Second Report: Leveraging buying power for development; ethical consumption and sustainable procurement in Chile and Brazil

Compras Pblicas Sustentables en Chile

Este reporte fue preparado por Nurjk Agloni y Jos Manuel Melero de la Fundacin Ciudadano Responsable. Se agradecen la revisin y aportes de Toms Arizta (UDP). Preguntas o comentarios a nurjk.agloni@gmail.com y jmelero@ciudadanoresponsable.cl

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Contents
I. II. 1. 2. 3. Introduccin ........................................................................................................................ 2 Actores Clave ....................................................................................................................... 5 Sistema de Compras Pblicas ........................................................................................... 5 Proveedores ..................................................................................................................... 9 Compradores: ................................................................................................................ 12

III. Criterios de Sustentabilidad ............................................................................................... 14 IV. Limitaciones al desarrollo de las compras pblicas sustentables ........................................ 25 V. Conclusiones...................................................................................................................... 27

VI. Bibliografa ........................................................................................................................ 31

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I.

Introduccin y Contexto

El proyecto Leveraging Buying Power for Development (Utilizando el Poder de las Compras para el Desarrollo) es el fruto de una colaboracin de las siguientes instituciones: Royal Holloway University of London (Reino Unido), Universidad Federal de Ro de Janeiro (Brasil) y Universidad Diego Portales (Chile), y las ONGs Ciudadano Responsable (Chile), Akatu (Brasil) y ECRA (Reino Unido). Los investigadores que participan en este proyecto son los siguientes: Investigadora principal: Dr. Dorothea Kleine - Dept. of Geography, Royal Holloway, University of London; Co Investigadores: Dr. Tomas Arizta - Escuela de Sociologa, Universidad Diego Portales, Santiago de Chile, Prof. Roberto Bartholo - Instituto Alberto Luiz Coimbra de PsGraduao e Pesquisa de Engenharia, Programa de Prodao. COPPE/Universidade Federal do Rio de Janeiro ONG: Ciudadano Responsable Investigadores: Mara Jos Montero y Jos Manuel Melero, Instituto AKATU, investigadores: Dr. Helio Mattar. Project Manager: Maria das Graas Brightwell Dept. of Geography, Royal Holloway, University of London. Asistentes de investigacin: Rita Alfonso Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil; Nurjk Agloni Universidad Diego Portales, Chile.

El presente informe tiene como principal objetivo presentar el estado de las compras pblicas sustentables en Chile. Este reporte, corresponde al segundo producto derivado del proyecto Leveraging Buying Power for Development1 (www.sustainablechoices.info) (Utilizando el poder de las compras para el desarrollo); proyecto financiado por el ESRC-DFID (Economic and Social Research Council y el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido). El documento se basa principalmente en la revisin de documentos institucionales: informes, presentaciones, datos de gobierno, manuales, leyes y directivas. Complementados adems con informacin recogida a partir de una reunin con los responsables de la poltica de compras pblicas sustentables.2 Para efectos del presente reporte se considera la definicin de desarrollo sustentable que utiliza Naciones Unidas y que fue elaborada en el reporte Brundtland3 el proceso de mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas apropiadas de conservacin y proteccin del medio ambiente, de manera de no comprometer las expectativas de las generaciones futuras(Consejo_Consultivo_en_Compras_Sustentables 2009).
Ms informacin de este proyecto puede ser encontrada en la pgina web oficial del proyecto (www.sustainablechoices.info)
1

Actualmente nos encontramos en proceso de establecer un acuerdo de cooperacin con Chilecompra, organismo encargado de compras pblicas, para los fines de este proyecto. 3 http://www.un.org/en/globalissues/environment/ Visitado: 10/08/2012

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Primero se presentan algunos datos del contexto para luego elaborar una breve descripcin de los actores clave involucrados en el proceso de compras pblicas; para efectos de nuestro anlisis los hemos clasificado como 1. Sistema de compras pblicas (Chilecompra), 2. Proveedores, 3. Compradores. Cabe sealar que el Estado de Chile cuenta con un sistema centralizado y exclusivo de compras pblicas al que deben adscribirse la totalidad de los organismos pblicos, a lo largo de todo el pas. Con posterioridad se exponen cules han sido los principales hitos y medidas concretas en el proceso de incorporar criterios sustentables a las compras que realiza el Estado. En Chile recin el 2008 se anunci oficialmente la adopcin de una poltica de compras pblicas sustentables, la cual fue publicada a mediados del 2012. En la ltima parte de este documento, se detallan las principales limitaciones que, a nuestro parecer, enfrenta la introduccin de criterios responsables a las compras pblicas en Chile. Adicionalmente, y a modo de conclusin, se realiza una reflexin general acerca del estado de las compras pblicas sustentables en Chile y sus potencialidades de desarrollo. Figura 1. Mapa del documento

SECC 1. Actores clave en Compras Pblicas

SECC 2. Criterios sustentables en las compras pblicas

SECC 3. Limitaciones

SECC 4. Conclusiones

Desde hace ms de 20 aos que Chile ha optado por un modelo econmico de desarrollo basado en el establecimiento de lazos comerciales con el exterior. Esto ha llevado a Chile a firmar mltiples acuerdos comerciales con diferentes pases y asociaciones de pases, como por ejemplo Estados Unidos, la Unin Europea, Japn y Corea del Sur, entre otros. Esto, sumado a la inclusin como miembro de organizaciones como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE), ha ido empujando a Chile a los estndares productivos de los pases ms desarrollados econmicamente. Este proceso se ha basado, en una primera instancia, es aspectos de calidad, eficiencia y cumplimiento de las reglamentaciones internacionales. Dejando en un segundo plano aspectos ambientales y de igualdad social. Sin embargo, se estn llevando a cabo algunos esfuerzos orientados en esa direccin. Esta apertura internacional tambin le permiti a Chile incluirse como pas piloto en el proyecto de compras pblicas sustentables del proceso de Marrakech, que actualmente est siendo dirigido por el programa para el Medioambiente de las Naciones Unidas (UNEP). En este proyecto participan diferentes pases adems de Chile por ejemplo, Mauricio, Lbano, Tunes, Colombia y Costa Rica. Este proyecto busca desarrollar una metodologa de implementacin de programas de compras pblicas sustentables a nivel global. El hecho de ser pas piloto le ha permitido a

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Chile obtener apoyo internacional en su programa de compras pblicas y, al mismo tiempo, reconocer las mejores prcticas que se estn desarrollando a nivel global. Pero an queda mucho por hacer; el modelo de desarrollo del pas dista mucho de ser un modelo sustentable tanto en trminos ambientales como sociales, una muestra de aquello es que los actuales ndices de desigualdad de ingresos que existen en Chile son de los ms altos a nivel global, medido a travs del ndice Gini. Figura 2: ndice Gini por pas en base a la OECD4
0,55 0,5 0,45 0,4 0,35 0,3 0,25 mid-90s around 2000 late-2000s Chile Alemania Mxico Nueva Zelanda Portugal Espaa Reino Unido Estados Unidos

Esta brecha ha tenido reducciones marginales a pesar de que el pas ha experimentado altas tasas de crecimiento en los ltimos aos, ver grfico5. Por otro lado, tampoco se ha logrado desarrollar un modelo de crecimiento sustentable que permita hacer un uso eficiente de los recursos naturales. An prima la necesidad de vender y crecer por sobre la necesidad de conservar los recursos para garantizar la estabilidad social y ambiental de las futuras generaciones.

4 5

http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=26067&Lang=en Banco Central de Chile

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Figura 3: PIB por ao

PIB Chile por ao

7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -1,7 2010 4,6 6 5,6 4,6 3,7 PIB 5,2

II.

Actores Clave

En esta seccin se detallan los diferentes actores que participan de las licitaciones pblicas en Chile.

