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Corrupo
1. As Tradies de estudo da Corrupo possvel identificar na literatura especializada a existncia de trs tradies relacionadas ao estudo da corrupo: a jurdica, a sociolgica e a da economia poltica. Essas tradies diferem de um enfoque etimolgico-filosfico da corrupo, caracterizado como semntico. O enfoque semntico, negado pelas referidas tradies, est preocupado com a anlise do significado das palavras e a perspectiva filosfica relacionada s definies. Sob este ponte de vista semntico, a corrupo seria dotada de mltiplos significados, de acordo com a etimologia ou a autoridade do sujeito responsvel pela definio. A palavra corrupo advm do latim, corruptio, que significa deteriorao, estrago ou apodrecimento da matria o vocbulo originalmente utilizado no campo das cincias naturais. O direito e as demais cincias sociais utilizam essa expresso por analogia, quando, por exemplo, tipificam os crimes de corrupo. Decorrem desse uso analgico a universalidade e a complexidade conceitual do termo corrupo, o qual, desde o princpio, utilizado tanto em referncia a fenmenos oriundos do setor pblico como privado: com o objetivo de superar esse enfoque semntico que as tradies de estudo apresentadas a seguir se desenvolvem. Cada uma delas apresenta um critrio prprio para determinar a ocorrncia do fenmeno e carrega consigo os parmetros para a anlise e a avaliao das proposies descritivas e causais decorrentes da definio. A Tradio Jurdico-positivista A tradio jurdica, inspirada no positivismo jurdico, assume que o ato corrupto o delito tipificado na lei dos diversos pases. As definies acerca da corrupo esto descritas no direito penal e administrativo dos pases, que regulamentam as relaes entre o funcionrio pblico e a coisa pblica - tipificando a corrupo na forma de um delito ou crime. Em suma, o critrio legal que utilizado para determinar a ocorrncia ou no do fenmeno. No direito brasileiro, por exemplo, o cdigo penal distingue a corrupo em passiva (artigo 317) e ativa (artigo 333). Todavia, segundo os cnones da criminologia, o conceito abrangeria outras infraes penais e civis contra a administrao pblica, tais como: o peculato, a prevaricao, o desvio de verbas pblicas e outros atos de improbidade previstos nos artigos 9, 10, 11, da Lei n. 8.429/92. Assim, de acordo com a tradio jurdico-positivista, possvel afirmar que so caractersticas da corrupo: a.a antijuridicidade da conduta ilcitos penais e civis; b.a busca de benefcio privado, material ou imaterial, alcanado ou no; c.o prejuzo ao patrimnio pblico. O critrio da ilegalidade central em muitas definies de corrupo, entretanto, a conceituao jurdico-positivista parece insatisfatria, uma vez que a corrupo um fenmeno que transcende os limites da norma jurdica. A noo de que a corrupo uma infrao da lei desconsidera que a prpria lei oriunda da concepo tica e moral em torno do bem comum que a antecede e sustenta sua eficcia. Alm disso, as leis no so consistentes em sua interpretao e aplicao nos diferentes pases, pois o que ilegal em um pas pode no ser em outro, levando a situaes em que o mesmo fenmeno (a prtica da corrupo) pode ser definido como corrupo, ou no, de acordo com o regime jurdico ao qual estiver submetido. Alm disso, tal abordagem desconsidera que, mesmo quando existir de fato um acordo corrupto, ser necessria uma determinao judicial que pode no ser apropriada. Em termos lgicos, isso implica afirmar que em regimes em que no existem regras de conduta sobre o assunto, a corrupo simplesmente no existir como se fosse possvel abolir o fenmeno por um decreto.

