Gestión de cuencas hidrográficas sostenible

MDULO 1
Gestin Social en Cuencas
ORGANIZACIN Y GESTIN PARA EL MANEJO DE CUENCAS HIDROGRFICAS M.C. Juan Antonio Casillas Gonzlez1 1. RECURSOS NATURALES, MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO
La evolucin de la humanidad ha venido demandando la satisfaccin de los bienes y servicios que requiere el proceso de su desarrollo, mediante las actividades econmicas sustentadas en la utilizacin de los recursos naturales y del medio ambiente. Sin embargo, a medida que la poblacin crece, est ejerce una fuerte presin sobre aquellos, provocando situaciones complejas e incluso conflictivas para su manejo. Por el contrario recursos naturales renovables, como el agua, permanecen constantes en el medio natural, mientras que los no renovables o renovables despus de varios miles de aos, como el suelo- van disminuyendo conforme se les va extrayendo o degradando. Por tanto, la habilidad de una sociedad para usar y proteger racionalmente sus recursos naturales es la base para lograr un desarrollo sustentable. El ciclo hidrolgico renueva el agua del planeta, en promedio, cada nueve das. Pero eso no implica que la distribucin del agua se d en los sitios, ni en los tiempos en que la poblacin la necesita, y mucho menos que est disponible con la calidad que se requiere para cada uso. En consecuencia es necesario contar con obras de captacin, almacenamiento, conduccin, distribucin, disposicin y tratamiento de agua; es decir se requiere administrar el recurso. Eso implica no slo una serie de actividades tcnicas. Se requiere una organizacin social que soporte la decisin de los usos que le da al agua y la asignacin de la misma a diversos usuarios. En suma se requiere una gestin del agua para tomar decisiones tcnicamente factibles, ecolgicamente protectoras, socialmente aceptables, econmicamente eficientes y polticamente viables. Es del conocimiento general, que existe un estado actual de deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente, el cual tiene relacin directa con el modo de su aprovechamiento. En este contexto Cules son actualmente los temas ambientales que por la gravedad de sus efectos pueden considerarse prioritarios? y La degradacin ambiental es consecuencia del desarrollo?. Respecto a la primera cuestin, el informe Nuestra Propia Agenda (BID, PNUD, 1990) prioriza los siguientes temas y sus efectos: a. Uso de la tierra: situacin de gran relevancia, por las consecuencias que genera; erosin y prdida de fertilidad de los suelo, desertificacin, deforestacin, degradacin de agostaderos, salinizacin y alcalinizacin de suelos bajo riego y subutilizacin de suelos agrcolas de buena calidad.
Director Ejecutivo de Desarrollo Tcnico e Institucional y Coordinador del Programa Nacional de Microcuencas del FIRCO
1er. DIPLOMADO INTERNACIONAL EN DESARROLLO INTEGRAL DE MICROCUENCAS (DIC. 2004 ABR. 2005)
MDULO 1
b. Deterioro ambiental en los asentamientos humanos los principales problemas que se presentan son; aspectos de sanidad, deficiencias habitacionales, deficiencia de servicios bsicos y ambientales, falta de seguridad, contaminacin industrial y domstica, vulnerabilidad ante desastres y accidentes. A escala ms amplia, expansin y crecimiento descontrolado de las ciudades, eliminacin de residuos lquidos y slidos y contaminacin del aire. c. Recursos hdricos los efectos que se estn presentando con el deficiente manejo de estos recursos son; contaminacin qumica y biolgica, escasez de agua, sequas e inundaciones, degradacin de cuencas hidrogrficas, sedimentacin de cauces y obras de almacenamiento, cambios de rgimen hidrolgico debido a obras hidroelctricas y sistemas de riego. d. Ecosistemas y patrimonio biolgico la problemtica que se detecta en este tema es la prdida de los recursos genticos, la prdida parcial o total de ecosistemas y de sus funciones ecolgicas de soporte de la vida y la habitabilidad, subutilizacin y sobreexplotacin de ecosistemas y especies. e. Recursos forestales para este caso la severidad del manejo se refleja en la sobreexplotacin de los bosques y selvas y en el desperdicio de las materias primas que estos generan. f. Recursos martimos y costeros la situacin que se presenta en estos ecosistemas son la sobreexplotacin de vegetacin y fauna, la contaminacin por petrleo y sus derivados y por aguas residuales. g. Energa se ha llegado a la conclusin de que existe insatisfaccin de necesidades energticas bsicas de amplios sectores de la poblacin, emisin de contaminantes al aire, deterioro del potencial hidroelctrico por el manejo inadecuado de las cuencas altas, contaminacin trmica de aguas, uso de material energtico forestal de manera indiscriminada, inundaciones por azolvamiento de cauces e infraestructura hidrulica, sobreexplotacin de hidrocarburos y deficiente manejo de los mismos e ineficiencia en la transformacin y uso de energas alternas. h. Recursos mineros la problemtica que se genera con este tema es contaminacin del aire y del agua, explotacin indiscriminada, destruccin de habitats y especies endmicas, y procesos de urbanizacin y construccin de infraestructura de forma desordenada y anrquica. i. Industria con este componente se presentan invariablemente problemas de contaminacin de diferentes tipos y niveles y deshechos industriales. Con relacin a la segunda interrogante para el caso de Amrica Latina, el desarrollo ha sido analizado desde el punto de vista de diferentes escuelas de pensamiento econmico y desde distintos marcos de referencia polticos y tcnicos. Sin embargo, hay pocos estudios sistemticos sobre vnculos entre los
MDULO 1
estilos de desarrollo vigentes y la forma como son utilizados los recursos naturales y sus consecuencias sobre la situacin ambiental. Sin embargo, en el mbito mundial se reconoce como fundamental la siguiente premisa: que el deterioro ecolgico no es un problema, sino un proceso que, con diversas intensidades y consecuencias, se da en todos los pases en desarrollo; as tambin, que el deterioro ambiental no es una consecuencia inevitable del progreso de las sociedades, sino es una caracterstica de ciertos modelos de crecimiento econmico que son intrnsecamente insostenibles en trminos ecolgicos, as como desiguales e injustos en trminos sociales. Como ejemplo puede citarse que en nuestro continente se ha desarrollado histricamente una actividad con enfoque extractivo. Esto se debe, por las caractersticas de la conquista por los espaoles, principalmente, los que con su estilo contribuyeron a establecer actividades eminentemente extractivas: como fue el caso de una explotacin minera de la naturaleza, ignorando los mecanismos y plazos para la regeneracin de los sistemas naturales, que son los que determinan que una parte importante de los recursos naturales sean renovables. Por lo anterior, se puede inferir que, la degradacin ambiental no es consecuencia natural del desarrollo, sino de una particular modalidad del mismo, Por lo tanto, no slo es indispensable, sino posible un cambio de rumbo hacia otras formas de desarrollo, de un nuevo modelo de crecimiento econmico que sea sostenible en trminos ambientales, sociales, econmicos, culturales y polticos. Satisfaciendo en este contexto, las demandas de bienes y servicios de las generaciones presentes y futuras. Ahora bien, Cul es la estrategia de desarrollo que permitir este nuevo modelo de crecimiento econmico?. A partir de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (Brasil, 1992), diferentes naciones participantes asumieron compromisos entorno a la siguiente propuesta planteada: inducir un Desarrollo Sustentable, entendido como un proceso de cambio social en el cual la explotacin de los recursos naturales, el sentido de las inversiones, la orientacin del desarrollo tecnolgico y las reformas institucionales se realizan en forma armnica, amplindose el potencial actual y futuro para satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas, expresado en otros trminos, un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias. El concepto es complejo, involucra un desarrollo que es sustentable en el largo plazo en trminos no solamente econmicos, sino tambin sociales y ecolgicos, es decir, que mantenga la productividad de los sistemas naturales. A diferencia del pasado, en que el desarrollo concentr la atencin en la factibilidad y eficiencia econmica, sin privilegiar consideraciones sociales y la mayor parte de las veces deteriorando los recursos naturales.
MDULO 1
2.
CONCEPTOS Y EVOLUCIN DE LA GESTIN DE CUENCAS 2.1 El manejo de cuencas para el desarrollo sustentable
La cuenca hidrogrfica es un territorio delimitado por la propia naturaleza. Sus recursos y sus habitantes poseen condiciones fsicas, biolgicas, econmicas, sociales, polticas y culturales que les confieren caractersticas particulares a cada una. El territorio que comprenden las cuencas facilita la relacin entre sus habitantes, independientemente del agrupamiento en asentamientos delimitados por razones poltico administrativas, debido a su dependencia comn a un sistema hdrico compartido, a los caminos y vas de acceso y al hecho que deben enfrentar peligros comunes. Debido a esta interdependencia, si no existen sistemas de conciliacin de intereses entre los diferentes actores que dependen de una misma cuenca y del agua que se encuentra en ella, se producen conflictos entre ellos. Las cuencas hidrogrficas facilitan la percepcin del efecto negativo de las acciones que el hombre realiza sobre su entorno, sobre todo porque se refleja en la degradacin de los recursos naturales y en la contaminacin del agua. En este sentido, la Agencia de Cuencas en Francia sostiene que el medio acutico es una entidad que alberga y sostiene todo un mundo vegetal y animal, sus aguas y sus riberas conforman un edificio biolgico particular. La intervencin o pensada del hombre sobre uno slo de estos elementos rompe el equilibrio precario y determina un empobrecimiento general del medio natural. Por lo cual, afirman, que la gestin armnica de los recursos hdricos requiere lo siguiente:

Admitir, antes de todo, que una cuenca hidrogrfica constituye una unidad Reconocer que, conservar y preservar esta unidad es una condicin esencial para la satisfaccin ptima de la demanda de agua de diferentes usuarios. Reconocer la necesidad de definir objetivos especficos y apropiados a cada mbito o territorio y de ejecutar acciones necesarias para alcanzar los mencionados objetivos. Aceptar que todos los usuarios tienen un legitimo derecho al agua y en consecuencia, admitir tambin que cada uno de ellos tiene, en forma equivalente, limitaciones para su uso propio.
La cuenca por lo tanto es, una unidad natural que sirve de base como territorio para articular procesos de gestin que tienden al desarrollo sustentable.
MDULO 1
2.2
Conflictos entre crecimiento econmico, equidad social y sustentabilidad ambiental
El desarrollo sustentable es funcin del crecimiento econmico, la sustentabilidad ambiental y la equidad social. Los procesos de gestin integrada de cuencas, por definicin, deben por lo menos lograr metas de aprovechamiento de los recursos de la cuenca (crecimiento econmico) y de manejo de los recursos con el fin de preservarlos y protegerlos (sustentabilidad ambiental). La equidad social se alcanzar en la medida que los sistemas de gestin sean participativos y democrticos. En virtud de existir mltiples interpretaciones de los conceptos desarrollo sustentable, equidad y sustentabilidad ambientalse requiere precisar qu significa, para los actores participantes en los procesos de gestin, cada trmino. El trmino sustentabilidad es ambiguo; se aplica en la produccin, ecologa, economa, medio ambiente, sociedad o al desarrollo. Tiene una connotacin de renovacin continua con el tiempo o posibilidad de reutilizacin de los recursos por parte de las generaciones futuras. Tericamente, los mayores obstculos, se encuentran en la falta de indicadores para medir el desarrollo sustentable. En principio, ninguno de los tres objetivos (econmico, ambiental y social) se mide actualmente con parmetros compatibles. Los indicadores empleados para cuantificar cada objetivo no tienen un denominador comn, ni hay formulas de conversin universales. En consecuencia, cada uno de los tres objetivos se encuentra en diferentes planos de evolucin. Por su parte, el desarrollo sustentable depende, conceptualmente, de los tres objetivos mencionados y, por tanto, es imposible cuantificarlo mientras no se disponga de indicadores compatibles. Esta situacin se puede ilustrar con un tringulo, como lo hace Peter Nijkamp:
100 %
CR E ( P C IM RO I CE EN SO TO DE EC MA O N TE OM R I IC AL O IZ A CI N )
45 %
P ro ce so e ad ion uid sac c Eq n t ra de
60 %
Desarrollo sustentable (rea factible )
100 % 100 %
70 %
m b ito
Su stentab ilid ad (P roc eso d el m anejo d el m b ito)
Fuente: Peter Nijkamp, Regional Sustainable Development and Natural Resource Use. Abril 1990, Washington, D.C.
Cada lado del tringulo representa un objetivo, las flechas ubicadas en los lados, representan el sentido del logro de cada uno de los objetivos, y el rea central del tringulo, representa la zona de posible conciliacin entre estos.
MDULO 1
Dicha zona equivale a la zona de equilibrio para el desarrollo sustentable. Al tringulo original de Nijkamp se le agreg en la base (Axel Dourojeanni, 1993), el mbito o espacio dentro del cual se pretende alcanzar el desarrollo sustentable. En el tringulo, se hace abstraccin de las limitaciones que existen, hoy en da, para expresar tres objetivos de acuerdo a un denominador comn de medicin y evaluacin. En tal virtud, se considera ms adecuado dibujar los lados del tringulo en planos distintos.
nd os lan ep
c i gra n te
Plano fsico (sustentabilidad)
Plano social (equidad)
Plano Econmico (Crecimiento econmico )
mbito
Fuente: Peter Nijkamp, Regional Sustainable Development and Natural Resource Use. Abril 1990, Washington, D.C.
De est forma se presenta el rea econmica, la social y la ambiental. Cabe destacar que los intercambios entre crecimiento econmico, equidad y sustentabilidad ambiental, no se producen slo dentro del rea del tringulo, sino tambin entre distintas reas (pases o regiones dentro de un pas). Adems, esos intercambios pueden provocar notables distorsiones entre los tres objetivos, cuando las transacciones entre mbitos son injustas y se produce un intercambio de una enorme cantidad de recursos naturales por tecnologa moderna. (Ejemplo: una hectrea de bosques nativos convertida en millones chips de madera, por un chip de computadora, entre una regin rica en recursos naturales y una regin con alto crecimiento econmico, industrial o tecnolgico). Para resolver el problema prctico de la articulacin, hay que concebir un proceso de gestin que permita al hombre, el actor principal, tomar decisiones, a pesar de la falta de claridad conceptual y bases tericas, con los siguientes fines: Lograr el crecimiento econmico, la equidad social y la sustentabilidad ambiental en los mbitos de gestin, como una forma de alcanzar el desarrollo sustentable. Determinar qu intercambios deben de hacerse entre estos tres objetivos en una determinada regin y entre regiones. Facilitar el conocimiento, por parte de los actores involucrados, del tipo de intercambios viables y de su valor Determinar, en que momento, se alcanza el equilibrio correspondiente al desarrollo sustentable que satisface a los actores en desarrollo.
MDULO 1
Como se indica en el primer fin, el desarrollo sustentable est en funcin de los tres objetivos y no se logra privilegiando slo uno de ellos en desmedro de los dems. Por lo tanto los actores deben contribuir simultneamente al crecimiento econmico, la equidad social y la sustentabilidad ambiental, por ejemplo, la transformacin productiva, la prestacin de servicios sociales y la conservacin de los recursos naturales. Los tres objetivos pueden entrar en conflicto o influirse mutuamente, sobre todo a corto plazo. Por lo tanto, para lograr un ptimo general hay que sacrificar los ptimos parciales. Por ejemplo, si el logro de cada objetivo se mide en una escala de 0 100, modelando el ptimo de logro de los tres objetivos en forma simultnea (para lograr el esperado desarrollo sustentable) podra tener un valor de 60 en el caso de crecimiento econmico, de 45 en el de equidad social y de 70 en el de sustentabilidad ambiental (Ver tringulo de Peter Nijkamp). La determinacin de los porcentajes anteriores y, por tanto, el rea de equilibrio del desarrollo sustentable, depende esencialmente de los acuerdos entre actores y, consecuentemente, no se da en forma automtica sino con base en transacciones. Estas transacciones sern ms equitativas en la medida en que se conozca el valor de los elementos, recursos y productos de un rea determinada, de las ventajas comparativas de distintas regiones y de los elementos y recursos naturales que se ven afectados. Este equilibrio adems, es transitorio, ya que los modelos ideales de desarrollo sustentable varan constantemente debido a los adelantos tecnolgicos, el descubrimiento de nuevos recursos y las cambiantes aspiraciones de los actores, por citar slo algunas de las variables involucradas. Como se deduce de lo expuesto en este apartado, los procesos de gestin orientados al desarrollo sustentable son una mezcla entre el arte y las ciencias puesto que an no existen indicadores que permitan verificar y cuantificar lo social, lo ambiental y lo econmico de acuerdo con un sistema de valores intercambiables y dichos valores no son idnticos para todos los actores involucrados en el proceso. La gestin integrada en el manejo de cuencas tiene como objetivo favorecer el desarrollo sustentable, desde el momento en que con este proceso de gestin se busca conciliar el aprovechamiento de los recursos naturales de las cuencas (crecimiento econmico, transformacin productiva) as como manejar los recursos con fines de evitar conflictos y problemas ambientales (sustentabilidad ambiental) y la equidad social se logra mediante procesos de decisin donde participan los diferentes actores.
MDULO 1
MARCO CONCEPTUAL Y OPERACINAL DE APORTES AL DESARROLLO SUSTENMTABLE CON EQUIPO (Cubo Magntico )
7. Otros
CRITE5. OrganizativosOperativos RIOS CRITERIOS PROBLE4. SocialesCulturales CRITECRITEMAS RIOS RIOS PROBLE3. EconmicosFinancieros CRITEMAS OBJETIPROBLEPROBLERIOS VOS 2. Polticos Legales MAS MAS OBJETICRITEPROBLEVOS 1.- RECURSOSTECNICAS RIOS OBJETIOBJETIAMBITO COMPARTIDO CRITEMAS VOS VOS PLANO DE ARTICULACIN RIOS PROBLEAMBITO COMPARTIDO CRITE(ABSTRACCIN ) OBJETIMAS RIOS PROBLEVOS ACTORES ACTORES ANALIASIS ACTORES AMBITO AMBITO COMPARTIDO COMPARTIDO PROCESO DE) CRITE(ABSTRACCIN DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL MAS OBJETIENDOGENOS EXOGENO TRANSACCIONES RIOS PROBLE(ABSTRACCIN (ABSTRACCIN ) ) AMBIENTAL VOS 1 ACTOR ANALIASIS DE SUSTENTABILIDAD ACTOR n ACTOR AMBITO 1 ACTOR n COMPARTIDO RESMAS OBJETIPROBLETRICCIO VOS ANALIASIS ANALIASIS DE DE SUSTENTABILIDAD SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL AMBIENTAL CRITERIOS RES(ABSTRACCIN ) MAS OBJETIAMBITO COMPARTIDO NES TRICCIO VOS RESRESOBJETIANALIASIS DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL AMBITO COMPARTIDO NES (ABSTRACCIN ) SOLUPROBLETRICCIO TRICCIO VOS CIONES MAS COMPARTIDO RESNES NES (ABSTRACCIN ) SOLU- AMBITO ANALIASIS DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL TRICCIO CIONES ESTRAAMBITO COMPARTIDO OBJETI(ABSTRACCIN ) SOLUSOLUANALIASIS DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL RESNES TEGIAS VOS CIONES CIONES ESTRATRICCIO (ABSTRACCIN ) ANALIASIS DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL RES- SOLUTEGIAS PRONES ESTRAESTRATRICCIO CIONES ANALIASIS DE SUSTENTABILIDAD AMBITO COMPARTIDO AMBIENTAL GRAMA RESTEGIAS TEGIAS PRONES SOLUS OBJETRICCIO ESTRAGRAMA RES(ABSTRACCIN ) CIONES PROPROTIVOS NES SOLU-TEGIAS S OBJETRICCIO GRAMA CIONES GRAMA ANALIASIS DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL TIVOS NES SOLU-ESTRAPROS OBJES OBJEAMBITO COMPARTIDO TEGIAS CIONES ESTRAGRAMA RESTRICTIVOS TIVOS SOLUAMBITO COMPARTIDO CIONES TEGIAS (REAL ) PROS OBJECIONES ESTRAGRAMA TIVOS AMBITO AMBITO COMPARTIDO COMPARTIDO TEGIAS (REAL ) PRO(SUSTENTABLE) ESTRAS OBJESOLUCIO-GRAMA (REAL (REAL )) TEGIAS (SUSTENTABLE) NES PRO- TIVOS AMBITO COMPARTIDO S OBJEGRAMA PRO-TIVOS (SUSTENTABLE) (SUSTENTABLE) (REAL ) ESTRATES OBJEAMBITO COMPARTIDO GRAMA GIAS TIVOS S OBJETIVOS PROGRAMAS OBJETIVOS
6.- EducacionalesCientficos
(SUSTENTABLE) AMBITO COMPARTIDO (REAL ) AMBITO COMPARTIDO (REAL ) (SUSTENTABLE) AMBITO COMPARTIDO (REAL ) (SUSTENTABLE) (REAL ) (SUSTENTABLE) AMBITO COMPARTIDO (SUSTENTABLE) (REAL ) (SUSTENTABLE)
PROCESOS DE MATERIALIZACIN (CRECIMIENMTO ECONOMICO )
Fuente: Axel Dourojeanni, Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable (aplicados a microrregiones y cuencas., Santiago de Chile, 1991.
2.3
Comparacin de los conceptos de desarrollo de cuencas y desarrollo regional
Los objetivos de ambos son equivalentes; su finalidad fundamental es igual: el desarrollo sustentable del hombre dentro de un mbito definido. Sin emabrgo, existe una diferencia de enfoque: El desarrollo de cuenca es a partir de determinar el potencial de uso de los recursos naturales, con la tecnologa conocida (oferta) para fijar metas de crecimiento econmico y equidad social. El desarrollo regional por su parte es a partir de la determinacin de las necesidades de crecimiento econmico (demanda) para fijar metas de sustentabilidad ambiental y equidad social. Ambos deben ser complementarios y al final llegar a lo mismo: desarrollo sustentable
MDULO 1
La gestin para el desarrollo del hombre en cuencas enfoca el potencial y las necesidades de manejo de los recursos naturales en una forma ambientalmente sustentable, considerando al recurso hdrico como el esencial, como eje articulador para coordinar las acciones de crecimiento econmico y equidad. El margen de accin lo forman los lmites naturales de las cuencas hidrogrficas. El enfoque se basa en sostener que el desarrollo del hombre ser sustentable solo en la medida que acte en forma armnica con el entorno. Es decir, que es preciso determinar el potencial de los recursos naturales para utilizarlos con los conocimientos, tecnologas, metodologas y organizacin disponible, para fijar luego metas sociales y econmicas en funcin de dicho potencial. La gestin para el desarrollo del hombre en regiones, es un enfoque que parte principalmente de aspectos socioeconmicos, considerando, en contraposicin al primer enfoque el crecimiento econmico como factor decisivo para el desarrollo del hombre. En los planes de desarrollo regional se incorpora la dimensin ambiental como aspecto subsidiario al principal objetivo, el socioeconmico, y a veces puramente econmico (produccin, transformacin productiva, exportaciones, generacin de empleo y otros) y luego se trata de adecuar el uso del territorio para alcanzar dichas metas. Los resultados de ambos enfoques, sin embargo, deberan ser iguales si al final conjugan adecuadamente las metas sociales (equidad), econmicas (crecimiento econmico) y ambientales (sustentabilidad ambiental). 2.4 Trminos utilizados en la gestin y el manejo de cuencas hidrogrficas
Las acciones coordinadas que el hombre realiza considerando su efecto en un sistema natural tienen diferentes connotaciones. Estas actividades de gestin tienen diferentes objetivos, por lo cual reciben diferentes nombres: Desarrollo de cuencas, desarrollo integrado de cuencas Manejo de cuencas, ordenamiento de cuencas Desarrollo de recursos hdricos, administracin del agua Proteccin de cuencas, recuperacin de cuencas Esta variedad de conceptos sobre un mismo tema se debe a que el espaol que usamos esta saturada de anglicismos: los conceptos watershed management, river basin development, se han traducido como desarrollo de recursos hdricos, manejo de cuencas y desarrollo de cuencas; river basin y watershed se traduce como cuenca a pesar de que su equivalente en ingls no es igual y management, como manejo aunque no sea lo ms acertado. Las acciones que involucran cada enfoque difieren segn el lugar en que se aplican; inclusive cambia el sentido de los trminos segn el tipo de profesional,
MDULO 1
institucin o programa que los utilice. En consecuencia no existe un consenso an, ni documento oficial que precise los conceptos sobre las acciones de gestin al nivel de cuencas. Con la finalidad de facilitar la comprensin de las acciones y enfoques que se pueden coordinar en una cuenca se presenta el siguiente cuadro:
CLASIFICACIN DE ACCIONES DE GESTIN Y MANEJO DE CUENCAS HIDROGRFICAS
ETAPAS DE GESTIN OBJETIVOS DE GESTIN Y MANEJO EN CUENCAS Para aprovechamiento y Para aprovechamiento y Para aprovechamiento manejo integrado de las manejo de todos los manejo slo del agua. cuencas recursos naturales (A) (1) Etapa previa (2) Etapa Intermedia (Inversin) River Basin Development (Desarrollo de cuencas) (B) ESTUDIOS, PLANES Y PROYECTOS Natural Resources Water Resources Development Development (Desarrollo o (Desarrollo o aprovechamiento de recursos aprovechamiento de naturales) recursos hdricos) Natural Resources Water Resources Mangement Management (Gestin/manejo de recursos (Gestin/administracin de naturales) recursos hdricos) Watershed Management Manejo/ordenacin de cuencas
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1993
(C)
(3) Etapa Permanente (Operacin, mantenimiento y conservacin)
Enviromental Management (Gestin Ambiental)
Este cuadro relaciona dos grupos de factores: las etapas en el proceso de gestin y manejo de cuencas (1, 2 y 3) y la cantidad de elementos y recursos que son considerados en el proceso de gestin y manejo de una cuenca (A, B y C). Se aprecia que el tipo de gestin a nivel de cuenca ms completo se presenta en la columna (A). Este enfoque equivale a aplicar tcnicas de desarrollo regional y gestin ambiental al nivel de cuencas. Tuvo gran auge en Amrica Latina (Mxico, Colombia, Brasil y Per) como resultado del xito logrado por el Tennesse Valley Authority creado en 1933, en USA. El nivel de gestin (B), (ordenacin del uso de una cuenca segn su aptitud y fines) prcticamente no existe en Amrica Latina aplicado en su concepcin integral. Cada usuario decide qu hacer dentro de su propiedad sin relacionarlo con su efecto en la dinmica de la cuenca. El nivel de gestin (C) es orientado a la coordinacin de inversiones para el aprovechamiento del agua y su posterior administracin; es el ms conocido en Amrica Latina y donde se han realizado la mayora de las inversiones en hidroelctricas, sistemas de riego, sistemas de agua potable y de control de inundaciones.
10
MDULO 1
La etapa intermedia ha contado con poderosos sistemas de gestin debido, en gran medida, a que es una fase que cuenta con grandes recursos financieros, apoyo poltico e inters de los bancos que proporcionan el financiamiento. En cambio en la etapa permanente, donde se deben de coordinar da a da, las acciones para ordenamiento, manejo administracin, por ejemplo del agua, del uso de zonas inundables, el control de contaminacin o del uso de laderas, as como de la operacin y mantenimiento de las obras hidrulicas, salvo en algunos sectores de hidroenerga y algunos servicios de agua potable; ha sido en general muy pobre. Esta es la etapa que debe ser perfeccionada en todas sus lneas. 2.4.1 Significado de una gestin integrada al nivel de cuenca
En todas las cuencas hidrogrficas, el hombre ejecuta diariamente miles de acciones. Lo cual no implica, necesariamente un proceso de gestin al nivel de cuencas y menos que sean integradas. Para que formen parte de un proceso de gestin y manejo de cuencas deben ser previamente coordinadas entre si considerando su efecto conjunto en la dinmica de la cuenca y sus pobladores. Para que el proceso de gestin y/o manejo sea integrado deben ejecutarse acciones que permitan obtener beneficios, tanto en el aspecto productivo como en el ambiental, considerando integralmente el comportamiento de los diferentes sistemas presentes en la cuenca. Adems, es necesario que el sistema de gestin permita que los usuarios participen en la toma de decisiones con el fin de buscar la equidad. La gestin de una cuenca se sustenta, principalmente, en la conjugacin de dos grupos de acciones complementarias: Acciones orientadas a aprovechar los recursos naturales (usarlos, transformarlos y consumirlos) presentes en la cuenca para contribuir al crecimiento econmico. Acciones orientadas a manejar los recursos naturales (conservarlos, rehabilitarlos y protegerlos) con el objeto de asegurar una sustentabilidad del ambiente. Estas acciones deben ejecutarse, con la participacin de los usuarios o habitantes con intereses en la cuenca, con el fin de tender hacia la equidad. Esto se considera implcito en el proceso de gestin integrada: Gestin integrada de los recursos naturales de las cuencas con fines de desarrollo del hombre = al aprovechamiento de los mismos con fines de crecimiento econmico + su manejo con fines de sustentabilidad ambiental.
11
MDULO 1
Las acciones tanto para aprovechar como para manejar una cuenca se dividen en: Grupos de acciones tcnicas o directas, o medidas estructurales (estudios, proyectos, obras, operacin y manejo). Grupo de acciones gerenciales o indirectas, o medidas no estructurales (financiamiento, normas, organizacin) 2.5 Evolucin en materia de gestin integrada de cuencas
El orden cronolgico que se ha llevado a cabo en Amrica Latina, en la coordinacin de acciones al nivel de cuencas ha sido el siguiente:
ETAPAS PREVIA e INTERMEDIA (3) DESARROLLO DE CUENCAS DESARROLLO Y/O APROVECHAMIENTO DE RECURSOS NATURALES GESTIN/MANEJO DE RECURSOS NATURALES DESARROLLO Y/O APROVECHAMIENTO DE RECURSOS HDRICOS GESTIN/ADMINISTRACI N DE RECURSOS HDRICOS
ETAPA PERMANENTE
(5) GESTIN AMBIENTAL
(4) MANEJO/ORDENACIN DE CUENCAS

Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1993
(1) Se atendi el tema del control y aprovechamiento del agua por cuencas con la construccin de obras hidrulicas. (2) Se atendi el tema de la administracin del agua por cuencas (3) Se pas directamente al desarrollo regional al nivel de cuencas (4) Se utiliz el tema del manejo de cuencas de captacin, sobre todo con fines de controlar el fenmeno de la erosin, que afectaba a la infraestructura hidrulica construida, as como, para controlar deslizamientos y avenidas. (5) Se atendi directamente el tema de la gestin ambiental al nivel de la cuenca. Lo ms importante a destacar, en la evolucin descrita, es el hecho de que se haya pasado abruptamente a coordinar, por lo menos en el papel, la gestin ambiental al nivel de cuenca y regin, sin haber todava coordinado an, plenamente las acciones de desarrollo y gestin del conjunto de recursos naturales en una cuenca. A continuacin, se presentan dos tipos de gestin al nivel de cuenca: uno con fines de desarrollo y otro con fines de manejo:
La gestin para el desarrollo integral o regional de cuencas (river basin development)
12
MDULO 1
El manejo de las cuencas o manejo ordenado y coordinado de los recursos naturales de una cuenca (watershed management). 2.5.1 Evolucin de la gestin de cuencas
Irvig Fox (Water Resources Center, 1964) ubica los orgenes del desarrollo por cuencas en USA., a partir de 1808, cuando se propona unir el pas con sistemas de transporte fluvial. En 1870, se establece la Comisin del ro Mississippi y en 1884, la del ro Missouri, sustentndose en que el desarrollo de los recursos hdricos slo podra realizarse con un enfoque regional y con un proceso de planeacin integrada de los proyectos. Con el surgimiento del Bureau of Reclamation, en 1902, para atender las zonas ms ridas de USA., la idea de planificar el desarrollo por cuencas evoluciona con la ejecucin de grandes obras hidrulicas. En 1993, nace el Tennessee Valley Authority (T.V.A) y el National Resources Planning Board, quienes sostuvieron que las cuencas deben ser tratadas como una unidad y pretendieron que las cuencas se utilizaran como base para una planificacin econmica nacional. Los aportes de estas organizaciones tuvieron influencia en la organizacin de entidades por cuencas en Amrica Latina. Europa, tambin ha ejercido influencia en la materia de gestin integral de cuencas; Espaa, asumi el concepto de cuenca, para la planeacin integral de su desarrollo en 1926 y la consolidacin de los organismos de cuenca, en 1986. En Francia, se crearon agencias de cuenca en 1964, cuyas principales atribuciones son: capacidad de autofinanciamiento, participacin de los habitantes de las cuencas en un parlamento del agua, mejoramiento en el control de la contaminacin y ms recientemente se han incorporado consideraciones ambientales. Los enfoques de desarrollo por cuenca, tal y como se aplicaron en la dcada de los 40s, han perdido cierta vigencia en Amrica Latina, salvo en algunas zonas con menor desarrollo relativo. 2.5.2 Evolucin de manejo de cuencas en Amrica Latina
Manejar una cuenca significa actuar en forma coordinada sobre los recursos naturales de la misma, con el fin de recuperarlos, protegerlos y en general conservarlos, y a la vez, ejercer un control sobre la descarga de agua captada por la cuenca en cantidad, calidad y tiempo. Las acciones de manejo de cuencas, se han realizado desde que el hombre ha utilizado los recursos naturales en funcin del agua. Los sistemas de manejo de cuencas ms espectaculares con base en andenes, se localizan en el Per, como ejemplo est el Valle de Coha en Arequipa.
13
MDULO 1
Antes de la dcada de los 60s, predominaba la necesidad de desarrollar las cuencas en el sentido de habilitarlas para aprovechar sus recursos, controlar inundaciones, utilizar las tierras con fines agrcolas, pecuarios y forestales. As como, para establecer poblaciones, industrias y explotaciones mineras en las mismas. Con relacin al tema de los recursos naturales, en Amrica Latina, se trat primeramente la conservacin de suelos, luego el de manejo de cuencas y ms recientemente el de sustentabilidad ambiental. En ninguno de los tres casos, se ha llegado a consolidar la organizacin de la poblacin, por lo menos la rural, para realizar las actividades que se requieran de manera constante y de forma permanente. Se han creado muchos programas de conservacin de suelos e inclusive de manejo de cuencas; los cuales han tenido la denominacin de programas, porque todos ellos se asocian a financiamiento. Esto no significa, que se hayan establecido entidades de manejo en las cuencas donde se establecieron los programas. Generalmente, su duracin ha sido muy corta, para poder llegar a tener influencia en la organizacin de las comunidades, ejecutar y transferir resultados de investigacin, elaborar manuales y mtodos y realizar actividades adicionales que consoliden la coordinacin de acciones de uso y manejo de los recursos naturales de las cuencas. Durante el presente siglo, el trmino de conservacin de suelos es el primero que se exporta a Amrica Latina desde los Estados Unidos de Norteamrica. Esto ocurre por la influencia del Servicio de Conservacin de Suelos en la dcada de los 40s. En la regin, sin embargo, no prosper el modelo. El trmino manejo de cuenca es utilizado en la regin a mediados de los 60s, al ser introducido por egresados de Universidades de los Estados Unidos. Y a partir de 1970, inicia la aparicin de programas, con el ttulo de manejo de cuencas, en las universidades, ministerios y corporaciones de cuencas. Asimismo, muchos proyectos bilaterales contribuyeron tambin, a crear las bases para el trabajo de manejo de cuencas, an cuando no hayan tenido las connotaciones de los mencionados anteriormente. Desgraciadamente, ninguno de estos proyectos ha logrado consolidar un sistema de gestin permanente en las cuencas. 2.5.3 Evolucin del manejo de cuencas en Mxico
La evolucin histrica del manejo de los recursos naturales en cuencas hidrogrficas en Mxico proviene de la poca prehispnica y su enfoque era una respuesta a la problemtica regional y las soluciones planteadas se consideran estructurales y no estructurales.
14
MDULO 1
En la pennsula de Yucatn, lugar de asentamientos de la cultura maya, cuenca de tipo criptorreca, el problema era el manejo de los recursos naturales para la agricultura. En las zonas ridas y semiridas de Mxico, los Yaquis y los Mayos realizaron desviaciones de escurrimientos superficiales de los ros Yaqui y Mayo con la construccin de bordos de derivacin y obras de entarquinamiento para el desarrollo de la agricultura. Para instrumentar la Poltica de Desarrollo Regional y el manejo eficiente de los recursos naturales en Mxico se crearon a partir de 1947, siete comisiones de cuencas hidrogrficas, las cuales eran organismos descentralizados de la Secretara de Recursos Hidrulicos. A partir de esa fecha el manejo de cuencas en Mxico fue considerado como uno de los programas de desarrollo regional integral, fundamentado en una planeacin global a corto, mediano y largo plazo congruente con las necesidades de desarrollo econmico y social del pas. Las Comisiones de Cuencas que se crearon entre 1947 y 1960, fueron las Comisiones del ro Papaloapan, la cuenca del ro Grijalva-Usumacinta; del ro Tepalcatepec; del ro Balsas, del ro Fuerte, la del Lerma-Chapala-Santiago y la del ro Pnuco. La autoridad de las Comisiones, no slo comprenda la inversin en recursos hidrulicos para controlar inundaciones, irrigacin, energa elctrica y agua potable; sino tambin para el establecimiento de sistemas de comunicacin, desarrollo industrial y agrcola, urbanizacin y colonizacin. A la fecha, sin embargo, estn ocurriendo situaciones paralelas que deben coordinarse para retomar la integralidad necesaria, para coordinar los procesos de gestin y para el desarrollo sustentable al nivel de cuenca: Un mayor poder de gestin regional debido a la descentralizacin, lo cual hace que las autoridades regionales sean responsables del desarrollo de las cuencas en su territorio. Una redefinicin del rol de los sectores pblicos, privados y sociales en los procesos de gestin para el desarrollo en cuencas y sobre todo en la gestin para el uso del agua. Una mayor presin por el uso mltiple del agua, as como una mayor predisposicin a sufrir efectos negativos pro fenmenos extremos por mayor ocupacin de territorio. Una mayor responsabilidad comunitaria, debido a los nuevos roles municipales y, entre ellos, el manejo de cuencas municipales.
15
MDULO 1
Una mayor apertura a intervenciones externas en las cuencas por facilidad de inversin y aperturas comerciales hacia otros pases, lo que ha incorporado nuevos actores. En suma, las autoridades regionales y municipales tienen, hoy en da, responsabilidad directa en los procesos de gestin de cuencas, lo que implica la imperiosa necesidad de disponer de una entidad para manejar los recursos naturales, sobre todo la oferta de agua con fines de usos mltiples, al nivel de cuenca. En el caso de Mxico, nuestro pas posee un marco legislativo que regula, el uso y administracin de los recursos naturales, y define la participacin corresponsable de autoridades y usuarios de los recursos para su aprovechamiento y manejo. A continuacin se describe el marco legislativo que se dispone para el manejo de cuencas en Mxico: El espritu del consenso nacional: la Constitucin En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, no hay una referencia explicita al manejo de cuencas. No obstante, el tercer prrafo del Artculo 27 indica la necesidad de regular los elementos naturales susceptibles de apropiacin con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. Para ello se requiere ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques y as preservar y restaurar el equilibrio ecolgico, fomentar la agricultura, ganadera y silvicultura, y evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. En ese prrafo se observa la estrecha relacin entre el suelo y el agua a travs de la agricultura, la ganadera y la silvicultura, as como la necesidad de conservar, regular el uso y respetar el equilibrio ecolgico de los recursos. Es decir se cuenta implcitamente con los elementos bsicos para el manejo integral de cuencas hidrogrficas. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente La visin integral para el aprovechamiento ordenado de los recursos naturales y la proteccin del ambiente est contenida en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA). Esta ley es reglamentaria de la Constitucin en lo que se refiere a la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente. Su objeto es propiciar el desarrollo sustentable y establecer, entre otros temas, las bases para el aprovechamiento sustentable, la preservacin y, en su caso, la restauracin del suelo, el agua y los dems recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtencin de beneficios econmicos y las actividades de la sociedad con la preservacin de los ecosistemas.
16
MDULO 1
Por desarrollo sustentable, la LGEEPA entiende el proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamientos de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las generaciones futuras. Y define el aprovechamiento sustentable como la utilizacin de los recursos naturales en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas de los que forman parte dichos recursos, por perodos indefinidos. La LGEEPA define el ordenamiento ecolgico en su Artculo 3, como instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Es decir la LGEEPA disocia el manejo integral de suelo y agua, y dems, recursos naturales. Tampoco establece una coordinacin entre la Ley de Aguas Nacionales y la Ley Forestal. De esta manera, aunque la legislacin ambiental contiene los elementos esenciales para el manejo integral de los recursos naturales, ni siquiera coordina el uso de los ms bsicos como son el suelo y el agua. Por tanto, la legislacin ambiental contenida en la LGEEPA no responde a las expectativas de la poltica ambiental plasmada en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto al aprovechamiento integral de los recursos naturales se refiere. Ley de Aguas Nacionales La ley de Aguas Nacionales (LAN) es reglamentaria del Artculo 27 constitucional en materia de aguas nacionales incluidas las aguas subterrneas, que la Constitucin considera de libre alumbramiento- y tiene por objeto regular la explotacin, uso o aprovechamiento de las aguas, su distribucin y control, as como la preservacin de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable. Es decir, el mbito de la LAN el agua; tiene referencias a la conservacin y prevencin de la contaminacin del suelo, pero sin establecer una coordinacin para el manejo integral de ambos recursos. En particular, resalta el hecho de que la LAN no sujeta sus criterios a la LGEEPA. El Artculo 15 indica que la formulacin, seguimiento, evaluacin y modificacin de la programacin hidrulica establecida en la Ley de Planeacin, se efectuar con el concurso de los Consejos de Cuenca. Estos son mecanismos de coordinacin y concertacin entre los tres niveles de gobierno y los representantes de los usuarios de la respectiva cuenca, con objeto de formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administracin de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidrulica y de los servicios respectivos y la preservacin de los recursos de la cuenca.