1. Sistema de Compras Pblicas

La direccin de compras pblicas, Chilecompra, es la nica institucin que administra el sistema de compras pblicas del Estado a lo largo de todo Chile a partir del ao 2003, ao en que se promulg la Ley de Compras Pblicas n 19.886.6 Formalmente, este organismo comenz sus funciones el 29 de Agosto del ao 2003. El desarrollo de Chilecompra busca darle mayor transparencia al proceso de compras pblicas al ofrecer procesos de compras (licitaciones) pblicas donde cualquier ciudadano o empresa chilena o extranjera pueda participar. Su misin es realizar la coordinacin entre la demanda pblica y la oferta de servicios, operar con el mercado y servir como asesor y soporte de compradores y proveedores. Chilecompra no realiza la compra, solo cumple un rol mediador (Chilecompra 2011), es por esto que este organismo solo tiene la facultad para sugerir ciertos criterios al momento de realizar una transaccin, ms no puede imponer lineamientos ni tomar decisiones de compra (este punto
6

www.chilecompra.cl

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ser desarrollado en profundidad ms adelante). Sin embargo, el hecho de que Chilecompra sea una plataforma y un software de aplicacin hace que est configurado de tal forma que suguiere y establece ciertas bases de compra para los organismos del Estado. Chilecompra es un Servicio Pblico descentralizado que depende directamente del Ministerio de Hacienda y su incidencia en la economa local es muy alta. De acuerdo a la informacin publicada por Chilecompra en su Poltica de Compras Pblicas Socialmente Responsables(2012), el Estado de Chile gasta anualmente ms de USD 8.000 millones, lo que representa alrededor del 3,5% del PIB en Chile. Esto significa ms de 350.000 licitaciones, 2 millones de rdenes de compra (2011) y 40.000 empresas registradas. Adicionalmente, el mercado pblico electrnico representa el 37% del volumen total del mercado electrnico de Chile el cual, segn la Cmara de Comercio de Santiago (2011), est estimado en USD 12.000 millones.

Grfico 1. Evolucin de las compras pblicas a travs de Chilecompra (en USD) (Fuente; Chilecompra 2011)

1.200.000.000 1.000.000.000 800.000.000

USD

600.000.000 400.000.000 200.000.000 0

Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre

2007

2008

2009

2010

Como se puede observar en la figura 4, Chilecompra ofrece una serie de servicios y plataformas electrnicas, a travs de ella se atienden distintas necesidades de diversos organismos y personas que interactan con el servicio. Las plataformas de las que dispone actualmente Chilecompra son las siguientes:

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Figura 4. ChileCompra y sus plataformas de servicio

Ministerio de Hacienda

Chilecompra

Chileproveedores

Mercadopblico

Analiza

Comprassustentables

Chilecompra Express

a) www.mercadopublico.cl Corresponde a la plataforma donde se publican las licitaciones del Estado, es un espacio de oferta y demanda en la cual se licitan la gran mayora7 de los bienes y servicios de los organismos pblicos. Entre las funciones de esta plataforma se encuentran: Elaboracin de trminos de referencia. Preguntas y aclaraciones. Suscripcin de rdenes de compra y contratos. Calificaciones y reclamos.

Adems de esta plataforma, mercado pblico tambin cuenta con una instancia alternativa de compra llamada Chilecompra Express. Esta modalidad de compra rpida es exclusiva a adquisiciones habituales de las instituciones pblicas, por ejemplo vehculos, artculos de
Existen tems como adquisiciones de defensa y fondos liberados que no son transados a travs de Chilecompra.
7

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escritorio, construcciones, etc. y a otros tems que requieren compras por volmenes mayores (artculos ortopdicos por ejemplo). Los proveedores de este sistema se seleccionan previamente a partir de un proceso de licitacin de Convenio Marco, que definen un grupo de empresas que permitan satisfacer la demanda por estos productos en todo Chile. Actualmente se cuenta con 55 convenios marco. En el anexo 1 se muestra la lista de convenios marco vigentes en marzo del 2012. Una vez aceptados, ellos pueden registrar sus productos o servicios en un catlogo electrnico al que acceden las instituciones pblicas para hacer sus compras. Los organismos pblicos estn obligados a comprar los productos contenidos en Convenio Marco a travs de Chilecompra Express, en caso de querer hacerlo por medio de una licitacin especfica deben seguir un complejo procedimiento. Actualmente participan del catlogo alrededor de 1500 proveedores, ofertando cerca de 170.000 productos.8 b) www.chileproveedores.cl: Corresponde al registro electrnico de proveedores del Estado, creado el ao 2006, donde actualmente existen alrededor de 40.000 empresas. En ella, se rene toda la informacin relevante de los proveedores que participan en las licitaciones del Estado. Adems de la informacin acerca de productos y servicios ofrecidos, tambin provee informacin comercial, legal y financiera acerca de las empresas oferentes. Chileproveedores cuenta con oficinas a lo largo del pas, adems de la plataforma electrnica y un centro de ayuda telefnica.9 c) www.analiza.cl: Analiza es una plataforma electrnica que provee informacin clave del mercado pblico as como estadsticas de organismos compradores e informacin histrica de transacciones y licitaciones e informacin del sistema de reclamos. Este registro busca otorgar una herramienta de inteligencia de negocios a proveedores del mercado pblico. Tal como se seala en su pgina web, la plataforma tiene como objetivos: Aumentar y mejorar el encuentro entre los emprendedores y organismos pblicos compradores, realizando transacciones de negocios ms beneficiosas para ambos. Aumentar la transparencia por la va de mejores herramientas de control de las licitaciones pblicas. Promover la participacin e ingreso de ms emprendedores al mercado pblico.10

8 9

www.chilecompra.cl www.chileproveedores.cl 10 www.analiza.cl

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Dar acceso a los ciudadanos a la gran mayora de las licitaciones de compra que hace el Estado de Chile.

d). www.comprassustentables.cl: Por ltimo, Chilecompra en la actualidad cuenta con el portal www.comprassustentables.cl para dar a conocer iniciativas de compras pblicas relacionadas con la sustentabilidad. La informacin que muestra el sitio actualmente se compone de noticias relacionadas, columnas de opinin, documentos oficiales y links a sitios de inters. Sin embargo, an no expone ninguna informacin especfica respecto a las metas en este mbito, acciones o programas concretos, resultados o criterios que son exigidos en trminos sociales o ambientales.11 La informacin se limita a contenido general.

2. Proveedores
Cualquier persona, jurdica o natural, tanto chilena como extranjera puede inscribirse para ser un proveedor del Estado de Chile, excepto quienes12: a. Hayan sido condenados por delito de cohecho. b. Registren deudas tributarias por un monto superior a 500 UTM por ms de un ao o entre 200 y 500 UTM por ms de dos aos. c. Registren deudas previsionales o de salud con sus trabajadores dependientes por ms de 12 meses. d. Presenten algn documento falso al Servicio Nacional de Proveedores. e. Hayan sido declarados en quiebra. f. Hayan sido eliminados o suspendidos del Servicio Nacional de Proveedores anteriormente. g. Hayan sido condenados por prcticas antisindicales o infraccin a los derechos de los trabajadores. h. Registren condenas por responsabilidad penal jurdica. Vale la pena sealar que algunos de estos criterios se corresponden con la inclusin de criterios sociales en las compras pblicas, como por ejemplo el hecho de excluir a empresas que tengan problemas tributarios o el haber sido condenados por violar los derechos fundamentales de sus trabajadores, volveremos a este punto ms adelante, cuando desarrollemos en profundidad los criterios ticos que han sido incorporados en las compras pblicas en Chile.
11

www.comprassustentables.cl http://www.chileclic.gob.cl/portal/w3-article-46514.html

