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DEFENSOR DEL PUEBLO

Informe anual 2000


y
debates en las Cortes Generales

DEFENSOR DEL PUEBLO


Informe anual 2000
y
debates en las Cortes Generales
I. Informe

CORTES GENERALES

Edicin preparada por el Gabinete de Estudios del Defensor del Pueblo

Publicaciones del Congreso de los Diputados Secretara General (Direccin de Estudios) Serie Informes ISBN: 84-7943-185-7 (Obra completa)
ISBN: 84-7943-183-0 (Vol. I)
Depsito legal: M. 51.274-2001
Fotocomposicin e impresin: Closas-Orcoyen, S. L. Polgono Igarsa. Paracuellos de Jarama (Madrid)

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I. II.

PRESENTACIN ........................................................................................................... DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO.............

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1. QUEJAS RECIBIDAS .................................................................................................... 1.1. 1.2. 1.3. Total de quejas recibidas...................................................................................... Distribucin de las quejas segn el sexo del compareciente ............................... Procedencia geogrfica de las quejas .................................................................. 1.3.1. 1.3.2. 1.4. 1.5. 1.6. 2. Quejas de procedencia nacional ............................................................. Quejas de procedencia extranjera...........................................................

Origen de las quejas recibidas ............................................................................. Quejas por sectores .............................................................................................. Detalle de las quejas colectivas recibidas ............................................................

ESTADO DE TRAMITACIN DE LAS QUEJAS ........................................................... 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Quejas tramitadas y concluidas ante las administraciones................................. Quejas en trmite y en suspenso .......................................................................... Quejas pendientes de informacin y quejas pendientes de trmite o estudio ..... Detalle de las quejas tramitadas ante las administraciones ................................ 2.4.1. 2.4.2. Quejas individuales tramitadas en relacin con las administraciones... Quejas colectivas tramitadas en relacin con las administraciones.......

3. 4. 5.

QUEJAS DE OFICIO ..................................................................................................... QUEJAS NO ADMITIDAS ............................................................................................. QUEJAS RECIBIDAS EN AOS ANTERIORES Y TRAMITADAS EN 2000 ...............

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5.1. Quejas procedentes de aos anteriores a 2000 que se iniciaron o reanudaron


en este ao............................................................................................................ 5.1.1. Quejas individuales procedentes de aos anteriores a 2000 .................. 5.1.2. Quejas colectivas procedentes de aos anteriores a 2000 ...................... 5.2. Quejas procedentes de aos anteriores a 2000, concluidas en ste .................... 6. 7. DATOS SOBRE RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS........................................ INFORMACIN Y ATENCIN AL PBLICO ..............................................................

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III. ADMINISTRACIONES QUE HAN INCUMPLIDO LA OBLIGACIN DE COLA BORAR CON EL DEFENSOR DEL PUEBLO............................................................. 1. 2. DEBER DE CONTESTAR AL DEFENSOR DEL PUEBLO .......................................... FALTA DE COLABORACIN CON EL DEFENSOR DEL PUEBLO ...........................

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IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. 1. ADMINISTRACIN DE JUSTICIA ............................................................................... 1.1. Dilaciones indebidas en juzgados y tribunales .................................................... 1.2. Servicio pblico judicial ...................................................................................... 1.3. Incidencias detectadas en la ejecucin de la sentencia del sndrome txico ...... 1.4. Actuaciones realizadas en relacin con la violencia domstica contra las
mujeres................................................................................................................. 1.5. Actuaciones realizadas en relacin con los abogados ......................................... 1.6. Actuaciones relativas al Registro Civil ................................................................ 1.7. Situaciones que colocan a los menores como vctimas al verse afectados sus
derechos ............................................................................................................... 1.7.1. El menor como vctima en los procesos judiciales ................................. 1.7.2. La sustraccin de menores por alguno de sus progenitores y su traslado
a otro pas ................................................................................................ 1.7.3. Las relaciones de los menores con sus abuelos segn el Cdigo Civil.... 1.8. Incidencia de la nueva ley de responsabilidad penal de los menores, espe cialmente en la medida de internamiento en rgimen cerrado........................... 2. ADMINISTRACIN PENITENCIARIA......................................................................... 2.1. Infraestructuras y condiciones de vida en los centros penitenciarios ................ 2.2. Condiciones de vida: aspectos higinicos, alimentarios y sanitarios .................. 2.2.1. Aspectos higinicos .................................................................................

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2.2.2. 2.2.3. 2.3. 2.4.

Aspectos alimentarios ............................................................................. Aspectos sanitarios ..................................................................................

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Tratamiento penitenciario ................................................................................... Derecho a la vida e integridad fsica.................................................................... 2.4.1. 2.4.2. Fallecimientos en prisin ........................................................................ Malos tratos en prisin............................................................................

2.5. 2.6. 2.7. 3.

Mujeres con hijos en prisin ................................................................................ Presos extranjeros en Espaa .............................................................................. Presos espaoles en el extranjero ........................................................................

CIUDADANA Y SEGURIDAD PBLICA ..................................................................... 3.1. Inmigracin y actividad administrativa .............................................................. 3.1.1. 3.1.2. Rgimen de entradas............................................................................... Entrada de extranjeros indocumentados por puestos no habilitados .... 3.1.2.1. Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Melilla ........ 3.1.2.2. Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Ceuta.......... 3.1.2.3. Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Las Palmas. 3.1.2.4. Entrada de personas indocumentadas por las costas de
Andaluca ................................................................................. 3.1.3. 3.1.4. 3.1.5. 3.1.6. 3.1.7. Menores extranjeros en situacin de desamparo en Ceuta y Melilla...... Tratamiento a polizones.......................................................................... Centros de internamiento de extranjeros................................................ Expulsiones ............................................................................................. Oficinas consulares ................................................................................. 3.1.7.1. Tramitacin de los procedimientos.......................................... 3.1.7.2. Reagrupacin familiar ............................................................. 3.1.7.3. Trato discriminatorio ............................................................... 3.1.8. 3.1.9. 3.2. Exenciones de visado .............................................................................. Oficinas de extranjeros............................................................................

Intervenciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ...................................... 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. Presuntos malos tratos ............................................................................ Rgimen disciplinario ............................................................................. Citaciones policiales................................................................................ Identificaciones y cacheos ......................................................................

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3.2.5. Condiciones de la detencin ................................................................... 3.2.6. Cancelacin de antecedentes policiales .................................................. 3.2.7. Sanciones administrativas ...................................................................... 3.2.8. Derecho a la intimidad............................................................................ 3.3. 3.4. Armas ................................................................................................................... Procedimiento sancionador en materia de trfico .............................................. 3.4.1. Denuncia de la infraccin ....................................................................... 3.4.2. Trmite de alegaciones............................................................................ 3.4.3. Perodo de prueba y propuesta de resolucin......................................... 3.4.4. Resolucin sancionadora ........................................................................ 3.4.5. Desarrollo normativo .............................................................................. 3.5. 4. Tratamiento automatizado de datos e intimidad personal..................................

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ADMINISTRACIN MILITAR ...................................................................................... 4.1. Servicio militar y rgimen disciplinario de las Fuerzas Armadas....................... 4.1.1. Procedimiento disciplinario.................................................................... 4.1.2. Condiciones de la prestacin ..................................................................

5.

ADMINISTRACIN EDUCATIVA................................................................................. 5.1. Educacin no universitaria.................................................................................. 5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5. 5.1.6. Centros docentes, instalaciones y ubicacin........................................... Escolarizacin......................................................................................... Adminisin de alumnos........................................................................... Centros concertados................................................................................ Transporte escolar................................................................................... Otras cuestiones relacionadas con la educacin en niveles no uni versitarios ................................................................................................ 5.1.7. Educacin especial.................................................................................. 5.2. Educacin universitaria ...................................................................................... 5.2.1. Acceso a la Universidad .......................................................................... 5.2.2. Precios pblicos por servicios acadmicos universitarios...................... 5.2.3. Obtencin y homologacin de ttulos acadmicos universitarios .......... 5.3. 5.4. Becas y ayudas al estudio..................................................................................... Becas de formacin del personal investigador....................................................

6.

ADMINISTRACIN SANITARIA .................................................................................. 6.1. Informacin y documentacin clnica.................................................................

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6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. 6.7. 6.8. 7.

Ordenacin de prestaciones sanitarias................................................................ Listas de espera.................................................................................................... Salud mental ........................................................................................................ Farmacia y medicamentos................................................................................... Estructuras y carencias en centros sanitarios ..................................................... Sanidad en la Administracin militar ................................................................. Consumo ..............................................................................................................

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ACCIN SOCIAL ........................................................................................................... 7.1. 7.2. 7.3. Menores ............................................................................................................... Personas con discapacidad.................................................................................. Tercera edad ........................................................................................................

8.

ADMINISTRACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ..................................................... 8.1. 8.2. 8.3. 8.4. Campo de aplicacin, afiliacin altas y bajas ...................................................... Cotizacin y recaudacin .................................................................................... Pensiones de jubilacin........................................................................................ Pensiones de incapacidad permanente ............................................................... 8.4.1. 8.4.2. 8.4.3. 8.4.4. 8.4.5. 8.4.6. 8.5. 8.6. 8.7. Pensiones de supervivencia..................................................................... Prestaciones familiares ........................................................................... Prestaciones por desempleo.................................................................... Prestaciones no contributivas ................................................................. Prestaciones por maternidad .................................................................. Convenios bilaterales de Seguridad Social.............................................

Revalorizacin de pensiones ............................................................................... Aspectos procedimentales ................................................................................... Abono de prestaciones .........................................................................................

9.

ADMINISTRACIN LABORAL..................................................................................... 9.1. 9.2. Formacin profesional ........................................................................................ Colocacin y empleo ............................................................................................ 9.2.1. 9.2.2. 9.3. 9.4. Oficinas de empleo .................................................................................. Permiso de trabajo a extranjeros ............................................................

Seguridad y salud en el trabajo ........................................................................... Otros aspectos relativos a la Administracin laboral ..........................................

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10.

HACIENDA PBLICA ................................................................................................... 10.1. Tributos estatales................................................................................................ 10.1.1. 10.1.2. 10.1.3. 10.2. Impuestos sobre la Renta de las Personas Fsicas ............................... Impuestos transitorios.......................................................................... Derechos y garantas de los contribuyentes .........................................

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Tributos locales .................................................................................................. 10.2.1. 10.2.2. Impuestos ............................................................................................. Tasas y contribuciones especiales ........................................................

10.3. 11.

Hacienda de las comunidades autnomas.........................................................

ORDENACIN DE LA ACTIVIDAD ECONMICA ...................................................... 11.1. 11.2. 11.3. 11.4. 11.5. Seguros............................................................................................................... Entidades financieras......................................................................................... Suministro de energa elctrica ......................................................................... Agricultura y ganadera...................................................................................... Comercio ............................................................................................................

12.

TRANSPORTES Y COMUNICACIONES ...................................................................... 12.1. 12.2. 12.3. 12.4. 12.5. Servicio telefnico.............................................................................................. Correos y telgrafos............................................................................................ Renfe................................................................................................................... Transporte areo ................................................................................................ Ordenacin del transporte por carretera...........................................................

13.

MEDIO AMBIENTE ...................................................................................................... 13.1. 13.2. 13.3. 13.4. 13.5. 13.6. 13.7. 13.8. 13.9. Espacios naturales y diversidad biolgica ......................................................... Derecho de acceso a la informacin en materia de medio ambiente ................ Declaraciones de impacto ambiental................................................................. Aguas continentales............................................................................................ Contaminacin atmosfrica ............................................................................... Residuos ............................................................................................................. Costas y puertos.................................................................................................. Actividades clasificadas y contaminacin acstica ........................................... Lneas de alta tensin y telefona mvil .............................................................

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14.

URBANISMO Y VIVIENDA .......................................................................................... 14.1. Urbanismo.......................................................................................................... 14.1.1. Consideraciones generales ................................................................... 14.1.2. Incidencia de la legislacin de aguas en el mbito urbanstico ........... 14.1.3. Disciplina urbanstica .......................................................................... 14.1.4. Planeamiento urbanstico y su ejecucin ............................................. 14.1.5. Equipamiento municipal...................................................................... 14.1.6. Responsabilidad patrimonial ............................................................... 14.2. Vivienda.............................................................................................................. 14.2.1. Acceso a la vivienda, gestin del parque pblico y otras conside raciones ................................................................................................ 14.2.2. Barreras arquitectnicas...................................................................... 14.2.3. Realojo de poblacin marginada..........................................................

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15.

ADMINISTRACIN LOCAL.......................................................................................... 15.1. 15.2. Actividades y servicios de las corporaciones locales ......................................... Organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico ............................................ 15.2.1. Informacin y participacin ciudadana............................................... 15.2.2. Responsabilidad patrimonial ............................................................... 15.3. 15.4. Bienes municipales ............................................................................................ Transportes de mbito local...............................................................................

16.

PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ................... 16.1. Rgimen general de la funcin pblica.............................................................. 16.1.1. Seleccin de funcionarios .................................................................... 16.1.2. Transferencias de funcionarios ............................................................ 16.1.3. Permisos por maternidad y excedencia por cuidado de hijos.............. 16.2. Personal estatutario de los servicios de salud.................................................... 16.3. Funcin pblica docente .................................................................................... 16.4. Personal al servicio de la Administracin de Justicia ........................................ 16.5. Personal al servicio de la Administracin penitenciaria ................................... 16.6. Personal al servicio de la Administracin militar .............................................. 16.7. Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Polica nacional
y Guarcia civil .................................................................................................... 16.7.1. Cuerpo Nacional de Polica..................................................................

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16.7.2. 16.8. 16.9.

Guardia civil .........................................................................................

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Personal laboral al servicio de las Administraciones pblicas .......................... Clases Pasivas..................................................................................................... 16.9.1. 16.9.2. Sistemas de previsin social de los funcionarios pblicos................... Prestaciones derivadas de la guerra civil .............................................

17. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO....................................................................... 17.1. 17.2. 17.3. 17.4. 17.5. Reclamaciones econmico-administrativas ...................................................... Expropiacin forzosa ......................................................................................... Responsabilidad patrimonial ............................................................................. Carreteras........................................................................................................... Instituto Nacional de Estadstica .......................................................................

V. RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO ................... 1. RECOMENDACIONES ................................................................................................... 1.1. 1.2. 1.3. Recomendaciones sobre la situacin en la que se encuentra la Audiencia Pro vincial de Madrid.................................................................................................. Recomendacin sobre la Ley Orgnica 2/2000 reguladora de la Responsa bilidad Penal de los Menores................................................................................ Recomendacin para que se inicien los procedimientos civiles de declaracin de incapacidad en relacin con los internos de los hospitales psiquitricos penitenciarios de Alicante y Sevilla ..................................................................... Recomendaciones para que se inicien las actuaciones oportunas con objeto de que los internos en los hospitales psiquitricos penitenciarios de Alicante y Sevilla, reciban la correspondiente declaracin de incapacidad y se les nom bre tutor................................................................................................................ Recomendacin sobre posibles reformas legales al objeto de que las mujeres que han sido madres mediante tcnicas de reproduccin asistida, con donante annimo, puedan optar entre sealar o no el nombre del padre en el Registro Civil....................................................................................................................... Recomendacin sobre el contenido de las resoluciones que se dictan cuando los objetores de conciencia renuncian a esa condicin ....................................... Recomendacin en relacin con los afectados por el consumo de aceite de colza, que no aparecen como tales en las listas oficiales existentes en el pro cedimiento que ejecuta la Audiencia Nacional .................................................... Recomendacin sobre creacin de un fondo de garanta de pensiones derivadas del derecho de alimentos, para aquellos supuestos en los que el condenado al pago no haga frente a sus obligaciones ............................................................ Recomendacin sobre entrada en Espaa de residentes legales con la auto rizacin de residencia en renovacin...................................................................

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1.5.

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1.6. 1.7.

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1.9.

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1.10. Recomendacin sobre coordinacin entre los organismos que intervienen en


la tramitacin de los visados por reagrupacin familiar ..................................... 1.11. Recomendacin sobre cumplimiento por las oficinas consulares de las pre visiones contenidas en la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero .......................... 1.12. Recomendacin sobre exenciones de visado por reagrupacin familiar ............ 1.13. Recomendacin sobre expedientes de visado por reagrupacin familiar ........... 1.14. Recomendacin sobre trato discriminatorio en la tramitacin de expedientes
de visado en las oficinas consulares..................................................................... 1.15. Recomendacin sobre la notificacin de las resoluciones de visado................... 1.16. Recomendacin sobre la motivacin de las resoluciones denegatorias de visado. 1.17. Recomendacin sobre comunicacin a la autoridad judicial de las incidencias
que se produzcan en relacin con extranjeros sometidos a internamiento......... 1.18. Recomendacin sobre cancelacin de oficio de los datos que obran en ficheros
policiales............................................................................................................... 1.19. Recomendacin sobre custodia de mujeres detenidas ........................................ 1.20. Recomendacin sobre las diligencias de identificacin practicadas en depen dencias policiales ................................................................................................. 1.21. Recomendacin sobre actuaciones gubernativas en relacin con el derecho
de manifestacin .................................................................................................. 1.22. Recomendacin sobre incoacin de expedientes disciplinarios a agentes de
la autoridad incursos en causa penal ................................................................... 1.23. Recomendacin sobre la actuacin de los vigilantes privados en el Metro de
Madrid .................................................................................................................. 1.24. Recomendacin sobre los reconocimientos mdicos realizados tras una agre sin sexual ............................................................................................................ 1.25. Recomendacin sobre el control de la venta de armas blancas .......................... 1.26. Recomendacin sobre redaccin de los impresos de solicitud y renovacin
de licencias de armas en las lenguas cooficiales de las comunidades autnomas
con lengua propia................................................................................................. 1.27. Recomendacin sobre la ratificacin de los agentes municipales en las
denuncias ............................................................................................................. 1.28. Recomendacin sobre medidas extraordinarias de vigilancia de personas
arrestadas en establecimientos militares ............................................................. 1.29. Recomendacin sobre la no prestacin de servicios que requieran esfuerzo
fsico por quienes sean declarados aptos con limitaciones para la prestacin
del servicio militar................................................................................................ 1.30. Recomendacin sobre medidas de seguridad en vehculos militares.................. 1.31. Recomendacin sobre regulacin reglamentaria de equivalencias entre estu dios militares concretos y los correspondientes a ttulos determinados de tc nico superior ........................................................................................................ 1.32. Recomendacin sobre el derecho de los extranjeros para acceder al sistema
pblico de becas y ayudas ....................................................................................

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1.33. Recomendacin sobre la modificacin de la normativa que regula la obtencin


del ttulo de enfermero especialista para acomodarlo a la normativa comu nitaria ................................................................................................................... 1.34. Recomendacin sobre la elaboracin y aprobacin de los planes de estudios
conducentes a la obtencin de los ttulos oficiales de Ingeniera Tcnica
Industrial .............................................................................................................. 1.35. Recomendacin sobre el texto y formato de los diplomas y ttulos propios
expedidos por las universidades........................................................................... 1.36. Recomendacin sobre sustitucin del personal en colegios de integracin........ 1.37. Recomendacin sobre admisin de alumnos para cursar las enseanzas objeto
del concierto en centros privados concertados.................................................... 1.38. Recomendacin sobre flexibilizacin de las condiciones para la escolarizacin
de alumnos con sobredotacin intelectual........................................................... 1.39. Recomendacin sobre el procedimiento para solicitar ayudas de comedor esco lar por el sistema de renovacin .......................................................................... 1.40. Recomendacin sobre el requisito de estar matriculado en un centro pblico
para optar a becas de estudio ............................................................................... 1.41. Recomendacin sobre la extensin y calidad de la asistencia sanitaria que
debe prestar a sus afiliados el Patronato Militar de la Seguridad Social ............ 1.42. Recomendacin sobre acceso a las prestaciones del Instituto Social de las
Fuerzas Armadas.................................................................................................. 1.43. Recomendacin sobre adopcin de normas unificadas que regulen el rgimen
de los centros de minusvlidos psquicos............................................................. 1.44. Recomendacin sobre garantas en el internamiento de discapacitados ps quicos ................................................................................................................... 1.45. Recomendacin sobre constancia de la fecha en la que los pacientes son deri vados a otros centros sanitarios ........................................................................... 1.46. Recomendacin sobre publicidad de los criterios que sirven de base para
el reparto de ayudas sociales que no son de la corporacin ................................ 1.47. Recomendacin sobre la modificacin de la normativa vigente, para extender
la concesin de las prestaciones por parto mltiple o tercer hijo, a los casos
de adopcin .......................................................................................................... 1.48. Recomendacin sobre la validez del parte de consulta u hospitalizacin exten dido por facultativo del sistema nacional de salud para acreditar la enfermedad
de duracin inferior a cuatro das, cuando sta impida sellar la demanda
de empleo en la fecha debida ............................................................................... 1.49. Recomendacin sobre la conveniencia de que se considere hbil el da 31
de diciembre de cada ao, con el fin de que los boletines de cotizacin a
la Seguridad Social puedan presentarse ante las administraciones corres pondientes ............................................................................................................ 1.50. Recomendacin sobre lmites impuestos al conocimiento del valor catastral
de las fincas individuales...................................................................................... 1.51. Recomendacin sobre las lneas 906 ...................................................................

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1.52. Recomendacin sobre reclamacin administrativa ............................................ 1.53. Recomendacin sobre recargo de la tasa por prestacin de servicios del cemen terio municipal ..................................................................................................... 1.54. Recomendacin sobre precios y tarifas de actividades de carcter cultural
y deportivo............................................................................................................ 1.55. Recomendacin sobre concesin de licencias municipales para la venta ambu lante o artesanal ................................................................................................... 1.56. Recomendacin sobre demoras y prdidas de equipajes en el transporte areo. 1.57. Recomendacin sobre la forma de pago de billetes a la Empresa Municipal
de Transportes Urbanos ....................................................................................... 1.58. Recomendacin sobre traslado o enterramiento de lneas de alta tensin ......... 1.59. Recomendacin sobre elaboracin de normativa municipal reguladora de la
iluminacin exterior............................................................................................. 1.60. Recomendacin sobre regularizacin de instalaciones sin licencia de actividad. 1.61. Recomendacin sobre regularizacin de actividades sin licencia ...................... 1.62. Recomendacin sobre adjudicacin de viviendas carentes de condiciones de
habitabilidad ........................................................................................................ 1.63. Recomendacin sobre solicitudes de ayudas econmicas para la adquisicin
de viviendas .......................................................................................................... 1.64. Recomendacin sobre publicidad de cupos de viviendas disponibles................. 1.65. Recomendacin sobre eliminacin de barreras arquitectnicas ........................ 1.66. Recomendacin sobre modificacin de la normativa reguladora del cerra miento de terrazas y balcones .............................................................................. 1.67. Recomendacin sobre autorizacin para realizar obras imprescindibles en
viviendas y locales de edificios fuera de ordenacin ........................................... 1.68. Recomendacin sobre adecuacin de las licencias a las normas urbansticas ... 1.69. Recomendacin sobre sometimiento a la legislacin vigente en las actuaciones
municipales .......................................................................................................... 1.70. Recomendacin sobre resolucin expresa de las solicitudes de licencias
urbansticas .......................................................................................................... 1.71. Recomendacin sobre informacin previa al otorgamiento o denegacin de
licencia de obras y de licencias condicionadas .................................................... 1.72. Recomendacin sobre pruebas de control de conocimientos para la obtencin
del permiso de conducir....................................................................................... 1.73. Recomendacin sobre reduccin de tasas para la obtencin del permiso de
conducir ............................................................................................................... 1.74. Recomendacin sobre supresin de datos que obran en las denuncias en mate ria de trfico ......................................................................................................... 1.75. Recomendacin sobre el trmite de ratificacin de las denuncias en materia
de trfico...............................................................................................................

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17

SUMARIO
Pginas

1.76. 1.77. 1.78.

Recomendacin sobre la necesidad de probar la comisin de determinadas infracciones en materia de trfico ....................................................................... Recomendacin sobre identificacin del precepto infringido y motivacin en los expedientes de trfico ..................................................................................... Recomendacin sobre derogacin del cuadro de incapacidades invalidantes para el acceso a los cuerpos y escalas de Correos y Telgrafos ...........................

409 410 410 410

1.79. Recomendacin sobre atribuciones profesionales de los ingenieros tcnicos de obras pblicas que prestan servicios en la Administracin general del Estado. 1.80. Recomendacin sobre arbitrariedad en los criterios empleados en la califi cacin de ejercicios de aspirantes al cuerpo de auxiliares de la Administracin de Justicia ............................................................................................................. Recomendacin sobre participacin, por el turno libre, de discapacitados en procedimientos selectivos de la Administracin.................................................. Recomendacin sobre levantamiento de actas en las pruebas selectivas con vocadas por el Instituto Nacional de Empleo ...................................................... Recomendacin sobre complemento de productividad del personal transferido desde la Administracin general del Estado a la del Principado de Asturias ...... Recomendacin sobre la conveniencia de dictar instrucciones para poder acce der a la revisin de la calificacin de las mutilaciones del personal perte neciente al cuerpo de mutilados de guerra por la patria, cuando sus lesiones se hayan agravado ................................................................................................ Recomendacin sobre publicacin de disposiciones que establecen plazos para la actuacin de particulares ................................................................................. Recomendacin sobre valoracin de servicios provisionales prestados por docentes................................................................................................................ Recomendacin sobre preservacin del orden establecido en el listado para contrataciones temporales ................................................................................... Recomendacin sobre informacin a los aspirantes en procedimientos selec tivos ...................................................................................................................... Recomendacin sobre confidencialidad de datos de carcter personal..............

410 411 411 411

1.81. 1.82. 1.83. 1.84.

411 412 412 413 413 413 413

1.85. 1.86. 1.87. 1.88. 1.89.

1.90. Recomendacin sobre invalidez de los criterios de residencia o circunstancias socioeconmicas de los aspirantes como mrito en procedimientos selectivos. 1.91. Recomendacin sobre certificados de antecedentes penales y de cumplimiento del servicio militar en los procedimientos de contratacin de la Empresa Muni cipal de Transportes de Madrid ........................................................................... Recomendacin sobre invalidez de las circunstancias socioeconmicas de los aspirantes como mrito en procedimientos selectivos ........................................ Recomendacin sobre admisin de aspirantes de ms de 55 aos a proce dimientos de seleccin de personal en entidades locales .................................... Recomendacin sobre cumplimiento de requisitos para ser admitido a las pruebas selectivas................................................................................................. Recomendacin sobre incompatibilidad de los miembros electos de las cor poraciones locales ................................................................................................

414 414 414 414 415

1.92. 1.93. 1.94. 1.95.

18

SUMARIO
Pginas

1.96. Recomendacin sobre secretos estadsticos, en especial, en lo concerniente


a la identidad de los informantes ......................................................................... 1.97. Recomendacin sobre distribucin de boletines oficiales de la provincia .......... 1.98. Recomendacin sobre registro municipal de asociaciones vecinales ................. 2. 3. 4. 5. SUGERENCIAS............................................................................................................... RECORDATORIOS DE DEBERES LEGALES ............................................................... ADVERTENCIAS ............................................................................................................. RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Y AMPARO ............................................ 5.1. Recursos de inconstitucionalidad .......................................................................... 5.1.1. Solicitudes de interposicin ...................................................................... Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenacin de la edificacin............ Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliacin de la
vida familiar y laboral de las personas trabajadoras ............................. Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de rgimen de personal de la Guardia
Civil ........................................................................................................ Ley 43/1999, de 25 de noviembre, sobre adaptacin de las normas de
circulacin a la prctica del ciclismo .................................................... Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el rgimen jurdico de la tenencia
de animales potencialmente peligrosos ................................................. Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas presupuestarias, admi-
nistrativas y de orden social................................................................... Artculo 35.......................................................................................... Artculo 68.......................................................................................... Artculo 69.......................................................................................... Ley 18/1999, de la Comunidad Autnoma de Asturias, de 31 de diciem bre, de medidas presupuestarias, administrativas y fiscales ................. Ley 9/1999, de la Generalidad Valenciana, de 30 de diciembre, de medi das fiscales, de gestin administrativa y financiera y de organizacin . Disposicin transitoria primera ........................................................ Disposicin transitoria segunda ........................................................ Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil .................................. Ley de Catalua 4/2000, de 26 de mayo, de medidas fiscales y
administrativas ...................................................................................... Real Decreto Legislativo 1/2000, de la Comunidad Autnoma de Cana rias, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de las
Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Natu rales de Canarias....................................................................................

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19

SUMARIO
Pginas

Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba


el texto refundido de la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas
Armadas ................................................................................................. Artculo 13.......................................................................................... Disposicin adicional primera .......................................................... Ley 8/2000, de la Asamblea de Madrid, de 20 de junio, por la que
se procede a la homologacin de las retribuciones de los miembros
del Gobierno y altos cargos de la Comunidad de Madrid con los
de la Administracin general del Estado, y de los Diputados de la
Asamblea de Madrid con los Diputados por Madrid del Congreso ....... Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de libe ralizacin en el sector inmobiliario y transportes ................................. Real Decreto-ley 5/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de con tencin del gasto farmacutico pblico y de racionalizacin del uso
de los medicamentos.............................................................................. Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de inten sificacin de la competencia en mercados de bienes y servicios........... Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes en el
sector de las telecomunicaciones........................................................... 5.1.2. Recursos presentados ................................................................................ Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos
de Carcter Personal.............................................................................. 5.1.3. Sentencias recadas ................................................................................... En el recurso interpuesto contra la Ley del Parlamento de Canarias
5/1996, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comu nidad Autnoma para 1997.................................................................... En el recurso presentado contra la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de
diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal ..................... En el recurso interpuesto contra la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de
octubre, de Regulacin del Tratamiento Automatizado de los Datos
de Carcter Personal.............................................................................. 5.2. Recursos de amparo ...............................................................................................

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VI. RELACIONES INSTITUCIONALES ............................................................................ 1. 2. 3. 4. ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS .............................................................................. ACTIVIDADES DE COLABORACIN Y COOPERACIN TCNICA ............................ ENTREVISTAS Y REUNIONES DIVERSAS.................................................................. RELACIONES CON LOS COMISIONADOS AUTONMICOS......................................

5. RELACIONES INTERNACIONALES ............................................................................. 6. ACTIVIDADES DE DIVULGACIN Y DIFUSIN.........................................................

20

SUMARIO
Pginas

7. VII. 1.

OTRAS ACTIVIDADES.................................................................................................... CONCLUSIONES......................................................................................................... DE CARCTER CUANTITATIVO GLOBAL .................................................................... 1.1. 1.2. 1.3. Nmero de quejas................................................................................................. Nivel de actividad ................................................................................................. Incumplimiento del deber de respuesta...............................................................

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561

2.

DE CARCTER SUSTANTIVO........................................................................................ 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. 2.10. 2.11. 2.12. Personal al servicio de las administraciones pblicas ......................................... Derechos y libertades de los extranjeros en Espaa ............................................ Retrasos en las resoluciones judiciales y administrativas ................................... Situacin de las prisiones..................................................................................... Buenas prcticas financieras y aseguradoras ...................................................... Medio ambiente, cooperacin y desarrollo econmico ....................................... Seguridad Social, una preocupacin permanente............................................... Listas de espera en la atencin sanitaria ............................................................. Orientacin y control sobre el consumo .............................................................. Menores: un inters superior y prioritario........................................................... Educacin, un constante reto............................................................................... Actuacin de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado ............................

21

I.

PRESENTACIN
INFORME DEL DEFENSOR I. DEL PRESENTACI PUEBLO CORRESPONDIENTE N A 2000

Un ao ms, con la publicacin de este informe anual, se da cumplimiento a la obligacin que corresponde al Defensor del Pueblo de rendir cuentas de su gestin ante las Cortes Generales. Es ya ste un acontecimiento habitual en la vida parlamentaria reflejo de la siempre deseable normalidad institucional que, por reiterado, no debera perder la capacidad de suscitar el inters de sus destinatarios que podrn hallar en l datos y circunstancias de la vida individual y social de nuestros conciudadanos, a los que han de atender, por unas u otras razones, quienes son responsables del ejercicio de los poderes pblicos. En este informe queda reseada la actividad de la Institucin del Defensor del Pueblo a lo largo del ao 2000. Antes de entrar a detallar algunos cambios que se introducen en la estructura y orientacin del Informe, conviene sealar que durante la segunda parte del ao, tras la incorporacin del nuevo equipo directivo, adems de atender a la siempre prioritaria tarea de tramitar las quejas de los ciudadanos, debi hacerse frente tambin a ciertos problemas estructurales que afectaban de modo negativo al funcio namiento de la Institucin. Problemas que provenan bsicamente de la limitacin de espacio en la sede de la Institucin y de la obsolescencia de su equipamiento informtico y de comunicaciones. La solucin de este ltimo problema resultaba inaplazable, ya que la situacin en que se encontraba el servicio informtico del Defensor del Pueblo amenazaba con blo quear su funcionamiento en cualquier instante. Haca ms de seis aos que se haba puesto en marcha la aplicacin informtica para la gestin de expedientes y de entonces databan los aparatos ms modernos disponibles. Adems, al no existir un plan de reno vacin y mejora de las infraestructuras informticas, la inversin en este campo se haba limitado prcticamente a las reposiciones de urgencia. Fruto de todo ello es que, a media dos del ao 2000, todo el parque informtico de la Institucin del Defensor del Pueblo, tanto en lo que se refiere a sistemas centrales como perifricos, estaba integrado por aparatos tecnolgicamente desfasados, descatalogados en su mayor parte y, por tanto, sin posibilidad de asistencia tcnica, incapaces no ya de incorporar los numerosos avan ces producidos en estos ltimos aos, sino tambin de realizar la funcin imprescindible de gestin de los numerosos expedientes que cada ao tramita esta Institucin. 23

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Para remediar esta situacin se ha elaborado un Plan Integral de Renovacin Tec nolgica, a desarrollar en los prximos ejercicios, que no slo implica la renovacin del parque informtico de la Institucin y de los correspondientes programas de gestin, sino tambin la planificacin de las inversiones futuras para garantizar la incorporacin del Defensor del Pueblo a las nuevas tecnologas en beneficio de los ciudadanos. La receptividad y sensibilidad de las Cmaras en relacin con este asunto, ha quedado plasmada en los acuerdos de sus respectivas Mesas (de 22 de mayo, Senado, y de 29 de mayo, Congreso), autorizando la aplicacin de la cantidad mxima de ciento cincuenta millones de pesetas con cargo a los remanentes presupuestarios de la propia Institucin para la puesta en marcha del antes citado Plan Integral de Renovacin Tecnolgica, actualmente en su primera fase de desarrollo. En cuanto a las limitaciones de espacio tradicionalmente padecidas por la Institucin, que vienen originando mltiples incomodidades a los ciudadanos que acuden a ella y que dificultan el correcto desarrollo de las funciones propias del Defensor del Pueblo, la solucin no pareca inicialmente sencilla, ya que con dificultad pueden localizarse inmuebles de las dimensiones y caractersticas necesarias para ubicar los servicios de la Institucin y menos an si se pretende que dicho inmueble se site en la misma zona urbana en la que se encuentra la sede actual, cuyo carcter representativo parece conveniente mantener. Despus de laboriosas gestiones, se identific un inmueble en la calle Zurbano nme ro 42, propiedad de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, idneo, en principio, para resolver los problemas de espacio de la sede del Defensor del Pueblo. Tambin en esta ocasin hay que agradecer la receptividad y la sensibilidad de las auto ridades pblicas hacia los problemas de esta Institucin, al facilitar el que, previa adqui sicin de dicho inmueble por la Administracin general del Estado a travs de la Direc cin General del Patrimonio del Estado del Ministerio de Hacienda, se haya adscrito el mismo al Defensor del Pueblo. En estos momentos se procede a la remodelacin del inmueble para adecuarlo a las necesidades presentes y futuras de los servicios de la Institucin. Se haca referencia en esta presentacin, antes de reflejar las tareas inaplazables abordadas en los primeros meses de este nuevo mandato, a que el informe anual que ahora se eleva a las Cmaras, presenta algunas novedades en cuanto a su estructura y orientacin respecto de los que le precedieron. No son en absoluto innovaciones radi cales ni probablemente definitivas, puesto que, al hilo de la renovacin tecnolgica e informtica que se desarrolla actualmente en la Institucin, es posible que, en el futuro, se cuente con instrumentos adecuados para plantear un nuevo modelo de informe, en el que las Cmaras no solamente puedan acceder a la informacin que se les traslada, sino a toda aqulla que resulte de su inters en relacin con cualquier asunto en el que haya intervenido el Defensor del Pueblo a lo largo del ejercicio del que se trate. En cualquier caso, las novedades estn ah y conviene referirse a ellas para facilitar la lectura de esta Memoria. Tras la presentacin, el segundo de los apartados en que se subdivide este informe recoge, con tal denominacin, los datos principales de la gestin del Defensor del Pueblo a lo largo del ao 2000. Es este captulo el que de forma ms precisa responde a las previsiones de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo que, cuando trata del informe anual, le atribuye como objetivo el de dar cuenta a las Cortes Generales de la gestin 24

I.

PRESENTACIN

realizada en cada ejercicio y fija como contenido especfico la determinacin del nmero y tipo de quejas presentadas, de las que hayan sido rechazadas y de sus causas, as como de aqullas que fueron objeto de investigacin y del resultado de la misma, con especificacin de las sugerencias o recomendaciones admitidas por las Administraciones Pblicas. Cumpliendo con estas determinaciones, este apartado informa del conjunto de la actividad desplegada por la Institucin del Defensor del Pueblo durante el ao 2000, a travs de numerosos cuadros resumen y del correspondiente texto explicativo en el que se detalla pormenorizadamente el nmero y tipologa de las quejas recibidas, su origen geogrfico, los sectores materiales a los que afectan, el estado de tramitacin, el resultado obtenido, y muchos otros datos e informaciones que se consideran de inters y permiten alcanzar una visin global de las tareas a las que ha debido hacerse frente en el ejercicio al que se refiere el informe. En relacin con aos anteriores, se ha procurado avanzar en la claridad expositiva de los datos que se ofrecen, incrementando el volumen de texto incorporado, para cola borar con el lector a la mejor comprensin de la informacin suministrada. Este objetivo, siempre deseable, tiene en la presente ocasin un mayor inters, por cuanto se otorga a este apartado la mayor importancia, al ser el que describe en su totalidad el conjunto de la labor llevada a cabo, en el ejercicio, por la Institucin del Defensor del Pueblo. Y tambin, como ya se ha dicho, por ser el que de modo ms directo cumple las pre visiones contenidas en los artculo 31 y 32 de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril. Por ambas razones, este apartado se sita ahora en el primer lugar del informe, des plazando al que vena ocupando este puesto que, con algunas variaciones, se incorpora al nuevo apartado de conclusiones, y vara su denominacin anterior a la actual de datos principales de la gestin del Defensor del Pueblo, cuyo contenido pretende ser ms ambicioso. El tercer apartado del informe se destina a dar cuenta de aquellas administraciones pblicas que han incumplido el deber de colaboracin con el Defensor del Pueblo. En trminos generales, las administraciones pblicas y sus agentes auxilian al Defensor del Pueblo adecuadamente y slo sera deseable una mayor agilidad en la remisin de los informes que posibilitase, a su vez, una ms pronta respuesta de la Institucin a los ciudadanos. Sin embargo, hay supuestos concretos en los que se percibe una resis tencia notable o, cuando menos, un rechazable desinters en prestar la debida cola boracin y el auxilio requerido al Defensor del Pueblo, particularmente a la hora de responder a los requerimientos de informacin que se formulan para resolver los pro blemas planteados por los ciudadanos. En otras ocasiones, esa falta de colaboracin se limita a la ausencia del exigible rigor en los informes que se remiten a esta Institucin que, con cierta frecuencia, debe insistir en sus demandas para completar los datos imprescindibles para el ejercicio de su misin. Asimismo, con ms frecuencia de la debida, se incumplen los plazos que la ley establece para elaborar y remitir los informes y este Comisionado Parlamentario se ve en la necesidad de requerir formalmente su envo, con las advertencias legales procedentes. Pues bien, pese a dichas admoniciones y a la claridad con que la ley enuncia el deber de todas las autoridades pblicas y de los funcionarios a su servicio de prestar un auxilio preferente y urgente al Defensor del Pueblo, existen supuestos en los que tal 25

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

colaboracin no se presta ni an despus de advertir que tal conducta pudiera con siderarse constitutiva del delito de desobediencia tipificado en el artculo 502 del vigente Cdigo Penal. Hasta el presente, el espritu conciliador y cooperador que anima a esta Institucin, as como el ejercicio continuado de la virtud de la paciencia, han dado lugar a que no se persiguiesen penalmente estas conductas dilatorias y entorpecedoras. Pero el ejer cicio responsable de las funciones que corresponden al Defensor del Pueblo parece exigir, de aqu en adelante, una actitud ms severa en su reprensin, evitando la generalizacin de algunas conductas, hasta ahora ms o menos espordicas, que suponen un grave perjuicio para los ciudadanos y para la credibilidad de esta Institucin. El apartado IV del informe describe la supervisin realizada sobre la actividad de las Administraciones Pblicas. Para sistematizar la informacin que se proporciona en este apartado se agrupa toda ella en diecisiete sectores diferentes que, en su conjunto, engloban la prctica totalidad de la accin administrativa. Ahora bien, conviene precisar y retener que en este apartado no se recoge toda la actividad de supervisin llevada a cabo, ni tampoco todos los mbitos administrativos en los que sta ha tenido lugar. Slo se pretende reflejar una serie de cuestiones que, por diversas circunstancias (su inters concreto, su reiteracin, su relevancia, la atencin prestada por las autoridades competentes, la solucin positiva o negativa, ... etc.), resultan particularmente signi ficativas y, al propio tiempo, permiten conocer el amplio campo en el que desarrolla su actividad supervisora esta Institucin constitucional. La atenta lectura de este apartado permite, an con las limitaciones expresadas, obtener un diagnstico de la situacin a la que se enfrentan los ciudadanos en sus rela ciones con las distintas administraciones pblicas. No es un catlogo exhaustivo de las disfunciones, irregularidades o ineficiencias que con indeseable frecuencia se producen en la relacin Administracin-ciudadano. Pero permite identificar aspectos de la vida administrativa del Estado que requieren la atencin de quienes disponen de la respon sabilidad y la competencia de urgir y adoptar las soluciones precisas. El quinto de los apartados de este informe recoge las resoluciones que el Defensor del Pueblo ha adoptado a lo largo del ao 2000. Variando prcticas anteriores, se hace mencin ahora de la totalidad de las resoluciones adoptadas y no slo de las ms habi tuales entre ellas, que son las sugerencias y las recomendaciones. Se aproxima as al informe a la literalidad del artculo 30 de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, que, adems de los dos tipos de resoluciones mencionadas, incluye los recordatorios de deberes legales y las advertencias que cabe formular a las auto ridades y funcionarios de las administraciones pblicas. Este apartado V incluye asimismo la resea de las solicitudes de interposicin de recurso de inconstitucionalidad recibidas a lo largo del ao 2000, as como las reso luciones dictadas al respecto. La legitimacin que la Constitucin reconoce al Defensor del Pueblo, debe ser ejercida con una prudencia y rigor tcnico-jurdico extremos, en razn del carcter extraordinario de la accin, de la contundencia de sus efectos sobre el ordenamiento jurdico y de la neutralidad institucional del Defensor del Pueblo. No puede, quien es llamado a contribuir activamente en la defensa del orden cons titucional, ejercitar su legitimacin para cuestionar los productos normativos emanados de los representantes de la soberana popular de quienes, adems, es comisionado 26

I.

PRESENTACIN

este Defensor del Pueblo si no es en virtud de la indubitada conviccin de las posi bilidades de xito procesal de la accin. No ya el actuar con liberalidad excesiva, sino la menor liberalidad en este campo sera completamente irresponsable y contrario a la contribucin que cabe esperar del Defensor del Pueblo a la estabilidad jurdica e institucional de nuestro sistema poltico. Tomando en consideracin estas premisas es como debe examinarse este apartado del informe, del que claramente se desprende que las solicitudes de interposicin de recurso de inconstitucionalidad no son examinadas y resueltas por un criterio restrictivo, sino con la prudencia, el rigor y la severidad que exige el ejercicio responsable de esta competencia. En el apartado VI se recogen sucintamente las comparecencias del Defensor ante el Parlamento as como las actividades institucionales de relacin con los comisionados autonmicos, entidades y organismos diversos, junto con las actuaciones desarrolladas en el mbito de las relaciones internacionales. El informe anual se cierra en este ejercicio con un nuevo apartado de conclusiones, en el que se pretende no slo recapitular lo incluido hasta ah, sino tambin resaltar lo que, a juicio de la Institucin, resulte ms significativo de todo lo que ha tenido lugar a lo largo del ao, incorporando una sucinta valoracin sobre cada una de las cuestiones destacadas. En cierto modo este nuevo apartado viene a recoger contenidos que, en informes anuales anteriores, se hallaban incorporados de forma ms extensa a los restantes cap tulos, y en particular al que vena incluyendo en los ltimos aos el denominado tra tamiento monogrfico de determinados temas. Se pretende con esta novedad facilitar al lector el conocimiento inmediato y abreviado de lo que incluye la memoria anual y la valoracin que, de todo ello, lleve a cabo el Defensor del Pueblo. De este modo se posibilita una lectura rpida del informe anual que oriente al lector permitindole, cuando ste lleve a cabo un repaso ms sosegado de su contenido, inte resarse por cada una de las cuestiones tratadas en la informacin ms amplia que se suministra sobre todas ellas en los restantes apartados de la memoria. Como adems se conocer ya el criterio valorativo del Defensor del Pueblo en relacin a cada uno de estos asuntos, cabe esperar que este nuevo apartado facilite la comprensin de un documento, difcilmente liviano, que pretende contribuir a la garanta del pleno disfrute por los ciudadanos de sus derechos y libertades.

27

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN


DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

II.INFORME DATOS PRINCIPALES DEL DEFENSOR DEDEL LA GESTI PUEBLO N DEL CORRESPONDIENTE DEFENSOR DEL PUEBLO A 2000

Este captulo que se inicia va dirigido a plasmar los datos ms relevantes de la actua cin y gestin del Defensor del Pueblo. El primer apartado est dedicado al anlisis estadstico de las quejas recibidas, refle jando los aspectos ms significativos de las mismas. Se detallan las quejas colectivas, una a una, por considerarse socialmente ms notorias. El apartado siguiente, el 2, se refiere a la tramitacin de las quejas, a examinar sus fases y estado, y la relacin con las diversas administraciones. El 3 enumera la relacin de quejas de oficio promovidas por el Defensor del Pueblo. Y en el apartado 4 se examinan las quejas no admitidas y las distintas motivaciones que han llevado al Defensor del Pueblo a adoptar tal decisin. En el 5 se contemplan las que se haban presentado en aos anteriores y que fueron iniciadas o reanudadas, en su tramitacin, en este ejercicio. Y finalmente en el apartado 6 se recogen las recomendaciones y sugerencias for muladas a las distintas administraciones pblicas y se concluye con una breve referencia a la informacin y atencin al pblico llevadas a cabo en la Institucin.

1. 1.1.

QUEJAS RECIBIDAS Total de quejas recibidas

El total de quejas recibidas, durante el ao 2000, ascendi a 26.874, de las que 16.662 fueron de tipo colectivo 1 y 10.212 de carcter individual. Adems se promovieron de oficio 121 quejas. Los datos comparados con el ejercicio 1999 arrojan el siguiente balance:
1 Quejas de tipo colectivo son aquellas que se han presentado agrupadas o se han agrupado por su naturaleza comn y por abordar igual asunto o cuestin.

29

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

2000

1999

%D 2000/1999

Quejas recibidas ......................... Colectivas .............................. Individuales .......................... Quejas de oficio .......................... Total..................................

26.874 16.662 10.212 121 26.995

13.551 3.652 9.899 149 13.700

98,3 356,2 3,2 18,8 97,0

Como puede observarse, el incremento en el nmero de quejas ha sido particular mente significativo en las colectivas, que crecieron en nmero de 13.010, siendo el aumento total, de 13.295 quejas en relacin con el ao anterior.
Comparacin entre las quejas recibidas durante el ao 1999 y 2000
18.000 17.000 16.000 15.000 14.000 13.000 12.000 11.000 10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 Colectivas Individuales De oficio 3.652 26,7 % 149 1,1 % 121 0,5 % Ao 1999 Ao 2000 9.899 72,2 % 10.212 37,8 % 16.662 61,7 %

1.2.

Distribucin de las quejas segn el sexo del compareciente

Las 26.874 quejas personales presentadas tuvieron la siguiente distribucin origi naria:
NMERO

Mujeres ........................................................... Hombres ......................................................... Entidades y organizaciones diversas ............. Total......................................................

11.568 14.194 1.112 26.874

30

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Durante los ltimos cinco aos se observan estos datos:


MUJERES % DEL TOTAL HOMBRES % DEL TOTAL OTROS % DEL TOTAL

1996 ................... 1997 ................... 1998 ................... 1999 ................... 2000 ...................

50,4 36,1 29,9 36,2 43,1

39,8 56,4 64,0 56,0 52,8

9,8 7,5 6,1 7,8 4,1

De lo anterior cabe deducir que mientras que hasta 1998 creci la participacin de los hombres en la presentacin de las quejas, desde ese ao est aumentando la de las mujeres, si bien an algo ms de la mitad de las quejas sigue siendo formulada por hombres.
Evolucin de participacin segn el gnero
30.000 25.000 20.000 12.969 15.000 6.504 10.000 15.337 5.000 0 1996 1997 1998 1999 2000 10.260 10.161 7.589 2.524 1.451 11.568 1.057 4.905 14.194 Otros Mujeres Hombres 1.112

1.352

7.176

1.3.

Procedencia geogrfica de las quejas

La remisin de las quejas se analiza, tambin, por su origen geogrfico, distinguin dose la procedencia nacional de la extranjera, que adems se detalla por provincias y comunidades autnomas.

1.3.1. Quejas de procedencia nacional Quejas nacionales son aqullas que tuvieron su lugar de presentacin dentro de la geografa espaola. Su nmero fue mayoritario, 26.625, lo que representa el 99 por 100 del total remitido. Si se pormenoriza examinando la procedencia a nivel de provincias y comunidades autnomas, los datos son los siguientes: 31

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

COMUNIDAD AUTNOMA Y PROVINCIA

NMERO

% SOBRE COMUNIDAD

% SOBRE TOTAL

Comunidad Autnoma del Pas Vasco lava ......................................................................... Guipzcoa................................................................. Vizcaya ..................................................................... Total................................................................ Comunidad Autnoma de Catalua Barcelona ................................................................. Girona....................................................................... Lleida........................................................................ Tarragona ................................................................. Total................................................................ Comunidad Autnoma de Galicia A Corua................................................................... Lugo.......................................................................... Ourense .................................................................... Pontevedra................................................................ Total................................................................ Comunidad Autnoma de Andaluca Almera ..................................................................... Cdiz......................................................................... Crdoba .................................................................... Granada.................................................................... Huelva ...................................................................... Jan........................................................................... Mlaga ...................................................................... Sevilla ....................................................................... Total................................................................ Principado de Asturias Total................................................................ Cantabria Total................................................................ Comunidad Autnoma de La Rioja Total................................................................ Regin de Murcia Total................................................................ Comunidad Valenciana Alicante..................................................................... Castelln ................................................................... Valencia .................................................................... Total................................................................ 569 127 781 1.477 38,52 8,60 52,88 100,00 2,14 0,48 2,93 5,55 408 100,00 1,53 172 100,00 0,65 279 100,00 1,05 7.840 100,00 29,46 117 542 344 234 223 192 366 512 2.530 4,62 21,42 13,60 9,25 8,81 7,59 14,47 20,24 100,00 0,44 2,04 1,29 0,88 0,84 0,72 1,38 1,92 9,51 366 86 73 280 805 45,47 10,68 9,07 34,78 100,00 1,38 0,32 0,27 1,05 3,02 3.971 259 192 217 4.639 85,60 5,58 4,14 4,68 100,00 14,92 0,97 0,72 0,82 17,43 93 155 254 502 18,53 30,87 50,60 100,00 0,35 0,58 0,95 1,88

32

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

COMUNIDAD AUTNOMA Y PROVINCIA

NMERO

% SOBRE COMUNIDAD

% SOBRE TOTAL

Comunidad Autnoma de Aragn Huesca ...................................................................... Teruel........................................................................ Zaragoza................................................................... Total................................................................ Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha Albacete .................................................................... Ciudad Real .............................................................. Cuenca ...................................................................... Guadalajara .............................................................. Toledo ....................................................................... Total................................................................ Comunidad Autnoma de Canarias Las Palmas ............................................................... Santa Cruz de Tenerife............................................. Total................................................................ Comunidad Foral de Navarra Total................................................................ Comunidad Autnoma de Extremadura Badajoz..................................................................... Cceres ..................................................................... Total................................................................ Comunidad Autnoma de las Islas Baleares Total................................................................ Comunidad Autnoma de Madrid Total................................................................ Comunidad Autnoma de Castilla y Len vila .......................................................................... Burgos ...................................................................... Len .......................................................................... Palencia .................................................................... Salamanca ................................................................ Segovia ..................................................................... Soria ......................................................................... Valladolid ................................................................. Zamora ..................................................................... Total................................................................ 84 163 310 118 232 81 33 301 77 1.399 6,00 11,65 22,16 8,43 16,58 5,79 2,36 21,52 5,50 100,00 0,32 0,61 1,16 0,44 0,87 0,31 0,12 1,13 0,29 5,26 3.626 100,00 13,62 351 100,00 1,32 220 196 416 52,88 47,12 100,00 0,83 0,79 1,56 159 100,00 0,60 287 274 561 51,16 48,84 100,00 1,08 1,03 2,11 83 206 55 135 128 607 13,67 33,94 9,06 22,24 21,09 100,00 0,31 0,77 0,21 0,51 0,48 2,28 155 116 392 663 23,38 17,50 59,12 100,00 0,58 0,44 1,47 2,49

33

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

COMUNIDAD AUTNOMA Y PROVINCIA

NMERO

% SOBRE COMUNIDAD

% SOBRE TOTAL

Ciudad de Ceuta Total................................................................ Ciudad de Melilla Total................................................................ Quejas Alta mar Total................................................................ Total................................................................ 11 26.625 0,05 100,00 149 100,00 0,56 31 100,00 0,12

Distribucin por comunidades autnomas de las quejas recibidas en el ao 2000

GALICIA 805

ASTURIAS 7.840

CANTABRIA 279

CASTILLA Y LEN 1.399

PAS VASCO NAVARRA 502 159 LA RIOJA 172

CATALUA 4.639

ARAGN 663

MADRID 3.626 COMUNIDAD VALENCIANA 1.477 BALEARES 351 MURCIA ANDALUCA 2.530 408

EXTREMADURA 416

CASTILLA-LA MANCHA 607

I. CANARIAS 561 CEUTA 31 MELILLA 149

34

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Si comparamos, a nivel de comunidad autnoma, el peso relativo en el ejercicio 2000 respecto al precedente se observa la siguiente evolucin:
% S/ TOTAL NACIONAL AO 2000 % S/TOTAL NACIONAL AO 1999

Comunidad Autnoma del Pas Vasco .............. Comunidad Autnoma de Catalua .................. Comunidad Autnoma de Galicia ..................... Comunidad Autnoma de Andaluca ................ Principado de Asturias ...................................... Cantabria ........................................................... Comunidad Autnoma de La Rioja ................... Regin de Murcia .............................................. Comunidad Valenciana ..................................... Comunidad Autnoma de Aragn ..................... Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha . Comunidad Autnoma de Canarias .................. Comunidad Foral de Navarra ........................... Comunidad Autnoma de Extremadura ........... Comunidad Autnoma de las Islas Baleares..... Comunidad de Madrid....................................... Comunidad Autnoma de Castilla y Len......... Ciudad de Ceuta ................................................ Ciudad de Melilla............................................... Alta Mar .............................................................

1,88 17,43 3,02 9,51 29,46 1,05 0,65 1,53 5,55 2,49 2,28 2,11 0,60 1,56 1,32 13,62 5,26 0,12 0,56 0,05

4,35
8,04
4,70
11,79
3,72
1,54
0,85
2,78
7,70
3,18
3,95
3,20
1,31
2,57
1,61
29,41
8,27
0,49
0,53

Las variaciones interanuales ms relevantes han sido los incrementos en trminos absolutos y relativos en Catalua y Principado de Asturias y los descensos en Pas Vasco y Madrid. Ello se ha debido, en el caso de Catalua, a la presentacin en 2000 de 3.673 quejas, de tipo colectivo, como se detallar en 1.6 de este captulo. En el caso del Principado de Asturias se registra un incremento, respecto a 1999, de 7.342 quejas o, lo que es lo mismo, del 1.474,3 por 100, motivado por tres grupos de quejas colectivas: una pre sentada por 1.506 personas, sobre la carencia de abono de parte de su nmina; otra, elaborada por 65 promoventes, sobre la adjudicacin de becas en zonas mineras del carbn y una tercera, de 5.702, sobre los conciertos suscritos con los centros educativos privados. Los descensos en el Pas Vasco y Madrid han sido causados en gran parte, porque, en 1999, en el Pas Vasco, se produjeron 98 quejas de tipo colectivo ms que en el ao siguiente. En Madrid, durante el ao 2000, se iniciaron 318 quejas colectivas menos que en el ao precedente. Si se analizan nicamente las quejas individuales, las variaciones en estas comu nidades autnomas han sido:

35

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

COMUNIDAD AUTNOMA

2000

1999

D%

Pas Vasco................................... Catalua ..................................... Asturias....................................... Madrid ........................................

293 875 361 2.587

309 714 304 2.950

5,2
22,5
18,8
2,3

1.3.2. Quejas de procedencia extranjera El nmero de quejas procedentes del extranjero ascendi a 249, en el ao 2000, frente a 173, en el ao precedente. El detalle por pases de origen se recoge a continuacin:
NMERO PAS DE ORIGEN 2000 1999 PAS DE ORIGEN NMERO 2000 1999

Alemania .............................. Argelia.................................. Argentina ............................. Australia............................... Austria.................................. Blgica ................................. Bolivia.................................. Brasil.................................... Canad ................................. Chile ..................................... Colombia.............................. Costa Rica ............................ Cuba ..................................... Dinamarca ........................... Ecuador ............................... Emiratos rabes Unidos...... El Salvador .......................... Eslovenia.............................. Estados Unidos .................... Finlandia.............................. Francia................................. Gabn................................... Guinea.................................. Guatemala............................

18 22 2 6 1 4 1 3 3 25 1 1 2 10 1 27 1

14 1 9 3 2 10 2 4 3 2 1 3 1 1 10 2 20 1 2

Holanda................................. Irlanda................................... Israel ..................................... Italia ...................................... Jordania ................................ Luxemburgo.......................... Marruecos ............................. Martinica............................... Mxico................................... Panam ................................. Paraguay ............................... Per ....................................... Portugal................................. Principado de Andorra ......... Reino Unido .......................... Repblica Dominicana ......... Rumania................................ Siria....................................... Suecia.................................... Suiza...................................... Sudfrica............................... Uruguay................................. Venezuela .............................. Total ............................

2 3 5 1 29 1 3 1 1 9 8 7 27 3 1 1 9 2 2 6 249

1
4
1
4
1
1
27

4


3
2
3
13


1
1
12


4
173

Como puede observarse, el nmero de estas quejas es muy reducido en relacin con el total de las recibidas en la Institucin. 36

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

1.4.

Origen de las quejas recibidas

Las quejas recibidas en el Defensor del Pueblo lo fueron por las vas que se sealan a continuacin:
PROCEDENCIA NMERO

Directas ......................................................................... A travs de los Comisionados Autonmicos .................. A travs de diversos organismos de las Administra ciones ......................................................................... Total.....................................................................

23.518 1.461 1.895 26.874

Las tramitadas por los Comisionados autonmicos se repartieron as:


COMISIONADOS AUTONMICOS NMERO

Sindic de Greuges Cataln ............................. Defensor del Pueblo Andaluz ......................... Diputado del Comn de Canarias .................. Justicia de Aragn .......................................... Valedor de Pobo Galego ................................. Sindic de Greuges Valenciano ....................... Arateko del Pas Vasco ................................... Procurador del Comn de Castilla y Len ..... Total......................................................

204 238 160 159 84 170 99 347 1.461

Distribucin porcentual de las quejas enviadas por los Comisionados


Autonmicos

Sindic de Greuges Cataln 14 % Procurador del Comn de Castilla y Len 23 % Defensor del Pueblo Andaluz 16 % Ararteko del Pas Vasco
7 %

Sindic de Greuges Valenciano


12 % Valedor do Pobo Galego 6%

Diputado del Comn 11 %

Justicia de Aragn 11 %

Las gestionadas a travs de diferentes organismos cabe especificarlas con esta distribucin: 37

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

PROCEDENCIA

NMERO

Delegados y subdelegados del gobierno................... Tribunal Constitucional............................................ Comisin de peticiones de Congreso o Senado........ Otros organismos de las Administraciones y varios. Total................................................................

1.696 25 7 167 1.895

1.5.

Quejas por sectores

Las quejas recibidas pueden clasificarse segn el mbito sectorial al que afectan. Con este fin se han concretado 17 sectores, en alguno de los cuales cabe encuadrar la materia a que se refiere la queja. No obstante, el carcter o finalidad de un cierto nmero de ellas no permite su inclusin en uno slo, por lo que se establece el sector Varios para recoger aqullas cuyo contenido tiene que ver con ms de un sector o, en algn caso, en ninguno de ellos, lo que totaliza 18 divisiones. En este cuadro se ofrece el resumen estadstico, dedicndose el captulo II al anlisis e informacin de cadauno de los sectores con mayor detalle y concrecin.
SECTORES COLECTIVAS INDIVIDUALES TOTAL

Justicia............................................................ Administracin penitenciaria......................... Seguridad pblica .......................................... Administracin militar ................................... Administracin educativa .............................. Administracin sanitaria................................ Accin social................................................... Seguridad Social ............................................ Administracin laboral................................... Hacienda pblica ........................................... Ordenacin de la actividad econmica.......... Transporte y comunicaciones ........................ Medio ambiente.............................................. Urbanismo y vivienda..................................... Administracin local ...................................... Personal al servicio de las AAPP .................... Accin y procedimientos administrativos...... Varios.............................................................. Total......................................................

571 32 32 5.767 27 143 35 32 45 18 3.046 6.914 16.662

1.257 495 916 359 500 524 271 597 167 583 272 403 401 606 586 1.445 209 742 10.333

1.828
527
948
359
6.267
524
271
597
167
610
415
438
433
651
604
4.491
209
7.656
26.995

Ha de sealarse que de las 7.656 quejas del sector Varios, 6.812 pertenecen a un colectivo, citado en 1.6, cuyo objeto era la proteccin, defensa y bienestar de los animales y que dada la diversidad de administraciones pblicas implicadas en una materia que comprende aspectos tan variados como el censo, cuidados sanitarios, comercio, trans porte, intervencin en espectculos pblicos, etc. cuya competencia est atribuida a muy 38

II.

DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

diversos departamentos de las administraciones autonmicas, as como a las propias administraciones locales, dificulta su inclusin en un nico sector.
Distribucin porcentual de las quejas individuales por sectores
16,00 % 14,00 % 12,00 % 10,00 % 8,00 % 6,00 % 4,00 % 2,00 % 0,00 % 4,8 % 3,5 % 4,8 % 5,1 % 2,6 % 1,6 % 5,8 % 5,6 % 2,6 % 3,9% 3,9 % 2,0 % 5,9% 5,7% 12,2 % 14,0 %

8,9 % 7,1%

45,00 % 41,5 % 40,00 %


35,00 %
30,00 %
25,00 %
20,00 % 15,00 % 10,00 % 5,00 % 0,00 % 3,4 % 0,2 % 0,2 % 0,1 % 0,8% 0,3 % 0,2% 0,3 % 0,1 % 18,3% 34,6 %

pe ni te nc Se ia gu ria rid Ad ad m p in bl is tra ic a ci n O ed rd en uc ac at H iv i a a n ci en de d la a p ac tiv bl ic id Tr a a an d ec sp on or te m y ic co a m un ic ac io ne M s ed io a U m rb bi an en is te m o y vi Ad vi Pe en m in da rs is on t r al ac al ci n se rv lo ca ic io l de la s AA PP

Ju st ic ia

Ad m in is tra ci n

Va rio

Ju st pe ic ni ia Se t e gu nc r i Ad id ar ad ia m in p Ad is bl tra m ic in ci a is n t m Ad rac i i l m ita n in r ed is uc tra at ci iv n a sa ni ta Ac ria ci n Se so g Ad ur ci id O al m ad rd in en is S t oc ac ra ci ia i n l n H de la ac b la ie o nd ra ac Tr l a an tiv p sp id bl ad or i ca te ec y on co m m ic un a ic ac M i e on di U es o rb am an is b Pe ie m Ad rs nt o on e y m vi al in vi is al en Ac t r se ac da ci rv n ci n ic y i o lo pr de ca oc l la ed s im AA ie P nt P os ad vo s. Va rio s

Ad m in is tra ci n

Distribucin porcentual de las quejas colectivas por sectores

39

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

1.6.

Detalle de las quejas colectivas recibidas

Veintisis grupos de ciudadanos presentaron quejas que estuvieron motivadas por fines y causas variadas. Cuarenta y cinco personas, por causa del supuesto incumplimiento del Ayun tamiento de Madrid del Convenio, firmado en fecha 27 de noviembre de 1996, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento en fecha 14 de mayo de 1997, e incorporado al Plan General de Ordenacin Urbana de Madrid (PGOUM), por el que la Parcela A del Plan Parcial Cua-Latina-Seplveda deba ser cedida en calidad de Permuta a la Sociedad NURIN, S. A. El correspondiente expediente est cerrado por no haberse dado contestacin, por los interesados, a la ampliacin de datos que se les solicit. Seis mil ochocientas doce personas solicitaban que, por el Defensor del Pueblo, se diese traslado al Presidente del Congreso de los Diputados de la peticin de la ela boracin de una ley marco a nivel estatal de proteccin, defensa y bienestar de los ani males, reiteradamente expresada por el gobierno pero pendiente, ya que cuatro auto nomas carecan de ella: Andaluca, Extremadura, Cantabria y Aragn, y tambin soli citaban que se instase la reforma del Cdigo Penal para que se tipificase como delito la crueldad con los animales. La tramitacin se ha concluido con la admisin de la propuesta de la Consejera de Agricultura y Pesca de la Junta de Andaluca, de la Consejera de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura y el Departamento de Agricultura de la Diputacin General de Aragn. En cuanto a Cantabria ya exista la Ley 3/1992, de 18 de marzo, de Proteccin de los Animales, desarrollada por Decreto 46/1992 que aprob el Reglamento de la Ley. Mil quinientos seis funcionarios transferidos a la Administracin autnoma de Asturias en virtud del Real Decreto 2081/199, de 30 de diciembre, por el que se traspasan funciones y servicios de la Administracin del Estado al Principado de Asturias en materia de enseanza no universitaria manifiestan que an no les haba sido abonada en nmina la cantidad que les correspondera con cargo al fondo para la mejora de la prestacin de los servicios pblicos constituido en virtud del Acuerdo firmado el 24 de septiembre de 1999 entre la Administracin General del Estado y las Organizaciones Sindicales CCOO y CSI-CSIF, segn el cual se estableca que para tener derecho a participar en el mismo haba que tener acreditado un periodo mnimo de 6 meses en activo durante el ao 1999. Al respecto exponen que, habiendo sido transferidos con efecto de 1 de enero de 2000, se les comunic por su Administracin de origen que habra de ser la Adminis tracin de destino la que les abonara tal cantidad, mientras que en esta ltima se les ha dicho que ello corresponde a la Administracin central firmante del Acuerdo. El Defensor del Pueblo formula una recomendacin al Secretario de Estado de Orga nizacin Territorial (Ministerio de Administraciones Pblicas) que no es aceptada. Treinta y dos ciudadanos de Bangladesh que se encontraban en el Centro de estancia temporal de inmigrantes de Melilla (CETI) iniciaron la queja solicitando infor 40

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

macin sobre si se les iba a documentar, como se estaba haciendo con otros ciudadanos extranjeros que haban ingresado en el mencionado centro con posterioridad. El Delegado del Gobierno inform que se haba ido documentando paulatinamente a este colectivo, trasladndoles a la Pennsula con los correspondientes permisos y tute lados por distintas ONGS. En el caso concreto del compareciente se le haba documentado y enviado a Bar celona el da 13 de mayo de 2000. La queja, por tanto, se dio por concluida. Sesenta y cinco personas, a travs de la Concejala de Juventud del Ayuntamiento de Langreo, presentan queja contra el procedimiento seguido para la adjudicacin de becas derivadas de la convocatoria del Programa de Ayudas y Becas en Zonas Mineras del Carbn. La queja se basa en que la seleccin de becarios no ha facilitado su obtencin a los solicitantes con menos capacidad econmica; en el incumplimiento del plazo en el procedimiento para su resolucin; en no haberse desarrollado el trmite de audiencia al interesado y en no haberse observado los principios de publicidad y de transparencia en las actuaciones administrativas para la concesin. Se reiter por tres veces peticin de informe a la Direccin General de Poltica Ener gtica y Minas recibindose oficio, por fin, del Instituto para la Reestructuracin de la Minera del Carbn y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras. La Institucin del Defensor del Pueblo da conformidad al contenido del informe recibido dando traslado a los formulantes de la queja y acordando su conclusin. En el captulo II.5.3. se expone con mayor amplitud este tema. Trece trabajadores de buques espaoles que faenan en los distintos caladeros repartidos por todo el mundo formulan una queja sobre el tratamiento fiscal que reciben sobre todo a travs del impuesto sobre la renta de las personas fsicas (IRPF). Manifiestan que no se tiene en cuenta por Hacienda pblica la situacin laboral de este colectivo que se encuentra embarcado como regla general 10 meses al ao, sin poder disfrutar, durante este periodo en alta mar, de los servicios pblicos de que dis frutan otros ciudadanos y que constituyen la base del Estado de bienestar. Aspiran en consecuencia a que el tratamiento fiscal de las rentas de su trabajo sea homologable al de otros pases de la Unin Europea (citan como ejemplos Francia y Alemania) y que se tenga en cuenta las peculiaridades de su actividad laboral. El Secretario de Estado de Economa y Hacienda inform que: El establecimiento de un distinto tratamiento fiscal fundamentado en una menor utilizacin de servicios pblicos no cabra sino calificarla como incons titucional y dara lugar a distintas categoras de ciudadanos en funcin de su contribucin al gasto pblico. Una vez analizada la solicitud de estos trabajadores pesqueros, no puede dejar de mencionarse la mejora genrica que la nueva Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas incorpora para todos los perceptores de ren 41

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

dimientos de trabajo, mejora que se traduce en la creacin de una reduccin especfica para estos rendimientos que hace perder peso a la aportacin de los asalariados respecto a las dems fuentes de renta. Los interesados discrepan de los argumentos de la Secretara de Estado y reiteran la argumentacin inicial. El Defensor del Pueblo cierra las actuaciones por no haber nuevas alegaciones y entender que la respuesta ms adecuada debe estar en el terreno de la accin social de los poderes pblicos. Dos personas, en lnea con 1.565 ms, que en aos precedentes pidieron al Defen sor del Pueblo que interpusiera recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 1/1998, de Poltica Lingstica de Catalua, promueven, en 2000, una queja en la que cuestionan la intervencin que tuvo no planteando el recurso ante el Tribunal Constitucional. La mencionada queja conllev una amplia respuesta del Defensor del Pueblo a los interesados, en la que se detallan las razones y conviccin jurdica que fundamentan la no presentacin a la vista del mbito propio de la posible intervencin, como son los derechos y libertades fundamentales recogidos en el Ttulo I de la Constitucin. Treinta y cinco personas participantes en pruebas selectivas para las categoras de celador, pinches y auxiliar administrativo, convocadas por el Instituto Nacional de la Salud en 1997, expresan su disconformidad con el retraso en la resolucin del proceso de seleccin. El Instituto Nacional de la Salud contesta que el procedimiento selectivo se encuentra suspendido en su ejecucin con motivo del auto de suspensin dictado por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia. En consecuencia, el Defensor del Pueblo suspende sus actuaciones a causa del pro cedimiento judicial pendiente. Cien personas presentan solicitud al Defensor del Pueblo de recurso de incons titucionalidad contra algunos preceptos de la Ley 43/1999, de 25 de noviembre, sobre la adaptacin de circulacin a la prctica del ciclismo. El Defensor del Pueblo, al no encontrar razones suficientes, resuelve no interponer recurso de inconstitucionalidad contra la citada Ley. Cien personas ponen en conocimiento del Defensor del Pueblo la situacin en que se encuentran como consecuencia del denominado Sndrome txico (colza). Solicitan que se dote de ms medios a la Audiencia Nacional y que se impongan intereses a la Administracin ante la demora con la que se estn recibiendo las indemnizaciones. La queja se hallaba en trmite con el Ministerio de Justicia y con el Consejo General del Poder Judicial, a fines del ao 2000. Treinta y cinco firmantes manifiestan su disconformidad con el servicio que presta Correos y Telgrafos en su oficina de Tabernes Blanques (Valencia), municipio de ms de ocho mil habitantes, que se ven obligados a desplazarse a Valencia-capital para imponer y recoger giros postales y telegramas, y para acceder a los servicios postal exprs nacional e internacional, con los consiguientes perjuicios econmicos y prdida de tiempo. 42

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

El Defensor del Pueblo se dirige a Correos y Telgrafos solicitando informacin que ha respondido: Le informo que realizadas las gestiones oportunas por los Servicios de Correos en Valencia para la adquisicin de un local en el que se ubique la Oficina postal de Tabernes Blanques, se ha procedido a la firma del contrato de arren damiento de un local en la citada localidad. Hay que sealar que la prestacin de los servicios postales en el nuevo local nicamente est pendiente de la realizacin de determinadas obras de adap tacin, motivo por el cual se ha solicitado del servicio correspondiente la auto rizacin oportuna para la ejecucin de la obra, de cuya finalizacin se informar a esa Institucin. Se ha pedido a Correos y Telgrafos que confirme a la Institucin del Defensor del Pueblo la puesta en funcionamiento de la nueva oficina y as se ha comunicado a las personas de la queja. Dieciocho profesores de autoescuelas manifiestan su disconformidad con los pro cesos selectivos para obtener el ttulo de director de autoescuela. Previo informe de la Direccin General de Trfico al Defensor del Pueblo, ste con cluye en que se ajustaron en su totalidad a las normas de la convocatoria publicadas en el Boletn Oficial del Estado, sin que se produjese impugnacin alguna de las mismas. Treinta y dos personas de diversas asociaciones se dirigen al Defensor del Pueblo solicitando que se apliquen medidas alternativas a la prisin y se excarcele a los enfermos. Se informa a los firmantes de la queja de las diversas recomendaciones que se vienen realizando por el Defensor del Pueblo sobre estas cuestiones, que estn llevando a una progresiva mejora de las crceles para que respondan, cada vez en mayor medida, a los principios consagrados en la Constitucin y en la Ley Orgnica General Penitenciaria. Se les seala que si tuvieran conocimiento de algn caso concreto, que precise de la intervencin de la Institucin del Defensor del Pueblo, lo transmitan al objeto de tomar conocimiento y valorar la posible actuacin dentro del marco normativo que define la ley orgnica reguladora. Ciento cuarenta y tres personas se quejan de la subida de los precios de los car burantes, de manera simultnea, por las grandes compaas de distribucin y suministro, y prcticamente en la misma cuanta. Consideran, a su vez, excesivo el impuesto especial sobre carburantes y piden investigacin al respecto. El Defensor del Pueblo tiene conocimiento de que el Tribunal de Defensa de la Com petencia inici varios procedimientos para determinar si se ha producido en las subidas de precios infracciones sancionables conforme a la Ley de Defensa de la Competencia. De modo paralelo, la Fiscala contra la Corrupcin ha iniciado diligencias tendentes a la averiguacin de si los mismos hechos constituyen un delito o falta sancionable. Slo en el caso de que no se hubieran iniciado las actuaciones administrativas ten dentes a depurar las eventuales responsabilidades en que se hubiera podido incurrir, o las resoluciones adoptadas no se ajustasen a la legalidad vigente, podra esta Institucin 43

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

intervenir para que tales actuaciones se practicaran o para expresar su criterio en caso de discrepancia con aquellas resoluciones. En ningn caso debe intervenir cuando tales rganos ejercen sus potestades conforme a las normas que les habilitan para ello. Sobre el gravamen del impuesto especial sobre carburantes debe entenderse que corresponde al legislador establecer la carga tributaria que generan los hechos impo nibles en este caso el consumo de carburantes que el mismo define conforme al principio de capacidad econmica. De nuevo slo en el caso de que pudiera comprobarse que los principios de legalidad o capacidad econmica han sido conculcados en relacin con el gravamen sobre car burantes, sera lcita la intervencin. Como consecuencia de todo lo citado se acuerda la no admisin de la queja y se informa a los interesados. Catorce personas dirigen queja en la que se protesta por el exceso de horas que tienen que realizar los guardias civiles. Se solicit informe a la Direccin General de la Guardia Civil. Del mismo cabe destacar: Tras la conclusin del estudio que, sobre el particular, ha realizado la Sub direccin General de Operaciones, esta Direccin General ha acordado fijar los coeficientes correctores para las horas nocturnas y festivas y su transformacin en ordinarias para su abono, si procede, dentro del complemento de produc tividad como horas de exceso. Ello, no obstante, habr de llevarse a efecto atendiendo a lo explicitado en la mencionada Circular nm. 1, de 11 de marzo de 1988, en su disposicin transitoria punto 4, donde se especifica que: Hasta que se pueda disponer de una aplicacin informtica que recoja de forma global para cada persona los datos necesarios para efectuar el debido control sobre las horas de servicio y aplicacin de los correspondientes coe ficientes correctores a efectos de su posible compensacin econmica como ex ceso de horas, las horas nocturnas y festivas se abonarn, con independencia de la existencia o no de exceso de horas, al personal que le corresponda de acuerdo con lo dispuesto en esta circular, y en la cuanta que se estipule. La referida aplicacin informtica mencionada se encuentra en fase de implantacin en las unidades a nivel de puesto, esperndose que en breve plazo de tiempo su implantacin sea totalmente operativa a todos los niveles. Con independencia de lo expuesto, desde esta Direccin General se ha rea lizado las oportunas gestiones para la solicitud de autorizacin de incremento en la asignacin anual de productividad, as como su reflejo en los prximos presupuestos, para poder atender el incremento del gasto que supondra la apli cacin de los mencionados ndices correctores, y sin cuyo requisito de auto rizacin es imposible su puesta en marcha. Por tanto deber procederse a su aplicacin a partir del momento en que el Ministerio de Hacienda autorice el incremento del gasto que supone la misma y teniendo en cuenta que lo ser a los solos efectos econmicos previstos, pero nunca a efectos laborales. 44

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Por ltimo, es de resear que hasta la fecha se han tenido en cuenta todas las horas nocturnas y festivas de servicio prestadas, con independencia de si hubiese realizado exceso o no, para su abono en concepto de productividad. En relacin con el contenido del informe remitido y para una correcta ponderacin de la cuestin objeto de la queja, esta Institucin consider conveniente volver a dirigirse a la Administracin para que nos seale si la aplicacin informtica mencionada se ha puesto ya en funcionamiento con carcter general y si la Direccin General de la Guardia Civil tiene conocimiento de que, finalmente, se haya autorizado por parte del Ministerio de Hacienda, el incremento del gasto solicitado. A 31 de diciembre de 2000 se estaba pendiente de la respuesta. Ciento veintiocho personas durante el ao 2000 expusieron su queja sobre la aplicacin de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, de Proteccin de la Seguridad Ciudadana. En aos anteriores se haban recibido novecientas sesenta y cuatro seme jantes. En concreto, formulaban los sistemticos abusos cometidos en aplicacin de la Ley.... El Defensor del Pueblo no admiti la queja, pidiendo a los interesados que los hechos de los que tuvieran conocimiento y que pudieran suponer una aplicacin arbitraria o abusiva de la Ley le fueran trasladados con el fin de proceder a su investigacin y extraer las consecuencias que le competen. Trescientos cuarenta y tres interesados realizan queja en relacin con la Ley Org nica 5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores. El Defensor del Pueblo informa a los interesados que ya haba remitido al Ministerio de Justicia una recomendacin en la que se contienen, en resumen, los siguientes tres puntos: 1.o Que se proceda a la aprobacin de un reglamento que desarrolle y complete todos aquellos aspectos en los que la ley precisa de desarrollo regla mentario. 2.o Que se proceda a una moratoria en la entrada en vigor de la ley org nica 5/200, hasta que los recursos humanos y los medios materiales necesarios se encuentren plenamente disponibles. Para el supuesto de que no se acceda a la moratoria que se solicita, que se deje de forma temporal sin efecto el apar tado 2.o del artculo 1 y el artculo 4 de la citada ley, para que la misma no se aplique a los jvenes mayores de 18 aos y menores de 21 aos, hasta que se completen los medios humanos y materiales que son necesarios. 3.o Que se estudie la conveniencia de introducir las modificaciones opor tunas, en relacin con la duracin de la medida de internamiento en rgimen cerrado, para los supuestos ms graves, as como para que se revise el tiempo mnimo que los menores tienen que permanecer internados, antes de modificar o sustituir dicho internamiento. En el captulo II.1.8. del presente Informe 2000 se hace una extensa referencia a este tema. Ciento cuatro funcionarios docentes del Ministerio de Educacin y Cultura mani fiestan, a travs de quejas, su disconformidad con las diferencias retributivas existentes 45

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

entre funcionarios del mismo nivel segn que permanezcan destinados en el Ministerio citado o hayan sido transferidos a la Comunidad Autnoma de Madrid. Las quejas no fueron admitidas, si bien en el captulo II.16.3. de este Informe aborda esta cuestin ampliamente. Una persona a la que con posterioridad se aaden quince ms, plantean queja que fundan en la disconformidad con la retencin de haberes, efectuada sin previo aviso en la nmina del mes de octubre, correspondiente al complemento de destino propio del desempeo de un cargo, de los meses de julio, agosto y septiembre, por parte de un instituto de enseanza secundaria del Principado de Asturias. Sobre la cuestin promovida por la persona iniciadora, la Consejera de Educacin y Cultura del Gobierno del Principado de Asturias, con informe del Servicio de Gestin de Personal de la Direccin General de Recursos Humanos y Planificacin, comunica que la disconformidad de haberes ha sido debida a un error informtico en la elaboracin de la nmina y que, por tanto, se reintegrarn los haberes correspondientes. Este mismo caso en el resto de personas que presentaron queja, estaba pendiente de resolucin al 31 de diciembre de 2000. Mil trescientas treinta y siete personas emiten queja en la que se realiza un anlisis de las sanciones y penas de privacin de libertad que de conformidad con la normativa vigente puede imponerse a miembros del Cuerpo de la Guardia Civil, en aplicacin de la Ley Orgnica 11/1991, de 17 de junio, de Rgimen Disciplinario de la Guardia Civil, y del Cdigo Penal Militar. La estructura del escrito distingue entre privaciones de libertad impuestas a los auto res de infracciones tipificadas como leves en la Ley Orgnica 11/1991, de 17 de junio, infracciones graves tipificadas en la misma ley, y privaciones de libertad impuestas por decisin judicial. En los tres casos, son fundamentalmente dos las cuestiones planteadas, que sirven de base a la argumentacin contenida en el escrito: de un lado, la incompetencia de los rganos sancionadores y el Tribunal Militar para imponer sanciones y penas a guar dias civiles por actuaciones en las que stos actan en funciones civiles y bajo la depen dencia del Ministerio del Interior, esto es, la delimitacin de la naturaleza militar de la Guardia Civil y, de otro, la a su juicio falta de garantas constitucionales de la privacin de libertad impuesta como sancin disciplinaria. La queja motiva un amplio escrito del Defensor del Pueblo a los interesados, infor mndoles de los antecedentes y constitucionalidad de la Ley orgnica de referencia. El captulo II.16.7.2. trata complementariamente esta clase de tema. En el ao 2000 dos personas, adems de seiscientas siete en aos anteriores, plantearon queja en la que se solicita de esta Institucin que se efecten las gestiones necesarias para que se declare la inconstitucionalidad de los artculos 91 y 95 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, del Rgimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, as como el resto de disposiciones que impiden a los miembros de la misma ejercer el derecho a la libre eleccin de residencia y a la libre circulacin por el territorio nacio nal, contenido en el artculo 19 de la Constitucin espaola (CE). Asimismo, invocan con carcter genrico la vulneracin, junto con el artculo 19, de los artculos 14, 25 y 28 CE, afirmando que se discrimina a los miembros de la 46

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Guardia Civil en cuanto a la igualdad, libertad ambulatoria, seguridad jurdica y derecho a la enseanza. El Defensor del Pueblo resuelve que no se aprecia vulneracin de preceptos cons titucionales en los artculos 91 y 95 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Rgimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, y, en consecuencia, no se estima procedente la interposicin del recurso de inconstitucionalidad solicitado. Como se sealaba con anterioridad, en el captulo II.16.7.2. tambin se aborda esta cuestin. En el ao 2000 dos personas, adems de tres mil cuarenta y uno en aos ante riores, plantean queja en la que, en su condicin de empleados de banca, denuncian una supuesta discriminacin que afecta a los trabajadores de banca, cajas de ahorros, compaas de seguros y sociedades o agencias de valores, con motivo de la excepcin contenida en el apartado 2 de la disposicin transitoria decimocuarta de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, sobre Ordenacin y Supervisin de los Seguros Privados. El apartado 1 de la expresada disposicin transitoria obliga a las empresas, con carcter general, a adaptar los compromisos por pensiones con trabajadores y empleados a lo previsto en la disposicin adicional primera de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulacin de los Planes y Fondos de Pensiones, segn la redaccin dada a la misma por la propia Ley 30/1995, que ordena la instrumentacin de tales compromisos mediante contratos de seguro, a travs de la formalizacin de un plan de pensiones o de ambos. La queja est pendiente de resolucin judicial, si bien se solicit del Ministerio de Economa y Hacienda el envo de la documentacin en la que sustentan las conside raciones realizadas en un informe que haba elaborado. Doce personas presentaron queja ante el Sindic de Greuges de la Comunidad Valenciana quien la envi al Defensor del Pueblo. En ella exponen que, en 1996, soli citaron ante la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad Valenciana una subvencin para la adquisicin de vivienda de proteccin oficial. Por escrito de 11 de junio de 1996, la Direccin General de Arquitectura de la citada Consejera notific a los interesados, tras el examen de la documentacin requerida, la resolucin para la concesin de la citada ayuda. No obstante, se indicaba que se procedera al reconocimiento personal y posterior pago de dichas ayudas en el momento en que existiera crdito presupuestario para poder dar cobertura a las mismas. Los interesados no recibieron ninguna comunicacin posterior y, en enero de 1999, recibieron la transferencia bancaria de las citadas ayudas. En consecuencia, los interesados no incluyeron las cantidades mencionadas en la declaracin del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF), ejercicio 1998. En algunos casos, dicha subvencin ni siquiera figuraba en los datos fiscales del ejercicio 1998 enviados por la Agencia Tributaria a los contribuyentes que lo solicitaron. Sin embargo, la Agencia Tributaria les ha notificado propuestas de liquidaciones paralelas de dicho ejercicio en las que se incluyen las citadas ayudas. Despus de informes de la Delegacin de la Agencia Estatal de Administracin Tri butaria de Alicante y de la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad Valenciana se est pendiente de la respuesta de la Direccin General de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria. 47

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Treinta y dos personas exponen que las comunidades de propietarios donde resi den no han tenido conocimiento previo del proyecto de instalacin de una estacin base de telefona mvil, cercana a sus viviendas, por lo que se inici un procedimiento judicial, que ha finalizado con estimacin del recurso presentado por los vecinos. El Ayuntamiento de Manzanares el Real, ha adoptado la resolucin de no permitir la instalacin de antenas de telefona mvil en el casco urbano de la localidad, resolucin que ha sido recurrida ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nmero 15 de Madrid. En consecuencia, se procede a la suspensin de las actuaciones, de conformidad con el artculo 17 de la Ley Orgnica 3/1981, lo que se comunica a los interesados y se agradece el informe a la citada corporacin municipal. Los cinco mil setecientos dos promoventes de la queja, cuestionan todos ellos con idntica formulacin, la decisin que al parecer ha adoptado la Consejera de Edu cacin y Cultura, del Principado de Asturias, de modificar los trminos de los conciertos suscritos por la Administracin educativa estatal, competente antes del reciente traspaso de competencias educativas, con los centros privados ubicados en el mbito territorial del Principado de Asturias. La queja se halla concluida al considerar el Defensor del Pueblo la correccin de la actuacin que provocaba la misma. En el captulo II.5.1.4 se explicita esta queja. Treinta y dos interesados, mdicos y asistentes tcnicos sanitarios de los Servicios Normales y Especiales de Urgencias en el mbito de la Atencin Primaria, se dirigieron al Defensor del Pueblo manifestando su disconformidad con la exclusin de este colectivo del proyecto regulador de la Especialidad de Urgencias que, segn exponen, afectara, nicamente, al personal de urgencia hospitalaria. A fines de 2000, la queja se hallaba admitida y pendiente de conclusin. 2. ESTADO DE TRAMITACIN DE LAS QUEJAS

Las quejas que al finalizar 2000 estaban en alguna situacin distinta a su inadmisin fueron 19.641, cuyo detalle es el que se recoge seguidamente:
INDIVIDUALES COLECTIVAS TOTAL

Tramitadas ante las Administraciones ................ Concluidas ..................................................... En trmite ...................................................... En suspenso ................................................... Pendientes de informacin solicitada al inte resado .............................................................. Pendientes de trmite o estudio .......................... Total...........................................................