Os acordos corruptos tambm podem ocorrer dentro da esfera poltica e judiciria, gerando uma situao em o agente corrupto seria responsvel por criar, interpretar e executar as leis. Definir a corrupo por sua ilegalidade implica omitir toda a dimenso transacional deste fenmeno seu modus operandi. A tradio conceitual jurdico-positivista da corrupo desconsidera que a prpria lei objeto passvel de formulao, interpretao e execuo parcial. Por isso, possvel dizer que a norma tanto um produto como um instrumento da corrupo. A Tradio Sociolgica A tradio sociolgica apresenta muitas definies, que afirmam o papel das estruturas sociais e das normas morais e ticas na determinao do fenmeno da corrupo. Nesse caso, os acordos corruptos seriam peculiares a contextos socioculturais especficos, difceis de capturar em anlises comparativas com um grande nmero de casos. A descrio e a interpretao sociolgica enfatizam as diferentes tradies culturais e seus valores sociais, fazendo uso de categorias analticas como o custo moral, o grau de institucionalizao, a modernizao e o desenvolvimento socioeconmico. Essa corrente enfatiza o relativismo sociocultural em suas anlises, ao permitir que determinada situao possa ser entendida como corrupta ou no em razo do contexto histrico ou sociocultural. Assim, o que considerado corrupto em um pas num determinado momento pode constituir-se em um comportamento plenamente aceitvel em outra regio ou momento histrico. As definies sociologicamente enraizadas envolvem uma noo de legitimidade. O que pode ser considerado corrupto em um Estado moderno e democrtico, no precisa ser em regimes tradicionais e monrquicos. Isso porque as definies so condicionadas pela evoluo histrica das instituies pblicas e pelo conjunto de valores da sociedade. Desse modo, a tradio sociolgica incorpora a caracterstica relativista da tradio jurdicopositivista ao afirmar que a identificao e a prpria existncia da corrupo so determinadas pelo sistema social (de acordo com o critrio da legitimidade, ao invs da legalidade da tradio jurdicopositivista). Alm disso, essa tradio , em grande medida, responsvel por difundir o enfoque tico utilitarista de que a corrupo implica no abuso do poder pblico (o interesse da maioria materializado na lei ou nos valores sociais) pelo interesse privado. a partir dessas tradies que o entendimento da corrupo como o abuso do poder pblico pelo interesse privado floresce na literatura especializada. No Brasil, por exemplo, afirma-se que as aes dos agentes pblicos devem pautar-se pelos princpios e normas ticas que objetivam a realizao do bem comum como se a corrupo pudesse ser resumida adequadamente como a infrao deste imperativo moral, inerente s funes pblicas. Uma das reflexes clssicas da literatura sobre a corrupo que a diferena entre os pases ser identificada, substancialmente, no sentimento do povo, ou seja, onde o povo for mais honesto, haver um governo honesto. Alm desse, a corrupo uma funo da modernizao acompanhada da baixa institucionalizao poltica que gera incentivos para que os grupos sociais explorem o poder pblico para auferir benefcios privados. O comportamento que era aceito e legtimo pelas normas tradicionais, torna-se inaceitvel e corrupto quando visto de um ngulo moderno. Numa sociedade em modernizao, a corrupo , em parte, portanto, no tanto o resultado do desvio do comportamento das normas aceitas quanto do desvio das normas dos padres estabelecidos de comportamento. A corrupo pode assumir um significado social ao ser motivada por razes alheias aos incentivos financeiros e materiais, usualmente atribudos corrupo. Por isso, um acordo corrupto pode assumir a condio de uma troca de posio social com inmeros significados morais e culturais. Alis, um fenmeno social integrado a outras prticas sociais, tais como o clientelismo e o nepotismo. No bojo da teoria da modernizao, que busca averiguar as regularidades funcionais do desenvolvimento econmico e poltico, a corrupo foi analisada como o resultado do desequilbrio entre diferentes subsistemas durante o processo de modernizao - de maneira a contribuir ou