17
MDULO 1
Esa referencia a los recursos de la cuenca sera el punto de partida para el manejo integral de los recursos naturales, ya que los consejos de cuenca toman en cuenta los usos pblico urbano, agrcola, agroindustrial, pecuario, industrial y energa, acucola pesquero, servicios y domstico. Sin embargo, los consejos de cuenca consideran el uso de otros recursos naturales slo por su relacin con el uso del agua. Adems, no son autoridades y en consecuencia no pueden coordinar el manejo de los recursos naturales: sus acuerdos requieren acciones sectoriales a los tres niveles de gobierno. Ley Forestal La Ley Forestal (LF) es reglamentaria del Artculo 27 constitucional y su objeto es regular y fomentar la conservacin, proteccin, restauracin, aprovechamiento, manejo, cultivo y produccin de los recursos forestales del pas a fin de propiciar el desarrollo sustentable. La poltica forestal debe sujetarse, en lo que resulte aplicable, a los principios, criterios y disposiciones previstas en LGEEPA. Entre otros propsitos, LF debe proteger las cuencas y cauces de los ros y los sistemas de drenaje natural, as como prevenir y controlar la erosin de los suelos y procurar su restauracin. La LF hace referencia al Programa Integrado de Manejo Ambiental y Forestacin, en el cual se establece la planeacin y seguimiento que, en consonancia con la LGEEPA, integra los requisitos en materia de impacto ambiental y especifica las acciones y procedimientos de manejo forestal relativos a la forestacin. Para la LF, la vegetacin forestal es el conjunto de plantas dominadas por especies arbreas, arbustivas o crasas que crecen y se desarrollan en forma natural formando bosques, selvas y vegetacin de zonas ridas. En reciprocidad con la LAN, la LF hace referencia al agua slo en lo que respecta a las actividades forestales, sin una coordinacin para el manejo integrado del agua y el suelo. Llama la atencin que la LF tenga como propsito controlar la erosin de los suelos provocada por lluvias o vientos pero no debido a actividades, por ejemplo, agrcolas. En este sentido, la LGEEPA es muy general y no coordina el uso de los recursos naturales, y menos an toma en consideracin las actividades socioeconmicas en las que se emplean esos recursos. Ley Agraria La Ley Agraria (LA) es reglamentaria del Artculo 27 constitucional y su objeto es el desarrollo rural integral. En su Artculo 5 indica que las dependencias y entidades competentes de la administracin pblica federal fomentarn el cuidado y conservacin de los recursos naturales y promovern su aprovechamiento racional y sostenido para preservar el equilibrio ecolgico. En esta parte de la legislacin en materia de uso de los recursos naturales aparece un mandato general sin asignacin de responsabilidades especficas. En
18
MDULO 1
la prctica cada dependencia se hace cargo del recurso natural que le corresponde, con la ausencia de la coordinacin ya mencionada. Ley de Distritos de Desarrollo Rural La Ley de Distritos de Desarrollo Rural (LDDR) es reglamentaria de la fraccin XX del artculo 27 constitucional en lo relativo a la organizacin y fomento de las actividades agropecuarias, forestales y de acuacultura, as como de su industrializacin y comercializacin. Su objeto es ordenar y regular el establecimiento, la administracin y el funcionamiento de los distritos de desarrollo rural, lo cual comprende, entre otras acciones, el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Al igual que en la LA, el aprovechamiento racional de los recursos naturales se menciona sin especificaciones, y por tanto, queda sujeto a la legislacin vigente. Ley de Desarrollo Rural Sustentable Asimismo, con el conocimiento de esta Ley se soportan los objetivos del Plan Nacional de Microcuencas y se enuncian a continuacin los principales Artculos: Artculo 4o.- Para lograr el desarrollo rural sustentable el Estado, con el concurso de los diversos agentes organizados, impulsar un proceso de transformacin social y econmica que reconozca la vulnerabilidad del sector y conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de vida de la poblacin rural, a travs del fomento de las actividades productivas y de desarrollo social que se realicen en el mbito de las diversas regiones del medio rural, procurando el uso ptimo, la conservacin y el mejoramiento de los recursos naturales y orientndose a la diversificacin de la actividad productiva en el campo, incluida la no agrcola, a elevar la productividad, la rentabilidad, la competitividad, el ingreso y el empleo de la poblacin rural. Artculo 5o.- En el marco previsto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Estado, a travs del Gobierno Federal y en coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas y municipales, impulsar polticas, acciones y programas en el medio rural que sern considerados prioritarios para el desarrollo del pas y que estarn orientados a los siguientes objetivos: I. Promover el bienestar social y econmico de los productores, de sus comunidades, de los trabajadores del campo y, en general, de los agentes de la sociedad rural, mediante la diversificacin y la generacin de empleo, incluyendo el no agropecuario en el medio rural, as como el incremento del ingreso; II. Corregir disparidades de desarrollo regional a travs de la atencin diferenciada a las regiones de mayor rezago, mediante una accin integral del Estado que
19
MDULO 1
impulse su transformacin y la reconversin productiva y econmica, con un enfoque productivo de desarrollo rural sustentable; III. Contribuir a la soberana y seguridad alimentaria de la nacin mediante el impulso de la produccin agropecuaria del pas; IV. Fomentar la conservacin de la biodiversidad y el mejoramiento de la calidad de los recursos naturales, mediante su aprovechamiento sustentable; y V. Valorar las diversas funciones econmicas, ambientales, sociales y culturales de las diferentes manifestaciones de la agricultura nacional. Artculo 6o.- Tendrn carcter prioritario las acciones que el Estado, a travs de los tres rdenes de gobierno y en los trminos de las leyes aplicables, realice en el medio rural. En dichas acciones, que se efectuarn bajo los criterios de equidad social y de gnero, integralidad, productividad y sustentabilidad, podrn participar los sectores social y privado. Artculo 8o.- Las acciones de desarrollo rural sustentable que efecte el Estado, atendern de manera diferenciada y prioritaria a las regiones y zonas con mayor rezago social y econmico, mediante el impulso a las actividades del medio rural, el incremento a la inversin productiva, el fomento a la diversificacin de oportunidades de empleo e ingreso y la promocin de vnculos entre los mbitos rural y urbano para facilitar a los agentes de la sociedad rural el acceso a los apoyos que requiere su actividad productiva, as como a los servicios para su bienestar. Para lo anterior, el Estado promover lo necesario para formular y llevar a cabo programas de atencin especial, con la concurrencia de los instrumentos de poltica de desarrollo social y de poblacin a cargo de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal competentes, de las entidades federativas, y los municipios. Artculo 11.- Las acciones para el desarrollo rural sustentable mediante obras de infraestructura y de fomento de las actividades econmicas y de generacin de bienes y servicios dentro de todas las cadenas productivas en el medio rural, se realizarn conforme a criterios de preservacin, restauracin, aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la biodiversidad, as como prevencin y mitigacin del impacto ambiental. Artculo 32.- El Ejecutivo Federal, con la participacin de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y los sectores social y privado del medio rural, impulsar las actividades econmicas en el mbito rural. Las acciones y programas que se establezcan para tales propsitos se orientarn a incrementar la productividad y la competitividad en el mbito rural, a fin de
20
MDULO 1
fortalecer el empleo y elevar el ingreso de los productores; a generar condiciones favorables para ampliar los mercados agropecuarios; a aumentar el capital natural para la produccin, y a la constitucin y consolidacin de empresas rurales. Lo dispuesto en este precepto se propiciar mediante: I. El impulso a la investigacin y desarrollo tecnolgico agropecuario, la apropiacin tecnolgica y su validacin, as como la transferencia de tecnologa a los productores, la induccin de prcticas sustentables y la produccin de semillas mejoradas incluyendo las criollas; II. El desarrollo de los recursos humanos, la asistencia tcnica y el fomento a la organizacin econmica y social de los agentes de la sociedad rural; III. La inversin tanto pblica como privada para la ampliacin y mejoramiento de la infraestructura hidroagrcola, el mejoramiento de los recursos naturales en las cuencas hdricas, el almacenaje, la electrificacin, la comunicacin y los caminos rurales; IV. El fomento de la inversin de los productores y dems agentes de la sociedad rural, para la capitalizacin, actualizacin tecnolgica y reconversin sustentable de las unidades de produccin y empresas rurales que permitan su constitucin, incrementar su productividad y su mejora continua; V. El fomento de la sanidad vegetal, la salud animal y la inocuidad de los productos; VI. El fomento de la eficacia de los procesos de extraccin o cosecha, acondicionamiento con grados de calidad del producto, empaque, acopio y comercializacin; VII. El fortalecimiento de los servicios de apoyo a la produccin, en particular el financiamiento, el aseguramiento, el almacenamiento, el transporte, la produccin y abasto de insumos y la informacin econmica y productiva; VIII. El fomento a los sistemas familiares de produccin; IX. El impulso a la industria, agroindustria y la integracin de cadenas productivas, as como el desarrollo de la infraestructura industrial en el medio rural; X. El impulso a las actividades econmicas no agropecuarias en el que se desempean los diversos agentes de la sociedad rural; XI. La creacin de condiciones adecuadas para enfrentar el proceso de globalizacin; XII. La valorizacin y pago de los servicios ambientales; XIII. La conservacin y mejoramiento de los suelos y dems recursos naturales; y XIV. Las dems que se deriven del cumplimiento de esta Ley. Artculo 49.- El Gobierno Federal deber promover la capacitacin vinculada a proyectos especficos y con base en necesidades locales precisas, considerando
21
MDULO 1