12

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Para constituirse como proveedor es necesario registrar los datos de la empresa/persona en Mercadopublico, para tener la posibilidad de postular a las licitaciones. La inscripcin es automtica y los datos son corroborados en lnea (Chilecompra 2010). Una vez que el proveedor se adjudica una licitacin debe registrarse en Chileproveedores, donde tiene que presentar documentos que certifiquen que las condiciones nombradas anteriormente se cumplan. Adems, el uso de esta plataforma (Chileproveedores) tiene un costo que va desde los $26.000 pesos anuales para una microempresa, sin embargo el precio vara dependiendo del tamao de la empresa. Adicionalmente, los precios se reajustan de acuerdo al IPC cada seis meses. Existen algunos casos puntuales donde las licitaciones exigen estar inscritos en Chileproveedores para poder participar, mientras que para otras solo es requisito el registro en Mercadopublico. Lo que s es definitivo es que al momento de ejecutar la licitacin el proveedor DEBE necesariamente estar inscrito en Chileproveedores. De acuerdo a datos aportados por Chilecompra, en la actualidad esta entidad cuenta con un registro de cerca de 98.000 empresas, nmero que ha subido casi en 10.000 empresas desde principios del 2009 (Chilecompra 2011). En cuanto a las caractersticas generales de las empresas que participan de Chilecompra se puede decir, de acuerdo a datos generados por esta misma institucin, que gran parte de ellas corresponden a emprendimientos de tamao micro, pequeo o mediano, siendo mucho mayor su participacin en el mercado pblico que en la economa nacional en general (Grfico 2).

Grfico 2. Participacin de Empresas en el en la Economa nacional y el Mercado Pblico (segn tamao de empresa y ventas totales) (Fuente; Chilecompra 2011)

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A pesar que comparar la informacin de la Economa Nacional y las compras por mercado pblico no son fcilmente comparables, como se ve en la tabla 1, en base a la informacin entregada por Chilecompra, con respecto a los rubros o sectores industriales mayormente contratados por el sistema pblico (expresado en el monto de dinero transado en cada sector), vemos que los servicios de construccin en general son de los que ms peso tienen en las transacciones a travs de Chilecompra (cercano a los US$515 millones durante el ao 2008). Al mismo tiempo, el rea de asesoras profesionales (tecnologa, ciencias sociales e ingeniera) tambin representa un porcentaje importante de los servicios transados, con casi US$340 millones destinados a cubrir estos tems. Dentro de este grupo, al igual que el de la construccin, las Pymes tendran un rol ms activo que en otros sectores. The construction and consultancy work is an area in which PYME are more frequent tan in other sectors. Cabe sealar que no existen otras fuentes de informacin independientes que permitan analizar estos datos en mayor profundidad. Esto representa una limitante en la capacidad de poder sacar conclusiones sobre el rol de las Pymes en las compras pblicas en Chile.

Tabla 1. Rubros y su participacin en transacciones pblicas (Fuente; Chilecompra, 2011)

PRODUCTO / SERVICIO
Servicios de construccin y mantenimiento Construccin de edificios, atencin, mantenimiento y servicios de reparaciones Construccin general de edificios Servicios basados en ingeniera, ciencias sociales y tecnologa de la informacin Consultora en economa Estadstica Metodologas y tecnologas para mejorar produccin y fabricacin Servicios informticos Servicios profesionales de ingeniera Ingeniera civil Ingeniera en minas Ingeniera de petrleo y gas Ingeniera de transportes

MONTO en USD
514.858.265 143.065.371 371.792.894 338.122.495 1.291.785 2.108.335 13.548.578 34.595.744 281.225.421 272.176.087 21.092 25.247 4.685.218

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Ingeniera elctrica y electrnica Ingeniera mecnica Ingeniera qumica Servicios relativos a meteorologa y ciencias de la tierra Medicamentos y productos farmacuticos Equipo, accesorios y suministros mdicos Servicios profesionales, administrativos y consultoras para la gestin de empresas Salud, servicios sanitarios y alimentacin Servicios de transporte, almacenaje y correo Componentes y suministros para estructuras, obras y construcciones Alimentos, bebidas y tabaco Telecomunicaciones, radiodifusin de tecnologa de la informacin Organizaciones y consultoras polticas, demogrficas, econmicas, sociales y administracin pblica Vehculos comerciales, militares y particulares, accesorios y componentes

3.975.438 340.835 1.503 5.352.632 284.899.084 240.534.397 197.820.104 185.204.731 168.832.919 156.733.089 139.433.998 132.589.827 120.195.955 102.045.859

3. Compradores
Los compradores de Chilecompra son todas las organizaciones pblicas que requieran de productos y servicios, excepto contrataciones de personal y contratos relacionados con la concesin y ejecucin de obras pblicas. Es decir, todos los organismos del Gobierno Central (Ministerios, Intendencias, Gobernaciones), el Banco Central, Contralora General de la Repblica, Servicios de Salud, Municipios, Gobiernos Regionales, autoridades locales y Fuerzas Armadas y de Orden estn afectos a la ley n 19.886 de adquisiciones pblicas (Ministerio_de_Hacienda 2003). Entre las responsabilidades de los compradores, estn (Chilecompra 2011): Disear y conducir con calidad sus propios procesos licitatorios segn el marco regulatorio vigente. Responsabilizarse de la ejecucin de los contratos que se deriven. Pagar oportunamente a los proveedores del Estado.

Es importante notar que cada organismo es el encargado de formular sus propias bases de licitacin, as como tambin concretar la compra y ejecutar los contratos. Es por eso que es

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necesario considerar a las instituciones pblicas en general, y no solo a Chilecompra, en el estudio y el diseo de una poltica efectiva de compras pblicas sustentables. De acuerdo a los registros de Chilecompra en base al ao 2010, podemos ver que los organismos pblicos que ms usan el sistema de compras pblicas (al menos expresado en cantidad de ofertas emitidas) son las Municipalidades, con ms de 5 millones de ofertas emitidas durante el ao 2010. La segunda institucin que requiere de la adquisicin de ms productos a travs de Chilecompra es el rea de la salud, con ms de 3 millones de ofertas emitidas durante el mismo perodo. Sin embargo, si el anlisis lo realizamos por cantidad de dinero gastado, es salud quin realiza ms gastos en compras pblicas, seguida por el Gobierno Central y Universidades dependientes del Estado.

Grfico 3. Cantidad de Ofertas por Comprador Institucin (Fuente: Analiza, 2010)

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Grfico 4. Monto USD por Comprador Institucin (Fuente: Analiza, 2010)

III.

Criterios de Sustentabilidad

1. El Rol del Estado en el Desarrollo Sustentable

Es innegable que el Estado tiene responsabilidad en las reas social y ambiental y tambin tiene poder como ente comprador o agente de mercado, tambin como generador de polticas pblicas que permitan incentivar la oferta de productos y servicios ms amigables con el medioambiente y la sociedad. Candia (2011) reconoce que el enorme poder del Estado reside en cuatro caractersticas nicas a esta institucin: Es el mayor comprador del pas. Es el mayor generador de empleo; las instituciones pblicas cuentan con cerca de 86 mil trabajadores de planta, 106 mil a plazo fijo y ms de 30 mil a honorarios. Es la institucin con mayor nmero de sucursales a lo largo del pas y la nica presente en cada comuna de Chile. En muchas reas es un proveedor nico, es decir, no tiene competencia.