emperrar sua consolidao. Assim, caso o desenvolvimento econmico fosse mais acelerado que as reformas do sistema legal, ou as novas instituies polticas se confrontassem com a cultura tradicional, a corrupo seria uma forma de ajuste entre os diversos subsistemas. Dessa forma, no sentido atribudo pelos modernos, em sociedades cuja estrutura tradicional, a corrupo de fato a prpria norma. De acordo com a perspectiva da teoria da modernizao, a prtica da corrupo representa uma ao intencional por parte de uma autoridade, no interior de um sistema social, que tende a sobrepor seus interesses privados ao interesse comum, tendo em vista uma estrutura normativa institucionalizada, a qual determina as fronteiras de uma ao aceita ou no no interior desse mesmo sistema. De acordo com a teoria da modernizao, o combate corrupo depende da institucionalizao poltica - a aceitao de normas por parte de uma comunidade. As sociedades modernizadas com baixa institucionalizao poltica estariam mais sujeitas s prticas de corrupo porque, entre modernizao e institucionalizao, existiria um hiato poltico no qual a corrupo ocorreria, possibilitando um agir orientado para a obteno de bens e de vantagens ilegais. A tradio sociolgica desenvolve categorias importantes para discutir os custos e os benefcios da corrupo, porm algumas de suas recomendaes parecem bastante controversas. Por exemplo, discute as vantagens da corrupo para o desenvolvimento econmico, a integrao nacional e o aumento da capacidade do governo, mas faz a ressalva de que preciso observar o desenvolvimento poltico de cada pas, pois a corrupo s seria benfica em contextos sociais favorveis sem especificar adequadamente tais condies, certamente controversas. A Tradio da Economia Poltica A tradio da economia poltica nega a hiptese da funcionalidade sistmica da corrupo a afirmao de que a corrupo pode promover a eficincia nas sociedades tradicionais. A economia poltica analisa a corrupo sob duas perspectivas distintas: micro e macroeconmicas. A perspectiva microeconmica que analisa a corrupo a partir dos modelos do comportamento individual maximizador de utilidade teve incio com os estudos da economia do crime e continuidade por meio da teoria do rent-seeking. A perspectiva macroeconmica, por sua vez, est interessada em estimar os efeitos da corrupo sobre fenmenos como o crescimento econmico, o investimento, a qualidade da infraestrutura, a inflao. A escolha de participar ou no do crime [acordos corruptos] envolveria a mensurao dos seus custos e benefcios esperados. Integrar um esquema corrupto, como no crime, exigiria um benefcio lquido esperado positivo. O envolvimento na prtica criminosa, incluindo os acordos corruptos, seria o resultado de decises individuais, nas quais seriam ponderados o retorno esperado do ato criminoso e o custo a ele associado, tanto no presente quanto futuro. Entretanto, esta deciso no ocorreria no vcuo, pois seria influenciada por fatores como o emprego, a efetividade do sistema criminal, o nvel de investimentos na segurana pblica, etc. A economia do crime, contudo, no distingue a corrupo do simples roubo, fraude ou qualquer outra atividade ilegal. O crime comum envolve uma relao bilateral entre um agente criminoso e outro inocente, enquanto nos acordos corruptos constitui-se uma relao multilateral, na qual a autoridade pblica e o agente da sociedade civil so parceiros em um mesmo crime, cooperando contra os interesses do conjunto da sociedade. Como referencial analtico, a economia do crime oferece recomendaes teis no combate ao ato criminoso, porm no apresenta critrios coerentes para a determinao do fenmeno da corrupo (resumindo adequadamente suas especificidades). A perspectiva da teoria da escolha pblica (public choice), denominada rent-seeking, promoveu um avano frente tradio anterior ao tratar a corrupo como o resultado da busca, por parte de alguns agentes ou grupos, de rendas monopolistas concedidas pelo Estado. Essa abordagem analisa a corrupo como um caso especial de comportamento rent-seeking, em que h pagamentos indevidos ao agente pblico e existe a possibilidade de o processo decisrio no ser claro a todos os participantes. Se alguma destas condies estiver presente, a atividade de rent-seeking ficaria

caracterizada como corrupo. A busca de proteo, ttulo, licena, direito, torna possvel que agentes ou grupos busquem na corrupo uma forma complementar - ou substituta - a outras estratgias como o lobby, a captura de burocratas ou a simples presso de grupos de interesse com o intuito de obter rendas monopolsticas do Estado. Segundo essa perspectiva, a corrupo do setor pblico a confirmao de que o resultado poltico provm de decises tomadas por indivduos pertencentes a grupos que possuem agendas prprias de interesse, motivadas pelo desejo de maximizar seus ganhos privados. Nesse sentido, a teoria explica muito bem por que um conjunto de polticas governamentais, sem fundamento econmico racional, sistematicamente adotado enquanto medidas liberalizantes podem permanecem ao largo das reformas institucionais. Uma vez que os empreendedores desejam o monoplio, comprando estas posies em mercados monopolizados pela autoridade pblica buscando ou no dirimir as perdas impostas pela prpria regulao governamental a autoridade pblica, poltica e burocrtica pode capturar parte das rendas geradas pelo monoplio, por meio de propinas. De acordo com a perspectiva do rentseeking, a corrupo uma atividade diretamente proporcional ao tamanho do Estado e de seu controle sobre os agentes