4.008 1.728 2.209 71 297 876 5.181

14.428 14.085 343 32 14.460

18.436
15.813
2.552
71
297 908 19.641

Las quejas no tramitadas por su no admisin fueron 7.354, de las que 5.152 eran de carcter individual y 2.202 colectivas. 48

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Treinta y dos personas exponen que las comunidades de propietarios donde resi den no han tenido conocimiento previo del proyecto de instalacin de una estacin base de telefona mvil, cercana a sus viviendas, por lo que se inici un procedimiento judicial, que ha finalizado con estimacin del recurso presentado por los vecinos. El Ayuntamiento de Manzanares el Real, ha adoptado la resolucin de no permitir la instalacin de antenas de telefona mvil en el casco urbano de la localidad, resolucin que ha sido recurrida ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nmero 15 de Madrid. En consecuencia, se procede a la suspensin de las actuaciones, de conformidad con el artculo 17 de la Ley Orgnica 3/1981, lo que se comunica a los interesados y se agradece el informe a la citada corporacin municipal. Los cinco mil setecientos dos promoventes de la queja, cuestionan todos ellos con idntica formulacin, la decisin que al parecer ha adoptado la Consejera de Edu cacin y Cultura, del Principado de Asturias, de modificar los trminos de los conciertos suscritos por la Administracin educativa estatal, competente antes del reciente traspaso de competencias educativas, con los centros privados ubicados en el mbito territorial del Principado de Asturias. La queja se halla concluida al considerar el Defensor del Pueblo la correccin de la actuacin que provocaba la misma. En el captulo II.5.1.4 se explicita esta queja. Treinta y dos interesados, mdicos y asistentes tcnicos sanitarios de los Servicios Normales y Especiales de Urgencias en el mbito de la Atencin Primaria, se dirigieron al Defensor del Pueblo manifestando su disconformidad con la exclusin de este colectivo del proyecto regulador de la Especialidad de Urgencias que, segn exponen, afectara, nicamente, al personal de urgencia hospitalaria. A fines de 2000, la queja se hallaba admitida y pendiente de conclusin. 2. ESTADO DE TRAMITACIN DE LAS QUEJAS

Las quejas que al finalizar 2000 estaban en alguna situacin distinta a su inadmisin fueron 19.641, cuyo detalle es el que se recoge seguidamente:
INDIVIDUALES COLECTIVAS TOTAL

Tramitadas ante las Administraciones ................ Concluidas ..................................................... En trmite ...................................................... En suspenso ................................................... Pendientes de informacin solicitada al inte resado .............................................................. Pendientes de trmite o estudio .......................... Total...........................................................

4.008 1.728 2.209 71 297 876 5.181

14.428 14.085 343 32 14.460

18.436
15.813
2.552
71
297 908 19.641

Las quejas no tramitadas por su no admisin fueron 7.354, de las que 5.152 eran de carcter individual y 2.202 colectivas. 48

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

En trminos relativos ello supone que el 27,2 por 100 del total de quejas recibidas no fueron admitidas, cifra bastante inferior a la del 43,9 por 100 que se obtuvo en 1999.
Porcentajes de los estados de tramitacin de las quejas individuales recibidas durante el ao 2000

Pendientes de estudio 11,35 %

Tramitadas 38,79 %

No tramitadas 49,86 %

Porcentajes de los estados de tramitacin de las quejas colectivas recibidas durante el ao 2000

Pendientes de estudio 0,19 %

Tramitadas 86,59 %

No tramitadas 13,22 %

2.1.

Quejas tramitadas y concluidas ante las administraciones

En el cuadro precedente se reflejan los correspondientes datos referidos a estos dos aspectos. El nmero total de quejas tramitadas ante las administraciones en 2000, fue de 18.436, lo que supone un gran incremento frente a las del ao anterior que fueron 6.760. Las concluidas en el ao 2000 fueron 15.813, lo que tambin denota un significativo aumento respecto a las 3.610 del ao 1999. 49

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

En gran parte tal evolucin se debe al crecimiento que se experiment en las quejas colectivas pero, sin duda, tambin al hecho de haber sido acortados los plazos de tra mitacin de las quejas.

2.2. Quejas en trmite y en suspenso Como tambin puede observarse en el cuadro anterior, las quejas en trmite, al finalizar el ao de referencia, fueron 2.552, en tanto que, en 1999, haban sido 3.140, lo que implica una reduccin del 18,7 por 100, no obstante haberse registrado el impor tante aumento en las quejas recibidas y concluidas sealado lneas atrs. En cuanto a las quejas en suspenso, quedaron 71 frente a las 10 que existan a 31 de diciembre de 1999. Esta variacin, en lgica, responda al crecimiento habido en el nmero de quejas recibidas y tramitadas.

2.3.

Quejas pendientes de informacin y quejas pendientes de trmite o estudio

Al acabar el ao 2000 quedaron 297 quejas pendientes de recibir la informacin solicitada al interesado. El nmero de las que estaban pendientes de tramitacin o estudio ascenda a 908. De ellas, el 72,1 por 100 se haban recibido en el mes de diciembre, el 24,4 por 100 en noviembre y el resto, un 3,5 por 100 entre julio y octubre. Asimismo cabe sealar que el 1 de enero de 2001 haba, en total, 3.828 quejas pro cedentes del ao anterior, de las que 3.453 eran individuales y 375 colectivas.

2.4. Detalle de las quejas tramitadas ante las administraciones Segn se ha expuesto, se concluyeron 15.813; en trmite con las administraciones se hallaban 2.552 y en suspenso 71 quejas. La distribucin por tipos fue la siguiente:
NMERO

Individuales .................................................... Colectivas ....................................................... Total......................................................

4.008 14.428 18.436

2.4.1. Quejas individuales tramitadas en relacin con las administraciones El detalle de las 4.008 quejas individuales sealadas, se distribuy de la siguiente forma en cuanto al organismo o administracin afectados. 50

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

EN TRMITE

CONCLUIDAS

SUSPENSAS

TOTAL

Fiscal General del Estado................ Administracin general del Estado . Administracin autonmica............ Administracin local ....................... Otras entidades pblicas ................. Investigacin en varios organismos. Investigacin innecesaria................ Total.......................................

85 957 294 397 63 145 268 2.209

63 829 194 176 64 61 341 1.728

0 10 6 8 0 0 47 71

148 1.796 494 581 127 206 656 4.008

Como puede observarse, son las quejas dirigidas a varios organismos y a la Admi nistracin local las que registran un mayor porcentaje en trmite, el 70,4 y 68,3 por 100 respectivamente.
Distribucin porcentual del total de las quejas individuales tramitadas durante el ao 2000 en funcin del organismo o administracin afectados
Fiscal General del Estado 4 %

Investigacin innecesaria 16 %

Investigaciones en varios organismos 5% Otras entidades pblicas 3% Administracin General del Estado 45 %

Administracin local 15 % Administracin autonmica 12 %

En cuanto a las individuales destinadas a la Administracin General del Estado, el reparto por departamentos ministeriales fue el siguiente:
EN TRMITE CONCLUIDAS SUSPENSAS TOTAL

M.o de la Presidencia....................... M.o de Asuntos Exteriores............... M.o de Defensa ................................ M.o de Hacienda.............................. M.o de Fomento ............................... M.o de Educacin y Cultura ............ M.o de Trabajo y Asuntos Sociales. M.o de Industria y Energa..............

0 68 41 76 98 82 87 1

1 47 25 84 53 57 121 2

0 0 0 2 0 1 3 0

1 115 66 162 151 140 211 3

51

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

EN TRMITE

CONCLUIDAS

SUSPENSAS

TOTAL

M.o de Agricultura, Pesca y Alimen tacin ........................................... M.o de Administraciones Pblicas. M.o de Sanidad y Consumo ............. M.o de Interior................................. M.o de Medio Ambiente................... M.o de Justicia ................................. M.o de Ciencia y Tecnologa............ M.o de Economa............................. Administracin perifrica ............... Varias administraciones.................. Total.......................................

4 12 73 193 27 73 6 10 67 39 957

0 9 64 199 18 37 0 3 83 26 829

0 0 3 0 0 1 0 0 0 0 10

4 21 140 392 45 111 6 13 150 65 1.796

Estos datos ponen de manifiesto que los ministerios sobre los que se presenta un mayor nmero de quejas individuales son, por este orden, Ministerio del Interior, Minis terio de Trabajo y Asuntos Sociales y Ministerio de Hacienda. Como se ha expuesto, se da tambin el hecho de que 494 quejas se formularon en relacin con la Administracin autonmica, con la distribucin que se detalla:
EN TRMITE CONCLUIDAS SUSPENSAS TOTAL

Andaluca............................... Aragn ................................... Islas Baleares ........................ Canarias................................. Cantabria ............................... Castilla-La Mancha ............... Castilla y Len ....................... Catalua ................................ Extremadura ......................... Galicia ................................... Madrid ................................... Murcia ................................... Navarra.................................. Pas Vasco.............................. Asturias.................................. La Rioja ................................. Valencia ................................. Ceuta...................................... Melilla.................................... Varias autonomas................. Total.............................

20 5 9 8 9 13 21 9 14 21 102 16 4 2 12 1 21 1 5 1 294

13 2 3 3 4 15 20 7 15 12 59 11 3 1 7 1 14 0 0 4 194

0 0 0 1 0 0 1 2 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 6

33 7 12 12 13 28 42 18 29 33 161 28 7 3 19 2 36 1 5 5 494

En cuanto a las presentadas frente a la Administracin local se detalla el siguiente resumen: 52

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

DIPUTACIONES PROVINCIALES

EN TRMITE CONCLUIDAS

SUSPENSAS

TOTAL

Ayuntamientos de capitales de provincia. Otros Ayuntamientos ................................. Diputaciones provinciales ......................... Varios Ayuntamientos ............................... Total.................................................

144 227 10 16 397

69 85 12 10 176

2 5 1 0 8

215 317 23 26 581

De las 215 quejas relacionadas con ayuntamientos de capitales de provincia, 133 se dirigieron contra el Ayuntamiento de Madrid. De estas 133, se hallaban 95 en trmite a 31 de diciembre de 2000. Respecto a aquellos ayuntamientos que no son capital de provincia, las quejas tra mitadas en relacin con los mismos fueron 317, de las que 64 corresponden a la provincia de Madrid, 25 a la de Murcia y 21 a la de Alicante, como ms numerosas. Por otro lado, las diputaciones provinciales fueron objeto de un escaso nmero de quejas. En total 23, durante todo el ao, de las que 4 recayeron sobre la de Crdoba.

2.4.2. Quejas colectivas tramitadas en relacin con las administraciones Las 14.428 quejas colectivas formuladas en relacin con alguna de las administra ciones han tenido el siguiente desglose:
EN TRMITE CONCLUIDAS SUSPENSAS TOTAL

Administracin general del Estado ........... Administracin autonmica...................... Administracin local ................................. Investigaciones en varios organismos....... Total.................................................

283 16 32 12 343

1.571 12.514 0 0 176

0 0 0 0 0

1.854
12.530
32
12
14.428

Las referidas a la Administracin General del Estado se concretaron, por ministerios, de esta manera:
MINISTERIOS EN TRMITE CONCLUIDAS SUSPENSAS TOTAL

Ministerio de Hacienda ................... Ministerio de Fomento .................... Ministerio de Administraciones P blicas ............................................ Ministerio de Sanidad y Consumo .. Ministerio del Interior ..................... Ministerio de Justicia ...................... Ministerio de Economa .................. Administracin perifrica ............... Total.......................................

2 35 0 67 14 100 65 0 283

13 0 1.506 0 20 0 0 32 1.571

0 0 0 0 0 0 0 0

15 35 1.506 67 34 100 65 32 1.854

53

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Por lo que se refiere a la Administracin autonmica, las quejas colectivas fueron:


CCAA EN TRMITE CONCLUIDAS SUSPENSAS TOTAL

Asturias............................................ Andalucia, Aragn y Extremadura.. Total.......................................

16 0 16

5.702 6.812 12.514

0 0 0

5.718 6.812 12.530

3.

QUEJAS DE OFICIO

Estas quejas, que son las que promueve o inicia el propio Defensor del Pueblo de acuerdo con lo que dispone el artculo 9.o de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, modificada por la Ley Orgnica 2/1992, de 5 de marzo, alcan zaron la cifra de 121. Su relacin individualizada se expone a continuacin, con la correspondiente nota cin interna de control para su localizacin. F0000001 Citacin para declarar sin motivo aparente. F0000002 Denegacin entrada a ciudadana de nacionalidad brasilea. F0000003 Archivos policiales existentes por motivos poltico-sindicales. F0000004 Encierro de un grupo de subsaharianos. F0000006 Mujer fallecida a manos de su marido. F0000007 Jvenes cubanas apaleadas. F0000008 Negativa a prestar asistencia a menor sin tarjeta sanitaria. F0000010 Denegacin de solicitud de asilo a familia colombiana. F0000012 Interrupcin de actividades docentes por problemas de obras en colegio pblico. F0000013 Retencin de ciudadanos colombianos para ser devueltos a su pas. F0000014 Malos tratos a detenidos marroques en operacin antidroga. F0000015 Muerte de ciudadano como consecuencia de un disparo de un polica nacional. F0000017 Manifestacin xenfoba convocada por familia de joven presuntamente agredido por un magreb. F0000018 Detencin de dos empresarios bajo acusacin de explotar y estafar a inmigrantes ecuatorianos. Iniciacin de expedientes de expulsin de los inmigrantes. F0000019 Expulsin ciudadano checo. F0000020 Disconformidad con el acceso al Banco de Datos del Catastro. F0000024 Disconformidad con la liquidacin provisional de errores en declara ciones realizadas en Hacienda por funcionarios y con el programa PADRE. F0000025 No asistencia letrada a inmigrantes interceptados en aguas del Estrecho y devolucin a Marruecos. F0000026 Insuficiente seguridad de algunos pasos a nivel de la red ferroviaria. F0000027 Saturacin de enfermos en hospital de la seguridad social. F0000028 Reclamaciones en materia de facturacin telefnica. 54

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

F0000029 F0000030 F0000031 F0000032 F0000034 F0000036 F0000037 F0000038 F0000039 F0000040 F0000041 F0000042 F0000043 F0000045 F0000046 F0000047 F0000048 F0000049 F0000050 F0000052 F0000054 F0000055 F0000056 F0000057 F0000059 F0000060 F0000061 F0000062 F0000063 F0000064 F0000065 F0000066 F0000067 F0000068 F0000070 F0000071 F0000072 F0000073

Muerte de una mujer ocasionada por un ciudadano de origen magreb que, al parecer, sufre trastornos mentales. Solicitud de aprobacin y entrada en vigor de la regulacin reglamen taria de transporte escolar y de menores. Investigacin de las actuaciones llevadas a cabo por la Inspeccin de Trabajo sobre aumento de siniestralidad laboral. Denegacin de entrada a ciudadano colombiano. Arresto de camareros que se negaron a servir a policas nacionales. Manifestacin contra la selectividad. Denegacin de visado a un menor de 12 aos en el Consulado General en Dakar (Senegal), para ser operado en Girona. Fallecimiento de una persona a consecuencia de un disparo efectuado por un funcionario del cuerpo nacional de polica. Situacin sanitaria de polizones, a quienes no les fue permitido que bajaran del barco. Posible extorsin a inmigrantes que trabajan en explotaciones agrcolas. Retencin de ciudadanos ecuatorianos. Apaleamiento de magrebes por encapuchados. Enfermos mentales sin declaracin de incapacidad. Situacin de centro penitenciario. Intoxicacin de pacientes en un hospital psiquitrico. Reclamaciones por envos de notificaciones. Retencin de ciudadanos colombianos y devolucin a su pas. Fallecimiento interno. Actualizacin del inventario nacional de balsas de estriles mineros (no escombreras). Concesin de una vivienda por el cupo de especial necesidad. Reclamaciones por demora en instalaciones de servicio telefnico. Denegacin entrada a ciudadana checa y devolucin a su pas. Conculcacin del derecho a la intimidad de contribuyentes. Incomunicacin judicial. Falta de atencin a incapacitados tutelados. Expulsin de ciudadano colombiano. Infraestructura para atencin de salud mental de menores. Muerte de un joven cuando se encontraba detenido en las dependencias de la polica municipal. Paliza a un estudiante ecuatoriano. Sobre huelga de funcionarios de Justicia. Vdeo juego en Internet que fomenta la xenofobia contra la raza gitana. Atencin a menores extranjeros que se encuentran sin acompaar por adultos en las ciudades de Ceuta y Melilla. Fallecimiento de un interno. Fallecimiento de un ciudadano italiano. Expulsin de una ciudadana nigeriana que ha tenido un beb. Presuntos malos tratos inferidos por agentes de la Polica Nacional y Guardias Urbanos. Ciudadanos detenidos (toxicmano y con crisis respiratoria). Error en el segundo apellido. 55

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

F0000074 F0000075 F0000076 F0000077 F0000078 F0000079 F0000080 F0000081 F0000082 F0000084 F0000085 F0000086 F0000087 F0000088 F0000089 F0000091 F0000092 F0000093 F0000094 F0000095 F0000096 F0000097 F0000098 F0000099 F0000100 F0000101 F0000102

F0000103 F0000104 F0000105 F0000106 F0000107 F0000108 F0000109

Deficiencias en casco de barco de bandera paname a. Presuntos malos tratos inferidos por un comisario y una inspectora de polica a concejala de ayuntamiento. Fallecimiento de interno marroqu . Abusos contra menores alojados en un centro de acogida. Ciudadano en un centro de internamiento necesita urgentemente un medicamento y no se lo facilitan. Ciudadanos marroqu es piden seguridad en una manifestacin. Situaci n de centro de internamiento de menores. Fallecimiento de un joven detenido en comisar a. Cese de un teniente de la Guardia Civil por disminuci n del nmero de denuncias y aumento del absentismo laboral. Ciudadano de nacionalidad marroqu detenido cuando intentaba entrar en Espaa en una patera, objeto de malos tratos. Fallecimiento de una mujer por disparo. Detenci n de un ciudadano de Guinea Bissau y posterior muerte por parada cardiorrespiratoria. Entierro inmigrantes indocumentados que mueren al intentar entrar en Espaa. Lista de espera para cirug a cardaca. Situaci n centro de reforma. Retenci n de ciudadanos colombianos. Denegaci n de asilo a familiar colombiana. Incidentes en barriada de gitanos. Retenci n de ciudadano filipino con el permiso de residencia caducado con su hija menor de edad. Errores en liquidaciones del impuesto sobre bienes inmuebles. Presuntos malos tratos a dos personas de etnia gitana. Presuntos malos tratos de tres polic as locales. Carencias sanitarias. Ciudadano colombiano, al parecer objeto de malos tratos al negarse a su expulsin. Situaci n de un preso en Guinea. Protesta protagonizada por temporeros magreb es motivada por una redada de los Mossos dEsquadra. Detenci n de ms de trescientos inmigrantes. Por colapso en la comi sara se pone en libertad a 96 personas en situacin de ilegalidad. Pos teriormente, se siguen produciendo detenciones en nmero variable. Situaci n de ciudadanos tanzanos, polizones en un barco. Detenci n y muerte de ciudadano guineano, al parecer a causa de un golpe seco en el cuello. Fallecimiento de una ni a en hospital. Permanencia y reparaci n del submarino nuclear Tireless. Intento de suicidio de argelinos en protesta por rdenes de expulsin. Sobre segunda instancia en proceso penal. Discrepancia en Extremadura por la f rmula de escolarizacin en Edu cacin Secundaria Obligatoria.

56

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

F0000110 F0000111 F0000112 F0000113 F0000114 F0000115 F0000116

F0000117 F0000118 F0000119 F0000120 F0000121 F0000122 F0000123 F0000124 F0000125 F0000126 F0000127

F0000128 F0000129 F0000130 F0000131 F0000132

F0000133 F0000134 F0000135

F0000136 F0000138

Apoyo a una agente por un sindicato policial que denuncia estar siendo sometida a acoso sexual. Sobre presos espaoles en el extranjero. Ciudadano libans al que le deniegan la entrada porque, al parecer, el interesado, es de nacionalidad egipcia. Detencin de espaoles en Praga durante la reunin del Fondo Mone tario Internacional. Denuncia de un ciudadano marroqu por apaleamiento policas muni cipales. Inmigrantes repatriados encerrados como carga en las bodegas de los transbordadores. Personal laboral que presta servicios en la Administracin, plantean la imposibilidad de trasladarse a otros empleos pblicos ubicados fuera del mbito territorial de la comunidad autnoma en la que prestan los servicios. Disconformidad con el nuevo Reglamento de Viajeros de la Empresa Municipal de Transportes de Madrid. Disconformidad con la liquidacin del inters de demora en los pro cedimientos de apremio. Disconformidad con el cobro del Impuesto sobre Bienes Inmuebles a edificios catalogados. Situacin del departamento de oncologa de un hospital pblico. Realizacin de autopsias. Visita a Algeciras. Visita a Ceuta. Visita a Mlaga. Sobre zonas inundables. Menores de nacionalidad marroqu ven impedida su escolarizacin en un centro de la ciudad de Ceuta. Insuficiente publicidad de la Resolucin 4/1999, de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria, en relacin con los criterios de distribu cin del complemento de productividad de los funcionarios del grupo A. Distintos accidentes de trabajo ocurridos en la Comunidad de Madrid. Fallecimiento de un interno en un centro penitenciario, a manos de otro interno. Presuntos malos tratos inferidos por parte de Polica Local. Graves deficiencias afectan a controles policiales aeropuerto. Abogada a la que se impide entrevistarse con su cliente, de nacionalidad marroqu, internado en un centro de internamiento y pendiente de expul sin. Encefalopata espongiforme bovina. Magreb muerto por disparo de un guardia civil, al intentar entrar ile galmente en territorio nacional. Colectivo integrado por miembros de la Guardia Civil excluido del repar to de fondos adicionales acordados entre el Gobierno de la nacin y los sindicatos para corregir la prdida de poder adquisitivo. Fallecimiento de un interno por sobredosis en un centro penitenciario. Situacin de la Audiencia Provincial de Madrid. 57

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

4.

QUEJAS NO ADMITIDAS

El nmero de quejas no admitidas y, por tanto, no tramitadas ascendi, como ya se ha expuesto, a 7.354, por motivos que se especifican seguidamente, distinguiendo las individuales y las colectivas. Las quejas no admitidas, 7.354, lo fueron por las causas siguientes:
MOTIVOS DE NO TRAMITACIN ANTE LA ADMINISTRACIN INDIVIDUALES COLECTIVAS TOTAL

No apreciar indicios de irregularidad administrativa......... Proporcionando informacin al interesado de su proble ma. Sentencia judicial firme ....................................................... No intervencin de los poderes pblicos ............................. Estar sometidas a intervencin judicial............................... No contestacin a solicitud de datos necesarios ................. No existir reclamacin previa ante la Administracin ........ No haber queja, sino solicitud de informacin.................... Resolucin sin intervencin del Defensor ........................... Falta de inters legtimo....................................................... Carencia de fundamento ...................................................... Inexistencia de pretensin ................................................... Plazo superior a un ao desde el conocimiento de los
hechos ............................................................................... Autoridades administrativas en asuntos de su competencia. Posible mala fe o perjuicio a legtimo derecho de terceros . Otros motivos 2 ..................................................................... Total ...........................................................................

2.552 82 420 309 340 61 138 40 41 26 8 10 24 120 1 980 5.152

347 0 0 0 0 45 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.810 2.202

2.899 82
420
309
340
106
138
40
41
26
8
10
24 120 1 2.790 7.354

Como tambin se ha dicho, estos datos suponen una fuerte reduccin en comparacin con los de igual naturaleza registrados en 1999. Conviene en este sentido repetir lo ya sealado en el Informe 1999: que siempre se comunica al promovente de la queja no admitida las causas o razones de la no admisin y se le informa sobre las alternativas que, segn la Institucin, se consideran ms idneas y factibles para la defensa de sus intereses, si bien debe ser l quien decida el camino a seguir.

5.

QUEJAS RECIBIDAS EN AOS ANTERIORES Y TRAMITADAS EN 2000

5.1. Quejas procedentes de aos anteriores a 2000 que se iniciaron o reanudaron en este ao Las quejas procedentes de aos anteriores a 2000 cabe diferenciarlas en tres tipos. Por un lado estn aquellas que recibidas en 1999 o en aos precedentes fueron admitidas
2 La denominacin otros motivos se utiliza en los casos en los que son varios los motivos de la no tramitacin.

58

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

en 2000. En segundo lugar, las que haban sido cerradas, tambin con anterioridad, pero se reabrieron en el ao de referencia y, por ltimo, las que se hallaban en suspenso y se repusieron en 2000. El nmero de las incluidas en cada una de las situaciones expuestas ha sido:
NM. DE ADMITIDAS NM. DE REABIERTAS NM. DE RESPUESTAS TOTAL

530

3.862

11

4.403

5.1.1. Quejas individuales procedentes de aos anteriores a 2000 Esta clase de quejas registr los datos siguientes:
NM. DE ADMITIDAS NM. DE REABIERTAS NM. DE RESPUESTAS TOTAL

529

421

11

961

que, a 31 de diciembre de 2000, se encontraban en una de las fases que se exponen a continuacin.
NM. ADMITIDAS NM. REABIERTAS NM. DE RESPUESTAS TOTAL

En trmite.............................. Concluidas ............................. En suspenso........................... Total.............................

131 391 7 529

193 225 3 421

40 7 0 11

328
623
10
961

Estas quejas, desde la ptica de la Administracin o entidad a la que afectaban, registraron la distribucin que se recoge en el siguiente cuadro:
EN TRMITACIN CONCLUIDAS EN SUSPEN SO TOTAL

Fiscal General del Estado................ Administracin general del Estado . Administracin autonmica............ Administracin local ....................... Otras entidades pblicas ................. Investigaciones en varios organis mos............................................... Investigacin innecesaria................ Total.......................................

17 114 46 83 5 44 19 328

30 276 81 71 14 32 119 623

0 3 1 5 0 0 1 10

47 393 128 159 19 76 139 961

59

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

5.1.2. Quejas colectivas procedentes de aos anteriores a 2000 Las quejas colectivas correspondientes a aos anteriores tuvieron esta cuantificacin:
NM. DE ADMITIDAS NM. DE REABIERTAS NM. DE RESPUESTAS TOTAL

3.441

3.442

Al igual que en el caso anterior pueden desglosarse de esta manera:


NM. ADMITIDAS NM. REABIERTAS NM. DE RESPUESTAS TOTAL

En trmite.............................. Concluidas ............................. En suspenso........................... Total.............................

0 1 0 1

3.441 0 0 3.441

0 0 0 0

3.441 1 0 3.442

Si se analizan teniendo en cuenta la Administracin o entidad afectada, los datos son:


EN TRMITACIN CONCLUIDAS EN SUSPEN SO TOTAL

Fiscal General del Estado................ Administracin general del Estado . Administracin autonmica............ Administracin local ....................... Otras entidades pblicas ................. Investigaciones en varios organis mos............................................... Investigacin innecesaria................ Total.......................................

0 3.441 0 0 0 0 0 3.441

0 1 0 0 0 0 0 1

0 0 0 0 0 0 0

0 3.442 0 0 0 0 0 3.442

5.2.

Quejas procedentes de aos anteriores a 2000, concluidas en ste

Con independencia de las quejas analizadas en 5.1., una serie de ellas iniciadas antes de 2000, tuvieron su conclusin en ese ao. En total se concluyeron 4.483, de las que 4.020 eran quejas individuales y 463 colectivas. Al final de 2000 continuaban concluidas 4.392 (3.934 individuales y 458 colectivas), si bien se haban reabierto 91, de las que 86 eran individuales y 5 de colectivos. 60

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Distribucin porcentual del total de las quejas individuales tramitadas durante el ao 2000 en funcin del organismo o administracin afectados

Fiscal General del Estado 5 % Investigacin innecesaria 20 % Administracin General del Estado 14 %

Investigacin en varios organismos 5% Otras entidades pblicas 2%

Administracin local 13 %

Administracin autonmica 41 %

En lo relativo a los resultados de las investigaciones y actuaciones del conjunto de las quejas, individuales y colectivas, cabe ofrecer los siguientes datos:
ACTUACIN CORRECTA SE SUBSANA NO SE SUBSANA

OTROS

TOTAL

Fiscal General del Estado.............. Administracin general del Estado Administracin autonmica .......... Administracin local ..................... Otras entidades pblicas ............... Investigaciones en varios organis mos. Investigacin innecesaria.............. Total ....................................

217 280 1.184 292 83 100 255 2.411

5 139 433 228 10 126 109 1.050

4 10 45 24 1 5 83 172

11 191 84 37 5 5 426 759

237 620 1.746 581 99 236 873 4.392

La columna Otros contempla aquellas quejas no recogidas en las tres columnas anteriores por haber sido resueltas al margen de la intervencin del Defensor del Pueblo, por estar sometida la cuestin a un procedimiento judicial pendiente o haber tenido una subsanacin nicamente parcial.

6.

DATOS SOBRE RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS

Segn se expona en el Informe 1999, las recomendaciones son resoluciones fun damentadas en los principios constitucionales, mediante las que el Defensor del Pueblo se dirige a las administraciones pblicas o a los rganos legislativos para exponerles 61

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

la conveniencia de dictar una determinada norma o modificar alguna de las existentes, bien por razones de adecuacin constitucional bien por sometimiento a los tratados internacionales que se hayan ratificado, con el fin de evitar contradicciones normativas o para llenar un determinado vaco legal. Las sugerencias, por otro lado, son resoluciones del Defensor del Pueblo que instan a las administraciones a que modifique un acto concreto, cambie de criterio en su apli cacin, acuerde un determinado acto o se abstenga de resolver aunque no venga exis tiendo actuacin administrativa irregular. En cuanto a las recomendaciones, las formuladas en 2000 y su comparacin con el ao precedente han sido:
FORMULADAS AO 2000 % D s/ 1999 ACEPTADAS AO 2000 % D s/ 1999 RECHAZADAS AO 2000 % D s/ 1999 PENDIENTES AO 2000 % D s/ 1999

Administracin general del Estado ................................ Administracin autonmica.. Administracin local ............. Investigacin en varios orga nismos................................

58 17 28

10,8 50,0 42,9 100,0 31,3

28 8 17 53

12,0 33,3 112,5 35,9

7 1 2 10

16,7 100,0 100,0 25,0

23 8 9 40

32,3 70,4 78,0 100,0 61,2

Total............................. 103

Como puede observarse, las formuladas descendieron un 31,3 por 100 respecto a 1999, habiendo, sin embargo, crecido un 35,9 por 100 las aceptadas ya que las pendientes disminuyeron un 61,2 por 100. Las sugerencias, promovidas en 2000 fueron las siguientes:
FORMULADAS AO 2000 % D s/ 1999 ACEPTADAS AO 2000 % D s/ 1999 RECHAZADAS AO 2000 % D s/ 1999 PENDIENTES AO 2000 % D s/ 1999

Administracin general del Estado ................................ Administracin autonmica.. Administracin local ............. Investigacin en varios orga nismos................................

52 17 99 1

22,4 43,3 16,5 66,7 8,7

21 6 40 1 68

51,2 60,0 17,6 100,0 26,1

5 5 19 29

68,7 16,7 29,3

26 6 40 72

225,0 33,3 25,0 100,0 38,5

Total............................. 169

De estos datos cabe deducir que tambin ha existido una leve reduccin en las for muladas, concretamente un 8,7 por 100, mientras que en las aceptadas la disminucin ha sido mayor, un 26,1 por 100. Las pendientes han crecido un 38,5 por 100, en com paracin con 1999. 62

II. DATOS PRINCIPALES DE LA GESTIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

7.

INFORMACIN Y ATENCIN AL PBLICO

La atencin al pblico es un objetivo al que se concede una prioridad bsica con el fin de acercar la Institucin a la ciudadana y facilitar el acceso y cercana a quienes soliciten la informacin correspondiente de la Oficina del Defensor del Pueblo. Como dato representativo, en alguna medida, cabe resear el nmero de visitas reci bidas que tuvieron lugar relacionadas con la actividad y funciones de la Institucin.
MES NMERO

Enero .............................................................. Febrero ........................................................... Marzo.............................................................. Abril ................................................................ Mayo ............................................................... Junio ............................................................... Julio ................................................................ Agosto ............................................................. Septiembre ..................................................... Octubre ........................................................... Noviembre ...................................................... Diciembre ....................................................... Total......................................................

361 633 603 431 461 513 334 262 531 552 559 479 5.719

En el mismo orden puede valorarse la atencin telefnica que, a travs de la lnea gratuita 900, alcanz el volumen siguiente:
MES NMERO

Enero .............................................................. Febrero ........................................................... Marzo.............................................................. Abril ................................................................ Mayo ............................................................... Junio ............................................................... Julio ................................................................ Agosto ............................................................. Septiembre ..................................................... Octubre ........................................................... Noviembre ...................................................... Diciembre ....................................................... Total......................................................

314 495 485 415 439 490 381 316 466 593 556 475 5.010

Junto a estas llamadas se recibieron otras 8.957 ms por la va telefnica ordinaria.

63

III. ADMINISTRACIONES QUE HAN INCUMPLIDO


LA OBLIGACIN DE COLABORAR
CON EL DEFENSOR DEL PUEBLO

III. ADMINISTRACIONES INFORME DEL DEFENSOR QUE HAN DEL INCUMPLIDO PUEBLO CORRESPONDIENTE LA OBLIGACIN DE ACOLABORAR 2000

1.

DEBER DE CONTESTAR AL DEFENSOR DEL PUEBLO

La negativa por parte de un funcionario , o de sus superiores responsables, el envo del informe inicial solicitado, puede ser considerada por el Defensor del Pueblo como actitud hostil o entorpecedora de sus funciones y destacada en el informe anual, al ampa ro de lo establecido en el artculo 18.2 y siguientes de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, reguladora de la Institucin. Conforme a este criterio se relacionan a con tinuacin las administraciones que han incumplido el deber de contestar al Defensor del Pueblo, al no haber remitido el informe que les ha sido solicitado a pesar de haberles sido requerido en tres ocasiones. El criterio utilizado para la inclusin en esta relacin ha sido la falta de contestacin a 31 de diciembre de 2000. COLEGIO DE ABOGADOS DE ALBACETE Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9903229
29-04-99
13-10-99
01-03-00
01-08-00
Honorarios abogado de oficio

SUBDELEGACION DE GOBIERNO DE LRIDA Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9820391
18-03-99
02-08-99
05-01-00
01-08-00
Incumplimiento sentencia
65

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

COLEGIO DE ABOGADOS DE CCERES


Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9811404
12-11-98
09-04-99
13-10-99
17-10-00
Expediente abogado de oficio

AYUNTAMIENTO DE TRES CANTOS (MADRID) Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9906198
26-10-99
23-02-00
14-09-00
15-12-00
Devolucin impuesto

AYUNTAMIENTO DE CERCEDILLA (MADRID) Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9910869
02-11-99
23-02-00
14-09-00
15-12-00
Devolucin impuesto

AYUNTAMIENTO DE CASARRUBIOS DEL MONTE (TOLEDO) Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9817328
17-11-99
10-02-00
12-09-00
19-12-00
Acceso complejo urbanstico

AYUNTAMIENTO ROBLEDO DE CHAVELA (MADRID) Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9901448
01-07-99
29-12-99
23-02-00
25-09-00
No devolucin de costas

SECRETARA DE ESTADO DE INFRAESTRUCTURAS DEL MINISTERIO DE FOMENTO Queja........................................ Q9822939


Sugerencia............................... 29-11-99
66

III. ADMINISTRACIONES QUE HAN INCUMPLIDO LA OBLIGACIN DE COLABORAR

Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto......................................

24-02-00
28-09-00
19-12-00
Pago intereses expropiacin

SECRETARA DE ESTADO DE INFRAESTRUCTURAS DEL MINISTERIO DE FOMENTO Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9909009
18-11-99
16-02-00
20-07-00
30-10-00
Pago intereses expropiacin

COMUNIDAD DE REGANTES DE ALCUBILLAS ALTAS (ALMERA) Queja........................................ Sugerencia............................... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9900579
18-11-99
27-01-00
30-03-00
19-07-00
Vertidos RENFE

AYUNTAMIENTO DE ARROYO DE LA LUZ (CCERES) Queja........................................ Sugerencia............................... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9620861
10-06-99
17-09-99
03-04-00
08-11-00
Contaminacin acstica bar

AYUNTAMIENTO DE ADANERO (VILA) Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9901155
06-05-99
08-09-99
01-02-00
18-10-00
Obras ilegales

AYUNTAMIENTO DE ALICANTE Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9705455
18-10-99
14-02-00
26-09-00
13-12-00
Conservacin de edificios
67

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

AYUNTAMIENTO DE SEVILLA Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9817894
14-07-99
20-10-99
14-02-00
18-10-00
Acceso a viviendas

AYUNTAMIENTO DE CIUTADELLA DE MENORCA (BALEARES) Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9621799
04-11-99
18-01-00
27-04-00
16-10-00
Acceso a playas

CONSEJERA DE OBRAS PBLICAS Y TRANSPORTES DE LA COMUNIDAD DE MADRID Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9705659
25-11-00
10-02-00
20-07-00
21-12-00
Responsabilidad patrimonial

AYUNTAMIENTO DE LAS ROZAS (MADRID) Queja........................................ Sugerencia............................... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9712354
24-11-99
08-03-00
19-09-00
14-12-00
Planeamiento urbanizacin

INSTITUTO DE LA VIVIENDA DE MADRID (IVIMA) Queja........................................ Sugerencia............................... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... 68 Q9701213
30-11-99
22-02-00
25-05-00
17-10-00
Amortizacin de vivienda

III. ADMINISTRACIONES QUE HAN INCUMPLIDO LA OBLIGACIN DE COLABORAR

AYUNTAMIENTO DE CARTAGENA (MURCIA) Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9909408
07-10-99
23-12-99
15-03-00
07-08-00
Desalojo Monte Casillas

INSTITUTO DE LA VIVIENDA DE MADRID Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9818526
01-12-99
22-02-00
09-05-00
02-08-00
Suministro de agua

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIN A DISTANCIA Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9625597
28-12-99
25-02-00
24-05-00
14-09-00
Repeticin pruebas
presenciales

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIN A DISTANCIA Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9821192
28-12-99
25-02-00
24-05-00
14-09-00
Prueba presencial extraviada

AYUNTAMIENTO DE FONFRA (ZAMORA) Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9704325
29-12-98
15-03-99
04-06-99
26-01-00
Construccin valla en camino pblico

AYUNTAMIENTO DE AZOFRA (LA RIOJA) Queja........................................ Q9704656 Ampliacin de investigacin ... 01-12-98 69

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto......................................

15-03-99
04-06-99
11-01-00
Acceso a registros y expedientes

AYUNTAMIENTO DE ROBLEDO DE CHAVELA (MADRID) Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9710767
13-10-99
07-02-00
13-07-00
25-10-00
Solicitud compra franja terreno

AYUNTAMIENTO DE CHINCHN (MADRID) Queja........................................ Ampliacin de investigacin ... Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9808222
06-07-99
16-11-99
10-02-00
19-07-00
Intereses retraso pago factura

AYUNTAMIENTO DE ALMUCAR (GRANADA) Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9905886
06-07-99
10-11-99
27-01-00
30-03-00
Nombre calle

AYUNTAMIENTO DE ASTORGA (LEN) Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9906220
19-07-99
17-11-99
24-02-00
25-10-00
Ocupacin solar

AYUNTAMIENTO DE CALASPARRA (MURCIA) Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... 70 Q9908266
13-10-99
23-12-99
24-02-00
22-05-00
Cobro tasas cementerio

III. ADMINISTRACIONES QUE HAN INCUMPLIDO LA OBLIGACIN DE COLABORAR

AYUNTAMIENTO DE EL LAMO (MADRID) Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9910901
10-11-99
27-01-00
30-03-00
19-07-00
Devolucin pago nichos

AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA Queja........................................ Inicio de investigacin ............ Requerimiento primero........... Requerimiento segundo .......... Requerimiento tercero ............ Asunto...................................... Q9911326
27-10-99
24-02-00
12-07-00
25-10-00
Cada debido a desnivel

2.

FALTA DE COLABORACIN CON EL DEFENSOR DEL PUEBLO

La negligencia de un funcionario, o de sus superiores responsables, en el envo del informe inicial solicitado, puede ser considerada asimismo por el Defensor del Pueblo como actitud hostil o entorpecedora de sus funciones, y destacada en el informe anual tal como afirma la propia Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, reguladora de la Institucin. De igual manera, conforme a dicha norma, la persistencia en una actitud hostil o entor pecedora de la labor de investigacin del Defensor del Pueblo, por parte de cualquier organismo, funcionario, directivo o persona al servicio de la Administracin Pblica, ha de ser destacada en la seccin correspondiente del informe anual que podr incluir, tambin, a las administraciones que no adopten, en un plazo razonable, medidas ade cuadas al contenido de las recomendaciones que les hayan sido formuladas por el Defen sor del Pueblo. De acuerdo con estos criterios, en el presente epgrafe se relacionan las adminis traciones que no han prestado la debida colaboracin a la Institucin en las investi gaciones que realiza, incumpliendo de este modo la obligacin establecida en la referida Ley Orgnica del Defensor del Pueblo. Cabe matizar que, en la relacin, estn incluidas numerosas administraciones muni cipales lo cual, en algunos casos, puede tener cierta explicacin al tratarse de ayun tamientos pequeos, con escaso personal, si bien en otros supuestos, carece totalmente de justificacin, cuando se trata de grandes municipios dotados con personal muy cua lificado. En algunas ocasiones, se ha observado incluso que estos ayuntamientos sis temticamente acusan recibo de los escritos remitidos por el Defensor del Pueblo, pero evitan entrar en el fondo del asunto o bien dilatan enormemente la contestacin en el tiempo. Por ltimo, cabe sealar que, hasta el momento presente, no se ha utilizado la potes tad que confiere el artculo 502.2 del Cdigo Penal que tipifica como reo del delito de desobediencia a la autoridad o funcionario que obstaculice la labor del Defensor 71

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

del Pueblo, aunque no se descarta la utilizacin de dicha va ante posibles compor tamientos reiteradamente hostiles a la labor del Defensor del Pueblo. As pues las administraciones en las que se ha observado la falta de colaboracin referida son las siguientes: SECRETARA DE ESTADO DE TELECOMUNICACIONES DEL MINISTERIO DE CIENCIA Y TECNOLOGA De las doce peticiones de informe que le han sido efectuadas no ha contestado a once (9600201, 9710783, 9819838, 9820273, 9821004, 9906807, 9907212, 9912626, F0000028, 0001879, 0022430). SECRETARA DE ESTADO DE INFRAESTRUCTURAS DEL MINISTERIO DE FOMENTO Se le han formulado contnuos requerimientos con el fin de que cumplimente las peticiones de informe que le han sido cursadas (9802700, 9810372, 9823185, 9909009 y otras). DEPARTAMENTO DE ECONOMA DEL GOBIERNO DE NAVARRA Omite contestar al fondo del problema, no solventndolo a pesar de tener capacidad para ello (9900893 y 9906820) DIRECCIN GENERAL DE SEGUROS Generalmente contesta tras sucesivos requerimientos por parte del Defensor del Pue blo (0000513, 9505689, 9712818, 9800739, 9816361, 9900601, 9900732 y 9904518). CONSEJERA DE MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCA Debe modificar su plan de residuos urbanos para adaptarlo a la Ley 10/1998. CONSEJERA DE MEDIO AMBIENTE DE LA XUNTA DE GALICIA Debe responder a las recomendaciones generales sobre residuos que se derivan del estudio monogrfico sobre gestin de residuos urbanos en Espaa. CONSEJERA DE ORDENACION DEL TERRITORIO, VIVIENDA Y MEDIO AMBIENTE DEL PAS VASCO Debe modificar su plan de residuos para adaptarlo a la Ley 10/1998. AYUNTAMIENTO DE BILBAO Debe responder a las recomendaciones generales sobre residuos que se derivan del estudio monogrfico sobre la gestin de residuos urbanos en Espaa. AYUNTAMIENTO DE ADANERO (VILA) No ha respondido a la recomendacin sobre vigilancia de los vertidos incontrolados en el antiguo vertedero. 72

III. ADMINISTRACIONES QUE HAN INCUMPLIDO LA OBLIGACIN DE COLABORAR

AYUNTAMIENTO DE ALCANTARILLA (MURCIA) No ha respondido a la recomendacin sobre mejora en la limpieza de los conte nedores. AYUNTAMIENTO DE ALGECIRAS (CDIZ) No ha respondido a la recomendacin sobre mejora de la limpieza de los conte nedores. AYUNTAMIENTO DE FUENGIROLA (MLAGA) No ha respondido a la recomendacin sobre limpieza de los contenedores. AYUNTAMIENTO DE PEDRO MUOZ (CIUDAD REAL) No ha respondido a la recomendacin sobre medidas para la recogida de residuos en horas ms adecuadas. AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE LA PALMA (LA PALMA)
Debe acelerar la aprobacin del plan de residuos que se halla en fase de elaboracin.
AYUNTAMIENTO DE TORDESILLAS (VALLADOLID) Debe adoptar, si no lo hubiera hecho, medidas para mejorar la limpieza de los contenedores. AYUNTAMIENTO DE ZAMORA Debe finalizar la construccin del nuevo vertedero y sellar el antiguo. Adems debe valorar la dotacin de contenedores en la ciudad para evitar la acumulacin de basuras fuera de ellos. INSTITUTO DE LA VIVIENDA DE MADRID (IVIMA) No ha informado correctamente sobre la oferta de compraventa del grupo de vivien das de San Fermn (9711686 y otras). CONSEJERA DE OBRAS PBLICAS DE ANDALUCA Ha remitido datos insuficientes, que no corresponden a la informacin solicitada en relacin con las deficiencias en la adjudicacin de viviendas sociales en el Valle del Zabal (Granada) (9706561).

73

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD


DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

IV. SUPERVISI INFORME DEL N DE DEFENSOR LA ACTIVIDAD DEL PUEBLO DE LAS CORRESPONDIENTE ADMINISTRACIONESA P2000 BLICAS

1. 1.1.

ADMINISTRACIN DE JUSTICIA Dilaciones indebidas en juzgados y tribunales

En todos los informes anuales presentados por el Defensor del Pueblo ante las Cortes Generales, desde su puesta en funcionamiento, se ha dedicado una parte muy importante en los mismos a recoger las quejas de los ciudadanos con relacin al funcionamiento de la Administracin de justicia, que es, tal y como queda puesto de relieve en las distintas encuestas elaboradas por el Centro de Investigaciones Sociolgicas y otros organismos similares, una de las mayores preocupaciones de los ciudadanos de este pas. Han sido muchas las investigaciones, recomendaciones y sugerencias que se han elaborado en estos aos, con el fin de conseguir una mayor sensibilizacin por parte de las autoridades responsables de la Administracin de justicia. No obstante, a pesar de los avances, los ciudadanos continan ponindose en contacto con esta institucin, mostrando su malestar por el funcionamiento de la Administracin de justicia, funda mentalmente por el retraso en la resolucin de los procedimientos que les afectan. Ello evidencia que siguen existiendo deficiencias en nuestra Administracin de justicia, lo que hace que el Defensor del Pueblo considere prioritario la adopcin de medidas tanto legislativas como presupuestarias, dotando a los juzgados y tribunales de los medios humanos y materiales necesarios para hacer real la tutela judicial efectiva consagrada por nuestra Constitucin. El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva incluye, entre sus contenidos esenciales, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. Doctrinalmente se ha defi nido como el derecho fundamental de la persona a que su causa se resuelva dentro de un tiempo razonable. Este concepto indeterminado ha de ser dotado de contenido concreto en cada caso atendiendo a criterios objetivos congruentes con su enunciado genrico. Entre dichos criterios, que han de ser apreciados desde la realidad de la materia litigiosa en cada caso, hay que destacar, de acuerdo con la doctrina constitucional, la complejidad del litigio, la duracin normal de procesos similares, la actuacin judicial 75

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

en el supuesto concreto y la conducta del recurrente a la que es exigible una actitud diligente. El Defensor del Pueblo, en el desarrollo de su misin constitucional, ha observado cmo en determinados supuestos se vulnera el derecho a un proceso sin dilaciones inde bidas, no slo en la resolucin de un procedimiento concreto, sino en la tramitacin de todos o de una buena parte de los procesos que se hallan pendientes ante un deter minado rgano jurisdiccional. Entre todos los casos investigados durante el ao 2000, sobresale el que se refiere a la Audiencia Provincial de Madrid, de cuya difcil situacin se tuvo conocimiento, por una parte, como consecuencia de las numerosas quejas plan teadas por ciudadanos particulares y, por otra, como reflejo de diversas noticias apa recidas en los medios de comunicacin. Debido a ello, se realiz una visita a las dos sedes que, en estos momentos, tiene el mencionado rgano judicial, durante el curso de la cual se mantuvieron entrevistas con buena parte de los magistrados destinados en las secciones civiles y penales. El Presidente de la Audiencia Provincial facilit adems una serie de informes que con anterioridad a la visita haban sido remitidos al Ministerio de Justicia y al Consejo Gene ral del Poder Judicial. Las entrevistas mantenidas con los magistrados, especialmente los destinados en las secciones civiles, pusieron de manifiesto el importante nmero de procedimientos que recibe este rgano judicial, 15.646 durante 1999. Al finalizar dicho ao tena 25.514 asuntos pendientes de ser resueltos, todo ello a pesar del esfuerzo que vienen realizando durante los ltimos aos los magistrados all destinados, al con seguir resolver en cada anualidad ms procedimientos que los que ingresan nuevos. Ese retraso estaba generando que los recursos de apelacin interpuestos contra las sen tencias dictadas por los juzgados de primera instancia de la Comunidad de Madrid en los ltimos meses de 1997 no fueran a ser definitivamente resueltos hasta los primeros meses del ao 2002. A la vista de todo lo anterior se consider oportuno remitir sendas recomendaciones al Ministerio de Justicia y al Consejo General del Poder Judicial, para que cada uno dentro de sus competencias adoptaran las medidas adecuadas con objeto de incrementar el nmero de secciones civiles, as como para que se dotase de una plaza ms de magis trado a las secciones penales. Tambin se hicieron otra serie se propuestas en relacin con las infraestructuras y los medios materiales. Dado que la citada recomendacin se curs a finales del ao 2000, la misma todava no haba sido contestada en el momento de realizarse este informe (F0000138). Sin embargo, ste no es el nico rgano jurisdiccional respecto del cual se ha iniciado una investigacin de carcter general. Adems de la Audiencia Provincial de Madrid, fue necesario solicitar la colaboracin del Consejo General del Poder Judicial y de la Fiscala General del Estado para conocer la situacin en la que se encontraban las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia que a conti nuacin se relacionan: Aragn, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y Len, Madrid, Extremadura, Islas Baleares y Valencia. El inicio de todas esas investigaciones con carcter general se debe a la reiteracin con la que se reciben quejas en las que se expresan situaciones de retraso en la resolucin de los recursos contencioso-admi nistrativos que se tramitan ante los citados rganos jurisdiccionales. La informacin que se ha ido recibiendo, pone de manifiesto cmo la jurisdiccin contenciosa-administrativa es al finalizar el ao 2000 la que presenta en trminos gene rales las mayores cifras de pendencia. 76

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

En segundo lugar se situara la jurisdiccin civil, si bien el retraso de la misma no afecta a todos los rganos judiciales sino que se concentra fundamentalmente en la Sala Primera del Tribunal Supremo y en algunas audiencias provinciales, como es el caso ya citado de Madrid y el de Alicante, si bien en esta ltima se ha creado la seccin sptima y se ha adoptado una serie de medidas de refuerzo que estn progre sivamente normalizando dicha audiencia. En relacin a la jurisdiccin contencioso-administrativa, los datos que se han hecho llegar a esta institucin indican claramente el colapso que padece la misma. As, en el Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias los procedimientos pendientes al finalizar 1999 ascendan a 12.140. En el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len se estaban resolviendo en el mes de diciembre de 1999 los recursos conten cioso-administrativos que haban entrado en el ao 1995, encontrndose pendientes de resolucin 11.000 procedimientos. En el caso del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el nmero de recursos pendientes ascenda al finalizar 1999 a 9.376. En el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares la dilacin de los procedimientos era atribuida a las deficiencias en el sistema informtico y a la insu ficiencia de plantilla. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragn vena tardando una media de cuatro aos en resolver los recursos que le llegaban; y en el caso del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias, un recurso, que desde febrero de 1999 est concluido, se encuentra desde esa fecha pendiente de sealamiento para votacin y fallo, lo cual no se producir hasta el mes de marzo del ao 2004 (9619255, 9822844, 9812961, 9714886, 9901031 y 9804624). En todos estos casos el Consejo General del Poder Judicial, ha informado de las medidas de refuerzo que se han adoptado, as como de la confianza de dicho rgano en la progresiva normalizacin de esos rganos judiciales, debido fundamentalmente a las competencias que han asumido los juzgados unipersonales de lo contenciosoadministrativo. Adems de las actuaciones efectuadas con los tribunales colegiados, algunas de las cuales han quedado reseadas anteriormente, tambin ha sido necesario iniciar inves tigaciones respecto a procedimientos tramitados ante rganos unipersonales. Hay que tener en cuenta que un 16 por 100 de las quejas relativas a la Administracin de justicia se refieren a situaciones de retraso o dilaciones indebidas y que tales situaciones afectan indistintamente a tribunales colegiados y a unipersonales. Un caso claro de dilacin que afect a un rgano judicial unipersonal se produjo en el Juzgado de Primera Instancia e Instruccin nmero 1 de Dos Hermanas. El hecho concreto se refera a un exhorto judicial que deba ser cumplimentado por ese juzgado. La diligencia a practicar consista en un embargo que tard en ser realizado ms de dos aos. Al tener conocimiento de ello se solicit la colaboracin del Consejo General del Poder Judicial, el cual reconoci que el referido juzgado se encontraba colapsado, motivo por el que se haban puesto en funcionamiento sucesivamente hasta tres juzgados en el partido judicial de Dos Hermanas. El citado Consejo confa en que los cuatro juzgados ahora existentes podrn asumir el nmero de procedimientos que se generan (9806558). En trminos generales, cada ao van disminuyendo las investigaciones que con carc ter general se inician para conocer situaciones de retraso generalizado en rganos uni personales, pues aunque se mantienen el nmero de quejas por retrasos, las mismas 77

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

se refieren a diferentes juzgados. En concreto durante el ao 2000, adems de la actua cin efectuada con el juzgado de Dos Hermanas, solamente fue necesario abrir inves tigaciones para conocer el estado general que presentaban los juzgados en cinco oca siones ms. Los datos obrantes en esta Institucin indican que en estos momentos los juzgados unipersonales que presentan una mayor pendencia de procedimientos para ser resueltos son los pertenecientes a la jurisdiccin civil, incluyendo en ellos no slo a los que se dedican exclusivamente a procesos civiles, sino tambin los de primera instancia e instruccin, en la medida que buena parte de su actividad afecta a pro cedimientos civiles. Son poco frecuentes las quejas que se reciben indicando retrasos o dilaciones en el resto de los rganos jurisdiccionales (9823155, 9810032, 9910313, 9806010 y 9702588).

1.2. Servicio pblico judicial En otro orden de cosas, cada ao se recibe un nmero de quejas cuyo contenido no se refiere a la estricta funcin jurisdiccional que tienen encomendada los juzgados y tribunales. Son escritos en los que los ciudadanos ponen de manifiesto deficiencias o actuaciones irregulares respecto al trato que han recibido dentro de esa Adminis tracin o, en otras ocasiones, las carencias o deficiencias de las instalaciones judiciales. Ha sido una constante en todos los informes del Defensor del Pueblo el hacer referencia a las actuaciones efectuadas en relacin con lo que se conoce como servicio pblico judicial. Dentro de ese apartado se han abordado cuestiones tan diversas como el cumplimiento y falta de control de las oficinas judiciales, la prdida de piezas de con viccin, las deficiencias en las instalaciones judiciales, la carencia de equipamientos informticos, la inasistencia del juez a los actos probatorios en los que por ley tiene que estar presente, etc. Durante el ao 2000, las actuaciones relativas al servicio pblico judicial se han centrado precisamente en el trato recibido por los ciudadanos al acudir a la Adminis tracin de justicia y en los medios materiales y humanos con los que cuenta dicha Admi nistracin para desarrollar su funcin. Un ejemplo claro de la deficiente atencin que se presta a los ciudadanos cuando acuden a algn rgano judicial fue la situacin que denunciaba en su escrito de queja una seora que, en compaa de sus tres hijas, fue citada para ser reconocida por el mdico forense, en los juzgados sitos en la Plaza de Castilla de Madrid. Antes de ser atendida permaneci en un pasillo sin ventilacin duran te casi tres horas, sin poder sentarse debido al gran nmero de personas que haban sido citadas para el mismo da y a la misma hora. Cuanto se acaba de relatar fue admitido en trminos generales por la Administracin a la que se solicit informacin. Adems se aada por parte de la misma que la mayora de los mdicos forenses de los juzgados sitos en la Plaza de Castilla de Madrid, realizan los reconocimientos en las dependencias de los juzgados en los que estn destinados. La clnica mdico-forense ubicada en los citados rganos judiciales cuenta en la actua lidad con ocho despachos, que son utilizados por el director de la misma, dos psiclogos, una trabajadora social y veintisiete especialistas. Esas dependencias tienen que prestar tambin servicio a cuarenta y seis juzgados de instruccin y veintisiete juzgados de lo penal. 78

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

A la vista de lo anterior se solicit del Ministerio de Justicia una informacin com plementaria, que todava no se ha recibido en el momento de elaborar este informe, para conocer si los juzgados de instruccin y de lo penal de Madrid disponen de depen dencias habilitadas para llevar a cabo los reconocimientos mdico-forenses, indicando en su caso si las mismas renen las condiciones higinicas y sanitarias apropiadas para garantizar el derecho a la intimidad de los lesionados. Igualmente se espera conocer si existe algn proyecto para ampliar la citada clnica mdico-forense (9908058). Una situacin parecida a la que se acaba de relatar, se ha puesto en conocimiento de esta Institucin a finales del ao 2000 por parte de una federacin sindical de la Administracin pblica de Madrid, en relacin con el servicio de atencin para las vc timas de delitos violentos y contra la libertad sexual que contempla la Ley 35/1995, de 11 de diciembre. Segn esa entidad sindical, el servicio indicado carece de los medios ms indispensables para desarrollar su funcin y su ubicacin en un stano lo hace poco accesible; adems, no se encuentra sealizado y por falta de espacio no existen despachos para garantizar la privacidad de las entrevistas. Por ltimo se indica que es inexistente la coordinacin e informacin entre esa oficina y los rganos judiciales, servicios sociales y el departamento de fiscala. Tales hechos estn siendo actualmente investigados (0024437). Dejando al margen quejas puntuales, como la que envi un ciudadano minusvlido que fue citado por un juzgado de Lorca y que no pudo acceder al mismo por ir en silla de ruedas, motivo por el cual permaneci en la puerta del edificio durante cuatro horas hasta que un funcionario se desplaz para recibirle declaracin (0008140), lo cierto y verdad es que la Administracin de justicia presenta serias carencias en cuanto a infraestructuras y medios materiales. As ha podido ser comprobado de forma directa con ocasin de la visita que se efectu a las instalaciones en las que se encuentra la Audiencia Provincial de Madrid. Especialmente las secciones civiles disponen de unas dependencias tan reducidas que tanto los funcionarios como los magistrados carecen de unas condiciones idneas para desarrollar su cometido. Las siete salas de audiencia son insuficientes para dar servicio a las doce secciones civiles; adems, su capacidad es muy reducida y carecen de los medios de grabacin y reproduccin que establece la Ley de Enjuiciamiento Civil en el artculo 187. La falta de espacio es tan evidente que hasta algunos aseos han sido acondicionados como archivos, apareciendo repletos de legajos. Sorprende tambin que todava hoy existan determinados servicios, como la oficina de personaciones, que todava no han sido informatizadas, motivo por el cual el control de esas personaciones se lleva manualmente, existiendo en el momento de la visita ms de 200.000 fichas que son consultadas cada vez que llega algn proce dimiento. Respecto a las secciones penales, stas presentan en trminos generales mejores condiciones que las secciones civiles, no obstante haberse detectado algunas carencias importantes; concretamente, las reducidas dimensiones de las puertas de acceso al edi ficio para los vehculos que trasladan a los presos y detenidos, obligan a que stos tengan que andar algunos metros esposados hasta que llegan a los calabozos, los cuales a su vez, presentan filtraciones y humedades. Tambin se recibieron quejas del sistema de ventilacin del edificio, ya que la mala circulacin del aire estaba provocando, con mucha frecuencia, en las personas que all trabajan, alergias y problemas de piel y garganta. Las dos nicas salas acondicionadas para celebrar juicios con jurado son insuficientes, existiendo a finales del ao 2000 un retraso de seis meses en los sealamientos de los 79

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

juicios con jurado. De todas estas deficiencias se ha dado traslado al Ministerio de Justicia para que proceda a su subsanacin (F0000138).

1.3.

Incidencias detectadas en la ejecucin de la sentencia del sndrome txico

La ejecucin de la sentencia del sndrome txico contina provocando que numerosos ciudadanos acudan a esta Institucin mostrando su disconformidad con la forma en la que se est produciendo dicha ejecucin. Dos han sido a lo largo del ao 2000 los aspectos que han concentrado la mayora de las quejas recibidas, de una parte la lentitud con la que se lleva a cabo tal ejecucin y de otra la omisin de afectados que se ha producido en las listas oficiales que utiliza la Audiencia Nacional, a pesar de tratarse de personas que en su da si fueron reconocidas por la Administracin sanitaria como enfermos del sndrome txico. En cuanto a la lentitud en la ejecucin de la sentencia, el Defensor del Pueblo puso en conocimiento del Ministerio Fiscal la situacin detectada en un buen nmero de quejas. Haban transcurrido diecinueve aos desde que se produjeron los hechos y muchos ciudadanos todava no perciban las indemnizaciones que judicialmente les haban sido reconocidas. Adems segn indicaban los perjudicados eran constantes los recursos del Abogado del Estado lo que estaba provocando que la ejecucin sufriera continuas dilaciones. Esta circunstancia estaba generando gran inquietud entre los afec tados, los cuales expresaban su temor a que fuesen recurridas por el Abogado del Estado todas y cada una de las resoluciones que la Audiencia Nacional dictara en relacin con las veinticinco ayudas o prestaciones que por distintos conceptos haban ido recibiendo. La Fiscala General del Estado, inform que desde el 26 de septiembre de 1997, fecha en la que se declar la firmeza de la sentencia, se haban registrado 17.673 soli citudes de indemnizacin, sobre un total de 19.293 afectados. Hasta el 14 de febrero de 2000, se haban dictado 2.766 autos en los que se fijaron indemnizaciones cuyo mon tante total ascendi a 56.550.657.538 pesetas. A juicio de la citada fiscala exista una imposibilidad fsica y orgnica para incrementar el ritmo de trabajo, toda vez que el nmero de magistrados era inamovible. Al mismo tiempo que se reciba el anterior informe, comenzaban a llegar quejas de personas que, en calidad de herederos de los perjudicados, se dirigan al Defensor del Pueblo reclamando las indemnizaciones que les correspondan a sus causantes, los cuales haban fallecido sin llegar a percibir tales indemnizaciones, dada la lentitud con la que se ejecutaba la sentencia. Este fue el motivo por el que se solicit la colaboracin del Ministerio de Justicia, con objeto de conocer si exista la posibilidad de ampliar el nmero de magistrados y del personal auxiliar, as como de dotarles de la infraes tructura necesaria para que no se produjeran ms dilaciones. La Secretara de Estado de Justicia consider, en el informe remitido, que el nmero de funcionarios que apoya a los magistrados era el adecuado, correspondiendo al Consejo General del Poder Judicial la decisin de incrementar el nmero de magistrados que deben llevar a cabo la referida ejecucin. En el momento de elaborar el presente informe se est a la espera de recibir la contestacin solicitada al Consejo General del Poder Judicial (0016811). El segundo grupo de quejas se refiere a aquellos ciudadanos que en su da fueron reconocidos por la Administracin sanitaria como enfermos del sndrome txico aunque 80

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

en la ejecucin de la sentencia la Audiencia Nacional no se les considera como per judicados, toda vez que sus nombres no aparecen en las listas o anexos que obran en el procedimiento judicial. Segn los datos que se disponen, en esta situacin se encuentran cincuenta y siete personas, aunque diferentes noticias aparecidas en medios de comunicacin indican que el nmero puede superar la centena. La mayora de los afectados cuentan con la cartilla sanitaria que en su momento expidi el Plan Nacional para el sndrome txico, dis poniendo en numerosos casos de certificaciones expedidas por la Oficina de Gestin de Prestaciones Econmicas y Sociales del Sndrome Txico, en las que aparece que han percibido o causado el derecho a percibir determinadas prestaciones en su con dicin de afectados. Finalmente y en algunos casos se da la paradoja de que a deter minados miembros de una misma familia se les reconoce judicialmente como perju dicados puesto que aparecen en la lista oficial, y a otros no, cuando la misma familia en su conjunto fue atendida mdicamente y todos sus miembros estn percibiendo las ayudas que la Administracin ha establecido para cada caso. Llama especialmente la atencin alguna situacin, en la que tras haber sido reconocidos por el mdico forense del rgano judicial que en su da instruy el proceso, su nombre no consta en las listas oficiales. Por ello, en su momento se dio traslado de esta situacin a la Comisin Intermi nisterial de seguimiento de las medidas en favor de las personas afectadas por el sndrome txico, participndose desde la misma que careca de competencias para hacer frente a los casos antes citados, ya que dada la transcendencia econmica y social de la situacin descrita su resolucin debera efectuarse en el ms alto nivel de la Administracin general del Estado; se inform tambin que las personas no incluidas en las listas podran instar las correspondientes actuaciones tendentes a la exigencia de responsabilidad patrimonial por daos y perjuicios causados por las autoridades y personal al servicio de la Admi nistracin, conforme a lo establecido en los artculos 145 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Ante tal contestacin, se estim oportuno dirigirse al entonces Ministerio de Eco noma y Hacienda, exponiendo la situacin descrita, as como las medidas que dentro de la normativa vigente y a juicio de esta institucin se podran llevar a cabo para resarcir a este grupo de afectados. Dicho ministerio inform pormenorizadamente acerca de los distintos trmites procesales que se haban producido en los procedimientos judiciales abiertos, sealndose que cada afectado debera plantear dentro de la ejecucin de sen tencia un incidente de ejecucin, entendiendo que la Administracin en estos supuestos concretos slo podra pagar a aquellas personas a las que la Audiencia Nacional hubiera reconocido alguna indemnizacin, sin perjuicio de las acciones legales que pudieran ser invocadas por eventuales afectados cuyo nombre no figurase en las listas oficiales utilizadas por el rgano ejecutor de la sentencia. A juicio del Defensor del Pueblo el problema descrito transciende de los estrictamente judicial, debiendo ser resuelto en la medida de lo posible por el rgano competente dentro de la Administracin, evitando as en lo posible que las personas afectadas tengan que iniciar de nuevo procedimientos administrativos o judiciales para ser satisfechos sus derechos. No hay que olvidar que el concepto de Administracin pblica que pro clama nuestra Constitucin, y que ha desarrollado la ley que regula su rgimen jurdico, se basa en una Administracin como instrumento para promover que los derechos de 81

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

los administrados sean reales y efectivos. Basndose en esto el artculo 88 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, estableci frmulas convencionales que en este caso serviran de base para lograr acuerdos con cada uno de los afectados, estudiando las especiales circunstancias que concurran en cada persona, mxime teniendo en cuenta que los criterios indemnizatorios se encuentran ya marcados por una resolucin judicial, faltando en su caso nicamente por concretar en qu medida cada una de esas personas han sido o no afectadas, atendiendo a la documentacin que poseen, que, en la mayora de los casos, ha sido facilitada por la propia Administracin sanitaria. Conviene resaltar que la solucin expuesta ni dificulta ni entorpece en modo alguno la actividad jurisdiccional en tramitacin, por ello se formul una recomendacin al Ministerio de Economa para que, haciendo uso del artculo 88 de la Ley 30/1992, se ofreciera a las personas que en su da resultaron afectadas por el consumo de aceite de colza txico y que no aparecen como perjudicados en las listas oficiales que dispone la Audiencia Nacional la posibilidad de llegar a acuerdos indemnizatorios, sirviendo de base para fijar las cantidades los criterios que se encuentran delimitados en la sen tencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1997. Esta recomendacin todava no ha sido contestada (0024820).

1.4.

Actuaciones realizadas en relacin con la violencia domstica contra las mujeres

Durante el ao 2000 ha continuado el seguimiento del estudio monogrfico realizado desde esta Institucin en relacin con la violencia domstica contra las mujeres. Igual mente, se han realizado diversas investigaciones referentes a supuestos concretos de agresiones, iniciados bien de oficio, como consecuencia de noticias publicadas en los medios de comunicacin, bien a instancia de la parte interesada que, ante una situacin personal de violencia, ha solicitado la intervencin del Defensor del Pueblo. Con independencia de estas investigaciones puntuales, se ha podido constatar un supuesto concreto en el que casi siempre es la mujer quien resulta perjudicada. Se trata de aquellas situaciones de ruptura familiar en las que tras sealarse judicialmente la obligacin de pago de pensin alimenticia con cargo a uno de los cnyuges, ste se niega sistemticamente a hacerla efectiva, problema que se agrava cuando se ven afec tados menores de edad. El actual marco jurdico espaol establece ciertos mecanismos con el fin de que las personas acreedoras de esas pensiones puedan percibirlas. As, el artculo 608 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil establece que los criterios para limitar el embargo de sueldos y pensiones, que se recogen en el artculo 607 del citado cuerpo legal, no se aplican cuando se trata de sentencias que condenan al pago de alimentos debidos al cnyuge o a los hijos en procedimientos de nulidad, separacin o divorcio. En iguales trminos se pronunciaban los artculos 1.449 y 1.551 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil. Igualmente, el artculo 227 del Cdigo Penal sanciona con pena de arresto de ocho a veinte fines de semana a quien dejare de pagar durante dos meses consecutivos o cuatro meses no consecutivos cualquier tipo de prestacin econmica fijada en favor de su cnyuge o sus hijos, establecida en convenio judicialmente aprobado en los supues tos de separacin legal, divorcio, declaracin de nulidad del matrimonio, proceso de filiacin o proceso de alimentos a favor de sus hijos. 82

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Sin embargo, la realidad diaria demuestra que existe un nmero considerable de personas que actualmente no perciben las pensiones que les han sido reconocidas por los tribunales de justicia. Dichos incumplimientos obedecen, bsicamente, a dos causas: a la negativa voluntaria de la persona obligada al pago y/o a la imposibilidad real de hacerlo efectivo dada una situacin de insolvencia. En ambos casos se producen situa ciones de autntica necesidad, especialmente en los supuestos en los que no existen otros recursos econmicos y la pensin judicialmente fijada constituye el nico medio de subsistencia de la familia. La constatacin de estas situaciones, observada diariamente por esta institucin, determin que el Defensor del Pueblo, ya en su informe anual a las Cortes Generales del ao 1995, expusiera la necesidad de que se arbitraran frmulas que permitieran crear un fondo de garanta de pensiones y alimentos para que, una vez acreditado el impago, el Estado asumiera una cobertura mnima, en aquellos supues tos en que se apreciaran situaciones de autntica necesidad, especialmente cuando se vieran afectados menores de edad, con independencia de la situacin legal en que se encontraran sus progenitores. Como consecuencia de una concreta investigacin realizada el ao 1999, esta Ins titucin se puso en contacto con el Ministerio de Justicia, dndole traslado, por una parte, de un caso planteado por una ciudadana que denunciaba el impago de la pensin alimenticia fijada a su favor en resolucin judicial y que no perciba desde el ao 1993 y, por otra, expresando la preocupacin del Defensor del Pueblo por la falta de meca nismos legales que permitieran solucionar, con carcter general, supuestos como el men cionado. Conviene recordar que el artculo 39 de la Constitucin espaola dispone que los poderes pblicos aseguran la proteccin social y jurdica de la familia. En el mismo sentido, la recomendacin 869 de 1979, de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa invita a los estados miembros del consejo a realizar las reformas legislativas necesarias para la creacin de un fondo de anticipo de pensiones a favor de los hijos en supuestos de ruptura matrimonial. Desde al menos el ao 1993, en el Parlamento se han venido presentando diversas iniciativas en las que, de una u otra forma, se ha solicitado la creacin de un Fondo de Garanta de Pensiones, el cual fue uno de los objetivos propuestos en el Primer Plan de Accin de Igualdad de Oportunidades de la Mujer y que todava no se ha constituido. En la pasada legislatura dos grupos polticos diferentes presentaron proposiciones de ley para abordar este problema, sin que las mismas fueran aprobadas. En la presente legislatura de nuevo tres grupos parlamentarios distintos han vuelto a presentar ini ciativas para que legalmente se regule este problema. Todo ello, pone de manifiesto el indudable inters que para los representantes del pueblo tiene la creacin de un Fondo de Garanta de Pensiones. Por otra parte, es preciso sealar que en numerosos casos es la propia lentitud de la Administracin de justicia, tanto en los trmites declarativos como en la ejecucin de sus resoluciones, la que impide dar respuesta con la urgencia precisa a las necesidades de los progenitores con hijos dependientes econmicamente, que sufren el impago de las pensiones y carecen de otros medios de subsistencia. Entiende esta Institucin, por tanto, que el Estado no puede mantenerse ajeno a este grave problema, especialmente cuando afecta a menores de edad o cnyuges desamparados. En estos supuestos los poderes pblicos deberan asumir y dar cobertura, mediante el correspondiente sistema de garantas, al pago de alimentos reconocidos a favor del cnyuge ms desprotegido econmicamente o de los hijos menores de edad en aquellos supuestos en que la obli 83

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

gacin alimenticia tenga su origen en pronunciamientos judiciales dimanantes de pro cedimientos de separacin legal, divorcio, declaracin de nulidad de matrimonio y pro cesos de filiacin o de alimentos. A la vista de lo expuesto, el Defensor del Pueblo remiti una recomendacin al Minis terio de Trabajo y Asuntos Sociales interesando la creacin de un Fondo de Garanta de Pensiones que evite las dificultades prcticas generadas para el cobro de alimentos aprobados en resoluciones judiciales, en supuestos de separacin legal, divorcio, nulidad matrimonial y procesos de filiacin, cuando el impago de las mismas suponga problemas de subsistencia para el cnyuge econmicamente ms desprotegido o para los hijos; todo ello sin perjuicio de repercutir posteriormente contra la persona obligada al pago, cuando ello sea posible (9819971). Las quejas recibidas y el seguimiento que se viene realizando de las recomendaciones que se hicieron con ocasin del informe sobre la violencia domstica contra las mujeres que se present en 1998 ponen de manifiesto cmo, a pesar de existir un mayor grado de sensibilidad y compromiso por parte de toda la sociedad sobre este problema, con tinan todava producindose disfunciones que en modo alguno contribuyen a garantizar los derechos de las mujeres cuando sufren esta clase de violencia. As se ha podido constatar cmo una orden judicial de prohibicin para acercarse a un domicilio, dictada en un proceso penal por una denuncia de amenazas, tard cuarenta y dos das en comu nicarse a la autoridad policial que deba garantizar el cumplimiento de la misma. Fue necesario la comparecencia de la mujer afectada por esas amenazas anteel Ministerio Fiscal en Toledo, para que se pusieran en marcha los mecanismos oportunos que per mitieron que la orden emitida por un juzgado de instruccin de esta ciudad llegara, tras esos 42 das, a la Jefatura Superior de Polica de Toledo. El hecho relatado pone claramente de manifiesto una falta de coordinacin entre el rgano judicial y los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado; as se le hizo saber a la Fiscala General del Estado, con objeto de que la misma pudiera esclarecer a quin o quines sera atribuible tal descoordinacin, sin embargo desde la citada fiscala se inform que no haba sido posi ble determinar si la dilacin era imputable al juzgado, al servicio de correos o a la polica. Tal conclusin motiv que se hiciera llegar al mximo rgano de decisin del ministerio pblico la preocupacin por ese tipo de hechos, al tiempo que se expresaba el deseo de que en el futuro cualquier actuacin encaminada a salvaguardar los derechos de una mujer vctima de malos tratos fuese tramitada con la rapidez y diligencia debida (0002067). Otro hecho con el que se ha podido comprobar cmo a pesar de existir previsiones legales, stas en la prctica no sirven o no se utilizan de forma adecuada para proteger los derechos de las mujeres vctimas de violencia, ha sido el de la concesin de una libertad condicional a una persona condenada a ms de doce aos de prisin en 1995 por un delito de asesinato frustrado de su compaera sentimental. En el mes de marzo de 1999, se le concedieron los beneficios de la libertad condicional imponindole la regla de conducta de seguimiento por los servicios sociales penitenciarios correspon dientes. Esa persona, el 13 de octubre de 1999, se confes autor de la muerte de una mujer mediante dos pualadas. Tericamente un centro de insercin social tena encomendado el seguimiento de la libertad condicional que disfrutaba el condenado. Durante el periodo de tiempo comprendido entre el mes de marzo de 1999 y el mes de octubre de 1999 84

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

se formul una denuncia por la joven que luego result muerta, en la que relataba una serie de amenazas de la persona que posteriormente acabara con su vida. Hasta en tres ocasiones ms la persona que reciba las amenazas denunci a quien se encontraba en libertad condicional. A la vista de todo lo anterior se solicit a la Direccin General de Instituciones Penitenciarias que remitiera el soporte documental en el que quedaron reflejadas las actuaciones que se realizaron por los servicios sociales penitenciarios, en relacin con el seguimiento que deba de efectuarse al liberado condicional. La docu mentacin recibida pone de manifiesto cmo, a partir del mes de marzo de 1999, las nicas actuaciones efectuadas con la persona objeto del seguimiento se refieren a dos peticiones del interesado en el que solicita sendos permisos para desplazarse a dos ciu dades fuera de Madrid; igualmente, aparece una hoja en la que existen ocho cuadrantes, en los que, al parecer, en ocho fechas distintas firm el libertado condicional indicando el da en el que se presentaba y la hora en la que lo haca. No apareca en esa docu mentacin ningn informe o documento en el que se pusiera de manifiesto que la Admi nistracin penitenciaria haba desplegado alguna actuacin en orden a conocer el com portamiento y las actividades que realizaba la persona sobre la que tena la obligacin legal de hacer un seguimiento. A la vista de lo expuesto, desde el Defensor del Pueblo, se ha pedido a la Direccin General antes mencionada el programa individual de libertad condicional y el plan de seguimiento, al que hace referencia la letra e) del artculo 195 del Reglamento Peni tenciario, con objeto de poder conocer cuales fueron las directrices marcadas por la junta de tratamiento y valorar as si el seguimiento y control a ese libertado condicional se efectu con arreglo a lo que dispone el artculo 200 del Reglamento Penitenciario (F9900116). Las situaciones descritas ponen en evidencia que todava falta mucho camino por recorrer para lograr el pleno respeto de los derechos de las mujeres. A pesar de ello se empiezan a producir actuaciones positivas para lograr esa meta, como es el hecho de que cada vez es ms frecuente que los rganos judiciales de la jurisdiccin civil deduz can testimonio de hechos que han conocido dentro del proceso civil de separacin o divorcio, que pudieran ser constitutivos de infraccin penal. ste fue uno de los puntos que se contenan en la recomendacin que en 1998 se envi a la Fiscala General del Estado (9911346). Mientras sigan existiendo muertes de mujeres cuarenta y cuatro fallecieron por este tipo de violencia en el ao 2000, un 25,7 por 100 ms que en 1998 el Defensor del Pueblo realizar cuantas actuaciones estn en su mano para instar las medidas que sean necesarias con el fin ltimo de salvaguardar los derechos de las mujeres que sufren episodios de violencia de gnero. Por todo ello el pasado mes de octubre del ao 2000, cuando ingres en prisin una mujer acusada de haber causado la muerte del hombre con el que conviva, se solicit a la Direccin General de Instituciones Penitenciarias que se le aplicara el rgimen penitenciario ms beneficioso, ya que, segn los datos que posteriormente se conocieron, dicha mujer durante muchos aos haba recibido malos tratos y amenazas por parte del compaero con el que conviva (0020772). 1.5. Actuaciones realizadas en relacin con los abogados

El mayor nmero de quejas en esta materia se refieren, tal y como se ha hecho constar en informes de aos anteriores, a la lentitud con la que los colegios de abogados 85

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

contestan a las reclamaciones que los ciudadanos presentan contra sus colegiados, as como a la asistencia y asesoramiento jurdico que prestan algunos letrados del turno de oficio. Precisamente en cuanto a la lentitud con la que los colegios resuelven las recla maciones de los ciudadanos, ha sido necesario instar al Colegio de Abogados de Valla dolid para que depurara la eventual responsabilidad de dos abogados nombrados ins tructor y secretario en el expediente iniciado contra un letrado del turno de oficio. La informacin facilitada desde el citado colegio indicaba que en el mes de marzo de 1997, una persona haba puesto en conocimiento del colegio de abogados su falta de con formidad con la actuacin profesional de un abogado del turno de oficio; hasta el mes de junio de 1999, la interesada no recibi notificacin de la resolucin dictada. En esa resolucin se acordaba el archivo del expediente disciplinario ante la falta absoluta de tramitacin por parte del instructor. Ante esta situacin se hizo llegar al colegio de abogados la necesidad de depurar la actuacin del instructor y el secretario del expe diente disciplinario. La propuesta enviada desde esta Institucin ha dado lugar al inicio de diligencias informativas respecto a los letrados intervinientes (9909094). A lo largo del ao 2000, se ha tenido conocimiento de una serie de actuaciones llevadas a cabo por diferentes colegios de abogados que, a juicio del Defensor del Pueblo, no se ajustaban a lo que dispone el Real Decreto 2090/1982, de 24 de julio, por el que se aprueba el Estatuto General de la Abogaca. Se trata de situaciones similares que han afectado a diversos colegios, las cuales fueron resueltas de forma parecida por todos ellos. El problema se refera a la disconformidad expresada por los ciudadanos respecto de las minutas giradas por los profesionales que asumieron la defensa de sus intereses en distintos procedimientos. Ante estas reclamaciones las corporaciones se haban limi tado a dar traslado de las mismas a los letrados para que pudieran alegar lo que con sideraran oportuno. Los letrados afectados no realizaron alegaciones y tampoco indi caron que aceptaban el arbitraje del rgano colegial, posibilidad que regula el artculo 4, letra l), del real decreto citado. Ante la falta de respuesta de los abogados, los distintos colegios procedieron al archivo de la reclamacin presentada, remitiendo al ciudadano a la va judicial oportuna. Esta forma de actuar no satisface los derechos de los ciudadanos, ya que el rgano encargado de facilitar un posible arbitraje, como frmula para dirimir una controversia, se desentiende del problema sin ofrecer ninguna alternativa. Debido a ello se consider oportuno dirigirse al Consejo General de la Abogaca Espaola dndole traslado de la situacin descrita, todo ello al amparo de la normativa reguladora de la profesin de abogado, y ms en concreto conforme a las previsiones contenidas en el artculo 4, letra g), del vigente Estatuto General de la Abogaca Espaola, en consonancia con los artculos 8 y 39 del mismo texto legal, en los que se establecen las funciones de los colegios de abogados, determinando las funciones, derechos y deberes de los abogados, para conocer si dicho Consejo tena conocimiento de este tipo de actuaciones, as como si, ante la falta de colaboracin de los profesionales, los colegios de abogados iniciaban algn tipo de actuacin disciplinaria. En el informe enviado por el Consejo General de la Abogaca Espaola, entre otras cuestiones, se entenda que es competencia exclusiva de cada colegio la valoracin de este tipo de conductas, hacindose constar que la falta de respuesta por parte de los colegiados a los requerimientos debera considerarse cuanto menos como constitutiva 86

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

de una falta leve o incluso grave, segn las especiales circunstancias que concurriesen, las cuales seran sancionables, con o sin la incoacin del expediente, conforme a las previsiones contenidas en el vigente Estatuto General de la Abogaca Espaola y en el Reglamento del Procedimiento Disciplinario. Basndose en esta circunstancia se efectu un recordatorio de deberes legales al citado consejo en el sentido de que se dirigiera a todos los colegios de abogados de Espaa indicndoles que en los expedientes iniciados por honorarios profesionales, deben recordar a sus colegiados la obligacin que stos tienen de contestar a los reque rimientos efectuados desde los rganos colegiales, advirtindoles que la no contestacin conlleva el inicio del oportuno expediente disciplinario. En consonancia con esto se interes que por las juntas de gobierno de los distintos colegios de abogados se iniciaron los oportunos expedientes sancionadores contra los letrados que no contestaran a dichos escritos. En el momento de elaborar este informe se est a la espera de recibir la corres pondiente informacin (9905000).