Adicionalmente, el Estado tiene la capacidad de estimular la innovacin y migracin hacia bienes y servicios que cumplan con ciertas condiciones especficas. Lo que, de no suceder de manera natural, tendra consecuencias negativas para el desarrollo del pas (Consejo_Consultivo_en_Compras_Sustentables 2009). El Estado, como el mayor comprador de

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la economa chilena, tiene la capacidad de establecer demandas a los productores que impliquen por ejemplo el uso de nuevas y ms sofisticadas tecnologas, que incorporen ciertos procedimientos al proceso productivo, o exigir que el producto cumpla con ciertas caractersticas que de otra manera, y solo basado en un clculo de costo - beneficio desde una visin individual, el productor comnmente no tomara en cuenta, dado los costos elevados o la limitada demanda existente para cierto grupo de productos en un mercado pequeo como el chileno. En primer lugar desde la perspectiva ambiental, desde mediados de la dcada de los 90`s se pueden reconocer acciones que advierten el inters del Estado por establecer ciertos patrones mnimos de desarrollo sustentable. En 1994 se promulga la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, la cual se basa en la definicin del reporte Brundtland antes descrita. Cuatro aos ms tarde, en 1998, se aprueba la Poltica Ambiental de Desarrollo Sustentable, basada en tres pilares fundamentales: i) Desarrollar el proceso de un mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas sin comprometer las expectativas de las generaciones futuras;

ii) Asegurar que el desarrollo socioeconmico y la sustentabilidad ambiental sean complementarias. iii) Mejorar la equidad social y erradicar (Consejo_Consultivo_en_Compras_Sustentables 2009) la pobreza.

Casi 10 aos ms tarde, el ao 2007, se encomend a la en ese entonces Presidenta de la CONAMA (Comisin Nacional del Medio Ambiente) para que presentara una propuesta para el rediseo de la institucionalidad ambiental, este rediseo consideraba la creacin de un Ministerio del Medio Ambiente en lugar de la CONAMA y la implementacin de todo un sistema institucional anexo para la evaluacin, sancin y supervisin de temas ambientales. Recin el ao 2010, luego de varias revisiones del poder legislativo, se promulga la ley 20.427 que crea la nueva institucionalidad ambiental en Chile. (Flies, 2011)

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El nuevo sistema se estructura de la siguiente manera:

Figura 5. Estructura de la nueva institucionalidad ambiental

Esta nueva institucionalidad ambiental tiene como eje principal el garantizar y promover el desarrollo sustentable. En una primera mirada este desarrollo se vincula a los temas ambientales, sin embargo su relacin con temas sociales, como proteccin de comunidades o salud y seguridad en ambientes de trabajo, tienen una importante implicancia social. Por otro lado, desde la perspectiva social, el Estado de Chile supervisa el cumplimiento de la legislacin laboral en las empresas que operan en Chile. sta se realiza a travs de la Direccin del Trabajo quien multa a las empresas que infringen las leyes laborales vigentes en Chile. Esta Direccin se define como un: Servicio Pblico descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propio. Est sometido a la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, y se rige por su Ley Orgnica (D.F.L. N 2, del 30 de mayo de 1967) y el D.L. N 3.501 de 1981. La misin de la Direccin del Trabajo es velar por el cumplimiento de la legislacin laboral, fiscalizando, interpretando, orientando la correcta aplicacin de la normativa y promoviendo la capacidad de autorregulacin de las partes, en la bsqueda del desarrollo de relaciones de equilibrio entre empleadores y trabajadores.

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La Direccin del trabajo realiza: dictmenes laborales, fiscalizaciones a las empresas, estudios laborales basados en la fiscalizacin y actividades que realizan, ejecutan sistemas de prevencin y resolucin alternativa de conflictos entre trabajadores y empleadores, otorgan asistencia a trabajadores y entregan certificaciones (antecedentes laborales y certificacin de cumplimiento de obligaciones laborales y previsionales). Las funciones de la Direccin del Trabajo son llevadas a cabo por las Inspecciones del trabajo en todo el pas. Como se expone anteriormente esta informacin es utilizada en la evaluacin de las empresas que operan en el mercado pblico de Chilecompra. Las empresas que tienen sanciones laborales en los aspectos sealados no pueden participar en las licitaciones del Estado de Chile a travs de Chilecompra.

2. Las Compras Pblicas como Herramienta para el Desarrollo Sustentable

Como se explica anteriormente, el Estado tiene un alto potencial para utilizar sus procesos de compra para incidir en temticas sociales y ambientales. Por otro lado, El Estado tiene el poder para establecer regulaciones y estndares mnimos a dichas transacciones, fijar incentivos a conductas social o ambientalmente deseables y ejercer un efecto positivo de amplio impacto en el mercado, adems de contar con un amplio alcance en cuanto se relaciona con una extendida red de proveedores (Madariaga 2008). Si bien desde un comienzo la ley de compras pblicas (ley 19.886) promulgada el ao 2003 recomendaba la consideracin de factores ambientales y sociales en las transacciones del Estado, estas sugerencias eran ms bien de carcter implcito y no establecan condiciones especficas, obligatoriedad ni sanciones por incumplimiento. Por ejemplo, el artculo 6 de la ley seala: Las bases de licitacin debern establecer las condiciones que permitan alcanzar la combinacin ms ventajosa entre todos los beneficios del bien o servicio por adquirir y todos sus costos asociados, presentes y futuros. Estas condiciones no podrn establecer diferencias arbitrarias entre los proponentes, ni slo atender al precio de la oferta. Aun cuando se menciona que los criterios de compra no deben ser exclusivamente econmicos y de corto plazo, no establece mayores detalles acerca de qu costos debiesen considerarse y de qu manera. (Ministerio de Hacienda 2003). No es hasta el ao 2004 con la promulgacin de Decreto Supremo (Hacienda) 250 de la ley de compras 19.886 que se establecieron criterios que discriminan por comportamientos socialmente responsables de las empresas oferentes. Este decreto ha sido actualizado en varias ocasiones, siendo su ltima actualizacin la realizada en diciembre del 2011. Ms adelante en este reporte se exponen los criterios contenidos en este reglamento.

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Sumado a lo anterior, en el ao 2008 el tema de las compras pblicas toma un nuevo impulso y se reconoce como un elemento clave en una poltica de desarrollo sustentable. En el discurso anual de la Presidencia, el 21 de Mayo de 2008, la entonces Presidenta Michelle Bachellet hace expresa la intencin del Gobierno de instalar una poltica de compras pblicas sustentables principalmente ligada a iniciativas ambientales que el Estado emprende en su propio operar, como por ejemplo el reciclaje de papel en oficinas pblicas o disposicin de equipos electrnicos desechados por estas oficinas (Consejo_Consultivo_en_Compras_Sustentables 2009). Implementaremos una Poltica de Compras Pblicas Ambientalmente Amigable, a travs de la cual incentivaremos la disposicin adecuada de los computadores y bateras utilizadas por el sector pblico. Ampliaremos el reciclaje de papel en las oficinas pblicas e incentivaremos el uso de productos biodegradables. Y, por cierto, esperamos que este ejemplo motive a las empresas Discurso presidencial 21 de mayo 2008.

El mismo ao del anuncio presidencial, Martnez, Escobar y Loyola (2009) realizaron un estudio que seleccion una muestra de 207 bases de licitacin del ao 2008 considerando todas las licitaciones realizadas. En base a ellas, se analiz si incorporaban seis criterios ambientales preseleccionados (ver tabla 3). El objetivo de este estudio era establecer una lnea base que permitiera ir evaluando los avances en la integracin de estos criterios en el tiempo. Los resultados mostraron que un 4,3% de las licitaciones hacan referencia a algn criterio ambiental. Dentro de los parmetros ms exigidos estaban la inclusin de criterios de administracin de desechos txicos, con un 2,3%, mientras que el criterio menos incorporado era la consideracin de las emisiones de CO2 en sus procesos productivos, lo que no alcanzaba ni siquiera al 1% de las licitaciones (Martnez, Escobar et al. 2009). Cabe sealar que algunas licitaciones podan incorporar ms de un criterio.