privados. Por esta razo, se o sistema econmico fosse desregulado e o acesso aos mercados irrestrito, deixaria de haver a motivao econmica para a corrupo. A public choice defende que as reformas institucionais de preveno e combate corrupo, no plano poltico e econmico, devem criar regras fixas de interao entre os interesses privados e o interesse pblico, associando-as a mecanismos institucionais que impeam a existncia de monoplios e a captura da burocracia estatal por parte dos funcionrios pblicos. As reformas deveriam optar pela constituio de instituies competitivas, que trabalhem com a idia de controle externo, sobreposio de jurisdies, ombudsman e mltiplos veto powers. No entanto, o excesso de controle com o intuito de coibir a corrupo pode implicar na ineficincia da administrao pblica, fazendo com que a busca da integridade mediante as reformas institucionais caminhem, necessariamente, no aumento gradativo e sistemtico dos custos de controle e dos espaos de poder discricionrio que permitem a extrao de propinas (gerando um crculo vicioso). Alm disso, a relao entre a corrupo e a expanso da atividade governamental no linear, pois: (...) as hiptese parecem ser contraditas pela realidade, pois pases como Canad, Dinamarca, Finlndia, Sucia e Holanda tm significativa participao do setor pblico na economia, tanto no que se refere ao nvel de impostos como de gastos governamentais. No obstante, perseguir o interesse privado uma caracterstica ordinria das relaes humanas na economia (mercado) e na poltica (Estado). Em todas as sociedades existem indivduos que exploram o sistema institucional, mas estes indivduos no ascendem e se perpetuam no poder em todos os Estados. Ou seja, o diagnstico da economia poltica no permite inferir que a reduo do tamanho do Estado a nica, ou a melhor, soluo para evitar a corrupo com o agravante de que tal proposta certamente aprofundaria os problemas cujas solues passam, necessariamente, pelo adequado funcionamento das instituies pblicas. Em termos conceituais, o problema diagnosticado desde a economia do crime persiste, pois a definio de corrupo como rent-seeking apesar de oferecer um amplo referencial analtico para os fenmenos econmicos e polticos, no esclarece quais os critrios necessrios para determinar a separao entre o comportamento corrupto e ntegro. A tradio econmica adota uma abordagem conceitual minimalista, que assume como o fundamento da corrupo a condio suficiente do abuso do poder pblico pelo interesse privado. Por isso, incapaz, por exemplo, de diferenciar a presso poltica legal e legtima, fruto do exerccio da democracia, do comportamento corrupto dos polticos fenmenos empricos, reconhecidamente, distintos. Em termos macroeconmicos, existem os efeitos negativos da corrupo sobre os indicadores de crescimento econmico, produtividade do setor pblico, investimento e instabilidade poltica. A partir de ento, as evidncias empricas do efeito da corrupo sobre as diversas variveis agregadas

proliferaram-se na literatura, constituindo um aparente consenso entre os especialistas de que a corrupo seria o resultado, fundamentalmente, da interveno estatal na economia e da alocao poltica de recursos, do poder discricionrio dos agentes pblicos e da fraqueza das instituies pblicas do monoplio econmico estatal e do prprio processo de privatizao, alm da ausncia de um ambiente competitivo. 2. O FUNDAMENTO ANALTICO Da Corrupo Na tentativa de superar os limites da relativizao jurdico-positivista e sociolgica desenvolveu-se outra perspectiva, hoje majoritria, centrada no entendimento de que o fundamento analtico da corrupo a confiana. A corrupo , necessariamente, uma relao multilateral que parasita as relaes de confiana (o elemento essencial das instituies sociais). Segundo este modelo, o depositrio da confiana (the truster) atribui recursos ao seu agente (fiduciary), ao acreditar que esse servir aos seus interesses, dentro de termos previamente acordados, ao invs de agir em benefcio prprio. Estabelecida a relao, a corrupo ocorreria quando os interesses de um terceiro o corruptor estivessem em oposio aos interesses do truster, pois nesse caso o corruptor estaria disposto a promover aes para que o agente abusasse da confiana depositada nele para benefici-lo. A definio de corrupo como o abuso do poder pblico para ganhos privados [abuse of public power for private gain] antiga. Suas origens remontam a enciclopdia de Cincia Sociais de J.J. Senturia, de 1931, que j identificava a corrupo nesses termos [the misuse of public power for private gain]. Em termos estritamente metodolgicos, tal perspectiva centrada no poder pblico, no diferencia adequadamente fenmenos distintos como o peculato, a fraude, o trfico de influncia, as prticas patrimonialistas e clientelistas ou qualquer outro tipo de abuso do poder