la participacin y las necesidades de los productores de los sectores privado y social, sobre el uso sustentable de los recursos naturales, el manejo de tecnologas apropiadas, formas de organizacin con respeto a los valores culturales, el desarrollo de empresas rurales, las estrategias y bsquedas de mercados y el financiamiento rural. Artculo 52.- Sern materia de asistencia tcnica y capacitacin: I. La transferencia de tecnologa sustentable a los productores y dems agentes de la sociedad rural, tanto bsica como avanzada; II. La aplicacin de un esquema que permita el desarrollo sostenido y eficiente de los servicios tcnicos, con especial atencin para aquellos sectores con mayor rezago; III. El desarrollo de unidades de produccin demostrativas como instrumentos de capacitacin, induccin y administracin de riesgos hacia el cambio tecnolgico; y IV. La preservacin y recuperacin de las prcticas y los conocimientos tradicionales vinculados al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, su difusin, el intercambio de experiencias, la capacitacin de campesino a campesino, y entre los propios productores y agentes de la sociedad rural, y las formas directas de aprovechar el conocimiento, respetando usos y costumbres, tradicin y tecnologas en el caso de las comunidades indgenas. Artculo 164.- La sustentabilidad ser criterio rector en el fomento a las actividades productivas, a fin de lograr el uso racional de los recursos naturales, su preservacin y mejoramiento, al igual que la viabilidad econmica de la produccin mediante procesos productivos socialmente aceptables. Quienes hagan uso productivo de las tierras debern seleccionar tcnicas y cultivos que garanticen la conservacin o incremento de la productividad, de acuerdo con la aptitud de las tierras y las condiciones socioeconmicas de los productores. En el caso del uso de tierras de pastoreo, se debern observar las recomendaciones oficiales sobre carga animal o, en su caso, justificar una dotacin mayor de ganado. Artculo 171.- El Gobierno Federal, en coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas y municipales, apoyar de manera prioritaria a los productores de las zonas de reconversin, y especialmente a las ubicadas en las partes altas de las cuencas, a fin de que lleven a cabo la transformacin de sus actividades productivas con base en el ptimo uso del suelo y agua, mediante prcticas agrcolas, ganaderas y forestales, que permitan asegurar una produccin sustentable, as como la reduccin de los siniestros, la prdida de vidas humanas y de bienes por desastres naturales.
22
MDULO 1
Artculo 173.- En atencin al criterio de sustentabilidad, el Estado promover la reestructuracin de unidades de produccin rural en el marco previsto por la legislacin agraria, con objeto de que el tamao de las unidades productivas resultantes permita una explotacin rentable mediante la utilizacin de tcnicas productivas adecuadas a la conservacin y uso de los recursos naturales, conforme a la aptitud de los suelos y a consideraciones de mercado. Los propietarios rurales que opten por realizar lo conducente para la reestructuracin de la propiedad agraria y adicionalmente participen en los programas de desarrollo rural, recibirn de manera prioritaria los apoyos previstos en esta Ley dentro de los programas respectivos. Artculo 190.- Para los efectos del artculo anterior, y de acuerdo a lo dispuesto por los artculos 4 y 13 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, las previsiones presupuestales podrn comprender los siguientes rubros: I. Apoyos para la adquisicin de activos privados para la inversin e insumos en las unidades de los propios productores y pagos por empleo temporal aplicados al mejoramiento de sus activos; apoyos para el desarrollo forestal y de plantaciones; y, apoyos directos al campo, en los trminos que definan los programas y de acuerdo a lo establecido en esta Ley; II. Apoyos a la comercializacin y al financiamiento para cosechas elegibles con problemas de comercializacin, a la cobertura de riesgos; para el otorgamiento de crdito por la banca de desarrollo y dems fondos; para el seguro agrcola; y fondos de apoyo a empresas sociales y fondos regionales gubernamentales y no gubernamentales para el combate a la pobreza; III. Provisin de activos pblicos productivos, incluyendo infraestructura bsica e hidroagrcola, electrificacin y caminos rurales; reforestacin; conservacin de suelos; rehabilitacin de cuencas; as como para la investigacin y transferencia de tecnologa, programas de asistencia tcnica y de sanidad agropecuaria; IV. Apoyos a productores en zonas ridas, zonas de marginacin y de reconversin, as como a los afectados por contingencias climatolgicas; y V. Los estmulos econmicos que se otorguen a los productores rurales que desarrollen sus actividades con tecnologa de conservacin y preservacin de los recursos naturales. Ley de Planeacin La Ley de Planeacin (LP) tiene por objeto establecer las normas y principios bsicos conforme a los cuales se lleva a cabo la planeacin nacional del desarrollo y encauza, en funcin de sta, las actividades de la administracin pblica federal. En principio esta ley podra coordinar, mediante la planeacin nacional, el manejo
23
MDULO 1
integral de cuencas o al menos establecer criterios de coordinacin para el uso integrado del suelo, el agua y dems recursos naturales. Sin embargo, la cabeza de sector de la LP es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y en ese sentido, puede coordinar tcnicamente slo a travs del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, tambin a su cargo. Recapitulando todo lo anteriormente descrito, podemos mencionar que se ha realizado un esbozo de la relacin del medio ambiente y los recursos naturales con el desarrollo, as como de los conceptos y evolucin de la gestin y manejo de cuencas y el marco jurdico en esa materia en nuestro pas. De ello podramos destacar lo siguiente: El estado actual de degradacin ambiental, no es consecuencia natural del desarrollo, sino una caracterstica de ciertos modelos de crecimiento econmico que son intrnsicamente insostenibles en trminos ecolgicos, as como desiguales e injustos en trminos sociales. Ya que se considera, que la forma correcta de desarrollo es aquella, que impulsa un nuevo esquema de crecimiento econmico que sea sostenible en trminos ambientales, sociales y econmicos, hoy representado como el modelo del desarrollo sustentable. El desarrollo sustentable en funcin del crecimiento econmico, la sustentabilidad ambiental y la equidad social, pueden entrar en conflicto al tratar de alcanzar, de manera simultanea, los objetivos particulares de cada uno de ellos. La forma de resolver el conflicto, y por lo tanto lograr la meta del desarrollo sustentable articulando los tres aspectos, es concebir un proceso de gestin que permita al ser humano actor principal- seleccionar y tomar las decisiones ms adecuadas para crear un modelo de equilibrio que combine los objetivos del crecimiento econmico, la sustentabilidad ambiental y la equidad social. La cuenca hidrogrfica es una unidad fsica natural que sirve de base, como territorio, para articular procesos de gestin que permitan alcanzar el desarrollo sustentable. El desarrollo sustentable, por lo tanto, debe apoyarse en la gestin y el manejo de cuencas para aprovechar y manejar los recursos naturales buscando como fin primordial el desarrollo del hombre.
24
MDULO 1
3.
ORGANIZACIN Y GESTIN PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN CUENCAS HIDROGRFICAS.
Los programas y proyectos de manejo de cuenca que se ejecutan por diferentes organismos, difcilmente sin adoptados por los habitantes de la cuenca donde se aplican, y por lo tanto, los impactos son hasta cierto punto eficaces y normalmente de carcter temporal, persistiendo la problemtica, en distinto grado, que les dio origen. Esto se debe entre otras razones, a lo siguiente: No se involucra la participacin consciente y decidida de los usuarios, de los recursos de las cuencas, desde la formulacin de los programas y proyectos, y por lo tanto, no se apropian de ellos. La participacin que se busca, en el caso de los productores rurales, se orienta a lograr la adopcin de prcticas de conservacin de suelo y agua, sin profundizar en cambios de mentalidad y actitud respecto al manejo tradicional de los recursos. Adems, en la mayor parte de los casos la tecnologa propuesta no responde a las caractersticas ambientales, tecnolgicas, socioeconmicas y culturales del grueso de los habitantes rurales; por lo cual carecen de viabilidad tcnica, econmica y social. La mayora de los habitantes de las cuencas, carecen de una visin integral de las diferentes interrelaciones de las mismas, de tal manera, que no logran tener plena conciencia de los efectos de sus acciones en el conjunto del sistema de las cuencas. Instituciones pblicas, privadas y sociedad en general, presentes y con injerencia en las cuencas y que aparentemente tienen objetivos similares de desarrollo, actan con un mnimo de coordinacin, dispersando y minimizando con ello sus esfuerzos y eficiencia. El desarrollo sustentable tiene como base dos aspectos centrales: Considerar la cuenca hidrogrfica como unidad de planeacin y anlisis Involucrar la participacin de los usuarios de la cuenca en todo el proceso, fundamentalmente en la elaboracin del plan de desarrollo integral de la cuenca, y, por consiguiente, en la ejecucin y evaluacin de los programas y proyectos que de l se deriven. Por lo tanto, al considerar el desarrollo sustentable en funcin de los objetivos de crecimiento econmico, sustentabilidad ambiental y equidad social, la forma de alcanzarlo es articulando, como ya se mencion, los tres objetivos mediante la participacin democrtica y plural de los actores que habitan un mbito comn (cuenca hidrogrfica), en la concertacin de sus intereses y consecuente toma de decisiones, sobre el aprovechamiento de los recursos naturales y asociados (usarlos, transformarlos y consumirlos para contribuir al crecimiento econmico,
25
MDULO 1
as como su manejo (conservarlos, protegerlos y rehabilitarlos) para asegurar la sostenibilidad ambiental. Cmo podra lograrse la participacin de los actores, presentes en una cuenca, para combinar y articular los objetivos que posibilitan el desarrollo sustentables? Una alternativa que consideramos factible consiste en instalar entidades de cuenca hidrogrfica, cuyo objeto sea coordinar y concertar acciones que propicien el desarrollo sustentable en el mbito de la cuenca hidrogrfica. Significa que se debe de formar una organizacin que agrupe a los habitantes de una cuenca, a travs de los representantes de las organizaciones sociales existentes, organizaciones campesinas, organizaciones no gubernamentales y las dependencias pblicas de los tres niveles de gobierno. Asimismo, todo el esfuerzo se debe de soportar en los criterios de cada instancia, basados en la naturaleza de sus actividades, los problemas que perciben o pronostican en la cuenca y los objetivos que buscan a travs de los programas y proyectos que desarrollan; de tal manera que a partir de esa interrelacin entre entidades pblicas, privadas y sociales, se inicie el proceso de organizacin, de conocimiento y atencin ms integral de la cuenca y del planteamiento de acciones con la participacin de todos los actores que intervienen. La iniciativa de impulsar la creacin de una organizacin de esta naturaleza, debe considerar que para tener posibilidades de xito, debe evitar iniciar con convocatorias a reuniones con este exclusivo propsito, en todo caso, estas reuniones sern un resultado de un proceso inicial de gestin y consenso que conduzca a la organizacin de la entidad de la cuenca. Nuestra legislacin, como se sealo anteriormente, no contempla la creacin de entidades de cuenca con el propsito aqu definido; sin embargo, se estipula la participacin de la sociedad en instancias como los Consejos de Cuenca, principalmente para la administracin del agua en el mbito de las cuencas ya definidas, mismas que tienen una dimensin regional que involucra generalmente a varios estados, lo que lo hace inviable para lo que se pretende. En conclusin, la organizacin y gestin para el desarrollo sustentable en cuencas hidrogrficas es una estrategia, que pretende resolver el conflicto entre el hombre y la naturaleza mediante un desarrollo armnico, en el cual, la sociedad presente pueda satisfacer sus necesidades, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias.
26
MDULO 1
4.
VALORACIN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL MANEJO DE CUENCAS