Tabla 2: Lnea base, licitaciones ao 2008 que incluyen criterios ambientales (Fuente; (Martnez, Escobar et al. 2009), n= 207
Incluye algn criterio de compra verde Uso de productos biodegradables Incluir poltica de reciclaje de desechos Incluir criterio de administarcin de desechos txicos Invluir criterios de eficiencia energtica en su operacin Uso de productos que no daen la capa de ozono Baja o nula emisin de CO2 en sus procesos productivos. 4,30% 1,45% 1,45% 2,43% 1,45% 1,45% 0,97%

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En un comienzo las compras pblicas sustentables estaban casi exclusivamente orientadas a criterios ambientales, los cuales eran bastante generales. Esta prioridad que se ha mantenido en el tiempo, sin embargo, en los ltimos aos con las actualizaciones al DS 250 se han establecido criterios sociales como el cumplimiento de la legislacin laboral, contratacin de personas con capacidades diferentes o cumplimiento con los pagos previsionales, entre otros, que han permitido ir incluyendo estas variables en las compras pblicas. Los criterios laborales son verificados a travs de certificados emitidos por la Direccin del Trabajo como se menciona anteriormente. Sumado a lo anterior, en marzo del 2012 se public la Poltica de Compras Pblicas Socialmente Responsables. Esta poltica establece que las compras pblicas deben pasar desde una visin basada en la sustentabilidad a una visin socialmente responsable que permita integrar en forma ms concreta los criterios sociales a las compras pblicas. Este cambio se ha observado en los ltimos aos donde organismos como el Instituto de Seguridad Laboral del Estado de Chile exigen en todos sus procesos de licitacin oficina de compras central- que las empresas oferentes tengan al menos una persona con capacidades diferentes entre sus trabajadores. Gradualmente se han ido incorporando nuevos criterios en relacin al impacto social de las compras pblicas, que han venido a complementar los originales, que slo versaban sobre el impacto ambiental de las mismas. Sin embargo, estas medidas han probado ser difciles de implementar, los criterios y los mecanismos de comprobacin an no son del todo claros, dejndolos solo a nivel de recomendacin. Por otro lado, Chilecompra Express ha definido algunos criterios (sellos) que son informados a los compradores de los organismos del Estado para que los consideren en sus decisiones de compras. Los criterios definidos son:

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Tabla 3: Criterios ambientales de Chilecompra Express. Presentacin Compras Pblicas sustentables. Claudio Loyola (noviembre 2011)

Eco-producto

Producto reusable

Producto reciclable

Eficiencia energtica

PEFC

FSC

Energy Star

Micro y Pequea empresa

Proveedor positivo

Dentro de estos criterios es posible distinguir las certificaciones internacionalmente reconocidas como son: en manejo sustentable de bosques los sellos Programme for the Endorsement of Forest Certification (PEFC) y Forest Stewardship Council (FSC) y en eficiencia energtica de los productos el sello Energy Star y por otro lado los criterios desarrollados e implementados por Chilecompra (eco-producto, producto reusable, producto reciclable, eficiencia energtica, micro y pequea empresa y proveedor positivo). La informacin para tener uno de estos sellos en el

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catlogo electrnico de Chilecompra Express debe ser entregada por las empresas oferentes y la verificacin y revisin estara a cargo de Chilecompra13.

3. Criterios Instalados: Marco Legal

Uno de los aspectos preliminares y probablemente de mayor importancia es que exista un marco legal que permita integrar criterios de sustentabilidad en las compras pblicas. La ausencia de este marco imposibilita a los organismos pblicos a evaluar otras variables que no sean las econmicas tradicionales, como son el precio y la calidad. Como se explica anteriormente, a nivel de Chilecompra existen dos documentos que rigen el accionar de las compras pblicas en Chile, estos son: La ley de compras pblicas N 19.886 y el reglamento de la ley descrita anteriormente, Decreto 25014. En ambos documentos se definen normas que en algunos casos permiten y en otros obliga a integrar criterios de sustentabilidad a las compras pblicas. Los artculos ms importantes son: a) Costos asociados y reconocimiento a buenas prcticas laborales; articulo 6 Ley 19.886 Este artculo se podra definir como la base angular desde la cual se integran estos atributos en las compras pblicas. ste establece que: Las bases de licitacin debern establecer las condiciones que permitan alcanzar la combinacin ms ventajosa entre todos los beneficios del bien o servicio por adquirir y todos sus costos asociados, presentes y futuros. Esto entrega la oportunidad de considerar los costos ambientales y sociales futuros de una decisin de compra que se realiza en el presente. El mismo artculo entrega la posibilidad de atribuir un mayor puntaje a aquellos proveedores que demuestren buenas prcticas laborales y salarios dentro de las condiciones aceptables, relacionado a la provisin de servicios habituales. b) Prcticas Antisindicales y derechos fundamentales: Artculo 4 Ley 19.886. Quizs uno de los avances ms concretos en trminos de incorporar criterios sociales explcitos a las compras pblicas fue declarar no elegibles para las licitaciones pblicas a las empresas que presenten algn tipo de prctica antisindical o que hayan violado alguno de los derechos fundamentales de sus trabajadores. Para ello, la Direccin del Trabajo tiene la obligacin legal
No existen definiciones pblicas sobre los atributos que consideran los sellos creados por Chilecompra ni las metodologas de evaluacin que se siguen para verificar la veracidad de la informacin que deben entregar los oferentes. 14 http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=10&Itemid= 548&lang=es
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de emitir una lista semestral con las empresas que han sido sancionadas en el perodo. La lista varia dependiendo del nmero de sanciones que se aplican en forma semestral, esta informacin es entregada en la web de la Direccin del trabajo15 y se publican insertos en medios de prensa. As tambin, se establece que empresas que deban pagos de seguridad social a sus trabajadores, debern destinar al menos el primer pago derivado de la transaccin al pago de stas, adems de asegurar que en un plazo de 6 meses estarn todas las deudas pagadas. Si la empresa proveedora usa trabajadores subcontratados, ellos tambin deben presentar todos estos pagos al da. c) Reconocimientos al cumplimiento de las normas vigentes; artculo 23 Decreto 250 Este artculo otorga la posibilidad de atribuir un mayor puntaje a proveedores que acrediten el cumplimiento de normas ambientales, contratacin de personas discapacitadas u otros temas de alto impacto social y/o ambiental. Sin embargo se establece explcitamente que estos no pueden ser los nicos criterios a considerar al adjudicar una licitacin y la forma en que se plantean estos requerimientos tampoco est mencionada en las guas elaboradas por Chilecompra.

d) Causales de inhabilidad; artculo 92 Decreto 250 Este artculo establece una lista de razones por las cuales las empresas no podran participar en los procesos de licitacin del Estado de Chile. Estas son: Haber sido condenado por cualquiera de los delitos de cohecho contemplados en el ttulo V del Libro Segundo del cdigo penal de Chile. Registrar una o ms deudas tributarias por un monto total superior a 200 UTM (USD 16,000 aproximado) e inferior a 500 UTM (USD 40,000 aproximado) por un periodo superior a dos aos, sin que exista un convenio de pago vigente. En caso de encontrarse pendiente juicio sobre la efectividad de la deuda, esta inhabilidad regir una vez que se encuentre firme y ejecutoriada la respectiva resolucin. Registrar deudas previsionales o de salud por ms de 12 meses por sus trabajadores dependientes, lo que se acreditar mediante certificado de la autoridad competente. La presentacin al Registro Nacional de Proveedores de uno o ms documentos falsos, declarado as por sentencia judicial o ejecutoria. Haber sido declarado en quiebra por resolucin judicial ejecutora.

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http://www.dt.gob.cl/1601/w3-article-94445.html

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Haber sido eliminado o suspendido del Registro Nacional de proveedores por resolucin fundada de la Direccin de Compras. Haber sido condenados por prcticas antisindicales o infraccin a los derechos fundamentales del trabajador.