pblico. Ao alegar que tal abuso e a corrupo so a mesma coisa, os pesquisadores estendem os limites do conceito a uma inutilidade subjetiva extrema. Afinal, sob o ponto de vista dos usurios do servio pblico, por exemplo, as ineficincias e iniquidades do servio no corresponderiam a um abuso do poder pblico? Alm disso, se o fundamento analtico o abuso da confiana, ser que tal abuso no poderia ocorrer tambm no setor privado? Nesse caso, no deveria ser igualmente denominado de corrupo? Embora o fundamento analtico seja parcimonioso, ressonante e analiticamente til s referidas tradies, existem fragilidades evidentes nesse constructo se considerarmos critrios importantes de formulao conceitual, como: coerncia: a definio no estabelece fronteiras adequadas em face dos conceitos vizinhos; operacionalizao: a definio no permite determinar adequadamente os referentes empricos do conceito; amplitude: a definio amplia excessivamente o grau de generalizao do conceito; validade ; e a definio impede a construo de medidas confiveis do fenmeno. Adotar essa definio implica em consentir com essas limitaes, incorporando um grau talvez excessivamente elevado de incerteza s proposies decorrentes dessa estrutura conceitual. Por isso, preciso aprimorar o conceito de corrupo, antes de dar continuidade elaborao de proposies descritivas ou causais sobre o fenmeno. A atual fragilidade dessas proposies no se deve exclusivamente a impossibilidade de mensurar objetivamente o fenmeno oculto da corrupo, mas antes na incapacidade, tambm metodolgica, de conceituar adequadamente o fenmeno em questo. preciso aprimorar o conceito, comeando pelo reconhecimento de que a corrupo tambm um elemento presente nas atividades do setor privado e que a sua ocorrncia, em ambas as esferas, est interconectada. Manter essa definio restrita ao setor pblico, para evitar a complexidade do fenmeno, no parece uma justificativa vlida.

O fundamento analtico da corrupo baseado na confiana no precisa ser abandonado, pois sua perspectiva, transacional, exige do analista a explicitao: i. dos agentes que compem a relao multilateral (the truster, the fiduciary, e o corruptor); ii. dos padres sociais, polticos ou legais que compem o contexto da relao de confiana e de sua violao. Assim, em oposio ideia de que somente os padres legais pr-estabelecidos so relevantes para a identificao da corrupo, torna-se evidente que qualquer outro padro existente (legal, tico, moral, etc.) pode ser utilizado para interpretar se a integridade do poder confiado foi violada. Por isso, a investigao do fenmeno da corrupo exige que o analista, ou reformador, faa referncia explcita ao contexto dentro do qual o comportamento corrupto est inserido antes de promover qualquer tentativa de mensurao ou reforma. Alm disso, preciso reconhecer que nem todas as relaes de confiana so um objeto de estudo relevante para os especialistas da corrupo, de forma que as futuras definies precisaro tambm contemplar critrios de relevncia que solucionem esses dilemas de classificao do fenmeno. Antes de propugnar reformas institucionais ou tentar mensurar a ocorrncia ou a percepo do fenmeno para testar hipteses ou avaliar medidas de interveno, faz-se indispensvel oferecer uma soluo metodologicamente adequada para os desafios conceituais que permeiam essas iniciativas. O conceito de corrupo, como foi possvel demonstrar, ainda carece de esforos para o seu desenvolvimento em especial, se considerarmos sua relevncia no debate pblico e, sobretudo, sua limitaes ainda no resolvidas pelos crculos acadmicos especializados. Consideraes Finais Para muitos especialistas a confuso semntica das cincias sociais no representa um problema, nem um desafio, pois a impreciso conceitual : (a) um aspecto natural da linguagem ordinria, (b) no erradicvel do discurso social e, talvez, at mesmo, (c) desejvel. Nesse sentido, o presente estudo no deixa de estar revestido de um indesejvel sentido positivista, ao considerar a possibilidade de reformular conceitos clssicos das cincias sociais, tais como o de corrupo. Ao concluir o estudo, no deve ser motivo de estranhamento o fato de existirem vrias tradies de estudo da corrupo, cada uma procurando apreender e enfatizar um aspecto que os especialistas consideram relevante. Tal situao, incluindo os efeitos prejudiciais para o conhecimento e a avaliao das medidas de reforma, amplamente reconhecida pela literatura. [12] Superar essa limitao exigir um maior rigor e disciplina no uso das definies, caso contrrio, o desentendimento ser inevitvel e perpetuar a atual discordncia que prejudica o conhecimento necessrio s medidas de preveno e combate corrupo que nossas sociedades aspiram em prol do seu desenvolvimento. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS:
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