1.6.

Actuaciones relativas al registro civil

En los ltimos aos se ha producido un considerable incremento de las quejas refe ridas al funcionamiento de los registros civiles. Hay que destacar la importancia capital del registro civil como instrumento para la constancia oficial de la existencia, estado civil y condicin de las personas. En consecuencia, el correcto funcionamiento de este servicio pblico constituye uno de los pilares bsicos de todo Estado de Derecho y, por el contrario, un funcionamiento inadecuado de la oficina registral provoca inseguridad jurdica en la medida en que, segn dispone el artculo 2 de la Ley del Registro Civil, el registro constituye la prueba de los hechos inscritos. Por ello, y sobre la base de las quejas recibidas en las que se pone de manifiesto un funcionamiento irregular de determinados rganos del registro civil, esta Institucin ha considerado conveniente realizar una anlisis pormenorizado de la situacin. De esta manera, sin perjuicio de que prosigan las investigaciones particulares iniciadas en cada uno de los casos, conviene enumerar aquellas deficiencias o actuaciones irregulares detectadas a lo largo del periodo de tiempo al que se refiere este informe. Uno de los motivos de queja ms frecuente se refiere al trato que reciben los ciu dadanos cuando acuden a las oficinas de los registros civiles. En el Registro Civil de Colmenar Viejo (Madrid) un ciudadano se vio obligado a volver el da siguiente, despus de haber esperado una hora, ya que el funcionario encargado de esa oficina se encontraba disfrutando de un permiso reglamentario y no exista ningn otro funcionario susti tuyndole. Cabe esperar que esta situacin no vuelva a repetirse, ya que con fecha 7 de julio de 2000 se ha ampliado en un funcionario ms la plantilla; de esta manera se podrn evitar las largas esperas en la escalera que se producan todas las maanas (0008127). Una situacin parecida a la anterior es la que afecta al Registro Civil de Majadahonda, ya que el mismo da servicio a otras dos localidades con un nmero importante de habi tantes, Pozuelo de Alarcn y Las Rozas, habiendo llegado a registrar en un solo ao novecientos quince expedientes, los cuales eran tramitados por un slo funcionario. A pesar de las peticiones de ampliacin de plantilla realizadas desde el propio Juzgado 87

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de Majadahonda y desde el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sta no ha sido acordada, lo que conlleva importantes deficiencias en el servicio pblico que ofrece dicha oficina registral (9901745). Directamente relacionado con el trato que reciben los ciudadanos, se encuentra el horario de atencin al pblico que actualmente rige en las oficinas de los registros civiles. La mayora de ellas prestan su servicio de lunes a viernes y en horario de maana. Ante esta situacin se plante al Ministerio de Justicia la posibilidad de ampliar ese horario a alguna tarde a la semana y a algn sbado, habiendo contestado la Direccin General de los Registros y del Notariado que no existen motivos suficientes para ampliar el horario de atencin al pblico, criterio que no comparte esta Institucin (0009239). El mayor nmero de quejas se refiere a las demoras en la resolucin de los expe dientes iniciados para la adquisicin de la nacionalidad espaola. En los mismos se puede apreciar que no se cumplen los plazos fijados en la Ley y en el Reglamento del Registro Civil para su resolucin, ya que, como se deduce de las diferentes quejas tra mitadas ante la Secretara de Estado de Justicia los tiempos medios de tramitacin de los expedientes relativos a las solicitudes de nacionalidad oscila entre dos aos y medio y tres aos. A ttulo de ejemplo, puede citarse el caso de un ciudadano que inici el expediente ante el Registro Civil de Ceuta en el ao 1997, no siendo resuelto hasta febrero de 2000, o el de una ciudadana que inici el expediente en octubre de 1997, sindole concedida la nacionalidad espaola por resolucin de marzo de 2000. A la vista de lo anterior, se estim oportuno iniciar una investigacin general ante la Secretara de Estado de Justicia a fin de conocer cuales eran los plazos medios que se estaban empleando para resolver las solicitudes de nacionalidad, habiendo participado que el tiempo medio de resolucin se puede fijar en torno a los seis meses desde que se encuentra el expediente completo. No obstante, se indica en el informe remitido por la Direccin General de los Registros y del Notariado que puede ocurrir que en deter minados casos el expediente se retrase considerablemente por tener que pedir informes complementarios o aclaraciones o debido a notificaciones infructuosas por cambio de domicilio no comunicado al rgano competente, pero en cualquier caso son circuns tancias anmalas y que revisten carcter excepcional (0000630, 9707273, 9912878 y 9908220). Adems de la lentitud apreciada en la tramitacin de los expedientes relativos a la adquisicin de nacionalidad, tambin se ha admitido por la Administracin que, debido al nmero tan excesivo de duplicados de inscripciones que recibe el Registro Civil Central procedentes de los registros civiles consulares, las inscripciones de stas se producen con una demora que en algn caso ha superado el ao, lo cual genera perjuicios a los ciudadanos que precisan de certificaciones expedidas por el Registro Civil Central para acreditar hechos inscritos en el mismo (0024483 y 0024019). En otras ocasiones, las quejas recibidas no se refieren a dilaciones en la tramitacin de los expedientes, ni a carencias de medios materiales o humanos, sino que tienen que ver con los criterios interpretativos que mantiene la Direccin General de los Regis tros y del Notariado respecto de los hechos que, afectando al estado civil de las personas, tienen acceso al registro. Un ejemplo de ello fue el caso que afectaba a una mujer que tuvo una hija tras someterse a una tcnica de reproduccin asistida inseminacin arti ficial por donante; cuando acudi al registro civil a solicitar el libro de familia, la funcionaria que le atendi le indic que, por aplicacin del artculo 191 del Reglamento 88

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

del Registro Civil, deba sealar un nombre de varn en el apartado o casilla corres pondiente al padre. La interesada expres su desacuerdo con tal prctica y su deseo de que tal apartado quedara vaco o, como mucho, que constaran en el mismo las siglas IAD (inseminacin artificial con donante); finalmente, ante la imposibilidad de obtener el libro de familia, invent un nombre figurado y se lo facilit a la persona que le atenda. Solicitada informacin al respecto a la Direccin General de los Registros y del Notariado se recibi la correspondiente comunicacin, en la que se expona que el ar tculo 191 del Reglamento del Registro Civil, incluso despus de su ltima redaccin dada por el Real Decreto de 21 de mayo de 1993, establece que en la inscripcin de nacimiento de un menor, cuando slo est determinada la filiacin materna, ha de con signarse de oficio un nombre propio de padre a los efectos de identificar a la persona, el cual ser una de las menciones de identidad de sta. Este nombre propio puede ser suprimido por solicitud del interesado, pero slo cuando ste llegue a la mayora de edad. Continuaba exponiendo la citada direccin general que, a la vista de este precepto y a fin de evitar un trato desigual para las personas sin filiacin paterna y materna determinada, no se atienden pretensiones como la formulada en este caso habindose pronunciado ya sobre el tema la Direccin General de los Registros y del Notariado en resolucin de 24 de abril de 1997. A la vista del contenido de dicho informe, toda vez que esta Institucin discrepaba del criterio mantenido por la citada direccin general, se estim conveniente dirigirse a la Secretara de Estado de Justicia y efectuar una recomendacin a fin de que se valorara la conveniencia de realizar las modificaciones normativas precisas para que las mujeres que hubieran sido madres mediante tcnicas de reproduccin asistida con donante annimo pudieran optar entre sealar o no al encargado del registro un nombre del padre cuando realicen el trmite obligatorio de inscripcin y, por lo tanto, que no se vieran obligadas a inventarse esta identidad. Asimismo, se consideraba oportuno que se valorara la conveniencia de que esta medida se hiciera extensiva a todos aquellos casos en los que, por la razn que fuere, la madre desconoce la identidad del padre del hijo cuya inscripcin solicita. Recientemente se ha recibido la informacin solicitada al Ministerio de Justicia, el cual ha aceptado plenamente la anterior recomendacin de modo que se va a proceder a la modificacin del artculo 191 del Reglamento del Registro Civil, estando previsto, segn se indica en el informe remitido, elevar prximamente a dictamen del Consejo de Estado la propuesta de modificacin legal (9904321).

1.7. Situaciones que colocan a los menores como vctimas al verse afectados sus derechos 1.7.1. El menor como vctima en los procesos judiciales En informes anteriores ya fue abordado este problema, concretamente en el corres pondiente al ao 1998. En aquel momento el Defensor del Pueblo pona de manifiesto la situacin de vulnerabilidad que afectaba a los menores cuando se vean obligados a intervenir en los procesos judiciales penales en su doble condicin de vctima y de testigo. La dinmica de las actuaciones judiciales requiere que para la averiguacin de los hechos el menor tenga que manifestar su testimonio en diversas ocasiones, siempre 89

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en relacin con unos hechos que le son especialmente traumticos y bajo unas con diciones no habituales ni favorables hacia el mismo. La referencia que de esta cuestin se hizo en el informe mencionado vino motivada por un supuesto concreto. Se trataba de dos nias de seis y diez aos de edad que habiendo sido vctimas de abuso sexual por parte de su padre y un amigo de ste, se vieron obligadas a estar y declarar por dos veces en las sesiones de un juicio oral, ya que el Tribunal Supremo declar la nulidad de la sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Barcelona y fue necesario por ello celebrar un nuevo juicio oral. Adems de las declaraciones efectuadas en las sesiones del juicio oral, las menores tuvieron tam bin que declarar inicialmente ante la polica, posteriormente en la fase de averiguacin de los hechos ante el juzgado de instruccin y en cinco ocasiones ms una de ellas ante el servicio de asesoramiento tcnico y atencin a la vctima y en dos ocasiones, la otra, ante ese mismo servicio. En aquel momento, ao 1998, la Ley Orgnica 1/1996, de 15 de enero, de Proteccin Jurdica del Menor, en sus artculos 9.1 y 11.2.d), ya estableca que en los procedimientos judiciales las comparecencias de los menores deban realizarse de forma adecuada a su situacin y desarrollo evolutivo cuidando de preservar su intimidad. A pesar de tal previsin legal la realidad pona de manifiesto que esa norma no era suficiente para garantizar plenamente los derechos de los menores, por ello se plante al Ministerio de Justicia la conveniencia de promover alguna iniciativa legal mediante la cual se evitara que el menor y su agresor coincidieran en el periodo de instruccin o en la fase de juicio oral; se trataba de recibir el testimonio de la vctima sin que sta tuviera nece sariamente que ver a su agresor, utilizando para ello los modernos sistemas de comu nicacin que permiten tal cosa (9821509). La Ley Orgnica 14/1999, de 9 de junio, de modificacin del Cdigo Penal de 1995, y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en materia de proteccin a las vctimas de malos tratos, acogi el planteamiento que desde el Defensor del Pueblo se hizo llegar al Minis terio de Justicia, introduciendo en la ley procesal una nueva redaccin de los artcu los 448, 455, 707 y 713. Con esa reforma el juez puede acordar que se evite la con frontacin visual del testigo menor de edad con el inculpado, utilizando cualquier medio tcnico o audiovisual que permitiera la prctica de las pruebas que fueran precisas. En estos momentos el marco jurdico existente, respecto de la materia que estamos examinando, es completo y no precisa de grandes reformas. Adems de los artculos cita dos, existen otros que tambin pueden ser utilizados para proteger al menor en su con dicin de vctima; as pueden mencionarse los artculos 109, 110, 680 y 781.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la Ley Orgnica 19/1994, de 23 de diciembre, de Pro teccin de Testigos y Peritos en causas criminales, y la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de Ayudas y Asistencia a las Vctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual. A pesar de todas esas previsiones legales, al Defensor del Pueblo siguen llegando quejas en las que se pone de manifiesto cmo la aplicacin prctica de esas normas no siempre consiguen proteger en su integridad los derechos de los menores. Tal ha sucedido en el caso de una nia de nueve aos que despus de haber comparecido ante un juzgado de menores y recibir una sentencia en la que se le reconoca vctima de tres delitos de agresin sexual, todava tiene pendiente la celebracin de un juicio oral ante la Audiencia Provincial de Alicante, en el que de nuevo ser interrogada por los mismos hechos que se juzgaron en el juzgado de menores. Esta vez el citado juicio 90

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

oral servir para depurar la responsabilidad de dos adultos que tambin estn acusados de haber participado en esos hechos. En definitiva, los mismos hechos han dado lugar, debido a la edad de los acusados, a dos procedimientos en los que una nia de nueve aos deber relatar qu fue lo que sucedi. Las consecuencias no pueden ser ms perjudiciales para la menor, ya que duran te dos aos tuvo que recibir tratamiento psicolgico; adems, durante un ao y medio la familia de la joven se vio obligada por prescripcin mdica a abandonar la ciudad en la que residan para evitar que el contacto con los agresores afectara negativamente en la formacin y desarrollo de la vctima del delito (0017165). En todos los casos de esta naturaleza el Defensor del Pueblo solicita de la Fiscala General del Estado que por la misma se inste de los rganos judiciales la adopcin de todas aquellas medidas que puedan aminorar las consecuencias perjudiciales que para el desarrollo y la integridad de los menores provoca el hecho de tener que com parecer de forma sucesiva ante los tribunales. Dentro de esas medidas, para garantizar los derechos de los menores, debe mencionarse la iniciativa que de forma unnime fue adoptada por la junta de jueces de Valencia a finales de 1996 y que consisti en la elaboracin de un protocolo que afectaba a los menores vctimas de doce aos. En ese protocolo se abordaban las condiciones mnimas que deban reunir las salas de eva luacin psicolgica de los menores, se fijaban los aspectos bsicos sobre los que infor maran los mdicos en las agresiones sexuales y se determinaban el nmero de eva luaciones psicolgicas que deba soportar el menor en un proceso por abuso sexual, limitando su nmero a dos, las cuales seran grabadas en videocmaras, para que sobre esas grabaciones los peritos pudieran valorar la credibilidad del testimonio. 1.7.2. La sustraccin de menores por alguno de sus progenitores y su traslado a otro pas Existen otro tipo de situaciones que tambin afectan a los derechos de los menores. Se trata de aquellos casos en los que alguno de los progenitores, sin el consentimiento del otro, traslada al hijo de ambos a otro pas. Este problema fue abordado de forma monogrfica en el informe del pasado ao, en el cual se mencionaba cmo en este tipo de sustracciones los nios eran vctimas de una tensin emocional y de un dao psi colgico por el hecho de negarles la posibilidad de relacionarse con alguno de sus pro genitores. Se trata de actos de violencia que afectan de forma especial al nio, el cual es utilizado como objeto de presin entre sus padres y es sometido adems a cambios bruscos en sus condiciones de convivencia. sta fue una de las razones por las que se efectuaron cuatro recomendaciones dife rentes a los ministerios con competencias en la materia (Ministerio de Asuntos Exteriores, Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales). Se pretenda con ello abordar los diferentes aspectos que afectan a esta situacin y, en especial, evitar que los derechos de los menores se vieran perjudicados por la actua cin de sus progenitores. A lo largo del ao 2000 se han ido recibiendo las contestaciones a las citadas recomendaciones, habiendo obtenido en la mayora de los casos respuestas satisfactorias a las propuestas planteadas por el Defensor del Pueblo. En el caso concreto del Ministerio de Justicia, la reforma solicitada del Cdigo Penal, para que ste castigara de forma autnoma este tipo de conductas, se encuentra en 91

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este momento en el Parlamento. Respecto a las modificaciones pedidas en relacin con el derecho civil, es decir, el introducir que ambos progenitores presten su consentimiento cuando un hijo menor tenga que desplazarse fuera del territorio nacional y la creacin de un registro de guarda y custodia de menores para los supuestos de parejas con crisis de convivencia, ambas propuestas han sido acogidas favorablemente habindose iniciado los estudios correspondientes para valorar su puesta en marcha. Uno de los mecanismos que, en la prctica, parece ms eficaz para lograr que el menor pueda regresar a su mbito de convivencia, es el que se refiere a la existencia de convenios de devolucin de menores. ste fue el motivo por el que al Ministerio de Asuntos Exteriores se le recomend que llevara a cabo la firma de nuevos tratados bilaterales, especialmente con los pases islmicos. Desde ese ministerio se inform de la firma de un convenio con Marruecos as como de las gestiones que se han iniciado con otros pases del mbito islmico. No obstante se puso en conocimiento de esta Ins titucin la dificultad que entraa la firma de tales convenios, dada la diferente concepcin que informa el sistema jurdico de esos pases en relacin con el nuestro. Desde el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se dio traslado de la recomendacin del Defensor del Pueblo a la Direccin General de Accin Social del Menor y de la Familia, para que por la misma se pusieran en marcha los mecanismos necesarios con objeto de constituir un fondo de costes o gastos con el que ayudar a los ciudadanos que, afectados por un problema de esta naturaleza, acrediten carecer de bienes propios. Incluso se seal la conveniencia de hacer llegar esa propuesta al Observatorio de la Infancia, rgano creado en marzo de 1999 y en el que estn representados, adems de las comunidades autnomas, la mayora de los ministerios. Por ltimo el Ministerio del Interior, en relacin con la coordinacin que en esta materia deben mantener los cuerpos y fuerzas de seguridad del estado, particip que los controles de los pasos fronterizos se vienen realizando conforme a las previsiones que ha dispuesto la normativa comunitaria, en especial el artculo 6 del Convenio de Aplicacin del Acuerdo de Schengen y el artculo 1.3 del Manual Comn de Fronteras. De todas las propuestas efectuadas, la nica que no ha sido impulsada ni asumida por ninguno de los ministerios es la relativa a la creacin de un Centro Nacional de Desaparecidos, similar al que existe en otros pases, con objeto de coordinar y simplificar desde el mismo los complejos trmites de gestin que actualmente se ven obligados a hacer los ciudadanos que quieren recuperar a su hijo. Este centro facilitara conocer de forma exhaustiva la realidad de un problema cuya magnitud e importancia se des conoce. La creacin de ese Centro Nacional de Desaparecidos, sigue siendo prioritaria para esta Institucin, ya que las implicaciones personales, afectivas, familiares, internacio nales, penales, procesales y asistenciales que confluyen en cada uno de estos casos hacen que un ciudadano en solitario se vea desbordado para poder solucionarlo a ttulo indi vidual. Solamente con la ayuda coordinada de las instituciones y organismos pblicos podr evitarse que se produzcan las sustracciones de menores o, cuando inevitablemente ya se hayan producido, conseguir la reintegracin de los mismos a sus mbitos habituales de convivencia (F9900079). 92

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

1.7.3. Las relaciones de los menores con sus abuelos segn el Cdigo Civil Durante el ao 2000 han sido numerosas las ocasiones en las que personas mayores pusieron en conocimiento de esta Institucin las dificultades que estaban sufriendo para mantener una relacin fluida con sus nietos. En la mayora de los casos los interesados indicaban que haba sido necesario acudir a los tribunales para que stos reconocieran y garantizaran el rgimen de visitas al que los abuelos tienen derecho respecto de sus nietos conforme al artculo 160 del Cdigo Civil. La actuacin de esta Institucin ha estado por ello muy limitada, ya que la intervencin de los rganos jurisdiccionales impide que el Defensor del Pueblo pueda efectuar ningn tipo de investigacin. El problema expuesto trasciende las quejas concretas recibidas y requiere que a nivel normativo se efecte la oportuna reforma, de tal forma que se preste una mayor atencin a las relaciones de los nietos con sus abuelos. Se tratara de excluir a stos del mbito genrico que establece el artculo 160 del Cdigo Civil cuando menciona ... los allegados y dems parientes... y crear un sistema singular ms explcito y refor zado que supere la posicin meramente adhesiva y secundaria que la actual regulacin contiene, todo ello con pleno respeto a la potestad de valoracin que tienen los tribunales, a los cuales seguira correspondiendo la importante labor de decidir el rgimen de visitas concreto de cada caso. Con ello se facilitara a los rganos jurisdiccionales un marco normativo ms seguro, evitando a la vez que sean ellos los que haciendo interpretaciones extensivas tengan que ir reconociendo sucesivamente los derechos de los nietos y de los abuelos. As ha sucedido en las sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1998 y de 23 de noviembre de 1999. En dichas resoluciones se admite que el rgimen de medidas del artculo 158 del Cdigo Civil se ample a los abuelos respecto de sus nietos, con la posibilidad adems de que puedan adoptarse al inicio, en el curso o despus de cualquier procedimiento, conforme las circunstancias cambien, oyendo al menor segn dispone la Ley Orgnica 1/1996, de 15 de enero. La reforma legal que desde esta Institucin se defiende supondra introducir un mar co jurdico ms seguro en la materia, especialmente cuando existen crisis matrimoniales, al tiempo que permitira erradicar en muchos casos la inevitable judicializacin que ahora mismo se produce. Esta judicializacin, propiciada en parte por la falta de pre visiones legales claras y concretas, produce situaciones tan perjudiciales para los menores y los abuelos como la que puso de manifiesto la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1996, un litigio que se haba iniciado cuando el menor tena siete aos que concluy cuando ya haba cumplido los catorce. De producirse la reforma que se solicita los poderes pblicos estaran llenando de contenido el artculo 39 de la Constitucin, en la medida en que se asegurara la pro teccin jurdica de la familia, al garantizar una serie de derechos a nios y abuelos que en estos momentos se reconocen gracias a las interpretaciones favorables que efec tan los tribunales. Adems en sede parlamentaria ya ha sido debatida la propuesta que aqu se menciona, mediante una proposicin no de ley que fue presentada en el Congreso de los Diputados el 14 de diciembre de 1999, y que obtuvo el respaldo de la mayora de los grupos polticos, si bien no pudo ser finalmente aprobada al disolverse las Cortes. Igualmente en el Senado, el 30 de mayo de 2000, fue aprobada por asen timiento una mocin en la que se instaba al Gobierno para que en el plazo de seis meses elaborara un proyecto de ley de reforma del Cdigo Civil en el que se regulara 93

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que los hijos mantuvieran las relaciones personales, singularmente y de forma especial con sus abuelos. Hasta el momento el nico texto que dentro de la legislacin civil recoge de forma expresa ese tipo de relaciones es el cdigo de familia cataln aprobado por la Ley de Catalua 9/1998, de 15 de julio, cuyo artculo 135.2.o literalmente establece: El padre y la madre deben facilitar la relacin del hijo o hija con los parientes, espe cialmente con el abuelo y la abuela, y dems personas y slo la pueden impedir cuando exista causa justa (0012371, 0018016 y 0019513). 1.8. Incidencia de la nueva ley de responsabilidad penal de los menores, especialmente en la medida de internamiento en rgimen cerrado Como consecuencia de la aprobacin el 12 de enero del presente ao de la Ley Orgnica 5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, esta Institucin ha venido realizando una serie de actuaciones para conocer en qu medida el citado texto legal va a incidir en la sociedad, continuando con la atencin especial que siempre se ha dedicado a ese colectivo. Dentro de las actuaciones realizadas se han visitado ocho centros de internamiento de menores de rgimen cerrado, se han mantenido entrevistas con abogados especialistas en menores, con familiares de vctimas de hechos delictivos cometidos por menores, con algunos responsables de las comunidades autnomas en materia de menores y se han recibido adems hasta un total de 347 quejas en las que distintos ciudadanos a ttulo particular o asociaciones, han participado a esta Institucin su punto de vista en relacin con la Ley Orgnica 5/2000. Todo ello se ha completado con la informacin que se ha solicitado tanto al Ministerio de Justicia como al Consejo General de la Abo gaca. La informacin recabada durante el presente ao ha dado lugar a que desde esta Institucin se efectuasen una serie de consideraciones, especialmente en todos aquellos aspectos que afectan a derechos fundamentales, que dieron lugar a una recomendacin al Ministerio de Justicia. La primera cuestin que plantea dicha recomendacin viene referida a la falta de homogeneidad en el cumplimiento de la medida de internamiento en rgimen cerrado impuesta a los menores infractores. Cada comunidad autnoma, en el ejercicio legtimo de sus competencias, disea, organiza y gestiona sus centros, unas veces de forma directa y otras mediante concesin a entidades privadas sin nimo de lucro. La Ley Orgnica 5/2000, de 12 de enero, supone un avance considerable respecto al rgimen establecido por la Ley Orgnica 4/1992, de 5 de junio. No obstante, precisa necesariamente de la publicacin de un Reglamento en el que, para todo el Estado, se regulen aquellos aspectos que afectan a los derechos fundamentales de los jvenes. Un reglamento de desarrollo de la Ley Orgnica 5/2000, y por tanto de aplicacin gene ralizada a todo el Estado, que sera compatible con la existencia de normas dictadas por las distintas comunidades autnomas en aquellas materias que tienen transferidas. Entre las cuestiones afectantes a derechos fundamentales, se encontraran las si guientes: Delimitar los motivos y circunstancias en las que pueden efectuarse inspecciones registros en las habitaciones de los jvenes, as como cacheos a los mismos (art. 59.1.o 94

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de la Ley Orgnica 5/2000), incluyndose adems la obligacin de comunicar al juez de menores cada cacheo que se realice, especialmente cuando conlleve un desnudo integral. Concretar la forma en la que deben aplicarse y el tiempo que deben durar los medios de contencin ante situaciones de violencia generadas por los jvenes. En este punto, al igual que en el caso anterior, debe establecerse la obligacin de notificar al juez de menores cada situacin en la que haya sido necesaria su utilizacin. Completar el marco de garantas que el artculo 60 de la ley describe respecto del rgimen disciplinario que afecta a los jvenes internados. Una de las deficiencias ms evidentes que, de forma reiterada, ha puesto de mani fiesto esta Institucin se refiere a la distinta forma en que en cada centro se aplicaba el rgimen disciplinario, sobre todo cuando se trataba de hacer cumplir la sancin de aislamiento. En estos momentos, segn se ha podido comprobar en las visitas realizadas, la situacin ha mejorado considerablemente. No obstante todava sigue existiendo la citada disparidad de procedimientos, no ajustndose en algunos casos a lo que dispone la regla 67 de las aprobadas por Naciones Unidas con fecha 14 de diciembre de 1990, para la proteccin de los menores privados de libertad. As, el futuro reglamento debera establecer el tipo de asistencia mdica que los menores deben recibir en esta situacin de sancin de aislamiento, estableciendo la apro bacin judicial de la misma, especialmente en aquellos casos en los que la duracin sea mayor. Por ltimo, de acuerdo con el artculo 56.2.h) de la Ley, la norma tendra que determinar el rgimen de visitas a los menores; en este sentido, muy especialmente habr que regular si resulta conveniente o no la presencia de algn educador durante las visitas que realizan los familiares a los menores, ya que, en la actualidad, tambin en este aspecto, la normativa interna de los centros es diferente. En segundo lugar, se plante que resultaba muy aconsejable una moratoria, en todo o en parte, de la entrada en vigor de la Ley Orgnica 5/2000. Tal pretensin ha sido en parte recogida por la Ley Orgnica 7/2000, de 22 de diciembre, ya que en los delitos ms graves los mayores de 18 aos no podrn acogerse a las medidas previstas en la ley reguladora de la responsabilidad penal de los menores disposicin adicional cuarta, apartado primero, de la Ley Orgnica 7/2000. El solicitar una moratoria en la aplicacin de la ley se debi a las importantes con secuencias que se derivan de la misma, tanto para la sociedad en su conjunto como para los menores en particular. Cualquier actuacin educativa o sancionadora que se realice sobre ese colectivo debe realizarse contando con los recursos humanos y con los medios materiales adecuados. Los destinatarios directos de esta ley se encuentran en un franja de edad 14 a 18 aos, con la posibilidad de llegar a 21 aos, en la que para su desarrollo personal es decisivo que los poderes pblicos intervengan, con objeto de modificar aquellos comportamientos y actitudes que les llevaron a la comisin de infracciones con repercusin penal. El nmero de plazas existentes en los centros de internamiento es insuficiente y adems su distribucin geogrfica resulta claramente inadecuada para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artculos 46.3.o, 55.2.o y 56.2.o, e), de la Ley antes citada. 95

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Adems de las infraestructuras correspondientes a los centros de internamiento, se hizo referencia a las que afectan a la Administracin de justicia. No puede dejarse de constatar cmo, en los ltimos tres aos, no se ha puesto en funcionamiento ningn juzgado de menores en rgimen de exclusividad, a pesar de que la situacin fue puesta de manifiesto en el informe del Defensor del Pueblo de 1997. La creacin de 31 nuevos juzgados supone que buena parte de ellos no puedan ser cubiertos por magistrados espe cialistas en la jurisdiccin de menores, contraviniendo as la regla 22 de las adaptadas el 28 de noviembre de 1985 por la Asamblea General de Naciones Unidas para la Admi nistracin de justicia de menores. Respecto a los medios tcnicos y a las instalaciones con las que contarn los juzgados de menores, en el mes de diciembre del ao 2000 se estaban efectuando obras en la mayora de los edificios para tratar de conseguir que el 13 de enero de 2001 estuvieran en condiciones de poder iniciar su funcionamiento los nuevos 31 juzgados de menores creados. En cuanto a los equipos informticos que tienen que dar apoyo a esos juzgados, el esfuerzo presupuestario de las administraciones con competencia en esa materia deber ser similar al que se ha realizado respecto a la habilitacin de edificios, ya que, segn la informacin recibida desde la Secretara de Estado de Justicia, en el mes de diciembre de 2000 no exista ningn juzgado de menores informatizado en la Comunidad Autnoma de Castilla yLen. Asimismo, hay que sealar que desde el Consejo General de la Abogaca, para cumplir lo dispuesto en el apartado tercero de la disposicin final cuarta de la ley, se ha solicitado en tres ocasiones al Ministerio de Justicia la dotacin de medios econmicos para impar tir cursos de especializacin a los abogados aunque tal dotacin todava no ha sido recibida. A su vez, en el momento de entrada en vigor de la ley, de los 52 colegios de abogados de los que se recab informacin, slo cinco contaban con un servicio de orientacin jurdica de menores y 18 con un turno de oficio especial para menores. En tercer lugar, adems de las visitas efectuadas, esta institucin ha mantenido tam bin entrevistas con familiares de vctimas de hechos delictivos cometidos por menores. Tambin se han recibido escritos de ciudadanos y de asociaciones en los que expresan su opinin, as como sus inquietudes y preocupaciones en relacin con la ley reguladora de la responsabilidad penal de los menores. Los escritos recibidos expresan inquietud por estimar que el artculo 25 de la Ley Orgnica 5/2000, regula la participacin del perjudicado de forma muy restrictiva, otorgndose unas facultades al Ministerio Fiscal que consideran excesivas, ya que algunas de sus decisiones no admiten recurso. Con sideran estos ciudadanos que con esa regulacin se est impidiendo el derecho que tienen a recibir una tutela judicial efectiva. Otro de los aspectos que mayor nmero de crticas recibi se refiere a la duracin de la medida de internamiento cuando la misma se aplica a hechos de extrema gravedad art. 9.5.a. Los cinco aos de internamiento en rgimen cerrado, en opinin de muchos ciudadanos, es un tiempo insuficiente para hacer eficaz el principio de resocializacin del que habla la ley en su artculo 55. Tal situacin, de la que se dio traslado al Ministerio de Justicia, ha sido en parte solucionada con la modificacin introducida a travs de la Ley Orgnica 7/2000, de 22 de diciembre, al establecer en la disposicin adicional cuarta, apartado 2, letra c), que en los hechos graves la medida de internamiento en rgimen cerrado para los mayores de 16 aos ser de uno a ocho aos. Alguno de los escritos recibidos se refieren al tiempo mnimo que un menor tiene que estar internado en rgimen cerrado hasta poder ver esa medida modificada o sus 96

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

tituida. Es necesario que el internamiento dure como mnimo un ao para acceder a las posibilidades que brindan los artculos 14 y 51.1 de la Ley Orgnica 5/2000. Cual quiera que sea la duracin de la medida de internamiento, debera permitirse que el juez de menores, previos los estudios correspondientes, tuviera la posibilidad de modi ficar ese internamiento siempre que el inters del menor as lo demandase. El inters del menor est presente en buena parte del articulado de la ley arts. 7, 14, 23.1, 27, 28.2, 46 y 51 y, sin embargo, a la hora de determinar el tiempo mnimo de estancia de un menor en un centro de internamiento se ha optado por un criterio puramente cuantitativo, sin tener en cuenta que puede haber casos en los que ese plazo mnimo de un ao resulte perjudicial para el menor. Se da as un peor trato a los menores respecto de los adultos, ya que stos ltimos no precisan de ningn plazo para acceder a un tercer grado penitenciario. La situacin descrita se acenta todava ms en los casos en los que el joven mayor de 16 aos resulte sancionado con una medida de inter namiento en rgimen cerrado de uno a ocho aos disposicin adicional cuarta, apar tado segundo, letra c). En estos casos, para modificar, suspender o sustituir esa medida ser necesario que transcurra, al menos, la mitad del tiempo de la medida que le fue impuesta. Las anteriores consideraciones fueron puestas en conocimiento del Ministerio de Justicia mediante la oportuna recomendacin, sin que en el momento de elaborarse este informe se hubiera recibido contestacin (0012459). 2. 2.1. ADMINISTRACIN PENITENCIARIA Infraestructuras y condiciones de vida en los centros penitenciarios

Los centros penitenciarios visitados durante el ao 2000 han sido los siguientes: Albacete, Badajoz, Brieva (vila), El Acebuche (Almera), Hospital Psiquitrico Peni tenciario de Alicante, Logroo, Madrid IV, Mujeres de Barcelona, Murcia, Nanclares de la Oca (lava), Pereiro de Aguiar (Orense), Hospital Psiquitrico Penitenciario de Sevilla, Puerto I (Cdiz), Puerto II (Cdiz), Segovia, Soria, Topas (Salamanca), Villanubla (Valladolid), Zaragoza y centro de Jvenes La Trinitat (Barcelona). Segn la informacin recibida, en el presente ao se ha continuado con la ejecucin de las obras de reparacin precisas para subsanar los desperfectos que ha sufrido el centro penitenciario de Zuera, cuyas obras concluyeron en el ao 1996 y todava no ha entrado en funcionamiento; tambin se han realizado las actuaciones relativas a sumi nistros de agua, electricidad y gas. Las previsiones existentes indican que este centro podra entrar en funcionamiento en el curso del primer semestre del ao 2001. La referida inauguracin resulta especialmente urgente por cuanto que su retraso repercute nega tivamente en la calidad de vida de los reclusos de los centros penitenciarios de Zaragoza y Huesca, cuyas instalaciones, como se ha sealado con insistencia en informes ante riores, son inadecuadas para el cumplimiento de los fines legalmente atribuidos a las penas privativas de libertad (F9600064). En el ao 2000 se han inaugurado las nuevas prisiones de Crdoba, Algeciras y Segovia y han sido clausurados los antiguos centros de las tres localidades mencionadas. En la actualidad contina en construccin el centro penitenciario de Villena, en la Comu nidad Valenciana y se estn realizando obras de acondicionamiento en la referida prisin 97

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de Zuera en la Comunidad de Aragn. La entrada en funcionamiento de los centros de Crdoba y Algeciras ha supuesto una mejora sustancial en la calidad de vida de los reclusos alojados en las prisiones clausuradas. Adems al contar esos dos centros con un nmero de plazas superior, al que disponan las prisiones clausuradas, han mejo rado tambin las condiciones de vida de otros centros penitenciarios, los cuales han visto cmo se reduca el nmero de internos que custodiaban. El artculo 19 de la Ley Orgnica General Penitenciaria consagra el principio de alojamiento en celda individual, aunque, en caso de necesidad y de forma temporal, se admite la posibilidad de que sea alojado ms de un preso por celda. Esta previsin legal, a criterio de esta Institucin, obliga a la Administracin a que cuando computa las necesidades de plazas penitenciarias de una determinada zona o del sistema en su conjunto, as como a la hora de valorar el nivel de ocupacin de un centro concreto, se ha de tener en cuenta el mandato legal y procurar que los internos sean alojados conforme a estas previsiones. Previsiones que, por otra parte, no son exclusivas del orde namiento penitenciario espaol, sino que son reflejo de las disposiciones contenidas en las Reglas Mnimas del Consejo de Europa, sobre el tratamiento de reclusos. Se ha de sealar un ao ms que todava en muchos centros persiste la convivencia de forma obligada de dos presos por celda, aunque cada vez con mayor frecuencia se aprecia que hay algunos centros en los que la disponibilidad de celdas evita que esta prctica sea generalizada. Por otra parte, en algunas de las prisiones visitadas se ha podido apreciar que celdas diseadas para una persona albergaban a ms de dos internos, tal es el caso de los centros penitenciarios de Almera y Murcia. En otros centros, celdas que antes alojaban a un mayor nmero de reclusos, han sido reformadas para dar cabida a un menor nmero de ellos aunque, pese a las obras ejecutadas, sigue sin cumplirse el principio de alojamiento celular. De ello nos dan muestra las prisiones de mujeres de Barcelona y el Centro de Insercin Social Victoria Kent en Madrid; en el primer caso cada celda estaba ocupada hasta por cuatro internas y, en el segundo, las celdas se compartan por dos internos, cuando fueron visitadas. Las comunidades autnomas del Pas Vasco, Navarra y Canarias presentan un dficit de infraestructuras penitenciarias. Esta situacin era conocida por la Administracin y por esta razn, con motivo del diseo del plan de renovacin de infraestructuras peni tenciarias efectuado en la dcada de los noventa, se contempl la construccin de un nuevo centro penitenciario en el archipilago canario. La construccin de este centro se encontraba incluida en un programa de cofinanciacin con fondos europeos. Desde el ao 1993 la Administracin penitenciaria ha venido realizando gestiones para la localizacin de un emplazamiento donde construirlo. Tras unas gestiones infruc tuosas con dos municipios de la isla de Gran Canaria, durante el ao 1995 se realizaron gestiones para la ubicacin del centro nuevo en el penal militar de la isleta en la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria, lo que finalmente no se llev a efecto por cuestiones de usos urbansticos. Al descartarse esa opcin se adquiri un terreno para la ubicacin del centro penitenciario en la finca denominada El Gamonal y se iniciaron los expe dientes de contratacin de los estudios geotcnicos y geolgicos del terreno. Transcurrido el tiempo, el Ayuntamiento de Telde no concedi la autorizacin necesaria para poder completar los estudios geotcnicos y topogrficos del emplazamiento preseleccionado. No obstante, ante las incidencias urbansticas que este emplazamiento planteaba, la Administracin inici nuevas gestiones para la localizacin de otros terrenos. Esta situa 98

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

cin se ha mantenido bloqueada durante todo el ao 2000, persistiendo cada vez ms la acuciante necesidad de acometer la construccin de un nuevo centro en la Comunidad Canaria, que venga a paliar las deficiencias de los actualmente existentes (9503603). En relacin con la determinacin de las plazas penitenciarias cuya construccin es necesaria para satisfacer las necesidades presentes y futuras, debe dejarse constancia en este informe de las deficiencias que presentan los nuevos centros de insercin social en la Comunidad Autnoma de las Islas Baleares y en la provincia de Mlaga. Por lo que respecta al primero, est previsto construir un centro de insercin social en la comu nidad balear que se radicar en la isla de Menorca. De este modo, la capital de las Islas Baleares, una vez sea cerrado el antiguo centro penitenciario, no dispondr de instalaciones adecuadas para el cumplimiento de penas de arresto de fin de semana ni para albergar a los presos en rgimen abierto, toda vez que el nuevo centro peni tenciario de Palma de Mallorca no dispone de instalaciones propias para estos fines. En cuanto al segundo de los centros de insercin social, las previsiones de la Admi nistracin penitenciaria son que el futuro centro de Mlaga tendr capacidad para cien plazas, dotacin de todo punto insuficiente siquiera para cubrir las actuales necesidades de los presos que actualmente disfrutan de rgimen abierto o cumplen penas de arresto de fin de semana. Al momento de cerrar el presente informe, hay unos ciento cincuenta presos clasificados en tercer grado y en rgimen abierto, y unas treinta y cinco personas cumpliendo arresto de fin de semana. Estos datos ponen de manifiesto la necesidad de actualizar los proyectos de construccin de centros de insercin social a fin de evitar que se produzcan situaciones como las descritas, que ya de entrada hacen inviable el cumplimiento de las previsiones contenidas en la Ley Orgnica General Penitenciaria por lo que a condiciones de alojamiento se refiere. En relacin con la situacin general de los locutorios de los centros penitenciarios, esta Institucin inici una investigacin exhaustiva que tena por objeto conocer el estado de conservacin y adecuacin de estas instalaciones. Dicha investigacin fue iniciada debido al importante nmero de quejas en las que se pona de manifiesto el mal estado que presentaban los mencionados locutorios, extremo que fue comprobado en las visitas realizadas por los asesores de esta Institucin. De los primeros datos recibidos se des prende que prcticamente la mitad de los centros penitenciarios cuya gestin corres ponde a la Direccin General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio del Interior, ofrecen unas condiciones acsticas que pueden calificarse de malas. El seguimiento de la investigacin en curso ha permitido conocer que, pese a los datos que fueron facilitados que prevean que en el ao 2000 se acometeran las reformas de los veintin centros penitenciarios cuyas instalaciones se estimaba que eran inade cuadas en el ao 1998, nicamente se ha actuado en la mejora de tres de ellas, en concreto, en las correspondientes a las crceles de Bilbao, Burgos y Puerto de Santa Mara. En consecuencia, continan pendientes de reforma las instalaciones de un con siderable nmero de establecimientos penitenciarios, por lo que contina la presente investigacin. Otro de los aspectos abordados en el presente ao, ha sido el de la ubicacin de los telfonos pblicos en el interior de las prisiones, ello se ha debido a que en algunas quejas de reclusos y tambin de funcionarios, indicaban que tales telfonos se encon traban situados en lugares inadecuados y con ello se entorpeca el derecho de los internos a realizar las llamadas previstas en el artculo 47 del Reglamento Penitenciario. Las 99

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mencionadas quejas ponan de manifiesto la existencia de telfonos para uso de reclusos situados en el interior de las oficinas de los funcionarios dentro de cada mdulo o depar tamento, lo que originaba que los funcionarios presentes escucharan las conversaciones que los presos mantenan con sus comunicantes. Respecto a este tema, es necesario recordar que la tramitacin de esta investigacin se enmarca en una recomendacin cuyo seguimiento se ha prolongado a lo largo del presente ao. En dicha investigacin se seal a la Administracin penitenciaria que cuando con motivo de una comunicacin telefnica el Reglamento Penitenciario prev la presencia de un funcionario, no se est facultando con ello una especial forma de intervencin de las comunicaciones telefnicas. La comunicacin telefnica comprende dos momentos: el de la llamada o puesta en comunicacin, y el de la conversacin o comunicacin propiamente dicha. El vigente reglamento contempla la presencia del fun cionario en el entendimiento de que esta presencia se reduce al momento del estable cimiento de la comunicacin tiene como finalidad la verificacin de que el telfono marcado se corresponde con el autorizado y no con otro distinto y al final de la misma para indicar que ha llegado el momento de su finalizacin. Una vez establecida la comunicacin, el funcionario debera alejarse, de forma tal que la conversacin no pudiera ser escuchada. En aquellos casos en los que el telfono a utilizar por los internos se encuentre dentro de la oficina de los funcionarios de galera, resulta muy difcil conjugar el deber del funcionario a permanecer en su puesto de trabajo, con el derecho del interno a comunicar telefnicamente, sin que su conversacin pueda ser escuchada. Por todo ello, se dirigi una recomendacin a la Administracin para que revisara la situacin de los telfonos que utilizan los internos en los centros penitenciarios con el objetivo de asegurar que sus comunicaciones telefnicas se realizarn con pleno respeto a los dere chos constitucionales. Esa recomendacin fue aceptada, reconocindose que en torno al 19 por 100 de los centros cuya gestin tiene atribuida la Administracin central carecen de instalaciones que garanticen de forma adecuada la confidencialidad en las comu nicaciones telefnicas de los internos. Por ello, se solicit informe sobre las medidas concretas que iban a adoptarse para la solucin del problema. De la ltima informacin recibida se desprende que ya se han subsanado las deficiencias que impedan garantizar adecuadamente la confidencialidad de las comunicaciones telefnicas, a excepcin del centro penitenciario de Bilbao, en el que la particular distribucin del centro impide colocar el telfono en un lugar diferente del que se encuentra.

2.2.

Condiciones de vida: aspectos higinicos, alimentarios y sanitarios

2.2.1. Aspectos higinicos Con carcter general se pudo comprobar en las visitas realizadas que los responsables de todos los centros visitados expresaron su inters por que stos presenten un buen estado higinico. Tal inters es particularmente constatable en las zonas exteriores, en los pasillos y espacios que dan acceso a las zonas modulares, en los que es frecuente observar el efecto de las mquinas abrillantadoras utilizadas para su limpieza. Ilustrativo de ello son los centros penitenciarios de Navalcarnero, en Madrid, y el de Topas, en Salamanca, donde se ha realizado un importante esfuerzo para mejorar los jardines 100

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

de las zonas de acceso que son cuidados por internos del centro, presentando un aspecto muy cuidado. Tambin se aprecia en algunos centros un encomiable inters por decorar los muros con pinturas de grandes dimensiones para atenuar el impacto visual que pro duce el hormign. En otras ocasiones, como se pudo apreciar en el centro penitenciario de Murcia, el grado de limpieza de las zonas extramodulares era deficiente, pudiendo apreciarse cmo en los patios exista una cantidad considerable de restos de alimentos, que haban sido all lanzados por los internos desde la ventana de sus celdas. Tambin con carcter general se ha podido constatar que en las zonas correspon dientes al interior de los mdulos, el nivel de limpieza disminuye. Como ejemplos de ello se puede citar el centro penitenciario de Almera o el de jvenes de la Trinitat, en Barcelona. Si bien, en este ltimo caso, la antigedad de la edificacin no facilita las labores de limpieza; especialmente descuidado se encontraba el patio del mdulo de aislamiento y los baos de la enfermera. En numerosos centros, con buen criterio, se est procediendo a alicatar las paredes de las zonas que soportan mayor presin de uso hasta media altura, como medio de mejorar las condiciones higinicas. No obstante, es frecuente que estas actuaciones se acometan con medios propios por lo que es habitual que el ritmo de los trabajos resulte muy lento, como pudo apreciarse en las prisiones de Almera, Albacete y Murcia. El uso de los comedores como sala de da es un problema que tambin se da en algunos centros. La utilizacin intensiva de estas instalaciones dificulta que se encuentren en un adecuado estado de limpieza al momento de ser utilizadas como comedor. Las duchas, en trminos generales, suelen presentar un estado aceptable; no obstante, hay excepciones, en la mayor parte derivadas de su falta de mantenimiento. As, las duchas correspondientes al mdulo 6 del centro penitenciario de Almera presentaban en el momento de la visita un estado deplorable, debiendo abordarse con urgencia su adecentamiento. Las reiteradas quejas de los internos de ese mdulo sobre tal cuestin, parecen justificadas. Las duchas del centro penitenciario de Zaragoza se encuentran al final de una de las galeras, su existencia es fruto de una obra de remodelacin y por la situacin en que se encuentran carecen de ventanas, acumulndose por esta razn la humedad que su utilizacin genera. En el centro penitenciario de Nanclares, a excep cin del mdulo 1, el resto de los mdulos del establecimiento tienen situado el acceso a las duchas en los patios, motivo por el cual no se considera la ubicacin ms adecuada para fomentar el mantenimiento de los hbitos higinicos de los reclusos, sobre todo si se tiene en cuenta el clima existente en la zona. En el centro penitenciario de Murcia, las nicas duchas existentes en el mdulo 1 estn fuera del mismo y para acceder a ellas hay que salir al patio de distribucin de los mdulos. Las del mdulo 2 no presentan un buen aspecto, en especial el pavimento, deteriorado en muchos puntos. Las lavanderas de los centros suelen ser gestionadas por la propia administracin a travs de un taller productivo en el que se encuentran contratados reclusos del esta blecimiento. Las instalaciones y maquinaria, en trminos generales, es suficiente y su estado de conservacin permite cumplir con su destino. Por lo que respecta a las celdas, las del centro penitenciario de Zaragoza no renen las adecuadas condiciones de habitabilidad por lo que a espacio disponible se refiere. El mobiliario es viejo y est mal conservado, a modo de armario los reclusos disponen 101

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de taquillas metlicas, con signos evidentes de xido y otros desperfectos. En el mdulo 4 del centro penitenciario de Murcia se inform que las puertas de los armarios de las celdas se haban cambiado haca unos cuatro meses, sin embargo, las que all existan estaban totalmente destrozadas. Adems del evidente mal uso de las mismas, otra cir cunstancia que ha podido influir en tan rpido deterioro ha sido su escasa consistencia. Tambin se apreci que, ante temporadas de calor, los internos recurren a quitar las ventanas para permitir un mayor paso del aire. Algunos cristales aparecan rotos y con filos cortantes. En el mdulo 4 de este centro la sala de da presentaba un aspecto de dejadez; la mayora de las celdas visitadas estaban muy deterioradas aprecindose un considerable nmero de interruptores de luz que estaban rotos y con los cables sacados. En el centro penitenciario de Nanclares de la Oca, en general, se apreci que el mobiliario de las celdas es muy deficiente y en algunas de ellas, faltaban mesas, baldas o perchas. No obstante, se estaban realizando obras para colocar baldas de obra en las celdas, aunque el ritmo de estas obras es lento, fundamentalmente por dificultades presupues tarias. Por lo que se refiere al estado de conservacin y mantenimiento de los centros, se ha de sealar la diferencia que presentan aquellos que, habiendo sido construidos recientemente, parecen recibir unas partidas econmicas mayores para su mantenimien to, de aquellos otros que dado su carcter de centros a amortizar o simplemente siendo ms antiguos, reciben unas partidas econmicas menores para estos fines. De ello nos da ejemplo el centro penitenciario de Nanclares de Oca construido en 1981, cuyas cubier tas estn en mal estado. El estado de mantenimiento del centro penitenciario de Orense es deficiente, especialmente en lo relativo a los suelos, las azoteas y los cristales de los muros exteriores. El Hospital Psiquitrico Penitenciario de Alicante est sometido a diversas obras, cuya necesidad resulta evidente a juzgar por el notable deterioro de muchas de sus ins talaciones. En especial se estn acometiendo obras en la zona de ingresos y se prev proseguir con las del departamento de comunicaciones para mejorar su habitabilidad y racionalizar el espacio existente. 2.2.2. Aspectos alimentarios El incremento de la asignacin presupuestaria destinada a alimentacin de internos, ha permitido la mayor disponibilidad de recursos econmicos que a su vez se ha traducido en trminos generales en una mejora en la cantidad y en la calidad de comida que reciben los internos. A esta circunstancia se ha de unir la rebaja de precio de materias primas derivada del sistema de compras centralizado que ha sido recibido positivamente en los centros penitenciarios visitados. Excepcionalmente en algunos casos se han expre sado crticas por la calidad de algunos de los productos recibidos, que al parecer habra disminuido con respecto a los que se venan adquiriendo con anterioridad, cuando cada centro adquira de forma individual sus materias primas. En el curso de la visita efectuada al centro penitenciario de Almera se constat que la comida era transportada a los mdulos por medio de carros isotrmicos y se presenci su reparto en uno de los departamentos del centro, pudindose comprobar que no se ha corregido totalmente la prctica de servir ciertos platos con las manos. En varios mdulos se nos puso de manifiesto el nmero relativamente escaso de bandejas 102

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

existentes, por lo que, dada la alta ocupacin de los departamentos, es necesario que stas sean utilizadas hasta en tres ocasiones en cada comida. Ello unido a las necesarias limpiezas tras cada uso ralentiza de una manera excesiva la comida y favorece un clima de mayor agitacin entre los internos que se encuentran esperando a la puerta del comedor. En el centro penitenciario de Mujeres de Barcelona el suministro de la comida se realiza a travs de una empresa privada a la que se le ha concesionado este servicio mediante su participacin en un concurso pblico. Destaca el hecho de que estn cons tituidas comisiones de alimentacin compuestas por un nmero de internas que oscila entre las diez y las veinte, uno o varios representantes de la empresa concesionaria, un mdico (o pediatra en el caso de los mens infantiles), algn miembro de la direccin y el bilogo del centro, que tienen por objeto hacer un seguimiento de la comida y su nivel de aceptacin. Las instalaciones destinadas a la cocina, eran, en nuestra anterior visita, pequeas al igual que los almacenes y cmaras frigorficas. En la actualidad han sido reformadas habilitndose nuevas zonas para almacenes. La comida es servida en platos de cristal y se utilizan cubiertos de metal, hecho que tiene que ser positivamente valorado si se tiene en cuenta que en el resto de centros penitenciarios no se utilizan este tipo de materiales.

2.2.3. Aspectos sanitarios Dentro de este apartado debe destacarse el incremento de programas libres de droga. A las experiencias iniciales en los centros penitenciarios de Villabona en Asturias y Soto del Real en Madrid, hay que unir la experiencia que se est desarrollando en el centro penitenciario de Orense. All se ha puesto en funcionamiento un departamento deno minado unidad libre de drogas que pretende cumplir la funcin de preparar a aquellos internos que aquejados de problemas de toxicomanas desean abandonar su adiccin. La estancia en este departamento no tiene una duracin predeterminada, sta depender de la superacin de los objetivos propuestos y eventualmente del traslado o puesta en libertad del interno, contando en este supuesto con apoyo en el exterior. En el momento de la visita haba doce internos en dicho mdulo, que funciona como un mdulo inde pendiente del resto del centro con actividades de todo tipo a lo largo del da. Esta acti vidad cuenta con el apoyo profesional y financiero de una asociacin de ayuda al toxi cmano. Como complemento a las actuaciones ya descritas y desde la perspectiva de la reduc cin del dao que el consumo de drogas por va parenteral lleva asociado, se viene desarrollando desde hace aproximadamente un ao un programa de intercambio de jeringuillas. El centro penitenciario de Orense es uno de los escasos establecimientos penitenciarios que junto con los existentes en Martutene, Tenerife, Bilbao y Pamplona llevan actuaciones de este tipo tras haber superado las dificultades de toda ndole que conlleva este tipo de programas. Su puesta en marcha ha sido posible con los propios profesionales del centro, quienes se muestran satisfechos con los resultados obtenidos, sealando que el porcentaje de retorno de las jeringuillas entregadas es del 99,2 por 100. Por lo que respecta al nmero de usuarios de este servicio, se ha de sealar que en una primera fase se produjo una fuerte demanda, en parte debida a la curiosidad que gener, de modo que el material de intercambio fue solicitado por reclusos que 103

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

finalmente no hicieron uso del mismo. Posteriormente la demanda se estabiliz y as contina en la actualidad. El material de intercambio es suministrado por los servicios sanitarios de la comunidad autnoma. Al parecer la Junta de Galicia estara dispuesta a facilitar el material necesario para su implantacin en el resto de los centros peni tenciarios de la comunidad. No obstante, no se ha producido ninguna nueva incorpo racin a este programa, cuyos resultados durante el periodo al que se contrae el presente informe nos muestran que en todo el territorio gestionado por la Direccin General de Instituciones Penitenciarias se han efectuado 5.552 intercambios de jeringuillas, habindose entregado previamente 1.711 equipos de material de intercambio. Por lo que respecta al adelantamiento de la libertad condicional por motivos de salud, segn las conclusiones de una investigacin efectuada por esta institucin, se desprende que un alto porcentaje de las propuestas de libertad condicional efectuadas a la Administracin penitenciaria fueron aprobadas por los jueces de vigilancia peni tenciaria. En el inicio de la referida investigacin se apreci que, de todos los centros ges tionados por la Direccin General de Instituciones Penitenciarias, slo cuatro de ellos concentraban ms del 25 por 100 de los expedientes tramitados de libertad condicional adelantada por motivos de salud. Esta circunstancia debe complementarse con el hecho de que estos centros slo albergaban en torno al 15 por 100 de la poblacin penada y por tanto, susceptible de ser puestos en libertad condicional por este motivo. Este dato hizo que se planteara a la citada direccin general la hiptesis de que en el conjunto de las prisiones que gestionaba se carecieran de criterios uniformes en la aplicacin de las normas bsicas reguladoras de la libertad condicional adelantada por motivos de salud (art.92 del Cdigo Penal y 196 del Reglamento Penitenciario). En el curso de la investigacin ahora referida, la Direccin General de Instituciones Penitenciarias seal reiteradamente que no estimaba necesario dictar una norma que articulara de modo uniforme en todos los centros penitenciarios la aplicacin de los criterios de inicio de expedientes de libertad condicional y que las normas que regulaban la libertad condicional adelantada por motivos de salud eran suficientemente claras. No obstante, de la informacin que se fue recibiendo, se deduca que la ausencia de criterios uniformes en la aplicacin de las normas bsicas que regulaban la aplicacin de este beneficio penitenciario podran estar redundando negativamente en aquellos internos que se encontraban en centros en los que prevalecan criterios ms restrictivos, siendo necesario por ello proceder a la unificacin de criterios a la hora de conceder la libertad condicional adelantada por motivos de salud. Con motivo de la publicacin de un programa de tratamiento de enfermos de sida en prisin se vino a cubrir la laguna puesta de manifiesto por esta institucin a travs de un detallado protocolo que teniendo en cuenta la aparicin de nuevas tcnicas de diagnstico y de tratamientos antirretro virales ms recientes, contena determinados parmetros que deban informar el inicio de un expediente de adelantamiento de libertad condicional. Con ello se ha conseguido dar una cierta homogeneidad a las actuaciones en relacin con este problema, teniendo siempre en cuenta que la individualidad de cada paciente impide emitir criterios de aplicacin automtica. Dentro de este apartado debe dejarse constancia de una actuacin realizada en rela cin con los enfermos mentales que por tener alguna responsabilidad penal se encuentran internados en los hospitales siquitricos penitenciarios de Alicante y Sevilla. A raz de 104

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

las visitas efectuadas a dichos hospitales, se pudo conocer que de los doscientos setenta y dos internos que haba el 21 de julio de 2000 en Alicante, solamente veinticinco con taban con una declaracin judicial de incapacidad; de esos veinticinco, haba veintids que tenan designados tutor y tres se encontraban a la espera de tal designacin. En el caso de Sevilla, de los ciento cuarenta y dos internos existentes el 21 de julio de 2000, solamente cinco contaban con una declaracin judicial de incapacidad y con tutor designado. La situacin expuesta daba lugar a que, al carecer la gran mayora de los internos de una declaracin formal de incapacidad y no contar, por tanto, con un tutor judicialmente designado, una vez que salan del hospital psiquitrico peniten ciario, se encontraban desprotegidos social y jurdicamente, era tambin muy frecuente que con cierta frecuencia al poco tiempo de salir en libertad, de nuevo volvan a ser ingresados por haber cometido algn hecho delictivo. Adems del problema apuntado, las enfermedades que padecen estos internos y la imposibilidad de gobernarse por s mismos, podan generar otro tipo de problemas para el hospital psiquitrico penitenciario que les custodiaba, especialmente en aquellos casos en los que es necesario contar con su consentimiento, bien para someterse a tratamientos mdicos agresivos o arriesgados para su salud o bien para realizar actos de gestin o de administracin de su patrimonio. A la vista de todo lo anterior, podra afirmarse que no se estaba cumpliendo la pre visin legal que se contemplaba en el artculo 203 del Cdigo Civil, actualmente ar tculo 757 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ya que ni el Ministerio Fiscal promova la declaracin de incapacidad de los internos en los centros antes indicados, ni las auto ridades y funcionarios pblicos que estn al frente de dichos centros ponan en cono cimiento de aqul las causas de incapacitacin de las personas que estaban custodiando. Esta inactividad generaba en la prctica a los internos una situacin de abandono y desamparo. Como consecuencia de cuanto se ha expuesto, se consider necesario, mediante las oportunas recomendaciones, poner esa situacin en conocimiento del Ministerio Fiscal, de la Direccin General de Instituciones Penitenciarias y de las consejeras correspon dientes de la Generalidad Valenciana y de la Junta de Andaluca, para que cada uno de los departamentos mencionados dentro de sus competencias adoptara las medidas oportunas con objeto de proteger los derechos de los enfermos mentales internados en los hospitales siquitricos penitenciarios de Alicante y Sevilla o en cualquier otro centro penitenciario. En el momento de elaborar este informe todava no se haban recibido las respuestas correspondientes a las recomendaciones que se cursaron (F0000043). 2.3. Tratamiento penitenciario

Se denomina como tratamiento, el conjunto de actividades directamente dirigidas a la consecucin de la reeducacin y la reinsercin social, que tienen como finalidad ltima que el interno pueda vivir en libertad respetando la ley penal. Resulta por ello esencial que todas esas actividades se lleven a la prctica cada da tal y como estn previstas en la Ley Orgnica General Penitenciaria y en el reglamento que la desarrolla. Dentro del tratamiento tiene una importancia relevante, el personal encargado de ponerlo en prctica, en estos momentos existe una clara tendencia que pone de manifiesto 105

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

la carencia de personal adecuado y suficiente. En este sentido, contina detectndose una insuficiente dotacin de personal de tratamiento, particularmente en los equipos tcnicos, as como de monitores deportivos y ocupacionales. Estos ltimos, as como los terapeutas de drogodependencias, continan siendo contratados de forma temporal lo cual repercute negativamente en los reclusos debido a los continuos cambios que se producen en este tipo de personal. Esta Institucin ya ha indicado en ms de una ocasin que sera ms adecuado que la prestacin de estos servicios fuera realizada por personal que tuviera carcter fijo, dada la necesidad de que estas actuaciones tengan una mayor continuidad en el tiempo y en las personas. A lo largo del ao 2000 se inici una investigacin de carcter general destinada a conocer las condiciones en que se desenvuelve la relacin laboral Administracin-in terno de centros penitenciarios. El motivo principal por el que se inici tal investigacin se debi a las quejas recibidas de diversos reclusos, que fueron posteriormente con firmadas durante el curso de las visitas efectuadas a talleres penitenciarios en las que se pona de manifiesto la inquietud e inseguridad jurdica en la que se desarrollaba su actividad laboral. En esencia, venan a expresar que sufran dificultades para expresar sus quejas de contenido laboral, pues, en ocasiones, se resolvan con su separacin del puesto de trabajo, con el argumento de supuestas disminuciones de rendimiento. Tambin se pudo comprobar que los reclusos no tenan copia de su contrato de trabajo, ni se les haca entrega del soporte documental de sus nminas, de modo que en la prctica ignoraban qu conceptos componan su retribucin; tampoco tenan constancia de las cantidades que les eran detradas a efectos de satisfacer las oportunas cotizaciones a la Seguridad Social. La Administracin reconoca que no exista contrato escrito en la relacin laboral penitenciaria con carcter general. El artculo 144.4 del Reglamento Penitenciario espe cifica que la relacin laboral se formalizar con la inscripcin del interno en el corres pondiente libro de matrcula e indica que son las especificidades de esta relacin laboral las que justifican sta y otras particularidades de la misma. No obstante lo anterior, la Administracin penitenciaria admiti que la normativa reguladora de esta relacin laboral deba ser modificada. En este sentido, la Ley 55/1999 de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social para el ao 2000, en su artculo 21 especifica que el Gobierno regular la relacin laboral de carc ter especial de los penados que realicen actividad laboral en talleres penitenciarios. En la referida regulacin se establecer un marco de proteccin de Seguridad Social de este colectivo, acorde con sus especiales caractersticas. Asimismo a las cotizaciones a la Seguridad Social que hayan de efectuarse por las contingencias cuya cobertura se establezca, se les aplicar las bonificaciones generales que se otorguen a favor de los trabajadores con especiales dificultades de insercin laboral o las que especficamente se fijen para este colectivo. En cuanto a las nminas, la Direccin General de Instituciones Penitenciarias adujo determinadas limitaciones organizativas y de tecnificacin de la gestin que han hecho que tradicionalmente se haya utilizado un sistema de liquidacin de haberes por listado y no a travs de nminas normalizadas e individualizadas; no obstante el citado depar tamento ha participado que tiene previsto hacer entrega de nmina individual a cada interno. Al momento de finalizar el presente informe, la citada investigacin contina en trmite. 106

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

2.4.

Derecho a la vida e integridad fsica

2.4.1. Fallecimientos en prisin Durante el ao 2000 se iniciaron cinco investigaciones en relacin con fallecimientos de reclusos en prisin, todas ellas de oficio, de las cuales, cuatro permanecan en tra mitacin en la fecha en que se cierra este informe, habiendo concluido una relativa a un fallecimiento de un recluso atribuible a causas naturales. De las cuatro restantes, por los datos conocidos hasta el momento, una de las investigaciones pone de manifiesto que pudiera tratarse de un homicidio, dos se refieren a un posible suicidio y la ltima a una muerte por sobredosis. No obstante, todos estos casos estn siendo objeto de inves tigacin judicial, por lo que la atribucin correcta de las causas de tales hechos no podr realizarse hasta tanto no concluyan las referidas diligencias judiciales. Con independencia del seguimiento de los concretos casos de fallecimientos acae cidos en el presente ao o anteriores, durante el periodo al que se contrae el presente informe se ha solicitado nueva informacin a la Administracin acerca de las actuaciones relativas a la prevencin de suicidios en los centros penitenciarios. Segn la informacin disponible en el ao 1999 se produjeron 26 suicidios consumados, en el ao 2000 a fecha de 4 de agosto, la cifra era de 11 suicidios, lo que lleva a la administracin a albergar esperanzas de que ese ao pudiera obtenerse un resultado ms prximo a los 10 casos de 1998 que a los 30 de 1997. En todo caso, se aprecia como aspecto positivo que la administracin ha introducido elementos de anlisis peridicos de la eficacia de los instrumentos de deteccin y evitacin del fenmeno del suicidio en prisin, que con anterioridad no existan. Entre las causas de fallecimiento en prisin, merece especial atencin el consumo de drogas. Esta Institucin mantiene abierta una investigacin en relacin con esta mate ria. De la misma se desprende que la incorporacin a programas de mantenimiento con metadona supone un riesgo ante la posible ingestin de otras sustancias que inte racten fatalmente con sta. Tambin se ha apreciado que los mecanismos de control de que dispone la Administracin no resultan totalmente eficaces, como prueba el hecho de que continen producindose fallecimientos por esta causa. En este sentido, se ha sealado a la Administracin la conveniencia de que a los mecanismos habituales de deteccin de consumo simultneo de metadona con otras sustancias, es decir, entrevistas, actividades y realizacin de anlisis ordinarios o extraordinarios, se incorpore de forma regular y normada la informacin que disponen los funcionarios que prestan sus servicios en el rea de vigilancia. Asimismo se sugiri la conveniencia de que la Administracin dispusiera, dado que careca de datos al respecto, de un estudio acerca de la casustica de las sobredosis en prisin, y, en especial, sobre las muertes por sobredosis. Tal sugerencia dio lugar a que la Direccin General de Instituciones Penitenciarias organizara un seminario acer ca del tratamiento de metadona en prisin, con objeto de obtener informacin sobre los problemas relacionados con la sobredosis en el medio penitenciario. Asimismo la propuesta que se hizo desde esta Institucin relativa a la incorporacin de los funcio narios de vigilancia interior en tareas de deteccin de riesgos de sobredosis, supuso la creacin de un grupo de trabajo con el fin de arbitrar los procedimientos idneos para que tal participacin pudiera hacerse efectiva. Al momento del cierre del presente 107

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

informe no se encontraban disponibles las conclusiones de ambas actuaciones. En con secuencia, contina abierta esta investigacin.

2.4.2. Malos tratos en prisin Durante el curso del ao 2000 se han iniciado diecisis nuevas investigaciones por presuntos malos tratos en centros penitenciarios y se ha seguido con la tramitacin de otras recibidas en aos anteriores. Desde hace aos los malos tratos en las prisiones espaolas han dejado de ser noticia prioritaria y cuestin pendiente de resolver en el rgimen penitenciario espaol, no obstante, continan recibindose quejas en las que los reclusos, sus familiares o asociaciones de apoyo a los reclusos nos comunican la existencia de incidentes que son calificados por los comparecientes como episodios de malos tratos en la medida que tiene lugar el empleo de la fuerza fsica por parte de funcionarios penitenciarios. En la mayora de esas quejas, al iniciar las investigaciones pertinentes se llega a la conclusin de que no se trata de malos tratos, sino de la aplicacin legtima de medidas coercitivas por parte de los funcionarios de prisiones, tendentes a corregir comporta mientos violentos o de resistencia por parte de los internos. En el empleo de tales medidas es frecuente que intervenga la fuerza fsica y en ocasiones se producen lesiones tanto por parte de los reclusos como de los funcionarios intervinientes. El empleo de la fuerza fsica es para los comparecientes el elemento que permite calificar como malos tratos la actuacin del funcionario o funcionarios intervinientes. Tales actuaciones son jus tificadas desde la Administracin penitenciaria alegando que el artculo 45 de la Ley Orgnica General Penitenciaria permite el uso de la fuerza fsica por parte de los fun cionarios, cuando concurren determinadas circunstancias. As pues, la legislacin penitenciaria prev el uso legtimo de la fuerza fsica en relacin con los internos en los trminos expuestos, estableciendo como garanta bsica la intervencin del juez de vigilancia. Ahora bien, el adecuado funcionamiento y eficacia de la garanta judicial legalmente prevista para estos supuestos, requiere de un lado, que la comunicacin que el centro efecte al juez, tal y como reclama el precepto antes mencionado, sea motivada y, de otro, que los rganos judiciales adopten una postura activa de cara a comprobar cul es la realidad de los hechos de los que conocen. Llegados a este punto interesa destacar que la legislacin penitenciaria establece que el uso de las medidas coercitivas estar dirigido exclusivamente al restablecimiento de la normalidad y slo subsistir el tiempo estrictamente necesario. En relacin con esta cuestin conviene dejar constancia de que los mecanismos con los que actualmente cuenta la Administracin penitenciaria para detectar situaciones de malos tratos son completamente inoperantes. Resulta sorprendente que esa Administracin no haya reci bido en los ltimos tiempos por va de la denuncia al funcionario, ninguna queja por los hechos a los que nos venimos refiriendo. Este dato pone de manifiesto que tal canal de recepcin de informacin, que se basa en la supuesta confianza del recluso en la propia Administracin penitenciaria, resulta ineficaz. Por ello se plante a la Adminis tracin al finalizar el ao 2000 que estudiara la posibilidad de implantar mecanismos eficaces para detectar los posibles malos tratos que se produzcan en prisin, dando cuenta a esta Institucin de las conclusiones que se obtengan de dicho estudio. 108

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Antes de concluir este apartado, es preciso sealar que cualquier actuacin tendente al control de situaciones de conflicto, que implique la existencia de agresividad en estado patente o latente, hace necesario que los funcionarios que han de intervenir estn ade cuadamente formados. En este sentido, resultan especialmente tiles aquellas experien cias que han permitido formar a funcionarios en el manejo de conflictos a travs de la reduccin de la agresividad y que suponen un muy adecuado complemento a la for macin para la defensa personal que en los ltimos aos han recibido los funcionarios de vigilancia. Por ello, se ha hecho saber a la Administracin que, en la seleccin de los funcionarios destinados en los departamentos de rgimen especial, se debera valorar, adems de la capacidad de los mismos para el empleo de medios coercitivos, las habi lidades personales de cada funcionario a la hora de resolver conflictos sin utilizar medios coactivos. Como se indicaba anteriormente, para conocer si en el interior de las prisiones se producen o no situaciones de malos tratos resulta imprescindible que los rganos judi ciales adopten una postura activa, con objeto de comprobar si son ciertas o no las denun cias que presentan los internos. En relacin con esta cuestin, se pudo conocer en una visita realizada al centro penitenciario de Dueas, cmo muchos de los presos que all se encontraban, expresaban su sensacin de desproteccin, pues todas las denuncias que presentaban ante el juez de vigilancia penitenciaria o el de guardia por presuntas extralimitaciones en el empleo de medios coercitivos por los funcionarios de la prisin eran archivadas de forma sistemtica sin practicar diligencias de investigacin. Slo ocasionalmente se haba pedido un informe a la Administracin penitenciaria. Segn indicaban, nunca reciban la visita de un mdico forense para ser reconocidos de las lesiones denunciadas, circunstancia que desde su punto de vista les generaba indefensin, toda vez que los facultativos penitenciarios que les atendan, no siempre recogan en sus informes todas las marcas o lesiones que presentaban. Junto a estos hechos, sealaban los entrevistados, se produca la circunstancia de que un gran nmero de presos de este centro, de origen magreb, consideraban que la violencia fsica era consustancial a su estancia en prisin, no solicitando por ello la intervencin del juez de vigilancia penitenciaria, de cuya existencia, en ocasiones, no tenan siquiera noticia. Con objeto de contrastar las manifestaciones de los comparecientes y conocer la extensin del problema manifestado, se solicit la colaboracin de la Fiscala General del Estado para obtener informacin sobre el nmero de denuncias presentadas en el curso del ao 1999 por los reclusos del centro penitenciario de Dueas, en relacin con posibles casos de malos tratos y el curso dado a las mismas. En el informe recibido de esa fiscala se detallaba el nmero de procedimientos abiertos durante 1999 por los distintos juzgados de Palencia, con indicacin de las distintas actuaciones procesales que en cada procedimiento se haban realizado por los rganos jurisdiccionales. As, se incoaron setenta y siete procedimientos por denuncias de internos. Del referido nme ro, seis de ellos se encontraban en trmite. Del resto, en uno de ellos se recibi decla racin a los internos as como a los funcionarios, existiendo tambin un reconocimiento del mdico forense. En otro de ellos se celebr un juicio de faltas que concluy con la sentencia correspondiente. En los sesenta y nueve restantes, el rgano judicial acord el sobreseimiento y archivo de las actuaciones, en unas ocasiones de forma directa sin llegar a practicar ninguna otra actuacin previa y en otras ocasiones el archivo vino precedido de una solicitud de informe al centro penitenciario. Tras la recepcin de tal informe se procedi al archivo de la causa. 109

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

A la vista de estos datos, en la medida en que el Defensor del Pueblo tiene asignada la defensa de los derechos fundamentales comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin, entre los que se encuentra el derecho a recibir una tutela judicial efectiva, se hicieron llegar a la Fiscala General del Estado una serie de consideraciones en las que se trans mita la preocupacin de esta institucin por la tutela judicial que estaban recibiendo los presos en el centro penitenciario de Dueas. Resultaba sorprendente que denuncias por agresiones, trato vejatorio, rigor innecesario en la adopcin de medidas de con tencin o sustraccin de objetos personales de los internos, fueran archivadas de forma directa en unas ocasiones y en otras ese archivo se produjera tras recibir el informe de la prisin. Igualmente era chocante que, existiendo en las setenta y siete denuncias un nmero importante de ellas por malos tratos y agresiones, el mdico forense slo hubiera ido a la prisin en una ocasin. Tambin se resalt el hecho de que, a pesar de existir un acuerdo en el que al parecer se decidi por los distintos rganos jurisdiccionales afectados que se desplazaran los jueces de dichos rganos a las dependencias de la prisin para recibir declaracin a los internos, solamente haba constancia de un caso en el que se recibi declaracin por un juez a un grupo de internos. Adems fue necesario tambin trasladar a dicha fiscala una serie de datos que afec taban al derecho de los internos a ser defendidos por un abogado. Segn apareca en un informe elaborado por la Fiscala de la Audiencia Provincial de Palencia, las personas ingresadas en el centro penitenciario de Dueas haban estado en todo momento asistidas de abogado ya que ... se les ha permitido el acceso al recurso, de reforma y de apelacin, mediante escritos elaborados por los propios internos a los que despus se aada la firma de abogado y procurador. En otra parte del informe al mencionar un proce dimiento de un juzgado de primera instancia e instruccin de Palencia, se haca constar ... el interno interpone recurso personalmente, consintiendo despus el juzgado que se firme por letrado. En opinin de esta Institucin, la asistencia letrada que recibieron los internos, en los supuestos que se acaban de exponer, no se corresponda con lo dispuesto en la nor mativa vigente en estos momentos ni con los criterios que utiliza el Tribunal Consti tucional. El artculo 24.2 de la Constitucin establece que todos tienen derecho a la defensa y a la asistencia de letrado. El ordenamiento garantiza constitucionalmente el derecho a la defensa tcnica de la parte en el proceso, a travs de un profesional de la abogaca. Ese derecho fundamental exige que la asistencia tcnica prestada por los letrados, en todos los casos, sea efectiva. No es suficiente con que se designe a un abogado para que formalmente ponga su firma en un escrito previamente elaborado sin la debida asistencia tcnica. El artculo 6.3.c) del Convenio Europeo de Derechos Humanos, como subraya el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no habla de nombramiento, sino de asistencia.... El Tribunal Constitucional (sentencia 42/1982, de 5 de julio de 1982) tiene declarado sobre esta cuestin: ... En ningn caso cabe transformar un derecho fundamental que es simultneamente un elemento decisivo del proceso penal en un mero requisito formal.... Las anteriores consideraciones fueron remitidas, como se ha indi cado a la Fiscala General del Estado para que en su condicin de garante de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos art. 1 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre adoptara, si lo estimaba oportuno, las medidas que estimara convenientes en orden a la mejor proteccin de los derechos de los internos del centro penitenciario de La Mora leja, sito en Dueas (Palencia). 110

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Desde la fiscala se contest que no estimaba necesarias la adopcin de medidas para garantizar los derechos de los internos. A la vista de tal contestacin se dieron por finalizadas las actuaciones, no sin antes sealar que se dejara constancia de estos hechos en el informe anual que cada ao se presenta al Parlamento (9901662). 2.5. Mujeres con hijos en prisin En el ao 2000 fueron visitadas las prisiones de mujeres de Brieva y de Barcelona, as como los departamentos y mdulos de mujeres de las prisiones de Nanclares de Oca, Logroo, Valladolid, Albacete, Murcia, Orense, Topas, Almera, Zaragoza y del Hos pital Psiquitrico Penitenciario de Alicante. Como en aos anteriores es necesario sealar la persistencia de departamentos de mujeres en crceles de hombres. Estas unidades disponen de menos espacio lo que con lleva peores instalaciones. Las reclusas de estos departamentos no pueden ser separadas conforme a los criterios legales y su estancia en prisin se caracteriza por una menor disponibilidad de actividades y mayores limitaciones en el acceso a puestos de trabajo retribuido. En el departamento de mujeres de la prisin de Nanclares de la Oca, si bien est siendo objeto de obras, en el momento de la visita su sala de da estaba muy sucia y su mobiliario muy deteriorado. El mdulo de mujeres del centro penitenciario de Logroo presentaba numerosos grietas y humedades. Cuando fue visitado alojaba quince internas, por lo que las con diciones de vida en el departamento haban mejorado considerablemente, ya que en algn momento anterior haba acogido hasta treinta internas; no obstante, no existe separacin alguna entre penadas y preventivas. Los espacios comunes y patio son bas tante amplios y la dotacin de aseos y duchas es suficiente. El trabajo productivo es muy escaso, agravado por el hecho de que las mujeres no participan en ninguna de las actividades comunes de mantenimiento de dependencias comunes extramodulares, cocina, etc. El centro penitenciario de Albacete cuenta con un departamento de mujeres en el que se encontraban diez internas, ocho en situacin de penadas dos de ellas en tercer grado y dos preventivas. Tampoco aqu se separa a preventivas de penadas. Las mujeres que deben cumplir una condena de arresto de fin de semana tambin la realizan en este departamento. El departamento de mujeres del centro penitenciario de Murcia alojaba en el momen to de la visita a sesenta y dos internas, de las cuales seis estaban en rgimen abierto, no obstante lo cual deban pasar al interior de la prisin durante las horas en las que permanecen en la misma. No exista separacin alguna entre preventivas y penadas. En cada celda se alojan dos internas; existe adems una brigada con siete camas. El comedor sirve tambin como sala de da. Por lo que respecta a los menores de edad que acompaan a sus madres en prisin, ha de sealarse que durante el presente ao ha continuado tramitndose una inves tigacin que tena por objeto el anlisis del problema que supone la presencia de estos menores en el interior de la prisin. De las visitas efectuadas a los diversos centros penitenciarios se desprende que no todos los menores de tres aos que conviven con sus madres en prisin son alojados en unidades de madres. Los datos de partida apun 111

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taban a que cerca de un 5 por 100 de esos menores continan siendo alojados en depar tamentos de mujeres que, normalmente, no renen condiciones adecuadas, y en los que conviven madres penadas o preventivas con otras internas que ni estn embarazadas ni tienen a sus hijos con ellas. De la informacin recibida de la Administracin destaca el reducido porcentaje de menores de tres aos que se encuentran destinados en unidades dependientes, pisos integrados en las ciudades. A este respecto, resulta significativo que no se haya superado el porcentaje del 15 por 100 en el nmero de menores de tres aos que permanecan con sus madres en unidades dependientes, es decir, que un 85 por 100 de los nios se encontraban dentro de prisiones, bien en mdulos de madres o bien en departamentos de mujeres. Por este motivo se interes de la Administracin la realizacin de un especial y renovado esfuerzo a fin de incrementar el nmero de menores alojados en unidades dependientes. Por otra parte, se ha constatado que es muy reducido el nmero de uni dades dependientes existentes en el territorio nacional, reducindose su ubicacin a cua tro ciudades. En relacin con esta cuestin se hace necesario llamar la atencin de la Adminis tracin, a fin de que, al tiempo que incrementa este tipo de instalaciones, se diversifique su presencia territorial. El reducido nmero de unidades dependientes origina que en unas once prisiones, entre ellas Murcia, Alicante o Melilla, los menores conviven con sus madres en mdulos o departamentos destinados al alojamiento de reclusas de rgi men ordinario y en situacin de prisin preventiva, con los riesgos de toda ndole que ello conlleva. Los datos aportados reflejan que estos menores han permanecido y per manecen durante varios meses alojados en estos departamentos que, por regla general, no disponen de condiciones adecuadas para dispensarles las atenciones y cuidados que precisan, ni mucho menos facilitarles el ambiente protector tan necesario para su correc to desarrollo. Junto a este hecho se aprecia que en ninguno de los departamentos en los que los menores que acompaan a su madre han de convivir con otras reclusas se dispone de personas con formacin especializada para su atencin. Esta situacin no puede encontrar justificacin en aspectos puramente cuantitativos, tal y como pre tende la Administracin penitenciaria. En relacin con este problema, se est a la espera de que la Administracin realice un estudio comparativo sobre el estado general de salud y situacin anmica de estos menores. Sera de gran inters conocer cmo afecta al desarrollo del menor su estancia en prisin, todo ello con objeto de constatar de forma objetiva una apreciacin que, si bien no pasa de apoyarse en el sentido comn, sera conveniente reforzar con algn estudio cientfico. 2.6. Presos extranjeros en Espaa

En las visitas a centros penitenciarios se aprecia cada vez con mayor frecuencia la existencia de reclusos, normalmente extranjeros, que por intentar introducir en nuestro pas una cantidad de sustancias estupefacientes superior al lmite que la jurisprudencia ha fijado para calificarla jurdicamente como de notoria importancia, han sido con denados a penas de nueve o ms aos de prisin y la correspondiente multa. Por otra parte, se han recibido numerosos escritos que ponen de relieve el problema que con carcter general representa la aplicacin de los artculos 368 y 369.3.o del Cdigo 112

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Penal. En relacin con esta cuestin, la Audiencia Provincial de Madrid en ms de una ocasin ha considerado que, en los casos en los que deben aplicarse los referidos ar tculos, podra estar afectndose el principio de proporcionalidad penal. La casustica conocida por esta Institucin muestra a personas que han ingresado en prisin por primera vez y que dada su condicin de extranjeros cumplirn la pena impuesta casi en su integridad, ya que al no tener un arraigo en nuestro pas y carecer de familiares suelen encontrar dificultades para acceder al disfrute de permisos de salida, tercer grado o libertad condicional. Esta problemtica tambin se aborda en un informe elaborado por el Consejo General del Poder Judicial sobre la aplicacin del nuevo Cdigo Penal. En el apartado relativo al principio de proporcionalidad penal respecto de los delitos de trfico de drogas se seala que se ha incrementado la extensin nominal de las penas, lo que unido a la supresin de la redencin de condena por el trabajo, ha llegado a multiplicar a ms del doble el lmite mnimo real de cumplimiento. En otro punto de ese informe se seala que, en algn caso, como en el de los correos de la droga, que transportan cantidades no muy elevadas, a veces en su propio organismo, las penas establecidas pueden ir de nueve a trece aos y seis meses de prisin, entendiendo ese Consejo que pueden resultar excesivas. Finaliza ese informe poniendo de manifiesto la desproporcin existente entre la penalidad mencionada y la que se produce en supuestos notoriamente ms graves. En este sentido se indica que la aprehensin de un barco cargado con miles de kilo gramos de hachs dara lugar a la imposicin de penas de 3 aos a 4 aos y 6 meses de prisin, o, en el peor de los casos, de 4 aos y 6 meses a 6 aos y 9 meses de prisin (que con reincidencia sube de 5 aos, 7 meses y 15 das a 6 aos y 9 meses), es decir, bastante menos que por la tenencia de una pastilla de MDA. A la vista de la situacin expuesta en el informe elaborado por el Consejo General del Poder Judicial, parece conveniente estudiar la posibilidad de graduar debidamente de forma expresa la duracin de las penas que deben de imponerse a los autores de delitos contra la salud pblica, teniendo en cuenta la cantidad de droga que se les inter viene. Por todo lo anterior, esta Institucin haciendo uso de lo dispuesto en el artculo 19 de la Ley Orgnica reguladora del Defensor del Pueblo, solicit la colaboracin del Minis terio de Justicia en orden a conocer su opinin tcnica sobre este tema y si se haban realizado estudios para proponer una futura modificacin legal desde la perspectiva del principio de proporcionalidad penal. Al momento de cerrar el presente informe no se haba recibido respuesta de la Administracin (9911473 y 0021538).