La economa ambiental ha diseado una estructura analtica para distinguir las fuentes de valor del medio ambiente. Tradicionalmente, se hace una distincin entre los valores de uso y los valores de no uso, aunque se puede distinguir an ms, como por ejemplo, entre los valores de uso directo e indirecto. Es conveniente destacar la importancia de las cuencas hidrogrficas como componente del medio ambiente. Aproximadamente, la mitad de la poblacin mundial podra verse afectada por la degradacin de las cuencas hidrogrficas (el 10% que vive en laderas y el 40% que ocupa las tierras medias o bajas). En las regiones tropicales de Amrica Latina, por ejemplo, entre un cuarto y un tercio de la poblacin vive en laderas, y la mitad de sus propiedades se sitan en reas con pendientes superiores a los 20 grados. Aunque la evidencia respecto a la degradacin de las cuencas y su impacto adverso es amplia, existe controversia en torno a su magnitud en el mbito general, as como con respecto a sus causas. Por ejemplo, no hay consenso en cuanto al grado de degradacin en las cuencas de captacin, su contribucin a la sedimentacin de la infraestructura construida aguas abajo y la respectiva influencia de los seres humanos y los recursos naturales. Sin embargo, en muchas de las cuencas de captacin existe una degradacin severa. En la mayor parte de la agricultura de ladera, encontramos sistemas de produccin de subsistencia con ndices de productividad sumamente bajos y que se llevan a cabo en medio de un rpido crecimiento de la poblacin, pobreza y marginalidad econmica. Cambios en la vegetacin o en el uso del suelo (por ejemplo, deforestacin, sobrepastoreo, erosin, entre otras) pueden desencadenar una gran cantidad de procesos interrelacionados: Mayor exposicin del suelo a los efectos mecnicos de la lluvia y escorrenta, resultando en prdida del mismo, y en una reduccin de la fertilidad natural debido a la prdida de nutrimentos y de la estructura del suelo. Mayor volumen de escorrenta, provocando erosin en crcavas y propiciando inundaciones o riegos de ellas. Menor capacidad de infiltracin de los suelos, resultando en una reduccin para la recarga de los mantos acuferos y de los niveles dinmicos y estticos de los pozos existentes. Aumento en el transporte de sedimentos, lo que produce acumulaciones en ros, infraestructura hidroagrcola, asolvamiento de presas y lagos, y cambios en los cauces de los ros lo que aumenta el riesgo de inundaciones, afecta las poblaciones de fauna acutica y reduce la capacidad de los embalses.
27
MDULO 1
No todos estos efectos son negativos en su totalidad. Los suelos aguas debajo de la zona de sedimentacin pueden beneficiarse por la deposicin de sedimentos con alto nivel de fertilidad durante los procesos de inundacin. Algunas zonas con requerimientos de escorrenta alta para surtir sistemas de riego y agua potable para usos domsticos se veran beneficiadas por reducciones en las tasas de infiltracin y la retencin de humedad, en las cuencas de captacin. No obstante, el balance de los efectos del desarrollo sin control en las cuencas es probablemente negativo. Para clarificar este balance es til llevar a cabo una adecuada clasificacin de los valores ambientales de las cuencas segn las lneas que se indican a continuacin. 4.1 Valores de uso
Se refiere a los valores que la gente obtiene por el uso del recurso de la cuenca hidrogrfica. Puede ocasionar una interaccin directa con el ecosistema de la cuenca, como puede ser el consumo de agua, pescado y lea. O puede ocasionar el uso o consuntivo como pueden ser los valores obtenidos del transporte de agua, recreacin y turismo. Los valores de uso real pueden incluir beneficios indirectos derivados de las funciones de proteccin y de apoyo que la cuenca proporciona aguas abajo, a las unidades de produccin, el suelo y las actividades econmicas, como pueden ser agricultura, ganadera y acuacultura. Por ejemplo, las cuencas de captacin con buen manejo pueden favorecer el desarrollo de los recursos y de las actividades econmicas aguas abajo. Hay valores de uso que no provienen del uso actual directo o indirecto del recurso. En el contexto de los ecosistemas de la cuenca, estos pueden referirse a su contribucin a la cultura y el patrimonio y/o mantener la diversidad biolgica. Este tipo de valor de soporte es particularmente difcil de estimar, aunque recientemente se han realizado algunos avances, en particular en el contexto de estimar el valor de la biodiversidad utilizando los mtodos de valoracin contingente. Una forma peculiar de valor de uso es el valor de opcin, el cual se refiere al valor de mantener abierta la opcin de utilizar un recurso en el futuro. Algunos individuos pueden no estar seguros de que utilizarn un recurso en el futuro, sin embargo, pueden estar dispuestos a pagar para mantener la opcin. El precio de opcin incluye una cantidad equivalente al valor del uso planeado ms una cantidad adicional como prima para garantizar la disponibilidad del recurso. 4.2. Valores de no uso
Se menciona que aunque los individuos no utilicen un recurso, es posible que este sea valioso para ellos. Este valor tiene dos formas. La primera es un valor de
28
MDULO 1
legado, es decir, el deseo de que las futuras generaciones gocen de una cierta dotacin de recursos naturales. La segunda es el valor de existencia, que se asocia simplemente con el conocimiento de que el recurso existe. Algunos autores no diferencian estos dos conceptos y se refieren al agregado de ambos como valor de existencia. El valor de existencia es independiente de los planes que tenga el individuo de utilizar el recurso en el futuro y se basa principalmente en el altruismo. Estudios empricos han demostrado que los valores de existencia pueden ser importantes en las decisiones relacionadas con el uso de los recursos naturales y, en algunos casos, incluso mayores que los valores de uso. Un caso tpico de valor de existencia es el bienestar que un individuo deriva de saber que las ballenas existen, aunque posiblemente nunca vea fsicamente una. Como puede verse, las categoras econmicas son distintas de las que usan las ciencias ms a menudo asociadas con temas ambientales tales como ecologa. En ecologa se utilizan diferentes categoras para clasificar las funciones y el valor de los ecosistemas naturales. Es as como la ecologa distingue entre: Componentes estructurales: biomasa, especies de flora y fauna, entre otras Funciones ecolgicas: ciclos de nutrimentos, funciones microclimticas, flujo de energa y otras No obstante la diferencia, es posible conciliar categoras econmicas y ecolgicas, vinculando ambas taxonomas de la siguiente forma: Reservas de recursos (componentes estructurales): peces, madera, animales, alimentos y produccin de fibras valores de uso directo -. Movimiento/servicios ambientales (funciones ecolgicas): ayudan o apoyan la actividad econmica como la produccin agrcola aguas abajo, prevencin de inundaciones, mantenimiento de la cantidad y calidad del agua, control de sedimentos valores de uso indirecto -. Atributos especiales: tales como la diversidad biolgica; no necesariamente se usa la importancia cultural/patrimonial, directa o indirectamente, pero no obstante, parece tener un valor en si misma valores de no uso/valores de soporte -. El relacionar los componentes y las funciones ecolgicas de las cuencas con los valores econmicos de utilizacin de este modo, proporciona un importante primer paso en la identificacin de mtodos de valoracin econmica apropiados, que pueden usarse para asignar valores monetarios a cada componente, funcin y atributo. En general, los valores obtenidos de casi todos los componentes estructurales o reservas de recursos, se obtendrn de la utilizacin directa o de la cosecha de estos recursos.
29
MDULO 1
Todas las funciones ecolgicas parecen tener un valor de uso indirecto, por ejemplo, el control de avenidas o crecientes protege la produccin agrcola, el valor de los suelos, la tenencia de la tierra; el control de sedimentos previene el asolvamiento de las obras de infraestructura hidroagrcola. El atributo especial de la biodiversidad podra tener tambin un valor indirecto de uso al asistir la estabilidad de todo el ecosistema y as sus funciones y recursos. Asimismo, tambin pueden existir atributos especiales de los lugares que les den valor de existencia. 4.3 El valor de las cuencas hidrogrficas
Desde el punto de vista econmico de las cuencas, estas entregan grandes beneficios a la sociedad, que se originan en una amplia gama de bienes y servicios. En aos recientes se ha dado mayor atencin a la importancia econmica de los beneficios sin valor de mercado. Por ejemplo, se han enfocado esfuerzos en la importancia de l os bosques tropicales, en proveer un hbitat que es valioso por su potencial ecoturstico, su capacidad de mitigar los efectos del calentamiento global y proveer una fuente de especies para la investigacin y desarrollo industrial. Los beneficios sin valor de mercado son muy importantes a la hora de cuantificar los impactos de los programas de manejo de cuencas, y son, principalmente, cuatro: Proteccin contra la erosin Control de los flujos de agua Control de los sedimentos Mantenimiento de la diversidad biolgica
El valor econmico de la biodiversidad, de la cual un alto porcentaje reside en los bosques tropicales, derivado de nuevos productos industriales y farmacuticos, es frecuentemente citado como un importante argumento a favor del manejo integrado de cuencas y la conservacin de los bosques. Otro servicio ecolgico importante, frecuentemente citado como justificacin para realizar actividades de manejo de cuencas, es la conservacin del suelo y el agua con beneficios locales y nacionales. La justificacin biofsica para proveer incentivos para la proteccin de cuencas hidrogrficas es muy conocida: con el manejo de cuencas se estabiliza el suelo, evitando la erosin superficial y los deslizamientos del mismo. La degradacin del suelo y la deforestacin producto de cambios en su uso rpidamente reduce el valor productivo de las tierras forestales, frecuentemente de forma irreversible. Adems, actividades productivas aguas abajo, como los proyectos hidroelctricos y de riego, se ven afectados de forma negativa por la sedimentacin que resulta como consecuencia de los cambios de uso del suelo de las reas de captacin.
30
MDULO 1
4.3.1 Impactos ambientales potenciales A continuacin se mencionan una serie de impactos ambientales relacionados, con la eliminacin de bosques y los cambios de uso del suelo de las cuencas: El flujo total de agua es inversamente proporcional al nivel de cobertura vegetal, con excepcin de los bosques nubosos en donde la precipitacin horizontal compensa las prdidas de evapotranspiracin. Los flujos mximos pueden aumentar si las condiciones hidrolgicas de los terrenos permiten que aumente la escorrenta superficial a costa de la subterrnea. Esto puede provocar impactos locales de importancia, especialmente inundaciones. Este efecto decrecer conforme aumente la distancia del sitio y nmero de tributarios. La escorrenta base (flujo de agua en estacin seca) podra aumentar o disminuir dependiendo del efecto neto de cambios en la infiltracin y la evapotranspiracin. Los tipos de procesos que causan o remueven sedimentos antes que se intervengan los bosques, sern los que determinen las tasas de sedimentacin futuras. Con algunas excepciones importantes cambios en la cubierta forestal probablemente no afecten la precipitacin local de forma significativa. La calidad del agua se ve por lo general afectada negativamente por la escorrenta de agroqumicos Los impactos hidrolgicos negativos de la deforestacin tienen ms que ver con el uso posterior de la tierra que con la deforestacin misma.
La proteccin de las cuencas es por s misma un componente del ciclo hidrolgico de una regin. Establecer las consecuencias fsicas y econmicas de la degradacin de la cuenca tambin nos permitir conocer la importancia de los servicios ecolgicos que brindan cuencas imperturbadas. Por ejemplo, la reduccin en la cobertura vegetal puede modificar el ciclo hidrolgico, afectando la cantidad o frecuencia del movimiento del agua en el sistema. Esto nos lleva entonces a considerar los impactos econmicos de tales cambios. Por tanto, cualquier consideracin del valor econmico de la inversin en proteccin y manejo de cuencas deber examinar las interrelaciones entre los componentes de conservacin de suelo y agua. Tal anlisis deber incorporar la contribucin de la conservacin de agua y suelo a la produccin de otros bienes y servicios tales como productos forestales maderables y no maderables, ecoturismo, captura de carbono y beneficios de la biodiversidad.
31
MDULO 1