4. Directivas Chilecompra
Las directivas elaboradas por Chilecompra no tienen estatus legal y su cumplimiento es voluntario. Hasta ahora se han elaborado guas que incluyen temas como eficiencia energtica, compra de equipos tecnolgicos, uso de depsitos, tiempo de los pagos y uso del registro nacional de proveedores, entre otros. 16 En el ao 2008, Chilecompra lanz una directiva en la incorporacin de criterios de eficiencia energtica para cada paso del proceso de adquisicin pblica, acompaada por un manual y una gua. Esto coincidi con una extendida campaa gubernamental para el ahorro de energa y una ambiciosa poltica de reduccin del consumo energtico. La ltima directiva (n 13), de Mayo del 2011, est exclusivamente dedicada a las contrataciones sustentables en el mercado pblico chileno, en ella se sugieren la incorporacin de criterios sustentables en las adquisiciones, no solo referidas al producto sino tambin tomando en cuenta las condiciones en que ese bien fue producido (Ministerio_de_Hacienda 2011).

5. Otras Directivas
El artculo 4 de la ley de compras pblicas requiere que cada organismo del Estado publique en Chilecompra sus propios manuales de adquisiciones, siendo absolutamente posible para cada autoridad introducir criterios sociales o medioambientales segn lo estime conveniente. Cabe sealar que los criterios no pueden afectar el libre acceso de los oferentes ni limitarse a variables discriminatorias como el pas de procedencia. Actualmente no se han generado directivas que incluyan certificaciones reconocidas internacionalmente, tales como certificado Fairtrade (FLO-certified) y orgnicos, en los procesos de compra estatales en Chile.

6. Poltica de compras pblicas socialmente responsables

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Todas las directivas estn disponibles en el siguiente enlace; http://formacion.chilecompra.cl/Default.aspx?option=com_documents&task=view&catID=9:Directivasde-Compras-P%C3%BAblicas ( accedido por ltima vez el 10-02-2012)

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Como se seala anteriormente, en el ao 2012 Chilecompra public su poltica de compras socialmente responsables. Esta poltica pone especial nfasis en la necesidad de incluir las temticas sociales junto a las ambientales en los procesos de compras pblicas. La Poltica (2012) establece los siguientes objetivos a cumplir: Objetivo general17 Esta poltica tiene por objetivo contribuir al desarrollo de una economa socialmente responsable. Objetivos especficos Mejorar la calidad del diseo de los procesos licitatorios de manera que incorporen una visin ms amplia sobre los productos y servicios que adquiere el Estado. Impactar en los proveedores del Estado de manera de inducirlos hacia los conceptos de responsabilidad social. Introducir conceptos de responsabilidad social y mecanismos que permitan a los compradores realizar compras responsables y sostenibles.

Por otro lado, la poltica establece 9 acciones a implementar, estas son: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Actualizacin de la poltica Introduccin de clusulas y criterios al sistema de licitaciones Investigacin permanente Articulacin de redes Capacitacin de los funcionarios encargados del abastecimiento del Estado ChileProveedores asume rol activo Poltica de sellos de la tienda ChileCompra Express El rol de los estndares Difusin y discusin

Cabe sealar que los objetivos y acciones antes descritos son bastante generales y no establecen metas concretas sobre las que sus niveles de cumplimiento puedan ser medidos. Tampoco se especifica el formato por medio del cual se van a implementar estas acciones.

http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=1065%3Apolitica-decompras-publicas-socialmente-responsables&catid=188%3Aboletin-nd105-compras-sustentables&Itemid=413&lang=es

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IV.

Limitaciones al desarrollo de las compras pblicas sustentables

Instalar criterios sustentables en el proceso de compras pblicas no es una tarea fcil, y todo indica que al menos en el mediano plazo seguir siendo lenta y compleja. Primero, porque una poltica de estas caractersticas se inserta en un contexto donde an los conceptos de desarrollo sustentable, responsabilidad social y consumo tico entre otros an son poco conocidos, y tambin poco valorados. Por ejemplo la Encuesta Ciudadana de Responsabilidad Social (Prohumana 2011) muestra que slo el 41% de la poblacin en Chile ha escuchado hablar sobre responsabilidad social (RS). Por otro lado, al analizar qu entienden por RS, ste se vincula principalmente con el rol ciudadano particular, por ejemplo votar, ms que con los aspectos laborales o de consumo. En otras palabras no se vinculan los temas de la RS a las acciones cotidianas que se realizan al interior del trabajo y al acto diario de la compra. Entre los documentos revisados, varios coinciden en que uno de los principales obstculos ha sido la falta de conocimiento y la poca voluntad respecto a iniciativas de compras sustentables encontrada entre los funcionarios de las instituciones pblicas (clientes de Chilecompra) y entre las empresas proveedoras. Los compradores an no alcanzan a percibir las ventajas de adquirir un producto de bajo impacto ambiental y/o social, y si a eso se le suma que estos productos podran ser ms caros, el incentivo es an menor. (Consejo_Consultivo_en_Compras_Sustentables 2009), (Loyola, 2010) En una entrevista con Claudio Loyola -Responsable de la Poltica de Compras Sustentables- y Pablo Prssing Abogado Encargado de Asuntos Internacionales de Chilecompra-, ellos nos sealaron que su funcin solo se limita a sugerir ciertos procedimientos, pero ellos como institucin no tienen las facultades para incorporar criterios obligatorios o elegir a compaas ms sustentable, es el organismo demandante quien tiene el poder de usar el criterio sustentable en su decisin de compra y eso ha representado una dificultad mayor para el cumplimiento de las metas de la poltica. Cabe sealar que Chilecompra puede disear el sistema para que los criterios sociales y ambientales sean aplicados simplemente al momento que los organismos del Estado tomen sus decisiones de compra. Se reconoce tambin que el desarrollo de las compras pblicas sustentables no ha tenido todo el apoyo poltico y administrativo esperable, ya que la promulgacin de esta accin no ha venido acompaada con un posicionamiento fuerte en la agenda poltica del pas, esto resulta complejo an ms si se consideran las dificultades que existen para cuantificar el impacto que una poltica de estas caractersticas tendra en beneficio del pas y el consecuente riesgo que asumira el sector poltico en impulsar esta propuesta sin tener claros sus resultados (Consejo Consultivo en Compras Sustentables, 2009).

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Aun cuando en Chile se cuenta legalmente con un Ministerio del Medioambiente este an se encuentra en proceso de implementacin desde el ao 2010. ste no ha logrado mayor resonancia en la opinin pblica y el tema se sigue percibiendo como secundario y relegado a instituciones muy especficas. Adems, sus criterios han sido ampliamente cuestionados por grupos ambientalistas (Greenpeace Chile, Terram, Accin por los Cisnes y Defendamos la Ciudad entre otros (2009), dado que se perciben como influenciados en gran medida por la gran empresa como es expresado en la declaracin del 200918 (Greenpeace 2009). Segn las fuentes oficiales recin a finales del ao 2012 empezaran a operar la Superintendencia de Medioambiente y los Tribunales Ambientales, casi 3 aos despus de la creacin del Ministerio (2009). Esto se contradice con la creciente preocupacin que tienen los ciudadanos en Chile por la problemtica ambiental. Segn la ltima encuesta de Medioambiente de la UNAB (2011) el 60% de los chilenos se declara bastante preocupado por los temas ambientales. En la misma encuesta la evaluacin que hace la ciudadana de la gestin ambiental de las autoridades no es buena. En una escala de 1 a 7, donde 7 es la mxima calificacin, el Presidente, los Ministros y los Parlamentarios recibieron una nota 3,0 por parte de la ciudadana. Es en parte por esta falta de visin integradora que en Chile an no existen las condiciones productivas ni de infraestructura necesarias para una efectiva implementacin de un plan de desarrollo sustentable. Primero, Chile no cuenta con grandes empresas de reciclaje. Segundo, no posee un sector productivo desarrollado en trminos de produccin sustentable o el uso de certificaciones. Por otro lado, siempre existe el riesgo de que al introducir criterios de sustentabilidad como requisito a los proveedores, las pequeas y medianas empresas que no cuentan con los recursos necesarios para implementar estos sistemas o acceder a ciertas certificaciones, se queden fuera de competencia, generando otro problema social de proporciones (Consejo Consultivo en Compras Sustentables; 2009, Weller, Claro et al.; 2008). Al mismo tiempo se pueden reducir las cantidades de oferentes y que con ello se generen burbujas de precio que eleven los costos de las compras sin que signifiquen una mejora sustantiva en los impactos sociales y ambientales que se buscan reducir. Adems, existen serias dudas acerca de la capacidad para demostrar transparencia en el establecimiento de ciertos criterios y su medicin, as como tambin en la confiabilidad y veracidad de la informacin disponible para determinar esos criterios; por ejemplo, para determinar si una empresa cumple con las normas laborales se asume que los registros de la Direccin del Trabajo son fidedignos y estn actualizados. En caso de existir errores, se podran perjudicar fuertemente a algunas empresas y favorecer a otras que no cumplen totalmente con
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http://www.greenpeace.org/chile/es/prensa/comunicados-de-prensa/declaraci-n-p-blica-ciudadan/, visitado 10-08-2012