2.7. Presos espaoles en el extranjero Durante los ltimos meses del ao 2000, se produjo un incremento en el nmero de quejas recibidas de espaoles presos en pases extranjeros. Como consecuencia de este hecho, se quiere dejar constancia en este informe de los problemas con los que se enfrenta dicho colectivo. Asimismo, esta Institucin decidi, a finales del citado ao, ponerse en contacto con este grupo de personas que en los ltimos meses ha venido oscilando entre las 1.250 a 1.400 personas. Las quejas de los ciudadanos o sus familiares sobre esta materia provienen, en su gran mayora, de espaoles presos en crceles marroques o en diferentes pases ibe 113

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roamericanos, y se refieren, fundamentalmente, a las condiciones de vida en el interior de las prisiones, a la escasa atencin que reciben por parte de las autoridades consulares espaolas en el exterior, a la falta de asistencia jurdica y a su deseo de cumplir sus condenas en Espaa. Uno de los grupos ms numerosos de presos espaoles en el extranjero es el que se encuentra en Marruecos. Tras la publicacin el 25 de junio de 1999 en el Boletn Oficial del Estado del convenio suscrito con el citado pas ha finalizado la aplicacin provisional del mismo. Durante los ltimos tres aos el nmero total de expedientes de traslado abiertos ha ascendido a ciento cuarenta y cinco. En la prctica, el mayor obstculo para llevar a efecto el traslado de internos desde las crceles marroques a las espaolas se encuentra en el pago de las multas a las que son condenados los penados. Este motivo ha dado lugar a que desde el Defensor del Pueblo se haya planteado al Ministerio de Justicia la necesidad de estudiar la posibilidad de buscar alguna solucin para paliar las situaciones de aquellos ciudadanos que no pueden acogerse al convenio por estar pendientes del pago de las multas impuestas. La carencia de recursos eco nmicos para hacer frente a las multas no debera agravar el cumplimiento de la condena (F9800040). En los ltimos aos se han realizado investigaciones de carcter general en relacin con las prisiones de Tnger, Tetun y Sal-Rabat. En todas estas investigaciones los presos hacan referencia a las malas condiciones higinicas y de habitabilidad, a la escasa comida que reciban y a la inexistente atencin mdica. Todos estos extremos fueron confirmados por las autoridades consulares, que adems, en el caso de la prisin de Sal-Rabat, informaron que se trataba del centro penitenciario que mejores condiciones reuna en Marruecos, y ello pese a que albergaba a 3.600 internos cuando su capacidad era para 2.400. En relacin con este pas, se ha llegado a instar a la Administracin a que refuerce el nmero de personal diplomtico que se encuentra destinado en aquel pas, para poder prestar asistencia al importante nmero de espaoles que all cumplen condena. Junto con Marruecos, tambin se han realizado actuaciones respecto a prisiones ubicadas en los pases iberoamericanos, en concreto la crcel de Najayo en la Repblica Dominicana, el penal de Garca Moreno en Ecuador y las prisiones colombianas de La Modelo de Bogot y de Ternera en Cartagena de Indias. En todos los casos los espa oles all ingresados han comunicado el mal estado que presentan las infraestructuras de esos centros y la mala calidad y a veces la inexistencia de comida. La experiencia acumulada a lo largo de los aos en los que viene desarrollando su actividad el Defensor del Pueblo pone de manifiesto cmo a la hora de abordar este problema la medida ms eficaz debe de encaminarse hacia la firma de convenios de traslado para el cumplimiento de la pena en las prisiones espaolas. Las caractersticas que presentan la mayora de las prisiones en las que se encuentran los ciudadanos espa oles no renen las condiciones de habitabilidad e higinicas que tienen los centros penitenciarios espaoles. sta es la razn por la que en ms de una ocasin durante los ltimos aos se ha instado a la Administracin para que firmara el mayor nmero posible de acuerdos de esta naturaleza. Los dos convenios multilaterales firmados y ratificados por Espaa en esta materia, es decir, el Convenio 112 de Estrasburgo sobre traslado de personas condenadas y el Acuerdo relativo a la aplicacin entre los estados miembros de las Comunidades Euro 114

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

peas del Convenio del Consejo de Europa sobre traslado de personas condenadas, cubren todas aquellas situaciones en las que los ciudadanos espaoles presos se encuentran en algn pas europeo, ya que la mayora de los pases que han ratificado esos convenios pertenecen al continente europeo, salvo Canad, Estados Unidos, Chile y Costa Rica. Quedan por tanto fuera de la rbita de esos convenios los pases iberoamericanos, los situados en el norte de frica y los situados en el continente asitico. Con todos estos pases la nica alternativa posible es la celebracin de convenios bilaterales. En este punto, aunque en los ltimos trece aos ha existido un avance significativo, es nece sario seguir avanzando para ampliar el nmero de pases con los que existen acuerdos. Al iniciarse el ao 2000 se encontraban en vigor diecisiete convenios bilaterales, de los cuales dos de ellos estaban siendo ejecutados provisionalmente, cuatro se encontraban en trmite de ratificacin y existan catorce procesos de negociacin para tratar de con seguir nuevos convenios. Siendo importante la vigencia de esos convenios, an ms importante es la gestin y la actividad diplomtica que se realiza en torno a la aplicacin de los mismos. Segn los datos existentes en los ltimos cinco aos, han sido trasladados a Espaa, gracias a los convenios, algo ms de cuatrocientos internos, motivo por el cual no puede afirmarse que los convenios actuales estn ofreciendo un resultado ptimo, teniendo en cuenta que nos estamos refiriendo a un colectivo de entre 1.250 y 1.400 personas. Otro de los aspectos que es motivo de un buen nmero de quejas se refiere a la asistencia jurdica que reciben estos presos en los pases en los que se encuentran. El artculo 119 de la Constitucin reconoce el derecho a acceder a la justicia gratuita en las condiciones que la ley determine, siempre que se acredite insuficiencia de recursos para litigar; se trata por tanto de un derecho prestacional de configuracin legal. Es este un derecho del que son beneficiarios todos los espaoles. As ha quedado articulado en la Ley 1/1996, de 10 de enero, con respecto a los espaoles que litigan dentro de nuestro pas, pero no est asegurado para aquellos que se enfrentan a los mismos pro blemas fuera de nuestro pas. Tanto en el Senado, la legislatura anterior, como en el Congreso de los Diputados, en el mes de septiembre de 1999, han sido rechazadas sendas proposiciones de ley que pretendan dar una respuesta normativa a un vaco legal evidente. La cobertura de ese derecho estara condicionada, en primer lugar, por los medios econmicos que per tenecieran al interno, en los mismos trminos y con los mismos requisitos que seala el artculo 3 de la Ley 1/1996; en este sentido se pronunci tambin la orden circular nmero 3.065 de la Direccin General de Asuntos Consulares de 31 de mayo de 1985, sobre defensa jurdica de espaoles en el extranjero. En segundo lugar, los beneficios a litigar gratuitamente quedaran supeditados a que el pas en el que se encuentre el preso no ofreciera una defensa con unas garantas mnimas. En definitiva, los poderes pblicos espaoles vendran obligados a ofrecer a este colectivo las mismas garantas de defensa jurdica que reciben los ciudadanos en nuestro pas. A la vista de ese plan teamiento debera procurarse el introducir dentro de los convenios que se estn firmando la obligacin de facilitar a los ciudadanos extranjeros presos una asistencia jurdica mni ma, por parte de los pases que suscriben dichos convenios. Continuando con la asistencia que precisa este colectivo, debe hacerse referencia en trminos generales a todas aquellas prestaciones de tipo econmico, sanitario o de otra ndole que demandan estas personas. Al igual que en el caso anterior, existe un 115

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vaco legal importante, que se ha tratado de paliar con una serie de rdenes circulares, hasta un total de seis, que comenzaron a dictarse en 1982, siendo la ltima de 1988. Con estas rdenes se regulan desde el Ministerio de Asuntos Exteriores cuestiones tales como el ejercicio del derecho de visita a nacionales espaoles en prisin, la defensa jurdica, las comunicaciones de detenidos espaoles en el extranjero, el libro de visitas a detenidos espaoles y la asistencia y repatriacin de los nacionales en el extranjero. Todas estas disposiciones establecen las normas mnimas que deben observar los fun cionarios espaoles que tienen encomendada esta labor. Del contenido de las rdenes circulares antes referidas se deduce que las oficinas consulares en cuya jurisdiccin se encuentren espaoles detenidos debern poner especial empeo en visitarlos regu larmente, atendiendo a las necesidades que se deriven de su defensa jurdica, salud y reinsercin social. A juicio de esta Institucin, sera deseable que, dado el tiempo transcurrido desde que estas disposiciones fueron dictadas, el Ministerio de Asuntos Exteriores se planteara su actualizacin, habida cuenta del incremento del nmero de ciudadanos espaoles encarcelados en prisiones extranjeras y, adems, sera conveniente, y en ello debe insistir esta institucin una vez ms, que se procediera a estudiar el oportuno sistema para que estas rdenes internas, que en muchos supuestos afectan a derechos de los ciu dadanos, tuvieran la debida publicidad y un rango normativo ms adecuado acorde con las materias que regulan. En definitiva la asistencia que deben recibir los espaoles presos en el extranjero no puede quedar supeditada al contenido de estas rdenes circulares, ni a la obligacin genrica que se deduce del artculo 5, nmero 7, del Convenio de Viena de 1961, en el que se establece que las representaciones consulares tienen encomendada la defensa jurdica de sus nacionales. Esa defensa jurdica debe de incluir el derecho a ser infor mados al menos mnimamente de la normativa penitenciaria existente en nuestro orde namiento, para que puedan as formar su propia opinin fundada acerca de si les interesa o no su regreso. Tal afirmacin se realiza sobre la base de una queja en la que el ciudadano espaol, al regresar a nuestro pas y conocer el sistema de aplicacin de penas, ha llegado a manifestar su falta de conformidad con el traslado obtenido. Dentro de las posibles reformas normativas quedara por tratar un ltimo aspecto del que se ha tenido noticia durante el ao 2000. Se trata del reconocimiento en nuestro ordenamiento jurdico de los beneficios penitenciarios que los ciudadanos espaoles han obtenido durante el tiempo que permanecieron presos fuera de Espaa. La prctica judicial no se muestra coincidente a la hora de abordar este problema y los pronunciamientos de los tribunales admiten en unos casos que sean los jueces de vigilancia penitenciaria quienes directamente se pronuncien y aprueben los beneficios penitenciarios obtenidos en el extranjero, aunque hay decisiones de jueces de vigilancia penitenciaria declarndose incompetentes. Algunas audiencias provinciales han asumido para s esa competencia y han aprobado liquidaciones en las que se han reconocido beneficios penitenciarios obtenidos en el extranjero. Finalmente, hay resoluciones de la Audiencia Nacional que aplicando lo dispuesto en el artculo 65 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, consideran que corresponde a dicha Audiencia adoptar ese tipo de decisiones. La reforma normativa que se solicita podra quedar encuadrada dentro de la ley que regule el procedimiento de todas las actuaciones que afectan a los jueces de vigilancia 116

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

penitenciaria. Dicho texto ya fue presentado para su aprobacin en la anterior legislatura, pero fue la iniciativa legislativa que ms tiempo permaneci en espera para su debate de todas las que finalmente decayeron al finalizar la legislatura (0007431, 0001344, 0002435 y 9911304).

3. CIUDADANA Y SEGURIDAD PBLICA 3.1. Inmigracin y actividad administrativa

El ao 2000 ha sido especialmente complejo en lo que se refiere a las normas regu ladoras de los derechos y libertades de los extranjeros en Espaa. En el mes de enero del ao 2000 entr en vigor la Ley Orgnica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, que derog la Ley Orgnica 7/1985, introduciendo una nueva regulacin de la materia ms precisa y adecuada a la nueva realidad de la inmigracin en nuestro pas. La aplicacin de esta ley se vio en gran medida mediatizada por el anuncio de su modificacin, realizado al tiempo de su entrada en vigor, posteriormente materializado en la Ley Orgnica 8/2000, cuya publicacin tuvo lugar en el Boletn Oficial del Estado en fecha 23 de diciembre del citado ao. La actuacin de control de la Administracin ejercida por el Defensor del Pueblo en el curso de este ao slo puede, en consecuencia, entenderse desde el anlisis de las tres normativas anteriormente citadas, por lo que habr de hacerse constante mencin a estos distintos textos legales en el curso de la siguiente exposicin.

3.1.1. Rgimen de entradas La derogada Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio, de derechos y libertades de los extranjeros en Espaa, haca referencia a los requisitos exigibles para la entrada de los extranjeros en territorio espaol en los artculos 11 y 12, exigiendo visado, salvo que las leyes internas o los tratados internacionales suscritos por Espaa dispusieran la no exigencia de este documento, pasaporte o documento que acreditara la identidad y medios econmicos suficientes para la estancia en Espaa. Dicha ley no regulaba el procedimiento a seguir en los casos de denegacin de entra da, limitndose a sealar que la entrada debera realizarse por los puestos habilitados a tal fin, y bajo control de los servicios policiales correspondientes que podrn rechazar a quien no rena los requisitos exigidos. La falta de regulacin de los procedimientos de denegacin de entrada ha motivado constantes e importantes intervenciones del Defensor del Pueblo, con la finalidad de dotar de las debidas garantas a dicho proceso. En lo que se refiere a las resoluciones de rechazo, esta Institucin ha venido sea lando la necesidad de que se cumplimentaran por escrito las declaraciones de extranjeros objeto de rechazo, y que las mismas fueran firmadas por los interesados, motivndose debidamente las propuestas de inadmisin y procedindose a su notificacin escrita a los afectados. 117

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En cuanto a la asistencia letrada, garante del derecho a la tutela judicial efectiva, esta Institucin haba venido observando ciertas reticencias de las autoridades encar gadas del control de fronteras a permitir que una persona sobre la que se hubiera dictado resolucin de inadmisin pudiera entrevistarse con el abogado contratado para su defen sa, y slo tras la intervencin del Defensor del Pueblo poda realizarse dicha entrevista. Por ltimo, y en lo que se refiere a la permanencia de los extranjeros en dependencias policiales de los puestos fronterizos tras la resolucin de rechazo, debe hacerse constar que se ha defendido en todo momento que la situacin de estas personas, bien como solicitantes de asilo o como sujetos sometidos al rgimen general de extranjera, a las que no se permite la entrada en Espaa, se encuentran en situacin de privacin de libertad y en territorio nacional a los efectos de aplicacin del rgimen de garantas que establece la Constitucin, una de las cuales es la puesta a disposicin judicial trans curridas setenta y dos horas desde la detencin. Esta tesis fue en su da mantenida en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo en el ao 1994 contra el artculo 5 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condicin de refugiado. La Ley Orgnica 4/2000, de 12 de enero, estableci por vez primera las tres fun damentales garantas tantas veces reclamadas por esta Institucin en lo relativo al rgi men de entrada en territorio nacional, garantas que han sido igualmente mantenidas en la Ley Orgnica 8/2000, de derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. Estas garantas se refieren en concreto a los siguientes aspectos: Formalizacin del procedimiento, al establecer en su articulado que las dene gaciones de entrada a los extranjeros que no cumplan los requisitos legales deben rea lizarse en resolucin motivada, con indicacin de los recursos, plazos para su inter posicin y autoridad ante quien deben formalizarse. Derecho a la asistencia jurdica gratuita, al establecer que se tiene ese derecho en los procedimientos administrativos que puedan llevar a la denegacin de entrada. Garanta judicial, en aquellos casos en que el retorno no se realice en el plazo de setenta y dos horas. En el curso del ao 2000, asesores de esta Institucin se han desplazado a los aeropuertos de Madrid, Barcelona, Las Palmas de Gran Canaria y Lan zarote, al objeto de supervisar el efectivo cumplimiento de la nueva normativa, as como la situacin de las instalaciones destinadas a albergar a los extranjeros objeto de rechazo en frontera. Durante las distintas visitas realizadas se ha constatado que las autoridades policiales encargadas del control de frontera notifican las resoluciones del rechazo con una sucinta motivacin, si bien sta en muchos casos sigue resultando insuficientemente expresiva de las causas del rechazo. En relacin con la asistencia letrada, se ha de sealar que tanto en Madrid como en Barcelona se ha implantado un turno de oficio de asistencia a los extranjeros objeto de retorno o peticionarios de asilo. Se ha comprobado que no existe un criterio uniforme sobre el modo en que deba prestarse dicho servicio. En este sentido, las autoridades de control de fronteras del 118

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

aeropuerto de Madrid mantienen una posicin de mximas garantas, consistente en la presencia del letrado de oficio en la primera toma de declaracin al extranjero rea lizada ante los funcionarios policiales, y no slo en la notificacin de la resolucin de retorno. Por el contrario, en el aeropuerto de Barcelona el extranjero realiza una primera declaracin sin asistencia letrada, realizndose nuevamente esta misma declaracin ya en presencia letrada. En los aeropuertos de Las Palmas y de Lanzarote, el letrado slo se encuentra pre sente en la notificacin de la resolucin de retorno e, incluso, se admite la renuncia a la asistencia letrada por escrito y ante el representante de la compaa area corres pondiente, prctica que no se ha observado ni en Madrid ni en Barcelona. La especial situacin en la que se encuentran las personas objeto de retorno, privadas de libertad, sin contacto con sus familiares y sujetos a una medida inmediatamente eje cutiva, hace que la interpretacin que deba darse a los preceptos que regulan el pro cedimiento tenga que ser extremadamente garantista, por lo que se hace ineludible la presencia letrada durante la primera toma de declaracin del extranjero, sin que esta Institucin considere que este derecho pueda ser susceptible de renuncia. Por otra parte, en el curso de las visitas realizadas se ha apreciado que en todos los casos en los que el retorno no puede realizarse en el plazo de setenta y dos horas, la autoridad gubernativa se dirige al juez de instruccin para que determine el lugar en que han de permanecer hasta que pueda materializarse dicho retorno. Con carcter general, las autoridades judiciales autorizan la permanencia de los extranjeros en las dependencias de los aeropuertos, salvo en el caso del aeropuerto de Barcelona, en el que es frecuente que los extranjeros sean enviados al centro de inter namiento por decisin judicial. Por lo que se refiere a las instalaciones de los distintos aeropuertos visitados, deben considerarse adecuadas las salas de rechazados y de peticionarios de asilo del aeropuerto de Madrid, tanto en lo que se refiere a su estructura como a su dotacin de mobiliario. Es tambin correcta la estructura y el estado de conservacin de las dependencias de la comisara del aeropuerto de Las Palmas, si bien hay que sealar que el mobiliario es notoriamente deficiente. Asimismo, durante la visita realizada se observ que el tel fono pblico del que disponen las personas pendientes de retorno no permite la recepcin de llamadas del exterior, lo que dificulta la comunicacin con los familiares y abogados particulares. Las dos salas existentes en el aeropuerto de Lanzarote se encuentran en ptimas condiciones, si bien su uso es poco frecuente debido a la escasez de expedientes de retorno realizados, ya que los vuelos que llegan a este aeropuerto proceden de pases del espacio Schengen. De las dos salas visitadas en el aeropuerto de Barcelona hay que significar que la sala de rechazados resulta absolutamente impropia para albergar a los extranjeros objeto de retorno, no reuniendo en absoluto las condiciones precisas para la estancia de los mismos, ni para su higiene ni descanso. Por el contrario, la sala destinada a asilos ofrece un aspecto impecable, encontrndose en perfecto uso con instalaciones nuevas y mobi liario ptimo. Esta ltima sala se encuentra por completo infrautilizada, por cuanto las peticiones de asilo son mnimas, ocupndose tan slo en aquellas ocasiones en las que se rechaza 119

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a familias integradas por varios miembros, especialmente si hay nios, mientras que segn la informacin obtenida el nmero de retornos oscila en torno a una cifra de sesenta extranjeros por mes. Por todo ello, debe procederse a una urgente reforma de la sala destinada a los retornados del aeropuerto de Barcelona, y en tanto se lleve a efecto, debera utilizarse la sala de asilos para dichos retornos. En el servicio permanente de guardia de la Institucin han continuado recibindose en este ao llamadas telefnicas poniendo de manifiesto la disconformidad con decisiones por las que las autoridades encargadas del control de fronteras deniegan la entrada de ciudadanos extranjeros a Espaa. Se ha detectado una prctica consistente en el rechazo en frontera de aquellas per sonas cuyos permisos se encontraban en trmite de renovacin y pretendan la entrada en el pas sin autorizacin de regreso, o con la autorizacin de regreso caducada. A la vista de ello, se recomend a la Comisara General de Extranjera y Documentacin que se dictaran instrucciones a los puestos fronterizos para que se permitiera la entrada en Espaa a las personas cuyos permisos estuvieran en trmite de renovacin, siempre que no se tuviera constancia de que la solicitud de renovacin hubiera sido denegada y fuera firme en va administrativa. Esta recomendacin fue aceptada, impartindose las instrucciones precisas a las brigadas provinciales de extranjera y documentacin, a las comisaras provinciales y locales y a los distintos puestos fronterizos en los precisos trminos recomendados por esta Institucin (0001378). Por otra parte, ha podido apreciarse que en la mayora de los casos las personas que pretenden la entrada en el pas cumplen con los requisitos formales exigidos, y el rechazo se realiza en aplicacin del Convenio de Schengen y del artculo 36 del Regla mento de Extranjera, esto es, porque las autoridades policiales no consideran que la documentacin presentada por los interesados justifica la verosimilitud de los motivos del viaje. Es preciso reconocer que es ya una prctica generalizada la realizacin por parte de los funcionarios policiales de comprobaciones acerca de los motivos de viaje alegados por los extranjeros; no obstante siguen producindose concretas situaciones en las que el Defensor del Pueblo considera insuficientes las gestiones policiales realizadas e insta a la autoridad gubernativa a la realizacin de gestiones complementarias. A ttulo de ejemplo, cabe sealar el caso de un ciudadano gambiano que haba sido rechazado en el aeropuerto de Las Palmas pese a contar con una oferta de trabajo auto rizada por las autoridades laborales espaolas y del correspondiente visado expedido por la Embajada de Espaa en Dakar. Las autoridades de frontera consideraban la exis tencia de indicios de manipulacin del pasaporte, siendo sta la nica causa del rechazo. Esta Institucin sugiri que se realizaran las averiguaciones oportunas ante la Subde legacin del Gobierno en Barcelona y ante las autoridades consulares al objeto de cons tatar la realidad de la oferta laboral, as como la validez del visado. Estas gestiones dieron resultado positivo, permitindose por ello la entrada del interesado (0026047). En otras ocasiones, se ha constatado que la actuacin de la autoridad gubernativa cumple de modo estricto con la legalidad vigente, si bien no toma en consideracin 120

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

razones de ndole humanitaria que pueden aconsejar la autorizacin de entrada del extranjero afectado. En este sentido, cabe sealar la situacin en que se encontraba un nacional filipino llegado al aeropuerto de Madrid con una hija menor de edad, que no posea el preceptivo visado de entrada. De la informacin facilitada se desprenda que el interesado haba residido en Espaa junto con su mujer por un perodo ininterrumpido de veintids aos, contando ambos con permiso de residencia permanente. El afectado se haba visto obli gado a abandonar Espaa en el ao 1999 por motivos familiares graves, regresando de modo urgente a nuestro pas para atender a su mujer gravemente enferma. Esta Institucin puso de manifiesto a las autoridades administrativas las especiales circuns tancias de ndole familiar y humanitarias concurrentes en este caso, as como la especial situacin jurdica del interesado, quien podra obtener una exencin de visado si se encontrase en territorio espaol y tendra derecho a la reagrupacin familiar. Estas con sideraciones fueron valoradas por las autoridades policiales, autorizndose la entrada del interesado y de su hija en el pas (F0000094). 3.1.2. Entrada de extranjeros indocumentados por puestos no habilitados Durante el ao 2000 se ha continuado incrementando la llegada a Espaa de extran jeros indocumentados, fundamentalmente procedentes de pases africanos, tanto a las ciudades de Ceuta y Melilla como a las costas espaolas ms cercanas al continente africano, concretamente las del sur de Andaluca y las costas canarias. El Defensor del Pueblo ha seguido con gran preocupacin el crecimiento de este fenmeno migratorio, de claras dimensiones humanitarias, realizando constantes visitas a los lugares de llegada de estos extranjeros, a fin de comprobar la correcta aplicacin de las normas reguladoras de los procedimientos de retorno y expulsin, as como la adecuacin de las instalaciones en las que se alberga a estos ciudadanos, instando a la Administracin a la mejora de las condiciones para su debida acogida. En el curso del presente ao, siguiendo el criterio mantenido con anterioridad, se han visitado las ciudades de Ceuta y Melilla, Algeciras y la provincia de Gran Canaria, recabndose la informacin precisa de las distintas administraciones implicadas en esta problemtica y procedindose a visitar las instalaciones actualmente existentes. Con carcter general, puede afirmarse que por parte de las distintas administraciones se ha realizado un elogiable esfuerzo para la correcta acogida de estos inmigrantes, que se traduce en la reciente creacin de centros de acogida temporal, en los que per manecen con carcter voluntario a la espera de la decisin que se adopte sobre su situa cin en Espaa, estando igualmente prevista la apertura de otro nuevo centro en Tenerife. En concreto, se han visitado en el ao 2000 los tres centros de estancia temporal de inmigrantes actualmente existentes en las localidades de Melilla, Ceuta y Las Palmas. 3.1.2.1. Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Melilla Este centro fue inaugurado en el ao 1999 como respuesta a la gran afluencia de personas de origen subsahariano a la ciudad. En ese mismo ao se realiz una primera 121

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visita al centro, en la que pudo apreciarse que las instalaciones, consistentes en tiendas de campaa, eran correctas y se encontraban en buen estado. En la visita girada durante el ao 2000 no se apreci ningn deterioro relevante de las instalaciones, si bien las autoridades competentes informaron de que se haba solicitado el cambio de las citadas tiendas de campaa por barracones prefabricados aportados por proteccin civil, diseados para el alojamiento en situaciones de catstrofe. El mayor problema apreciado en esta ltima visita ha sido la alta ocupacin del centro, con capacidad para 340 personas. En el momento de la vista lo ocupaban 400 extranjeros, existiendo una lista de espera para el ingreso de al menos otros 50. Conviven en el centro extranjeros en diferentes situaciones, por cuanto unos se encuentran a la espera de su posible devolucin a sus pases de origen, mientras que otro amplio grupo no puede ser objeto de retorno, bien por desconocerse los pases de los que son originarios, o bien por no ser reconocidos como nacionales por sus pases de origen. La dificultad de los trmites de retorno en el primero de los casos, y la reti cencia de la Administracin a documentar con celeridad a aquellos extranjeros de los que cabe presumir la imposibilidad de retorno, ocasiona que el tiempo de permanencia en el centro de estancia temporal de inmigrantes se alargue incluso durante meses, pro duciendo la saturacin de sus instalaciones y la existencia de tensiones entre su pobla cin, que en ocasiones ha utilizado la huelga de hambre como medida de presin. Analizada esta compleja situacin, se ha instado a los organismos competentes a la agilizacin de los trmites de documentacin de estos extranjeros, incluidos los que pudieran ser objeto de un expediente de retorno si transcurrido un tiempo prudencial de permanencia en el centro de estancia temporal de inmigrantes no hubieran sido objeto de tal medida (F0000107).

3.1.2.2. Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Ceuta Los problemas de inmigracin africana en Ceuta son similares a los planteados en Melilla, lo que justific la apertura de este centro de estancia temporal en el mes de marzo del ao 2000. Este centro presenta unas excelentes condiciones de habitabilidad y de higiene, con dormitorios para ocho personas y un cuarto de bao por cada dos dormitorios, todo ello en buen estado y correctamente gestionado por el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, con la colaboracin de las organizaciones no gubernamentales, contando igual mente con campo de deportes e instalaciones de recreo para los menores. Al igual que ocurre en el centro de Melilla, al ingreso en el centro los inmigrantes son objeto de un amplio control sanitario, previa autorizacin de los interesados. Resulta preciso sealar que este centro se encuentra igualmente al lmite de su capa cidad, por idnticas razones que las expuestas para el Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Melilla. Por otra parte, se ha de hacer constar que en el curso de esta misma visita se procedi a la supervisin de la actividad realizada por la autoridad gubernativa en relacin a la tramitacin de los expedientes de retorno y expulsin incoados a estas personas. As, 122

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

en lo que respecta a la tramitacin de dichos expedientes se observ que en la diligencia de informacin de derechos no consta de forma fehaciente la intervencin de letrado. En unos casos figura la firma de una tercera persona distinta del funcionario y del inte resado que se puede suponer que es la del letrado, si bien no est identificada ni con el nombre ni con el nmero de colegiado, y en algunos otros casos, incluso no aparece firma alguna. Las autoridades policiales informaron de que, con independencia de la constancia escrita de esta asistencia letrada, la diligencia de informacin a derechos al detenido siempre se realizaba en presencia de abogado e intrprete en los casos en que era nece sario. Esta Institucin considera que la asistencia letrada exigida en la ley es una garanta esencial vinculada al derecho a la defensa, por lo que en ningn caso puede obviarse ni presuponerse, siendo exigible en cada uno de los procedimientos tramitados la cons tancia de la intervencin e identificacin del letrado que intervenga en el mismo. Por ltimo, y en lo que se refiere a las notificaciones del retorno, en la documentacin examinada no quedaba acreditado que dicha notificacin se realizara en presencia de letrado e intrprete, lo que tampoco resulta garanta del derecho de defensa que asiste a los inmigrantes. 3.1.2.3. Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Las Palmas Como ya se ha indicado en anteriores informes, el fenmeno de la inmigracin a las costas canarias se generaliz en el ao 1999, habindose intensificado durante el ao 2000, muy probablemente a consecuencia del mayor control policial ejercido en el Estrecho de Gibraltar. En el informe del pasado ao ya qued sealado que la llegada de estos ciudadanos tiene una especial incidencia en la isla de Fuerteventura, por ser la ms cercana a la costa africana. En ese mismo ao 1999 se habilit una terminal en desuso del aeropuerto de Fuer teventura para dar cobijo a las personas arribadas en pateras y otras embarcaciones. Tras la visita realizada se constat la deficiencia de estas instalaciones y se formul una recomendacin instando la adopcin de las medidas oportunas al objeto de subsanar las carencias observadas, que no ha sido todava contestada al cierre de este informe (9912449). No obstante, en el ao 2000 se ha creado en Las Palmas de Gran Canaria un centro de estancia temporal de inmigrantes, de tal modo que las personas que llegan en patera a Fuerteventura permanecen durante algunos das en la citada terminal del aeropuerto, trasladndose posteriormente a estos extranjeros al nuevo centro de Las Palmas, tras una breve estancia en el centro de internamiento de esa misma ciudad. Durante su estancia en la isla se instruyen los expedientes de retorno, sin que se haya apreciado ninguna irregularidad en las tramitaciones, contando los extranjeros con la debida asistencia letrada y de intrprete. Para la creacin de este centro, de cuya gestin se encarga la Cruz Roja, se habilit una nave industrial que consta de tres plantas con brigadas, en las que se separan los hombres de las mujeres. Las brigadas destinadas a los hombres estn provistas de vein 123

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ticinco literas, sin separacin entre ellas, y en el momento de la visita se encontraban por completo ocupadas por cincuenta inmigrantes en condiciones de hacinamiento y falta completa de ventilacin. Las dependencias de mujeres no se encontraban tan sobre cargadas, pese a que su nmero era tambin muy elevado. Los espacios comunes con que cuenta el centro son escasos y en ellos se realizan todas las actividades que llevan a cabo los extranjeros, comida, clases de espaol, ocio, etc. La Administracin ha realizado un esfuerzo mediante la creacin de este centro que debe valorarse como positivo. Sin embargo, el centro, que puede ser vlido pro visionalmente, no cumple con los requisitos de infraestructura para desarrollar correc tamente su funcin, por lo que sera deseable la creacin de un centro nuevo que cum pliese con las necesarias condiciones de habitabilidad, en caso de que persista la situacin que motiv su creacin. La prctica totalidad de las personas acogidas en este centro de estancia temporal de inmigrantes son de origen subsahariano, fundamentalmente nigerianos, por lo que al no ser reconocidos por sus respectivos consulados no resulta posible el retorno a sus pases de origen. En teora, tras el ingreso en el centro y una vez constatada la imposibilidad de los retornos de los extranjeros, deberan iniciarse las gestiones refe rentes a su documentacin, a fin de dotarles del oportuno permiso de residencia excep cional, as como de permiso de trabajo, bien para permanecer en las islas o para poder pasar a la Pennsula. Tambin en el plano terico, el mecanismo previsto una vez iniciadas las gestiones de documentacin, consiste en trasladar a los afectados a un centro de segunda acogida, gestionado por Las Palmas Acoge y con capacidad para veinticinco hombres, donde se realizan otras actividades ms especficas encaminadas a su insercin laboral. No obstante lo anterior, la realidad no ha seguido la pauta terica, siendo escaso el nmero de inmigrantes documentados y lento el proceso de documentacin. Con ello, el centro de estancia temporal de inmigrantes est pasando a convertirse en un centro meramente asistencial, sin infraestructura suficiente para ello, alejndose del concepto de provisionalidad con que se cre. Todo ello origina graves tensiones internas, acumulacin de listas de espera de per sonas que duermen en la calle, cerca de 130 en la fecha de la visita, y prolongacin del tiempo de estancia en la isla de Fuerteventura al no producirse ninguna vacante en el centro, que se encuentra saturado. Cruz Roja afirma que su propia organizacin cuenta con un plan de empleo que permitira ocupar a estos extranjeros en trabajos que no son deseados por los espaoles. Dicho plan de empleo sera extensible al resto de la Pennsula por las propias conexiones de Cruz Roja con el exterior de la isla. De igual modo, se hizo referencia a diversas ofertas de empresarios de Las Palmas alrededor de cincuenta puestos de trabajo que no pudieron ser cubiertos por los inmigrantes debido a su falta de documentacin. Por todo lo anterior, resulta necesaria una poltica encaminada a la gil documen tacin de estas personas, evitando con ello la aglomeracin de las dependencias y la aparicin de tensiones y futuros conflictos. Otro problema detectado durante la visita fue la existencia de un nuevo fenmeno consistente en la inmigracin de mujeres, para las que no existen planes especficos 124

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

de la Administracin. Se constat que no existen dependencias concretas para atender a las mujeres que llegan embarazadas a la isla y tiene all a sus hijos, las cuales por el momento estn siendo acogidas desinteresadamente por familias que les prestan su ayuda. Asimismo, se observ la inexistencia de planes de trabajo para las mujeres llegadas a la isla, que terminan abocadas a la prostitucin una vez que abandonan el centro. 3.1.2.4. Entrada de personas indocumentadas por las costas de Andaluca Durante el ao 2000 ha continuado la afluencia de extranjeros llegados a las costas de Cdiz en pateras. Estas personas son en su inmensa mayora de origen marroqu, casi un 80 por 100, frente al 20 por 100 de origen subsahariano. Tal circunstancia hace que la actuacin de la Administracin en relacin con estas personas presente unos rasgos diferentes respecto de la situacin sealada en las ciudades de Ceuta y Melilla y en la provincia de Gran Canaria, ya que los ciudadanos marroques pueden ser objeto de retorno de modo inmediato tras detectarse su entrada, en virtud del Convenio de Repatriacin firmado entre Espaa y Marruecos. En la visita realizada a la Comisara de Polica de Algeciras y otras dependencias policiales, pudo apreciarse que los expedientes de retorno se realizan correctamente y con respeto a todas las garantas previstas en nuestro ordenamiento jurdico, es decir, lectura de derechos, asistencia letrada y de intrprete, as como notificacin del acuerdo de retorno. En lo que afecta a la situacin de las personas de origen subsahariano se detect una prctica no observada en el resto de las localidades ya citadas, consistente en que, tras la notificacin de la orden de retorno y comprobada la imposibilidad de su ejecucin, se procede a la puesta en libertad de estos extranjeros, notificndoseles en ese momento, junto a la diligencia de su puesta en libertad, la incoacin de un expediente de expulsin de Espaa. Segn establece el artculo 58 de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, no ser preciso expediente de expulsin para la devolucin de los que pretendan entrar ilegalmente en el pas. A la vista de ello, se ha de sealar que el Defensor del Pueblo considera que la incoacin del citado expediente de expulsin no se ajusta a la normativa vigente, por cuanto la detencin de estos extranjeros ha tenido lugar en el momento en el que los mismos intentaban entrar en el pas, y no una vez que se encontraban en territorio nacional, tratndose evidentemente de dos infracciones de imposible comisin conjunta, por lo que en ningn caso podran ser objeto de una duplicidad en su sancin. Por otra parte, la incoacin de un expediente de expulsin para estos ciudadanos no puede culminar en una orden de expulsin ejecutable, ya que, como se ha sealado, se trata de personas procedentes de pases con los que no existe convenio de repatriacin, o se desconocen sus nacionalidades. Por ello, la nica eficacia prctica de tal incoacin es la de dificultar la posible regularizacin de estas personas mediante la obtencin de las correspondientes autorizaciones administrativas, abocndolas a situaciones de marginalidad. En consecuencia, esta Institucin no puede compartir el criterio man tenido en estos casos por la autoridad gubernativa. 125

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

En lo que se refiere a las instalaciones existentes para albergar a estas personas a su llegada a Espaa, se ha de indicar que en la provincia de Cdiz no existe ningn centro especfico destinado a tal fin, por lo que tras la llegada de estos extranjeros son trasladados a los calabozos de la Comisara de Algeciras y, en las pocas de mayor afluencia, se habilitan otros calabozos policiales e, incluso, los calabozos de la guardia civil y el polideportivo de Tarifa. Respecto a los calabozos de la Comisara de Algeciras, asesores de esta Institucin comprobaron que, pese a la mejora de las instalaciones en relacin a lo observado en aos anteriores, las mismas continan sin reunir las condiciones mnimas exigibles para la estancia de estas personas, ya que se encuentran en un stano, con ventilacin e iluminacin deficiente. El segundo de los centros policiales visitado en la ciudad de Algeciras es de reciente construccin, por lo que su estado general es correcto. Consta de cuatro celdas grandes y en el momento de la vista se encontraban en construccin otras tres nuevas celdas. A ttulo orientativo se puede sealar que en el ao 2000 se efectuaron desde Algeciras ms de ocho mil retornos, y dado que el flujo de inmigrantes que ha llegado a estas costas parece ser un fenmeno que continuar en un futuro, la provisionalidad con que los mismos son albergados en las distintas dependencias policiales no resulta adecuada. Por ello, resultara conveniente la creacin de un centro idneo a tal fin, en el que junto a la necesaria atencin asistencial se les dispensara la debida asistencia mdica, que actualmente est siendo prestada por voluntarios de la Cruz Roja y de Mdicos sin Fronteras. Debe por ltimo dejarse constancia de una investigacin iniciada de oficio al tenerse conocimiento por los medios de comunicacin de que el retorno de inmigrantes a Marrue cos se realizaba dentro de los furgones policiales en las bodegas de los transbordadores, incumpliendo lo establecido en el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, que prohbe el transporte de viajeros en estas condiciones por el grave peligro que correran en caso de incendio, naufragio o desplazamiento de carga. La Delegacin del Gobierno para la Inmigracin confirm la noticia publicada en la prensa, si bien justific este proceder por la carencia en estos buques de camarotes u otras instalaciones donde realizar el traslado de los extranjeros con las adecuadas medidas de seguridad, tanto para extranjeros y policas como para el resto del pasaje, indicando asimismo que la normativa contenida en el citado convenio puede excep cionarse ante determinadas circunstancias mediante autorizacin de la autoridad mar tima. Finalmente, tras una nueva intervencin, la autoridad gubernativa suscribi un acuerdo con las compaas operadoras en el Estrecho para la acomodacin de los repa triados en salones independientes o en la cubierta de pasajeros (F000115). 3.1.3. Menores extranjeros en situacin de desamparo en Ceuta y Melilla Como ya se plante en el informe correspondiente al ao 1998, la peculiar situacin de Ceuta y Melilla origin la aparicin de un fenmeno especfico de estas ciudades, consistente en la existencia de nios procedentes de Marruecos que deambulaban por estas ciudades en presunta situacin de desamparo. 126

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio, entonces vigente, no haca referencia a la situacin de estos menores ni a las actuaciones que la Administracin deba realizar en garanta de sus derechos. La nica regulacin de la materia era la contenida en el reglamento de desarrollo de dicha ley, aprobado en el ao 1996, cuyo artculo 13 dispone que los menores en situacin de desamparo sern encomendados a los servicios de proteccin de menores de la comunidad autnoma correspondiente, con conocimiento del Ministerio Fiscal. Estos servicios debern procurar la reagrupacin familiar del menor en su pas de origen, con totales garantas para su seguridad. En caso de que no resulte posible la reagrupacin, estos servicios de proteccin continuarn ejerciendo la tutela del menor, instando su documentacin. La falta de regulacin especfica de esta materia motiv que, tras la intervencin de esta Institucin, se dictara la resolucin conjunta de los Ministerios de Asuntos Exte riores y del Interior, de 11 de noviembre de 1998, por la que se imparten instrucciones generales sobre la repatriacin de menores extranjeros en situacin de desamparo en Espaa. La aplicacin de esta instruccin puso fin a las incorrectas prcticas observadas hasta entonces en los procesos de repatriacin, fundamentalmente en Ceuta, que en ocasiones eran instados por la polica local, pese a carecer sta de competencias en la materia, y sin que existieran suficientes garantas en relacin con la situacin en que quedaba el menor repatriado a Marruecos. Durante el presente ao han proseguido las actuaciones en su da iniciadas ante la Fiscala General del Estado, las delegaciones del Gobierno de Ceuta y Melilla y las consejeras de estas comunidades autnomas que ejercen la tutela de los citados menores, al objeto de conocer los posibles problemas que pudieran haberse planteado en lo relativo a su reagrupacin familiar, as como la situacin de los centros de acogida y su docu mentacin. Asimismo, la Adjunta Primera del Defensor del Pueblo y un asesor se desplazaron a Melilla a fin de conocer in situ la real situacin de estos menores, mantenindose reuniones con todas las administraciones y organismos implicados, as como con la Fis cala de Menores. Esta Fiscala inform en esa ocasin de que no existan en Melilla menores en situacin de desamparo, ejercindose la tutela por los organismos com petentes. No obstante, la afluencia de menores hace que en cualquier momento puedan varias las circunstancias, por lo que es necesario continuar con la supervisin de la actuacin administrativa. Por su parte, la Consejera de Bienestar Social y Sanidad de Melilla remiti un exten so informe, en el que, tras hacer mencin a las gestiones realizadas en cumplimiento de la resolucin conjunta antes citada, indicaba que, en lo relativo a la reagrupacin familiar, las averiguaciones para la reintegracin de los menores a sus familias se dilatan bastante en el tiempo, as que con carcter general las reintegraciones no resultan efec tivas, permaneciendo por tanto los menores bajo la tutela de la consejera. Segn se reflejaba en este mismo informe, tras el acogimiento de estos menores se les gestiona de modo inmediato la cobertura sanitaria a travs de la seguridad social y, en el caso de estar en edad escolar, su escolarizacin. Respecto a esto ltimo, durante la visita realizada se inform de que los menores de edad mayores de doce aos que no pueden ser integrados dentro del sistema educativo 127

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

de forma normal por carecer de conocimientos elementales, son objeto de unos planes especficos integrados en tres aulas de los centros de secundaria. De igual modo, se puso de manifiesto la existencia de un sistema de control diario de asistencia de los alumnos a travs de las autoridades administrativas, si bien dicho sistema no consigue reducir el alto grado de absentismo escolar. En lo relativo a los centros de acogimiento hay que sealar que existen cuatro en la ciudad, todos ellos centros privados colaboradores, encontrndose al lmite de su capacidad. En este sentido, la consejera indic que la entrada de menores va en aumento y la situacin es extremadamente difcil e imprevisible. Durante la visita se pudo constatar la saturacin de los centros de menores, as como la inexistencia de un centro de reforma. De los cuatro centros visitados, tres de ellos se encuentran en condiciones que pueden considerarse adecuadas, mientras que el restante, llamado Avicena, presenta instalaciones precarias, slo compensadas por el alto de grado de motivacin de los trabajadores. A la vista de la situacin observada, resulta urgente la ampliacin y mejora de los centros de acogimiento existentes en Melilla y, dada la especial conflictividad de algunos de estos menores, resultara igualmente precisa la creacin de un centro de reforma en el que se pudieran atender de manera adecuada sus especiales necesidades. En relacin a la documentacin de menores tutelados, durante la visita realizada se apreci un incumplimiento de lo preceptuado reglamentariamente, ya que los efectos de la residencia no se retrotraan a la fecha del inicio del acogimiento. Una vez constatada esta irregular prctica se ha procedido a su subsanacin, hacin dose constar en los permisos de residencia de estos menores como fecha de inicio de su residencia legal en Espaa la fecha en que comenz dicho acogimiento. Por ltimo, se ha de sealar que la Fiscala de Menores expres su criterio respecto a la necesidad de que la repatriacin de estos menores se regule en una norma del rango adecuado, dada la importancia de los derechos afectados, criterio con el que se coincide plenamente. Por lo que se refiere a la situacin de los menores marroques tutelados por la Con sejera de Salud Pblica, Bienestar Social y Mercados de Ceuta, del informe remitido por dicho organismo se desprenda que la situacin de los centros de proteccin exis tentes era de total saturacin, siendo las perspectivas de entrada de menores de aumento a ritmo creciente. Tras declarar la situacin legal de desamparo y asumir la tutela de estos menores, se procede a solicitar la cdula de inscripcin y tarjeta de residencia ante la autoridad gubernativa, sin que se hayan detectado demoras u otras irregularidades en relacin con esta documentacin. Segn la informacin facilitada por este organismo la mayora de estos menores no pueden ser tratados en los centros de proteccin, tal y como estn concebidos, por lo que aconseja un tratamiento diferenciado. La consejera seala que algunos de estos menores, procedentes de familias rotas, e incluso consumidores de drogas, carecen de hbitos o habilidades sociales, con graves problemas de conducta e integracin. Estas circunstancias hacen que difcilmente permanezcan en los centros de proteccin, y la falta de medios educativos, infraestructuras y materiales de estos centros para tratar 128

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

sus problemticas los convierten, a juicio de esa Administracin, en un peligro para ellos mismos, el resto de menores que estn ingresados y los propios adultos. Dado que tras la exposicin del problema planteado la consejera no explica qu tipo de centro y de tratamiento requieren estos menores, se ha solicitado un nuevo infor me a fin de conocer las medidas que requieren estos menores y las actuaciones que desde los organismos competentes se estn realizando para conseguir su integracin. Por las razones antes expuestas, la mayora de los nios acogidos en los centros de proteccin no han sido escolarizados de modo inmediato, ya que previamente han necesitado la realizacin de actividades de alfabetizacin y apoyo escolar impartidas por el equipo educativo especialmente contratado para el centro. Tras la realizacin de estos iniciales estudios, los menores fueron escolarizados en un colegio pblico de Ceuta, recibiendo una educacin todava no integrada en el sistema educativo normalizado. Esta decisin ocasion la oposicin de un numeroso grupo de padres y madres de los otros alumnos, iniciando esta Institucin una intervencin de oficio ante la Direccin Provincial de Educacin. La Administracin ha mantenido su criterio de escolarizar a estos menores en un solo centro pblico, sin que hasta la fecha se hayan producido nuevos incidentes, prosiguiendo la actuacin de esta institucin hasta su integracin el prximo curso en condiciones de escolarizacin ordinaria. Por otra parte, la consejera seal en su informe que el traspaso de competencias en la materia se produjo en el mes de febrero de 1999, sin que en dicho traspaso estuviese prevista una situacin como la actual, en la que cualquier previsin de recursos se ve rpidamente desbordada, estimando por ello urgente un replanteamiento del apoyo reci bido por parte de la Administracin central en esta materia. Ante estas afirmaciones, y con carcter previo a la realizacin de nuevas actuaciones ante la Administracin estatal, se ha solicitado un informe ampliatorio a fin de conocer las gestiones realizadas por la consejera ante la Administracin central, las ayudas que entienden necesarias y la respuesta recibida, estndose a la espera de recibir la corres pondiente contestacin. Por ltimo, en lo que se refiere a la intervencin de la autoridad gubernativa, en el citado informe se afirma que el Grupo de Menores de la Polica Nacional de Ceuta presta poca atencin a los menores que transitan por las calles, al parecer por no contar con los efectivos necesarios, lo que ocasiona que sea la polica local la que traslade a los menores no acompaados a los centros de proteccin. Adems, en lo que se refiere a las gestiones que realiza la Delegacin del Gobierno en Ceuta para la repatriacin o la reintegracin de los menores a sus familias de origen, se seala en dicho informe que no se ha obtenido la adecuada respuesta de dicha auto ridad, no siendo habitual el retorno de estos menores a su lugar de procedencia. De los dos aspectos sealados se ha dado traslado a la Delegacin del Gobierno en Ceuta, solicitando conocer las medidas que pudieran adoptarse para la mejora de esta situacin (F9800140, 9904608, F0000066 y F0000126). 129

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3.1.4. Tratamiento a polizones La Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurdica gratuita, reconoce el derecho a esta asistencia a los extranjeros en situacin irregular en Espaa slo en el orden jurisdiccional penal y en los procesos relativos a su solicitud de asilo. Esta ley fue objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte de esta Institucin, por entender que la asistencia jurdica gratuita es un derecho vinculado al derecho a la tutela judicial efectiva, derecho inherente a la persona humana, y que como tal no poda regularse atendiendo a la situacin administrativa en que se encontraran los extranjeros en Espaa. El Tribunal Constitucional todava no se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del precepto impugnado. La Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, reconoce por primera vez, en su artcu lo 20.1, el derecho a la asistencia jurdica gratuita de oficio en los procedimientos admi nistrativos o judiciales que puedan llevar a la denegacin de la entrada del extranjero o a su expulsin o salida obligatoria del territorio espaol. La aplicacin de este precepto no plantea problemas en los casos en los que es evidente la intencin del extranjero de entrar en Espaa, ya sea por puesto habilitado o por otros lugares. No obstante, se ha observado una falta de unidad de criterio en lo relativo a la exigencia de intervencin letrada en los casos de pasajeros clandestinos a bordo de buques de pabelln extranjero llegados a puertos espaoles, esto es, en rela cin a los polizones. La asistencia letrada la reconoce la ley en los procedimientos que puedan llevar aparejada la denegacin de entrada. El presupuesto obvio de tal denegacin es una soli citud o el intento de entrada en territorio espaol de un extranjero. En el caso de los polizones, no necesariamente se realiza esa solicitud o ese intento de entrada, por lo que difcilmente puede rechazarse una solicitud no formulada. En base a esta interpretacin literal del precepto, algunas subdelegaciones del Gobierno, tales como la de Vizcaya, han entendido que no es precisa asistencia letrada durante la entrevista que las autoridades policiales mantienen con los polizones en el buque para comprobar cul es su situacin, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ins truccin 3/1998, de 17 de noviembre, de la Secretara de Estado de Seguridad, sobre tratamiento a polizones. Por el contrario, en otras subdelegaciones del gobierno, tan pronto se tiene conocimiento de la existencia de polizones, se libra comunicacin al correspondiente colegio de abogados para la personacin de un letrado que asista al polizn durante las gestiones administrativas realizadas por la polica. A la vista de tal disparidad de criterio se ha dado traslado de la situacin expuesta a la Direccin General de Extranjera e Inmigracin, encontrndonos a la espera de recibir contestacin. El Defensor del Pueblo entiende que las especialsimas circuns tancias en que se encuentra un polizn, sin posibilidad de abandonar el buque ni man tener ms contacto con el exterior que el de las autoridades policiales y, generalmente, procedente de un pas en vas de desarrollo polticamente inestable y con graves conflictos internos, obliga a que en un Estado de Derecho como es Espaa se interpreten del modo ms garantista los preceptos que regulan los derechos que el ordenamiento jurdico reconoce, como es el artculo 20.1 de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero. 130

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

A este respecto, hay que sealar que el polizn puede en cualquier momento formular su deseo de entrar en Espaa o solicitar asilo, por lo que la presencia letrada constituye una importante ayuda para que pueda presentar las correspondientes solicitudes en caso de ser sta su intencin. En virtud de las anteriores consideraciones, deben impartirse las instrucciones opor tunas a fin de que el mencionado artculo 20.1 sea interpretado del modo ms favorable a los afectados, procedindose a la asistencia letrada de los polizones tan pronto se tenga conocimiento de su existencia, con independencia de que haya manifestado su intencin de entrar en Espaa o solicitar asilo. Asimismo, sera necesaria la modificacin de la vigente instruccin sobre tratamiento a polizones para adecuarla al contenido de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social (0024941). 3.1.5. Centros de internamiento de extranjeros El Defensor del Pueblo ha venido recogiendo en sus sucesivos informes su preo cupacin por la situacin de los centros de internamiento de extranjeros, reclamando en todos ellos la adecuacin de sus instalaciones y la regulacin de sus normas internas de funcionamiento. Fruto de esta insistencia fue la aprobacin de la Orden Ministerial de 22 de febrero de 1999, sobre normas de funcionamiento y rgimen interior de los centros de internamiento de extranjeros, hasta ese momento carentes de una normativa especfica que desarrollara las previsiones legales. La citada orden establece en su disposicin transitoria nica que los centros de internamiento de extranjeros actualmente existentes debern adecuar su funcionamiento a los requisitos de organizacin, rgimen interno y dems disposiciones previstas en la presente orden en el plazo de dos aos a contar desde su entrada en vigor, teniendo en cuenta las previsiones de ndole presupuestaria. Dado que la citada orden entr en vigor el 16 de marzo de 1999, el plazo de ade cuacin de los diversos centros a esta normativa finalizar el 16 de marzo de 2001. Por ello, se realizaron distintas visitas al finalizar el ao 2000, al objeto de comprobar las actuaciones realizadas por la Administracin para el cumplimiento de la citada orden. Se visitaron a los centros de internamiento de Barcelona, Madrid, Las Palmas de Gran Canaria y Mlaga, estando prevista la visita de los dos centros restantes, Murcia y Valencia, antes de que finalice el citado plazo. En lo que se refiere a la estructura de los centros actualmente existentes, esta Ins titucin sigue manteniendo el criterio, ya reflejado constantemente en anteriores infor mes, de que los mismos no renen las condiciones exigibles de habitabilidad, obser vndose graves deficiencias que slo pueden subsanarse mediante la construccin de nuevos centros. Estas carencias son especialmente relevantes en los centros de Madrid y Barcelona, que se encuentran ubicados en unos stanos sin luz natural ni suficiente ventilacin, con escasez de duchas y de espacios comunes. Es cierto que la Administracin ha realizado determinadas obras de mejora en alguno de dichos centros. No obstante, es la propia concepcin de los centros de internamiento 131

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

la que no se adapta al espritu que preside la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, ni a su reglamento de desarrollo, as como tampoco a la orden ministerial antes citada, ya que su estructura, configurada como calabozos policiales, hace especialmente aflictiva la privacin de libertad que el internamiento supone. A este respecto, es importante sealar que la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, modificada por la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, permite por primera vez en nuestro ordenamiento el ingreso en centros de internamiento de personas que vayan a ser objeto de retorno cuando ste haya de efectuarse en un plazo superior a 72 horas. Son personas que ni tan siquiera han cometido una infraccin administrativa, por lo que su privacin de libertad debera hacerse en las condiciones menos gravosas posibles. Con carcter general, la conclusin a la que se ha llegado tras la realizacin de las visitas es que se ha dado un cumplimiento parcial a lo exigido en la orden ministerial, fundamentalmente en todas aquellas materias que exigen una dotacin presupuestaria para su funcionamiento. La orden ministerial citada exige que en cada centro se constituya un servicio sani tario bajo la responsabilidad de un mdico general auxiliado por un diplomado uni versitario en enfermera, as como los correspondientes servicios de asistencia social, atendidos por trabajadores sociales. En todos los centros visitados la asistencia mdica la presta el mismo facultativo que atiende a los funcionarios policiales, y en el momento de las visitas no existan servicios de asistencia social, realizndose stos en unos casos por voluntarios, y en otros, como en Barcelona, se observ que no haba ninguna persona que desarrollara estas labores, lo que fue reclamado insistentemente por los internos. Asimismo, la orden prev la posibilidad de realizar actividades recreativas fuera de los horarios especficamente establecidos para la realizacin de otras necesarias ocu paciones (aseo personal, comida, visitas de familiares y letrados, etc.), para lo que prev que la sala de ocio est equipada con el mobiliario necesario para el descanso, as como un receptor de televisin, prensa diaria, juegos de mesa, biblioteca y otros elementos recreativos. Durante las visitas realizadas se comprob que, pese a existir una sala en la que se renen los internos y pueden ver la televisin, la misma carece de mobiliario suficiente, al estar tan slo equipada con sillas, y no disponer de ningn otro elemento de ocio, salvo algn escaso y deteriorado juego de mesa. La Orden Ministerial de 24 de febrero de 1999 establece en su disposicin adicional primera que la aplicacin de su contenido debe realizarse con cargo al presupuesto de la Direccin General de la Polica, sin que en ningn caso se produzca incremento de gasto pblico. Esta disposicin puede explicar la falta de adecuacin de los centros a las exigencias de la citada orden. En lo que se refiere al rgimen de funcionamiento interno, hay que sealar que el artculo 27 de esta disposicin establece que las actividades realizadas en los centros se desarrollarn salvaguardando los derechos y libertades reconocidos a los extranjeros en el ordenamiento jurdico, sin ms limitaciones que las establecidas a su libertad deam bulatoria, conforme al contenido y la finalidad de la medida judicial de ingreso acor dada. La necesidad de organizar la realizacin de las distintas actividades en los centros exige el establecimiento de unos horarios de obligado cumplimiento para los internos, nico modo en el que puede ordenarse de modo pacfico la convivencia de cualquier 132

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

colectivo. No obstante, la actuacin de la Administracin debe estar presidida por el principio de la mnima restriccin de la libertad deambulatoria, de modo que la privacin de libertad resulte lo menos aflictiva posible. En este sentido, es de resaltar la correcta gestin del Centro de Internamiento de Extranjeros de Las Palmas, en el que se permite a los internos circular libremente por el centro y utilizar los espacios comunes y dormitorios a su voluntad, lo que repercute en una ausencia de conflictos. Por contra, en los centros de internamiento de extranjeros de Barcelona y Madrid los internos se ven sometidos a unas estrictas normas de rgimen interno, teniendo cla ramente limitada su libertad deambulatoria dentro del centro, lo que en el momento de la visita motiv que se plantearan numerosas quejas por parte de los internos, reflejo de las grandes tensiones que este rgimen origina. En resumen, esta Institucin considera que deben continuar los esfuerzos de la Admi nistracin orientados a un cambio conceptual, tanto en la estructura como en la gestin de los centros de internamiento, con respeto a los derechos que a estas personas reconoce el ordenamiento jurdico, realizando los esfuerzos presupuestarios que sean necesarios a tal fin. 3.1.6. Expulsiones La Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, estableci como principal novedad en el rgimen de infracciones la desaparicin de la estancia irregular como causa determinante de la expulsin. Esto ha motivado un notable descenso en el nmero de quejas recibidas en relacin con procedimientos de expulsin. Como ya se ha reflejado en anteriores informes, el mayor nmero de quejas recibidas sobre esta materia haca referencia a expedientes de expulsin incoados contra extran jeros presuntamente implicados en hechos de naturaleza penal. Durante la vigencia de la Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio, la autoridad gubernativa incardinaba estos hechos en el apartado c) del artculo 26.1, esto es, considerndolos actividades contrarias al orden pblico. El orden pblico es un concepto jurdico inde terminado, por lo que era deseable una modificacin del precepto que precisase la con creta infraccin que se pretenda sancionar, a fin de conseguir una mayor seguridad jurdica. La Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, mejora claramente la tipificacin de las infracciones, sealando que son actividades contrarias al orden pblico las previstas como muy graves en la Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana. Sin embargo, esta misma ley recoge como infraccin grave la participacin del extranjero en actividades ilegales, siendo la realizacin de estas actividades causa de expulsin. La legislacin anterior ya incorporaba como infraccin que posibilitaba la expulsin de un extranjero la realizacin de actividades ilegales, pero la jurisprudencia haba per filado los criterios de aplicacin de este tipo infractor, de modo que en ningn caso podan considerarse realizacin de las mismas la presunta comisin de hechos delictivos. Esta modificacin legislativa no ha ocasionado, como en un principio poda razona blemente suponerse, el cese de las expulsiones de los extranjeros presuntamente impli 133

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cados en hechos delictivos. Durante el ao 2000 la prctica observada ha sido la con tinuidad de las expulsiones, incardinando los hechos en el tipo consistente en la rea lizacin de actividades ilegales, en contra de la prctica anterior y de la jurisprudencia hasta entonces existente. A juicio de esta Institucin, como ha quedado expuesto en los sucesivos informes, en estos casos es la autoridad judicial la que en el curso del procedimiento penal y tras la realizacin de las pruebas que considere oportunas debe determinar la posible existencia de una conducta sancionable, as como la culpabilidad del imputado y, en tal caso, la naturaleza y tipificacin de la infraccin cometida. Todo ciudadano encartado en un procedimiento judicial goza de presuncin de ino cencia, por lo que en aquellos supuestos en los que la autoridad gubernativa solicita autorizacin judicial para el internamiento y expulsin de un extranjero sin que haya recado todava sentencia condenatoria, deben haber concluido al menos las diligencias de investigacin, resultando precisa la existencia de escrito de acusacin del Ministerio Fiscal en relacin a los hechos objeto de enjuiciamiento y su imputacin al detenido; slo tras la emisin de dicho dictamen fiscal puede contarse con elementos de juicio suficientes para motivar de modo adecuado la aplicacin de tal medida. En todos los casos estudiados se ha dado traslado de estas consideraciones a las correspondientes delegaciones y subdelegaciones del gobierno, sugiriendo que se dejaran sin efecto los expedientes de expulsin. A ttulo de ejemplo, cabe sealar el caso de un ciudadano colombiano al que le fue incoado un expediente de expulsin por la existencia de unas diligencias judiciales por un presunto delito de amenazas, basadas en un atestado policial consistente ni camente en la declaracin de la presunta vctima amenazada. En el procedimiento judi cial se tom declaracin al detenido y se autoriz su internamiento, sin que se hubiera practicado prueba alguna en relacin con los hechos objeto de la denuncia. Concurran adems unas especiales circunstancias de arraigo, ya que el afectado resida en Espaa desde el ao 1992, estaba casado con una ciudadana con permiso de residencia y trabajo permanente, y tena un hijo menor de edad de nacionalidad espaola. En otro de los casos, una ciudadana residente legal en Espaa solicit la presencia policial en su domicilio para que impidieran que su hijo, tambin residente legal, la agrediese. Una vez constatados los hechos por la autoridad policial, se procedi a la incoacin de expediente de expulsin por la realizacin de actividades ilegales, auto rizndose su internamiento. La persona ofendida no present denuncia de los hechos. En este sentido, acredit que su hijo padeca una enfermedad cerebral que le provocaba comportamientos violentos. En los dos casos referidos la autoridad gubernativa acept las sugerencias de esta Institucin, dejando sin efecto las rdenes de expulsin, prosiguiendo la tramitacin de los correspondientes procesos penales (0026677 y 0025653). Por ltimo, hay que sealar que la reforma operada en la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, por la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, modifica de modo sustancial el rgimen de infracciones y sanciones. Esta ley tipifica como causa de expulsin nuevamente la estancia irregular en terri torio espaol. En lo que respecta a la realizacin de actividades ilegales o delictivas, 134

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

mantiene como infraccin muy grave la realizacin de actividades contrarias al orden pblico previstas como muy graves en la Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana, y desaparece del rgimen de infracciones la realizacin de actividades ile gales, incluyendo como infraccin que lleva aparejada la expulsin el haber sido con denado a una pena privativa de libertad superior a un ao Con independencia de la valoracin que pueda realizarse de la inclusin de la estan cia irregular como causa de expulsin, ha de sealarse que la nueva ley regula con mejor tcnica jurdica el rgimen sancionador, al diferenciar con mayor claridad lo que son conductas contrarias al orden pblico, slo las previstas como tales en la Ley Org nica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana, de las conductas delictivas, que exigen la existencia de una sentencia condenatoria superior a un ao. Se continuar ejerciendo una constante supervisin de la actuacin de la autoridad gubernativa, a fin de que la aplicacin de estos preceptos se ajuste al principio de tipicidad mediante la incardinacin de las conductas en el tipo infractor previsto en la norma. 3.1.7. Oficinas consulares 3.1.7.1. Tramitacin de los procedimientos La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dispone en su disposicin adicional undcima que los procedimientos instados ante las misiones diplomticas y oficinas consulares por ciudadanos extranjeros no comunitarios se regirn por su normativa especfica, que se adecuar a los compromisos internacionales asumidos por Espaa, y, en materia de visados, a los convenios de Schengen y disposiciones que los desarrollen, aplicndose supletoriamente la presente ley. Por tanto, a falta de normativa especfica, el rgimen de presentacin de solicitudes ante las misiones diplomticas y oficinas consulares es el establecido en la Ley 30/1992, y el establecido en su reglamento de desarrollo Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administracin general del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro. Como ya se seal en el informe correspondiente al ao anterior, se ha constatado la existencia, al menos en los consulados de Espaa en Nador y Casablanca (Marruecos), de un sistema de presentacin de solicitudes de visado a travs de buzones que no se ajustaba a lo preceptuado en las normas antes citadas, por lo que se inici la corres pondiente investigacin ante la Direccin General de Asuntos Consulares y Proteccin de los Espaoles en el Extranjero. En un primer momento, la citada direccin general indic que el sistema establecido para la recepcin de solicitudes en dichos consulados funcionaba correctamente y era un modo apropiado de racionalizar el trabajo en los mismos, si bien, ante la insistencia de esta Institucin, reconoci finalmente que el procedimiento seguido no era el ms acorde con la legislacin de procedimiento administrativo, sealando que en los con sulados afectados se estaban estudiando otras frmulas. La Ley Orgnica 4/2000, de derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, en la redaccin dada a este precepto por la Ley Orgnica 8/2000, 135

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

dispone en su artculo 27.2, que reglamentariamente se establecer la normativa espe cfica del procedimiento de concesin y expedicin de visados, conforme a lo previsto en la disposicin adicional undcima antes citada. Ante la previsin de desarrollo reglamentario de la materia, se ha considerado nece sario realizar un anlisis de determinados preceptos contenidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, preceptos todos de obligado cumplimiento en tanto no se proceda al desarrollo reglamentario especfico, y cuyo contenido debe ser respetado en la regu lacin especfica que se realice, por constituir unas esenciales garantas del procedi miento administrativo. En primer lugar, en lo que se refiere a la presentacin de solicitudes, parece ine ludible el funcionamiento de un registro de entrada, la posibilidad de que el solicitante exija recibo que acredite la fecha de su solicitud y el reconocimiento del derecho a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto con los ori ginales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento arts. 38.1, 70.3 y 35.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. En segundo lugar, en lo que se refiere a la tramitacin de las solicitudes, resulta necesario mantener el trmite de subsanacin de las solicitudes carentes de alguno de los requisitos exigidos, tal y como dispone el artculo 71.1 de la Ley 30/1992, sin que resulte aceptable la prctica observada en algunos consulados, consistente en la inad misin a trmite de las solicitudes defectuosas. En tercer lugar, por lo que se refiere a la motivacin de las resoluciones, se ha de sealar que la Ley Orgnica 4/2000, modificada por la Ley Orgnica 8/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, recoge en su artculo 27.5 por primera vez en el ordenamiento, la obligacin de motivar aqullas que denieguen los visados de residencia para reagrupacin familiar o para el trabajo por cuenta ajena. Con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, esta Institucin haba mantenido ya que la Administracin estaba obligada a motivar las denegaciones de visados en aque llos casos en los que existiera un especial vnculo del solicitante con nuestro pas. Aten diendo a este criterio, la Administracin motivaba estas resoluciones, si bien de modo excesivamente sucinto y genrico, limitndose en ocasiones a realizar una mera refe rencia al contenido de preceptos legales, lo que impeda que los solicitantes pudieran rebatir las causas reales de la negativa. La motivacin de las denegaciones es una con tenido esencial del derecho de defensa, siendo por ello necesario el esfuerzo de la Admi nistracin en este sentido para que el interesado tenga un claro conocimiento del fun damento, circunstancias o causa real del acto administrativo que le afecta. Por ltimo, y en lo que respecta a la notificacin de las resoluciones sobre visado, se ha de sealar que, con carcter general, en los consulados de Espaa situados en pases en desarrollo no se procede a la notificacin por un medio fehaciente, tal y como exige el artculo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sino que se notifica por la publicacin en el tabln de anuncios de los consulados, de modo que se utiliza como modo nico y primero de notificacin una medida prevista como supletoria en nuestro ordenamiento jurdico. Esta prctica se ha observado concretamente en el Consulado de Espaa en Quito (Ecuador), pas de procedencia de un gran nmero de inmigrantes. 136

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Se elabor una recomendacin en el curso del ao 2000 instando la adopcin de las medidas oportunas para que las notificaciones de los visados se realicen cumpliendo los trmites exigidos en el artculo 58 de la Ley 30/1992. La Direccin General de Asuntos Consulares y de Proteccin de los Espaoles en el Extranjero indic en un primer momen to que coincida con el criterio de esta Institucin, pero sealaba determinadas circuns tancias que dificultaban su puesta en prctica, tales como la insuficiencia de personal en los consulados y el deficiente servicio de correos de algunos pases. La existencia de estas dificultades no puede impedir que se intente la notificacin personal, de acuerdo con la vigente legislacin, debiendo tener en consideracin la Admi nistracin el carcter subsidiario de la publicacin de las resoluciones en los tablones de anuncios. De todas estas consideraciones se ha dado traslado a la Direccin General de Asuntos Consulares y de Proteccin de los Espaoles en el Extranjero, estndose a la espera de recibir la preceptiva contestacin (9622838 y 9905694). 3.1.7.2. Reagrupacin familiar La Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, introduce por primera vez en nuestro orde namiento el derecho a la reagrupacin familiar con el rango propio de esa norma, encon trndose anteriormente regulada la materia con rango reglamentario. Esta ley, en su redaccin original, exiga nicamente como requisitos para poder ejercer el derecho a la reagrupacin familiar que el reagrupante fuera residente legal en Espaa y que se acreditase el parentesco. Anteriormente, la posibilidad de reagru pacin familiar se vinculaba en todo caso al cumplimiento de una serie de requisitos que acreditaran el arraigo del reagrupante y garantizara que ste contaba con medios econmicos para mantener a los familiares reagrupados. Dado el gran cambio operado en la regulacin de esta materia, se recomend a la Direccin General de Asuntos Consulares y de Proteccin de los Espaoles en el Extranjero que se impartieran las instrucciones necesarias para que de oficio se ina plicaran los preceptos reglamentarios que entraran en contradiccin con lo dispuesto en la ley. La citada direccin general inform de la correcta aplicacin de la Ley Orgnica 4/2000 en el mbito de la reagrupacin familiar, y de la no exigencia de requisitos no previstos en dicho texto legal. La Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, modific una vez ms la regulacin de la reagrupacin familiar, fijando como requisitos para su concesin los ya establecidos en la Ley 7/1985, de 1 de julio, fundamentalmente la acreditacin de los medios eco nmicos del reagrupante, y la situacin de residencia legal por un ao con autorizacin para residir al menos otro ms. La celeridad con la que se han sucedido ambas reformas legales ha determinado que el Defensor del Pueblo no contine insistiendo en la necesidad de impartir ins trucciones aclaratorias para la concesin de estos visados. No obstante, se ha constatado que para la presentacin de solicitudes de visado de residencia por reagrupacin familiar de los ascendientes del reagrupante, se vena exigiendo en las oficinas consulares que stos tuvieran una edad superior a sesenta y 137

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

cinco aos, sin que dicho requisito figure expresamente recogido en la normativa apli cable. En muchos de los casos examinados, la falta de este requisito determinaba no ya la denegacin del visado, sino incluso la inadmisin de la solicitud. Esto ha motivado una concreta recomendacin, en la que se sealaba que en ningn caso el lmite mnimo de la edad del ascendiente deba operar de forma automtica ni absoluta, resultando preciso ponderar todas y cada una de las circunstancias concurrentes en cada caso. La Administracin en su respuesta ha manifestado su coincidencia con el criterio expresado. Dado que la prctica observada no responde al contenido de este escrito, se ha vuelto a insistir en la necesidad de impartir unas instrucciones para que, en todo caso, se proceda a la admisin de las solicitudes, as como a la modificacin de los impresos actualmente existentes, en los que consta la edad mnima del ascendiente que se pretende reagrupar como un requisito obligatorio para la obtencin del visado (9902093). Por otra parte, en el curso de diversas investigaciones se detect la existencia de disfunciones en la emisin de los preceptivos informes gubernativos para la tramitacin de visados de reagrupacin familiar por parte de la Subdelegacin del Gobierno en Barcelona, que en ocasiones se han demorado ms de un ao. En la generalidad de los casos investigados, la Direccin General de Asuntos Consulares y de Proteccin de los Espaoles en el Extranjero afirmaba haber solicitado la emisin de dichos informes gubernativos en sucesivas ocasiones, sin haberlos recibido. Por su parte, la citada sub delegacin afirmaba no haber recibido nunca tales peticiones de informe. El gran nmero de casos conocidos por la Institucin reflejan la existencia de una grave descoordinacin entre ambos organismos, por lo que se recomend el anlisis de las causas de esta anmala situacin y la adopcin de las medidas necesarias para su solucin. Esta intervencin dio lugar a una reunin entre las administraciones impli cadas. No obstante, persisten las anomalas detectadas, las cuales son objeto de inves tigacin al igual que la investigacin general sobre la situacin expuesta (9913366). 3.1.7.3. Trato discriminatorio Con ocasin de la tramitacin de una queja se observ que en el Consulado General de Espaa en Tnger (Marruecos) se exiga la autorizacin del esposo para que las muje res casadas pudieran obtener un visado. Las autoridades consulares justificaban esta exigencia en la aplicacin de la legis lacin marroqu, conforme a la cual la desobediencia de la mujer en situaciones como la planteada puede ser castigada incluso con su ingreso en prisin. Esta Institucin considera que el Estado espaol no puede avalar ni propiciar tratos discriminatorios de este tipo, con independencia de que la legislacin interna de un tercer pas lo permita. Dar cobertura a este trato discriminatorio sera contrario a lo establecido en el ar tculo 14 de la Constitucin espaola y en los convenios internacionales suscritos por Espaa, entre otros la Convencin de 18 de diciembre de 1979, sobre eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Convenio para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, de 19 de diciembre de 1966. 138

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

En este sentido, se ha indicado a la Direccin General de Asuntos Consulares y de Proteccin de los Espaoles en el Extranjero que el espritu de estos convenios se quebrara si un Estado parte, aun respetando y garantizando en su territorio el disfrute de los derechos proclamados en aquellos convenios, amparara que ciudadanos de otros pases no pudieran alcanzar el pleno ejercicio de sus derechos. En contestacin a dicha recomendacin, dicha direccin general ha informado de que comparte plenamente dicho criterio. No obstante, seala la necesidad de dilucidar si puede existir conflicto con el principio bsico en las relaciones internacionales de no injerencia en los asuntos internos por actuaciones que pudieran provocar reclama ciones de las autoridades del Estado receptor. Por ello, ha sometido a las instancias competentes del Ministerio de Asuntos Exteriores el examen de la cuestin planteada, sin que se haya tenido conocimiento de la decisin adoptada (0002316). 3.1.8. Exenciones de visado La Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio, no mencionaba en su articulado la posibilidad de eximir de la obligacin de proveerse de visado en casos excepcionales. Hasta la entrada en vigor de la Ley Orgnica 4/2000 esta posibilidad ha estado prevista en nuestro orde namiento en norma de rango reglamentario, y aun sta se limitaba a enunciar la posi bilidad de la exencin, sin establecer en qu casos concretos resultaba procedente, por lo que era una orden ministerial la que fijaba los supuestos en los que poda concederse exencin de visado. En lo que se refiere a la exencin de visado del cnyuge de un extranjero no comu nitario residente legal en Espaa, la Orden Ministerial de 11 de abril de 1996, actual mente en vigor, exiga la acreditacin de tres aos de matrimonio con carcter previo a formular la solicitud. Mediante esta exigencia se pretenda evitar que a travs de la celebracin de matrimonios fraudulentos, esto es, contrados sin verdadero consenti miento matrimonial, se accediera a la situacin de residente legal. Ya en el informe de 1996 esta Institucin hizo constar su total disconformidad con la precitada orden ministerial, tanto por razones formales como materiales. En cuanto al rango normativo con el que se haba regulado la materia, se estimaba que no poda considerarse una correcta tcnica jurdica la regulacin en una orden ministerial de las condiciones esenciales para el ejercicio de un derecho, considerando que las causas de concesin de la exencin de visado deban regularse al menos en norma de carcter reglamentario. De otro lado, se consideraba que la exigencia de los tres aos de matrimonio con anterioridad a la solicitud de visado presentada por el cnyuge de un residente legal, supona olvidar la presuncin de validez y buena fe de todo negocio jurdico, resultando por ello contrario a los principios generales del Derecho. Asimismo, este requisito pareca contrario a la constante jurisprudencia del Tribunal Supremo, que obliga a la Admi nistracin a adoptar la solucin justa en cada caso concreto. Por ltimo, se sealaba la existencia en nuestro ordenamiento jurdico de otros meca nismos para evitar la celebracin de matrimonios fraudulentos, mediante posteriores investigaciones, procedindose, tanto a la denegacin de las solicitudes hechas en fraude de ley, como a instar la accin de nulidad prevista en el artculo 74 del Cdigo Civil. 139

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

La recomendacin formulada no fue aceptada. No obstante, la Ley Orgnica 4/2000, modificada por la Ley Orgnica 8/2000, recoge por primera vez en el ordenamiento la posibilidad de eximir de la obligacin de obtener visado, y menciona especficamente las condiciones en las que procede eximir de este requisito al cnyuge del residente legal, exigiendo, entre otras, la acreditacin de la situacin de convivencia durante al menos un ao antes de la solicitud. Esta Institucin no puede menos que celebrar la nueva regulacin contenida en la ley orgnica citada. En este sentido, sera deseable, en buena tcnica jurdica, que se acometa el desarrollo de esta materia en el reglamento de ejecucin de la ley, y no en normas de rango inferior, como hasta el momento ha venido sucediendo. Por ltimo, hay que sealar que el proceso de regularizacin establecido en la Ley Orgnica 4/2000 no ha conseguido acabar con la bolsa de inmigrantes en situacin irre gular en nuestro pas, ya que un gran nmero de stos no cumplan los requisitos exigidos para ello, fundamentalmente en lo que se refiere al perodo previo de estancia en Espaa. La Ley Orgnica 8/2000 dispone en su disposicin transitoria cuarta la revisin de los expedientes de regularizacin denegados en los que la causa de la denegacin sea la no acreditacin de los tiempos de estancia. La citada disposicin transitoria puede generar un agravio comparativo hacia los inmigrantes irregulares que, conscientes de no reunir los requisitos previstos en el anterior proceso de regularizacin no hubieran presentado solicitud. Por ello, es urgente arbitrar las medidas que la propia Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, en su redaccin dada por la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, establece para propiciar la normalizacin de su situacin por las vas ordi narias. El artculo 31 de la Ley citada regula la obtencin de permisos de residencia temporal por arraigo y razones humanitarias y las exenciones de visado. Este precepto, inter pretado con criterio generoso, puede ofrecer instrumentos suficientes y eficaces para el fin que se pretende. Para la apreciacin del arraigo debe atenderse a un conjunto de circunstancias, teniendo en cuenta la existencia de familiares en Espaa y muy especialmente de hijos menores de edad. De estas consideraciones se ha dado traslado a la Direccin General de Extranjera e Inmigracin, formulndose una recomendacin a fin de que se desarrollen de forma inmediata las previsiones del artculo 31 ya citado en lo relativo a las exenciones de visado y a la obtencin de permisos de residencia temporal por arraigo y razones huma nitarias. Dada la necesidad de arbitrar medidas de carcter urgente, se ha solicitado que todo ello se realice con carcter previo a la aprobacin del reglamento de ejecucin de la ley, y, en todo caso, que no se proceda a la expulsin de los extranjeros en situacin irregular que puedan acreditar su voluntad de obtener los correspondientes permisos y la no comisin de actividades ilegales. Estos mismos motivos humanitarios han sido alegados por esta Institucin ante la Administracin en relacin con la tramitacin de determinados expedientes de asilo, en los cuales, si bien no se apreciaban razones para la admisin a trmite de las soli citudes, s concurran especiales circunstancias que aconsejaban permitir la entrada o la permanencia de los solicitantes en Espaa. 140

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

3.1.9. Oficinas de extranjeros El Real Decreto 1521/1991, de 11 de octubre, sobre creacin, competencias y fun cionamiento de las oficinas de extranjeros, modificado por Real Decreto 766/1992, regula las competencias de las oficinas de extranjeros como rganos de gestin de carcter interministerial, que integra servicios, funciones y personal para la gestin de los per misos y autorizaciones que son exigidos a los extranjeros en Espaa. La Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, modificada por la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, recoge en su artculo 67 la obligacin del Gobierno de crear estas oficinas en todas las provincias, para conseguir una adecuada coordinacin de la tarea administrativa. Como ya se seal en el informe correspondiente al ao 1999, se ha venido realizando un seguimiento de las oficinas de extranjeros creadas al amparo del citado real decreto, instando la creacin de estas oficinas en las provincias en las que todava no existen, y la dotacin de estas oficinas con los medios personales y materiales necesarios para la prestacin de los servicios en condiciones idneas. Durante el ao 2000 han continuado crendose nuevas oficinas de extranjeros. Sin embargo, han persistido las deficiencias generales ya observadas, esencialmente en lo que respecta a las demoras en la expedicin de los permisos de residencia y trabajo y a las largas colas que se ven obligados a realizar los extranjeros para la realizacin de estas gestiones. Entre otras, se han recibido quejas durante el ao 2000 relativas al deficiente fun cionamiento de las oficinas de extranjeros de Murcia, Santa Cruz de Tenerife, Sevilla, Madrid, Alicante y Valencia. Se debe insistir en la necesidad de continuar con los esfuer zos de la Administracin en la creacin y dotacin de estas oficinas de extranjeros, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Orgnica 4/2000, y con el fin de prestar un eficaz servicio pblico a estos ciudadanos.