4.4
Anlisis econmico y gestin de las cuencas
Tradicionalmente, las decisiones acerca del uso del suelo cubierto de bosques han sido tomadas considerando los principales usos directos del suelo que generan beneficios locales y nacionales. Por esta razn bienes como los bosques nativos no son valorados y apreciados por los propietarios y productores agrcolas, ms bien son vistos como un activo improductivo cuya manutencin tiene un alto costo de oportunidad. La degradacin de las cuencas contina siendo generalizada en los pases en desarrollo. Esto se debe, por lo menos en parte, a que para establecer sistemas de incentivos apropiados para proteger las cuencas, es todava un problema complejo para los tomadores de decisiones, los cientficos y las comunidades. Para ayudar a identificar los incentivos adecuados, es importante comprender el origen de los problemas. Estos se pueden resumir como fallas en los mercados, polticas gubernamentales y las instituciones. 4.4.1 Fallas de los mercados
La inexistencia de mercados para la mayora de los bienes y servicios derivados del manejo adecuado de una cuenca, tales como la calidad del agua de los ros y las zonas costeras, hace que no existan algunos de los incentivos necesarios para que los usuarios de la tierra hagan un uso ptimo de la misma. Por ejemplo, la diversidad biolgica, como ya se mencion anteriormente, es una importante fuente de ingresos en muchas reas y apoya un sector informal que no se refleja en las estadsticas econmicas. En el caso de los usos directos del bosque, se ha demostrado que la utilizacin de productos no maderables es un uso econmico superior a su conversin a cultivos o ganadera. Por otra parte, muchos de los bienes derivados del manejo de cuencas son bienes pblicos lo que hace difcil su incorporacin al mercado. Las caractersticas de los bienes pblicos no permiten excluir a nadie de su consumo, una vez provisto en bien en cuestin. Asimismo, las actividades productivas de las unidades de produccin tienen efectos que son percibidos por agentes econmicos ajenos a stas. Estos efectos se conocen como externalidades y se definen como el caso en que un agente econmico afecta la utilidad o las posibilidades de produccin de otro, en una manera que no es reflejada en el mercado. Un ejemplo tpico de una externalidad en el contexto de cuencas hidrogrficas es la sedimentacin. Cuando un productor utiliza tcnicas que causan erosin acelerada del suelo, y consecuentemente, sedimentos que se depositan en un embalse, est afectando en forma negativa la disponibilidad del recurso para la produccin de electricidad y para el uso de riego agrcola. Si bien es cierto que el productor que est degradando vende su producto en el mercado, no existe un
32
MDULO 1
mecanismo de compensacin para compensar a los usuarios de riego, que se ven afectados con la situacin. Los ejemplos ms comunes de externalidad son los de los productores sobre los consumidores, que incluyen los efectos de la contaminacin industrial, el agotamiento de los recursos naturales y la modificacin de los ecosistemas. Existen tambin, casos de externalidades causadas por productores sobre otros productores (por ejemplo, la fumigacin de cultivos que afecta cultivos de otros agricultores o la contaminacin de los ros que reduce o evita las posibilidades de pesca). Si bien las externalidades que ms preocupan son negativas, pueden darse casos en que las acciones de un agente econmico sean benficas para otro. Las externalidades tienen un carcter elusivo por lo que en la mayora de los casos no son consideradas en la toma de decisiones respecto al uso de la tierra. Quien toma la decisin esta interesado en maximizar sus beneficios, y no tiene ningn incentivo para preocuparse de los costos que imponga a otros agentes econmicos, salvo que la legislacin contemplara la externalidad en cuestin y permitiera demandar por los daos ocasionados en esta forma. 4.4.2 Fallas de las polticas de gobierno A pesar de que un manejo racional de las cuencas brindara una gran cantidad de beneficios a la sociedad, frecuentemente las polticas son diseadas a un nivel nacional, ignorando valores locales de uso, y ms bien provocando la existencia de incentivos para la degradacin de las mismas. En algunas regiones, la existencia de subsidios gubernamentales para estimular el desarrollo agrcola puede asimismo, incentivar a los propietarios a cultivar en tierras marginales, acelerando con ello la degradacin de la cuenca. A veces, en un esfuerzo para asegurar la integridad de reas crticas algn tipo de reserva forestal de carcter pblico es creado. Sin embargo, el nivel de proteccin brindado es frecuentemente mnimo, debido a limitaciones de presupuesto. Mantener tierras ociosas simplemente con el propsito de proteger las cuencas es visto como un lujo para los pases en desarrollo donde la superficie agrcola es escasa, la presin demogrfica aumenta y la productividad agropecuaria es baja. Estas polticas inadecuadas pueden tener una intencin clara de afectar el sector recursos naturales, como por ejemplo incentivos a la agricultura, subsidios forestales y otros. Sin embargo, pueden ser no intencionales y afectar a la conservacin de las cuencas de manera indirecta, como las polticas macroeconmicas, comerciales y fiscales.
33
MDULO 1
4.4.3 Fallas de las instituciones Factores institucionales como los sistemas de tenencia de la tierra y la perspectiva de ser compensado por reclamos de tierras pueden dirigir a colonos a invadir reas cubiertas de bosques. En otros casos, debido a la deficiente comunicacin de las instituciones, los usuarios de los recursos de las cuencas al establecerse un proyecto de conservacin de suelo y agua, en su mbito, no lo consideran como propio sino como de la institucin que lo est promoviendo y ejecutando, lo que hace que no tengan inters por realizarlo y se conviertan slo en espectadores, o lo que es ms grave que participen solamente, si se les paga por su intervencin. El componente crdito puede tambin, introducir una serie de problemas. Por ejemplo, en la dcada de los 80s, instituciones oficiales promovieron oportunidades crediticias para ampliar la frontera agrcola, en el sureste de Mxico, en reas cubiertas de selvas tropicales y se utiliz el crdito como medio indirecto para lograrlo. Ahora, se empieza a reconocer el gran costo ambiental econmico de dicha poltica ambiental. 4.4.4 Incentivos econmicos para la proteccin de cuencas Si los mercados, las polticas y las instituciones no son capaces de asignar los recursos de manera ptima cuando se trata de una cuenca hidrogrfica, es posible argumentar a favor de brindar incentivos econmicos que eliminen esas distorsiones. Cuando se consideran soluciones potenciales a las dificultades asociadas con proveer un nivel socialmente ptimo de proteccin de cuencas es muy importante extender la discusin de los distintos sistemas de manejo para que estos incluyan todo el rango posible. Entre estos encontramos: Propiedad privada, con fines de lucro Propiedad pblica, reas naturales protegidas Sistemas mixtos pblicos/privados, propiedad privada con incentivos como impuestos, subsidios, entre otros, diseados para promover la conservacin del suelo y el agua o para reducir situaciones que promueven la degradacin de las cuencas. Propiedad comn manejada por grupos colectivos de propietarios y residentes en las cuencas Manejo privado de organizaciones sin fines de lucro
Independientemente, de cual de estos regmenes se aplique, la existencia de algn tipo de compensacin financiera, o transferencia de recursos, como pago o estimulo por los beneficios extra mercado que brindan las cuencas, aumentara sustancialmente las probabilidades de xito de las actividades de rehabilitacin y conservacin. Si los beneficios indirectos provistos por la funcin ecolgica de las
34
MDULO 1
cuencas pudieran ser comercializados directamente o negociados por compensacin financiera, un incentivo claro para el manejo racional y eficiente de las cuencas sera desarrollado. Esto sera si el costo de oportunidad de la tierra no fuera demasiado alto (no hay usos que sean muy rentables por unidad de superficie) y si la mayora de los beneficios de proteger los recursos naturales de las cuencas son recibidos. Con estas condiciones, sera posible desarrollar un sistema de incentivos en donde los beneficiarios aguas abajo compensan financieramente a aquellos que en las partes altas llevan a cabo actividades de proteccin de la cuenca. Por ejemplo, contratos entre las organizaciones de las cuencas de captacin y los beneficiarios aguas abajo, o el desarrollo de derechos de propiedad que permita recibir pago por la generacin de servicios ambientales. Cualquier sistema de incentivos deber enfrentar varios problemas. En primer lugar, la negociacin y el acuerdo nunca son gratuitos. Evidencia econmica reciente, de acuerdos ambientales internacionales, sugiere que la exitosa conclusin de acuerdos que incluyen compensacin financiera depende del nmero y la diversidad de agentes econmicos, la existencia de condiciones que fomenten los invitados gratuitos en estos acuerdos, y el grado en el que los agentes tengan diferentes costos de eliminacin de actividades dainas y en la inversin de actividades de conservacin. En segundo lugar, un esquema de incentivos tendr ms probabilidades de xito si las actividades de conservacin de la cuenca son llevadas a cabo por una sola entidad, como por ejemplo una comisin de rehabilitacin y conservacin de recursos naturales. Tambin, es posible agrupar a varias instancias o agentes en un solo cuerpo representativo, como una asociacin comunal o de productores, lo cual tambin es vlido para los consumidores de un servicio. Sin embargo, si los costos de hacer cumplir el sistema son demasiado altos, o el retorno de la compensacin demasiado baja para muchos de los agentes participantes en el sistema, entonces los incentivos para la participacin podrn desaparecer, y aquellos que no participan tratarn de ser invitados gratuitos en este, durante el mayor tiempo posible. Basado en lo anterior, se puede notar la importancia de valorar adecuadamente los bienes y servicios ambientales, pues ponen en su contexto las posibilidades y la importancia de cualquier decisin.
35
MDULO 1
BIBLIOGRAFA
Botero, L.S. y Michaelsen, Gestin, organizacin y administracin de cuencas. Anlisis de nuevos enfoques y estrategias, FAO, 1990. Candelas R, H.,A., Organizacin y gestin para el desarrollo sustentable en cuencas hidrogrficas, Jiutepec, Mor., 1995. Collado, J., Marco legal para el manejo de cuencas en Mxico, IX Congreso nacional de irrigacin. Simposio 4 Manejo integral de cuencas. Culiacn, Sin., 1999. Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, Nuestra propia agenda, Santiago de Chile, BID, 1991. Dourojeanni Axel, Polticas pblicas para el desarrollo sustentable: La gestin integrada de cuencas, Mrida, Venezuela, SIDITA, 1994. Dourojeanni Axel, Procedimientos de gestin para un desarrollo sustentable (aplicable a municipios, microregiones y cuencas), Santiago de Chile, ILPES, Documento 89/05/Rev. 1. Serie Ensayos, 1991. Francke Samuel, Economa ambiental y su aplicacin a la gestin de cuencas hidrogrficas, Santiago de Chile, 1998. Martnez, M., M.R., Manejo integral de cuencas. Pasado, presente y futuro, IX Congreso nacional de irrigacin. Simposio 4 Manejo integral de cuencas. Culiacn, Sin., 1999. Mxico, Poder Legislativo, Cmara de Diputados, Ley de Desarrollo Rural Sustentable, 2001 Mxico, Poder Legislativo, Cmara de Diputados, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1999. Mxico, Poder Legislativo, Cmara de Diputados, Ley de Agraria, 1992 Mxico, Poder Legislativo, Cmara de Diputados, Ley de Aguas Nacionales, 1992 Mxico, Poder Legislativo, Cmara de Diputados, Ley de Distritos de Desarrollo Rural, 1988 Mxico, Poder Legislativo, Cmara de Diputados, Ley Forestal, 1992. Mxico, Poder Legislativo, Cmara de Diputados, Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, 1988. Mxico, Poder Legislativo, Cmara de Diputados, Ley de Planeacin, 1983 Naciones Unidas, CEPAL, El programa 21 y el manejo integral de los recursos hdricos en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, 1994. Organizacin de los Estados Americanos, Calidad ambiental y desarrollo de cuencas hidrogrficas, 1978.
36