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las condiciones, creando un efecto adverso (Weller, Claro et al, 2008). Parte de la solucin se encuentra en afinar an ms los criterios y el marco legal existente, clarificando cules son los impactos que se quieren aminorar, qu acciones se quieren promover, junto con examinar la posibilidad de exigir el cumplimiento de estas condiciones, al menos para ciertas industrias y bajo ciertas condiciones (Martnez, Escobar y Loyola, 2009). Al mismo tiempo surge la necesidad de definir quin administrara los sistemas de verificacin y seguimiento de estas variables en el sistema de compras pblicas.

V.

Conclusiones

A modo de observaciones finales, nos gustara desarrollar algunos puntos -que a nuestro parecer- son algunos de los principales fundamentos, caractersticas y desafos que enfrenta la actual poltica de compras sustentables en Chile: 1. Existe la voluntad de desarrollar un mercado pblico ms sustentable; parece claro que Chilecompra ha intentado promover la integracin de criterios sociales y ambientales en las compras pblicas. Esto ha llevado a Chile a ser uno de los pases donde ms se ha desarrollado el concepto de las compras socialmente responsables, especialmente a nivel latinoamericano. Claramente faltan muchos pasos que seguir, pero corresponde reconocer los avances logrados y que el compromiso logrado se ha mantenido a pesar que en los ltimos aos Chile ha tenido Gobiernos de diferentes tendencias polticas. 2. La poltica en su nacimiento tuvo un nfasis ambiental; Se observa desde las primeras declaraciones pblicas y anuncios de la poltica de compras pblicas sustentables que el foco originalmente estuvo principalmente en el manejo de residuos, reciclaje, eficiencia energtica y premio a empresas que cumplen con ciertas condiciones de produccin limpia o ambientalmente sostenible. Todo parece indicar que la poltica naci en un escenario de contingencia nacional, en donde el tema ambiental cobra alta relevancia. La versin final de la poltica y las actualizaciones del DS 250 han ido incorporando tardamente la temtica social y an de manera insuficiente. Se argumenta que los resultados en materia social son difciles de aislar y medir, y que por lo tanto fijar criterios de compra en base a ellos es una tarea complicada. Se reconoce que adoptar criterios de este tipo conlleva riesgos que son desconocidos y que an no se sabe hasta qu punto estas medidas podran causar ms dao que beneficio; por ejemplo, el introducir como requisito a ciertas certificaciones sociales y medioambientales podra eventualmente dificultar la entrada al mercado a ciertos productores de pequea escala

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que no tienen los medios ni las condiciones para acceder a estas certificaciones. Sin embargo, la exigencia del cumplimiento laboral o la inclusin de personas con capacidades diferentes son medidas ms simples de implementar que requieren mayores niveles de masividad en las compras pblicas, sin embargo este tipo de requerimientos deben considerar el tamao de los proveedores del Estado. 3. El rol de Chilecompra en la actualidad limita la efectividad de la poltica de compras sustentables en Chile; tal como se ha definido en la ley de compras pblicas, Chilecompra cumple una funcin de broker o intermediario entre oferta y demanda, tratando de optimizar esa relacin a travs de un apoyo continuo y de provisin de informacin relevante a ambas partes de la transaccin, con un claro compromiso haca la transparencia y eficiencia19. Por lo tanto, Chilecompra no es quien toma la decisin de compra y menos quin determina qu caractersticas debe tener el producto adquirido, simplemente no est entre sus atribuciones. Sin embargo, como todo sistema tecnolgico, algunas funciones son ms accesibles y fcilmente aplicables que otras, y esa estructura del sistema puede evolucionar, como se observa en la integracin de ciertos sellos en Chilecompra Express. Estas condiciones han representado un obstculo, ya que las metas de compras pblicas son exigidas a Chilecompra y no directamente a los organismos compradores que usan el servicio. En la posicin actual Chilecompra solo puede sugerir y educar en el uso de ciertos criterios. Para impulsar la poltica es necesario tambin generar obligaciones e incentivos sobre quienes recae finalmente la decisin de compra. A pesar de lo anterior, es necesario destacar que la plataforma que utiliza Chilecompra para gestionar las compras de los organismos del Estado no ha logrado integrar las variables sociales y ambientales. El sistema se mantiene entregando una preponderancia muy alta a la variable econmica, ya que las ponderaciones de la variables sociales y ambientales en la mayora de los casos es menor al 5% de la ponderacin total de las licitaciones (Chilecompra) y no provee las herramientas en forma simple y funcional para que los compradores puedan utilizar esta informacin sobre temas sociales y ambientales de manera ms masiva. 4. Falta de especificidad tanto en los lineamientos, condiciones y procedimientos, as como tambin faltan incentivos y sanciones por incumplimiento; En trminos generales, notamos que el sistema presenta serios vacos e indeterminacin respecto a los criterios que deben aplicarse, cmo se aplican, cmo se certifican, qu resultados se
Reconocemos que tecnologa no es una herramienta neutral, cada sistema tecnolgico emerge desde un contexto especfico y tienen valores que lo dirigen. Ver el paper Kleine (2009) sobre una discusin de los valores que dirigen el sistema de Chilecompra.
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buscan y cmo stos se evalan. Esto es especialmente relevante en relacin a criterios de corte social y ambiental que, como se ha mencionado anteriormente, han sido difciles de determinar y cuantificar. Si eso se suma a los pocos incentivos que los compradores tienen para adoptar los criterios sugeridos por Chilecompra, ya que hasta ahora el que exista la opcin de realizar compras sustentables no ha probado ser suficiente para consolidar este tipo de operaciones en el Estado. Al parecer la solucin apunta a, primero, especificar an ms estos aspectos en la ley de compras pblicas sustentables, segundo, generar incentivos u obligaciones para que las instituciones pblicas adopten los criterios definidos y tercero generar criterios claros que permitan definir los aspectos sociales y ambientales que se estn evaluando.