3.2.

Intervenciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

Dentro de este apartado se pretende analizar las actuaciones de miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en relacin a los ciudadanos y que, de una u otra manera, pueden afectar a derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin espa ola. En primer lugar, se recogen las denuncias presentadas ante esta Institucin y que pueden afectar al contenido del artculo 15 de la Constitucin espaola, en relacin a la integridad fsica y la interdiccin de tratos inhumanos o degradantes, reflejando en el apartado segundo, la insistencia del Defensor del Pueblo ante los distintos res ponsables de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, para que inicien la va disciplinaria al objeto de que las actuaciones cuya ilegalidad quede demostrada, no queden sin la correspondiente sancin. En apartados posteriores, se reflejan las actuaciones de esta Institucin tendentes a que las intervenciones de los funcionarios policiales o, incluso, la propia costumbre 141

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administrativa, no supongan una vulneracin de derechos fundamentales, solicitando que dichas intervenciones se adecuen a los criterios mantenidos por el Tribunal Cons titucional o recomendando la adopcin de nuevos criterios para que no se vean afectados derechos reconocidos en la Constitucin espaola, como el de seguridad jurdica, el de presuncin de inocencia, el de intimidad o el derecho a la vida. Finalmente, se refleja la actividad administrativa en el mbito del derecho admi nistrativo sancionador y que, por su peculiaridad, se ha valorado la oportunidad de incluir en este informe anual.

3.2.1. Presuntos malos tratos Durante el presente ao se han venido investigando todos aquellos casos en los que los ciudadanos denuncian presuntos malos tratos por parte de agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En relacin a la referencia que se haca en el informe correspondiente a la gestin del ao 1998, en el que se resaltaba el aumento del nmero de quejas recibidas por presuntos malos tratos inferidos por vigilantes de seguridad, debe sealarse que durante el presente ao han sido escasas las quejas recibidas en este sentido. Por el contrario, se han seguido recibiendo aqullas otras referidas a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, debindose reiterar, una vez ms, la reticencia por parte de los distintos responsables de las corporaciones locales de iniciar la va disciplinaria contra sus agentes, al considerar que mientras se tramita el procedimiento judicial por los mismos hechos se debe esperar a la resolucin firme que se adopte en su da para, en su caso, iniciar los procedimientos correspondientes. Como se reflejar ms pormenorizadamente en el apartado siguiente, referente al rgimen disciplinario, en aquellos supuestos en los que los distintos agentes de la auto ridad han sido denunciados y se encuentran en calidad de imputados en un procedi miento judicial, se debe proceder a la apertura del correspondiente expediente disci plinario para evitar la prescripcin de la infraccin que se haya podido cometer, a la espera de la resolucin firme que se adopte en va judicial, tal como establece a estos efectos el artculo 8.3 de la Ley Orgnica 2/1986, de 26 de noviembre, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. A diferencia de la actitud de los ayuntamientos, hay que significar que por parte de la Direccin General de la Polica y la Direccin General de la Guardia Civil se procede, cada vez con ms frecuencia, a la adopcin del criterio mantenido por esta Institucin sin que ello en ningn momento suponga una vulneracin del principio de presuncin de inocencia que tambin se predica de los funcionarios denunciados. En algunos supuestos investigados se observa que las lesiones que, en su caso, se hayan podido producir a los interesados, han tenido su origen en el uso proporcional de la fuerza por parte de los funcionarios policiales en el momento de la detencin o para repeler las agresiones de que estaban siendo objeto. En otros casos, los ciudadanos, ms que denunciar unos malos tratos fsicos, lo que denuncian es un trato incorrecto o desconsiderado por parte de la polica, o bien el uso de un tono agresivo, amenazante o de abuso de autoridad hacia ellos. 142

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La correspondiente actuacin da lugar normalmente a que, por parte de los supe riores de los funcionarios implicados, se inicie una investigacin de carcter interno o reservada para el esclarecimiento de los hechos (F0000096, 9911577, 0004424, 0024610, 0025638). En ocasiones, el Defensor del Pueblo inicia investigaciones a raz de las llamadas telefnicas que se reciben, por hechos o situaciones que se estn produciendo en ese preciso momento, dando lugar a que se solicite, en su caso, informacin telefnica urgen te a los centros o dependencias implicadas, sin perjuicio de la posterior comunicacin por escrito (F0000084). La celeridad en la intervencin conlleva, en ocasiones, la posibilidad de sugerir la adopcin de medidas concretas. ste fue el caso de una actuacin relativa a unos pre suntos malos tratos denunciados por un interno del Centro de Internamiento de Extran jeros de Moratalaz (Madrid), inferidos, al parecer, a otro interno que se resisti cuando iba a ser expulsado a su pas de origen. Tras una primera solicitud de informacin va telefnica, asesores de esta Institucin se trasladaron al aeropuerto de Madrid-Barajas, donde haba sido conducido el inte resado, mantenindose una entrevista con esta persona. Por el reconocimiento visual que se realiz se pudo observar que tena marcas en la espalda, el pecho y el cuello, adems de la erosin en la frente, reflejada en el parte mdico, por lo que se solicit de los funcionarios policiales la conveniencia de que se le practicara un nuevo examen mdico en el servicio que a estos efectos existe en el propio aeropuerto, as como que los hechos acaecidos se pusieran en conocimiento de la autoridad judicial dado que hasta ese momento no se haba cumplido dicho trmite. Por otra parte, se observ que esta persona tena inmovilizadas las manos as como la parte superior de las piernas con cinta adhesiva. Ya se ha manifestado en otros casos puntuales que cualquier incidencia ocurrida con un interno se debe poner en conocimiento inmediato del juzgado que autoriz el internamiento, en cumplimiento de lo establecido en el artculo 108.6 del Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ejecucin de la Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa. Por ello se efectu una recomendacin a la Direccin General de la Polica al objeto de que se dictaran las instrucciones oportunas para que cualquier circunstancia relativa a la situacin de los ciudadanos extranjeros internados, mxime cuando han existido incidentes violentos, se comunique de forma inmediata a la autoridad judicial que auto riz su internamiento y a cuya disposicin se encuentran estas personas. La Direccin General de la Polica ha informado que se est procediendo a la ela boracin de las instrucciones correspondientes para su difusin a todas las plantillas policiales. Finalmente se reiter a la citada direccin general que las medidas de inmovilizacin aplicadas en este caso se dejen de practicar, al considerar que las mismas suponen una vulneracin de lo establecido en el artculo 15 de la Constitucin espaola. 143

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3.2.2. Rgimen disciplinario Durante el perodo correspondiente a este informe se ha seguido insistiendo ante los responsables de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, sobre la necesidad de que se proceda a una investigacin en profundidad de las actuaciones de sus funcionarios, en relacin con las denuncias formuladas en su contra por los ciudadanos. Sin perjuicio de la investigacin que, en su caso, se haya de realizar en sede judicial, la Administracin puede y debe practicar todas las actuaciones precisas para comprobar los hechos ocurridos y las circunstancias que los han rodeado, al objeto de evitar que las conductas sancionables de sus funcionarios queden sin el correspondiente castigo en el mbito disciplinario. No obstante, sigue observndose cierta reticencia, princi palmente por parte de los ayuntamientos, a iniciar la va disciplinaria, lo que ocasiona, en algunos casos, la prescripcin de las infracciones que podan haber sido objeto de sancin. Se debe sealar el ejemplo del Ayuntamiento de Oviedo, ya reflejado en el informe del ao pasado, el cual, aun habiendo sido condenado un agente de su polica local por una falta de lesiones ocasionadas a un ciudadano, no consider oportuna la apertura de expediente disciplinario. Tal decisin se fundamentaba en un informe del superior jerrquico del agente, inspector jefe de la polica local, y en que en los expedientes personales de los agentes no exista anotacin alguna de haber sido sancionados, con anterioridad, por falta grave o muy grave. En relacin al informe emitido por el inspector jefe de la polica local, se ha de significar que, tras hacer diversas consideraciones personales sobre los hechos y tachar de injusta la condena del agente, condena impuesta por un juzgado de instruccin y ratificada por la audiencia provincial, finaliza manifestando: Que el juez que conoci la causa, valore, ejerciendo la facultad de libre arbitrio, que le reconoce la legislacin vigente, el testimonio del testigo, sin ms pruebas de cargo, desoyendo las manifesta ciones del otro agente componente de la dotacin policial, es algo que no vincula a esta jefatura, puesto que considero tener los elementos de prueba suficientes para enten der que de la actuacin del cabo nmero 34, no se desprende ningn comportamiento que pueda tipificarse como infraccin al rgimen disciplinario. A este respecto, se ha de dejar constancia de que el juzgado de instruccin que conden al agente de la polica local orden deducir testimonio contra su compaero por si hubiera podido incurrir en un delito de falso testimonio. Por otra parte, la apreciacin del inspector jefe, respecto a que los hechos declarados probados en una sentencia no vinculan a la Administracin, apreciacin que parece que asume el propio ayuntamiento, contradice lo establecido en el artculo 8.3 de la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Por ello, esta Institucin no puede aceptar la negativa del Ayuntamiento de Oviedo a instruir expediente disciplinario a un agente que ha sido condenado por lesionar a un ciudadano, lesiones que segn la sentencia de la audiencia provincial ... carecen de toda justificacin a tenor del incidente inicialmente suscitado, totalmente despro porcionado con la violenta reaccin del agente..., por lo que se ha vuelto a dirigir un escrito al citado ayuntamiento para que tome en consideracin la sugerencia que se le efectu en su da (9807966). 144

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

En un supuesto de presuntos malos tratos por parte de la polica municipal de Torremolinos (Mlaga), el ayuntamiento de esta localidad no consider oportuna la apertura de expediente disciplinario, a pesar de que, tras la intervencin de esta Institucin, el fiscal entendi que existan indicios de que el interesado poda haber sido objeto de malos tratos durante su detencin, por lo que solicit la incoacin de diligencias previas para la investigacin de los hechos, diligencias que, en la actualidad, siguen en trmite. Por ello, se reiter al citado ayuntamiento la necesidad de que se procediera a la apertura de un expediente disciplinario, al objeto de evitar la prescripcin de la presunta infrac cin, por unos hechos que la Fiscala General ha considerado indiciariamente cons titutivos de delito, aunque el ayuntamiento considerara que no tenan entidad suficiente ni tan siquiera para iniciar una informacin reservada. El ayuntamiento ha informado que se va a esperar a que concluya la instruccin de las diligencias previas, pues es improbable que la prescripcin pueda beneficiar al presunto responsable, habida cuenta el carcter grave de la actuacin denunciada. Se le ha puesto de manifiesto a esa corporacin que las faltas graves prescriben a los dos aos, por lo que, si los hechos tuvieron lugar el da 16 de julio de 1999, se debe iniciar el expediente disciplinario con anterioridad al 16 de julio de 2001, est o no concluida la instruccin de las diligencias previas (F9900092). De igual manera, en una investigacin iniciada por presuntos malos tratos inferidos a un ciudadano por parte de la polica municipal de Fuenlabrada (Madrid), se solicit la apertura de expediente disciplinario contra los agentes actuantes, sugerencia sta que no ha sido aceptada por el citado ayuntamiento, quien consideraba que de la infor macin reservada iniciada para el esclarecimiento de los hechos no se desprenda una actuacin irregular de los agentes intervinientes y que se iba a esperar a la resolucin que se adoptara en sede judicial. En la decisin adoptada por el Ayuntamiento de Fuenlabrada, adems de tomar en consideracin la informacin reservada abierta en su da, se ha valorado el informe emitido por el servicio jurdico del propio ayuntamiento en el que se cuestiona la actua cin de esta Institucin, considerando que el Defensor del Pueblo acta extra legem, por cuanto al estar pendiente un procedimiento judicial se debera haber suspendido la investigacin iniciada. Por otra parte, el informe del citado letrado, en contra de reiterada jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, considera que si a los agentes se les condena en el procedimiento judicial iniciado en su contra, no se les podra sancionar en el mbito administrativo disciplinario, en aplicacin del principio non bis in idem. Finalmente, el informe manifiesta, respecto de la sugerencia formulada para que no prescribiera la infraccin, que esta Institucin debera dirigir sus sugerencias a los tribunales de justicia al objeto de que los mismos cumplimentaran los plazos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, respecto a los juicios de faltas, y no sugerir que se abra un expediente disciplinario hasta que dichos tribunales dicten o no la corres pondiente sentencia. Por su parte, esta Institucin, recientemente, ha remitido un nuevo escrito al Ayun tamiento de Fuenlabrada expresando su disconformidad, tanto con la decisin de no adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar la prescripcin de una presunta infraccin, como con el informe del servicio jurdico del ayuntamiento, que desconoce, 145

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no slo la misin que constitucionalmente tiene atribuido el Defensor del Pueblo, en virtud del artculo 54 de la Constitucin espaola, sino tambin la aplicacin del rgimen disciplinario a los funcionarios del Estado (0002009). Tambin se ha efectuado recientemente una sugerencia a los Ayuntamientos del Puer to de la Cruz, de Santa rsula y de la Villa de Adeje (Santa Cruz de Tenerife), para que procedan a la apertura de expedientes disciplinarios contra funcionarios adscritos a sus policas locales, que fueron detenidos por funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica, por los presuntos delitos de detencin ilegal, amenazas y lesiones contra un ciudadano, ante la decisin inicial de dichos ayuntamientos de esperar a que recaiga sentencia firme en el procedimiento judicial que se sigue por estos hechos (F0000097). En el mismo sentido, la sugerencia efectuada al Ayuntamiento de Fuente del Maestre (Badajoz), por unos presuntos malos tratos inferidos a un ciudadano de dicha localidad (F0000130). La insistencia expresada para que se proceda a la apertura de expedientes disci plinarios para evitar la prescripcin de las infracciones que puedan cometerse, se ve avalada en el siguiente supuesto, en el que la falta de actividad administrativa, ha oca sionado la prescripcin de la presunta infraccin cometida por funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica. Se trataba del caso de dos hermanas que fueron conducidas a una comisara para su identificacin, donde se procedi a un cacheo personal consistente en desnudar a una de ellas y quitarle la blusa a la otra. En el curso de la investigacin se solicitaron dos sucesivos informes a la Direccin General de la Polica y, pese a que en ellos se consideraba la actuacin policial ajustada a derecho, se estim que existan indicios de infraccin penal, por lo que se remitieron las actuaciones a la Fiscala General del Estado. La Fiscala del Tribunal Superior de Justicia de Catalua instruy diligencias en las que tom declaracin a todos los impli cados, tras lo cual present denuncia en el juzgado de guardia. El procedimiento fue finalmente archivado por considerar prescrita la falta. No obs tante, se ha de sealar que el fiscal, en el trmite de oposicin a los recursos de reforma interpuestos por los policas implicados, seal que los hechos revisten un claro repro che penal, aunque sea a ttulo de falta. Asimismo, el auto por el que decret el archivo de actuaciones indicaba en su fundamento de derecho que los hechos arriba descritos y que resultan de las actuaciones practicadas presentan caractersticas que hacen pre sumir la existencia de una infraccin penal. Esta Institucin ha dado por concluidas las actuaciones seguidas ante la Fiscala General del Estado y se ha dirigido a la Direccin General de la Polica a fin de poner de manifiesto la absoluta disconformidad con la actuacin seguida en este caso en el que no se han encontrado indicios, ni tan siquiera de infraccin disciplinaria, en unos hechos que presentan caracteres de infraccin penal, y ello pese a que se puso en cuestin, en dos ocasiones, la actuacin policial. En el caso que nos ocupa, se ha producido una invasin de la libertad personal de las personas afectadas y una vulneracin de su derecho a la intimidad que debi ser objeto de sancin, por lo que resulta censurable que ante tales hechos no se instara la apertura de una investigacin para la depuracin de las responsabilidades existentes, con ignorancia de las competencias cuyo ejercicio exige la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y el Real Decreto 884/1989, de 14 146

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

de julio, por el que se aprueba el Reglamento Disciplinario del Cuerpo Nacional de Polica. Esta falta de diligencia en la investigacin de los hechos ha ocasionado, pro bablemente, la prescripcin de la infraccin cometida (9712779). De igual manera, en el caso de un funcionario del Cuerpo Nacional de Polica que fue condenado por una falta de malos tratos y amenazas no pudo incoarse expediente disciplinario al haber prescrito la responsabilidad disciplinaria, ya que la Comisara de Mlaga no elev a la Direccin General de la Polica la propuesta de incoacin de expe diente hasta que no existi sentencia en va judicial. Para evitar situaciones similares a las descritas, la Direccin General de la Polica ha impartido instrucciones, sobre las medidas a adoptar con el fin de conseguir la interrupcin del plazo de prescripcin de las infracciones disciplinarias. En estas ins trucciones se refleja que la prescripcin no queda interrumpida por la incoacin de una informacin reservada ni tampoco por la incoacin de un procedimiento penal, sino slo por la incoacin de un expediente disciplinario, que debe iniciarse cuando se tenga conocimiento de que un funcionario es autor de una conducta supuestamente constitutiva de infraccin disciplinaria derivada de hechos que no son objeto de causa penal o, en los casos en que se siguen actuaciones penales, cuando el funcionario est incurso en las mismas, por hechos de los que pudiera derivarse responsabilidad en su contra (9717679). Esta Institucin, como no puede ser de otra manera, considera muy acertadas estas instrucciones, cuyo contenido debera ser asumido por los distintos responsables de las dems Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y as lo est comunicando a dichos responsables. Es el caso del Ayuntamiento de Madrid, que considera que la apertura de una informacin reservada o expediente informativo, interrumpe la prescripcin o que el instituto de la prescripcin opera de igual manera sobre los hechos que sobre los expedientes dis ciplinarios (F9900098 y 9912103). A pesar de la difusin de esta instrucciones, se ha tenido que efectuar una sugerencia a la Direccin General de la Polica en el sentido de que se proceda a la apertura de un expediente disciplinario, de acuerdo con lo establecido en las mismas, contra una funcionaria del Cuerpo Nacional de Polica que, al parecer, agredi a una persona en un establecimiento pblico cuando se encontraba fuera de servicio (F0000075). Finalmente, dejar constancia de la tardanza, por parte de la Direccin General de la Polica, en concluir los expedientes disciplinarios, como es el caso de uno que fue incoado en el ao 1996, que se dej en suspenso por la tramitacin de un procedimiento penal y que fue reabierto en el mes de mayo del ao 1999, sin que a pesar del tiempo transcurrido haya concluido el mismo (F9900069). En el mismo sentido, se encuentran pendientes del informe del Consejo de la Polica y del dictamen de la Abogaca del Estado otros dos expedientes disciplinarios que se paralizaron por existir un procedimiento penal en curso, y que fueron reabiertos, uno el 11 de enero de 1999 y el otro remitido tambin a informe del Consejo de la Polica el 27 de julio de 2000, aunque haba recado sentencia el da 22 de noviembre de 1999 (9311363 y F9500079). 147

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3.2.3. Citaciones policiales Como ya se pona de relieve en el informe del ao pasado, se puso de manifiesto a los responsables de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado la necesidad de que las citaciones que se efecten a los ciudadanos, para su comparecencia en depen dencias oficiales, no supusieran una vulneracin de sus derechos constitucionales, ni provocaran inseguridad jurdica a los destinatarios. La Direccin General de la Polica inform que haba dictado instrucciones precisas a la Jefatura Superior de Polica de Madrid, por ser sta la competente respecto de los casos que haban sido planteados, al objeto de que las citaciones contuvieran datos suficientes para que los interesados comparecieran con plenas garantas. Esta Institucin solicit que dichas instrucciones se hicieran extensivas a todo el territorio nacional, lo que se efectu en el mes de noviembre de 2000 a travs de la Subdireccin General Operativa de la Direccin General de la Polica. Por otra parte, la Direccin General de la Guardia Civil tambin ha dictado ins trucciones al respecto, si bien, a diferencia de las elaboradas por la Direccin General de la Polica, van dirigidas a las comparecencias voluntarias y no se refieren a aquellos casos en los que la citacin est enmarcada en el mbito de una investigacin o atestado. Se ha solicitado a esa direccin general que se dicten nuevas instrucciones, en trminos similares a las elaboradas por la Direccin General de la Polica (9910842). 3.2.4. Identificaciones y cacheos Sigue preocupando la interpretacin que, en ocasiones, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad realizan del contenido del artculo 20 de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana, respecto del lmite esta blecido en ese artculo sobre las identificaciones que pueden practicar. En este sentido se viene insistiendo ante los responsables de dichos cuerpos que las identificaciones deben ajustarse al contenido de la sentencia del Tribunal Consti tucional 341/1993, de 18 de noviembre, no pudiendo practicarse ninguna otra diligencia distinta de la identificacin. As, se tuvo conocimiento de que, en una diligencia de identificacin practicada por miembros de la Guardia Civil, se practic adems un registro de las pertenencias del interesado. En el libro-registro que, a efectos de identificaciones, obraba en las dependencias de la Guardia Civil, se reflejaba por otro lado que se haba procedido al cacheo de varias personas que se haban personado en dichas dependencias a efectos de iden tificacin. Por ello, se efectu una recomendacin a la Direccin General de la Guardia Civil para que se dictaran instrucciones al respecto, en el sentido de que no se practicaran registros personales o de pertenencias a las personas que, voluntariamente, acudan a las dependencias de la Guardia Civil para proceder a su identificacin, debindose supri mir la anotacin de cualquier diligencia distinta de la identificacin del libro-registro que existe a estos efectos. 148

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La citada recomendacin ha sido aceptada por parte de la Direccin General de la Guardia Civil, estando pendiente la remisin de las instrucciones que se van a elaborar a este respecto (9908682). En el informe correspondiente al ao 1999 se haca constar que la Secretara de Estado de Interior no haba aceptado la recomendacin formulada, en el sentido de que cesaran los registros personales y de pertenencias practicados por vigilantes de segu ridad a los ciudadanos extranjeros que, al no serles permitida la entrada en territorio nacional, se encontraban en la sala de rechazados del aeropuerto de Madrid-Barajas. Finalmente, la Direccin General de la Polica ha variado su criterio inicial, dictando instrucciones a la comisara del citado aeropuerto para que acomode sus criterios al contenido de dicha recomendacin (9900232). Respecto a las identificaciones practicadas por vigilantes de seguridad, se tramitan dos investigaciones sobre la legalidad de que estos vigilantes soliciten la identificacin de los ciudadanos en instalaciones de Renfe y del Metro de Madrid, al objeto de proceder a denunciar a los mismos, tanto por presuntos delitos como por presuntas infracciones administrativas (9909383, 9906361).

3.2.5. Condiciones de la detencin Sigue siendo una preocupacin para esta Institucin las circunstancias que rodean a toda detencin, tanto respecto de las actuaciones policiales durante la investigacin, como en los momentos posteriores a sta. En relacin a las investigaciones, se considera que las mismas no deben, en ningn momento, suponer un detrimento de la presuncin de inocencia y deben practicarse con el mayor rigor posible. En una investigacin practicada por miembros de la Guardia Civil, reflejada en el informe del ao pasado, se cuestionaba la detencin y puesta a disposicin judicial de un ciudadano, porque su filiacin constaba en un archivo por una detencin acaecida en el ao 1996 y coincida su nombre de pila con el de otra persona que apareca en una declaracin judicial como participante en una reyerta. El poner a disposicin judicial a una persona que puede resultar imputada en los hechos, como ocurri en el caso que nos ocupa, aunque posteriormente se constatara que no tuvo relacin con los mismos, no sera objetable si, previamente, se practicaran las correspondientes investigaciones, entrevistas, diligencias, etc., que puedan llegar a determinar su presunta participacin en la reyerta, pero lo que en ningn caso es admi sible es su detencin y puesta a disposicin judicial, slo por el hecho de constar en unas diligencias instruidas aos antes y coincidir su nombre de pila con el de una persona que haba sido denunciada como participante en una reyerta. La Direccin General de la Guardia Civil ha informado, respecto de la sugerencia acerca de que se abriese un expediente disciplinario, que, por el tiempo transcurrido desde que ocurrieron los hechos, no era posible la apertura de dicho expediente porque cualquier falta grave que pudiera haberse cometido por personal del cuerpo, habra prescrito (9910528). 149

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En relacin a la custodia de detenidos en dependencias policiales, hay que insistir, una vez ms, en que se deben extremar las medidas de vigilancia y preventivas, al objeto de evitar hechos luctuosos, como el acaecido en los calabozos de la polica municipal de El Ferrol (A Corua). En este caso, a la persona detenida se le facilit a su ingreso en los calabozos una prenda de vestir, utilizando el detenido el elstico del pantaln para su ahorcamiento, que le provoc la muerte. En la informacin reservada practicada por el ayuntamiento para el esclarecimiento de los hechos, se constata que la cmara de vdeo instalada para la vigilancia del detenido no poda recoger su imagen al existir ngulos muertos. Por ello, se ha sugerido al Ayuntamiento de El Ferrol que se dejen de facilitar a los detenidos prendas de vestir como las entregadas al fallecido o cualquier otra que pueda ser utilizada para causarse lesiones, que se acometan las obras necesarias en los calabozos que permitan una adecuada vigilancia de los detenidos, as como que se proceda a la apertura de un expediente disciplinario para el esclarecimiento de los hechos y la depuracin, en su caso, de las responsabilidades en que pudieran haber incurrido los funcionarios bajo cuya custodia se encontraba el detenido (F0000062). De igual manera estn siendo investigados los fallecimientos de dos ciudadanos. El primer caso se refiere a la muerte por ahorcamiento de un ciudadano marroqu en los calabozos de un puesto de la guardia civil, donde fue conducido tras su detencin; en segundo lugar, un ciudadano guineano falleca en una comisara de Lanzarote, dete nido tras una larga persecucin (F0000104, 0025669). Tambin estn siendo objeto de investigacin las muertes de ciudadanos por disparos de arma de fuego ocurridas cuando iban a ser detenidos por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (F9900154, F0000015, F0000038 y F0000134). Por ltimo, se tuvo conocimiento de que personal masculino del Cuerpo Nacional de Polica ejerca labores de vigilancia y custodia a dos mujeres detenidas por un presunto delito de trfico de estupefacientes, las cuales portaban en el interior de sus cuerpos bolas de droga. Los citados funcionarios entraban en la celda-habitacin existente en el hospital donde estaban las detenidas, al objeto de vigilar sus actos ms ntimos para ver si expulsaban la droga. La Direccin General de la Polica inform que la labor de vigilancia no se puede efectuar siempre por personal femenino, al no disponerse de un nmero suficiente para todos los servicios que requieren su presencia, destacando, por otra parte, la profesio nalidad de los funcionarios que efectan dicha vigilancia y cuya actuacin nunca ha sido motivo de queja, ni por parte de los detenidos o de sus letrados, ni por parte de la autoridad judicial. Sin poner en duda la destacada profesionalidad e integridad de los funcionarios que realizan estas labores de vigilancia, se dirigi una recomendacin a la Direccin General de la Polica, considerando necesario que todas aquellas diligencias que se deban realizar con mujeres detenidas y que puedan afectar a su intimidad, tales como registros personales, cacheos o, en este caso, vigilancia continua para observar si expulsan o no bolas de droga ocultas en el interior de su cuerpo, se realicen por personal femenino, solicitando, y si fuera necesario, la colaboracin de personal femenino de otras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. 150

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La Direccin General de la Polica ha aceptado esta recomendacin, impartiendo instrucciones para que, en la medida que lo permita la disponibilidad de personal feme nino, se arbitren los sistemas oportunos para cumplimentar la misma (0002325). Especial atencin merecen los casos en los que se practican detenciones a menores de edad, por las garantas adicionales que deben concurrir en estos casos. En estos momentos, est en curso una investigacin por la actuacin de la polica local de Cceres que detuvo a cinco jvenes, entre los que se encontraban tres menores de edad, que fueron sorprendidos en un depsito de coches de la polica local. Segn se haba denunciado, no se inform a los padres de los menores hasta transcurridas ms de dos horas desde que se practic la detencin y se pudo proceder a un primer interrogatorio de los mismos sin contar con asistencia letrada ni estar presentes sus padres (0015934). 3.2.6. Cancelacin de antecedentes policiales En relacin a la cancelacin efectiva de los antecedentes policiales de aquellas per sonas que haban sido detenidas por la presunta comisin de algn delito, se ha con tinuado con el seguimiento de la investigacin iniciada en el ao 1998. Para hacer efectiva la cancelacin de oficio de dichos antecedentes, se entenda que era necesario que los distintos rganos judiciales comunicaran sus resoluciones a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, para que se pudiera proceder, en su caso, a dicha cancelacin. Por ello se dirigieron sendos escritos a la Secretara de Estado de Interior y al Consejo General del Poder Judicial, como rgano de gobierno de los jueces, al objeto de que se adoptaran las medidas oportunas para hacer efectiva la cancelacin de antecedentes y cumplimentar as el contenido del artculo 22.4 de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal, que establece que los datos registrados con fines policiales se cancelarn cuando no sean necesarios para las ave riguaciones que motivaron su almacenamiento, debiendo tomarse en consideracin, a estos efectos y entre otros supuestos, las resoluciones judiciales, en especial las abso lutorias. El Consejo General del Poder Judicial ha informado que, con fecha 13 de septiembre de 2000, en sesin plenaria adopt el siguiente acuerdo: Encomendar a la comisin de estudios la realizacin de un informe sobre las posibles medidas a adoptar para resolver la problemtica planteada por el Defensor del Pueblo, en relacin con la mayor eficacia posible en la cancelacin de rdenes de busca y captura, detencin o presentacin de inculpados en causas penales, mediante la modificacin de alguno de los reglamentos vigentes, o mediante una instruccin reglamentaria, bien mediante el establecimiento de un catlogo de recomendaciones o buenas prcticas judi ciales, o, por fin, estableciendo de forma consensuada unos modelos obligatorios de comunicacin con las distintas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Por su parte, la Secretara de Estado de Interior, tras conocer el citado acuerdo, ha informado que se ha dirigido al Consejo General del Poder Judicial al objeto de 151

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formalizar un grupo de trabajo que pueda abordar de forma conjunta la problemtica planteada. Esta Institucin contina con el seguimiento de los avances que se realizan al res pecto (9813133).

3.2.7. Sanciones administrativas Sigue observndose una errnea aplicacin de los preceptos sancionadores incluidos en la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana, que dan origen a sanciones por hechos distintos de los tipificados en dicha norma. A este respecto, se siguen incoando expedientes, que finalizan con la imposicin de la correspondiente sancin, por dirigirse los ciudadanos a los agentes denunciantes de forma descorts o insultante, incluyendo estas conductas en las tipificadas en el ar tculo 26.i) de la citada norma, que considera infraccin leve alterar la seguridad colectiva u organizar desrdenes en las vas, espacios o establecimientos pblicos. En estos casos, esta Institucin ha sugerido que se dejaran sin efecto las sanciones impuestas, al considerar que se haba infringido el principio de tipicidad y, por tanto, no resultar ajustadas a derecho las sanciones impuestas, sugerencias que han sido aten didas en todo momento. En efecto, la alteracin del orden que se denuncia por parte de los agentes, por dirigirse a ellos de forma despectiva y/o amenazante, sin aludir en la denuncia qu alte racin del orden o la seguridad colectiva concreta se ha producido, es ciertamente repren sible, pero no se ajusta a lo tipificado en el citado artculo. Alterar la seguridad colectiva, por el propio sentido de sus trminos, exige turbar una situacin de paz, creando una situacin de peligro contraria a esa seguridad, que afecte a la pacfica convivencia ciu dadana. As, la sentencia del Tribunal Constitucional 33/1982, de 8 de junio, declara que la seguridad pblica se centra en la actividad dirigida a la proteccin de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad y orden ciudadano. Partiendo de este concepto de seguridad colectiva o pblica, difcilmente puede razo narse cmo unas frases, si bien insultantes o amenazantes, pueden poner en peligro la proteccin de personas o bienes, o provocar una alteracin de la tranquilidad con incidencia en el orden ciudadano. Asimismo, tampoco se denuncia que se hubieran ori ginado desrdenes en la va pblica, ni se desprende de los expedientes que se oca sionaran alteraciones del orden normal de la convivencia, con incidencia en el normal desenvolvimiento de la vida ciudadana. Por tanto, los hechos denunciados en estos expe dientes no pueden subsumirse en el tipo descrito en el artculo 26.i) de la Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana. Por ltimo, se ha de indicar que el artculo 634 del Cdigo Penal declara culpables de falta a los que faltaren al respeto y consideracin debida a la autoridad o sus agentes, o los desobedecieran levemente, cuando ejerzan sus funciones. El artculo 620 declara tambin como culpables de falta los que causen a otro una amenaza, coaccin, injuria o vejacin injusta de carcter leve. 152

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Por tanto, en el ordenamiento jurdico est tipificada esta conducta, lo que hace exigible, no la tramitacin de un expediente sancionador sancionando una conducta que no est tipificada como infraccin administrativa, sino la remisin de la denuncia a la autoridad judicial, a fin de que se tramite el correspondiente procedimiento penal (0002558 y 0009430). 3.2.8. Derecho a la intimidad En el ao 1999 se inici una investigacin de oficio ante los Ayuntamientos de Alco bendas y Arganda del Rey (Madrid), por los ficheros elaborados por sus respectivas policas, en cuanto los mismos contenan datos que no tenan inters para la identi ficacin de personas sospechosas de haber cometido un ilcito penal, sino que contenan datos relativos al crculo ntimo personal, como los relativos a la orientacin sexual, enfermedades, raza, etc., por lo que se vea afectado el derecho a la intimidad reconocido en el artculo 18 de la Constitucin espaola. En la investigacin abierta a estos efectos, la Agencia de Proteccin de Datos inform que se haba procedido al archivo del expediente iniciado contra el Ayuntamiento de Arganda del Rey, al no haberse utilizado las hojas de filiacin por parte de su polica local, si bien el expediente incoado al Ayuntamiento de Alcobendas ha finalizado con la correspondiente resolucin de dicha agencia, declarando que el citado ayuntamiento haba cometido la infraccin descrita en el artculo 7.3, en relacin con el artculo 20, de la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de regulacin del tratamiento automatizado de los datos de carcter personal, elevando a definitiva la medida cautelar que haba adoptado en su da, referida al cese del tratamiento automatizado de los datos antro pomrficos que contuvieran referencias al origen racial o la salud incluidos en el fichero denominado intervenciones de la polica local, personas de inters policial, y ordenar la destruccin de los mencionados datos especialmente protegidos incluidos en el citado fichero. Esta resolucin ha sido recurrida por el Ayuntamiento de Alcobendas ante la Audien cia Nacional, estando en trmite dicho recurso (F9900066 y F9900067). 3.3. Armas

Durante el presente ao se han tenido que reabrir las investigaciones que ya desde el ao 1994 se iniciaron ante el Ministerio del Interior, respecto a la venta de armas blancas prohibidas y a la de aquellas otras simuladas que se venden a travs de catlogos o por correo. Las sanciones que se imponen a los ciudadanos por la tenencia de estas armas, sin perjuicio de tener cobertura legal, bien sea por infracciones tipificadas en la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana, o el propio Reglamento de Armas, provoca cierta confusin e inseguridad jurdica en los interesados, al haber adquirido dichas armas en establecimientos pblicos debidamente autorizados. Por ello, se ha reiterado al Ministerio del Interior que se adopten las medidas ade cuadas para que los fabricantes de armas blancas especifiquen en sus productos las 153

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limitaciones respecto a su tenencia y uso, de acuerdo con lo que, al respecto, establece el Real Decreto 137/1993, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Armas (0024272). Por lo que se refiere a la venta de armas simuladas, se ha efectuado una recomen dacin en el mismo sentido, respecto a que se dicten instrucciones para que en los esta blecimientos donde se vendan imitaciones de armas de fuego a la vista del pblico o en los envoltorios, se hagan las advertencias necesarias sobre el rgimen de tenencia y las limitaciones de uso de estos productos, con expresa referencia al carcter san cionable de las conductas infractoras de dichas condiciones (0021958).

3.4. Procedimiento sancionador en materia de trfico Las caractersticas propias del procedimiento sancionador en materia de trfico, tendentes a garantizar la celeridad y sumariedad del mismo, estn en buena parte con dicionadas por el gran numero de infracciones relacionadas con la circulacin de ve hculos. No obstante, sin perjuicio de que se comparta la necesidad de agilizar y simplificar los procedimientos para la adecuada defensa de los intereses individuales y colectivos afectados, el referente bsico de la supervisin que esta Institucin ha realizado del ejercicio de la potestad sancionadora en materia de trfico es el respeto a las garantas que posibilitan de forma efectiva el derecho de defensa de los ciudadanos. Por ello, se incluyen a continuacin algunas de las actuaciones realizadas por esta institucin en defensa de dichas garantas.

3.4.1. Denuncia de la infraccin El Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, establece en su artculo 10.2 que las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad sin parar a los denunciados no sern vlidas a menos que consten en las mismas las causas concretas y especficas por las que no fue posible detener el vehculo. En los supuestos en los que la causa por la que no ha sido posible detener un vehculo sea que los agentes encargados de la vigilancia del trfico estaban procediendo a denun ciar a otro vehculo distinto, se puede hacer constar en la notificacin de la denuncia al propietario del primer vehculo esta circunstancia y, en su caso, resear el nmero del boletn de la otra denuncia que se estaba cumplimentando en ese momento. Este dato sera suficiente para justificar la imposibilidad de detener el vehculo denunciado, dando as por cumplida la obligacin establecida en el artculo 10.2 antes citado, sin que de esa forma, sea necesario hacer constar la matrcula del otro vehculo denunciado. El reflejar en un boletn de denuncia el nmero de matrcula del otro vehculo que se estaba denunciando podra suponer una intromisin en el derecho a la intimidad 154

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

del propietario del mismo. En consecuencia, se recomend a la Direccin General de Trfico que dictara las instrucciones oportunas para que, en aquellos casos en que no sea posible notificar in situ las infracciones a las normas de seguridad vial, no se reflejen, con posterioridad, en las notificaciones que sean remitidas a los presuntos infractores, datos identificativos de ningn vehculo en aras a una debida proteccin del derecho a la intimidad recogido en el artculo 18 de la Constitucin espaola (0000536). 3.4.2. Trmite de alegaciones En el apartado 2 del artculo 79 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial, se establece que de las alegaciones del denunciado se dar traslado al denunciante para que informe en el plazo de quince das; y en el artculo 12.2 del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de trfico, circulacin de veh culos a motor y seguridad vial, se dispone que de las alegaciones del denunciado, salvo que no aporten datos nuevos o distintos de los inicialmente constatados por el denun ciante, se dar traslado a ste, para que informe en el plazo mximo de quince das. No obstante, el Departamento de Gestin Integrada de Multas de la Circulacin del Ayuntamiento de Madrid considera que es irrelevante que el agente que firma la denuncia sea distinto del que firma el informe en el que se ratifica la misma y al que se acompaa la fotografa obtenida por el cinemmetro y el certificado de verificacin de ste, ya que ambos agentes pertenecen al servicio de radar y se limitan a constatar los datos facilitados por el cinemmetro. Cuando la diligencia de ratificacin o aclaracin del boletn de denuncia no ha sido suscrita por el mismo funcionario que redact aqul, sino por otro diferente, sin que conste, en la propia diligencia, que el segundo intervino o estuvo presente en el momento de levantarse la denuncia, la falta de observacin personal y directa de los hechos denun ciados por parte de quien ulteriormente los ratifica es suficiente para considerar que, en estos casos, la presuncin de veracidad que la ley atribuye a las denuncias efectuadas por agentes de la autoridad no puede hacer decaer el derecho constitucional a la pre suncin de inocencia, que debe prevalecer. En consecuencia, se recomend al Ayuntamiento de Madrid que cumpliera fielmente lo dispuesto en los artculos 79.2 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y 12.2 del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de trfico, circulacin de vehculos a motor y seguridad vial, y que cuando el denunciado presente alegaciones o pliego de descargos se d traslado de su contenido al mismo agente de la Polica local que formul la denuncia (9906366). 3.4.3. Perodo de prueba y propuesta de resolucin El artculo 164 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales, dispone que los expedientes se formarn mediante la agregacin sucesiva de 155

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cuantos documentos, pruebas, dictmenes, decretos, acuerdos, notificaciones y dems diligencias deban integrarlos, y sus hojas tiles sern rubricadas y foliadas por los fun cionarios encargados de su tramitacin. Segn dicha norma, constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolucin administrativa, as como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Como el expediente es el nico medio que permite a los interesados y a los tribunales de justicia conocer el contenido de los distintos actos que integran el procedimiento, es necesario observar aquellas formali dades externas que incrementan las garantas de su autenticidad. De la misma forma que cuando un tribunal de justicia lo solicita se le remite el expediente con todos los documentos que deben figurar en el mismo, debidamente folia dos y rubricados, cuando un interesado solicita ver su expediente, en el ejercicio del derecho que le est reconocido, tambin deberan ponerse a su disposicin todos los documentos que lo integran, ya que si falta alguno de los que pudieran resultar per judiciales para sus intereses, como por ejemplo las pruebas aportadas por la Adminis tracin, se le estara ocasionando indefensin, al no poder argumentar en relacin con aquello que no ha visto o examinado. Aunque esta Institucin es consciente del elevado nmero de expedientes sancio nadores por infracciones de trfico que el Ayuntamiento de Madrid debe incoar dia riamente y de los medios personales y materiales limitados con que cuenta para la tra mitacin de tales expedientes, los administrados no tienen que sufrir las consecuencias de los problemas internos de organizacin de los servicios que intervienen en la gestin de las denuncias o de la mayor o menor asignacin de recursos humanos, tcnicos o materiales que la citada corporacin haya decidido en virtud de su potestad de autoor ganizacin. El Ayuntamiento de Madrid, para dar cumplimiento a la obligacin legal de mostrar al interesado en un expediente todos los documentos que lo integran, debera adoptar las adecuadas medidas de coordinacin de los servicios que intervienen en las denuncias de trfico para que, al menos en los casos en los que un denunciado ejerza su derecho de vista del expediente, se le puedan mostrar el boletn de la denuncia, el documento donde figure el resultado de la prctica de la notificacin de la denuncia, el informe del agente denunciante para el supuesto de que se hayan formulado alegaciones, las pruebas obtenidas para sancionar la infraccin, como las fotografas del radar o del estacionamiento indebido, los informes de verificacin y revisin de los cinemmetros o de los etilmetros, la propuesta de resolucin y todos aquellos documentos anteriores a la propia resolucin sancionadora. En consecuencia, se sugiri a esa corporacin que, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 164 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales, cuando un denunciado haga uso de su derecho de vista del expediente se le muestren todos los documentos que hasta ese momento deban integrarlo, ya que si falta alguno, como los resultados de las notificaciones, las fotografas tomadas como pruebas, los informes sobre los instrumentos utilizados, etc., se le estar entorpeciendo su derecho a ser informado de la acusacin y de las pruebas de cargo que hay contra l, lo cual tambin implicar una obstaculizacin de su derecho a defenderse (9823578). 156

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La propuesta de resolucin, documento elaborado por el instructor a la vista de la denuncia y de las alegaciones que el inculpado haya formulado contra la misma, es el acto por medio del cual se perfecciona y culmina la fase de instruccin del pro cedimiento sancionador, concretando los trminos de la acusacin y las consecuencias jurdicas que a juicio del instructor corresponde imponer al inculpado por la infraccin de trfico que haya cometido. Constituye, por tanto, una garanta para ste, que posibilita de forma efectiva el derecho de defensa consagrado en el artculo 24 de la Constitucin. Es constante la jurisprudencia que anula las sanciones si no consta en el expediente la propuesta de resolucin, o si dicha propuesta no se ha comunicado al interesado y ste no ha tenido la oportunidad de conocerla por medio de un trmite de audiencia y vista del expediente con carcter previo a la resolucin. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo es muy clara en cuanto a la funcin de la propuesta de resolucin sancionadora y las consecuencias de su omisin o falta de notificacin. En este sentido, como dice la sentencia del Tribunal Constitucional 29/1989, de 6 de febrero, sin ningn gnero de dudas, el derecho a cono cer la propuesta de resolucin de un expediente sancionador forma parte de las garantas que establece el artculo 24.2 de la Constitucin, pues sin l no hay posibilidades de defensa en el mbito del procedimiento. Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1999 resume as una doctrina jurisprudencial consolidada: cabe afirmar que el derecho a ser informado de la acusacin se satisface normalmente en el pro cedimiento sancionador a travs de la notificacin de la propuesta de resolucin, pues es en sta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa. Notificar la propuesta de resolucin al interesado no es un trmite innecesario que pueda suprimirse o incluirse en otro anterior sin las debidas cautelas. Se trata, por el contrario, de la nica forma de cumplir una garanta constitucional y legal que viene establecida en los artculos 134 y 135 de la Ley 30/1992, desarrollando lo previsto en los artculos 24 y 25 de la Constitucin. El artculo 13.2 del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de trfico, circulacin de veh culos a motor y seguridad vial, en su redaccin original, es decir, anterior a la modi ficacin operada por el Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero, estableca que, una vez concluida la instruccin del expediente y formulada su propuesta de resolucin, se dar traslado de la misma a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince y con vista del expediente, puedan alegar lo que estimen per tinente y presentar los documentos que tengan por oportuno. Por lo expuesto, y en relacin con un expediente sancionador tramitado por el Ayun tamiento de Alcobendas, al que era de aplicacin la citada redaccin del artculo 13 del Reglamento de procedimiento sancionador en materia de trfico, circulacin de veh culos a motor y seguridad vial, se sugiri a dicha corporacin que aprovechara la reso lucin del recurso de revisin que haba presentado el interesado para estimar sus pre tensiones y, en consecuencia, revocar la sancin que se le haba impuesto ya que en la tramitacin del expediente no se haba notificado la propuesta de resolucin tras la presentacin del pliego de alegaciones (9910770). 157

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

3.4.4. Resolucin sancionadora La motivacin de una resolucin, para cumplir las exigencias constitucionales o lega les, no precisa ser extensa, bastando con que sea racional y suficiente con referencia a hechos y fundamentos de derecho. No obstante, no puede olvidarse que la motivacin del acto permite al interesado conocer los elementos fcticos y jurdicos necesarios para articular su defensa, constituyendo una garanta para el administrado que as podr impugnar el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que ste se funda. En un expediente sancionador tramitado por el Ayuntamiento de Zaragoza, tanto la propuesta de sancin como la resolucin sancionadora sealaban como precepto infringido el artculo 39.2 del Reglamento General de Circulacin aprobado por el Real Decreto 13/1992, de 17 de enero. Mientras que en el texto de los citados actos admi nistrativos se identificaban otras normas con precisin, haciendo incluso referencia al boletn oficial donde haban sido publicadas, la nica mencin que se haca al precepto infringido era Real Decreto 13-92, lo que, evidentemente, dificulta la identificacin de la norma infringida. Por otra parte, hay que considerar que el citado artculo 39.2 del Reglamento General de Circulacin no establece ninguna prohibicin efectiva, limitndose a disponer que en determinados itinerarios, partes o tramos de ellos, se podrn establecer restricciones temporales o permanentes a la circulacin de determinados vehculos, por lo que dif cilmente puede considerarse dicho artculo el precepto infringido. La norma municipal que establece la limitacin de peso que presuntamente se infrin gi es el artculo 26 de la Ordenanza General de Trfico de la citada corporacin, a la que no se haca referencia alguna ni en la propuesta de sancin ni en la resolucin sancionadora. En consecuencia, se recomend al Ayuntamiento de Zaragoza que en la tramitacin de los procedimientos sancionadores por infracciones de trfico se identifique con exac titud el precepto infringido y se tengan en cuenta las alegaciones de los interesados al elaborar la propuesta de sancin y la resolucin sancionadora, motivando de una forma ms precisa la resolucin adoptada (9913649).

3.4.5. Desarrollo normativo Esta Institucin se ha dirigido en distintas ocasiones a la Direccin General de Trfico para interesarse por el desarrollo, todava pendiente, del rgimen de infracciones y san ciones contenido en el Ttulo V de la Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial. El desarrollo reglamentario de la graduacin de las multas en materia de circulacin fue aplazado cuando se iniciaron en el ao 1998 los trabajos dirigidos a la elaboracin del Proyecto de Ley de reforma del texto articulado de la Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial, que fue publicado en el Boletn Oficial de las Cortes el 28 de junio de 1999. 158

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Aunque el citado proyecto de ley caduc con el agotamiento de la VI Legislatura, no se consider que fuese el momento oportuno para proceder al desarrollo reglamen tario del rgimen de infracciones y sanciones al estar prevista la inmediata reforma de la citada Ley. En el ltimo informe, de fecha 19 de diciembre de 2000, que sobre esta cuestin ha remitido la Direccin General de Trfico, se seala que se ha elaborado un nuevo anteproyecto que en estos momentos se encuentra pendiente del dictamen de la Comisin de Secretarios de Estado y Subsecretarios para su posterior elevacin y, en su caso, aprobacin por el Consejo de Ministros (9802704). 3.5. Tratamiento automatizado de datos e intimidad personal

Ya en 1995, el Defensor del Pueblo mostr su preocupacin frente a una prctica que pareca generalizarse y que, a su juicio, resultaba potencialmente atentatoria contra la intimidad de los ciudadanos en la vertiente que hace referencia a la proteccin de sus datos personales frente al tratamiento automatizado de los mismos. Se haca referencia entonces a la frmula utilizada por numerosos titulares de fiche ros automatizados de carcter privado, fundamentalmente entidades crediticias y finan cieras, para obtener el consentimiento de los titulares de los datos personales obrantes en dicho ficheros a fin de efectuar cesiones de esos mismos a otras empresas o entidades. La prctica consista en la remisin a los titulares de los datos de una comunicacin simple, sin formalidad alguna que garantizase y acreditase su recepcin, as como su contenido y la fecha correspondiente, en la que se les comunicaba la intencin de efectuar cesiones de los datos personales obrantes en los respectivos ficheros, entendiendo otor gado implcitamente el consentimiento en caso de no recibir notificacin expresa en contrario en un plazo determinado que no sola exceder de treinta das. Planteada la cuestin ante la Agencia de Proteccin de Datos, sta mostr su acuerdo con la prctica cuestionada por el Defensor del Pueblo aduciendo un razonamiento jur dico que se basaba, por un lado, en diversos preceptos de la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de regulacin del tratamiento automatizado de los datos de carcter per sonal, entonces vigente, y en las nuevas orientaciones dadas por la Unin Europea en la regulacin de esta materia a travs de la Directiva 95/46/CE, que en un futuro prximo habra de trasponerse a la legislacin interna espaola (para conocer en detalle esta argumentacin jurdica se sugiere consultar el punto 3.4 de la primera parte del informe anual del Defensor del Pueblo correspondiente al ao 1995). A juicio de esta Institucin y ello se expresaba en el informe anual citado, resulta difcilmente soslayable la exigencia de determinados requisitos formales a los que debie ran ajustarse las comunicaciones tendentes a obtener el consentimiento tcito de los titulares de los datos personales, si se quiere garantizar, al menos, la recepcin de la comunicacin a cuya falta de contestacin se vincula el efecto jurdico del consentimiento para la cesin. De hecho, lo deseable es que no se produzca en ningn caso una cesin de datos personales sin que de manera expresa el titular de los mismos haya otorgado su con sentimiento y en tales trminos lo pudiera acreditar el titular del fichero donde stos estn almacenados. No debe olvidarse que como ha establecido el Tribunal Constitucional 159

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

en su Sentencia 292/2000, en la que resuelve el recurso interpuesto por esta Institucin contra la vigente Ley de Proteccin de Datos de Carcter Personal, el derecho funda mental a la proteccin de datos consiste en un poder de disposicin y de control sobre los datos personales que faculta a la persona para decidir cules de esos datos pro porcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cules puede este tercero recabar, y que tambin permite al individuo saber quin posee esos datos personales y para qu, pudiendo oponerse a esa posesin o uso (fundamento jurdico 7.o). Ahora bien, admitiendo que este nivel de exigencia pudiera ser excesivo y dificultara el ejercicio de actividades econmicas y comerciales propias de la economa moderna, al requerir esfuerzos desproporcionados a los responsables de los ficheros o generar costes excesivamente altos, lo cierto es que, como mnimo, debiera resultar inexcusable poder acreditar que el titular de los datos ha recibido efectivamente una comunicacin especfica en la que se le informase de la decisin de ceder sus datos personales, del carcter facultativo y no obligatorio de esta cesin, de la finalidad de la misma, de sus derechos de acceso, rectificacin y cancelacin y del lugar y responsable del fichero ante el que pueda ejercerlos, y, especialmente, del efecto que se otorga a su inactividad en un determinado plazo, ya que de ella se derivar la autorizacin para la cesin o comunicacin de sus datos. A lo largo de estos aos se han seguido recibiendo quejas en relacin con este asunto, en el que no ha habido variaciones sustanciales pese a la advertencia al respecto for mulada por esta Institucin en el informe anual citado y a la ocasin que supuso la sustitucin de la anterior ley por la actual norma de proteccin de datos. Adems, la prctica cuestionada, que inicialmente era empleada por entidades crediticias y finan cieras y por algunas otras grandes empresas en relacin con sus clientes casi exclu sivamente, se ha extendido ahora a muchos otros mbitos, y particularmente al de las telecomunicaciones con la finalidad de promocin comercial de servicios de este ca rcter. En este ltimo mbito, donde por obvias razones de relacin y comunicacin social todos los ciudadanos son clientes de una o de varias compaas operadoras, la inquietante manera de obtener el consentimiento de los titulares de los datos no se emplea ya sola mente para legitimar su cesin sino tambin para proceder a su tratamiento mediante el cruce de los datos personales que obran en los archivos informatizados de las com paas operadoras, en razn de la relacin contractual que las vincula con sus clientes, con los relativos a facturacin y trfico de cada uno de ellos. Para llevar a cabo el tratamiento cruzado de los datos, las compaas operadoras utilizan como frmula de obtencin del consentimiento que exige el artculo 6.1 de la vigente Ley Orgnica 15/1999 una simple comunicacin postal de caractersticas simi lares a aqulla que antes se ha mencionado al hablar de las entidades financieras y de crdito y de la prctica en su momento cuestionada por el Defensor del Pueblo. Se remite as a los clientes una comunicacin simple, adjunta normalmente al detalle de facturacin de un determinado perodo, sin formalidad alguna que acredite su recep cin por parte de los interesados, su contenido y la fecha en que la misma llega a poder de sus destinatarios, en la que se les comunica la intencin de proceder al referido tratamiento conjunto de sus datos personales y de facturacin, y de considerar otorgado su consentimiento a dicha actuacin de no manifestar expresamente su oposicin en el plazo de un mes. 160

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Trasladado nuevamente este asunto a la Agencia de Proteccin de Datos, sta inform en sntesis al Defensor del Pueblo que una actuacin de este tipo vena amparada por el artculo 65.3 del Real Decreto 1736/1998, por el que se aprob el reglamento del servicio universal de telecomunicaciones, el cual autoriza en su apartado 3 a los ope radores a tratar automatizadamente los datos personales a los que se viene haciendo mencin, siempre y cuando el abonado hubiera otorgado su consentimiento previo. Y para obtenerlo dicha norma reglamentaria slo exige que los operadores se dirijan a los abonados, al menos con un mes de antelacin al inicio de la promocin, requiriendo su consentimiento, el cual se entiende otorgado si en el plazo de un mes desde que el abonado reciba la solicitud ste no se hubiese pronunciado en contra. Esta Institucin entiende, en relacin con el asunto planteado, que la citada regu lacin administrativa podra adecuarse en mayor medida a los principios que, en garanta de los derechos al honor y a la intimidad personal y familiar, presiden la normativa vigente en materia de proteccin de datos, y muy especficamente a la necesidad de que el tratamiento automatizado de los datos personales cuente con el consentimiento inequvoco de los afectados. La normativa actual, aun cuando formalmente respetuosa con el principio legal expresado, en la medida en que se impone a los operadores la necesidad de recabar el consentimiento de sus abonados, puede de hecho generar supuestos en los que las compaas realizan el tratamiento cruzado de los datos informatizados a que se refiere el artculo 65 del repetido reglamento, en relacin con abonados a cuyo poder no ha llegado la solicitud de consentimiento formulada por dichas compaas, que desconocen la intencin de las operadoras de proceder a dicho tratamiento y cuya falta de respuesta al requerimiento de autorizacin formulado no puede obviamente interpretarse como anuencia tcita al mismo. De otra parte, entre los datos de trfico y facturacin susceptibles de ser tratados conjuntamente con los datos personales de los abonados se encuentran los relativos a los nmeros de los abonados a los que se realizan llamadas que pueden, en deter minados casos, revelar la ideologa, afiliacin religiosa, sindical o poltica de los abonados para cuyo tratamiento la legislacin sobre proteccin de datos exige el consentimiento expreso y por escrito de los afectados. Partiendo de la anterior consideracin, podra resultar conveniente la modificacin del precepto del Reglamento del Servicio Universal de Telecomunicaciones que ha ser vido de base a las actuaciones cuestionadas, en una lnea tendente a exigir de los ope radores de telecomunicaciones la utilizacin de procedimientos que aseguren, en mayor medida que los que actualmente utilizan, la recepcin por el abonado de la solicitud de consentimiento. Sera conveniente tambin excluir de los datos de facturacin sus ceptibles de ser tratados junto con los datos personales de los abonados, a los efectos de promocin que se propone el apartado tercero del artculo 65 del reglamento varias veces mencionado, los relativos a los nmeros de los abonados que reciben llamadas de aqul; o, alternativamente, a imponer la necesidad del consentimiento expreso de los afectados para el tratamiento cruzado de estos ltimos datos con sus datos personales. Esta Institucin, en consecuencia, ha trasladado las consideraciones anteriores al Ministerio de Ciencia y Tecnologa, interesando el estudio de las mismas y la emisin de un informe en relacin con la posible realizacin de la modificacin del precepto 161

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

reglamentario mencionado, en la lnea precisa para obtener su mejor adecuacin a los principios que rigen la normativa sobre proteccin de datos vigente.

4. 4.1.

ADMINISTRACIN MILITAR Servicio militar y rgimen disciplinario de las Fuerzas Armadas

El proceso de implantacin del nuevo modelo de las Fuerzas Armadas que se inicia con la aprobacin por el Pleno del Congreso de los Diputados, el 28 de mayo de 1998, y por el Pleno del Senado, el 9 de junio del mismo ao, del Dictamen de la Comisin Mixta, no permanente, Congreso de los Diputados-Senado, para establecer la frmula y plazos para alcanzar la plena profesionalizacin de las Fuerzas Armadas, ha supuesto importantes modificaciones normativas e innovaciones en el plano organizativo, pero no afecta a los principios rectores fundamentales que continan siendo los de pleno sometimiento a la Constitucin y a los poderes por ella instituidos. En este sentido, constituye una preocupacin constante de esta Institucin que en las Fuerzas Armadas el ejercicio de la potestad disciplinaria se desarrolle sin menoscabo de las garantas y derechos que la Constitucin y la normativa reguladora del rgimen disciplinario reconocen a todos los militares, sean profesionales o de reemplazo. Por otra parte, teniendo en cuenta que el proceso de profesionalizacin de las Fuerzas Armadas supone la prxima desaparicin del servicio militar obligatorio, esta Institucin ha tenido especial inters en investigar las disfunciones que pudieran producirse en las condiciones de cumplimiento del servicio militar durante el periodo transitorio que requiere la adopcin definitiva del nuevo modelo de ejrcito profesional. En consecuencia se ha considerado conveniente incluir en este informe algunas de las actuaciones realizadas en relacin con el ejercicio de la potestad disciplinaria y las condiciones de cumplimiento del servicio militar en esta fase final del proceso de pro fesionalizacin.

4.1.1. Procedimiento disciplinario La sancin disciplinaria de arresto en establecimiento disciplinario militar, prevista en el artculo 9 de la Ley Orgnica 8/1998, de 2 de diciembre, de Reglamento Disciplinario de las Fuerzas Armadas, puede imponerse tanto a los oficiales generales, oficiales, subo ficiales y tropa y marinera profesionales, como a los alumnos de los centros docentes militares y a los militares de reemplazo. Los servicios de guardia y seguridad externos de los establecimientos disciplinarios militares son los comunes del acuartelamiento donde se ubican, mientras que los servicios de vigilancia y seguridad internos, de conformidad con lo dispuesto en las instrucciones de rgimen interior, recogidas en el anexo de la Orden 97/1993, de 30 de septiembre, los presta el personal destinado en el propio establecimiento, fijndose, por turno, un oficial o suboficial que realizar guardia interior durante veinticuatro horas, asistido por el nmero de militares de clase de tropa y marinera que, en cada caso, sean nece sarios. 162

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Por la funcin propia de los establecimientos disciplinarios militares no es extrao que en los mismos se produzcan situaciones o conflictos que por su potencial peligrosidad exijan un especial celo y cuidado del personal encargado de la vigilancia y custodia de los arrestados. En este sentido, los jefes de los establecimientos disciplinarios militares no slo deben adoptar cuantas medidas consideren necesarias, en funcin de las cir cunstancias de cada caso, para garantizar los derechos de los arrestados, sino que, ade ms, deben actuar con especial diligencia en el caso de que dichas medidas estn dirigidas a garantizar la vida y la integridad fsica de los mismos. La Direccin General de Reclutamiento y Enseanza Militar, al informar sobre el fallecimiento de un soldado de reemplazo que cumpla arresto en el establecimiento disciplinario Alfonso XIII de Melilla, sealaba que el soldado fallecido se encontraba cumpliendo un mes de arresto preventivo por amenazar a un compaero con un cuchillo en la garganta y que, debido a su actitud habitualmente agresiva, haba sido ingresado, de forma excepcional, en una celda individual para evitar cualquier altercado con otros arrestados. El soldado haba sido dado de alta en el Hospital Militar de Melilla el da anterior a su fallecimiento, sin que al parecer se hubiese recomendado la adopcin de medidas extraordinarias para su custodia. Sin embargo, al ingresar en el establecimiento dis ciplinario, pocas horas antes de ahorcarse con su propio ceidor, dej constancia de su conducta agresiva al insultar a los componentes de la guardia, destrozar parte del mobiliario y, posteriormente, prender fuego a su colchn. No se adopt ninguna medida excepcional de vigilancia, ya que se consider que estos hechos, aun sin ser rutinarios, podan incluirse dentro de los parmetros de con ducta del personal arrestado en estos establecimientos. La realizacin de controles fre cuentes a los arrestados, unida al hecho de que el establecimiento disciplinario est anexo al cuerpo de guardia, donde existe personal en alerta permanente, se consider, en este caso, una medida de seguridad suficiente. Esta Institucin no comparte dicha valoracin, especialmente cuando se considera la secuencia fctica que se desarrolla el mismo da del fallecimiento, la personalidad conflictiva del soldado fallecido, el hecho de que fuese consumidor habitual de bebidas alcohlicas y sustancias psicotrpicas, as como sus antecedentes disciplinarios, lo que en su conjunto constitua una razn suficiente para justificar la adopcin de medidas excepcionales con respecto al mencionado soldado. En consecuencia, se recomend a la Subsecretara de Defensa que impartiese las instrucciones oportunas para que los mandos militares responsables de los estableci mientos disciplinarios militares adoptaran, en coordinacin con los servicios mdicos y psiquitricos correspondientes, las medidas extraordinarias de vigilancia y atencin que exija el comportamiento de los arrestados, cuando ste sea presumiblemente peli groso para su integridad fsica o la de sus compaeros (F9800118). 4.1.2. Condiciones de la prestacin El servicio de vigilancia realizado por militares de reemplazo en el permetro fron terizo de Ceuta consiste en una colaboracin con la Guardia Civil mediante acciones de vigilancia, alerta e informacin, siendo el cometido fundamental de los puestos de 163

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vigilancia alertar a los agentes de la Guardia Civil sobre la presencia de personas que pretender entrar de forma ilegal en Espaa, darles el alto y esperar la llegada de dichos agentes, con orden expresa de no proceder a su detencin ni persecucin, no estando autorizado el empleo de la fuerza. En relacin con el fallecimiento, mientras estaba realizando un servicio de vigilancia en el permetro fronterizo de Ceuta, de un militar de reemplazo que haba sido clasificado como apto con limitaciones, con recomendacin de no realizar esfuerzos fsicos durante el servicio militar, los informes emitidos por el Coronel Jefe del Regimiento de Artillera nmero 30 y por el Coronel Director del Hospital Militar ODonnell de Ceuta, consi deraban que la ejecucin de la actividad propia de dicho servicio de vigilancia no requera la realizacin de esfuerzos fsicos. Hay que considerar que el centinela, segn lo dispuesto en las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, dar la alerta cuando la situacin lo requiera, haciendo res petar su autoridad y el puesto que guarda, y si alguien le desobedeciera, le advertir primero, pero si tiene fundada sospecha de que resulta amenazada su persona o la segu ridad de su puesto, usar el arma. Por ello, las mismas ordenanzas disponen que, al entrar de guardia, el centinela deber estar capacitado para reaccionar con prontitud en las situaciones de peligro. Un servicio de vigilancia en la frontera de Ceuta difcilmente puede considerarse como una actividad que no exige esfuerzo fsico, especialmente si se considera el dficit y el carcter discontinuo de las horas de sueo que caracteriza a estos servicios, as como el desgaste producido por la tensin psquica de un servicio de armas que se realiza en una frontera especialmente conflictiva, en la que no es improbable una inter vencin efectiva. En este sentido, no puede ignorarse que un servicio de vigilancia en la frontera, sin perjuicio de las instrucciones que se impartan sobre el empleo de la fuerza, no deja de ser un servicio de armas. El argumento de que el cometido fundamental de los puestos de vigilancia era alertar a los agentes de la Guardia Civil sobre la presencia de ilegales, y de que haba orden expresa de no proceder a su persecucin, ni detencin, no estando autorizado recurrir al empleo de la fuerza, no justifica, a juicio de esta Institucin, la afirmacin de que dicho servicio de vigilancia en la frontera no exiga esfuerzo fsico. En consecuencia, se recomend a la Direccin General de Reclutamiento y Ense anza Militar que adoptara las medidas oportunas para garantizar que los militares de reemplazo que hayan sido clasificados como aptos con limitaciones, con recomen dacin de no realizar esfuerzos fsicos durante el servicio militar, no puedan ser des tinados a realizar aquellos servicios que, bien impliquen un desgaste fsico o psquico de cierta intensidad, bien supongan la necesidad o la posibilidad eventual de realizar esfuerzos fsicos para el efectivo cumplimiento de las ordenes recibidas o de las obli gaciones que, con carcter general, estn previstas para los militares en las Reales Orde nanzas de las Fuerzas Armadas (9812863). La Administracin militar considera que los vehculos ligeros tcticos militares, adquiridos con anterioridad al 1 de julio de 1994, no precisan incorporar cinturones de seguridad, por lo previsto en el anexo 1 de la Orden del Ministerio de Industria y Energa de 15 de octubre de 1993. 164

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Aun considerando lo previsto en dicha orden ministerial, as como en la Orden del Ministerio del Interior de 8 de febrero de 1993, los conductores y los pasajeros de los asientos delanteros de dichos vehculos estn obligados a utilizar cinturones de seguridad, conforme a lo dispuesto en el artculo 117 del Reglamento General de Circulacin, apro bado por Real Decreto 13/1992, de 17 de enero. Valorando lo previsto en este reglamento, en relacin con las resoluciones del Par lamento Europeo de 13 de marzo de 1984 y 18 de febrero de 1986, y la directiva del Consejo de las Comunidades Europeas de 16 de diciembre de 1991, resulta evidente que la utilizacin de los cinturones de seguridad es un elemento de proteccin de los pasajeros de los vehculos fundamental para mejorar su seguridad y aminorar el riesgo derivado de los accidentes de circulacin. En consecuencia, se recomend a la Direccin General de Reclutamiento y Ense anza Militar que adoptara las medidas necesarias para que todos los vehculos militares en circulacin dispongan de las medidas de seguridad bsicas, como la instalacin de cinturones de seguridad, aminorando as el riesgo para sus ocupantes derivado de los posibles accidentes que sufran dichos vehculos (9818986). La posible implicacin de algunos mandos de la Base Militar Conde de Gazola en una prctica irregular, dio lugar a la apertura de una investigacin por parte de esta Institucin. Segn se denunciaba, exista una presin indirecta sobre el personal de tropa que prestaba servicios en los distintos locales con bar o cafetera en dicha base para que, bajo la amenaza velada de ser arrestados, repusiese con dinero propio el dficit que, debido al impago de las consumiciones por parte de algunos mandos, pudiera generarse en la recaudacin. En el informe que sobre dicha cuestin remiti el General Jefe de Estado Mayor de la Regin Militar Noroeste se sealaba que no se actu disciplinariamente porque no se apreci indicio racional suficiente a efectos de imputar a algn mando o mandos responsabilidad de tipo disciplinario, ya que de las declaraciones emitidas por seis sol dados, un cabo y un cabo primero, se desprenda que a ninguno de ellos les const en ningn momento que algn mando exigiese dinero para reintegrar el dficit que en su caso pudiese haber existido, y nunca fueron arrestados por dicho motivo. En el mismo informe se manifestaba que debe entenderse que los arrestos por inexactitud en el cumplimiento de destino que pudieron imponerse al personal de tropa que prestaba servicios en dicha base fueron sanciones por hechos concretos y que, en todo caso, los interesados habran tenido derecho al recurso correspondiente. En relacin con lo anterior, esta Institucin consider que, aunque no se hubiese apreciado suficiente fundamento a efectos de imputar a algn mando o mandos una responsabilidad de tipo disciplinario, s haba quedado acreditada una prctica irregular que deba ser erradicada de forma inmediata. En consecuencia, se sugiri a la Direccin General de Reclutamiento y Enseanza Militar la adopcin de las medidas oportunas para erradicar la prctica por la que el personal de tropa que presta servicios en los distintos locales con bar o cafetera en la Base Militar Conde de Gazola repone con dinero propio las cantidades que puedan faltar de la recaudacin (9808601). 165

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

5. 5.1.

ADMINISTRACION EDUCATIVA Educacin no universitaria

5.1.1. Centros docentes. instalaciones y ubicacin Como en ejercicios anteriores, en el ao 2000 han sido escasas las quejas relativas a deficiencias, problemas en la conservacin y mantenimiento de las instalaciones de los centros docentes o falta de adaptacin de sus espacios a las condiciones establecidas en la normativa reglamentaria que, a raz de la entrada en vigor de la Ley Orgnica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenacin General del Sistema Educativo, establece los requisitos que deben reunir los centros en los que se imparten las distintas enseanzas de rgimen general no universitarias. El examen de los supuestos que plantean estas quejas, as como la evolucin que en cuanto a su nmero y tipologa viene experimentando este sector de asuntos a lo largo de los ltimos ejercicios permite extraer la consecuencia de que, sobre la base de una red de centros, en lneas generales suficiente y adecuada para atender las nece sidades de escolarizacin existentes, y para hacerlo en condiciones acordes con los reque rimientos de calidad establecidos en la referida ley orgnica, en determinados supuestos y localidades surgen desajustes de carcter concreto. Estos problemas puntuales son consecuencia, en ocasiones, del aumento de poblacin que experimentan determinadas zonas en la mayora de los casos ubicadas en la periferia o en localidades prximas a las grandes ciudades o, en otras ocasiones, en zonas tursticas, cuya repercusin en el incremento de la demanda de plazas escolares no siempre es cuantificada debi damente con la suficiente antelacin por las administraciones educativas. En otros casos es la necesidad, no satisfecha con prontitud por las administraciones educativas responsables, de adaptar los espacios de los centros a lo establecido en la normativa sobre requisitos mnimos de los centros ya mencionada, la que suscita el malestar de las comunidades educativas afectadas y la formulacin ante el Defensor del Pueblo de las correspondientes quejas. Teniendo en cuenta que la normativa que determina los requisitos que deben reunir los centros educativos se aprob hace ya diez aos, parece que cualquier inadecuacin a sus prescripciones es en la actualidad total mente injustificable. Tales son los supuestos que plantean muy especficamente las quejas relacionadas con las instalaciones de los colegios pblicos, en los que se imparten enseanzas del segundo ciclo de la educacin infantil y de educacin primaria, a travs de cuya tra mitacin, no obstante, esta Institucin ha tenido constancia en varios supuestos de la iniciacin de actuaciones o de los proyectos elaborados por las administraciones com petentes para hacer frente a corto plazo a las necesidades existentes. As ha sido en el caso de dos quejas procedentes de la Comunidad de Madrid, cuyos promoventes ponan de manifiesto, respectivamente, la insuficiente capacidad de las instalaciones del colegio pblico de la localidad de Soto del Real que, adems, segn sealaban, carecan de muchos de los espacios de que deben estar dotados los centros que imparten educacin primaria y, de otro lado, las deficiencias que afectaban al patio de recreo, instalaciones deportivas, zonas ajardinadas y accesos de determinado colegio pblico de Madrid capital. 166

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

En ambos casos la administracin educativa de Madrid ha comunicado al Defensor del Pueblo la iniciacin de actuaciones tendentes a dar solucin a las situaciones men cionadas, a travs de la construccin de unas nuevas instalaciones destinadas al colegio pblico de la localidad de Soto del Real, cuya ejecucin est previsto que se realice en el ao 2001, o mediante la realizacin de las obras de reparacin y adaptacin nece sarias en el colegio pblico de la capital a que aluda la segunda de las quejas men cionadas, cuya ejecucin se program en los meses de julio y agosto pasados para que no interfieran en el desarrollo de las actividades educativas del centro (0000496 y 0014680). Tambin la Consejera de Educacin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha informado al Defensor del Pueblo de la inclusin en el Plan de Mejora de la Red de Centros Educativos, elaborado a raz del todava reciente traspaso de com petencias en materia de enseanzas no universitarias a dicha comunidad autnoma, de una inversin de tres cientos millones de pesetas para la construccin de un nuevo edificio escolar destinado a albergar el colegio pblico de la localidad de Altagracia (Ciudad Real), cuyas actuales instalaciones sufren un grave deterioro y no se adaptan a los requisitos mnimos derivados del nuevo sistema educativo. Se ha manifestado por la consejera que la entrada en funcionamiento de las nuevas instalaciones, cuya cons truccin debe realizarse en los aos 2000 y 2001, est previsto que se produzca con el inicio del curso escolar 2001-2002 (9901199). En otros supuestos, la solucin de las deficiencias, insuficiente capacidad o inade cuacin a la normativa vigente de las instalaciones de los centros, depende no tanto, o al menos no slo, de la adopcin de medidas en relacin con el centro de que se trate, como de la realizacin de ampliaciones necesarias en la correspondiente red de centros docentes a travs de la creacin o incremento de la capacidad de otros centros de la zona. Tambin sucede en ocasiones que, an admitiendo las administraciones edu cativas competentes los problemas existentes en centros concretos, deciden posponer su solucin en atencin al carcter prioritario con que se ha decidido atender otras necesidades. En la primera de las lneas citadas, cabe citar el supuesto planteado por la masi ficacin apreciable en el colegio pblico de la localidad de Pjara (Fuerteventura) que ha dado lugar a la puesta en marcha por la Consejera de Educacin, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias de varios proyectos, en distintas fases de planificacin o eje cucin, tendentes a la construccin de nuevos centros docentes de diferentes niveles educativos en localidades prximas a la del citado colegio, sin que los datos aportados permitan conocer los plazos en que estarn disponibles las instalaciones de los nuevos centros, en los que se escolarizar una parte del actual alumnado del colegio pblico mencionado y obtendr solucin el acuciante problema de espacios que padece. Sobre este particular, y sobre la situacin existente en el colegio pblico a que hace referencia la queja, en el curso 2000-2001, en el que al parecer ha sido necesario ampliar el nmero de unidades escolares, se ha interesado de la consejera la aportacin de datos complementarios que permitan valorar con certeza la procedencia de instar de la misma la adopcin de soluciones provisionales dirigidas a paliar de manera inmediata la situacin del centro (0000671). En otro supuesto, ejemplo de la segunda de las lneas de actuacin citadas, la Admi nistracin educativa de Extremadura, ante la que se ha planteado la necesidad de adoptar 167

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

soluciones en relacin con el deficiente estado de las instalaciones del colegio pblico de la localidad de Llerena (Badajoz), ha corroborado los problemas de capacidad y la inadecuacin de las instalaciones de dicho centro a los requerimientos derivados de la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo. Pese a esta constatacin se ha pospuesto la adopcin de las soluciones necesarias hasta la definicin de un marco orga nizativo y presupuestario adecuado para dar respuesta, de manera conjunta y en el ms breve plazo posible, a los problemas que, segn seala, se advierten en las instalaciones de un nmero significativo de centros de la comunidad autnoma, entre los que se inclu ye, obviamente, el antes citado. Esta Institucin se encuentra en estos momentos a la espera de la aportacin por la citada consejera de datos complementarios respecto de las actuaciones necesarias en el centro de la localidad de Llerena a que ha hecho referencia la queja formulada y plazo dentro del cual vayan a abordarse las mismas y sobre los centros concretos a los que afectan las deficiencias puestas de manifiesto en su respuesta al Defensor del Pueblo, carcter de las mismas y plazos previstos para su subsanacin (9802140). En relacin ya con las instalaciones de los centros en que se imparte educacin secundaria, cabe hacer referencia a la tramitacin efectuada ante la Consejera de Cultura y Educacin de la Generalidad Valenciana sobre las condiciones existentes en la Comarca de Hoya de Buol-Chiva (Valencia). Aunque la consejera no ha desmentido la descrip cin hecha por los reclamantes respecto de las muy inadecuadas condiciones de las instalaciones en las que actualmente se desarrollan las enseanzas de educacin secun daria en la referida comarca, de la tramitacin efectuada no se desprende que tenga intencin de adoptar medidas provisionales que mejoren la situacin existente entretanto estn disponibles los nuevos edificios escolares programados. Y ello es as aun cuando, a juzgar por los datos aportados, no pareca haberse determinado con certeza la fecha de iniciacin de las obras correspondientes, en principio prevista para alguno de los ejercicios 2001 2002, o el perodo previsto para su ejecucin ni, obviamente, el plazo en que las mismas estaran disponibles para su uso educativo. El aumento de la demanda de plazas de educacin secundaria en localidades con cretas ha suscitado algunas quejas cuyos promoventes interesaban la creacin de nuevos centros para el referido nivel educativo. As, en las localidades de Mstoles y Moralzarzal, ambas situadas en el mbito territorial de gestin de la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, en las que, de acuerdo con los informes de la citada consejera, se han adoptado ya iniciativas que deben dar lugar a la disponibilidad a corto plazo de las instalaciones de dos nuevos centros, tanto en una como en otra localidad. En la primera, segn se manifiesta, est prevista la terminacin de las obras de construccin de una nueva seccin de educacin secundaria para septiembre de 2001, mientras que en Moralzarzal se contempla la construccin de un nuevo instituto de educacin secun daria, cuyo expediente se tramita en la actualidad, encontrndose en la fase de adju dicacin de las obras (9902624 y 9905790). Segn ha manifestado, de otra parte, la Administracin educativa de la Comunidad Autnoma de Aragn, en relacin a la localidad de Monreal del Campo (Teruel), pese a la larga interrupcin de las obras de construccin de nuevas instalaciones para el instituto de esa localidad denunciada ante esta Institucin en otra queja, cuyos pro moventes se referan a las inadecuadas condiciones de escolarizacin de los alumnos del centro, albergados entretanto en mdulos prefabricados, el nuevo edificio escolar 168

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

se encuentra ya concluido y en l se han iniciado las actividades lectivas a comienzos del curso 2000-2001 (9707355). En otros casos, los reclamantes cuestionan la ubicacin decidida por las adminis traciones educativas para los nuevos centros de secundaria que deben crearse y cons truirse para completar la nueva red de centros que demanda la aplicacin del sistema educativo regulado en la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo. El cambio de criterio que se ha producido una vez asumidas competencias plenas en materia educativa por la Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha, en cuanto a la ubicacin de un instituto de educacin secundaria en la localidad de Villafranca de los Caballeros (Toledo), ha dado lugar as a la formulacin de una queja, cuyos pro moventes demandaban la intervencin del Defensor del Pueblo ante la Consejera de Educacin de esa comunidad autnoma para que se procediera a la iniciacin de las obras de construccin del instituto que el entonces Ministerio de Educacin y Cultura haba previsto en su momento para la citada localidad. El trmite informativo practicado ante la consejera ha permitido conocer el cambio de criterio apuntado, ya que, segn ha manifestado la consejera, en la Red de Centros de Enseanza Secundaria definida para Castilla-La Mancha, aprobada mediante reso lucin de las Cortes de dicha comunidad para responder a las necesidades de implan tacin de la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo, no se contempla por el momento la creacin de un instituto en la referida localidad, lo que impide, sin per juicio de la eventual modificacin de dicha red, la construccin del centro pretendido (0006101). Por el contrario, en otros supuestos lo que los promoventes de las quejas han pre tendido es que, a raz de la asuncin de competencias educativas, la nueva Administracin competente reconsidere decisiones adoptadas en su da por el Ministerio de Educacin y Cultura y ubiquen en su localidad el centro de secundaria programado en la respectiva comarca. As, la asociacin de padres de alumnos constituida en el colegio pblico de la loca lidad de Miranda del Castaar (Salamanca) manifestaba la pretensin de que la Con sejera de Educacin y Cultura de la Junta de Castilla y Len ubicara en esta localidad, en lugar de en la de La Alberca, el nuevo instituto previsto para la Comarca de la Sierra de Francia. En este caso, la consejera ha manifestado que por el momento no se ha adoptado una decisin definitiva en relacin con la futura configuracin de la red de centros de la provincia de Salamanca, ni hay, por consiguiente, una decisin tomada respecto de la localidad en que se producir la escolarizacin de los alumnos de educacin secundaria obligatoria de Miranda del Castaar, cuestiones sobre las que no se decidir, segn tambin se ha asegurado, sin antes conocer la opinin de todos los sectores afectados, incluida la de los padres de alumnos (0024955).