Gestión de cuencas hidrográficas sostenible

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Gestión de cuencas hidrográficas sostenible

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

MDULO 1

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Conflictos entre crecimiento econmico, equidad social y sustentabilidad ambiental

P ro ce so e ad ion uid sac c Eq n t ra de

Desarrollo sustentable (rea factible )

Su stentab ilid ad (P roc eso d el m anejo d el m b ito)

Gestin Social en Cuencas

Plano fsico (sustentabilidad)

Plano social (equidad)

Plano Econmico (Crecimiento econmico )

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

PROCESOS DE MATERIALIZACIN (CRECIMIENMTO ECONOMICO )

Comparacin de los conceptos de desarrollo de cuencas y desarrollo regional

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

(3) Etapa Permanente (Operacin, mantenimiento y conservacin)

Enviromental Management (Gestin Ambiental)

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

(5) GESTIN AMBIENTAL

(4) MANEJO/ORDENACIN DE CUENCAS

La gestin para el desarrollo integral o regional de cuencas (river basin development)

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

ORGANIZACIN Y GESTIN PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN CUENCAS HIDROGRFICAS.

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

VALORACIN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL MANEJO DE CUENCAS

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Anlisis econmico y gestin de las cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Gestin Social en Cuencas

Potrebbero piacerti anche