5. Educacin como estrategia; ante las limitaciones que impone su rol, Chilecompra ha optado por estimular la adquisicin de servicios y bienes sustentables a travs de informar y educar (a travs de manuales, directivas, cursos de capacitacin, y seminarios), tanto a los proveedores como a los compradores, acerca de los beneficios de adquirir/ ofrecer productos o servicios amigables con el medio ambiente y con impactos sociales positivos. Sin embargo, los compradores pblicos no tienen mayores incentivos para integrar criterios sustentables a sus compras porque esto, al menos en un inicio, les significara ms tiempo de trabajo en entender, aplicar y evaluar este tipo de criterios. Adems, porque tienden a pensar que este tipo de productos son ms costosos, sin embargo al utilizar herramientas como el Life Cycle Costing es posible calcular todos los costos asociados al ciclo de vida de un producto (Rdenauer et al 2007), a pesar de las complejidades que implica del uso de esta herramienta. . As es como muchas veces el pagar un precio mayor hoy significa importantes ahorros en el futuro, en trminos econmicos, sociales y ambientales. 6. Clientelismo y corrupcin; Las compras pblicas pueden ser un espacio donde se generar el clientelismo y la corrupcin. El rol cumplido por Chilecompra le ha permitido ser visto como un lugar ajeno a estas prcticas. Sin embargo, el hecho de integrar nuevos criterios de seleccin pueden ser percibidos como un mayor riesgo de corrupcin ya que los sistemas de evaluacin podran no ser lo suficientemente claros. 7. La importancia de proteger a las pequeas y medianas empresas (pymes); Las pymes son empresas que generan gran cantidad de empleo en Chile, segn la Encuesta Longuitudinal de Empresas del Ministerio de Economa20 stas generan el 60% del empleo en Chile, pero al mismo tiempo se relacionan a formas de empleo vulnerables, con ndices bajos de proteccin social, informalidad y altamente expuestas a las
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http://www.economia.gob.cl/wp-content/uploads/2012/05/Informe-de-Resultados-ELE2.pdf

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fluctuaciones del mercado. Es por esto que los criterios que se incorporen deben ser cuidadosos de no excluir a este sector productivo, que por sus caractersticas, tiene menos recursos para invertir en sus condiciones de produccin, la obtencin de certificaciones, o la capacitacin de sus empleados. Aunque cabe sealar que existen diferentes instrumentos de apoyo a las pequeas y medianas empresas en Chile a travs de SERCOTEC, INDAP, CORFO y ONGs como Kolping o Simn de Cirene.

8. La poltica no es efectiva si solo se centra en compras pblicas, para que esta funcione deben existir mecanismos institucionales y productivos ms amplios y arraigados; parece claro que Chilecompra no puede hacer solo la tarea de integrar los aspectos de la sustentabilidad en las compras pblicas. Es indispensable que este proceso sea visto desde una visin holstica que incluya a todos los organismos del Estado y las empresas productivas que lo abastecen. No hace ningn sentido estimular una poltica de compras sustentables desde un organismo en particular sin que haya un compromiso general en la agenda poltica, el presupuesto del pas y los sistemas productivos que permitan la integracin masiva de la sustentabilidad en las compras pblicas. Esto se ve reflejado claramente en que Chilecompra no es el organismo del Estado que ejecuta las compras, es slo un facilitador de decisiones de compras a nivel local, regional y nacional, como se menciona anteriormente. Una poltica de compras pblicas sustentables debe por un lado, tener un sistema de compras (plataforma de Chilecompra) que permita integrar en forma eficiente los aspectos sociales y ambientales y, por otro lado, debe enmarcarse dentro de una poltica ms amplia de desarrollo sustentable y requiere del actuar coordinado de varias reparticiones de Gobierno, corresponde a una visin de desarrollo social integrada ms que al mejoramiento de una poltica de alcance limitado.

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VI.

Bibliografa
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Recursos Web (Revisados el 24 de Julio del 2012):

Chilecompra: www.chilecompra.cl Chile Proveedores: www.chileproveedores.cl Analiza: www.analiza.cl Mercado Pblico: www.mercadopublico.cl Compras sustentables: www.comprassustentables.cl Gua de Servicios del Estado: www.chileclic.cl

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ANEXO 1: Convenios Marco Actualmente en Curso ID CONVENIO MARCO 5800038 5800041 5800049 5800055 5800065 5800067 5800022 5800024 5800033 5800070 5800084 5800085 5800071 Livianos) 5800077 5800078 5800086 pesada) 5800091 5800092 5800079 5800027 5800030 5800035 5800036 5800040 5800046 NOMBRE CONVENIO MARCO CM SUMINISTRO ARTICULOS ASEO OFICINAS CM Partes y Piezas de Computador Artculos de Escritorio y tiles de Oficina CM Accesorios Computacionales CM-11-2008 CM COMPUTADORES Y PRODUCTOS ASOCIADOS IMPRESORAS Y ARRIENDO DE IMPRESORAS NUEVAS DETERMINACIN DE CARGA VIRAL EQUIPOS CONTRA INCENDIO DIA CAMA PACIENTE EXTERNALIZADO Equipamiento Audiovisual: Video Proyectores, Equipos de Seguridad y Equipos Educacionales Equipamiento Audiovisual: Servicio de Arriendo Equipamiento Audiovisual: Servicio de Instalacin Proyectos Audio-Video y Sistemas de Vigilancia VEHCULOS MOTORIZADOS NUEVOS (Vehculos VEHCULOS MOTORIZADOS NUEVOS (Motocicletas) VEHCULOS MOTORIZADOS NUEVOS (Mantenciones Preventivas) VEHCULOS MOTORIZADOS NUEVOS (Maquinara RECURSOS EDUCATIVOS DIGITALES CM PRODUCTOS Y SERVICIOS PARA EMERGENCIAS ARTCULOS DE FERRETERA, MATERIALES PARA LA CONSTRUCCIN Y ELECTRODOMSTICOS Convenio Marco Audfonos PRTESIS Y RTESIS Servicio Alojamiento, Arriendo Salones y Ss. Gastronmicos CM SERVICIO ENLACE DE DATOS CM SERVICIOS DE TELEFONIA E INTERNET CM MUEBLES

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5800047 CATARATAS 5800048 5800051 5800057 5800059 5800062 5800063 5800066 5800087 5800088 5800083 5800090 5800093 5800020 5800045 ELECTRNICA 5800061 ASOCIADOS 5800072 5800073 5800076 5800089 5800105 5800109 5800116 PERSONALES 2010 5800124 5800082 5800111

DIAGNSTICO Y TTO. QGICO INTEGRAL DE PROCEDIMIENTOS DE ALTA COMPLEJIDAD SEGURO COLECTIVO DE VIDA CON ADICIONALES DE SALUD Reclutamiento, Seleccin y Consultoras en RRHH Arriendo de Vehculos livianos y transporte privado de pasajeros Servicio de Arriendo de Maquinaria Servicios de Impresin y Reproduccin Servicios de Inspeccin, Mantencin y Recarga de Extintores Avisaje en Diarios Impresos (DIARIOS REGIONALES) Avisaje en Diarios Impresos (MEDIOS DE INTERNET) CM AVISAJE EN MEDIOS GAS LICUADO DE PETROLEO LENTES, AUDFONOS E IMPLANTES COCLEARES Tratamiento Quirrgico Integral para Prtesis Total de Caderas CM-17-2007 CONVENIO MARCO FIRMA CM-02-2008 CM NEUMTICOS Y PRODUCTOS CM BUSQUEDA Y EVALUACION ALTOS DIRECTIVOS Hemodilisis y Peritoneodilisis Adultos y Nios CM SOFTWARE DE SALUD SERVICIOS DE ADMINISTRACIN POR VOUCHER CM SERVICIOS DE COURIER, OPERADOR LOGISTICO Y SERVICIOS DE MUDANZA SUMINISTRO DE COMBUSTIBLES CM SEGURO OBLIGATORIO ACCIDENTES CM CAMPAAS COMUNICACIONALES Y ASESORAS CREATIVAS Servicios de construccin y reparacin de inmuebles e instalaciones ALIMENTOS PERECIBLES Y NO PERECIBLES

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5800117 5800103 5800107 5800019

Servicios de Produccin de Eventos SERVICIOS DE CAPACITACIN Y FORMACIN. CM SUMINISTROS DE IMPRESORAS PAPELES PARA OFICINA, IMPRENTA Y OTROS USOS