5.1.2. Escolarizacin En el primer tramo del curso 2000-2001 hicieron amplia referencia todos los medios de comunicacin a la situacin suscitada por la negativa de los padres de alumnos de 169

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

una serie de localidades de Extremadura a que sus hijos se desplazasen hasta centros de secundaria ubicados en otras localidades prximas para cursar el primer ciclo de estas enseanzas. La escolarizacin de alumnos en localidades distintas de la de su residencia slo se justifica, de acuerdo con el artculo 69.2 de la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo, cuando resulta imprescindible para alcanzar la necesaria calidad de la ense anza que reciban los alumnos de zonas rurales. Esta Institucin decidi iniciar una intervencin de oficio ante la Consejera de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Junta de Extremadura con la finalidad de recabar de la misma datos que permitieran deter minar la adecuacin de las decisiones sobre escolarizacin adoptadas desde el punto de vista de la consecucin del objetivo legal mencionado y conocer si las mencionadas decisiones se haban acompaado de otras correlativas, previstas igualmente en la citada ley, dirigidas a proporcionar a los alumnos los servicios complementarios necesarios para hacer posible dicha frmula de escolarizacin. La Administracin educativa de Extremadura ha proporcionado un detallado informe en el que se exponen los criterios que han presidido la planificacin de su actual red de centros. Segn dicho informe se ha optado por la creacin de institutos de secundaria completos, es decir, que impartan todas las enseanzas propias de este tipo de centros de educacin secundaria obligatoria, bachillerato y formacin profesional, y de volu men medio, que permitan ofertar a los alumnos unas posibilidades de opcin y una dotacin de medios imposible en centros ms reducidos. Asimismo, la Administracin extremea ha optado por la escolarizacin de todos los alumnos de educacin secundaria obligatoria, incluidos los de primer ciclo, en centros especficamente concebidos para la imparticin de esta segunda etapa educativa. En relacin con las caractersticas de los centros designados para la escolarizacin de los alumnos del referido primer ciclo de educacin secundaria obligatoria, la con sejera ha asegurado que aqullos renen todos los requisitos establecidos en el Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio, por el que se establecen los requisitos mnimos de los centros de enseanzas no universitarias. Por lo que se refiere al servicio comple mentario de transporte que se proporciona a los alumnos, se seala que el diseo de las rutas se ha realizado para reducir al mximo las distancias y duracin de los des plazamientos, inferiores en todos los casos al mximo establecido en la normativa vigente. Segn tambin se ha manifestado a esta Institucin, la Administracin educativa de Extremadura se ha comprometido a renovar el mapa escolar vigente y a estudiar posibles reformas que satisfagan las demandas de los padres de los alumnos de primer ciclo de educacin secundaria obligatoria, en el sentido de que stos puedan escolarizarse en sus localidades de origen mientras se cumplan los requisitos mnimos que para la consecucin de la calidad de la enseanza establece la normativa vigente. Asimismo, se ha tenido conocimiento de que la coordinadora que agrupa a buena parte de los padres de alumnos aconsej a aqullos que procediesen a la inmediata escolarizacin de sus hijos en las condiciones decididas por la Administracin, sin per juicio de continuar su reivindicacin a travs de otras vas. El Defensor del Pueblo manifest pblicamente la opinin positiva que le merecan ambas iniciativas y expres, igualmente, el punto de vista de que los eventuales desa cuerdos entre los padres de los alumnos y las autoridades educativas, a todos los cuales 170

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

se instaba a flexibilizar al mximo sus posturas con vistas a la solucin del conflicto planteado, no deban, en ningn caso, mermar ni impedir la atencin prioritaria del derecho a la educacin de los alumnos. Posteriormente, se ha tenido conocimiento de la paulatina normalizacin de la situa cin escolar de los citados alumnos que iniciaron su reincorporacin a clase mediado el mes de octubre de 2000 (F0000100). En otro orden de cosas, y tambin en materia de escolarizacin, se han incrementado las quejas y con ellas la preocupacin del Defensor del Pueblo respecto a la concentracin de alumnos con dificultades para su integracin escolar y acadmica en determinados centros educativos. Situacin que se agrava si adems estos centros no disponen de los medios, especialmente personales, precisos para poner en marcha, de manera eficaz, las actuaciones necesarias para la superacin de las desfavorables situaciones que afecten a dichos alumnos. La escolarizacin en determinados centros de los distritos de Chamber y Tetun, de la ciudad de Madrid, de un elevado porcentaje de alumnos, en su mayor parte inmi grantes, con necesidades educativas especiales asociadas a condiciones sociales o cul turales desfavorecidas, ha motivado la formulacin de quejas en las que padres de alum nos de los centros afectados describan las dificultades que dicha situacin determinaba en cuanto a la integracin de los alumnos y el desarrollo eficaz de la actividad educativa en dichos centros. Al propio tiempo en estas quejas se haca notar que en la mayora de los centros privados concertados de los mismos distritos, a pesar de estar sostenidos igualmente con fondos pblicos, no se escolarizaba a este tipo de alumnado, o se haca en una proporcin muy inferior. El ejercicio y consecuencias que se derivan del derecho de libre eleccin de centro no son compatibles con decisiones administrativas directamente dirigidas a modificar la escolarizacin de estos alumnos en el centro solicitado y regularmente asignado en los procesos de admisin. No obstante, s parece exigible que por la Administracin educativa competente se dote a los centros afectados de todos los medios definidos como necesarios en la normativa vigente, y en la proporcin que contemplan dichas normas, para hacer posible la integracin escolar y la progresin acadmica de los alumnos con necesidades de compensacin, as como el desarrollo adecuado de la actividad edu cativa en los centros. En consecuencia, la intervencin del Defensor del Pueblo en relacin con estas quejas se ha dirigido a comprobar la suficiencia de los medios adicionales personales, eco nmicos, etc. de que disponen los referidos centros para atender al alumnado de edu cacin compensatoria, as como a determinar si en los mismos se han puesto en marcha las actuaciones que prev la normativa vigente, dirigidas a lograr la integracin y pro greso educativo de estos alumnos. De otro lado, esta Institucin se interes por los resultados derivados de la aplicacin al proceso de admisin de alumnos para el curso 2000-2001 de los mecanismos previstos en instrucciones dictadas por la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid para ordenar el citado proceso de admisin. En particular interesaba conocer el efecto de la medida de reserva de dos plazas por unidad escolar para el referido alumnado en todos los centros sostenidos con fondos pblicos y su efecto real sobre la distribucin de alumnos. 171

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Hasta el momento los informes aportados por la consejera no han proporcionado datos que avalen las apreciaciones genricas realizadas por sta respecto del mayor equilibrio en la distribucin de los citados alumnos entre los centros sostenidos con fondos pblicos conseguido a raz del ltimo proceso de admisin de alumnos en el que se han aplicado las instrucciones mencionadas, sin que, de otra parte, los datos remitidos permitan tampoco cuantificar el porcentaje sobre el alumnado de cada centro que representan los alumnos con necesidades compensatorias, ni conocer su distribucin actual, entre los distintos centros de los referidos distritos. No obstante, los datos recibidos confirman la importante presencia en determinados centros de alumnos procedentes de familias inmigrantes, sin que, de otra parte, dada la insuficiencia de los datos aportados, resulte posible determinar la adecuacin del personal especfico de que disponen los centros a lo previsto en la normativa reguladora de las acciones dirigidas a la compensacin de desigualdades en educacin. Sin perjuicio de las conclusiones definitivas a que pueda llegarse sobre los extremos mencionados cuando se disponga de informacin ms completa, cuya remisin se ha vuelto a interesar recientemente, la investigacin efectuada ha puesto de manifiesto la significativa presencia de alumnos inmigrantes en determinados centros. Asimismo, ha dejado abiertos los interrogantes ya mencionados, especficamente en cuanto a la ade cuada dotacin de personal especfico, y ha hecho patentes, por ltimo, las dificultades a que se enfrentan las administraciones educativas para obtener la distribucin equi librada de alumnos con necesidades educativas especiales como pretende la ley. En par ticular, parece imprescindible proceder a la definicin de unos procedimientos de detec cin y diagnstico de las necesidades de compensacin educativa, previos a la esco larizacin de los alumnos, que faciliten tanto dicha distribucin como la dotacin a los centros de los medios en cada caso precisos para la mejor atencin a los alumnos (0011902, 0015485 y 0020624). Tambin en materia de escolarizacin de alumnos afectados por desventajas edu cativas de toda ndole, cabe hacer referencia a las quejas relativas al colegio pblico La Paz, de la ciudad de Murcia, situado en un entorno social, al parecer, muy desfavorable que afecta sin duda alguna a su alumnado. El informe remitido por la Consejera de Educacin y Universidades de la Regin de Murcia hace referencia a la adopcin en el centro de determinadas medidas con sistentes en la dotacin de un profesor de apoyo, el refuerzo de la plantilla del centro y la disminucin del nmero de alumnos por aula; la concesin de ayudas para libros y comedor y el control del absentismo escolar de entre las previstas en la normativa sobre acciones compensatorias, sobre cuya incidencia positiva en los procesos de inte gracin escolar y progresin acadmica de los alumnos no se han aportado datos con cretos. No obstante, sin poner en duda la eficacia de tales medidas esta Institucin se pre gunta, y ha trasladado esta cuestin a la Administracin educativa de Murcia, si dadas las condiciones especialmente desfavorecidas del entorno social y del alumnado del cen tro no sera especialmente indicado que por dicha Administracin, en colaboracin, de ser necesario, con otras instancias pblicas y privadas, se abordasen los problemas del centro y de su entorno a travs de un plan de actuacin integrado que contemplase otras posibles formas de intervencin que se apuntaban previstas tambin en la nor 172

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

mativa sobre compensacin de desigualdades en la educacin y cuya aplicacin parece especialmente indicada en el supuesto planteado. En estos momentos se espera la respuesta de la Consejera de Educacin de la Regin de Murcia al anterior planteamiento, as como informacin respecto de las actuaciones previstas para corregir las numerosas deficiencias apreciables, a juicio de los reclaman tes, en las instalaciones del centro docente (0008303 y 0008819). Aunque obviamente los datos y las posibles conclusiones provisionales que se derivan de la tramitacin de las dos quejas mencionadas no pueden extrapolarse al conjunto del sistema educativo, lo cierto es que la primera impresin que se obtiene como resultado de dicha tramitacin coincide muy de cerca con los datos publicados por distintas fuentes. As, por ejemplo, el propio Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a travs del Pro grama Global de Regulacin y Coordinacin de la Extranjera y la Inmigracin en Espaa (GRECO), y del Observatorio Permanente de la Inmigracin, y muy especficamente las conclusiones que se han derivado de un estudio sobre La escolarizacin de los hijos de inmigrantes en Espaa, elaborado por la Fundacin 1.o de Mayo de la Confe deracin Sindical de Comisiones Obreras, con financiacin del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, en el que se analizan datos de escolarizacin de nios extranjeros relativos a todo el territorio nacional, obtenidos de estadsticas oficiales del entonces Ministerio de Educacin y Cultura, cerrados en el curso 1996-97. En efecto, de acuerdo con dicho estudio la concentracin en zonas determinadas de los alumnos inmigrantes y, posiblemente, en centros concretos dentro de las mismas; la posible inadecuacin e insuficiencia de los medios personales de que estn dotados los centros para remover las dificultades especficas y necesidades de compensacin que puedan afectar a dicho alumnado; la ineficacia de los procedimientos que se aplican para obtener la distribucin equilibrada del alumnado de integracin y la falta de apli cacin de todos los mecanismos y medidas previstas en la normativa vigente en materia compensatoria, a que apuntan las tramitaciones efectuadas por esta Institucin, cons tituyen problemas cuya incidencia real se deriva de los datos ms amplios manejados en el referido informe. Las conclusiones derivadas del mismo estudio apuntan a un aumento progresivo y continuado de los alumnos hijos de inmigrantes en nuestro sistema educativo que, por lo dems, parece evidente dado el incremento constante de la presencia social de la poblacin inmigrante en nuestro pas. A ello debe unirse tambin una progresiva tendencia a la concentracin de la presencia de poblacin inmigrante y, por consiguiente, de alumnado de esta procedencia en poblaciones, zonas y centros determinados, as como un claro desequilibrio entre la red pblica y privada en cuanto a la escolarizacin de estos nios, mayoritariamente escolarizados en la primera. Por ltimo, el estudio alude a la falta de modelos o proyectos de integracin de la poblacin inmigrante, no slo escolar sino globales o generalizados, que definan qu se debe entender por inte gracin, los objetivos a que sta debe tender, as como los aspectos de la misma que deban obtenerse en el marco educativo, y los procedimientos y medios necesarios para hacerla posible. Esta Institucin, a la vista del panorama y perspectivas existentes en relacin con el fenmeno de la inmigracin, se plantea en estos momentos la posibilidad de realizar una investigacin sobre las condiciones en que se produce la insercin escolar de los alumnos inmigrantes en nuestro pas. 173

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5.1.3. Admisin de alumnos Comenzando por lo particular para ir luego avanzando hacia la problemtica ms general, cabe destacar en materia de admisin de alumnos, por su peculiaridad, la for mulacin en este ejercicio de una queja en la que se cuestionaban los resultados derivados de determinado proceso de admisin de alumnos celebrado en el colegio Reyes Cat licos, de Bogot, de titularidad del Estado espaol, cuya tramitacin ha permitido cons tatar la aplicacin en dicho centro, a los referidos efectos de admisin, de unos criterios contemplados en un documento de rgimen interior del centro, tales como el grado de identificacin de la familia del alumno con los objetivos del centro o la adecuacin de los niveles del aspirante a las caractersticas del centro, que entran en contradiccin con la filosofa que preside las bases del rgimen de admisin de alumnos definidas en la Ley Orgnica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educacin (LODE). En la citada ley orgnica se regulan criterios que significan la valoracin de deter minadas condiciones socioeconmicas y familiares, de orden objetivo, a las que resultan ajenas valoraciones, de orden discrecional como las enunciadas, que sirven de base al rgimen de admisin de alumnos que se aplica en el citado centro. El establecimiento de criterios tan radicalmente ajenos a la filosofa que preside la Ley Orgnica del Derecho a la Educacin no puede entenderse amparado en la sin gularizacin de la estructura y el rgimen de estos centros con la finalidad de adaptarlos a las caractersticas de su entorno, posibilidad que deja abierta la normativa reglamen taria sobre accin educativa en el exterior Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio, mientras que, de otra parte, la misma normativa encomienda al Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte la aprobacin de una norma reglamentaria en la que se establezca el rgimen especfico de admisin de alumnos en los centros docentes espaoles en el extranjero, aprobacin que hasta el momento no se ha producido. En consecuencia, se ha formulado al Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte una recomendacin en el sentido de que, de forma paralela al desenvolvimiento de los estudios que al parecer se realizan actualmente para determinar la procedencia de modi ficar el vigente real decreto sobre accin educativa en el exterior, se elabore la normativa de desarrollo que se juzgue necesaria y entre ella la destinada a establecer los criterios especficos de admisin de alumnos en los centros docentes espaoles en el extranjero (0012402). La tramitacin de otra queja, cuyo promovente expona dificultades en el acceso a una de las plazas que haban quedado vacantes en la Escuela de Arte nmero 12 de Madrid, una vez cerrado el proceso de admisin para el curso 2000-2001, ha puesto de manifiesto la aplicacin, excesivamente rgida que se realiza por la Administracin educativa competente de las prescripciones relativas a plazos de preinscripcin de los alumnos en las pruebas de acceso a dichas escuelas. De acuerdo con la mencionada interpretacin que esta Institucin no ha consi derado razonable, ni desde el punto de vista de la mejor atencin de las demandas edu cativas existentes, ni desde la perspectiva de una utilizacin ptima de los recursos mate riales y personales adscritos a los centros docentes, una vez cerrados los plazos men cionados, no se admiten nuevas solicitudes, aunque existan plazas vacantes en los centros y haya alumnos que manifiesten su deseo de cursar las enseanzas correspondientes, 174

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

que por distintas razones no hubiesen formulado oportunamente su solicitud de preins cripcin. Se le ha manifestado a la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, cuya inspeccin sostiene la referida interpretacin, que aunque obviamente no pueden mantenerse indefinidamente abiertos los citados plazos de inscripcin, nada parece opo nerse a una aplicacin ms flexible de los mismos que permita la articulacin de nuevos plazos y pruebas de acceso, siempre que, existiendo vacantes en los centros, resulte compatible con la organizacin de las escuelas y con el regular comienzo de las acti vidades lectivas por los alumnos afectados en las fechas que estn establecidas (0023497). En relacin asimismo con el actual rgimen de admisin de alumnos, se ha con tinuado en este ejercicio la tramitacin de quejas formuladas en ejercicios anteriores y a las que, en la mayora de los casos, se ha hecho referencia en anteriores informes. Una queja formulada en el ao 1999 cuestionaba ante el Defensor del Pueblo el hecho de que la normativa sobre admisin de alumnos para cursar ciclos formativos de formacin profesional de grado superior, que viene aplicndose en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma de Andaluca, no contemplase ningn gnero de preferencia ni estableciese la reserva de un determinado porcentaje de plazas para los solicitantes que acreditaran estar afectados por discapacidades. La intervencin practicada ante la Consejera de Educacin y Ciencia de la Junta de Andaluca ha permitido constatar que la citada consejera tiene ya elaborado un borra dor de decreto, cuya tramitacin y aprobacin est previsto que tenga lugar en este ao, el cual, en desarrollo de la Ley 9/1999, de 18 de noviembre, de solidaridad en la educacin, contemplar, entre otras medidas de apoyo a la escolarizacin en etapas no obligatorias del alumnado con necesidades educativas especiales, la reserva de hasta un 3 por 100 de las plazas de bachillerato y formacin profesional de grados medio y superior, entre otros, para estudiantes que acrediten determinados grados de minus vala (9912984). El vigente rgimen sobre admisin de alumnos contempla, entre otras circunstancias, la consideracin de la proximidad del domicilio del alumno al centro, otorgndose una puntuacin mxima cuando ste se encuentre en la denominada rea de influencia del mismo, o bien otra puntuacin menor si el domicilio familiar se ubica en zonas limtrofes a dicha rea de influencia. El establecimiento de un rea de influencia nica para todos los institutos de edu cacin secundaria de la localidad de Almansa (Albacete), al dar lugar a la atribucin a todos los alumnos de la citada localidad de una misma puntuacin por el criterio de proximidad domiciliaria, vena a neutralizar cualquier incidencia del criterio legal de proximidad domiciliaria. La irregularidad de esta situacin se plante por el Defensor del Pueblo inicialmente ante el Ministerio de Educacin y Cultura, que todava ostentaba facultades de gestin del sistema educativo en ese mbito territorial, a cuyo juicio la decisin cuestionada responda al objetivo, marcado por la reciente modificacin de la normativa reglamentaria sobre admisin (Real Decreto 366/1997, de 14 de marzo, sobre eleccin de centro educativo), de ampliar las zonas de influencia de los centros para incrementar las posibilidades de eleccin de las familias. Una vez realizado el traspaso de competencias educativas a la Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha, la tramitacin se ha continuado ante la Consejera de Educacin 175

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de esa comunidad. Despus de una prolongada tramitacin, la Administracin educativa ha admitido finalmente la inadecuacin de la actual definicin de un rea de influencia nica para todos los centros de la referida localidad, y ha comunicado al Defensor del Pueblo que se han impartido instrucciones para su delimitacin sucesiva en trminos acordes con la regulacin legal y reglamentaria vigentes (9907562). La aportacin por los solicitantes de plazas escolares y la valoracin en los procesos de admisin de datos sobre domiciliacin y rentas familiares que no responden a la realidad, induciendo resultados sobre admisin que no se ajustan a los pretendidos por las normas, tienen causas diversas ya tratadas en otros informes anteriores a ste. Entre ellas puede hacerse referencia a los propios trminos en que la normativa contempla la acreditacinde esos aspectos. Tambin debe mencionarse la falta de comprobacin por la Administracin local de los cambios de domicilio, en ocasiones supuestos, que declaran los interesados para obtener certificados de empadronamiento en los que cons tan viviendas ubicadas en el mbito de influencia del centro solicitado. Y, por ltimo, hay que tener en cuenta lo perentorio de los plazos dentro de los que se desarrollan los procesos de admisin y la falta de cualificacin especfica de los consejos escolares competentes para la adopcin de decisiones sobre admisin de alumnos. En relacin con la situacin descrita se ha venido interesando de las administraciones educativas hasta ahora competentes la adopcin de iniciativas, ya sean de carcter nor mativo, o bien dirigidas a obtener una aplicacin ms efectiva de las disposiciones vigen tes por los rganos de admisin de los centros que contribuya a obviar las disfunciones indicadas, o bien a lograr la colaboracin de otras administraciones, locales y fiscal, para obstaculizar determinadas prcticas de los solicitantes. Esta Institucin, como quiera que en este ejercicio han seguido reiterndose quejas en esta materia, ha debido reproducir en el ao 2000 el sentido de las intervenciones en su momento realizadas ante el Ministerio de Educacin y Cultura, que ahora han tenido como destinatarias las administraciones educativas de Baleares, Castilla-La Man cha y Regin de Murcia, que en todos los casos han manifestado su preocupacin ante el problema planteado y comunicado la adopcin de distintas iniciativas tendentes a lograr el mayor grado de adecuacin de las situaciones alegadas a efectos de admisin a las circunstancias reales de las familias. La eficacia de las distintas medidas en marcha y la procedencia, en su caso, de instrumentar nuevas intervenciones con el objetivo indicado sern valoradas a la vista de los resultados que se deriven de su aplicacin (9907906, 9910774, 0014905, 0018265 y 0019493). Por ltimo, en materia de admisin de alumnos en centros privados concertados y, en cuanto tales, sostenidos con fondos pblicos, se ha formulado una recomendacin a la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, cuya Direccin de Area Terri torial Madrid-Capital ha mantenido la tesis, absolutamente contraria a la normativa vigente, de que resulta admisible la prctica en que incurren muchos centros concertados de asignar plaza de forma automtica y sin la realizacin de previo proceso de admisin abierto a cualquier solicitante, escolarizado o no previamente en el centro, a los alumnos que hubiesen cursado en el mismo el nivel no concertado de educacin infantil. Esta Institucin ha manifestado su total discrepancia ante esa citada prctica y con el punto de vista expresado por la Administracin educativa, que se encuentran en abierta 176

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contradiccin con las prescripciones legales, de acuerdo con las cuales el acceso a suce sivos niveles dentro de un mismo centro, sin necesidad de nuevo proceso de admisin, nicamente resulta posible cuando ambos niveles se encuentren acogidos al mismo rgi men econmico. Con esta prescripcin se trata de evitar que la seleccin de los alumnos por razn de la capacidad econmica de sus familias que se produce en la admisin de alumnos al nivel de educacin infantil de los centros privados se traslade al acceso de los alumnos a niveles concertados dentro de los mismos centros ya que, por imperativo de la Ley Orgnica del Derecho a la Educacin, la admisin a estos niveles debe ser resultado exclusivamente de los criterios definidos en la propia ley. En consecuencia, se ha formulado una recomendacin, que todava no ha obtenido respuesta de la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, en el sentido de que, conforme a la normativa sobre admisin de alumnos vigente, se exija a todos los centros privados ubicados en su mbito de gestin la celebracin, a efectos de admi sin de alumnos en los niveles de enseanza concertados, del proceso de admisin abierto a todos los solicitantes, como exige la citada normativa (9910913).

5.1.4. Centros concertados Por distintas razones hay un par de asuntos que parece necesario resear en este apartado. El primero est relacionado con la modificacin decidida por la Consejera de Educacin y Cultura del Principado de Asturias, a raz de la asuncin de competencias plenas en materia educativa por dicha comunidad autnoma, de los trminos de los conciertos educativos que tenan suscritos una serie de centros privados del Principado. La conveniencia de hacer referencia al mismo viene determinada por razn del con siderable nmero de quejas a que ha dado lugar. El segundo asunto alude a una situacin cuya existencia parece generalmente admi tida, en relacin con la cual, no obstante, esta Institucin no ha dispuesto hasta el momen to de una base objetiva suficiente para iniciar su intervencin ante las administraciones educativas competentes, se refiere nos referimos al percibo por los centros privados concertados de cantidades en conceptos distintos de los que autoriza la normativa vigente como contraprestacin de determinadas actividades y servicios, bien sea directamente de los padres de los alumnos, en concepto de donaciones supuestamente voluntarias o, indirectamente, a travs de organizaciones o asociaciones interpuestas. En relacin con la primera de las cuestiones mencionadas se han planteado ante el Defensor del Pueblo ms de cinco mil quinientas quejas, suscritas por asociaciones de padres de alumnos constituidas en una serie de centros privados concertados de distintas localidades de Asturias, y por padres de alumnos escolarizados en esos mismos centros, que cuestionaban la decisin adoptada por la consejera de modificar el con tenido del concierto que tenan suscritos dichos centros por entender que no concurran ninguna de las causas que, en base a la normativa reguladora de las bases del rgimen jurdico de conciertos educativos, hubieran podido justificar la variacin de los trminos de dichos conciertos antes de la terminacin del perodo para el que fueron concluidos, perodo ste que, en los supuestos planteados, no deba producirse hasta el ao 2001. La tramitacin informativa practicada con la finalidad de conocer el carcter de las modificaciones decididas y determinar la base jurdica sobre la que se hubiesen adop 177

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tado las decisiones cuestionadas ha permitido conocer que dichas modificaciones, segn ha manifestado la Consejera de Educacin y Cultura del Principado de Asturias, han afectado al nmero de unidades concertadas con cada centro y han venido motivadas por variaciones previas en el nmero de unidades en funcionamiento en los centros respectivos, derivadas de la reduccin o ampliacin de su matrcula o de reajustes deter minados por la nueva ponderacin de las necesidades de escolarizacin existentes en cada zona que se realiza antes de cada curso. Dichas variaciones, en los trminos del vigente reglamento sobre bases de Normas Bsicas sobre Conciertos Educativos aprobado por Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, asimismo alegada por la consejera, autorizan, segn sta entiende, a modificar sucesivamente los conciertos para cambiar el nmero de unidades concertadas con la finalidad de ajustarlos a las nece sidades reales de escolarizacin existentes. Dado que de la informacin recibida de la consejera se desprenda, de otra parte, que en el curso de los procedimientos correspondientes se haba observado el trmite de audiencia a los interesados que est establecido en la misma normativa, esta Ins titucin decidi dar por cerrada su intervencin en relacin con las quejas planteadas, una vez trasladada a los reclamantes la informacin aportada por la Administracin educativa competente y la valoracin positiva que mereca al Defensor del Pueblo la actuacin administrativa cuestionada, en el aspecto referido en las quejas formuladas (0014485 y otras). Por lo que se refiere a la segunda de las cuestiones antes apuntadas, esto es, la percepcin por los centros concertados de cantidades no compatibles con el rgimen de conciertos, es de resear que en algn informe emitido por las autoridades educativas competentes que tena como objeto otras cuestiones relacionadas con el rgimen de admisin de alumnos, se haca alusin a esta prctica calificndola como habitual y susceptible por tanto de ser investigada a fondo. Segn se apuntaba en esos informes, con la finalidad de obviar, al menos formal mente, el incumplimiento que dichos percibos significan de la prescripcin legal que impone a los titulares de los centros que tengan suscritos conciertos educativos la obli gacin de impartir gratuitamente las enseanzas objeto de los mismos, dichas cantidades se presentan como donaciones supuestamente voluntarias o se obtienen a travs de orga nizaciones o asociaciones fundaciones o asociaciones de padres de alumnos inter puestas. Los mismos informes administrativos que hacan referencia a esta prctica contem plaban la hiptesis inicial de que la misma podra estar vinculada a una eventual insu ficiencia de los mdulos econmicos de acuerdo con los cuales se produce la financiacin de las unidades concertadas, cuya cuanta no respondera al coste real de cada puesto escolar, circunstancia que, segn se apunta en los mismos, justificara de alguna manera que los titulares de los centros concertados recurran para la obtencin de recursos eco nmicos complementarios a estrategias que, como mnimo, segn se apunta informes administrativos, bordeara la legalidad. Partiendo de la base expuesta y con la finalidad de ampliar los datos de que dispone sobre la citada cuestin, se ha solicitado de todas las administraciones educativas la aportacin de la informacin de que ya dispongan, as como la realizacin en sus res 178

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

pectivos mbitos territoriales de actuaciones de inspeccin generalizada en los centros privados concertados que permitan contrastar la adecuacin a la normativa vigente de las cantidades que, por todos los conceptos, reciban de los padres de sus alumnos y la remisin al Defensor del Pueblo de las conclusiones que permitan obtener dichas actuaciones. Igualmente se ha interesado de cada una de las administraciones educativas la rea lizacin de los estudios tcnicos precisos para determinar el coste efectivo de cada puesto escolar en cada una de las etapas o enseanzas objeto de concierto, as como la suficiencia o insuficiencia de los mdulos establecidos por unidad escolar para atender dicho coste. Dado que las actuaciones que se han solicitado de las referidas administraciones son extensas y complejas y su realizacin exige plazos amplios, esta Institucin que, por otra parte, ha iniciado la citada tramitacin en el ltimo tramo del ejercicio, no dispone todava de datos que permitan calibrar la incidencia del problema y que even tualmente confirmen las causas a que apuntaban los informes administrativos que estn en el origen de la intervencin iniciada. Algunas administraciones educativas s han comunicado su intencin de acometer las actuaciones de inspeccin y tcnicas interesadas por el Defensor del Pueblo, y la forma y tiempo en que van a llevarlas a cabo, en trminos que, en cualquier caso, han llamado la atencin, ya que de los mismos no se desprende la adopcin de iniciativas previas tendentes a determinar con certeza la pulcritud de la actuacin de los centros concertados en el aspecto mencionado; todo parece apuntar que se trata de un problema real y generalizado, que si permanece de alguna manera soterrado y no se ha hecho ms explcito es muy posiblemente porque los padres de los alumnos son conscientes de que el desembolso que realizan es, en todo caso, muy inferior al que se derivara del abono de las enseanzas en un centro privado no concertado y, adicionalmente, de que dicho abono viene a constituir un mecanismo de seleccin indirecta de su alum nado por los centros concertados, que contribuye a alejar de los mismos a nios pro cedentes de entornos sociales desfavorecidos, de familias inmigrantes o de minoras tnicas. En otros casos, algunas de las administraciones consultadas han querido entender que la intervencin del Defensor del Pueblo se diriga a determinar la regularidad, en cuanto al procedimiento de su determinacin y a su cuanta, de las cantidades que per ciben los centros como contraprestacin de actividades y servicios complementarios. En estos supuestos se ha puntualizado el sentido y objetivos de la intervencin ini ciada por el Defensor del Pueblo, y se ha requerido de nuevo la realizacin de las actua ciones interesadas y establecido los supuestos a que deban hacer referencia las mismas, ya que esta Institucin considera del mayor inters conocer la situacin existente, tanto para determinar la procedencia de sugerir la adopcin de medidas que restablezcan en todo su contenido el derecho de libre eleccin de centro, que podra estar siendo condicionado por los requerimientos econmicos que eventualmente estn realizando centros sostenidos con fondos pblicos, como para establecer la necesidad de modificar la cuanta de los mdulos econmicos por unidad escolar de manera que, tal y como se establece en la Ley Orgnica del Derecho a la Educacin, la misma asegure que la enseanza se imparte en condiciones de gratuidad. 179

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

5.1.5. Transporte escolar En materia de transporte escolar, si bien las quejas planteadas no ponen de manifiesto en la mayora de los casos que las actuaciones administrativas cuestionadas impliquen vulneracin de preceptos legales o reglamentarios concretos, evidencian notables lagunas en la prestacin gratuita por las administraciones educativas de dicho servicio com plementario. En la actualidad el servicio de transporte gratuito est previsto slo para alumnos que cursen enseanzas obligatorias (educacin primaria y secundaria obliga toria), y exclusivamente en los supuestos en que, al no existir la necesaria oferta educativa en sus localidades, deban ser escolarizados en centros situados en otras prximas dis tintas de las de su residencia. Adems, el servicio se presta slo para el transporte de los alumnos hasta el centro pblico designado por la correspondiente Administracin educativa y no hasta cualquier otro libremente elegido por ellos. Este mbito de prestacin del servicio es el que, con algunas excepciones relativas a mbitos territoriales concretos como por ejemplo Catalua, que contempla el esta blecimiento de rutas escolares hasta centros docentes concertados, y sobre la base legal definida en el artculo 65 de la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo, se aplica por la mayor parte de las administraciones educativas sin que, en efecto, sobre la base legal mencionada y atendiendo igualmente a la normativa reglamentaria dictada en su desarrollo, quepa advertir incumplimiento normativo imputable a las respectivas administraciones cuando deniegan en otros supuestos el servicio de transporte escolar. Sin embargo, lo cierto es que con tal delimitacin se excluye en principio la pres tacin del citado servicio a distintos sectores de alumnos, en algunas ocasiones pre cisamente a aquellos que por su situacin deberan ver facilitada su escolarizacin a travs de todos los medios a disposicin de las administraciones educativas y que, en todo caso, estn afectados por circunstancias que determinan que su asistencia a los centros en que estn escolarizados exige objetivamente la utilizacin de un medio de transporte. Ante esta Institucin, desde la entrada en vigor de la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo, se han planteado quejas sobre la falta de atencin por diferentes administraciones educativas de las peticiones de prestacin del citado servicio a alumnos del nivel de educacin infantil residentes en pequeos ncleos de poblacin rurales o procedentes de poblados marginales de grandes ciudades, en los que no existe oferta de dichas enseanzas, para los que la normativa sobre transporte escolar no contempla este servicio. Por ser especialmente significativa, parece oportuno mencionar la prolongada tra mitacin efectuada por el Defensor del Pueblo, de diversas quejas encaminadas a obtener la prestacin de servicio de transporte a dichos alumnos. La prestacin de este servicio viene exigida, si no por el precepto de la Ley de Ordenacin General del Sistema Edu cativo arriba mencionado, por los preceptos de la misma ley en materia de compensacin de desigualdades ante la educacin, que imponen a las autoridades educativas el deber de asegurar las condiciones ms favorables para la escolarizacin durante la educacin infantil de todos los nios que, por su origen geogrfico, se encuentren en situaciones que puedan incidir de manera negativa en su posterior progreso acadmico en niveles obligatorios (9303520, 9800610 y otras). 180

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Tampoco alcanza la prestacin gratuita del referido servicio a los alumnos que, esco larizados en localidades distintas de las de su residencia por no estar implantadas ense anzas obligatorias en su localidad, asisten por decisin de sus padres a centros pblicos o privados concertados que no son los designados por la Administracin educativa (9911595 y 9905064). Alegan las administraciones educativas en estos ltimos supuestos, adems de la base legal que proporciona el precepto de la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo ya mencionado, lo inasumible del coste econmico que se derivara del esta blecimiento de rutas escolares gratuitas hasta todos y cada uno de los centros que pudie ran elegir los padres. Sin embargo, segn ha podido comprobar esta Institucin, en ocasiones se deniega este servicio a los alumnos en supuestos en que los centros elegidos por los padres y los designados por las autoridades educativas radican en una misma localidad, hasta la que existen rutas escolares ya organizadas con plazas libres, que aqullos podran utilizar sin coste adicional alguno (0023627, 9911545, 9905064 y otras). Los alumnos residentes en urbanizaciones ubicadas dentro del trmino de municipios cuyos centros docentes se encuentran en el casco urbano, situado en ocasiones a con siderable distancia de aqullas, o los procedentes de fincas agrcolas o entidades locales menores dentro de un mismo municipio tampoco resultan, en principio, comprendidos dentro del mbito de beneficiarios del servicio de transporte definido en las normas, a pesar de que por razones objetivas derivadas de la configuracin de la red de centros y de las distancias existentes precisan la utilizacin de un medio de transporte para su asistencia a los centros (9910954 y otras). Sobre la anterior situacin inciden adicionalmente condicionantes de carcter orga nizativo y econmico que juegan en dos direcciones distintas. En algunas ocasiones, los alumnos son autorizados para utilizar las rutas ya existentes, cuyo recorrido se modi fica incluso en algunos casos, siempre que existan plazas vacantes en los autobuses esco lares, las modificaciones no rebasen las condiciones tcnicas, tanto de duracin como dems establecidas para los desplazamientos, y resulten asumibles dentro del presu puesto destinado a dicha finalidad. En otras ocasiones, con base en el establecimiento de criterios mnimos de ren tabilidad de las rutas escolares, se deniega el servicio a alumnos que, en los trminos de la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo, resultan acreedores a su pres tacin, cuando el coste de una ruta no guarda proporcin con el nmero de alumnos que la utilizaran, sustituyendo dicha prestacin por la concesin de una ayuda eco nmica, en cuanta proporcional a la distancia existente hasta el centro, que, en muchos casos, no cubre el coste real del transporte ni suple las dificultades de otro carcter que en ocasiones encuentran los alumnos para sus desplazamientos hasta los centros. De la anterior descripcin se deduce que existe un notable desajuste entre las nece sidades reales de los alumnos y sus familias en materia de transporte escolar y los tr minos en que est configurado normativamente el mbito de prestacin del referido servicio. La ampliacin paulatina de este ltimo parece, pues, aconsejable de forma que vaya progresivamente coincidiendo con las necesidades que ponen de manifiesto las situa ciones antes descritas, al igual que parece conveniente que tal ampliacin se produzca no por la va de hecho a travs de la cual se viene operando en ocasiones, sino a travs 181

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de la redefinicin reglamentaria del alumnado potencialmente usuario de dicho servicio, como parece exigir el principio de seguridad jurdica. Entiende igualmente esta Institucin que muchos de los condicionamientos orga nizativos y econmicos que parecen dificultar actualmente dicha ampliacin, e incluso impedir la prestacin del servicio en supuestos en que resulta ya legalmente exigible, podran obviarse acudiendo de forma ms sistemtica a la celebracin con los municipios de convenios de colaboracin para la financiacin y organizacin de las rutas escolares. Esta frmula, cuya necesidad viene abonada adicionalmente por la disminucin apre ciable de la poblacin escolar, que sin duda aumentar el nmero de ocasiones en que no resulte rentable el establecimiento de rutas con los actuales criterios organizativos, permitira, que su definicin se realizara en trminos que atendieran ms de cerca las necesidades de todos los alumnos de distintos niveles, incluso no obligatorios de ense anza, de una o varias localidades prximas. 5.1.6. Otras cuestiones relacionadas con la educacin en niveles no universitarios Se viene haciendo referencia en sucesivos informes a las actuaciones de esta Ins titucin tendentes a que se adopten las iniciativas precisas para lograr la gratuidad de los libros y material escolar que deben usar los alumnos para cursar enseanzas definidas legalmente como obligatorias. Se inici en diciembre de 1995, ante el entonces Ministerio de Educacin y Ciencia, una intervencin en la que se recoga la pretensin de gratuidad que, cada vez con mayor frecuencia, exponan los padres de los alumnos que aludan ya entonces y siguen refirindose a las dificultades econmicas que les supone la adquisicin de los libros de texto. Se sealaba entonces que el carcter obligatorio de los estudios haca exigible, no slo la gratuidad de las prestaciones educativas correspondientes, sino tambin la de los medios materiales y, particularmente, de los libros de texto, imprescindibles para cursarlos. Desde el comienzo de la intervencin mencionada esta Institucin sugiri, en con creto y como medida paliativa inicial, la articulacin de convocatorias de ayudas para adquisicin de libros de texto y apunt, asimismo, la valoracin positiva que le merecera la adopcin de iniciativas en la citada lnea o en cualquier otra que pudiera conducir a aligerar el esfuerzo que para las familias supona la compra de los mismos. A partir de ah, el Defensor del Pueblo ha seguido de cerca la articulacin desde la Administracin educativa del Estado de convocatorias de ayudas destinadas a la adquisicin de libros de texto por las familias que acrediten determinados niveles de renta, pudiendo con trastarse la progresiva mejora de estas ayudas al preverse en sucesivas convocatorias anuales tanto incrementos del montante econmico a percibir por cada solicitante, como aumentos de la consignacin econmica global destinada a la indicada finalidad y tam bin del nmero total de ayudas. De la ltima informacin proporcionada por la Secretara General de Educacin y Formacin Profesional del actual Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, se des prende que el objetivo ltimo a que tiende el sistema de ayudas econmicas mencionado, que pretende alcanzarse transcurridos los prximos cuatro cursos acadmicos, es el de que las ayudas beneficien a todos los alumnos que cursen enseanzas obligatorias y 182

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

pertenezcan a unidades familiares con rentas inferiores al umbral a partir del cual se establece la obligacin de presentar declaracin del impuesto sobre la renta de las per sonas fsicas. Al propio tiempo, se ha tenido conocimiento de que en el mbito del citado depar tamento se estudia la posible aplicacin de otras medidas, tambin dirigidas al objetivo de evitar a las familias los gastos derivados de la adquisicin de libros de texto destinados a cursar enseanzas obligatorias, a travs de la aplicacin de un sistema de compra de los mismos con cargo a los presupuestos pblicos y de prstamo a los alumnos, as como tambin de la adopcin por algunas administraciones educativas autonmicas de iniciativas en la lnea de disminucin, para determinadas familias o para los alumnos que cursan ciertas enseanzas obligatorias, de la carga econmica que implica su com pra. A la vista del panorama descrito, se ha considerado oportuno conocer con ms detalle tanto la postura de estas ltimas administraciones educativas sobre la cuestin planteada, como las iniciativas que ya se hayan adoptado o que se encuentren en estudio en los respectivos mbitos territoriales de cara a su posible aplicacin con la finalidad de obviar o disminuir los costes que supone la adquisicin, por las familias de los alumnos, de libros de texto destinados a las enseanzas ya mencionadas. Las solicitudes de informacin que sobre las citadas cuestiones se han realizado a cada una de las referidas administraciones no han obtenido respuesta en todos los casos, lo que por el momento no permite describir el panorama general de las actuaciones que se encuentran en marcha para contribuir a la progresin del objetivo de gratuidad que pretenden los padres de los alumnos. Sin embargo, las respuestas de que se dispone hasta ahora reflejan puntos de vista, condicionamientos y actuaciones muy diversas que en la mayora de los casos se traducen en la adopcin de iniciativas que complementan las del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, consistentes en la convocatoria de ayudas para adquisicin de libros de texto dirigidas a colectivos especialmente desfavorecidos, y en la creacin de bibliotecas esco lares o dotacin de libros de texto y material escolar a los centros educativos, cuya poblacin escolar procede de entornos socioeconmicos desfavorecidos. Las administraciones que adoptan esta lnea de actuacin no suelen pronunciarse expresamente sobre la vinculacin lgica que, a juicio de esta Institucin, cabe establecer entre el carcter obligatorio y gratuito de determinadas enseanzas y la pretendida gra tuidad de los libros de texto, si bien en alguna ocasin entienden, como la Administracin educativa de Navarra, que dicha conexin no es tan evidente como se pretende y con sideran que el objetivo a conseguir no es tanto el de la gratuidad de los libros para todos los alumnos que cursan dichas enseanzas, como el establecimiento de mecanismos que graden el coste que suponen para las familias atendiendo a sus niveles de renta. En otros casos estas mismas administraciones admiten dicha vinculacin y consi deran, en consecuencia, que el objetivo al que debe tenderse es la gratuidad de los libros de texto para todos los alumnos de enseanzas obligatorias, si bien alegan limitaciones econmicas y lo inaplazable de atender necesidades educativas que juzgan ms peren torias para justificar el carcter limitado de las medidas que tienen en marcha. Slo tres administraciones educativas, de las que hasta ahora han dado respuesta las de Aragn, Castilla-La Mancha y La Rioja tienen elaboradas, e incluso han ini 183

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ciado, la aplicacin de iniciativas tendentes a lograr a corto plazo, en el trmino de dos o, a lo ms, tres cursos, la total gratuidad de los libros de texto de enseanzas obligatorias en sus respectivos mbitos de gestin. Esta Institucin entiende que cualesquiera que sean los medios o los sistemas con cretos de entrega gratuita o prstamo directo a los alumnos, o de dotacin a los centros para su distribucin a los alumnos que se arbitren para lograrlo, y con independencia de las frmulas que procedan para su financiacin, y de la Administracin que deban cooperar a la misma, este ltimo debe ser el objetivo a conseguir por todas y cada una de las administraciones educativas (9511129 y otras). En otro orden de cuestiones, parece necesario resear la recomendacin que se ha dirigido a la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid con la finalidad de obtener la modificacin de determinados contenidos de su Resolucin de 20 de enero de 2000, sobre plazos de presentacin y resolucin de los expedientes de los alumnos con necesidades educativas especiales asociadas a condiciones personales de sobredo tacin. Las previsiones cuya modificacin se ha pretendido, implican la devolucin a los centros de las solicitudes de flexibilizacin del perodo de escolarizacin obligatoria que no estuvieran documentadas en la forma prevista en la propia resolucin. De este modo, y al poderse realizar estas solicitudes nicamente en un plazo limitado y no ampliable, la resolucin queda en general pospuesta para el curso siguiente, surtiendo efectos en el inmediato posterior. Dado que de las citadas previsiones se traducen en retrasos injustificados en la apli cacin de las medidas de flexibilizacin propuestas por los equipos docentes de los alum nos, y son adems en parte contrarias a las prescripciones que en materia de subsanacin de solicitudes se contienen en la ley procedimental vigente, se ha recomendado a la Consejera de Educacin que proceda a su modificacin en los trminos necesarios para que estn permanentemente abiertos los plazos de formulacin de solicitudes y resolucin de los expedientes de flexibilizacin y para que pueda procederse a la subsanacin de los defectos eventualmente existentes en las primeras, en la forma que establece la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. La recomendacin ha sido admitida slo en parte por la consejera, que ha aceptado la necesidad de conceder a los interesados los plazos de subsanacin interesados por esta institucin y no ha considerado posible atenderla, sin embargo, en lo que se refiere a la configuracin de los plazos de presentacin y resolucin de solicitudes de flexi bilizacin alegndose, para fundar su decisin, las dificultades que ocasionara al alum nado la eventual adopcin de medidas de flexibilizacin una vez iniciado el curso. Considera esta Institucin que la decisin respecto del momento adecuado para la aplicacin de las medidas de flexibilizacin que correspondan no debiera, en ningn caso, venir predeterminada, y sustituido de hecho el punto de vista de los expertos, pedagogos y educadores que las proponen, por el establecimiento de unos plazos que de hecho vienen a impedir que la aplicacin de las medidas educativas especficas se produzca de la manera ms prxima a la deteccin de las necesidades que se trata de suplir, tal y como pretende la normativa vigente sobre ordenacin de la educacin de los alumnos con necesidades educativas especiales (9823618). 184

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Como ltimo asunto, parece oportuno hacer referencia a la polmica suscitada a comienzos del curso 2000-2001, a raz de la remisin de un escrito por la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid a los institutos de educacin secundaria, en el que recordaba la necesidad de que los alumnos permaneciesen en el recinto de los centros a lo largo de la jornada escolar sin abandonarlo en los perodos de recreo, decisin que diversas informaciones de prensa vincularon inicialmente a la intervencin del Defensor del Pueblo. Se haba dado traslado en su momento a la citada Administracin educativa la queja formulada por diversos padres de alumnos segn los cuales en algunos centros de secun daria de Madrid se permita, sin control alguno, la salida del centro a lo largo de la jornada escolar a los alumnos all escolarizados. La preocupacin se incrementaba dado que en la actualidad en los institutos de educacin secundaria se escolarizan alumnos a partir de los doce aos, y a estas edades los padres confan en que sus hijos estn sometidos a la vigilancia y supervisin de los centros educativos a los que acuden. A la solicitud de informacin requerida por el Defensor del Pueblo en relacin con la citada queja la Consejera de Educacin de Madrid respondi manifestando que, en su opinin, de la normativa vigente se desprenda la obligacin de que los alumnos permaneciesen en el recinto escolar a lo largo de toda la jornada lectiva y que sta, adems, inclua los denominados perodos de recreo, en relacin con los cuales, por cierto, esta Institucin no haba planteado expresamente cuestin alguna. Sin embargo, la consejera admita que la normativa vigente posibilitaba interpretaciones contradic torias y que sera conveniente elaborar una nueva. En este estado de cosas el Defensor del Pueblo consider oportuno que por parte de la Comunidad de Madrid se introdujera un mayor nivel de concrecin en el tra tamiento normativo de la cuestin mencionada, establecindose de manera taxativa la necesidad de que los alumnos permanezcan en los centros de educacin secundaria a lo largo de toda la jornada lectiva para que los centros docentes, partiendo de esta base inequvoca, pudieran realizar las concreciones que considerasen oportunas en sus respectivos reglamentos de rgimen interno. El Defensor del Pueblo entiende, en efecto, que sin perjuicio de los matices que quepa establecer en cada caso en consideracin a la edad de los alumnos, y a las carac tersticas del entorno social, y de la dotacin de espacios e instalaciones de cada centro, y respetando, en cualquier caso, las facultades de sus rganos de gobierno para establecer en los instrumentos organizativos correspondientes las precisiones oportunas que tengan en cuenta todas las citadas peculiaridades, la salida de los recintos escolares de los alumnos menores de edad en el tiempo que se considera parte de la jornada escolar debera contar en todo caso con la anuencia de los padres o tutores de los alumnos previamente recabada por el centro. La Consejera de Educacin no ha informado de las consideraciones jurdicas o de oportunidad que le hayan llevado a aprobar posteriormente una norma Orden 5559/2000, de 17 de octubre, en la que se establecen determinadas precisiones en relacin con el horario de los alumnos, en trminos que no guardan relacin ni con la postura inicialmente manifestada a esta Institucin en el curso de la tramitacin de la queja mencionada, ni con la expresada, al parecer, en la comunicacin dirigida a los centros al inicio del curso (9910569). 185

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

5.1.7. Educacin especial La escolarizacin de los alumnos con necesidades educativas especiales ha de regirse por los principios de normalizacin e integracin. La aplicacin de estos dos principios supone, de un lado, que la respuesta educativa debe darse siempre que sea posible en el seno de la escuela ordinaria, bien que con respeto de las diferencias individuales de estos alumnos y, de otro lado, que slo cuando las necesidades de los alumnos no puedan ser atendidas en un centro ordinario, ni siquiera con los apoyos especficos pre cisos, resulta procedente su escolarizacin en centros de educacin especial. La implantacin prctica de los principios de normalizacin e integracin, recogidos a partir de la Ley de Integracin Social de los Minusvlidos de 1982 en las sucesivas normas reguladoras del derecho a la educacin, siguen planteando dificultades como se desprende de las quejas que se siguen recibiendo. Sirva como ejemplo la tramitada ante la Consejera de Educacin y Juventud de Cantabria por la disconformidad de los padres de un alumno a quien, tras cursar la educacin primaria en un centro de integracin, se pretenda escolarizar para cursar la educacin secundaria en un centro especfico para trastornos de personalidad. Dicha propuesta, basada en el dictamen realizado por el equipo de orientacin edu cativa y psicopedaggica, era objetada por los padres por entender que no se respetaba el principio general de que las decisiones relativas tanto a la escolarizacin inicial como a su revisin han de perseguir la situacin de mayor normalizacin o integracin escolar. Al respecto se alegaba que no se haban tenido en cuenta los informes emitidos por los profesionales que haban participado en el proceso de enseanza y aprendizaje del alumno, y en concreto se aluda a sendos informes emitidos por el profesor de apoyo y el tutor del curso, y a otro del psiquiatra infantil con el que estaba en tratamiento, todos ellos contrarios a dicha decisin. En base a las alegaciones de los padres se revis la decisin adoptada inicialmente y el alumno fue finalmente escolarizado en un centro concertado de integracin dotado con unidades de pedagoga teraputica y de audicin y lenguaje adecuado a sus nece sidades educativas (0023623). Por lo dems, una gran parte de las quejas se derivan de la carencia del profesorado especfico o de los profesionales de apoyo precisos en los centros de integracin, lo que, aparte de la desatencin que supone para los alumnos con necesidades especficas, genera a su vez un efecto negativo para los profesores ordinarios que ven recargado su trabajo incluso a costa de desatender al resto de la clase, y produce asimismo el rechazo por parte de los padres de los otros alumnos por la merma de atencin a sus hijos que implica el exceso de dedicacin requerida por los alumnos con necesidades especiales (9907085, 9908334, 9908736, 9910224, 9910955, 0000038, 0024052, 0024558). Y todas estas circunstancias dan lugar a un proceso regresivo por el que muchos alumnos, en principio sujetos de una educacin integrada, terminan finalmente esco larizados en centros de educacin especial en contra de uno de los principios rectores de la integracin, situacin pormenorizadamente reflejada en la queja presentada por una asociacin de afectados por el sndrome de Down denunciando con carcter general 186

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

los diversos factores que impiden una autntica implantacin del modelo de integracin (9902558). Tambin son dignas de destacar las quejas que se plantean en el mundo rural cuando los proyectos de integracin se tropiezan con la inexistencia de centros, dndose la para doja de que los intentos de integrar a estos alumnos pasan por la segregacin respecto del ncleo familiar, cuando hay que recurrir al internado, o por la necesidad de obligar al alumno a recorrer grandes distancias con los lgicos perjuicios para su desarrollo acadmico. Tambin es muy ilustrativo el supuesto planteado por los padres de un nio de seis aos, afectado de parlisis cerebral, disconformes con la decisin de escolarizar a su hijo en un centro de educacin especial radicado a 60 kilmetros de su lugar de resi dencia, por entender que dicha decisin no se hubiese adoptado si el colegio en el que haba cursado los dos aos anteriores hubiese contado con un cuidador especializado. Esta queja planteaba asimismo el problema adicional de que el alumno debera que dar internado al no poderse hacer cargo los padres del transporte diario de su hijo al colegio y no tener derecho al transporte escolar precisamente por la excesiva distancia existente entre el domicilio y el centro. Sobre todas estas cuestiones se est llevando a cabo la investigacin pertinente a fin de solventar las deficiencias que se constaten (0023615) Ao tras ao en los sucesivos informes se relatan en este apartado, y a ttulo de ejemplo, algunos supuestos concretos en los que el elemento comn es siempre la caren cia de medios personales o materiales o la insuficiencia de plazas adecuadas para atender debidamente a quienes precisan educacin especial. El progreso econmico del que se viene disfrutando desde hace aos, y el progreso social que le acompaa, imponen inex cusablemente una atencin prioritaria a favor de quienes por razones personales, sociales o econmicas padecen unas condiciones vitales en las que su integracin y formacin educativa exige medios excepcionales y personalizados que no debieran en ningn caso escatimarse. Debe por tanto realizarse un esfuerzo mayor en la atencin de la educacin especial propiamente dicha y de la integracin de sta en la educacin ordinaria, y en favor de todo ello hace un llamamiento expreso el Defensor del Pueblo. 5.2. Educacin universitaria

5.2.1. Acceso a la Universidad El Real Decreto 69/2000, de 21 de enero, por el que se regulan los procedimientos de seleccin para el ingreso en los centros universitarios de los estudiantes que renan los requisitos legales necesarios para el acceso a la universidad, establece que las uni versidades, de acuerdo con las respectivas comunidades autnomas, determinarn la capacidad de los centros y el nmero de plazas para cada una de las titulaciones que impartan teniendo en cuenta su capacidad, y que la oferta de plazas que resulte se comu nicar al Consejo de Universidades para su aprobacin. En virtud de lo anterior, por Acuerdo de 16 de mayo de 2000 del Consejo de Uni versidades, se resolvieron las solicitudes de establecimiento de lmites de admisin de alumnos de nuevo ingreso presentadas por las universidades para el curso 2000-2001, 187

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

recogiendo en su anexo el nmero mximo de plazas que poda ofertar cada centro universitario, entendindose incluidas las plazas correspondientes al procedimiento de acceso por distrito compartido, para el que tambin fija un nmero mnimo de plazas. Al margen de esta previsin, el citado Real Decreto 69/2000, de 21 de enero, seala otros colectivos de estudiantes para los que las universidades deben tambin reservar un porcentaje de plazas, cuya determinacin exacta corresponde a cada comunidad aut noma a propuesta de las universidades situadas en su territorio, debiendo acumularse las que queden finalmente sin cubrir a las plazas ofertadas por el sistema general de acceso. Partiendo de esta configuracin normativa, durante los ltimos meses del ao 2000, coincidentes con el comienzo del curso acadmico 2000-01, se analizaron algunas cues tiones suscitadas con motivo del establecimiento de los citados cupos de reserva de plazas por parte de las universidades. En primer lugar, puede hacerse mencin a la singular distribucin de plazas para el acceso a la Escuela Tcnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politcnica de Madrid para el curso 2000-01, particularmente en lo que se refiere a la reserva para estudiantes con titulacin universitaria o equivalente. La Comunidad de Madrid, con la aprobacin del Consejo de Universidades, fij un cupo de 400 plazas en la Escuela Superior de Arquitectura de la Universidad Politcnica para acceso de alumnos a primer curso, del cual 360 plazas se asignaban al distrito nico de Madrid y 40 al distrito compartido. La Universidad Politcnica de Madrid, en una interpretacin que no parece ajustarse al sentido de las normas vigentes, consider ese lmite no como mximo sino como mnimo y admiti a un nmero de alumnos de primer curso considerablemente superior al fijado por el Consejo de Universidades. Adems, siguiendo con un criterio interpretativo ms que dudoso elev a casi el 10 por 100 de las plazas ofertadas el porcentaje de las reservadas a los alumnos titulados, justificando esta ltima decisin en el deseo de intentar facilitar el acceso de los arqui tectos tcnicos a los estudios de arquitectura por la va de titulados (han de competir con otros graduados) ya que no se ha regulado todava su acceso directo como arquitectos tcnicos a estudios de segundo ciclo en las Escuelas Tcnicas Superiores de Arquitec tura. Esta Institucin considera en principio improcedente la actuacin descrita por varios motivos: primero, porque el Acuerdo del Consejo de Universidades expresamente en su apartado primero habla de lmites mximos de admisin de alumnos en trminos que no permiten duda alguna al respecto; segundo, porque el porcentaje de reserva para alumnos titulados que establece el Real Decreto 69/2000 puede oscilar entre un mnimo de un 1 por 100 y un mximo de un 3 por 100, sin que se prevean en ningn caso porcentajes superiores; tercero, porque el lmite de admisin fijado por el Consejo de Universidades proviene del propuesto por la universidad de acuerdo con la comunidad autnoma correspondiente y no se comprende el motivo por el que la universidad pro ponga inicialmente un lmite menor del que realmente cree disponer. Claro que actuando de este modo se dispone de un margen amplio de discrecio nalidad para asignar esas plazas adicionales a los distintos cupos entre los que se dis tribuye la oferta global, logrando, como ha ocurrido en el presente caso, que los alumnos ya titulados dispongan de 40 plazas, cuando no hubieran debido disponer de ms de 188

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

12, aplicando el mximo del 3 por 100, y que los alumnos procedentes de selectividad hayan dispuesto de 382 plazas cuando el lmite mximo aprobado hubiera supuesto 352. En definitiva, proponer lmites de admisin, si finalmente se contrasta que as ha sido, inferiores a los que realmente van a aplicarse perjudica a la transparencia del proceso, resta operatividad a la distribucin en cupos prevista por las normas y convierte en discrecional lo reglado, posibilitando asignaciones de plazas ms o menos arbitrarias sin la objetividad que exige la distribucin de un bien escaso las plazas para cursar ciertos estudios sufragado con fondos pblicos (0021187). Tambin puede hacerse mencin a la problemtica que plantea el acceso al segundo ciclo de estudios universitarios que no constituyan continuacin directa de un primer ciclo cursado que, segn el Real Decreto 69/2000, de 21 de enero, se realiza de con formidad con las prioridades y criterios de valoracin que establezca cada comunidad autnoma. As, mediante Orden de la Consejera de Cultura y Educacin de la Gene ralidad Valenciana de 29 de mayo de 2000 qued prevista una reserva del 15 por 100 del total de las plazas para estudiantes procedentes de universidades del distrito uni versitario valenciano que no tuvieran implantado el segundo ciclo en centros pblicos de las mismas, y una reserva del 5 por 100 para estudiantes procedentes de otras uni versidades. Sin embargo, la reserva del 15 por 100 prevista carece de operatividad alguna para el acceso de titulados en arquitectura tcnica en los centros del mbito de la Comunidad Autnoma Valenciana, toda vez que en las dos universidades en las que se imparten las enseanzas para la obtencin del ttulo de arquitecto tcnico, la Universidad Poli tcnica de Valencia y la Universidad de Alicante, se imparten tambin las correspon dientes a arquitectura superior. Todo parece indicar que ante esta situacin la Escuela Tcnica Superior de Arqui tectura de la Universidad Politcnica de Valencia acumul en el ltimo proceso selectivo las plazas correspondientes a este 15 por 100 de reserva al 80 por 100 restante destinado a estudiantes de la propia universidad, de modo tal que tan slo se reservaron para estudiantes procedentes de cualesquiera otras universidades el 5 por 100 de las plazas existentes, supuestos stos que permanecen pendientes de plena comprobacin y que, de confirmarse, como todo parece indicar, deberan corregirse de inmediato (0023911). En lo que afecta a la adjudicacin de las plazas reservadas a estudiantes de formacin profesional, cuyo porcentaje de reserva se sita entre el quince y el 30 por 100 si se trata del acceso a estudios de slo primer ciclo, o del siete al 15 por 100 si se trata de estudios de primero y segundo ciclo, su distribucin entre los alumnos se ordena de acuerdo a la nota media del expediente acadmico de formacin profesional, conforme a lo dispuesto en la Resolucin de 25 de abril de 1996. Esta resolucin, dictada por el entonces Ministerio de Educacin y Cultura preci samente para evitar las desigualdades que se producan al calcular la nota media para el acceso a la universidad basada en la calificacin global del rea o reas especficas establecida por la anterior normativa, seal las frmulas para transformar en expresin numrica las calificaciones globales cualitativas que figuran en los expedientes acad micos de los alumnos que hubieran cursado formacin profesional de segundo grado, as como enseanzas experimentales de mdulos profesionales de nivel tres, a efectos del clculo de la nota media para priorizar las solicitudes de acceso a la universidad. 189

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Actualmente, sin embargo, estas frmulas colocan en una situacin claramente ven tajosa a los alumnos que provienen de los ciclos formativos de grado superior implan tados por la Ley Orgnica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenacin General del Sistema Educativo, teniendo en cuenta que de conformidad con el apartado sptimo a) de la citada resolucin, su calificacin final se formula en cifras de 1 a 10, con una cifra decimal, mientras que la escala numrica que el apartado quinto de la misma establece para los estudios del segundo grado de formacin profesional convierte la calificacin cualitativa de sobresaliente en una calificacin cuantitativa mxima de 9. Tal situacin, que est siendo ya analizada por la Secretara de Estado de Educacin y Universidades del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, ha sido puesta de mani fiesto por alumnos de formacin profesional, con calificacin global de sobresaliente mxima alcanzable y a la que corresponde la calificacin numrica de 9 que no han podido acceder a los estudios de la diplomatura de fisioterapia, en la que la nota mnima qued establecida en el curso 2000-2001 en un 9,3 (0026961, 0023973, etc.). La importancia de una configuracin, lo ms exacta posible, de las frmulas para el clculo de la nota media del expediente acadmico de los alumnos que compiten por una plaza en la universidad se destacaba en el pasado informe como uno de los aspectos ms frecuentemente planteados. Esta situacin se ha repetido durante el ao 2000, ponindose nuevamente de manifiesto la discrepancia que ha venido mantenin dose entre los sistemas de evaluacin de las enseanzas de BUP y COU previstas en la Ley 14/1970, General de Educacin, y las de bachillerato de la Ley Orgnica 1/1990, de Ordenacin General del Sistema Educativo, as como la incidencia que tal discre pancia tiene a la hora de establecer la calificacin definitiva para el acceso a estudios universitarios. Sin embargo esta situacin, que ha venido dando lugar a numerosas quejas de alum nos perjudicados por la misma, debe considerarse ya concluida con el curso acadmico 2000-01, en el que finaliza el proceso de implantacin generalizada de las nuevas ense anzas, quedando extinguidas las previstas en la Ley 14/1970, General de Educacin (0008881, 0009629, 0011599, 0012358, 0015004, 0024205, etc.). Para finalizar la mencin de los aspectos que ms quejas han suscitado en relacin con los sistemas de distribucin de plazas universitarias se seala un asunto que se plante por alumnos que accedieron a travs de la reserva de plazas que el Real Decreto 69/2000, de 21 de enero, dispone para el acceso de los estudiantes que padezcan cualquier tipo de discapacidad. De acuerdo con el artculo 26.1 de la Declaracin Universal de los Derechos Huma nos, la admisin a las instituciones de enseanza superior debe basarse en el mrito, la capacidad, el esfuerzo, la perseverancia y la dedicacin mostradas por quienes quieran acceder a ellas y debe situarse en el cuadro de un sistema de educacin a lo largo de toda la vida, en cualquier perodo de ella, con el debido reconocimiento a las destrezas previamente adquiridas. Por tanto, no cabe discriminacin alguna en este acceso, ya sea por razn de raza, gnero, lengua, religin, diferencias sociales, econmicas o cul turales o discapacidades fsicas, psquicas o sensoriales. Sobre este ltimo aspecto se planteaba en el pasado informe la problemtica que afecta a todos los alumnos con necesidades educativas especiales que, tras finalizar con xito las enseanzas postobligatorias, aspiran a continuarlas en la universidad, haciendo uso del porcentaje de reserva para alumnos discapacitados. 190

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Como ya se sealaba entonces, el acceso a las universidades espaolas requiere en los supuestos reglamentariamente previstos la preceptiva y previa superacin de unas pruebas de acceso que son exigibles con idntico contenido para todos los aspirantes con independencia de que padezcan o no alguna minusvala, si bien en este ltimo supues to la normativa vigente autoriza adaptaciones de tiempo y de medios cuyo alcance queda al arbitrio de las respectivas comisiones organizadoras de las pruebas. Efectuadas diver sas gestiones sobre las dificultades que tal superacin implica para estos alumnos, desde la Direccin General de Universidades del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte se manifest la inoportunidad de realizar adaptaciones curriculares de contenido en las pruebas de acceso, teniendo en cuenta que tal posibilidad no se prev en la normativa que las regula, y adems que, si bien las normas por las que se establecieron las ense anzas mnimas correspondientes a la educacin secundaria obligatoria prevn la nece sidad de realizar tales adaptaciones para los alumnos con necesidades educativas espe ciales, sin embargo las correspondientes a los estudios de bachillerato no contienen tal previsin de forma expresa, salvo la contenida nicamente en la regulacin del entonces Ministerio de Educacin y Cultura, sobre las posibles adaptaciones curriculares para los alumnos con problemas graves de audicin, visin y motricidad. Es evidente que resultara indeseable rebajar el nivel de conocimientos exigibles a los estudiantes que desean ocupar una plaza en la universidad posibilitando el acceso a los estudios superiores a quienes no disponen de las aptitudes y la formacin impres cindible para cursarlos con suficiencia. Sin embargo, entendemos que debe tenderse a facilitar al alumno con necesidades educativas especiales todos los mecanismos que le permitan participar en el proceso de seleccin con igualdad de oportunidades al resto de alumnos, para lo cual, a juicio de esta Institucin, podra valorarse en cada caso la situacin acadmica del estudiante discapacitado, a travs de los informes que los equipos de orientacin especficos aporten sobre las adaptaciones realizadas al alumno en los estudios previos para, en funcin de las necesidades de cada uno, elaborar por cada comisin organizadora de las pruebas los especiales repertorios y las modalidades de examen para la prueba de acceso a superar. Este es el procedimiento hacia el que, segn se ha podido conocer, apunta la Con sejera de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Junta de Extremadura que ha aprobado la Orden de 27 de septiembre de 2000, para su aplicacin por la Universidad de Extre madura, de conformidad con lo establecido en el artculo 10 del Real Decreto 1640/1999, de 22 de Octubre, por el que se regula la prueba de acceso a estudios universitarios, que seala expresamente la posibilidad de que la comisin organizadora de la prueba de acceso tome las medidas oportunas para que los alumnos discapacitados puedan realizarla en las condiciones ms favorables (9913130 y 0024377). Similar problemtica se plantea a la hora de atender las pretensiones de alumnos minusvlidos que por su especfica discapacidad se ven impedidos para superar algunas disciplinas concretas de los estudios universitarios a los que han logrado acceder. Tales pretensiones se apoyan tambin en la existencia de adaptaciones curriculares y exen ciones contempladas para el alumnado de secundaria con necesidades educativas espe ciales, al entender que la adopcin de estas medidas para unos niveles educativos ms elementales, incluidos en algunos supuestos los postobligatorios, se encaminan espe cialmente a posibilitar a todas las personas el acceso a un nivel superior, como es el universitario. 191

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Sin embargo al no existir en el nivel de enseanza universitaria una cobertura jurdica que lo permita, las exenciones que se solicitan en tal sentido vienen siendo reiteradamente rechazadas, dado el carcter obligatorio de las asignaturas cuya exencin se pretende, a efectos de la obtencin del correspondiente ttulo universitario oficial, de todo lo cual se ha dado traslado para su valoracin al Consejo de Universidades por si pudiera ser adoptada algn tipo de medida (0017157). Para finalizar este apartado, debe precisarse que su contenido se limita a reflejar en alguna medida las quejas ms reiteradas durante el ao 2000 en materia de acceso a la universidad sobre diversos aspectos de la normativa reguladora de los procedi mientos de acceso vigente en este perodo, quedando al margen aquellas cuestiones y discrepancias que contina originando esta regulacin, en las que subyace la inquietud que produce que los actuales procedimientos de acceso, incluida la ms reciente nor mativa reguladora de las pruebas de acceso a la universidad, no se conciban como un mtodo para valorar la capacidad individual para iniciar los estudios elegidos, sino una seleccin restrictiva del alumnado, al que por otra parte no le preocupa tanto el resultar apto en la prueba, cuanto alcanzar la calificacin mnima que se precise para iniciar estudios de su eleccin en un centro determinado (0000199, 0000719, 0001167, 0001619, 0001621, 0001622, 0001623, 0002113, etc.). En este sentido el Defensor del Pueblo valora positivamente las innovaciones que se vienen practicando en la materia, y que buscan superar el desajuste territorial en la oferta universitaria mediante la progresiva introduccin del sistema de acceso del distrito abierto, consagrndose as el principio de capacidad general de solicitar plaza en la universidad pblica elegida. Sin embargo, en el momento universitario y social actual en el que ya no existe desequilibrio entre oferta y demanda de plazas en trminos globales, debe continuarse la bsqueda de frmulas que permitan garantizar la admisin de los alumnos en las universidades teniendo en cuenta la aptitud especfica para cada uno de los estudios por parte del estudiante, haciendo as plenamente efectivos los prin cipios de capacidad y mrito reconocidos por la Constitucin. Lo anterior debera complementarse, facilitando una correcta y persistente infor macin a los alumnos de secundaria con el objeto de impedir la demanda excesiva de unos ttulos que posteriormente el mercado de trabajo es incapaz de absorber, y rea lizando, al mismo tiempo, eficaces campaas orientativas para ayudar a los estudiantes a que configuren sus propias expectativas atendiendo a sus capacidades. 5.2.2. Precios pblicos por servicios acadmicos universitarios En el apartado correspondiente del informe de 1999 se haca referencia a las actua ciones realizadas ante la Consejera de Educacin y Juventud de la Diputacin Regional de Cantabria con motivo de las insuficientes frmulas establecidas en la Orden de 5 de agosto de 1997 por la que se fijaron los precios a satisfacer por la prestacin de servicios acadmicos en la Universidad de Cantabria para el ao acadmico 1997-1998, para calcular el precio de la matrcula de materias sin docencia, al que debe corresponder el abono de slo un mnimo porcentaje de los precios de la tarifa ordinaria. En virtud de las competencias que al citado rgano autonmico le corresponden para la fijacin de los precios acadmicos por estudios en la Universidad de Cantabria, 192

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

se le recomend que estableciera una tarifa especial para las materias sin docencia que no constituyan un curso completo. Esta recomendacin fue expresamente aceptada por la Consejera de Educacin y Juventud de la Diputacin Regional de Cantabria y recogida en la Orden de 29 de junio de 2000, por la que se fijan los precios a satisfacer por la prestacin de servicios aca dmicos universitarios en el ao 2000-2001 (9809533). Efectuado un estudio comparativo acerca de las tarifas que se aplican por las uni versidades espaolas sobre las materias sin docencia, se comprob que las disposiciones normativas por las que las distintas comunidades autnomas establecen los precios a satisfacer por la prestacin de servicios acadmicos universitarios en las universidades dependientes de ellas, prevn de forma prcticamente unnime, y en consonancia con el criterio de esta institucin, la aplicacin del veinticinco por cien de los precios de tarifa ordinaria, a excepcin de la Comunidad Autnoma de Canarias, que por Decreto 164/2000, de 24 de julio, dispone el abono de un porcentaje mnimo del setenta por cien para las materias sin docencia, que llega al cien por mil cuando se trata de la cuarta convocatoria, por lo que se ha abierto una investigacin ante la Consejera de Educacin, Cultura y Deportes de dicha comunidad autnoma (0024894). En materia de exencin de los precios pblicos por servicios acadmicos univer sitarios se mencionaba tambin en el informe de 1999 las actuaciones iniciadas ante la Secretara de Educacin, Universidades, Investigacin y Desarrollo del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte sobre la ausencia de reconocimiento para los alumnos de formacin profesional con calificaciones sobresalientes, del derecho de exencin total del pago de los precios del primer curso de los estudios superiores, del mismo modo que tal exencin se prev en la Orden de 17 de agosto de 1982 para los alumnos con matrcula de honor en la evaluacin global del COU o con premio extraordinario en el bachillerato. Esta situacin haba permanecido justificada mientras los estudios de segundo grado de formacin profesional se conceban como la culminacin del nivel secundario de estudios. No obstante, el carcter terminal de estos estudios se modific con la publi cacin del Real Decreto 995/1974, de 14 de marzo, sobre Ordenacin de la Formacin Profesional, que abra para los estudiantes de este nivel la posibilidad de promocionar al nivel educativo superior y acceder a los centros universitarios que impartieran ense anzas anlogas a las cursadas. Sin embargo, no se contempl entonces el otorgamiento de la matrcula de honor a los alumnos de formacin profesional de segundo grado. Desde la Direccin General de Enseanza Superior e Investigacin Cientfica se comunic que, teniendo en cuenta que tanto en los estudios del COU, como ya en los nuevos estudios de bachillerato de la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo se contempla la posibilidad de otorgar matrcula de honor a un nmero de alumnos no superior al cinco por cien del curso que hubieran obtenido en el ltimo curso una nota media igual o superior a nueve puntos, se estaban iniciando en dicho departamento los trabajos para desarrollar una norma bsica que permita la mencin de matrcula de honor en formacin profesional. Cuando finalice por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte la elaboracin de la norma a la que se ha aludido, corresponder a cada una de las comunidades autnomas, en el ejercicio de sus competencias para fijar los precios acadmicos uni 193

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versitarios, la inclusin de la exencin del pago de stos a los alumnos que hayan obtenido matrcula de honor en formacin profesional de segundo grado o en ciclos formativos de grado superior, as como tambin corresponder al Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte la inclusin de la misma exencin de los precios a satisfacer por la prestacin de servicios acadmicos universitarios por la Universidad Nacional de Educacin a Dis tancia, nica universidad dependiente de dicho ministerio (9820110, 9904231). 5.2.3. Obtencin y homologacin de ttulos acadmicos universitarios El artculo 28 de la Ley Orgnica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, dispone que el Gobierno, a propuesta del Consejo de Universidades, establecer los ttulos de carcter oficial y validez en todo el territorio nacional, as como las directrices gene rales de los planes de estudios que deban cursarse para su obtencin y homologacin. Asimismo, por Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, se establecieron las direc trices generales comunes, que aparecen definidas en el propio real decreto como aquellas que son de aplicacin a todos los planes de estudios conducentes a cualquier ttulo uni versitario de carcter oficial. En los ltimos aos han sido varias las ocasiones en las que se ha reformado la ltima de las normas citadas, en un permanente proceso de adecuacin y perfeccio namiento de los planes de estudios y de las titulaciones a que stos conducen y al esta blecimiento de lazos y conexiones entre unos y otros que permita superar definitivamente la rigidez y el carcter estanco del que durante mucho tiempo han adolecido nuestras carreras universitarias. En este proceso parece haber hoy una opinin dominante que resea los riesgos que entraa la excesiva especializacin y multiplicacin de las titulaciones que se ha derivado de la reforma de los planes de estudio, entre los que no es el menos importante la excesiva fragmentacin de las enseanzas universitarias y la distribucin de alumnos. Alguno de los informes especializados el denominado Informe Bricall apunta hacia la conveniencia de una organizacin ms concentrada y generalista de los estudios universitarios en sus primeros aos que, en su opinin, redundara en un menor desa juste y en una concrecin ms tarda y ms fundamentada del deseo de especializacin de los estudiantes. Precisamente en relacin con la necesidad de mantener permanentemente abierto el proceso de adecuacin de las titulaciones y los planes de estudios a la realidad actual, puede researse el supuesto planteado por diversas quejas que reclaman la ampliacin de las enseanzas y ttulos desde los que se puede acceder a la licenciatura de Antro pologa Social y Cultural. Llevada a cabo la investigacin oportuna, esta Institucin conoci a travs del Consejo de Universidades que la Subcomisin de Ciencias Sociales y Jurdicas haba acordado valorar esta solicitud, junto a otras que pretendan acceder a la licenciatura desde distintas enseanzas de primer ciclo, as como iniciar un estudio conjunto de las vas de comunicacin entre los estudios universitarios de distintos ciclos, encargndose a la subcomisin permanente el primer informe tcnico (0023116). En otras ocasiones los desajustes en materia de ttulos universitarios provienen del retraso con el que se ha producido la reforma de los planes de estudio a los criterios impuestos por el Real Decreto 1497/1987, ya citado. Sirva como ejemplo lo acontecido en la Universidad Politcnica de Madrid, en los trminos que a continuacin se resean. 194

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

De conformidad con lo previsto en el artculo 8 del sealado Real Decreto 1497/1987, fueron establecidas las directrices generales propias de los planes de estudio conducentes a la obtencin de los ttulos oficiales de ingeniera tcnica industrial en las especialidades de electricidad, electrnica industrial, mecnica y qumica industrial por Reales Decretos 1402, 1403, 1404 y 1405, de 20 de noviembre de 1992, respectivamente, disponindose que la carga lectiva establecida en el plan de estudios oscilara entre veinte y treinta horas, incluidas las enseanzas prcticas, a la vez que en ningn caso la carga lectiva de la enseanza terica superara las quince horas semanales. Por su parte, el repetido Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, dispona que, una vez publicadas en el Boletn Oficial del Estado las directrices generales propias de un ttulo, las universidades que vinieran impartiendo enseanzas objeto de regulacin por dichas directrices remitiran para su homologacin al Consejo de Universidades los nuevos planes de estudio conducentes al ttulo oficial de que se trate, sealando para tal formalidad un plazo mximo que fue ampliamente rebasado por la Universidad Politcnica de Madrid sin que se hubiera procedido a su observancia en lo que respecta a tales enseanzas. Por el contrario, el plan de estudios que vena impartindose en la Escuela Uni versitaria de Ingeniera Tcnica Industrial de la citada universidad era uno de los deno minados experimentales, cuyas enseanzas de primer curso comenzaron a impartirse en el curso acadmico 1971-1972, conforme dispuso el artculo primero del Decreto 2459/1970, de 22 de agosto, sobre calendario para la aplicacin de la reforma educativa establecida por la Ley 14/1970 de 4 de agosto, General de Educacin y Financiamiento de la Reforma Educativa, y cuyos planes quedaron refrendados definitivamente por lo establecido en el nmero cuarto de la Orden del Ministerio de Educacin y Ciencia de 16 de diciembre de 1976. El referido plan de estudios exceda en varias horas semanales la carga lectiva de los tres cursos de que constaba, y sin embargo, no se reform su plan experimental de 1971, convertido a definitivo, por lo que su mantenimiento constitua la infraccin de lo dispuesto en el sealado Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre. En consecuencia se recomend a la Universidad Politcnica de Madrid que con la mxima celeridad procediera a la elaboracin y aprobacin de los planes de estudios conducentes a la obtencin de los ttulos oficiales de ingeniera tcnica industrial en las especialidades de electricidad, electrnica industrial, mecnica y qumica industrial, con sujecin a las directrices generales comunes que establece el citado real decreto, y las directrices generales propias correspondientes. Esta recomendacin fue aceptada expresamente por el Rectorado de la Universidad Politcnica de Madrid, si bien en el momento en el que se redactaba este informe estaba pendiente de confirmarse su efectiva homologacin por el Consejo de Universidades (9810150). En otro orden de cosas, el artculo 28 de la Ley Orgnica 11/1981, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, atribuye al Gobierno la competencia para establecer los ttulos que tengan carcter oficial y validez en todo el territorio nacional, y autoriza a las uni versidades a impartir, en uso de su autonoma, enseanzas conducentes a la obtencin de diplomas y ttulos propios, en los que no concurren los efectos especficos de los ttulos oficiales. 195

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Con el fin de eliminar posibles confusiones sobre el carcter y efectos de unos y otros ttulos, el Real Decreto 1496/1987, de 6 de noviembre, sobre obtencin, expedicin y homologacin de ttulos universitarios, seala expresamente en su artculo 7.2 que estos diplomas y ttulos propios deben confeccionarse incorporando en todo caso la men cin de que no tienen el carcter oficial establecido en el artculo 28.1 de la Ley de Reforma Universitaria, extremos que no venan siendo uniformemente respetados por todas las universidades, segn se ha podido comprobar en aos anteriores. De nuevo durante el ao 2000 se ha detectado la inobservancia de tal precepto, en esta ocasin por parte de la Universidad de las Islas Baleares, que vena expidiendo el ttulo propio Ttulo Superior de Turismo, omitiendo la mencin de que careca del carcter oficial establecido en el citado artculo 28.1 de la Ley de Reforma Universitaria, e indicando nicamente que se otorgaba sin perjuicio de los ttulos que, con carcter oficial y validez en todo el territorio nacional, se expiden por el Rector en nombre del Rey. Es indudable que tal expresin no daba el adecuado cumplimiento al mandato que contiene el citado Real Decreto 1496/1987, de 6 de noviembre, y no slo porque no cabe identificarla con la obligada mencin de que dichos ttulos no tienen carcter oficial, sino tambin porque se recoga en un documento cuyo texto resultaba similar al utilizado para la expedicin de ttulos universitarios oficiales de conformidad con lo dispuesto en el anexo I del repetido Real Decreto 1496/1987, de 6 de noviembre, lo que vena provocando la reiterada confusin de estos titulados sobre el carcter de sus ttulos. Por tal consideracin se formul una recomendacin al Rector de la Universidad de las Islas Baleares, que ya ha sido aceptada, en orden a que en lo sucesivo el texto y formato de los ttulos propios expedidos por dicha universidad sean confeccionados incorporando expresamente la mencin de que no tienen carcter oficial (0000239). Similar acogida favorable recibi la actuacin practicada ante la Universidad Poli tcnica de Madrid, tras haberse detectado que en el Instituto Nacional de Educacin Fsica se estaban impartiendo estudios de postgrado dirigidos a la obtencin del ttulo propio European Masters Degree in Phisical Activity for the Elderly, sin la autorizacin de la universidad a la que est adscrito dicho instituto, autorizacin preceptiva, tanto para su imparticin, como a los efectos del reconocimiento acadmico del correspon diente ttulo por parte de la universidad. Esta situacin, que supona la infraccin de lo establecido en el artculo 131 del Real Decreto 2536/1985, de 27 de diciembre, por el que se aprobaron los Estatutos de la Universidad Politcnica de Madrid, y que oblig a los afectados a iniciar la va de la convalidacin posterior como nica solucin vlida para obtener el reconocimiento acadmico de los estudios realizados, motiv la formulacin al rector de la universidad de un recordatorio de su deber legal de velar por el estricto cumplimiento, por los centros adscritos a la misma, de las normas estatutarias que resultan de aplicacin, a fin de que en lo sucesivo no se repitan hechos como el analizado (9820510). En materia de expedicin de ttulos universitarios, donde hasta el presente no han sido infrecuentes las dilaciones excesivas, casi nunca justificadas, destaca la extraor dinaria demora en la tramitacin de un expediente, iniciado en 1995 para la obtencin del ttulo de Mdico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria a travs de la va prevista por el Real Decreto 3303/1978, de 29 de diciembre, en virtud de la cual 196

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

un grupo de mdicos haban realizado en octubre de 1995 el cursillo de perfecciona miento previsto en esta norma para la obtencin del referido ttulo. Efectuadas numerosas actuaciones ante el Ministerio de Educacin, Cultura y Depor te, el Ministerio de Sanidad y Consumo y la Consejera de Salud de la Comunidad de Andaluca sobre los motivos de la demora en la expedicin del correspondiente ttulo, se conoci que, siguiendo el procedimiento sealado en el Real Decreto 264/1989, de 10 de febrero, la comisin correspondiente de mbito autonmico encargada de orga nizar, supervisar y evaluar dicho cursillo en la Junta de Andaluca resolvi en su da valorar negativamente el programa prctico seguido por uno de los solicitantes, lo que motiv que no se propusiera su declaracin de aptitud, excluyendo as su nombre de la documentacin tramitada al Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte a efectos de la expedicin del ttulo. Lo anterior debiera haber concluido mediante resolucin denegatoria de la solicitud de expedicin del ttulo, debidamente notificada al solicitante, en base a la no superacin del programa prctico. Sin embargo, el rgano correspondiente del Ministerio de Edu cacin, Cultura y Deporte haba decidido en su da suspender la tramitacin de la soli citud hasta tanto se incorporara al expediente la preceptiva declaracin de aptitud, hecho que al parecer no haba llegado a producirse tras varios aos de suspensin. El inaceptable mantenimiento de la suspensin del citado expediente finaliz en octu bre de 2000, fecha en la que, a instancias del Defensor del Pueblo, se resolvi mediante resolucin del Secretario de Estado de Educacin y Universidades (9801218). Parecida irregularidad procedimental se ha detectado a raz de las investigaciones an abiertas e iniciadas aos atrs, cuyos resultados demuestran la incapacidad de algu nas comisiones nacionales de las distintas especialidades mdicas para asumir las fun ciones que les otorga la Orden de 14 de diciembre de 1994, en la tramitacin de expe dientes al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 1776/1994, de 5 de agosto, por el que se regula la obtencin de la titulacin de mdico especialista para los licenciados en medicina y ciruga que accedieron con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, a una plaza remunerada de especialista en formacin, convocada por alguna de las administraciones pblicas o instituciones sanitarias con certadas con stas y que acreditaron haber realizado ininterrumpidamente los aos de formacin establecidos para la correspondiente especialidad. Los datos obtenidos durante el ao 2000 sobre esta cuestin permiten afirmar que la Comisin Nacional de Ciruga General y del Aparato Digestivo llega a precisar ms de cuatro aos para examinar un expediente a fin de emitir el preceptivo informe-pro puesta de la resolucin que corresponde adoptar finalmente al Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte. Este dato, ya por s mismo expresivo de la inobservancia del principio de eficacia que legal y constitucionalmente debe presidir los actos de la Administracin pblica en la tramitacin de expedientes administrativos, resulta an ms alarmante al considerar que, segn informacin facilitada por la Direccin General de Univer sidades, la citada comisin nacional a comienzo del ao 2000 tena pendiente de evaluar 49 expedientes, y la media del nmero de expedientes que evalu en los aos 1998 y 1999 haba sido de cuatro expedientes y medio por ao. Esta inadmisible situacin ha sido ya asumida por la Direccin General de Uni versidades, desde donde se ha asegurado que se procurar la mxima diligencia para 197

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la tramitacin de estos expedientes, si bien esta investigacin permanece an abierta hasta que sean adoptadas las medidas que precise la definitiva correccin de las defi ciencias denunciadas (9625398). Por otra parte, la Orden de 14 de octubre de 1999, por la que se regulan las con diciones y el procedimiento de homologacin de los ttulos extranjeros de farmacuticos y mdicos especialistas por los correspondientes ttulos oficiales espaoles, tambin atri buye funciones evaluadoras a las comisiones nacionales de cada especialidad, sealando que, formulada por el interesado la solicitud de homologacin del ttulo de que se trate, la correspondiente comisin debe emitir en el plazo mximo de tres meses un informe debidamente motivado sobre la formacin cientfica, terica y prctica acreditada apartado 12. Esta disposicin establece asimismo el procedimiento para subsanar las deficiencias encontradas en la solicitud y documentacin reglamentaria apartado 10 y prev que la homologacin exigir la realizacin de una prueba terico-prctica en aquellos supuestos en que la formacin acreditada no guarde equivalencia con la que conduce al ttulo espaol correspondiente apartado 2.1. Partiendo de los trminos en los que se determinan tales extremos se comprob, con motivo de una investigacin iniciada aos atrs, que en la tramitacin del expediente de homologacin de un ttulo extranjero de mdico especialista en anestesiologa y rea nimacin se haban vulnerado todos los preceptos sealados. En el supuesto analizado la comisin nacional de dicha especialidad haba emitido dos dictmenes consecutivos y contradictorios entre s sobre la formacin acreditada por el solicitante, reconociendo en el primer dictamen la equivalencia de los contenidos de los programas formativos, pero no en la duracin de los mismos, para sealar a continuacin en el segundo que s se apreciaba equivalencia en la duracin pero no as en los contenidos, y ello sin motivar en forma alguna el cambio de criterio operado. Solicitada una aclaracin al respecto, desde el entonces Ministerio de Educacin y Cultura se dio traslado de un tercer dictamen de la citada comisin, en el que en esta ocasin se negaba la existencia de discrepancias entre la duracin y contenido de la formacin realizada, pero se apreciaban deficiencias en la documentacin presentada y se comunicaba que el solicitante haba concurrido a la prueba terico-prctica de su especialidad y no la haba superado. Esta Institucin consider que lo anterior implicaba la ausencia del ms mnimo sentido del rigor al que la comisin correspondiente debe ajustarse, como rgano admi nistrativo al servicio del ciudadano, as como el reiterado desconocimiento de la Orden de 14 de octubre de 1991, en la que, como se ha sealado, se indica con claridad el plazo en el que debe emitirse el dictamen por la comisin, el procedimiento para la subsanacin de las deficiencias de la solicitud y los supuestos en los que cabe exigir la superacin de la prueba terico-prctica, todo lo cual justific que se formulara una sugerencia a la Direccin General de Universidades para que se dispusiera la inmediata y urgente revisin del expediente de homologacin analizado, con el objeto de que con la mxima celeridad se dictara una resolucin debidamente motivada sobre la duracin y los contenidos del programa formativo acreditado por el solicitante. Esta sugerencia y los argumentos en los que se apoy quedaron plenamente asumidos por la direccin general mencionada y, tras revisar el expediente, fueron revocadas las 198

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

actuaciones, quedando pendiente la homologacin solicitada al mismo acto en el que el interesado acreditara la superacin de la prueba terico-prctica (9623265). En lo que afecta a los criterios generales para la realizacin en las universidades pblicas de las pruebas de conjunto previas a la homologacin de ttulos extranjeros de educacin superior, establecidos en la Orden del Ministerio de Educacin y Cultura de 21 de julio de 1995, se comprob que la Universidad de Barcelona haba incumplido la obligacin de convocar la segunda prueba de carcter especfico de forma coincidente con las fechas de la convocatoria extraordinaria de la universidad, causando con ello un perjuicio para los aspirantes. Por todo argumento justificativo de tal inobservancia se comunic por el rectorado de la citada universidad que se haba decidido no convocar la prueba por el escaso nmero de candidatos y para facilitarles un mayor espacio de tiempo para su prepa racin, todo lo cual, evidentemente, no alcanz a disculpar la infraccin detectada por lo que se procedi a recordar al rector de la citada universidad, en su calidad de mxima autoridad acadmica de la misma, su deber legal de velar por el estricto cumplimiento de los preceptos normativos que en cada caso resultan de aplicacin (0007693). En esta materia contina siendo especialmente elevado el nmero de quejas ori ginadas por las demoras en la tramitacin de los expedientes de homologacin de ttulos de educacin superior por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte. Probablemente esta situacin ha quedado agravada por la situacin de precariedad de personal adscrito a la Secretara General Tcnica del citado departamento una vez producida la trans ferencia de un significativo nmero de funcionarios a la Comunidad de Madrid, lo que ha provocado durante el ao 2000 el reiterado incumplimiento de los plazos legales para la tramitacin de los asuntos que dicha unidad tiene encomendados, al haberse visto sensiblemente reducida su capacidad. Desde la Subsecretara del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte se seal que tales disfunciones seran pronto compensadas por una previsible disminucin de los recursos presentados ante el citado departamento, lo que habra de permitir un mejor cumplimiento de los plazos de tramitacin legalmente establecidos. Pese a este favorable pronstico, tal situacin precisara la inmediata adopcin de las frmulas de organizacin y gestin necesarias para dotar de efectividad al servicio encargado de la tramitacin y propuesta de resolucin de recursos administrativos, y de los expedientes de homologacin de ttulos y estudios extranjeros de enseanza supe rior, ya que, al ser competencia del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte la reso lucin sobre la concesin o denegacin de la homologacin de tales ttulos en virtud de lo dispuesto en el Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, por el que se regulan las condiciones de homologacin de ttulos extranjeros de educacin superior, no cabe por el momento esperar una disminucin en el nmero de estos expedientes (9908923). Incluso la propia Secretara General Tcnica del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, con motivo de las investigaciones abiertas por demoras en la tramitacin de los expedientes de homologacin, ha sealado como principal causa de tal irregu laridad el gran incremento experimentado en el nmero de solicitudes de homologacin que se presentan, as como tambin la creciente complejidad que entraa el anlisis y comparacin de la formacin cursada conforme a sistemas educativos extranjeros y la requerida para la obtencin del ttulo espaol cuya homologacin se pretende. 199

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Esta ltima circunstancia empeora an ms el prcticamente habitual incumplimien to por el Consejo de Universidades del plazo de tres meses que el citado Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, establece preceptivamente para la emisin de los dictmenes sobre cada expediente de homologacin iniciado, llegando en ocasiones a demorarse la elaboracin de estos informes hasta tres aos desde que fueran solicitados al rgano consultivo por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte (0009632, 9911095, 9810000, 0001974, 0016089, 0001528, etc.). Esta situacin impide valorar favorablemente el resultado alcanzado por el momento con las medidas que al parecer fueron ya adoptadas por el Consejo de Universidades, aumentando el nmero de expertos evaluadores con el fin de incrementar la frecuencia de las convocatorias para las reuniones de la subcomisin permanente, por lo que quiz sea preciso un nuevo estudio de las soluciones ms eficaces a corto plazo (9904310, 9900989). 5.3. Becas y ayudas al estudio

El artculo 27 de la Constitucin espaola reconoce a todos el derecho a la educacin, y seala adems que la enseanza bsica es obligatoria y gratuita, afirmacin sta que igualmente recogen la Ley Orgnica reguladora del Derecho a la Educacin y la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo y ampla, en lo que hace a la gratuidad de los estudios de bachillerato cursadas en centros pblicos, la Ley 12/1987, de 2 de julio. La educacin universitaria, as como el resto de enseanzas posteriores a las sea ladas, carece del carcter obligatorio y gratuito. Sin embargo, la Constitucin enco mienda a los poderes pblicos que promuevan las condiciones y remuevan los obstculos para que el derecho a la educacin sea disfrutado en condiciones de igualdad. Con el fin de hacer efectivo este principio de igualdad en el ejercicio del derecho a la educacin, la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo dispuso la obligacin de los poderes pblicos de compensar las condiciones socioeconmicas desfavorables de los alumnos a travs de becas y ayudas al estudio para la enseanza posterior a la obligatoria, que se otorgaran en funcin de la capacidad econmica y el rendimiento escolar. Una de las medidas pblicas de mayor importancia y significacin en este mbito la constituy el establecimiento del sistema de becas y otras ayudas al estudio de carcter personalizado, que qued regulado por el Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, y que contempla prioritariamente la concesin de ayudas para estudios de enseanzas medias y superior, dedicando a ello la mayor parte de los recursos disponibles en materia de becas y ayudas al estudio. Esta circunstancia origina que las quejas recibidas en la materia se refieran en un alto porcentaje a las convocatorias de becas de estos niveles. Antes de entrar a analizar los aspectos que ms frecuentemente han motivado quejas sobre el procedimiento de seleccin de solicitudes de beca en virtud de las distintas convocatorias publicadas por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, se menciona un asunto cuyo planteamiento inicial se reflej en el informe correspondiente al ao 1999, relativo al reconocimiento del derecho de los extranjeros a acceder al sistema pblico de becas y ayudas al estudios en las mismas condiciones que los espaoles. 200

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Este reconocimiento, que qued recogido en el artculo 9 de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, reformada por la Ley Orgnica 8/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, supone la derogacin del artcu lo 2.1.a) del Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio por el que se regula el sistema de becas y otras ayudas al estudio de carcter personalizado en el que se contempla el requisito de la nacionalidad espaola como la primera condicin general para ser beneficiario de una beca o ayuda al estudio otorgada por el Estado. Sin embargo, a travs de una queja planteada por una alumna de la Universidad Complutense de Madrid se comprob que el rgano gestor de becas de dicha universidad continuaba exigiendo a los solicitantes el cumplimiento del requisito de la nacionalidad recogido en el citado artculo 2.1.a), pese a estar ya derogado por la mencionada Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero. En el curso de las actuaciones promovidas con motivo de esta cuestin, la entonces Direccin General de Formacin Profesional y Promocin Educativa revis la dene gacin de la beca, concedindola finalmente, e instruy debidamente a la unidad de becas de la Universidad Complutense de Madrid respecto a la inaplicabilidad del requisito de la nacionalidad. Asimismo, la Orden de 15 de junio de 2000 por la que se convocaron becas y ayudas al estudio de carcter general para alumnos de niveles postobligatorios no uni versitarios y para universitarios que cursan estudios en su comunidad autnoma, as como la Orden Ministerial de 21 de junio de 2000 por la que se convocaron becas de movilidad para los alumnos universitarios que cursan estudios fuera de su comunidad autnoma incluyeron en su articulado una mencin expresa acerca de que para obtener el beneficio de la beca sera preciso cumplir los requisitos establecidos en el artculo 2 del Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. Esta Institucin entendi que, al margen de la imprecisin de los trminos en que tales convocatorias recogan el cambio normativo, se apreciaba la existencia de una discrepancia entre el requisito de nacionalidad que establece el artculo 2.1.a) del Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, y las rdenes ministeriales por las que se convocan becas y ayudas al estudio de carcter general y becas de movilidad para el curso aca dmico 2000-2001, cuyo articulado remite escuetamente a una norma que modifica el referido real decreto impidiendo la aplicacin del requisito de la nacionalidad. Tal discrepancia podra provocar problemas de carcter interpretativo sobre la apli cabilidad o no de este requisito por parte de los distintos rganos de gestin, seleccin y adjudicacin provisional de las becas, a quienes corresponde evaluar el cumplimiento de las condiciones exigidas para obtenerlas, y esto al margen de las dudas de carcter legal que puede suscitar el mantenimiento de un real decreto, an vigente, pero ina plicable en uno de sus preceptos y que pese a ello no ha sido modificado expresamente por otro cuyas previsiones resulten plenamente acordes con la ley. En consecuencia se ha solicitado a la Secretara General de Educacin y Formacin Profesional informacin acerca de si se han remitido ya a las correspondientes unidades de gestin, seleccin, adjudicacin provisional y resolucin de reclamaciones en materia de becas las oportunas instrucciones con el fin de que acomoden a la legalidad vigente 201

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los impresos y criterios que venan utilizndose para las solicitudes de alumnos extran jeros, y que se basaban en el artculo 9 de la Ley Orgnica 7/1985, de los Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa, en virtud del cual los extranjeros de pases extracomunitarios residentes legalmente en Espaa nicamente podan percibir las becas reguladas en el Real Decreto 2298/1983 si en su pas de origen los estudiantes espaoles reciban un trato equivalente. Por otra parte, y teniendo en cuenta que segn los datos llegados a esta Institucin se encontrara en trmite en el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte la elaboracin de la nueva norma reguladora del sistema de becas y ayudas al estudio del Estado, se consider que las actuaciones que se abordaran a tal fin deberan incluir las frmulas que acomoden las actuales condiciones generales para obtener beca, a las previsiones recogidas en la Ley Orgnica 4/2000, que confiere a todos los extranjeros, sin exclusin, el derecho a acceder al sistema pblico de becas y ayudas al estudio en las mismas condiciones que los espaoles, por lo que ha recomendado al citado rgano la modi ficacin del artculo 2.1 del repetido Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, de forma que de conformidad con la ley no se limite tal derecho (0001331). Ya en lo que afecta a los procedimientos de seleccin de becarios, resulta significativo el descenso respecto a pasados cursos acadmicos en el nmero de quejas relativas a las incorrecciones de carcter procedimental en la tramitacin de las solicitudes de becas de carcter general, as como tambin la eficaz actuacin correctora de la Direccin General de Cooperacin Territorial y Alta Inspeccin en todos los supuestos en los que se comprob la irregularidad concreta denunciada (0023514, 0004785, 0006906, 0013706, 0020212, 9908731, etc.). Como en anteriores ejercicios, han sido numerosas las quejas suscitadas por la apli cacin de los requisitos recogidos en las ltimas convocatorias de estas becas de carcter general, para los cursos acadmicos 1999-2000 y 2000-2001, para alumnos de niveles postobligatorios no universitarios y para universitarios que cursan estudios en su comu nidad autnoma, publicadas por Ordenes Ministeriales de 17 de junio de 1999 y 15 de junio de 2000, respectivamente. En lo que afecta a las quejas planteadas contra la aplicacin de los criterios de carcter econmico, han recibido un mayor porcentaje de crticas los preceptos recogidos en similares trminos en ambas convocatorias, y relativos a las frmulas utilizadas para evaluar el nivel patrimonial de la familia del alumno solicitante a efectos de la concesin de la denominada ayuda compensatoria, dotada con la mayor cuanta respecto al resto de componentes de la beca, llegndose a comprobar, en el curso de diversas investi gaciones iniciadas, que la situacin del patrimonio familiar de los solicitantes no haba sido correctamente valorado por los correspondientes rganos de gestin, procedindose tras la actuacin del Defensor del Pueblo a su revisin y posterior concesin (0008775, 0009979, 0016710, 0023514, 9907531, etc.). Han sido tambin frecuentes las quejas que incidan en la aplicacin de las reglas para evaluar el rendimiento acadmico mnimo de los beneficiarios de estas becas, reglas que permanecen recogidas de forma prcticamente idntica en las dos convocatorias sometidas a anlisis para cada curso acadmico (0000413, 0001168, 0008028, 0009444, 0019546, 0023977, 9908236, etc.). En relacin con este aspecto preocupa a esta Institucin que el mantenimiento de los requisitos acadmicos pueda llevar a perder la beca a los estudiantes de rentas ms 202

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

bajas que no logran el nivel exigido, y con ello al abandono de los estudios, mientras los alumnos algo ms beneficiados econmicamente puedan continuarlos a pesar de no rendir acadmicamente lo mnimo exigible. De esta forma, si bien se consigue estimular el esfuerzo acadmico de los estudiantes, exigindoles cierto nivel de aprovechamiento acadmico, sin embargo la importancia de los criterios acadmicos puede suponer un perjuicio para los estudiantes de nivel socioeconmico inferior, situacin sta que podra resultar agravada a partir de la ltima convocatoria por la reincorporacin del sistema de renovacin de becas por ciclos aca dmicos, a travs del que se pretende asegurar al estudiante la condicin de becario durante todo el ciclo acadmico, independientemente de los cambios de nivel econmico que sufra su familia, siempre que cumpla los requisitos de carcter acadmico recogidos en la convocatoria, todo lo cual significa cierta primaca de la capacidad acadmica del solicitante sobre la econmica. Debe en cualquier caso reconocerse que este sistema de renovacin de becas por ciclos acadmicos, que vino incluyndose anualmente en las convocatorias de becas de carcter general desde el curso 1990-1991 hasta el curso 1997-1998, adems de asegurar la renovacin de la beca dentro del mismo ciclo educativo, consigui el deseable objetivo de agilizar la tramitacin de las solicitudes de beca acogidas a la renovacin, dado que no precisa la comprobacin de la situacin econmico-familiar del solicitante, con lo que se simplificaban los trmites burocrticos facilitando una ms rpida percepcin de la ayuda. Sin embargo, con motivo de las quejas analizadas durante el perodo de vigencia de este sistema de renovacin, se comprob que en ocasiones origina cierta dificultad para que las nuevas circunstancias personales o econmicas del becario que solicita la renovacin que pueden hacerlo merecedor de una cuanta superior a la obtenida en el curso inicial del ciclo en el que tales circunstancias no se daban, sean opor tunamente valoradas por los rganos administrativos de gestin de becas, obligndole a iniciar repetidamente durante todos los aos acadmicos del ciclo la va de recurso para el reconocimiento de las nuevas circunstancias, o para el reconocimiento de la cuanta obtenida en va de recurso, si la inicial del ciclo haba sido menor o de menos componentes. Ha de confiarse en que la implantacin por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte en el curso 2000-2001 de este tradicional sistema haya sido precedida del establecimiento de las frmulas que permitan evitar las disfunciones sealadas. Estas mismas dificultades se venan produciendo con motivo de la adjudicacin de ayudas de comedor escolar para alumnos de centros de enseanza infantil, primaria, secundaria y educacin especial, convocadas por la Consejera de Educacin de la Comu nidad de Madrid hasta el curso escolar 1999-2000, dados los trminos en que las sucesivas rdenes de convocatoria recogan los supuestos en los que corresponda efectuar la soli citud de ayuda mediante el sistema de nueva adjudicacin, as como los requisitos espe cficos para hacerlo a travs del sistema de renovacin de ayudas. Estas previsiones de las convocatorias venan propiciando que los aspirantes que obtuvieron la ayuda de comedor en el curso anterior la solicitaran en el siguiente a travs del sistema de reno vacin, aunque su nueva situacin econmico-familiar pudiera hacerlos merecedores de una mayor puntuacin que la obtenida en dicho curso, al haber disminuido sus ingre sos familiares. 203

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Resulta evidente que no proceda cuestionar la conveniencia de mantener un sistema, en principio ms gil que el tradicional, para la concesin sucesiva de ayudas a quienes la hubieran obtenido el ao anterior, mientras su situacin econmica no haya variado sustancialmente respecto de la que sirvi de base para la concesin de la ayuda cuya renovacin se solicita. Sin embargo, con el fin de evitar que volvieran a producirse los supuestos analizados, se recomend a la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid que en las disposiciones por las que dicha consejera convoque ayudas de comedor escolar, se deli mite con mayor claridad que los alumnos que hubieran disfrutado de esta ayuda el curso anterior, deben presentar solicitud de nueva adjudicacin cuando su nivel econmicofamiliar haya disminuido respecto al que sirvi de base para la concesin de aqulla y deseen que esta situacin sobrevenida sea valorada de nuevo por los rganos corres pondientes. Sorprendentemente la respuesta a dicha recomendacin se limit a dar traslado de la Orden 1509/2000, de 16 de mayo, de la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, por la que se convocaron ayudas de comedor escolar para el curso 2000-2001, en la que qued suprimido el sistema de renovacin de ayudas, vigente en las convo catorias de las mismas desde el curso 1994-1995 (9901326). Por otra parte la incorporacin en esta convocatoria, por primera vez, del requisito de no haber superado el umbral de renta anual por unidad familiar previamente esta blecido, dej sin ayuda de comedor a numerosos alumnos que venan obtenindola en virtud de las convocatorias publicadas hasta el pasado curso, en las que la situacin econmico-familiar se consideraba nicamente para la adjudicacin de una mayor o menor puntuacin en funcin del nivel de renta y de acuerdo a un baremo ya determinado (0024539, 0024550, 0024540, etc.). En relacin con la aplicacin de los requisitos para obtener ayudas pblicas se plan teaba en el informe correspondiente al ao 1999 la problemtica derivada de la exigencia de estar matriculado en un centro docente pblico o concertado para poder ser bene ficiario de beca. Se sealaban entonces las actuaciones generadas con motivo de las quejas planteadas por los participantes de dos distintas convocatorias pblicas de becas de estudio, en cuyas bases se haban excluido expresamente a los alumnos de centros docentes privados no concertados, siendo una de ellas convocada por la Fundacin para el Desarrollo de la Formacin en las Zonas Mineras del Carbn, y dirigida a la adjudicacin de becas de estudio de formacin reglada, y la segunda convocada por el Ayuntamiento de Villanueva de la Serena (Badajoz), para la concesin de becas de estudio de los idiomas ingls y francs. Se consider que tal exclusin resultaba discriminatoria para los alumnos que, en el ejercicio del derecho constitucional de elegir libremente el centro educativo donde realizar sus estudios, haban optado por matricularse en centros privados, por lo que se formul una recomendacin al segundo de los organismos citados, para que en lo sucesivo el carcter privado del centro docente donde est matriculado un alumno no resulte causa excluyente para poder optar a las becas de estudio que se convoquen. Esta recomendacin ha sido expresamente aceptada por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Villanueva de la Serena, as como introducida en la ltima convocatoria de becas de estudio efectuada por dicha corporacin (9817143). 204

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

En el momento en el que este informe se elabora, en las investigaciones efectuadas sobre este mismo asunto ante la Direccin General de Poltica Energtica y Minas, se contina an a la espera de los informes reiteradamente solicitados acerca de diversos aspectos derivados de la convocatoria en Zonas Mineras del Carbn, tras haber recibido ms de quinientas quejas contra los criterios de seleccin que al margen del carcter discriminatorio aludido, se apartaron de la finalidad compensadora de toda ayuda pbli ca al estudio, as como contra el procedimiento selectivo seguido, en el que al parecer se incumplieron sistemticamente diversos preceptos contenidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Proce dimiento Administrativo Comn, y en el Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el procedimiento para concesin de subvenciones pblicas (9912303, 9910422, 0005033, 0008670, 0001605, 0025439, 0025459, 0026195, etc.). Igual que en el supuesto anterior, han continuado durante el ao 2000 las inves tigaciones iniciadas el pasado ao ante el Rectorado de la Universidad del Pas Vasco con motivo de la infraccin detectada en el proceso selectivo para la adjudicacin de becas colaboracin del Programa Cicerone curso 1997-1998, cuyas actuaciones ini ciales se recogieron en el informe de 1999, y que finalizaron con la formulacin de una recomendacin para que no volviera a producirse. Aceptada finalmente de forma expresa la mencionada recomendacin, hubo que recordar al rectorado de la mencionada universidad su deber legal de someterse a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Admi nistraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, sobre la forma en que debe atenderse el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros admi nistrativos, y ello con motivo de la solicitud de acceso que haba sido debidamente for mulada por el ciudadano denunciante de la incorrecta consideracin del conocimiento del euskera como mrito para obtener una beca del Programa Cicerone (9812798). Se incluyen en este apartado las actuaciones practicadas ante la Secretara de Estado de Comercio, Turismo y de la Pequea y Mediana Empresa del Ministerio de Economa y Hacienda, con motivo del plazo de presentacin de solicitudes para concurrir a la convocatoria de las becas turismo de Espaa 1999, hecha pblica por Resolucin de 4 de junio de 1999, para realizar estudios de postgrado en universidades o centros de reconocido prestigio espaoles y extranjeros, y dirigida a posibilitar la realizacin de estudios de postgrado en el curso 1999-2000 a titulados superiores universitarios y tc nicos de empresas y actividades tursticas. Pese al deseable carcter de continuidad e inmediatez que deben tener los estudios de postgrado respecto a los de primer y segundo ciclo universitario que los preceden, la convocatoria impeda acceder a los alumnos que haban finalizado estudios en el curso acadmico 1998-1999, dado que se les exiga la aportacin de documentos que de acuerdo al habitual calendario acadmico, difcilmente estaran disponibles en la fecha sealada en las bases de la convocatoria. Esta consideracin se recogi en la reco mendacin formulada a la Secretara de Estado de Comercio, Turismo y de la Pequea y Mediana Empresa en orden a que en sucesivas convocatorias el plazo de admisin de solicitudes posibilite la participacin de los alumnos que finalicen los estudios en el curso acadmico inmediatamente anterior a aquel para el que se convocan estas becas. La Secretara de Estado de Comercio, Turismo y de la Pequea y Mediana Empresa manifest la imposibilidad de considerar el extremo propuesto, teniendo en cuenta que 205

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agravara las dificultades que al parecer vienen presentando los habituales plazos de admisin de solicitudes, recepcin, evaluacin y propuesta de adjudicacin, al provocar que muchos becarios se matriculen en los estudios de postgrado en los que han sido admitidos sin saber si son o no beneficiarios de la beca, con los perjuicios de carcter econmico que ello supone. Al parecer, esta situacin provoca habitualmente protestas de los participantes cuando la adjudicacin de las becas se efecta ms all del mes de julio, situacin sta que probablemente no ser infrecuente, teniendo en cuenta los plazos que las convocatorias sealan para las adjudicaciones provisionales y las defi nitivas, y que a juicio de esta Institucin resta operatividad a la intencin perseguida con este tipo de convocatorias. De manera que las razones aducidas para no asumir el criterio expuesto, en orden a posibilitar la participacin en las convocatorias a los alumnos recientemente titulados, al margen de no suponer una justificacin aceptable de tal negativa, se apoyan en la existencia de dificultades preexistentes que por s mismas requeriran un nuevo plan teamiento de los procedimientos de seleccin de becarios para realizar estudios de post grado en Espaa y en el extranjero, de forma que se permita a los aspirantes conocer si han sido o no beneficiarios de la beca en fecha anterior a la de su matriculacin en los centros espaoles o extranjeros donde desearan realizar sus estudios de postgrado. Respecto a las ayudas convocadas en materia educativa se mencionan tambin las investigaciones practicadas a raz de dos quejas presentadas por beneficiarios de las becas del Programa Scrates de la Unin Europea para la cooperacin transnacional en el mbito de la educacin, especficamente destinado a contribuir al desarrollo de una enseanza y una formacin de calidad y de un espacio europeo abierto a la coo peracin en materia educativa. En los dos supuestos denunciados por sendos concursantes del Programa Scrates, Lingua, Accin B, de participacin en actividades de formacin continua, se comprob el incumplimiento del mismo apartado de los convenios financieros firmados por el Director de la Agencia Nacional Scrates con cada uno de los beneficiarios, relativo a que la liquidacin de la ayuda financiera se realizara una vez firmado el oportuno convenio. Al parecer, comenzada la actividad de formacin se les comunic que debido a diversos problemas administrativos sufridos en la agencia deban iniciar la actividad adelantando personalmente los costes de la participacin correspondiente. Finalmente la ayuda concedida les fue liquidada con una demora de hasta un ao desde que fina lizaron la actividad. Teniendo en cuenta que la cuanta de la ayuda 1.100 euros en ambos casos se diriga a contribuir a los gastos de enseanza, viaje y estancia ocasionados por la asistencia a la actividad de formacin, parece necesario instar a la Agencia Nacional Scrates, responsable de la gestin financiera del programa en Espaa, para la adopcin de las medidas que resulten precisas en orden a evitar en lo sucesivo tales demoras (0017768 y 9911220).

5.4.

Becas de formacin del personal investigador

Por ltimo se hace referencia a la problemtica que afecta a los beneficiarios de las Becas de Formacin del Personal Investigador. 206

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Desde hace varios aos esta Institucin es receptora de la preocupacin que de forma reiterada y progresiva vienen manifestando los beneficiarios de las becas de formacin del personal investigador, sobre diversos aspectos derivados de su disfrute, y especial mente sobre la ausencia de derechos laborales de los beneficiarios de las becas, al no ser consideradas retribuciones por trabajo prestado consecuencia de una relacin labo ral, sino unas ayudas cuya concesin no establece relacin contractual o estatutaria con el centro al que queda adscrito el beneficiario. En su da esta cuestin fue trasladada al Ministerio de Educacin y Cultura, desde donde se indic que las pretensiones de los reclamantes haban sido recogidas en el subprograma Incorporacin de doctores y tecnlogos a grupos de investigacin en Espa a, en el que los solicitantes son las entidades en donde se realiza la investigacin, y lo que se solicita son subvenciones para poder contratar (y no becar) a doctores que hayan realizado una estancia en el extranjero. Ciertamente estos contratos suponen en el mbito de la investigacin el reconoci miento de la actividad laboral de las personas que se hallan en posesin del grado de doctor. Sin embargo, tambin lo es que un gran porcentaje de la investigacin que se realiza en Espaa se lleva a cabo por el denominado personal en formacin, en el que se incluyen de manera indiscriminada estudiantes de doctorado, becarios de inves tigacin y otras figuras no muy bien delimitadas. Durante el ao que se analiza en este informe se atendi la queja presentada por un colectivo formado por asociaciones de becarios de Espaa, en la que se incida fun damentalmente en la situacin de inseguridad que supone para este colectivo que los becarios carezcan de la accin protectora de la Seguridad Social, lo que implica no tener cubierta la asistencia sanitaria, y la imposibilidad de percibir las prestaciones eco nmicas y otros derechos laborales habituales en la relacin laboral, a pesar de estar obligados a desarrollar una actividad laboral equivalente a la de cualquier empleo asa lariado, y de que los importes de sus becas estn sujetos al impuesto sobre la renta de las personas fsicas en el captulo de rendimientos netos de trabajo. Se sealaba asimismo en esta queja otra serie de inconvenientes, como son la inexis tencia de una regulacin especfica de la actividad desarrollada por los becarios, o sus escasas perspectivas laborales, que colocan a este colectivo en una situacin de inde finicin jurdica, cuyo marco normativo se reduce a las escasas previsiones que los esta tutos de algunas universidades hacen de esta figura acadmica, delimitndola concep tualmente o remitiendo su configuracin jurdica a las bases de las convocatorias de cada una de las becas. Es indudable que el avance cientfico y cultural indica el nivel de bienestar de una sociedad desarrollada, por lo que todos los agentes que permiten este crecimiento debe ran recibir beneficios de forma proporcional a su cooperacin. En este sentido, la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinacin General de la Investigacin Cientfica y Tcnica, destac la importancia que debe concederse a la formacin del personal de investigacin. Es cierto que desde la creacin, en 1988, de un Programa Nacional de Formacin de Personal Investigador, vienen emprendin dose por los rganos correspondientes acciones de formacin siguiendo las directrices marcadas por la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa, rgano que tiene entre sus funciones la de orientar la poltica de formacin de investigadores en todos 207

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

sus niveles, proponer medidas para el fomento del empleo de los mismos y facilitar su movilidad en los mbitos investigador y productivo. Sin embargo, de entre todas las acciones emprendidas desde entonces ninguna ha sido destinada a regular la figura del becario de investigacin, dotndola de un contenido jurdico que defina la relacin estatutaria del beneficiario y la naturaleza jurdica de las becas, permitiendo diferenciarlas de otras figuras previstas por la legislacin uni versitaria y concediendo a los becarios la debida proteccin social y laboral. Los reclamantes vienen defendiendo que el actual sistema de concesin de becas de investigacin podra asimilarse a la figura de los contratos para la formacin, ya que stos se ajustaran mejor a la verdadera finalidad formativa que se persigue con las becas, con lo cual, adems de conseguir un aumento de la proteccin social y de la valoracin laboral, se permitira la adscripcin de los diversos investigadores a un tipo de trabajo profesional que vincule las obligaciones a los trminos contractuales. Sobre tales pretensiones el Director General de Investigacin del Ministerio de Cien cia y Tecnologa, tras comunicar su disposicin a analizar esta situacin y a estudiar otras posibles frmulas que den satisfaccin a la preocupacin puesta de manifiesto, seal que el carcter formativo de la actividad del becario justifica que carezca de la consideracin de actividad laboral, toda vez que al no darse los requisitos exigidos por el artculo 97 de la Ley General de la Seguridad Social sobre laboralidad, depen dencia y ajenidad de la relacin contractual, no resulta posible por el momento la inte gracin del personal becario en el Rgimen General de la Seguridad Social (0005052, 0008868, etc.). En este punto resulta imprescindible reconocer que la formacin de los recursos humanos y las actividades de investigacin son piezas bsica de la sociedad del cono cimiento y constituyen elementos necesarios para garantizar su competitividad y para acceder al progreso econmico y social y mantenerlo en el tiempo. Por tanto deberan corregirse cuanto antes las deficiencias que hoy se detectan en diversos aspectos de la dinmica para la formacin en el campo de la investigacin mediante la convocatoria de becas por parte de las distintas administraciones pblicas y especialmente en lo que hace a la precaria proteccin social y laboral que les afecta, dificultad que en no pocas ocasiones se agrava, como se ha comprobado a travs de quejas presentadas individualmente, cuando se producen demoras en la percepcin de la dotacin econmica que les corresponde (0026490). Finalmente, debe hacerse expresa mencin de que la falta de regulacin explcita del trabajo que el becario puede desarrollar puede conducir eventualmente a obligarle a asumir labores docentes o investigadoras que, o bien exceden la responsabilidad de un licenciado que contina en formacin, o bien se desarrollan de modo ilegal y sin reconocimiento al ser labores que corresponden a otro trabajador. Con el fin de controlar esta situacin, y hasta tanto se proceda a regular explci tamente el trabajo que el becario puede desarrollar, parecera oportuno que cada con vocatoria universitaria de becas de formacin de personal investigador contemplara el procedimiento para efectuar el control efectivo en los departamentos universitarios de los trabajos de investigacin realizados por los becarios y las funciones de colaboracin docente con fines formativos que estn autorizados a desarrollar. 208

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Asimismo, debe hacerse un llamamiento a la coordinacin de todas las actuaciones encaminadas a la formacin de investigadores y al fomento de la investigacin a fin de evitar que la dispersin de competencias, la pluralidad de organismos gestores, la diversidad de fondos presupuestarios a aplicar, o incluso, como parece haber ocurrido en este ltimo ejercicio, la simple reestructuracin de departamentos ministeriales, pro voquen retrasos en las convocatorias, incertidumbres sobre la continuidad de los pro yectos o programas, deficiencias en la financiacin o cualesquiera otras anomalas sus ceptibles de perjudicar seriamente la necesaria continuidad de la formacin y de la investigacin. 6. 6.1. ADMINISTRACIN SANITARIA Informacin y documentacin clnica

La Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, que supuso en su momento un notable avance en materia de informacin y documentacin clnica, recoge los dere chos y las obligaciones de los usuarios del sistema nacional de salud, entre otros, en los artculos 9, 10, 11 y 61. En los ltimos aos, este marco normativo ha sido objeto de diversas ampliaciones a travs de leyes y otras disposiciones, y de mltiples inter pretaciones por la doctrina jurisprudencial. Por su especial relevancia en esta materia, merece una mencin singular el Convenio sobre Derechos Humanos y Biomedicina del Consejo de Europa, que entr en vigor el 1 de enero de 2000 y que fue firmado en Oviedo en abril de 1997 y posteriormente ratificado por Espaa. Este convenio, que regula con gran extensin los derechos de los pacientes, introduce importantes innovaciones en materia de informacin y docu mentacin clnica, tales como la consagracin del derecho a no ser informado, la con ceptualizacin de que la informacin debe ser adecuada y referirse a los riesgos y con secuencias de la intervencin, la revocacin del consentimiento, la emergencia de la necesidad o privilegio teraputico y la obligacin de consultar al menor. Estas inno vaciones obligan a reinterpretar la ley general de sanidad y el resto de nuestras leyes en la materia. La inexistencia de una norma bsica que unifique e integre los derechos y obli gaciones que han de regir en materia de informacin y documentacin clnica y la insu ficiente precisin y concrecin, en determinados aspectos, de la ley general de sanidad, plantea, tal y como se ha puesto de relieve en quejas formuladas ante esta Institucin, no pocas cuestiones referentes a los elementos, cantidades y formas de informacin, as como respecto al contenido y al acceso a la historia clnica. En conexin con lo anterior, es obligado hacer mencin a que alguna comunidad autnoma ha optado por profundizar en la concrecin prctica de los derechos a la informacin, al consentimiento informado y al acceso a la documentacin clnica, tal y como ha acaecido en Catalua, donde se ha publicado la Ley 2/2000, de 29 de diciembre, sobre los derechos de infor macin concernientes a la salud y la autonoma del paciente, y a la documentacin clnica. Los ciudadanos que acuden al Defensor del Pueblo ponen de manifiesto que, en ocasiones, el alcance y la extensin de la informacin clnica que se les facilita no per miten garantizar suficientemente los derechos de los usuarios en este mbito. En este 209

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

sentido, la madre de una menor, de ocho aos de edad, sobre la que ejerca la patria potestad y el derecho de guarda y custodia desde la separacin de su marido, manifestaba que haba prestado el consentimiento para que su hija recibiera tratamiento psicote raputico que se suspendi, a los cuatro meses de instaurarse, debido a la peticin del padre, titular tambin de la patria potestad. La Diputacin Provincial de Zaragoza expuso que, ante la negativa del padre a que se continuase la terapia a la que estaba siendo sometida su hija, se opt por interrumpir el tratamiento. Conclua el informe afirmando que, si se solucionaban las discrepancias surgidas entre los padres de la nia, o se reciba requerimiento judicial al efecto, no exista inconveniente en que la menor fuera tratada en el centro hospitalario. Frente a ello, esta Institucin puntualiz que, antes de tomar la decisin relativa a la suspensin del tratamiento, debera haber sido consultada la nia, en virtud del derecho a ser odo que tiene el menor en aquellas decisiones que afecten a su esfera personal, familiar o social, segn se establece en el artculo 9.1 de la Ley Orgnica 1/1996, de 15 de enero, aadindose que, en el supuesto de que no hubiera sido posible el conocimiento de la opinin de la nia, debera haberse consultado a sus representantes legales, es decir, a ambos progenitores. En este sentido, se destac que, de manifestarse la discrepancia entre ambos progenitores, la direccin del hospital debera haber infor mado a ambos, antes de inhibirse en la dispensacin de la terapia que vena realizndose, sobre la necesidad de llegar a un acuerdo por el bien superior de la nia y, en caso contrario, acerca de la posibilidad que les concede el artculo 156 del Cdigo civil de acudir al juez para que atribuya la facultad de decisin al padre o a la madre. Finalmente, fue necesario recordar a la mencionada diputacin el deber de or a la menor sobre la conveniencia de continuar o interrumpir los tratamientos sanitarios que reciba, de conocer su opinin a travs de sus representantes legales cuando no sea posible orla o no convenga a su inters o, en supuestos de desacuerdos reiterados al respecto de quienes ejerzan la patria potestad y ante la ausencia de iniciativa de cualquiera de ellos para poner el asunto en consideracin del juez, de trasladarlo al ministerio fiscal, antes de proceder a la suspensin de los tratamientos iniciados (9907291). Por otra parte, los testigos de Jehov cuestionaban la idoneidad del modelo de con sentimiento informado para la transfusin de sangre y hemoderivados que se utilizaba en el hospital materno infantil de Las Palmas de Gran Canaria, con fundamento en que a travs de este modelo se prestaba un consentimiento genrico, no figurando en el documento referencia alguna a la edad del paciente ni a los riesgos concretos que pudieran derivarse de la intervencin. Sobre ello, la Consejera de Sanidad y Consumo del Gobierno de Canarias manifest que el modelo que se vena utilizando contena todos los extremos establecidos en el acuerdo adoptado por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud en materia de consentimiento informado, a excepcin de la expresin de la edad del paciente y de los riesgos personalizados, si bien a los usuarios se les explicaba verbalmente tales riesgos. Conclua el informe emitido resal tando que se modificara el modelo de consentimiento informado, en orden a incluir en el mismo un apartado donde constaran expresamente los riesgos personalizados y el dato relativo a la edad del paciente (9803083). En otra de las quejas, tambin relativa al consentimiento informado, un ciudadano expresaba que haba sido sometido a un experimento clnico en el hospital San Pablo, de Barcelona, sin su previo consentimiento por escrito. La Consejera de Sanidad y Segu ridad Social de la Generalidad de Catalua expuso que, aunque en el expediente no 210

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

qued constancia escrita del consentimiento del paciente para participar en el ensayo clnico, fue informado, no obstante, del mismo, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 944/1978, de 14 de abril, regulador de los ensayos clnicos de productos farmacuticos y preparados medicinales, vigente en la fecha en que se realiz tal ensayo. A este respecto, esta Institucin puntualiz que la Orden de 3 de agosto de 1982, de desarrollo del citado real decreto, estableca explcitamente la necesidad del consen timiento del paciente, voluntaria y libremente otorgado en presencia de un testigo, as como la necesidad de consentimiento escrito cuando se tratara de estudios de fase I, que deban constar por escrito segn modelos oficiales incorporados como anexos a la citada orden. Teniendo presente lo dispuesto en el artculo 60.4 de la Ley 25/1990, de 29 de diciembre, del medicamento, se vio necesario recordar a la referida consejera el deber de recabar en los ensayos clnicos de medicamentos el consentimiento libremente expresado, preferiblemente por escrito o, en su defecto, ante testigos, de la persona en la que haya de realizarse el ensayo clnico (9814306). Las actuaciones desarrolladas por esta Institucin ponen de manifiesto la existencia de cierta controversia e inseguridad en cuanto al alcance y extensin del derecho de acceso a la documentacin clnica. As, una ciudadana aluda a que, como consecuencia de haber sufrido una agresin, fue atendida en el centro de salud de la localidad de Adra (Almera), cuyos profesionales no le facilitaron, a pesar de haberlo solicitado, copia del parte de lesiones formalizado y remitido al juzgado, con fundamento en que tales partes se confeccionaban exclusivamente para su remisin a la autoridad judicial. En su informe, la direccin gerencia del Servicio Andaluz de Salud indic que el desco nocimiento de los responsables del centro de salud en torno al derecho de los usuarios a disponer de una copia del parte de lesiones dirigido al juzgado dio lugar a que la direccin del distrito recordara al director del centro de salud el derecho que tiene el usuario a obtener una copia de dichos partes (0001934). Tambin se han constatado las dudas suscitadas en la Fundacin Hospital Alcorcn acerca de la forma en que se deba actuar ante la peticin de la historia clnica por familiares de personas fallecidas. En concreto, el hijo de un paciente fallecido en la mencionada fundacin expona que, en diversas ocasiones, haba solicitado una copia de la historia clnica de su padre sin que le hubiera sido facilitada, a pesar de que, en un primer momento, el hospital le comunic que la poda recabar en la unidad de atencin al usuario. Finalmente, y tras la intervencin de esta Institucin, se entreg al interesado una copia de la historia clnica, si bien despus de haber transcurrido un elevado nmero de meses desde su peticin inicial (9910828). En otro orden de cosas debe dejarse constancia tambin de aquellas quejas que propugnan la inclusin, en las cartas de derechos y deberes de los pacientes, del derecho a una segunda opinin clnica en casos de duda y antes de acceder a tratamientos, inter venciones quirrgicas o procedimientos terapeticos que puedan generar riesgos para su salud o su vida. Sobre este asunto hay que sealar que en el Servicio Vasco de Salud ya se ha incluido en la correspondiente carta de derechos el relativo a solicitar, en caso de duda, una segunda opinin clnica y que este derecho refuerza las garantas necesarias para el efectivo ejercicio individual de los derechos de los usuarios (0019584).

211

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

6.2.

Ordenacin de prestaciones sanitarias

En el marco definido por la Constitucin y por la Ley General de Sanidad, el Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, sobre ordenacin de prestaciones del sistema nacional de salud, ordena y sistematiza las atenciones y prestaciones sanitarias directas y per sonales de dicho sistema, optando por realizar un listado amplio, genrico y no sufi cientemente detallado. Es por ello que queda pendiente una mayor definicin de las prestaciones incluidas en el sistema pblico sanitario y de los criterios en los que basar su actualizacin, as como progresar en la especificacin de las condiciones en las que se han de prestar los servicios. Lo anterior est en lnea con las conclusiones contenidas en el acuerdo parlamentario para la consolidacin y modernizacin del sistema nacional de salud, de 18 de diciembre de 1997, que subraya la necesidad de profundizar en la estrategia de ordenacin nor mativa de las prestaciones, a travs de la cual se definan los contenidos y las garantas de la asistencia sanitaria, e insta a que, en el nivel central y previo acuerdo del Consejo Interterritorial, se fije el catlogo de prestaciones comunes en el conjunto del sistema nacional de salud. Sobre ello, hay que destacar que el Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, establece en su disposicin final que el Ministerio de Sanidad y Consumo dictar cuantas disposiciones requiera la aplicacin de lo establecido en el mismo, desarrollo normativo que, en gran medida, contina pendiente. En trminos generales, las quejas formuladas por los ciudadanos en este captulo versan en torno al contenido, alcance y extensin de las prestaciones sanitarias facilitadas directamente a las personas con cargo a fondos estatales adscritos a la sanidad. Las cuestiones bsicas que se plantean en las mismas son la falta de suficiente informacin acerca de cules son las prestaciones concretas a las que tienen derecho los usuarios, as como respecto a las condiciones en las que se han de prestar los servicios, y la indefinicin de alguna de estas prestaciones. Entre otras actuaciones llevadas a cabo en materia de ordenacin de prestaciones, cabe aludir, en primer trmino, a la inclusin de audfonos en el catlogo de prestaciones ortoprotsicas del sistema nacional de salud. Sobre este asunto, el Ministerio de Sanidad y Consumo inform, inicialmente, que los audfonos no estaban incluidos en la prestacin ortoprotsica, as como que durante un cierto tiempo el Instituto Nacional de la Salud facilit ayudas econmicas para su adquisicin, no siendo as en la prctica totalidad de los servicios de salud de las comunidades autnomas que haban asumido la gestin de la asistencia sanitaria. Posteriormente, la Orden de 30 de marzo de 2000, por la que se modifica parcialmente la Orden de 18 de enero de 1996, de desarrollo del Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, incluye ayudas para la financiacin de audfonos para pacientes que padecen hipoacusia hasta finalizar la edad de escolarizacin obligatoria. De este modo se resuelve la cuestin planteada, unificndose su tratamiento en el con junto del sistema nacional de salud (9714796). Las dudas suscitadas en torno a si las intervenciones de correccin de la miopa eran facilitadas directamente por el sistema nacional de salud es otro de los aspectos planteados en materia de ordenacin de prestaciones. El Ministerio de Sanidad y Con sumo ha puntualizado que a la vista de las controversias cientficas existentes sobre la efectividad y seguridad de este tipo de intervencin, la comisin de ordenacin de 212

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

prestaciones dependiente del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud estu diar la posible inclusin de la ciruga de la miopa como una prestacin a financiar por el sistema pblico sanitario, si bien para ello es preciso analizar la informacin cientfica disponible, comprobar que realmente se cumplen las condiciones establecidas en el Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, y constatar que no se trata de una de las exclusiones recogidas en el anexo III de dicho reglamento (9911965 y 0001448). En cuanto a las condiciones en las que se han de prestar los servicios puede des tacarse, entre otras cuestiones, la relativa a la aplicacin de las tcnicas de reproduccin humana asistida y al diferente grado de implantacin en el conjunto del sistema nacional de salud. El Ministerio de Sanidad y Consumo ha comunicado que se podan estar gene rando ciertas dificultades para el acceso a algunas prestaciones, entre las que se incluyen los tratamientos de infertilidad, al existir listas de espera o un nmero no suficientemente amplio de centros en los que se materializan tales tcnicas, resaltando, por otra parte, que la comisin de ordenacin de prestaciones, a propuesta de las diferentes adminis traciones sanitarias representadas en el Consejo Interterritorial, realizara un informe de la situacin de esta prestacin en el sistema nacional de salud, en el que se analizara especialmente la efectividad, eficiencia y las mejores condiciones de utilizacin de las diferentes tcnicas de reproduccin humana asistida (9911972).

6.3.

Listas de espera

A tenor de lo reflejado en el barmetro sanitario elaborado por el Centro de Inves tigaciones Sociolgicas correspondiente al mes de abril de 2000, la sanidad representa, con diferencia sobre el resto de reas, la de mayor inters para los ciudadanos. En el marco de este inters, los ciudadanos se pronuncian destacando que el principal pro blema del sistema pblico sanitario es la existencia de tiempos de demora o listas de espera para recibir la asistencia sanitaria no urgente que precisan. Ello est en consonancia con las quejas formuladas ante esta Institucin en materia de sanidad, que inciden, especialmente, en la existencia de listas de espera significativas para consultas mdicas, intervenciones quirrgicas y pruebas de diagnstico. En estas quejas subyace, efectivamente, que la demora en obtener la asistencia debida es la prin cipal causa de insatisfaccin de los ciudadanos con la sanidad pblica. Aun cuando los diferentes servicios que integran el sistema nacional de salud han diseado planes especficos destinados a reducir las listas de espera, que se han reforzado con medidas complementarias, tales como la potenciacin de las alternativas a la hos pitalizacin tradicional, entre las que se cuentan el incremento de la ciruga mayor ambu latoria y la configuracin de hospitales de da, el incremento de la actividad asistencial y la incorporacin de la ciruga menor en atencin primaria, lo cierto es que todava persisten demoras, en algunos casos excesivas, en la prestacin de la asistencia sanitaria. As se desprende de los datos obtenidos con ocasin de la tramitacin de quejas sobre esta materia, pudindose citar a ttulo meramente de ejemplo la existencia de demoras de aproximadamente dos aos para la realizacin de estudios polisomnogrficos en los centros del Instituto Nacional de la Salud en la Comunidad de Castilla y Len; superior a dos aos para intervenciones quirrgicas de procesos relativos a obesidad mrbida en el hospital Gregorio Maran, de Madrid; de seis meses para la materia 213

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

lizacin de artroscopias en el hospital San Juan de Dios, dependiente del hospital de Cruces, de Vizcaya; y de tres meses para ecografas abdominales en el centro de espe cialidades Hermanos Garca Noblejas, de Madrid. En todos estos casos las adminis traciones sanitarias competentes han informado acerca de la adopcin de las medidas pertinentes para reducir las reseadas demoras (9910900, 9912605, 0019487 y 0000148). En conexin con lo anterior, es importante tener presente que algunas de las pato logas ms frecuentes y que figuran en las listas de espera presentan notables compo nentes sociolaborales, en la medida en que tales procesos dificultan y, a veces impiden, que los ciudadanos puedan participar en la vida poltica, social, laboral y cultural, sin olvidar que en funcin de la naturaleza de los procesos, la demora en obtener la asistencia sanitaria debida puede poner en serio riesgo la integridad fsica o, incluso, la vida de los pacientes. Por ello, se inici una investigacin de oficio sobre listas de espera quirrgica en ciruga cardiaca. Sobre este asunto los diferentes organismos con competencia en la gestin de los servicios sanitarios, excepcin hecha del Servicio Canario de Salud que todava no ha emitido el informe solicitado, pese a su requerimiento, han informado sobre la elaboracin y puesta en marcha de planes especficos para reducir los tiempos de espera, planes que, en trminos generales, han reducido la extensin de tales listas. As, cabe citar que el Instituto Nacional de la Salud puso en marcha el 13 de junio de 2000 un plan de choque de ciruga cardiaca con el objetivo de que a 30 de septiembre del mismo ao la demora mxima para estas intervenciones se situara en sesenta das. La situacin de partida en el momento de iniciarse el plan se concretaba en mil ciento cuarenta y siete pacientes en lista de espera, de los cuales seiscientos dos se encontraban en la misma por un perodo superior a dos meses. Al finalizar el plan, el total de pacientes pendientes de ser intervenidos ascenda a quinientos diecinueve, de los cuales setenta y tres se encontraban en espera por un perodo superior a dos meses, si bien a estos ltimos se les haba ofrecido la intervencin en otros centros, optando, sin embargo, por permanecer en su centro de referencia. En cualquier caso, estos setenta y tres pacien tes fueron intervenidos a lo largo del mes siguiente a la finalizacin del plan en el centro por ellos seleccionado. Con independencia de los planes especficos desarrollados por cada servicio de salud, en sesin celebrada el 6 de junio de 2000, el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud adopt un acuerdo sobre listas de espera que puede representar un avance para potenciar e impulsar todas aquellas actuaciones tendentes a reducir los tiempos de demora y situarlos en lmites razonables y asumibles. Este acuerdo propici la reunin de un grupo de trabajo formado por expertos, a los que se atribuy la funcin de elaborar las propuestas tcnicas para la implantacin, consolidacin y seguimiento de los criterios y actuaciones consensuados en materia de listas de espera. Es por ello que esta Institucin prosigue las actuaciones iniciadas ante el Ministerio de Sanidad y Consumo, a fin de conocer y valorar las acciones que se adopten en este marco para avanzar en la resolucin del problema que representa la existencia de listas de espera en el conjunto del sistema nacional de salud (F0000088). Teniendo presente que la reduccin de la demora en recibir la asistencia sanitaria constituye un elemento de garanta de la equidad y un indicador de la calidad asistencial de las prestaciones sanitarias, es fundamental que el Consejo Interterritorial valore la oportunidad de establecer, para el conjunto del sistema nacional de salud, tiempos mxi 214

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

mos de espera, superados los cuales el paciente tendr derecho a ser inmediatamente asistido en el centro donde determine el correspondiente servicio de salud.

6.4.

Salud mental

Ya en el ao 1985 la Comisin ministerial para la reforma psiquitrica emiti un informe en el que se reflejaban los criterios que deban presidir el nuevo modelo de asistencia, pronuncindose a favor de un modelo comunitario de atencin a la salud mental. Un ao despus, la Ley General de Sanidad establece en su artculo 20 la inte gracin de las atenciones relativas a la salud mental en el sistema sanitario general. Transcurridos quince aos desde que se public este texto legal es obligado reconocer que, si bien se han producido algunos avances, persisten graves carencias e inadecua ciones en este tipo de atencin, especialmente en la provisin de recursos comunitarios de rehabilitacin, sin olvidar los recursos de carcter social y sociosanitario, notoria mente insuficientes. A esto hay que aadir los acusados desequilibrios territoriales en cuanto a la dotacin de recursos en salud mental, segn se trate de una u otra comunidad autnoma. As se desprende de las quejas que se siguen recibiendo en materia de salud mental, que inciden sobre la insuficiencia de estructuras intermedias tales como hospitales de da, comunidades teraputicas, pisos protegidos y centros ocupacionales. El denomi nador comn de estas quejas versa sobre los peridicos internamientos de estos enfermos en las unidades de psiquiatra de los hospitales generales, subrayndose el hecho de que en el marco comunitario no existen o bien son insuficientes las estructuras de reha bilitacin con programas definidos de actuacin (0006205 y 0024329). En segundo lugar, muchas de las quejas que se reciben coinciden en la necesidad de estructurar una red de centros y servicios para la asistencia a pacientes psiquitricos de larga duracin, complementaria de la asistencia sanitaria pblica, as como de reco nocer de forma efectiva el papel asistencial de las familias en la dedicacin personal que prestan sus miembros a los enfermos crnicos (0000067, 0017242 y 0022525). En tercer lugar, las quejas que se siguen planteando ponen de relieve la necesidad de impulsar una coordinacin efectiva de las diferentes redes y servicios de atencin, entre los servicios de atencin primaria y los de salud mental y entre los servicios intra y extrahospitalarios. Ello da lugar a que los ciudadanos tengan una visin fragmentada del sistema, a problemas en la accesibilidad a los servicios y, en no pocos casos, a una percepcin de ineficiencia de rentabilidad de los recursos. Por su conexin con lo ante rior, debe concederse una relevancia especial a la formacin, informacin y actualizacin de los mdicos de atencin primaria en materia de salud mental, aspecto esencial para facilitar una mejor conexin con la atencin especializada, mxime si se tienen presentes dos aspectos de alcance, como son, tal y como ha expresado la Direccin General de la Organizacin Mundial de la Salud, que las enfermedades prevalentes en la sociedad del siglo XXI sern las relacionadas con las diversas patologas mentales y que su abordaje precoz es de suma importancia para lograr mejores resultados (9900015 y 0017826). En cuarto lugar, las quejas formuladas se centran en la situacin de las familias de los enfermos mentales, sobre las que recae gran parte de la carga asistencial de estos enfermos. En este apartado, las quejas estn motivadas, por lo general, por las 215

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dificultades que encuentran los familiares de estos enfermos en su convivencia diaria con los mismos y para prestar la atencin que aqullos requieren (0021436 y 0026951). En el mbito de la proteccin de las personas sometidas a internamiento, las actua ciones que se efectan desde el Defensor del Pueblo se refieren especialmente a las condiciones en las que transcurre la estancia de los enfermos en los centros hospitalarios. Ya en el ao 1996 esta Institucin public una investigacin que haba realizado con carcter general sobre la atencin residencial a personas con discapacidad, destacn dose, entre otras consideraciones, que los centros de internamiento de naturaleza sani taria y social carecan de una regulacin que garantizara suficientemente los derechos fundamentales de los usuarios y las eventuales restricciones de los mismos que fueran necesarias para la proteccin de su vida, salud e integridad fsica. A fin de completar la mencionada investigacin se solicit a las comunidades aut nomas cuyos centros no haban sido visitados, informacin sobre diversos aspectos rela tivos a la atencin residencial a minusvlidos psquicos. A la vista de la informacin facilitada se efectuaron diversas recomendaciones a diferentes administraciones. As, se recomend a la Consejera de Sanidad y Servicios Sociales de la Junta de Galicia y a la Diputacin Foral de Guipzcoa que se dictaran las instrucciones oportunas para realizar los ingresos en rgimen de internado conforme a lo establecido en los artcu los 211 y 171.1 del Cdigo civil, suprimiendo la prctica que pudiera existir en los centros, consistente en admitir que los padres o tutores puedan prohibir las salidas de los resi dentes, as como, en su caso, impedir o restringir las visitas que puedan recibir, dado que las referidas limitaciones requieren, conforme se seala en la Instruccin 3/1990, de 7 de mayo, de la Fiscala General del Estado, la intervencin judicial. A la mencionada consejera se le indic tambin que recordara a estos centros que toda restriccin o intervencin en las comunicaciones telefnicas y postales de los residentes deber ser autorizada por el juez competente. Igualmente se recomend a la Diputacin General de Aragn que se procediera a la mayor brevedad posible a la aprobacin de la normativa unificada que contemple las normas de ingreso y rgimen en los centros de minusvlidos psquicos, en cuanto a las salidas y visitas y comunicaciones telefnicas y postales de los residentes. Todas estas recomendaciones han sido aceptadas por las administraciones afectadas en el ao 2000 (9600012). En anteriores informes anuales se hizo constar la preocupacin por la carencia de recursos especficos para dar respuesta a las necesidades de atencin psiquitrica de los pacientes menores de edad. La persistencia de quejas sobre este asunto ha dado lugar al inicio de una investigacin, todava no concluida, para lo cual se ha procedido a solicitar a los diversos organismos que gestionan los servicios de asistencia sanitaria la informacin necesaria sobre la situacin de los recursos para la atencin sanitaria por problemas de salud mental especficamente destinados o de los que hacen uso los menores de edad. Aun cuando todas las administraciones se han pronunciado a favor de potenciar la asistencia psiquitrica en la infancia y en la adolescencia a travs de la configuracin de nuevas unidades ambulatorias y de la creacin de unidades de hospitalizacin espe cficas para los menores, lo cierto es que en el momento de emitirse los informes el panorama en cuanto a la dotacin de este tipo de recursos en cada una de las comu nidades autnomas es muy variable. Con carcter general, una parte significativa de los menores con trastornos psiquitricos ingresaban en las unidades de pediatra, en 216

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los supuestos de menores de catorce aos, o en las unidades de salud mental de adultos, cuando superaban la citada edad. A tenor de la informacin facilitada, la nica comunidad autnoma dotada con una red psiquitrica infantil y juvenil diferenciada, tanto a nivel de atencin primaria como de especializada, de la red de centros y dispositivos para la poblacin adulta era Catalua, con treinta y dos centros de salud mental infantil y juvenil y veintiocho consultorios perifricos; cinco unidades de referencia psiquitrica infantil y juvenil en hospitales gene rales, con un total de cuarenta y tres camas; una unidad de cuidados para adolescentes, con veinticinco camas; cinco hospitales de da para poblacin infantil y juvenil, con noventa y cuatro plazas; y ocho centros de da para poblacin infantil y juvenil, con un total de doscientas veintitrs plazas. El resto de las comunidades autnomas con com petencia en la gestin de los servicios de asistencia sanitaria carecan de unidades espe cficas de hospitalizacin, excepcin hecha de la Comunidad Valenciana, dotada con una unidad con cuatro camas, y del Pas Vasco, con una unidad psiquitrica infantil en un hospital concertado. Entre las comunidades autnomas que todava no han asu mido la gestin de los servicios sanitarios, la Comunidad de Madrid cuenta con una unidad especfica de hospitalizacin en el hospital Gregorio Maran. El Instituto Nacional de la Salud, entidad responsable de la asistencia sanitaria de los ciudadanos residentes en diez comunidades autnomas y en las ciudades de Ceuta y de Melilla, ha informado que no tiene dotacin de unidades especficas de hospita lizacin psiquitrica infantil y juvenil, pero existe la previsin de configurar estas uni dades en las diferentes comunidades autnomas de su mbito territorial. En los mbitos territoriales del Servicio Canario de Salud y del Instituto Nacional de la Salud no existan centros de salud mental infantil y juvenil, si bien ambos organismos comunicaron que se estaban elaborando planes que contemplaban la configuracin de estas unidades especficas. Aunque todava no se han finalizado la investigacin iniciada y, por tanto, no se han obtenido conclusiones definitivas, ello no empece para poder adelantar que la insu ficiencia y la disparidad en la dotacin de recursos para la atencin psiquitrica infantil y juvenil, segn se trate de una u otra comunidad autnoma, requiere, ineludiblemente, fijar unas directrices comunes en el marco del Consejo Interterritorial del Sistema Nacio nal de Salud, a fin de ordenar esta acusada diversidad asistencial y sentar las bases para una adecuada poltica sanitaria en este tipo de atencin (F000061). 6.5. Farmacia y medicamentos

La Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, atribuye a las administra ciones sanitarias competencias para el ejercicio de la potestad sancionadora. Con motivo de la denuncia formulada por una ciudadana ante el Ayuntamiento de Plasencia, por dispensarle en una oficina de farmacia un medicamento distinto del prescrito en la receta, la Consejera de Sanidad y Consumo de la Junta de Extremadura afirmaba que dicho supuesto podra tipificarse como una infraccin leve, al amparo de lo dispuesto en la ley antes citada y en el Decreto 82/2000, de 4 de abril, de la Junta de Extremadura, que atribuye competencias sancionadoras en materia de ordenacin farmacutica, pero que haba prescrito la infraccin, al haber transcurrido ms de un ao desde que se cometi la misma, y la caducidad de la accin para perseguirla. Del informe remitido 217

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se desprenda que la Inspeccin Provincial de Farmacia comunic los hechos al rgano obligado de valorar el asunto denunciado antes de concluir el plazo de prescripcin de las infracciones leves, con el objeto de iniciar la apertura de expediente sancionador persistiendo, sin embargo, la inactividad administrativa de dicho rgano y transcurriendo as el plazo de caducidad de la accin para perseguir la infraccin. En consecuencia, esta Institucin se vio en la necesidad de recordar a la Admi nistracin sanitaria autonmica su obligacin de dar contestacin a la reclamacin presentada por la compareciente as como la obligacin del rgano competente en la iniciacin del procedimiento sancionador de comunicar al rgano administrativo que formula una peticin razonada de inicio de expediente sancionador los motivos por los que no procede la iniciacin del procedimiento, segn lo establecido en el apartado segundo del artculo 11 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, de apli cacin supletoria al Decreto 9/1994, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento sobre procedimientos sancionadores seguidos por la Comunidad Autnoma de Extre madura. Teniendo en cuenta que la infraccin denunciada pudiera no haber prescrito si la presunta infraccin tuviera el carcter de grave, en cuyo caso y de acuerdo con la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento y con la Ley de la Asamblea de Extre madura 3/1996, de 25 de junio, de atencin farmacutica, prescribira a los dos aos, se sugiri que se valorara nuevamente por el rgano administrativo competente la posi bilidad de tipificar los hechos como graves pues, aun habindose producido la caducidad de la accin para perseguir la infraccin leve, la caducidad no produce por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin y los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripcin, de acuerdo con el artculo 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn. Por tanto, no existira obstculo para que, en el presente supuesto, pudiera iniciarse un nuevo procedimiento destinado a los mismos fines que el ya caducado, siempre que no hubiese transcurrido el perodo de prescripcin de la presunta infraccin. La Administracin pblica, atendiendo a los recordatorios y sugerencias formulados, puso de manifiesto que tras valorar nuevamente los hechos y considerar que en su pon deracin entraban en juego elementos subjetivos en orden a la determinacin de su calificacin jurdica, era ms precisa la calificacin de los mismos como una infraccin grave, con lo cual desaparecan los impedimentos relativos al plazo de prescripcin, por lo que se procedera a la apertura del correspondiente expediente sancionador (9911402). El Colegio Oficial de Farmacuticos de Guadalajara present sucesivas denuncias ante diversas administraciones pblicas contra una licenciada en farmacia que tena un establecimiento comercial en el que, a juicio de la corporacin, se comercializaban determinados productos que slo deban adquirirse en farmacias y, adems, se ofreca publicidad sobre realizacin de prcticas analticas. Iniciado el oportuno expediente administrativo sancionador por la Consejera de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, durante el transcurso de la instruccin tuvo lugar la publicacin del Real Decreto 46/1996, de 19 de enero, el cual permite la venta de preparados de alimentos infantiles en comercios minoristas de alimentacin y hace desaparecer el 218

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monopolio exclusivo de las oficinas de farmacia. Por ello, aplicndose el beneficio del artculo 128.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que contempla el efecto retroactivo de las disposiciones sancionadoras si favorecen al presunto infractor, el expediente admi nistrativo fue objeto de sobreseimiento, no slo en este aspecto, sino tambin en lo ati nente al segundo de los denunciados por la corporacin, referente a la realizacin de anlisis. Adems, la referida corporacin se dirigi a la delegacin provincial de la Agencia Tributaria en Guadalajara solicitando los epgrafes del impuesto de actividades econ micas en que se encontraba dada de alta la promotora de la queja. Desde la delegacin provincial se pidi al citado colegio que indicase la finalidad concreta para la que soli citaba dicha informacin, a lo que respondi que se necesitaba a fin de tramitar el alta de la colegiada en las modalidades profesionales correspondientes. La delegacin pro vincial de la Agencia Tributaria inform de los epgrafes del impuesto de actividades econmicas en los que la interesada se encontraba matriculada, haciendo constar expre samente que dicha informacin no poda ser utilizada para fines distintos para los que fue solicitada, y mencionando asimismo que el Real Decreto 243/1995, de 17 de febrero, prev la exposicin al pblico de la matrcula del impuesto y de las sucesivas modi ficaciones censales en las dependencias del ayuntamiento respectivo en determinadas fechas. No obstante, el colegio oficial de farmacuticos no realiz los trmites que mencion en su solicitud de datos tributarios, sino que utiliz la informacin recibida de la dele gacin provincial de la Agencia Tributaria para solicitar de sta que adoptase las medidas oportunas porque en el establecimiento no slo se realizaban las actividades encuadradas en los epgrafes que ya conoca, sino otras aadidas que deban figurar de alta en otros epgrafes distintos del impuesto de actividades econmicas. Esta ltima denuncia motiv que la delegacin provincial de la Agencia Tributaria iniciara un expediente de liqui dacin de cuotas, seguido de expediente sancionador por infraccin tributaria simple. A la vista de los hechos anteriormente descritos, esta Institucin consider, por una parte, que efectivamente asista al Colegio Oficial de Farmacuticos de Guadalajara el derecho para instar de la Administracin sanitaria competente la apertura de la corres pondiente investigacin sobre las actividades realizadas por un establecimiento que, al no estar autorizado como oficina de farmacia, no poda vender, a juicio de la corporacin denunciante, productos alimenticios para lactantes, ni tampoco realizar determinadas prcticas analticas. Por tanto, la actuacin del colegio oficial no infringi el ordena miento jurdico, pues tena legitimacin para instar de la Administracin sanitaria con la que debe relacionarse, conforme a lo dispuesto en el artculo 2.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, segn redaccin dada al mismo por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, el correspondiente procedimiento sancionador, con independencia de que la resolucin administrativa final de sobreseimiento de actuaciones desestimara motivadamente su pretensin inicial. Sin embargo, no ocurra lo mismo en el segundo de los supuestos, pues el pro cedimiento iniciado por la corporacin ante la Administracin tributaria se inici soli citando datos fiscales de una colegiada no ejerciente, aduciendo como razn para ello la necesidad de tramitar su alta en la modalidad correspondiente de ejercicio profesional, sin tener en cuenta que no se puede cambiar de oficio la modalidad de colegiacin y que, atendiendo a lo dispuesto en los estatutos colegiales, no se puede dar de alta 219

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como ejerciente en modalidad profesional a una persona ya colegiada como no ejerciente, porque no desempeaba actividad farmacutica en farmacia ni en laboratorio destinado a la preparacin de medicamentos, sino en un establecimiento mercantil excluido de la esfera competencial del colegio oficial de farmacuticos. Adems, de hecho, no realiz actuacin alguna, ni de oficio ni ante la interesada, tendente al cambio en el modo de colegiacin, con anterioridad o simultneamente a la solicitud de datos a la citada delegacin provincial. La comunicacin que envi a la farmacutica meses despus para que regularizase su modalidad de ejercicio pro fesional difcilmente puede conseguir el objetivo notificado, porque los estatutos obligan a la colegiacin obligatoria slo cuando la profesin se ejerce en farmacias y laboratorios de preparacin de medicamentos. Por ello, se record al referido colegio que deba ajustar sus actuaciones, en sus relaciones con las administraciones pblicas, en el caso presente con la delegacin pro vincial de la Agencia Tributaria en Guadalajara, a la transparencia que se deriva de los principios generales de colaboracin interadministrativa contemplados en el artcu lo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, por la repercusin directa o indi recta que puede tener sobre los administrados. Adems, a la Administracin tributaria hubo que recordarle que le incumba el deber legal de no facilitar el acceso a documentos de carcter nominativo a terceros que no acrediten un inters legtimo y directo, segn establece el artculo 37.2 de la ley antes citada pues, de la literalidad del escrito de solicitud se desprenda que, si la interesada estaba ya colegiada, la Administracin cesionaria de los datos ha de discernir que el colegio oficial no posee atribuciones para tramitar alta de oficio en modalidad de cole giacin diferente sin su previo consentimiento. Por ello, la finalidad de su peticin, de objeto inalcanzable porque la interesada no era titular de farmacia, ni de laboratorio de preparacin de medicamentos, sino de un establecimiento comercial excluido de las competencias objetivas del colegio oficial de farmacuticos, exceda las competencias que ste tiene atribuidas por la Ley de Colegios Profesionales y por sus estatutos colegiales (9908021). De otra parte, y respecto a la prestacin farmacutica de la Seguridad Social, se siguen recibiendo quejas en relacin con la financiacin por el sistema pblico de salud de determinados medicamentos imprescindibles para el tratamiento de procesos de enfer medad. Entre estas quejas puede traerse a colacin la formulada por un profesional del sistema nacional de salud, mediante la cual se pona de relieve el grave problema que representa para enfermos con patologas cancerosas y con ingresos familiares esca sos el tener que abonar el 40 por 100 del precio de los medicamentos que precisan peridicamente y durante toda su vida. Sobre ello se puntualizaba que estos pacientes precisan, ineludiblemente, medicamentos sintomticos o paliativos, imprescindibles para obtener una mnima calidad de vida, que no estaban incluidos entre los de aportacin reducida, citndose a ttulo de ejemplo una especialidad farmacutica. En su informe, la Direccin General de Farmacia y Productos Sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo manifest la contradiccin que representaba que esta especialidad que tiene indicaciones similares y pertenece al mismo subgrupo que otros medicamentos con apor tacin reducida tuviera una aportacin normal, es decir, el 40 por 100 de su precio, concluyendo que tal contradiccin estaba en va de solucin (9909155). 220

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

6.6.

Estructuras y carencias en centros sanitarios

Las carencias o inadecuaciones de determinadas estructuras hospitalarias influyen en los servicios que se prestan a los pacientes y, en ocasiones, pueden suponer una merma del derecho a la salud, pues aunque los facultativos de la sanidad pblica extre men su profesionalidad, las condiciones en las que deben desarrollar su actividad no son las ms adecuadas. Por ello, el Defensor del Pueblo ha debido examinar, tambin en este ao, las quejas de las que ha tenido conocimiento, teniendo en cuenta obviamente que los recursos con los que cuentan los poderes pblicos no son ilimitados, pero tambin que deben aplicarse para ofrecer una atencin sanitaria de calidad. Al tener conocimiento de las carencias que en materia de asistencia pblica sanitaria afectaban a la isla de Formentera, se inici una investigacin de oficio solicitando a la Consejera de Sanidad y Consumo de las Islas Baleares, a la Direccin General de Relaciones Institucionales y Alta Inspeccin del Ministerio de Sanidad y Consumo y al Ayuntamiento de Formentera que remitieran un informe sobre sus previsiones en orden a subsanar dichas deficiencias. Tras el detenido examen de los informes remitidos hemos podido comprobar que en la actualidad la cobertura sanitaria de la isla parece no resultar suficiente para atender con garantas las necesidades sanitarias de la poblacin, tanto a la que vive durante todo el ao como a la que se desplaza en la temporada turstica o en los fines de semana. Segn se desprende de los datos remitidos por las administraciones implicadas, por el momento la atencin sanitaria es prestada por el Instituto Nacional de la Salud, del que depende el centro de salud, y por la Consejera de Sanidad del Gobierno Balear que, a travs del Servicio Balear de Salud, cofinancia el servicio de un helicptero para realizar el transporte urgente de las emergencias entre Formentera e Ibiza. Estos mismos datos refieren que el centro de salud, que se inaugur en 1994, se encuentra ubicado en un edificio que, a pesar de haber sido reformado en tres ocasiones, no rene las condiciones estructurales necesarias para prestar el servicio que se deman da, ni cuenta con la suficiente dotacin de personal en plantilla. Cabe aadir, adems, que cuando la situacin del paciente lo aconseja debe ser trasladado al hospital de Can Misses, en Ibiza, lo que ocasiona trastornos familiares con repercusiones fsicas, ps quicas y econmicas que en algunos supuestos podran evitarse. Existe una comisin interinstitucional para el estudio de la asistencia sanitaria en esta isla, que responde a los mandatos emanados del Senado y del Parlamento de las Islas Baleares, y tiene como misin analizar la situacin sanitaria de la isla y efectuar las propuestas de mejora que permitan minimizar los problemas existentes para garan tizar una atencin sanitaria satisfactoria a los residentes. Sin embargo, se desconocen los resultados a los que ha llegado la citada comisin, que en todo caso no se han puesto en prctica. Por todo cuanto antecede, se debe continuar la investigacin, con objeto de conocer las previsiones existentes a corto, medio y largo plazo, para paliar las caren cias sanitarias que soporta la isla de Formentera (F0000098). A travs de los medios de comunicacin se tuvo conocimiento del fallecimiento de una nia que acudi al servicio de urgencias del hospital de Melilla, en el que permaneci sin atencin mdica durante ms de una hora. La familia denunci negligencia en la 221

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

atencin y diversos testigos pusieron de manifiesto la larga demora que se produjo hasta que fue atendida, falleciendo poco despus. La Direccin General del Instituto Nacional de la Salud, en un informe elaborado por la Subdireccin General de Inspeccin Sanitaria de ese instituto, indicaba que, tras la aparicin de la noticia en los medios de comunicacin, se envi a un mdico inspector al hospital comarcal de Melilla, que procedi a entrevistar, realizando actas de com parecencia, a todo el personal del centro que tuvo relacin con los hechos, as como a los familiares de la paciente y a otros testigos presenciales. Se analiz tambin la documentacin clnica y administrativa del caso y las estadsticas asistenciales del ser vicio de urgencias. La conclusin del informe es que existi una demora de ochenta minutos hasta que la nia recibi asistencia sanitaria, tiempo excesivo para un paciente con patologa urgen te. El error en la valoracin de la gravedad del caso se debi, fundamentalmente, a que no exista ningn sistema de priorizacin en la admisin de urgencias, siendo aten didos los pacientes por turno de llegada, lo que en momentos de gran demanda supone importantes retrasos, convergiendo adems en este caso el hecho de que la madre de la nia no hablara castellano, lo que pudo contribuir a la deficiente comprensin del motivo de consulta. No se objetiv en la investigacin de los hechos una actuacin negli gente por parte de los profesionales implicados, y habida cuenta de la existencia de una demanda en va penal en curso, la valoracin de los hechos por parte del Instituto Nacional de la Salud quedaba subordinada a la decisin judicial. El mencionado organismo indicaba tambin que para evitar situaciones similares, se haba recomendado al hospital que estableciera de forma inmediata un sistema de clasificacin de pacientes en la admisin de urgencias, organizando su atencin en fun cin de criterios clnicos, valorando la gravedad de la patologa, as como reforzando los recursos humanos disponibles en el rea cuando la demanda existente condicione retrasos importantes. Posteriormente indic que se haban finalizado las obras corres pondientes a la ampliacin y renovacin del servicio de urgencias del hospital comarcal de Melilla, y que el centro hospitalario ha incrementado la presencia de personal sanitario facultativo y no facultativo, lo que supone un mayor nmero de efectivos en cada turno con la finalidad de mejorar la atencin sanitaria y el tiempo de espera media de los pacientes en la unidad de urgencias. Adems, se ha implantado en dicho centro hos pitalario la realizacin de valoracin previa y clasificacin de enfermos, que se lleva a cabo con el respaldo mdico adecuado para la resolucin de los distintos niveles de clasificacin (F0000105). Un sindicato manifest su preocupacin porque el rea de atencin peditrica del hospital de Santa Cruz y San Pablo, de Barcelona, llevaba un ao cerrada, por lo que los pacientes menores tenan que ser atendidos de forma dispersa en los diferentes ser vicios del centro. El Servicio Cataln de Salud remiti un informe en el que se pona de manifiesto que el mantenimiento y mejoras de las instalaciones internas de los pabe llones ha permitido, a pesar de tratarse de un conjunto arquitectnico modernista, que el hospital se convirtiera en un centro del mximo nivel tecnolgico, con docencia e investigacin. Entre los meses de diciembre de 1998 y enero de 1999 se evidenci la formacin de algunas grietas en las paredes del pabelln donde se ubicaba el servicio de pediatra del hospital. 222

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Desde ese momento se ha trabajado intensamente, desde la direccin del hospital y con los servicios afectados, buscando una ubicacin definitiva para esta actividad, cosa que no ha sido fcil si se tiene en cuenta que parte del hospital se ver afectado en breve por la construccin de un nuevo edificio. La Administracin autonmica entien de que es evidente que los cambios de emplazamiento de una actividad asistencial tan crtica como de la que se trata puede haber generado molestias a los trabajadores y especialmente a los familiares de los nios, pero las condiciones de las reas donde se ha estado realizando la asistencia, y evidentemente la calidad de la misma, han sido las mximas en todo momento (0017706). Una asociacin de enfermos expona que la unidad de dilisis del hospital Virgen de Monte Toro, de Mahn, presentaba acusadas deficiencias en sus instalaciones, as como falta de personal mdico, motivos por los que no resultaba adecuada la atencin sanitaria que reciban los pacientes de la zona con necesidad de hemodilisis. Adjuntaban incluso un informe de un especialista nefrlogo en el cual se reflejaba la necesidad de proceder a una mayor dotacin en personal, estructura y medios materiales para la referida unidad de dilisis. La Administracin sanitaria ha comunicado que, a pesar de los problemas derivados de la estructura hospitalaria, se han adoptado las medidas de pintar la superficie interior de la unidad, renovar el aire acondicionado, con la incorporacin de un nuevo aparato, se han adquirido nuevas butacas y tres nuevas mquinas de dilisis, se han cambiado dos descalcificadores generales del hospital, se ha procedido a la renovacin de la planta de aguas de la unidad y a la contratacin externa para el mantenimiento del aparataje de dilisis y puesta en marcha de protocolos, adaptacin, conservacin y mantenimiento. Continuaba la Administracin sanitaria indicando que en la actualidad se dispone de cinco ambulancias para el transporte colectivo de los enfermos distribuidos en el rea de salud, y que se encontraban a la espera de que en breve tiempo se instalen estabilizadores individuales para cambios de tensin y cambios de corriente. Adems, indicaba la Administracin que parte de los enfermos iban a ser atendidos en otro centro en Ciudadela, tras la concertacin del servicio, aunque la responsabilidad clnica seguira dependiendo del referido hospital (9906360). La falta de coordinacin entre las distintas administraciones con competencias terri toriales en materia de sanidad produce, a veces, disfunciones que afectan a la asistencia sanitaria pblica que se ofrece a los ciudadanos. Los vecinos del pueblo de Novallas, en Zaragoza, tenan asignado un hospital de referencia situado en esta ciudad, distante cien kilmetros, mientras que tan solo a diez kilmetros, en Tudela, se encontraba otro hospital al que no podan acudir por tratarse de un centro dependiente del servicio de salud de otra comunidad autnoma distinta de la suya. Se trataba, por tanto, de un problema de organizacin territorial de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, con implicaciones de la Comunidad Foral de Navarra, con competencias en materia de asistencia sanitaria y titular del hospital de Tudela, la Diputacin General de Aragn, con competencias en materia de planificacin sanitaria en el mbito territorial de Aragn y del Instituto Nacional de la Salud, entidad gestora de las prestaciones en ese mbito, y que afectaba no slo a la poblacin de ese municipio, sino a toda la residente en la zona bsica de salud de Tarazona. El Gobierno de Navarra, previas la oportunas negociaciones con el Gobierno de Aragn y con el Instituto Nacional de la Salud, adopt el acuerdo de formalizar un convenio de colaboracin, en orden a que la poblacin 223

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

residente en esta zona bsica de salud pueda optar por recibir la asistencia hospitalaria de carcter urgente bien en el hospital de referencia de la ciudad de Zaragoza, o bien en el hospital de Tudela (9913412). Por ltimo, hay que hacer referencia a que las disfunciones y falta de coordinacin se producen tambin en el territorio de una nica comunidad autnoma, con slo una Administracin pblica responsable. La localidad de Hormigos, en Toledo, perteneca hasta 1994 al rea de salud de Talavera de la Reina y al producirse en esta fecha un cambio en el mapa sanitario fue adscrita al rea de salud de Toledo, a donde deban acudir los ciudadanos para poder recibir asistencia de urgencia y de atencin espe cializada y hospitalaria, con las consiguientes dificultades, pues el municipio careca de comunicacin fluida con la capital de la provincia. El Instituto Nacional de la Salud tuvo que autorizar que se prestara la asistencia en el hospital de Talavera de la Reina, pero al constatarse que se rechazaban determinadas citaciones para recibir atencin especializada en este hospital, se comprob que se haba producido una disfuncin en el sistema informtico que gestionaba las agendas de consultas externas del hospital de Talavera de la Reina, por lo que hubo que cursar las rdenes oportunas para res tablecer la situacin anterior, es decir, que los vecinos de la localidad de Hormigos sigan siendo atendidos en el hospital de la mencionada localidad (0002395). 6.7. Sanidad en la Administracin militar

El apartado segundo del artculo 66 del Real Decreto 2330/1978, de 29 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, establece que la asistencia sanitaria se dispensar a las viudas y hurfanos de toda clase de asegurados, as como a las viudas y hurfanos que estuvieran percibiendo pensiones de clases pasivas del Estado a la entrada en vigor de la Ley 28/1975, de 27 de junio, de rgimen especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, siempre que no tengan derecho a recibir asistencia sanitaria a travs de alguno de los regmenes de la Seguridad Social. En el mismo sentido se manifiesta el Decreto 2766/1967, de 16 de noviembre, por el que se dictan normas sobre prestaciones de asistencia sanitaria y ordenacin de los servicios mdicos en el rgimen general de la Seguridad Social, que en su artculo 2.3.c) exige para ser beneficiario de la accin protectora de asistencia sanitaria no tener dere cho por ttulo distinto a recibir dicha asistencia por cualquiera de los regmenes de la Seguridad Social, lo cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 32.6 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la funcin pblica, es de apli cacin al rgimen especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, el Instituto Social de las Fuerzas Armadas deneg para el ao 1998 el derecho a percibir una ayuda econmica por asistencia a domicilio que una afiliada vena percibiendo. Paralelamente, la compareciente expona que el citado instituto le notific un acuerdo por el que se le otorgaba la posibilidad de optar entre continuar afiliada al mismo a los solos efectos de la prestacin de asistencia sanitaria o permanecer en el rgimen general de la Seguridad Social. Al insistir la interesada en su derecho a permanecer afiliada a todos los efectos, no nicamente a la prestacin de asistencia sanitaria, la Subdireccin de Prestaciones del Instituto Social de las Fuerzas Armadas acord dar de baja a la misma en la accin protectora que otorga. 224

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

El Instituto Social de las Fuerzas Armadas seal que el derecho a percibir ayuda econmica por asistencia a domicilio depende del grado de cobertura a que se tenga derecho dentro de la accin protectora que dispensa ese organismo, es decir, segn que la afiliacin alcance a las prestaciones sociales o nicamente a la asistencia sanitaria. En relacin con lo anterior, se aluda a los artculos 66.2 del Real Decreto 2330/1978, de 29 de septiembre, y 2.3.c) del Decreto 2766/1967, de 16 de noviembre, antes citados, y al apartado 2.2 de la Instruccin 28/1997, de 21 de febrero, segn el cual el beneficiario de las prestaciones de asistencia a la tercera edad podr ser el propio titular o un bene ficiario de l dependiente, siempre que, en uno u otro caso, est incluido en la asistencia social del rgimen especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, no alcanzando la proteccin a quienes estn dados de alta en dicho rgimen a los solos efectos de la prestacin de asistencia sanitaria. Asimismo, el organismo afirmaba que para ser beneficiario de su accin protectora se requiere no tener derecho a recibir asistencia a travs de alguno de los otros regmenes de la Seguridad Social, pero que, no obstante, la Junta de Gobierno haba acordado admitir la renuncia a la asistencia sanitaria prestada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social como causa justificativa del alta en el Instituto Social de las Fuerzas Armadas a los solos efectos de asistencia sanitaria, para quienes, reuniendo la condicin de doble pensionista de viudedad u orfandad en el rgimen general de la Seguridad Social y en el de clases pasivas, opten por la prestacin sanitaria que concede el Instituto Social de las Fuerzas Armadas. En el caso concreto planteado se manifestaba que figuraba inicialmente afiliada a ese instituto como beneficiaria de su cnyuge con cobertura total, es decir, asistencia sanitaria y social, pero que tras el fallecimiento del titular no reuna los requisitos exigidos en el artculo 66.2 del reglamento general de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas para acceder a la condicin de beneficiario de la accin protectora del rgimen especial, ya que tena derecho a las prestaciones de asistencia sanitaria del rgimen general de la Seguridad Social en su condicin de pensionista de dicho rgimen. No obstante, al acreditar la interesada su baja en el rgimen general, se permiti, en virtud de lo previsto en el acuerdo antes citado, su continuidad en el rgimen especial a los solos efectos de asistencia sanitaria, con exclusin, por tanto, de la asistencia social. Esta Institucin consider que los preceptos citados hacan referencia exclusivamen te a la asistencia sanitaria, no pudindose concluir que para ser beneficiario de la accin protectora de ese instituto, que incluye la asistencia sanitaria y la social, se requiera no tener derecho a recibir asistencia sanitaria a travs de alguno de los otros regmenes de la Seguridad Social. En consecuencia, atenindose a lo previsto expresamente en dichos preceptos habra que limitarse a considerar que para ser beneficiario de la asis tencia sanitaria, que no incluye la asistencia social, se requiere no tener derecho a recibir asistencia sanitaria a travs de algn otro rgimen de la Seguridad Social. Lo previsto en el citado artculo 66.2, en tanto que hace referencia exclusivamente a la asistencia sanitaria y no a las prestaciones sociales, no puede fundamentar, a juicio de esta ins titucin, el criterio de que los pensionistas de viudedad u orfandad que lo sean de forma indistinta en el rgimen general de la Seguridad Social y en el de clases pasivas, no tengan derecho a ninguna de las prestaciones sociales previstas en el reglamento general de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas. Por todo cuanto antecede se consider conveniente recomendar al Instituto Social de las Fuerzas Armadas la modificacin del criterio segn el cual para ser beneficiario 225

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de las prestaciones sociales del rgimen especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas se requiere no tener derecho a recibir asistencia sanitaria a travs de alguno de los otros regmenes de la Seguridad Social y la adopcin, en consecuencia, de las medidas oportunas para permitir que los ciudadanos que renan la condicin de doble pensionista en el rgimen general de la Seguridad Social y en el de clases pasivas, accedan no slo a la prestacin de asistencia sanitaria, previa renuncia del derecho a recibirla a travs de otros regmenes de la Seguridad Social, sino tambin a las prestaciones sociales. El Instituto Social de las Fuerzas Armadas comunic que se aceptaba el criterio recomendado por esta Institucin concluyendo que, en efecto, parece procedente igualar los derechos de los viudos y hurfanos que renuncien a la asistencia sanitaria que les pueda corresponder por otro rgimen de la Seguridad Social con los de los viudos y hurfanos que no disponen de este derecho. En estos casos, el derecho a la asistencia sanitaria es en ambos regmenes un derecho derivado, de la misma intensidad y, por ello, renunciable en uno u otro rgimen. Una vez que se efecta la renuncia, la situacin del renunciante pasa a ser en ese momento idntica a la de quienes no posean tal derecho y, por tanto, debe tener igual tratamiento (9905667, 9912641). El Patronato Militar de la Seguridad Social fue creado por Orden del Ministerio del Ejrcito de 10 de mayo de 1946, en cumplimiento de lo dispuesto en la Orden de la Presidencia del Gobierno de 29 de abril de 1946, en la que se fijaban las normas a las que haba de ajustarse la implantacin en los ministerios castrenses de la Ley de 14 de diciembre de 1942, que creaba el seguro obligatorio de enfermedad. Su finalidad era colaborar con el seguro obligatorio de enfermedad, hoy Seguridad Social, en los fines que le son propios, aportando la infraestructura material y humana de la sanidad militar, tanto en el mbito sanitario como farmacutico, si bien limitado a los traba jadores del Ejrcito de Tierra. La normativa bsica en cuanto a su organizacin y funcionamiento est constituida por el Reglamento del Patronato Militar de la Seguridad Social, aprobado por Orden de 8 de julio de 1957, modificado por diversas normas y esencialmente por la propia de la Seguridad Social, as como por el concierto de 16 de junio de 1982, suscrito entre el Patronato Militar de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de la Seguridad Social y el Instituto Nacional de la Salud, que establece el procedimiento para la aplicacin del rgimen general de la Seguridad Social respecto de la afiliacin, cotizacin y pres taciones de asistencia sanitaria e incapacidad laboral transitoria derivada de enfermedad comn o accidente no laboral, al personal civil no funcionario que trabaja en estable cimientos militares del Ejrcito de Tierra. La condicin sexta del citado concierto establece que el Patronato Militar de la Segu ridad Social continuar prestando, al amparo de lo previsto en la Orden de 29 de abril de 1946, la asistencia sanitaria por enfermedad comn, accidente no laboral o mater nidad, y asumir el pago a su cargo de la prestacin econmica por la incapacidad laboral transitoria derivada de tales contingencias, en la misma forma y con la misma extensin que las establecidas para el rgimen general. La asistencia sanitaria del per sonal afectado por este concierto ser prestada en las instalaciones sanitarias del ejrcito o en las propias del patronato, sin perjuicio de poder utilizar, previo acuerdo con el Instituto Nacional de la Salud, los medios asistenciales de la Seguridad Social en aquellos procesos clnicos en que se considere conveniente o necesario. En aquellas localidades 226

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

o provincias en las que el Patronato Militar de la Seguridad Social no disponga de ser vicios o instalaciones adecuadas para prestar la asistencia sanitaria, sta ser facilitada ntegramente por el Instituto Nacional de la Salud. Varios ciudadanos que reciban la asistencia sanitaria a travs del patronato exponan que haban solicitado que se les permitiera recibir dicha asistencia directamente del Instituto Nacional de la Salud, considerando las deficiencias en la asistencia sanitaria que el citado patronato prestaba en comparacin con el mencionado instituto y, ms en concreto, la distancia entre sus domicilios, en la localidad de Alcorcn, y la consulta del mdico de asistencia primaria que les corresponda, en la localidad de Mstoles, el reducido horario de atencin al pblico en las consultas, as como no poder optar en la eleccin de facultativo. Dicha solicitud les fue denegada al amparo de lo dispuesto en los artculos 10 y 19 del Reglamento de 8 de julio de 1957, que establecen la afiliacin obligatoria a ese patronato para el personal civil no funcionario destinado en estable cimientos militares dependientes del Ejrcito de Tierra, y con base en la condicin sexta del concierto de 16 de junio de 1982, que requiere que la asistencia sanitaria sea prestada en instalaciones del Ejrcito de Tierra o en las propias del patronato. No obstante, los comparecientes sealaban que en su mismo centro de trabajo existan trabajadores que estaban afiliados directamente al Instituto Nacional de la Seguridad Social. La Subsecretara del Ministerio de Defensa seal que de los trescientos doce tra bajadores de la Agrupacin de Apoyo Logstico nmero 11, doscientos noventa y nueve cotizaban a travs del Patronato Militar de la Seguridad Social y, por tanto, reciban a travs de los facultativos de dicho patronato la asistencia sanitaria primaria. Los otros trece trabajadores de la citada agrupacin residan en localidades de Madrid o de pro vincias limtrofes donde dicho patronato no cuenta con medios propios de asistencia sanitaria primaria, por lo que dicha asistencia est concertada con el Instituto Nacional de la Salud, de acuerdo con la condicin sexta del concierto antes citado. Asimismo, se manifestaba que en la localidad de Alcorcn, donde residan los interesados, el referido patronato prestaba asistencia sanitaria con sus propios medios, por lo que no proceda la aplicacin de dicha condicin. Al valorar la cuestin planteada por los comparecientes, esta Institucin consider, por una parte, que la condicin sexta del concierto suscrito entre el Instituto Nacional de la Salud, el Instituto Nacional de la Seguridad Social y el Patronato Militar de la Seguridad Social, establece que cuando este patronato no disponga de servicios e ins talaciones adecuadas para prestar la asistencia sanitaria sta ser facilitada ntegramente por el Instituto Nacional de la Salud y, por otra parte, que la Orden Ministerial de 25 de noviembre de 1966, que regula la colaboracin de las empresas en la gestin del rgimen general de la Seguridad Social, establece que las entidades colaboradoras estarn obligadas a facilitar las prestaciones correspondientes al menos con la extensin o la cuanta establecidas reglamentariamente con carcter general. En consecuencia, al no disponer el citado patronato en la localidad de Alcorcn de instalaciones sanitarias suficientes para garantizar que la asistencia se preste en la forma y con la extensin adecuadas, lo procedente sera acceder a que los afiliados al Patronato Militar de la Seguridad Social que lo solicitaran y tuvieran su domicilio en dicha localidad recibieran la asistencia sanitaria a travs del Instituto Nacional de la Salud. Por todo cuanto antecede, se consider conveniente recomendar a la Subsecretara del Ministerio de Defensa la adopcin de las medidas oportunas para garantizar que 227

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el Patronato Militar de la Seguridad Social preste la asistencia sanitaria a sus afiliados en la misma forma y con la misma extensin que la prestada por el Instituto Nacional de la Salud, y que en aquellas poblaciones en las que no disponga de medios suficientes para prestar la asistencia sanitaria con la extensin y calidad suficientes se proceda a concertar dicha asistencia con el mencionado instituto. El citado departamento comunic que se haban comenzado a establecer contactos con los Ministerios de Trabajo y Sanidad al objeto de que, en el plazo ms breve posible, se pueda producir la efectiva integracin de todo el personal actualmente afiliado al Patronato Militar de la Seguridad Social en el Instituto Nacional de la Salud o en la entidad del rgimen general de la Seguridad Social que, en cada caso, corresponda, y conclua que se haba accedido a autorizar la baja como asegurados en el citado patro nato a los comparecientes, de modo que pudieran recibir la asistencia sanitaria que les corresponda como beneficiarios del rgimen general de la Seguridad Social a travs del Instituto Nacional de la Salud (9904535, 9904537). El tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley 28/1975, de 27 de junio, sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, ha llevado consigo numerosas modi ficaciones, tanto de manera directa a travs de la nueva redaccin de alguno de sus preceptos, como de forma indirecta mediante disposiciones legales que han venido a variar o complementar su contenido, resultando en estos ltimos aspectos de especial relevancia la renovacin llevada a cabo en la legislacin reguladora del personal de las Fuerzas Armadas y del cuerpo de la Guardia Civil. El Boletn Oficial del Estado de 14 de junio de 2000 public el Real Decreto Legis lativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, que deroga expresamente la Ley 28/1975, de 27 de junio, y parcialmente el Real Decreto 2330/1978, de 29 de septiembre, por el que se aprueba el reglamento general de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, de manera que se regulariza, aclara y armoniza esta materia con las incidencias que se han ido produciendo en el mbito del mutualismo administrativo.

6.8. Consumo La Constitucin espaola, entre los principios rectores de la poltica social y eco nmica, compromete a los poderes pblicos en la defensa de los derechos de los con sumidores y usuarios y dispone, en su artculo 51, que garantizarn la defensa de los consumidores y usuarios protegiendo, mediante procedimientos eficaces, su seguridad, su salud y sus legtimos intereses econmicos. Asimismo, prescribe que los poderes pbli cos promovern la informacin y la educacin de los consumidores y usuarios y fomen tarn sus organizaciones, que sern odas en las cuestiones que les puedan afectar, en los trminos que la ley establezca. Con el fin de dar cumplimiento al citado mandato constitucional se aprob la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores y usuarios, que estableci el marco legal general de actuacin estatal en materia de consumo. La cada vez ms creciente, ampla y compleja oferta de productos, bienes y servicios en el mercado, junto con la dificultad para asimilar la informacin sobre las condiciones y caractersticas de los mismos, constituye un elemento determinante de la desequilibrada 228

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

e inferior posicin en la que pueden encontrarse los consumidores, como destinatarios finales de los bienes y servicios, frente a los productores de los mismos, lo que para lelamente aumenta los riesgos a los que deben enfrentarse los consumidores en su adqui sicin y que pueden vulnerar los derechos que legalmente tienen reconocidos. A travs de las quejas recibidas durante el ao 2000, en las que la mayor parte de los comparecientes expresaban su disconformidad con los defectos que presentaban los productos adquiridos y con la baja calidad de los mismos, esta Institucin ha cons tatado el desconocimiento que tienen los consumidores y usuarios de los medios a travs de los cuales pueden defender sus derechos, por lo que, al no ser posible intervenir por no haber existido actuacin administrativa previa, se ha puesto en su conocimiento los diversos procedimientos que el ordenamiento jurdico ofrece para su proteccin. En este sentido, el Real Decreto 636/1993, de 3 de mayo, del sistema arbitral de consumo, regula la proteccin extrajudicial, que tiene como finalidad atender y resolver con carcter vinculante y ejecutivo para ambas partes las quejas o reclamaciones de los consumidores, sometindose las partes voluntariamente a un acto de arbitraje, cuya resolucin produce efectos idnticos a la de cosa juzgada. Por otra parte, la proteccin administrativa se traduce en la posibilidad de denunciar los hechos ante el rgano admi nistrativo competente con el fin de que ste investigue la existencia o no de una infraccin administrativa y, en su caso, la iniciacin de un procedimiento sancionador al amparo del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, si bien el inicio de un pro cedimiento sancionador no supone el resarcimiento de los perjuicios sufridos. Por ltimo, dado que las relaciones entre las partes en materia de consumo tienen carcter jur dico-privado, cualquier discrepancia debe sustanciarse por la va de los tribunales ordi narios de justicia, limitando en gran parte la posibilidad de intervencin del Defensor del Pueblo. Dentro del marco jurdico-administrativo diseado para la consecucin de la defensa de los consumidores y usuarios, las administraciones pblicas con competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de consumo deben desarrollar actua ciones de inspeccin y control de calidad sobre los bienes, productos y servicios puestos a disposicin de los consumidores, para comprobar que se adecuan a la legalidad en cuanto a sus caractersticas tcnicas, higinico-sanitarias, de seguridad y comerciales, y que se ajustan razonablemente a las expectativas que pueden motivar su adquisicin, derivadas de la descripcin realizada en su presentacin, publicidad, precio y otras circunstancias. De acuerdo con el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, los pro cedimientos sancionadores se iniciarn siempre de oficio, por acuerdo del rgano com petente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin razonada de otros rganos o denuncia, entendindose por denuncia el acto por el que cualquier persona pone en conocimiento de un rgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir infraccin administrativa. Cuando se haya presentado una denuncia acompaada de una solicitud de iniciacin se deber comu nicar al denunciante y a los interesados, entendiendo por tal a todo inculpado, la ini ciacin o no del procedimiento sancionador. 229

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De las quejas recibidas durante el pasado ao se desprende que cuando los con sumidores se dirigen a los rganos administrativos competentes para que investiguen si en los hechos que denuncian existe o no una infraccin administrativa en materia de consumo, dichos rganos no atienden las obligaciones antes citadas e incumplen los principios contenidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, a los que debe ajustarse el ejercicio de la potestad sancionadora al objeto de disciplinar las con secuencias jurdicas que se deriven del incumplimiento de la normativa correspondiente. A fin de garantizar la eficacia del marco jurdico establecido para la defensa y pro teccin de los consumidores y usuarios, y como quiera que las administraciones pblicas tienen la obligacin de velar y dar seguridad a las relaciones en materia de consumo, esta Institucin considera que, en el actual contexto econmico y social, es necesario que anen esfuerzos para evitar la indefensin de los consumidores y lograr la proteccin de sus intereses, propiciando y posibilitando la coordinacin entre ellas y, de este modo, configurar los instrumentos y medios precisos que garanticen la tutela de sus derechos. 7. 7.1. ACCIN SOCIAL Menores

El artculo 39 de la Constitucin dispone que los nios gozarn de la proteccin prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos, reiterando el con tenido del artculo 10 del texto constitucional, lo que parece que pretende reforzar la intencin de reafirmar la necesidad de proporcionar a los nios cuidado y asistencia especiales en razn de su vulnerabilidad. En este mbito, la Convencin de los Derechos del Nio, aprobada por las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, resulta espe cialmente significativa por su carcter vinculante para los estados que, como Espaa, la han ratificado y por el contenido de sus disposiciones de aplicacin directa en nuestro pas. El inters superior de los menores como principio general que inspira tanto la citada convencin como la Ley Orgnica 1/1996, de 15 de enero, de proteccin jurdica del menor, de modificacin parcial del Cdigo civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, debe estar presente en todas las medidas concernientes a los nios que adopten las entidades pblicas o privadas de proteccin, los tribunales, las autoridades adminis trativas o los rganos legislativos. Por ello, las administraciones pblicas deben tener como prioridad fundamental en su actuacin garantizar a todo nio su derecho a crecer en una familia que le proporcione el cuidado y la proteccin que requiere. Para convertir esto en realidad resulta necesario, en primer lugar, apoyar a la propia familia del nio para que asuma adecuadamente sus responsabilidades. No obstante, en algunos casos particulares la separacin de aqullos puede ser necesaria para el inte rs superior del menor. En estos supuestos nuestro ordenamiento prev la posibilidad de constituir un acogimiento con el fin de integrar al nio en un familia que sustituya o complemente temporalmente a la suya natural. Cuando la sustitucin adquiere carcter de permanencia, ya sea por inexistencia de los padres o por imposibilidad de aqullos para ejercer sus responsabilidades, puede constituirse una adopcin que, previa reso lucin judicial, produce entre adoptantes y adoptado un vnculo de filiacin, al tiempo 230

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que extingue, salvo excepciones, los vnculos jurdicos entre el adoptado y su familia anterior. En todo caso, la adopcin entendida como un recurso de proteccin para aquellos menores que no pueden permanecer en su propia familia es un asunto de constante preocupacin del Defensor del Pueblo. Por ello, se inici una investigacin de oficio ante las distintas entidades pblicas de proteccin de menores, solicitando informacin sobre la adopcin y acogimiento familiar de los menores que se encuentran en nuestro pas, as como sobre las actuaciones que dichas entidades realizan en la adopcin de nios procedentes de otros pases, incidiendo en aquellos aspectos planteados por los ciudadanos ante esta institucin. La extensin y profusin de datos de los informes remi tidos a lo largo de los dos ltimos aos no es uniforme. No obstante, de los mismos se desprenden unas conclusiones que consideramos de inters para seguir avanzando en la mejor proteccin de los derechos de los menores. Entre las preocupaciones planteadas por los ciudadanos destaca el largo periodo de tiempo que transcurre desde que se presenta una solicitud de adopcin hasta el momento en que dicha pretensin se ve satisfecha. A este respecto cabe diferenciar los supuestos en que la solicitud se refiere a un menor residente en nuestro pas, de aqullos que hacen referencia a menores extranjeros y, a su vez, en cada uno de ellos los trmites previos a la asignacin de un menor determinado y los de constitucin formal de la adopcin. La desproporcin existente entre el nmero de solicitudes presentadas para adoptar nios de corta edad en nuestro pas y la positiva disminucin de nios susceptibles de ser adoptados, conlleva que las solicitudes no puedan ser atendidas en los plazos desea dos. Esta situacin ha llevado a algunas entidades responsables a congelar la admisin de solicitudes, a fin de evitar que los solicitantes se mantengan en listas de espera durante varios aos y de hacer valoraciones de una situacin que existe en el momento de la solicitud y puede variar sustancialmente a lo largo de los aos de espera. En este sentido, de los datos que nos han sido facilitados se desprende que, a finales del pasado ao, en algunas comunidades autnomas estaban atendiendo solicitudes presentadas durante 1991 y 1992, figurando en las listas de solicitantes de adopcin nacional, ya valorados como idneos, un nmero de personas superior al total de adopciones constituidas en los ltimos cinco aos. Esta situacin ha conducido a un considerable nmero de ciudadanos a dirigir sus expectativas haca la adopcin internacional y ha originado, en algunos casos, prcticas contrarias a los derechos fundamentales del nio, que han sido denunciadas por orga nismos internacionales. A fin de luchar contra estas prcticas, Espaa ratific el Convenio de La Haya de 1993, relativo a la proteccin del nio y a la cooperacin en materia de adopcin internacional, e introdujo en el Cdigo civil la exigencia del requisito de idoneidad de los adoptantes, que habr de ser apreciada por la entidad pblica com petente para el reconocimiento en nuestro pas de la adopcin constituida en el extran jero. La tramitacin de toda adopcin de nios extranjeros se inicia con la solicitud de los interesados a la entidad pblica competente de su domicilio, que tiene que pro nunciarse sobre su idoneidad para garantizar el respeto de los derechos del futuro hijo adoptivo, en los mismos trminos que se hara para un nio espaol. De los datos recabados por el Defensor del Pueblo se desprende que el tiempo medio de tramitacin de la valoracin de idoneidad se encuentra en torno a los seis meses, 231

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excediendo dicho periodo en algunas comunidades autnomas como La Rioja, Catalua, Castilla-La Mancha, o los Consejos Insulares de Mallorca, Ibiza y Formentera. De estos datos, junto con el progresivo incremento que se observa en el nmero de solicitudes presentadas cada ao, se infiere la necesidad de que las administraciones competentes en la materia adopten las previsiones necesarias para lograr, en lo posible, acortar los referidos periodos que generan inseguridad en los ciudadanos. Otro aspecto que se ha resaltado de forma especial, hace referencia a la necesidad de que las administraciones pblicas adopten criterios comunes en relacin con los factores a tener en cuenta en las citadas valoraciones de idoneidad. En lo que afecta al tiempo que transcurre desde la incorporacin del menor a la familia adoptante hasta la resolucin firme de adopcin, en el caso de los menores que se encuentran en nuestro pas, los datos facilitados por las distintas entidades pblicas ponen de manifiesto la imposibilidad de establecer unos tiempos medios, al ser muy diversas las situaciones que pueden plantearse. En el supuesto de menores recin nacidos, cuando no existe oposicin de los padres biolgicos a la adopcin, toda la tramitacin puede estar resuelta en un plazo que oscila entre los seis meses y un ao. Sin embargo, en aquellos casos en los que existe oposicin por parte de los padres biolgicos a la medida de proteccin adoptada por la Admi nistracin, ya sea en fase de acogida preadoptiva o de propuesta de adopcin, el proceso judicial puede durar hasta cuatro o cinco aos, provocando incertidumbre en las familias y desorientacin en el propio menor que, en funcin de su edad, no ve plasmada su necesidad de identificacin y pertenencia a la unidad familiar a la que se ha vinculado afectivamente. La complejidad para hacer una valoracin de las posibles demoras en la tramitacin de las adopciones de nios de otros pases es an mayor, al confluir distintos orde namientos jurdicos y formas de funcionamiento administrativas y judiciales de los pases de origen. As, las preasignaciones que las autoridades competentes hacen, una vez valo rada toda la documentacin relativa a una familia, pueden producirse, segn los pases, desde los seis meses hasta los tres aos, siendo susceptible adems de notables varia ciones en un mismo Estado en funcin de las ofertas remitidas por los solicitantes de distintos pases, los cambios legislativos e, incluso, las modificaciones en sus estructuras administrativas internas. En la adopcin internacional, los adoptantes se someten voluntariamente a la inter vencin administrativa y jurisdiccional extranjeras, sobre las que las entidades pblicas de nuestro pas no tienen competencia alguna; sin embargo, cuentan con un importante instrumento de control a travs de la acreditacin de las entidades colaboradoras de adopcin internacional que asumen la delicada funcin de actuar de vnculo entre los solicitantes y las autoridades del pas de origen de los menores. Las quejas planteadas sobre la actuacin de las entidades mediadoras hacen refe rencia a la falta de informacin sobre el menor y sobre la tramitacin en el pas de origen, a la escasa experiencia de los profesionales de la entidad y la falta de rigor de sus representantes en el extranjero, as como a la formulacin poco clara de sus tarifas econmicas. En la experiencia de los cinco ltimos aos, desde que se inici la habilitacin de estas entidades colaboradoras, algunas disposiciones dictadas por las comunidades autnomas para su regulacin y control se han mostrado insuficientes a fin de garantizar la calidad de los servicios que aqullas ofrecen, habindose producido 232

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un considerable nmero de acreditaciones de entidades con muy diversos medios y expe riencia para el desempeo de sus funciones. Por otra parte, la disminucin de nios de corta edad susceptibles de ser adoptados en nuestro pas contrasta con la existencia de un nmero considerable de menores con grandes dificultades para encontrar una familia, debido a distintos factores como la edad, las discapacidades fsicas, psquicas o sensoriales, o el formar parte de un grupo de hermanos. Las entidades pblicas de proteccin de menores han emprendido distintas campaas y programas dirigidos a proporcionar una familia, ya sea de adopcin o mediante el acogimiento para estos menores. De los datos facilitados en torno al acogimiento, como institucin que proporciona a los menores su integracin en una familia, se infiere un incremento en la utilizacin de esta medida de proteccin, pues las administraciones pblicas la valoran como muy favorable para el desarrollo de los menores. No obstante, se aprecian diferencias sus tanciales en el seguimiento que llevan a cabo las distintas entidades pblicas. En algunas comunidades el seguimiento se realiza por los propios tcnicos de la comunidad aut noma, teniendo fijada una periodicidad semestral. En otros casos el seguimiento queda encomendado a los servicios sociales generales, que remiten informes de carcter peri dico sobre la evolucin escolar del menor y otros aspectos. En general, se destaca la escasez de recursos para llevar a cabo un seguimiento en profundidad y, sobre todo, un trabajo con la familia de origen que pudiera permitir el retorno del menor. Para paliar esta insuficiencia algunas comunidades autnomas han habilitado instituciones colaboradoras de integracin familiar o han celebrado con venios con entidades colaboradoras para la realizacin, entre otras, de las funciones de captacin, seleccin, preparacin, formacin de las familias acogedoras, as como la intervencin en el proceso de integracin del menor en la familia de acogida y el seguimiento posterior. De todo cuanto antecede, en relacin con la adopcin de nios espaoles, ha de insistirse un ao ms en la necesidad de que por parte de las administraciones pblicas se extremen las cautelas en las actuaciones previas para descartar las posibilidades de un retorno del menor a la familia de origen. Al mismo tiempo, resultara imprescindible agilizar al mximo las tramitaciones judiciales para dotar al menor de mayor estabilidad y seguridad jurdica, sin que ello suponga un obstculo para el respeto de los derechos de las distintas partes implicadas. Por lo que respecta a las adopciones internacionales las entidades pblicas com petentes en proteccin de menores deben esforzarse en agilizar las tramitaciones iniciales de valoracin de idoneidad, con independencia de la imposibilidad de garantizar a priori el tiempo que pueda transcurrir hasta que, efectivamente, se constituya la adopcin de algn menor, al depender ste en gran parte de la tramitacin en el otro pas. Asimismo, sera necesario que algunas administraciones procedieran a revisar la normativa de acreditacin de las entidades colaboradoras previstas en el artculo 25 de la Ley Orgnica 1/1996, de 15 de enero, de proteccin jurdica del menor, dando una importancia relevante a cuestiones como la composicin de los equipos profesionales que actan en las mismas, la informacin que, en todo caso, deben facilitar a los inte resados sobre las gestiones y trmites realizados en los pases de origen de los menores, los medios de control e inspeccin capaces de detectar posibles enriquecimientos injustos, 233

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as como actuaciones de presin sobre los adoptantes, teniendo en consideracin la espe cial inseguridad y dependencia que se puede generar sobre los mismos, al percibirlo como su nica forma de llegar a convertirse en padres. De igual forma, deberan contemplarse, cuando no estn previstas, las causas de revocacin de las habilitaciones, los medios para garantizar el derecho a la intimidad de los solicitantes y de los menores, la posible existencia de contratos tipo con estimacin del pago de tarifas por las distintas fases de la tramitacin, as como la previsin de fusiones entre diversas entidades colaboradoras y las relaciones entre comunidades aut nomas para la transmisin de posible informacin relativa a las actuaciones de una misma entidad habilitada en distintos territorios. Tambin redundaria en un mejor con trol de las actuaciones de dichas entidades, adems de ser una obligacin, contemplada en el apartado 4 del referido artculo 25 de la Ley Orgnica de Proteccin Jurdica del Menor, la creacin del registro de reclamaciones formuladas por personas que acuden a las entidades acreditadas, difundiendo su existencia y forma de utilizacin. Por otra parte, entre las acciones prioritarias de las entidades pblicas de proteccin de menores debe contemplarse el intercambio de las experiencias iniciadas en las dis tintas comunidades autnomas y la bsqueda de posibles alternativas para la atencin menores con necesidades especiales. Por ltimo, en relacin con el acogimiento familiar, de la informacin remitida a esta Institucin se desprende la necesidad de incrementar los recursos destinados al seguimiento de los menores tutelados por la Administracin, con independencia de quien ejerza la guarda de los mismos, as como a la deteccin temprana de las situaciones de riesgo que permita el trabajo con las familias de origen para facilitar el mantenimiento y, en su caso, el retorno de los menores, evitando la desestructuracin familiar (F9900094). La importancia de un adecuado seguimiento de los menores que se encuentran en acogimiento, ya sea con personas de su familia o con una familia ajena, y el trabajo social con los padres del menor queda especialmente patente en aquellos casos en los que gracias al trabajo de los profesionales implicados se hace posible el retorno de aqul con su familia. En este sentido, pueden traerse a colacin los casos en los que se ha constatado que el trabajo de mediacin de los tcnicos ha permitido el restablecimiento del rgimen de visitas peridicas entre menores en acogimiento familiar permanente y sus padres, despus de una prolongada interrupcin de las mismas (9911083 y 9912713). El principio de prevalencia del inters superior del menor sobre cualquier otro inters legtimo que pudiera concurrir, al que antes se ha hecho referencia, no siempre permite a los agentes relacionados con aqul conocer cul debe ser su actuacin frente a un caso concreto. As, en el informe correspondiente al pasado ao, se dejaba constancia de la recomendacin dirigida a la Consejera de Sanidad de la Generalidad Valenciana, en orden a que se facilitara una mayor informacin al personal de los centros sanitarios sobre las implicaciones que tiene una medida legal de declaracin de desamparo y de asuncin de la tutela de un menor por parte de la entidad pblica competente de pro teccin de menores, y, en consecuencia, se elaborasen las oportunas directrices sobre la forma de proceder en el momento del alta hospitalaria del mismo. La referida informacin ha sido trasladada, durante el ao 2000, a los servicios clnicos de pediatra, servicios de urgencia hospitalaria, trabajadores sociales, servicios 234

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

de atencin al paciente y a los centros de referencia de la Comunidad Valenciana, con el fin de darle la mxima difusin entre todo el personal implicado. La trascendencia que los servicios sanitarios tienen para la atencin y deteccin precoz de situaciones que pudieran generar riesgos o posible desamparo de un menor justifica todos los esfuer zos que, en el sentido apuntado de intensificar las relaciones y el conocimiento del trabajo que realizan las entidades responsables de la proteccin del menor, se puedan llevar a cabo y que redundarn sin duda en beneficio de este grupo de poblacin especialmente vulnerable por sus dificultades para defender por s mismos sus derechos (F9800163). En los informes del Defensor del Pueblo correspondientes a los aos 1996 y 1997 se recoga el tratamiento monogrfico sobre la proteccin de la juventud y de la infancia y los medios de comunicacin social, dejando constancia del criterio de esta Institucin, que en definitiva entiende que la proteccin integral de los menores en este mbito debe provenir de una combinacin de actuaciones de los poderes pblicos y de actua ciones privadas, deseablemente organizadas a travs de las distintas asociaciones, edu cadores y consumidores en general, y de la autorregulacin que se establezca por los propios integrantes de los sectores implicados. En este sentido, se ha hecho notar a la Secretara General de Asuntos Sociales con competencias en materia de infancia, juventud e igualdad social de ambos sexos, la disconformidad de los ciudadanos con los juegos de ordenador y videojuegos de carcter violento, en los que se da una imagen inadecuada de la mujer y cuyo contenido, en ocasiones, no queda patente hasta que se procede a su utilizacin. En respuesta a estas demandas, se ha puesto en marcha un cdigo de autorregulacin suscrito por un gran nmero de empresas dedicadas a la produccin de estos juegos, cuyo objetivo consiste en facilitar una informacin clara que sirva de referencia a los padres y educadores sobre la aptitud del producto respecto a la edad del nio. Esta informacin ser preceptiva en la promocin y publicidad de estos productos, cuestin que parece destacable dado el efecto confuso que en diversas ocasiones genera entre los nios la publicidad. La continua innovacin tecnolgica a la que asistimos en nuestros das, y la extensin de la misma a una gran parte de la poblacin conduce al planteamiento de nuevos retos a los que resulta necesario hacer frente. A este fin, la Administracin pblica debe pro fundizar en los instrumentos necesarios para realizar un seguimiento que permita esta blecer enfoques rigurosos sobre este y otros problemas colaterales que, sin duda, surgirn en el futuro, y adoptar medidas concretas y adecuadas para garantizar el derecho a la proteccin de la juventud y de la infancia, recogido en el artculo 20 de la Constitucin, en cuanto lmite al derecho fundamental de libertad de expresin (9907126). Otra cuestin de indudable importancia es la recomendacin dirigida el pasado ao al Ministerio de Justicia, a fin de que se promovieran las iniciativas legales oportunas para la modificacin del artculo 47 de la Ley del Registro Civil, y los concordantes de su reglamento, en cuanto permiten la inexistencia de constancia registral de la iden tidad de la madre por la simple voluntad de sta. La Constitucin, en sus artculos 14 y 39, rechaza toda discriminacin que pudiera afectar a los hijos en funcin del nacimiento dentro o fuera del matrimonio, al tiempo que reconoce el derecho a la investigacin de la paternidad y maternidad. Por ello, con el debido control judicial, deben quedar tutelados tanto el derecho de los progenitores 235

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

a su intimidad, en el supuesto de que quisieran desconocer a su hijo, como la legtima pretensin del hijo mayor de edad a conocer sus orgenes, todo ello sin perjuicio de mantener y reforzar las garantas para la limitacin del acceso a los datos que pudieran afectar al derecho a la intimidad personal. En el ao al que se refiere este informe el Ministerio de Justicia ha manifestado que el problema ms urgente de inconstitucionalidad sobrevenida qued resuelto con la aprobacin de la Orden Ministerial de 10 de noviembre de 1999, estando en estudio la reforma del referido artculo 47 de la Ley de Registro Civil, si bien se considera pre ferible incluir la misma en una reforma en profundidad de la referida ley, que data de 1957, y que se ha visto profundamente afectada por la Constitucin y las sucesivas reformas del Cdigo civil desde 1981 (9618245). Por ltimo, se debe dejar constancia de la aceptacin por parte del Ministerio de Ciencia y Tecnologa de la recomendacin formulada el pasado ao en relacin con la conveniencia de desarrollar la reglamentacin de las condiciones que deben reunir los equipamientos y reas exteriores de juegos infantiles, y en cuya elaboracin debern participar otras administraciones competentes como los Ministerios de Educacin, Cul tura y Deporte, de Sanidad y Consumo y de Administraciones Pblicas, las comunidades autnomas, las administraciones locales, adems de fabricantes y usuarios, todo ello con el fin de garantizar una adecuada seguridad a los nios que hagan uso de aqullas (F9900108). 7.2. Personas con discapacidad

El ordenamiento jurdico contempla una serie de beneficios, derechos econmicos y servicios a aquellos ciudadanos que acrediten una cierta discapacidad. La regulacin del reconocimiento del grado de minusvala, el establecimiento de nuevos baremos apli cables, la determinacin de los rganos competentes para realizar dicho reconocimiento y el procedimiento a seguir han sido regulados por el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento, declaracin y calificacin del grado de minusvala. A los efectos previstos en dicho real decreto, la calificacin del grado de minusvala que realicen los rganos tcnicos, a los que el mismo se refiere, ser independiente de las valoraciones tcnicas efectuadas por otros organismos en el ejercicio de sus com petencias pblicas. Ello supone que las incapacidades reconocidas por el Instituto Nacio nal de Seguridad Social, que hasta el pasado ao se homologaban directamente, deben ser revisadas procediendo a un nuevo reconocimiento del interesado. Lo anterior, junto con los nuevos beneficios de carcter fiscal o social que contemplan como requisito la acreditacin de determinado grado de minusvala, ha hecho que se incremente de manera significativa el nmero de solicitudes de dichas valoraciones, lo que ha venido a repercutir, an ms, en las demoras en la tramitacin de las mismas. En este sentido, durante el ao 2000 se ha podido constatar la existencia de notables retrasos en la tramitacin de los reconocimientos de la condicin de minusvlido, habien do realizado actuaciones sobre este asunto ante la Consejera de Asuntos Sociales del Principado de Asturias, la Consejera de Sanidad y Bienestar Social de la Junta de Castilla y Len, el Instituto Aragons de Servicios Sociales, la Consejera de Asuntos Sociales de Andaluca, Consejera de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid y la Con 236

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sejera de Bienestar Social de la Generalidad de Valencia, como rganos competentes en la materia. Por ello, resulta necesario hacer hincapi en la necesidad de que se adopten medidas tendentes a la disminucin de las listas de espera, incrementando los recursos tanto materiales como personales destinados a este fin, dada la trascendencia que, en algunos supuestos, puede tener el referido reconocimiento para el interesado. As, el recono cimiento del grado de minusvala es un requisito previo para obtener la pensin de invalidez en su modalidad no contributiva. Teniendo en consideracin el carcter de dicha prestacin, dirigida a atender la situacin de necesidad de aquellas personas que carezcan de recursos econmicos suficientes para su subsistencia, no resulta admisible que deban esperar ms de nueve meses para alcanzar una prestacin que les permita sobrevivir (9908000, 9912382, 0002369, 0002451, 0022542 y 0024953). El artculo 49 de la Constitucin insta a los poderes pblicos a realizar una poltica de previsin, tratamiento, rehabilitacin e integracin de los disminuidos fsicos, sen soriales y psquicos, a los que prestarn la atencin especializada que requieran y los ampararn especialmente para el disfrute de los derechos que el Ttulo I otorga a todos los ciudadanos. Para la plena efectividad de este derecho resulta necesario no slo la elaboracin de disposiciones y previsin de recursos materiales y personales, sino tam bin un incremento en la sensibilidad de los responsables de todos los poderes pblicos. En este sentido, resultan ilustrativas las actuaciones seguidas con el Ayuntamiento de Albacete, al tener conocimiento de que en los programas de ocio y en concreto en el proyecto de dinamizacin social con nios de cuatro a catorce aos, llevado a cabo durante los meses de verano, no se haba tenido en cuenta la posible participacin de nios con dificultades o caractersticas especiales. La citada corporacin local, tras tener conocimiento de que una nia de cinco aos haba tenido que abandonar el proyecto por falta de personal adecuado para atenderla, lo ha hecho constar en la memoria y evaluacin para prximos ejercicios, incluyendo la necesidad de contar con profesionales especializados para poder facilitar una correcta atencin a menores que presenten difi cultades (0024529). Como en aos anteriores, ha sido considerable el nmero de ciudadanos que se han dirigido a esta Institucin poniendo de manifiesto la escasez de recursos existentes para la atencin de los discapacitados y, en concreto, de algunos grupos que debido a las caractersticas de su minusvala encuentran an mayores dificultades para acceder a los recursos existentes. As, las personas que presentan problemas de conducta, asociados o no a su minus vala, quedan excluidas del acceso a la mayor parte de los centros destinados a dis capacitados. La complejidad de situaciones que pueden plantearse requiere una mayor diversificacin de los recursos que las administraciones pblicas puedan poner al servicio de los ciudadanos para facilitarles la atencin especializada que demanda el artculo 49 de la Constitucin. Como dato favorable hay que mencionar que el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales informaba de la apertura de un centro estatal de rehabilitacin sociosanitaria de personas con dao cerebral para el ao 2001. Esta iniciativa pretende dar respuesta a las necesidades especficas que plantean este tipo de lesiones cerebrales sobrevenidas, en continuo aumento, que tienen su origen ms comn en los traumatismos craneoen 237

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ceflicos, anoxias cerebrales por parada cardiaca, accidentes cerebro-vasculares, secue las de tumores cerebrales y otros. El centro facilitar una atencin directa de carcter especializado con servicios de asistencia en rgimen de internado o de atencin diurna, con un enfoque sociosanitario de rehabilitacin intensiva y duracin determinada. Adems, aspira a ser un centro de referencia dedicado a promocionar recursos que pondr a disposicin de las instituciones y profesionales que trabajen en este mbito, entre los que tiene previstos un servicio de informacin y documentacin, un servicio de teleconsulta y de asistencia tcnica a centros y profesionales conectados en red, y un servicio de formacin especializada (9911252). Sin perjuicio de lo anterior, de las diversas actuaciones llevadas a cabo por esta Institucin se desprende, una vez ms, la insuficiente oferta de recursos, siendo los ms demandados aquellos que cuentan con atencin residencial ante la inexistencia de fami liares o las graves dificultades de stos para hacerse cargo de la atencin que los dis capacitados requieren. Los centros de rehabilitacin y de atencin a minusvlidos fsicos son escasos tanto en el sector pblico como en el privado, producindose adems un bajo ndice de vacantes debido a que se trata, en gran parte, de personas jvenes. As, slo para los centros de Madrid, el citado instituto contabiliza unas doscientas solicitudes en lista de espera. De ellos, un ciudadano, a pesar de habrsele atribuido la mxima puntuacin del baremo aplicable por sus dramticas circunstancias, permanece en la referida lista desde hace ms de un ao, desconociendo las posibilidades reales que existen de acceso a la plaza solicitada (0019545).

7.3.

Tercera edad

Entre los principios rectores de la poltica social y econmica que contempla la Constitucin, el artculo 50 insta a los poderes pblicos a promover el bienestar de los ciudadanos durante la tercera edad, mediante un sistema de servicios sociales que aten der sus problemas especficos de salud, vivienda, cultura y ocio. En concreto, corres ponde a las comunidades autnomas que, en virtud de lo previsto en el artculo 148.1.20, han asumido las competencias en materia de asistencia social, adoptar las medidas nece sarias para la efectividad de dicho mandato. Como en aos anteriores, resulta inexcusable hacer referencia al considerable nme ro de ciudadanos que se dirigen a esta Institucin solicitando que se intervenga ante la falta de respuesta favorable a su solicitud de ingreso en una residencia pblica de la tercera edad. Las difciles circunstancias por las que atraviesan algunas personas mayores, en razn a su situacin econmica, social y familiar a las que, cada vez con ms frecuencia, se aaden circunstancias de absoluta dependencia que requieren una atencin constante, evidencian la necesidad de incrementar los recursos que den res puesta a estas situaciones. Las comunidades autnomas contemplan en sus respectivas normativas los requisitos que deben reunir los interesados para obtener una plaza, as como los baremos en funcin de los cuales se atribuyen prioridades en atencin a la mayor necesidad que los mismos puedan presentar. Al ser superior el nmero de peticiones a la cantidad de plazas dis ponibles, la actuacin del Defensor del Pueblo en esta materia se dirige, fundamen 238

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

talmente, a constatar que se respeta el derecho de los interesados a obtener una respuesta expresa en la que figure la puntuacin otorgada, as como informacin suficiente que permita conocer las posibles expectativas de ingreso. Sin perjuicio de ello y con pleno respeto a las competencias que ostentan las comu nidades autnomas para regular esta materia y hacer frente a las necesidades sociales de los ciudadanos que en ella residen, resulta necesario poner de manifiesto los pro blemas aadidos que se generan cuando los ciudadanos afectados desean acceder a un centro situado en una comunidad autnoma diferente a la de su residencia, ya sea por razones familiares o de otra ndole. En las disposiciones sobre esta materia de gran parte de las comunidades autnomas se contempla, como requisito para poder acceder a estos servicios, el acreditar una residencia en el respectivo territorio de diversa duracin segn los casos. En la actualidad resulta frecuente que los padres, al llegar a cierta edad, cambien su residencia para ir a vivir con sus hijos, e incluso que repartan su tiempo residiendo con cada uno de ellos en distintos periodos del ao. En estos casos, las dificultades para acceder a una residencia de titularidad pblica se veran incrementadas, ya que podran carecer de la antigedad necesaria en su nuevo domicilio y no cumplir el requi sito de residencia actual en su localidad de origen. Este asunto, de acuerdo con la informacin facilitada por el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se ha intentado abordar a travs de la comisin de prioridades del plan gerontolgico, sin que haya recibido una respuesta favorable por parte de las comunidades autnomas, que intentan resolver cada caso de forma individual, contemplando la posibilidad de exencin del requisito en supuestos concretos como el de retorno de emigrantes, o el reagrupamiento familiar de personas mayores que pierden la autonoma personal por su edad o enfermedad, y se trasladan a la comunidad en la que residen todos sus hijos. En atencin a la diversidad de supuestos que pueden plantearse, debera profun dizarse en la bsqueda de soluciones de carcter general entre todas las comunidades autnomas, que permitieran la supresin del citado requisito de residencia. Todo ello sin dejar de tener en cuenta que existen administraciones que, por sus caractersticas, se ven en mayor medida afectadas al recibir un elevado nmero de solicitudes de personas procedentes de otros territorios (9905558). Este mismo problema fue planteado en relacin con el acceso a los centros de da en la Comunidad de Madrid, que exiga como requisito acreditar la residencia en esta comunidad durante los dos aos anteriores a la solicitud. El asunto parece haber quedado resuelto tras la publicacin de la Orden 597/1999, de 23 de diciembre, que recoge la posibilidad de suprimir dicho requisito en aquellos casos en que los mayores rotan por los domicilios de los hijos, residentes en varias comunidades autnomas (9911783). Otra cuestin de carcter colateral que se ha planteado, en torno al acceso a las plazas en residencias de la tercera edad, es la relativa a la puntuacin que se atribuye a cada uno de los conceptos valorados en los baremos que asignan prioridades, al objeto de que los mismos permitan medir realmente el grado de necesidad de cada una de las situaciones. En este asunto se ha hecho notar a la Consejera de Servicios Sociales de la Comu nidad de Madrid que el factor de la edad del solicitante no siempre conlleva una situacin 239

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de mayor necesidad, puesto que asistimos, cada vez con mayor frecuencia, a situaciones de gran dependencia en edades relativamente jvenes, por la incidencia de enfermedades de carcter degenerativo como el Alzheimer o el Parkinson. Aun cuando la variable edad en los baremos actuales de dicha comunidad representara slo un 12 por 100 en el conjunto de los factores valorados, se est estudiando la posibilidad de modificar el baremo, en el sentido de utilizarla no para medir el grado de necesidad, sino ni camente para asignar prioridad en el caso de que aplicados los dems factores varias solicitudes obtuvieran la misma puntuacin. Todo ello al comprobar, efectivamente, que en situaciones sociales deficientes y con grados elevados de dependencia, la edad puede ser un factor irrelevante a la hora de considerar la necesidad de acceder a una residencia de mayores (0000008). Asimismo, en la Comunidad de Madrid ser objeto de estudio la situacin especial que se plantea cuando es un nico hijo el que ha de responsabilizarse de sus padres dependientes, por la gran dedicacin que ste debe otorgar a los mismos para atender adecuadamente sus necesidades. En la actualidad esta circunstancia no queda reflejada a la hora de asignar prioridades, dado que se promedia la situacin social de todos los hijos, lo que supone que, en aquel caso, se asigna directamente la puntuacin que le corresponda en funcin de su situacin, sin tener en cuenta la dificultad aadida de no poder compartir dichas responsabilidades con otros familiares (0001892). Durante el pasado ao, ante el nmero significativo de quejas de ciudadanos en las que se pona de manifiesto su disconformidad con las modificaciones introducidas en el programa de vacaciones para mayores, gestionado por el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se llevaron a cabo diversas actuaciones en torno a este asunto. Los problemas expuestos derivaban, como se indicaba en el informe del pasado ao, de la mayor concrecin introducida en los requisitos contemplados para posibilitar un control directo previo en la adjudicacin de las plazas por parte de la Administracin, limitando el acceso a las personas con sesenta y cinco aos, pensionistas de jubilacin del sistema de Seguridad Social espaola, y otros pensionistas del citado sistema con sesenta aos cumplidos, con lo que quedaban excluidos los pensionistas de invalidez menores de sesenta aos, as como los perceptores de prestaciones no incluidas en el referido sistema de Seguridad Social, que no hubieran alcanzado la edad de sesenta y cinco aos. En cuanto a la posibilidad de participacin de personas con discapacidad menores de sesenta aos, el citado instituto se propuso resolverlo creando para ello un programa especfico de vacaciones dirigido a dicho colectivo, en el que tienen cabida, adems, los padres de los beneficiarios en calidad de acompaantes, a fin de lograr la mxima integracin personal y social de las personas con minusvala. Por otra parte, al haberse producido un cambio en la fuente de financiacin del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales para el programa de la temporada 2000-2001, no son nicamente beneficiarios los pertenecientes al sistema de la Seguridad Social, sino los perceptores de pensiones del sistema pblico de pensiones, si bien man teniendo la limitacin de edad. Como conclusin de las actuaciones realizadas, esta Institucin vio la necesidad de indicar que aun cuando la Administracin tiene capacidad para dictar las normas y 240

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

disposiciones necesarias para la aplicacin de las polticas propias, y en este marco puede contemplar de diversa forma los requisitos para acceso a los distintos programas sociales, la inexistencia de un marco normativo adecuado que permita conocer a los ciudadanos con la antelacin suficiente cules son los requisitos para acceder a un pro grama de la importancia del programa de vacaciones para mayores y para el mante nimiento del empleo en zonas tursticas, no parece quedar justificada. Transmitidas estas consideraciones al citado instituto, el mismo ha informado de que entre sus objetivos para el ao 2001 se encuentra la aprobacin de la normativa indicada (9903937, 9906582, 9906639, 9907058, 9910399, 9911168, 9911171, 9911484, 9911789, 9911897, 9912051, entre otras). 8. 8.1. ADMINISTRACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL Campo de aplicacin, afiliacin altas y bajas

Han proseguido las investigaciones sobre la integracin del personal de la Admi nistracin Foral y de las Entidades Locales de Navarra en el Rgimen General de la Seguridad Social, en virtud de lo previsto en la Disposicin adicional segunda de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, de cuyas actuaciones se ha venido dejando constancia en los informes de aos anteriores. Por parte de la entonces Direccin General de Ordenacin de la Seguridad Social se ha emitido un ltimo informe, dando cuenta de las gestiones que se han venido efectuando con la Comunidad Foral de Navarra y exponiendo las dificultades surgidas para que la citada integracin se produzca (9408618 y 9913545). Se han recibido algunas quejas planteando la disconformidad de los interesados con los procedimientos recaudatorios seguidos por la Tesorera General de la Seguridad Social por descubiertos en la cotizacin de determinados periodos, como consecuencia de las incidencias en la presentacin de las bajas de los trabajadores en distintos reg menes de la Seguridad Social. Efectuadas las correspondientes investigaciones ante el mencionado servicio comn se ha procedido a regularizar los efectos dados a dichas bajas, anulndose en consecuencia las reclamaciones de deuda efectuadas (9907132, 9912786, 0000309 y 0004274). En otras quejas los interesados han planteado los perjuicios ocasionados por la defec tuosa actuacin de algunos rganos administrativos al formular sus altas en el rgimen general de la Seguridad Social fuera del plazo establecido, con posterioridad al comienzo de la prestacin de servicios, por lo que en los informes de vida laboral expedidos por la Tesorera General de la Seguridad Social aparecen menos das que los realmente trabajados. Efectuadas las correspondientes investigaciones ante la ya desaparecida direccin provincial del Ministerio de Educacin y Cultura y la Consejera de Presidencia y Administracin Territorial de la Junta de Castilla y Len, se ha comprobado el incum plimiento por parte de las mismas de la normativa reguladora de esta materia, por lo que se ha formulado a esta ltima el correspondiente recordatorio para que las repetidas altas se presenten en el plazo y con las formalidades establecidas al efecto (9821474 y 0012467). Igualmente se han admitido a trmite otras quejas en las que sus promotores ponan de manifiesto los errores detectados en los informes de vida laboral emitidos por las 241

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distintas direcciones provinciales de la Tesorera General de la Seguridad Social. A la vista de las alegaciones formuladas y pruebas aportadas dichos informes han sido objeto de la correspondiente rectificacin (9911689, 9912155, y 0001077). 8.2. Cotizacin y recaudacin

Dentro de este apartado, la mayor parte de las quejas recibidas se refieren a la disconformidad de personas cotizantes a la Seguridad Social con los distintos proce dimientos recaudatorios en va ejecutiva, algunos ya en fase de embargo de bienes, segui dos por las distintas direcciones provinciales de la Tesorera General de la Seguridad Social como consecuencia de descubiertos en la cotizacin, fundamentalmente en el rgimen especial de los trabajadores autnomos y, en menor medida, en otros regmenes de la Seguridad Social. Los motivos en que se basan dichas quejas se refieren a diversas causas, entre las que cabe destacar las relativas a la determinacin de los efectos que han de darse a las bajas en los regmenes correspondientes; al hecho de que las cuotas reclamadas ya haban sido ingresadas en tiempo; a errores en las personas que han de considerarse interesadas en el procedimiento recaudatorio; notificaciones defectuosas; prescripcin de la deuda, etc. Teniendo en cuenta las alegaciones formuladas, las referidas quejas han sido admi tidas a trmite, efectundose las correspondientes investigaciones ante la Tesorera Gene ral de la Seguridad Social, en cuyos informes, adems de especificar las circunstancias concurrentes en cada caso, se sealan las resoluciones adoptadas en relacin con la procedencia o no de la anulacin total o parcial de las reclamaciones de deuda seguidas al efecto (9822283, 9906610, 9907748, 9908932, 0000210, 0006773, 0010371, 0014308 y 0020366). En materia de recaudacin hay que hacer mencin a una queja en la que la interesada planteaba el embargo que se haba practicado de un inmueble de su propiedad por parte de la direccin provincial de la Tesorera General de la Seguridad Social de Jan, como consecuencia de los errores padecidos tanto por el Registro de la Propiedad como por la unidad de recaudacin ejecutiva en la que se segua dicho procedimiento en rela cin con los datos identificativos de la persona que realmente haba contrado deudas con la Seguridad Social por descubiertos en la cotizacin. En el informe emitido por la Tesorera General de la Seguridad Social sobre dicha cuestin se sealaba que, efec tivamente, se haba producido error en la persona afectada, al ser coincidentes el nombre y apellidos, aunque a travs de las investigaciones llevadas a cabo para el esclarecimiento de los hechos se haba comprobado que el nmero de documento nacional de identidad y el domicilio eran distintos, lo cual haba supuesto la subsanacin de dicho error, dic tndose nueva resolucin para la cancelacin del embargo que se le haba practicado (0016271). Tambin se han tramitado algunas quejas en las que las personas interesadas mos traban su disconformidad con las resoluciones denegatorias dictadas por algunas direc ciones provinciales de la Tesorera General de la Seguridad Social, como consecuencia de las solicitudes de devolucin de cuotas de la Seguridad Social errneamente ingre sadas. Efectuadas las correspondientes actuaciones ante el mencionado servicio comn se han resuelto favorablemente estas reclamaciones (9908076 y 9911791). 242

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Sobre la misma cuestin se ha planteado en otra queja la posibilidad de abono por la repetida Tesorera General de la Seguridad Social de los intereses devengados por las cantidades que se haban retenido improcedentemente al interesado, pues como con secuencia de la reclamacin formulada en tal sentido se le haba contestado que no proceda dicho abono en las cuotas objeto de devolucin, al no estar prevista tal situacin en la normativa de la Seguridad Social, ni resultar de aplicacin, supletoriamente, lo establecido en la Ley General Tributaria. A la vista del criterio mantenido sobre el citado asunto, y teniendo en cuenta lo establecido al respecto en los artculos 45 de la Ley General Presupuestaria y 44.3 del Reglamento General de Recaudacin de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre, la citada queja fue admitida a trmite a efectos de aclarar si procede la exigencia del pago de intereses por parte de la Seguridad Social en las deudas contradas por la misma. En los informes emitidos por la Tesorera General de la Seguridad Social sobre dicha materia se han aclarado los supuestos en los que procede la exigencia de dicho pago, aunque en el caso concreto planteado no fuera procedente el abono de intereses al haber sido liquidada la deuda al solicitante en el plazo de tres meses (9714710). 8.3. Pensiones de jubilacin

Como se ha puesto de manifiesto en algunos informes de aos anteriores, en lo que se refiere a esta prestacin hay que mencionar un nmero considerable de quejas, en las que los interesados, y en algunos casos asociaciones de pensionistas, exponen su disconformidad con la cuanta de la pensin que vienen percibiendo, como conse cuencia de haber tenido que acceder a la misma, cumplida la edad de 60 aos, por haber cesado en la prestacin de servicios, habindose extinguido el contrato de trabajo por causa no imputable al propio trabajador. En dichas quejas se significa que los coe ficientes reductores aplicados al porcentaje que les corresponde, en virtud de la totalidad de cotizaciones acreditadas, son excesivos, teniendo en cuenta que en la mayor parte de los casos dichas cotizaciones superan los 35 aos, situacin que se considera injusta, por lo que se debera modificar la normativa reguladora de esta materia en la lnea ya marcada en la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidacin y racionalizacin del Sistema de la Seguridad Social, en el sentido de que, en estos supuestos, la reduccin del porcentaje sea menor, cuestin que esta Institucin considera que debiera ser objeto del correspondiente estudio y tratamiento. En relacin con esta misma prestacin tambin se han recibido numerosas quejas referidas a la disconformidad con las resoluciones denegatorias dictadas por las distintas direcciones provinciales del Instituto Nacional de la Seguridad Social, en su mayora por no tener cubierto el perodo mnimo de cotizacin exigido, o bien por desacuerdo con la determinacin de sus importes, tanto en lo que se refiere al clculo de la base reguladora como del porcentaje aplicable a la misma, posibilidad de acceder a jubilacin anticipada, etc. En este sentido, cabe resaltar la cuestin suscitada en dos quejas en las que los promotores exponan su desacuerdo con las resoluciones adoptadas por la direccin provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Crdoba, por las que se les denegaba la posibilidad de acceder a pensin de jubilacin una vez cumplida la 243

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

edad de 60 aos, lo que resultaba contradictorio con las certificaciones que les haban sido expedidas con anterioridad en las que se haca constar que reunan los requisitos para alcanzar derecho a la indicada pensin con dicha edad. Efectuadas las corres pondientes actuaciones ante la entidad gestora, las citadas quejas se han resuelto favo rablemente, al haberse procedido a dictar nuevas resoluciones con el reconocimiento del derecho a la pensin (9907725 y 0009788). Tambin han sido admitidas a trmite algunas quejas relacionadas con los efectos econmicos dados a la pensin de jubilacin, y otras en las que se solicitaba la revisin del expediente al no haber sido tenidas en cuenta determinadas cotizaciones efectuadas por la persona afectada. Una vez realizadas las investigaciones pertinentes dichas quejas se han resuelto favorablemente (9909603 y 9909916).

8.4.

Pensiones de incapacidad permanente

La mayor parte de las quejas formuladas en relacin con esta prestacin se refieren a las resoluciones denegatorias dictadas por las distintas direcciones provinciales del Instituto Nacional de la Seguridad Social cuando estiman que las lesiones padecidas por las personas interesadas no son constitutivas de incapacidad permanente en ninguno de sus grados, o no se ha producido agravacin de las dolencias en los casos en que se solicita la revisin del grado anteriormente reconocido. A este respecto, se pone de manifiesto en dichas quejas que los informes mdicos de sntesis que sirven de base para la emisin del dictamen propuesto por el Equipo de Valoracin de Incapacidades, junto con el informe de antecedentes profesionales, no son lo suficientemente completos al no efectuarse pruebas o exploraciones mdicas al trabajador, recogindose solamente el historial aportado por el mismo, que en muchos casos no es suficiente para determinar la existencia o no de incapacidad permanente, todo lo cual supone que se produzca un nmero considerable de denegaciones de esta prestacin. En relacin con esta prestacin, cabe mencionar la sentencia dictada por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, de fecha 7 de febrero de 2000, en virtud de recurso de casacin para unificacin de doctrina, en la que se estableci un nuevo criterio para el clculo de la base reguladora de las pensiones de incapacidad permanente, en el sentido de que si en el perodo tomado para dicho clculo ha habido algn tiempo en el que no ha existido obligacin de cotizar, como suceda en el caso de la ya desaparecida prestacin de invalidez provisional, las lagunas existentes no han de integrarse con bases mnimas, pues, a efectos de no perjudicar al trabajador, han de tomarse las bases de cotizacin anteriores al comienzo de la citada situacin de invalidez provisional. Con motivo de dicha sentencia, y en lo que se refiere a la posible revisin de oficio de los expedientes de incapacidad permanente que pudieran encontrase afectados por la mencionada resolucin judicial, se formul queja ante esta Institucin, por lo que se solicit el correspondiente informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social. En la contestacin facilitada al respecto se daba cuenta de las distintas actuaciones que se haban efectuado con motivo de la sentencia, especificando las distintas medidas adoptadas en funcin de las variadas situaciones producidas. 244

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Respecto a la revisin de oficio de las prestaciones ya reconocidas, el criterio era opuesto a la adopcin de tal medida, teniendo en cuenta que no en todos los casos a los que pudiera afectar la repetida sentencia los interesados podran resultar ms bene ficiados con la aplicacin de la misma que con el criterio administrativo inicialmente adoptado, por lo que resultaba ms conveniente que cada uno de los pensionistas for mulara la pertinente solicitud para el estudio pormenorizado de cada caso (0013677). Tambin cabe sealar las investigaciones seguidas ante el ya repetido Instituto Nacio nal de la Seguridad Social como consecuencia de dos quejas, en las que sus promotoras exponan su desacuerdo con las resoluciones adoptadas por las direcciones provinciales de Madrid y Avila en los expedientes de revisin de la pensin de incapacidad per manente, que inicialmente les haba sido denegada por no tener cubierto el perodo mnimo de cotizacin exigido en el momento de causar derecho a la misma al haber podido acreditar, transcurridos ms de cinco aos, otras cotizaciones efectuadas a la Seguridad Social, con las que s reuna dicho requisito. Respecto de la resolucin dictada por la primera de las direcciones provinciales sealadas, la disconformidad se basaba en los efectos econmicos dados a la revisin del expediente, reconocidos con una anterioridad de tres meses previos a la fecha de presentacin de la correspondiente solicitud. En el informe emitido al respecto por el Instituto se significaba que, de acuerdo con el criterio sentado para estos supuestos, los mencionados efectos deberan ser de cinco aos, por lo que se haban dado las corres pondientes instrucciones a la repetida direccin provincial para que dictara una nueva resolucin en tal sentido. Por su parte, la direccin provincial de Avila haba dictado resolucin denegatoria de la solicitud de revisin del expediente inicial, aunque la interesada haba acreditado otras cotizaciones con las que s reuna el perodo de carencia exigido. Dicha resolucin consideraba que el derecho a solicitar la repetida revisin haba prescrito al haber trans currido ms de cinco aos desde la primera peticin. Admitida la queja a trmite, la Direccin General del Instituto Nacional de la Seguridad Social, en el informe emitido al respecto, especificaba las distintas actuaciones administrativas practicadas en el expe diente y afirmaba que, en base a las facultades de revisin otorgadas a las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social en materia de prestaciones, cuando la resolucin sea favorable al beneficiario, y los acuerdos anteriores no sean conformes a derecho, proceda dictar una nueva resolucin, sin que existiera lmite temporal para ello, reconociendo efectos econmicos por el plazo de cinco aos. En tal sentido, se haban dado las correspondientes instrucciones a la direccin provincial afectada al obje to de proceder a la revisin de la primera resolucin adoptada (0007470 y 0013719).

8.4.1. Pensiones de supervivencia De acuerdo con la legislacin vigente, la pensin de orfandad absoluta se encuentra vinculada al derecho a percibir pensin de viudedad por el cnyuge suprstite. No obs tante tal regulacin debera ser objeto de cambio normativo, y en su caso remisin del mismo al Pacto de Toledo, toda vez que quedan fuera de la proteccin de estas con tingencias ciertas familias, entre ellas las monoparentales. 245

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Tal criterio no es compartido por la Secretara de Estado de la Seguridad Social, como se indic en el informe del ao 1999, motivo por el cual se elev al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales esta cuestin. Ese ministerio ha indicado que la complejidad especfica que plantea el tema supone que su estudio no pueda realizarse de manera parcial y separada del conjunto de la regulacin de la proteccin por muerte y supervivencia, en la que se halla integrada, y que por tanto nicamente cabra el tratamiento de la cuestin en la futura modificacin del citado Pacto de Toledo. Como se sealaba en el informe del pasado ao, esta Institucin no comparte el criterio del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, considerando que debera plan tearse el cambio normativo en el marco del Pacto, mxime cuando en este momento existe una pluralidad de tipos de familia que no se compadece con la familia tradicional existente en el momento de la regulacin de la pensin de orfandad absoluta (9821507 y 9900716). En otro orden de cosas, el artculo 21.1.c) de la vigente Orden de 13 de febrero de 1967, reguladora de las prestaciones de muerte y supervivencia del rgimen general de la Seguridad Social, establece de manera expresa que la pensin de orfandad se extinguir, entre otras causas, por adquirir el beneficiario estado matrimonial, pero con templa la posibilidad de que se mantenga dicha pensin cuando el perceptor de la misma contraiga matrimonio con una persona incapacitada. Ello supone una discriminacin, por cuanto no parece justificada dicha aplicacin diferenciada, motivo por el cual se inst informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social; ese rgano no comparte el criterio del Defensor por estimar que factores rever sibles, como la carencia de trabajo o medios de fortuna, no son equiparables a la con currencia de una circunstancia presumiblemente insuperable, como es una discapacidad o minusvala absoluta para todo trabajo de igual identidad que la padecida por el hur fano, por parte de su cnyuge y que le impida de manera previsiblemente definitiva atender la obligacin de alimentos. A la vista del informe recibido se dieron por finalizadas las actuaciones sin perjuicio de indicar que se dejara constancia del criterio de esta Institucin en el informe que se remitiese a las Cortes Generales (9910470, 0001210 y 0020992).

8.4.2. Prestaciones familiares La situacin en que pueden quedar los menores hurfanos de padre y madre a quienes no les queda derecho a pensin por no reunir los requisitos exigidos en la vigente Ley General de la Seguridad Social, motiv que esta Institucin plantease la posibilidad de que se incrementase la cuanta de las prestaciones familiares por hijo a cargo, en caso de orfandad absoluta de los beneficiarios de la misma, tal como se especific en el informe de 1999. En el informe remitido por la Administracin se expresa que, dentro del mbito de las prestaciones familiares, el plan integral de apoyo a la familia, an en fase de elaboracin, tiene previsto abordar una mejora adicional de las asignaciones por hijo a cargo, previsiblemente en el sentido de incrementar el lmite de ingresos de los pro 246

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

genitores para tener derecho a las mismas en los supuestos de hijos a cargo menores de 18 aos no minusvlidos, o de los propios hijos cuando stos sean hurfanos absolutos, siendo necesario esperar a que concluya la redaccin del citado documento para conocer el alcance y contenido de las propuestas especficas que se realicen en el rea de las prestaciones familiares. A la vista del informe recibido se dieron por concluidas las actuaciones, sin perjuicio de indicar al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que, habida cuenta de la diferencia de criterios entre dicho ministerio y esta Institucin, de conformidad con lo previsto en el artculo 30 de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, se procedera a incluir en el informe anual la cuestin objeto de la queja (9823354, 9907563 y 9910891). El artculo 183 de la vigente Ley General de la Seguridad Social establece que, a la prestacin econmica por hijo a cargo en su modalidad no contributiva, tendrn dere cho quienes renan, entre otros requisitos, el de residir legalmente en territorio espaol. Ello supone que en la tramitacin del reconocimiento del derecho y, tal como exige el artculo 4 del Real Decreto 356/1991, de 15 de marzo, se determine el sujeto bene ficiario. De acuerdo con tal precepto, en los casos de matrimonios entre espaol y extran jero no cabe duda de que nicamente ostenta el ttulo de beneficiario el nacional espaol, pues tan slo en l concurren las circunstancias precisadas en el citado artculo 183 de la Ley General de la Seguridad Social, sin que se pueda supeditar el derecho individual a la concurrencia de requisitos en el cnyuge extranjero. En este sentido, se estim caducada la solicitud de una prestacin por hijo a cargo formulada por una espaola, al no acreditar que su marido, de nacionalidad extranjera, tena permiso de residencia en vigor, concluyndose las actuaciones una vez que se reconoci que es al espaol, con domicilio habitual en Espaa, a quien corresponde el derecho, sin que pueda dar lugar a la caducidad de su prestacin la falta de requisitos de su cnyuge, aunque conviva y comparta con l la patria potestad (9913025).

8.4.3. Prestaciones por desempleo Por parte del Instituto Nacional de Empleo y a efectos de incumplimiento de la renovacin de la demanda de empleo se viene exigiendo a los demandantes de empleo perceptores de prestacin por desempleo la acreditacin de la situacin de incapacidad temporal mediante la aportacin del parte de baja previsto en la normativa de la Segu ridad Social, sin que sirva como justificante otro tipo de documento como puede ser el parte de consulta y hospitalizacin. Considerando esta Institucin, respecto a la necesidad de justificar la situacin de enfermedad mediante el parte de baja previsto en la normativa de la Seguridad Social, que el mismo se expide a partir del cuarto da de enfermedad del trabajador y que entre los obligaciones de los desempleados no se indica la necesidad de aportar el parte de baja, toda vez que no existe ninguna normativa que lo apoye, y con fundamento adems en la vigente Ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y funcionamiento de la Administracin General del Estado y en el Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regula la informacin administrativa y atencin al ciudadano, se dirigi una recomendacin al mencionado Instituto Nacional de Empleo. 247

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

En dicha recomendacin se indicaba que, a efectos de acreditar la enfermedad, cuan do la misma determine la imposibilidad de sellar la demanda de empleo en fecha, y siempre que dicha enfermedad sea inferior a cuatro das, se admita por ese Instituto la aportacin del correspondiente parte de consulta u hospitalizacin, expedido por un facultativo del sistema nacional de salud, considerando dicho parte como justificante de la situacin de enfermedad, segn lo previsto en el artculo 30.1 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, de infracciones y sanciones en el orden social. Se aada que, en todo caso, debe informarse a los desempleados de la obligacin que les incumbe de aportar el parte de baja para justificar la enfermedad cuando sta sea de duracin igual o superior a cuatro das, incluyndose tal informacin en la noti ficacin del reconocimiento de las prestaciones o subsidios de desempleo o, alterna tivamente, por otro medio que permita el conocimiento de tal deber. Al mismo tiempo que se formulaba dicha recomendacin se dirigi sugerencia para que se valorase la conveniencia y oportunidad de revocar la suspensin de la prestacin por desempleo durante un mes a la interesada por no renovar su demanda de empleo, admitindose como causa justificativa para la incomparecencia el parte de consulta u hospitalizacin expedido por el facultativo del Instituto Nacional de la Salud. A tal respecto, por el instituto de empleo se seala que, en lo que respecta a la aportacin del parte de consulta y hospitalizacin expedidos por facultativos del sistema nacional de la salud que acredita situaciones de enfermedad e imposibilitantes de la comparencia ante la entidad gestora, fechados con carcter previo al tiempo de incom parecencia, se admite como causa justificativa de la no renovacin de la demanda de empleo, motivo por el cual se ha dado traslado de dicho criterio a todas las direcciones provinciales del INEM, aceptndose por tanto, la recomendacin formulada por el Defen sor del Pueblo. No obstante lo anterior, no se acepta el segundo punto de la recomendacin en lo que se refiere a la necesidad de incluir entre las obligaciones de los desempleados la aportacin del parte de baja, toda vez que consideran que la misma se recuerda a todos los trabajadores en el documento denominado comunicacin sobre prestaciones por desempleo, en el que se especifica que cualquier situacin que suponga variacin de las prestaciones por desempleo como consecuencia de enfermedad, deber comu nicarse en su oficina de empleo. Por ltimo, y en cuanto a la sugerencia sobre la revocacin de la resolucin de suspensin de la prestacin durante un mes impuesta a la interesada se manifestaba la procedencia de la actuacin, no aceptndose la sugerencia formulada (9819723). El Real Decreto 625/1995, de 2 de abril, de desarrollo de la Ley General de la Segu ridad Social, prev que sern beneficiarios del subsidio por desempleo las personas que hayan sido liberadas de prisin y que tengan derecho a la prestacin por desempleo, siempre que la privacin de libertad haya sido por tiempo superior a seis meses. El Instituto Nacional de Empleo aplica una interpretacin restrictiva del concepto de excarcelado a los liberados de prisin por causas distintas al cumplimiento de condena o libertad provisional, lo que viene motivando la denegacin de dicho subsidio. As, se realizaron actuaciones que finalizaron una vez revisado el criterio aplicado, a la luz del artculo 215 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, procedindose a la revisin de oficio de la resolucin denegatoria (9910171). 248

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La legislacin vigente reconoce la posibilidad de reduccin de jornada por cuidado de hijo minusvlido, aplicndose los correspondientes porcentajes de parcialidad a los salarios percibidos por los trabajadores que se acogen a tal derecho. El Instituto Nacional de Empleo ha venido manteniendo que a la prestacin por desempleo derivada de formalizacin de un contrato sujeto a reduccin de jornada, le son aplicables las mismas normas que las establecidas para los contratos a tiempo parcial, con el reconocimiento de la prestacin con idnticos porcentajes de parcialidad que los establecidos para el salario. No conforme con tal interpretacin, al estimar necesario el favorecimiento del cui dado de hijos minusvlidos, esta Institucin recab el correspondiente informe de dicho instituto, el cual ha sealado que se reconocern las prestaciones sin porcentaje de par cialidad alguno, en lo que respecta a fijar los topes de la cuanta de la prestacin (9911967). 8.4.4. Prestaciones no contributivas La falta de notificacin a los interesados de las resoluciones por las que se les da de baja en las pensiones no contributivas ha dado lugar a que los mismos no puedan formular las alegaciones que a su derecho pudieran corresponder, evitando, en su caso, los perjuicios que dicha baja pudiera causar. El hecho de informar verbalmente a los interesados, cuando stos se personan ante las dependencias administrativas correspondientes, no justifica la falta de comunicacin de dichas resoluciones (9903961). El artculo 102 de la Orden Ministerial de 26 de mayo de 1999, por la que se desarrolla el Reglamento General de Recaudacin de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social, establece, en el caso de prestacin indebida de prestaciones, la concesin de un plazo de amortizacin no superior a veinticuatro meses. A juicio de esta Institucin, en los casos de cobros indebidos de prestaciones no contributivas, debera aplicarse un plazo superior, de forma similar al establecido en el Real Decreto 1506/2000, de 1 de septiembre, por el que se modifica parcialmente el Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero. En efecto, en tales supuestos de reintegro de prestaciones indebidas deberan com probarse los ingresos que perciben los interesados, tal como ocurri en un caso concreto en el que se autoriz el reintegro en treinta y siete plazos mensuales, una vez com probados los ingresos de la interesada (9912464). 8.4.5. Prestaciones por maternidad El Real Decreto-Ley 1/2000, de 14 de enero, sobre determinadas medidas de mejora de la proteccin familiar de la Seguridad Social, no prev una prestacin especfica para los casos de la adopcin mltiple, sino tan slo para los partos biolgicos. Esta Institucin considera que el motivo de las prestaciones citadas es ayudar eco nmicamente a las familias que ven incrementados sus gastos por el aumento del nmero de hijos. 249

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Por tal motivo se solicit informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social, el cual indic que en el marco del desarrollo reglamentario del citado Real Decreto Ley se haban intentado incorporar las prestaciones correspondientes a la adopcin, no siendo posible tal interpretacin en virtud del preceptivo dictamen emitido por el Consejo de Estado, al estimar que el nacimiento del tercer hijo o parto mltiple no poda equipararse con la adopcin. En base a cuanto antecede, se ha considerado conveniente remitir una recomen dacin al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para que se valore la conveniencia y necesidad de modificar la legalidad vigente, a travs de norma con rango de ley, per mitindose la concesin de las prestaciones por parto mltiple o tercer hijo en caso de adopcin. En la fecha a que se contrae la redaccin del presente informe no se haba recibido contestacin a esa recomendacin (0006934). 8.4.6. Convenios bilaterales de Seguridad Social En los sucesivos informes remitidos a las Cortes Generales se han puesto de mani fiesto las dificultades observadas, tanto para la aprobacin como para la puesta en prc tica del convenio hispano-ruso de Seguridad Social. Tales dificultades parece que han sido solventadas tras una reunin entre tcnicos de Espaa y la Federacin de Rusia, en la que se han adoptado medidas tendentes a la aplicacin del convenio, entre ellas, la aprobacin de los correspondientes formularios de enlace, habindose remitido a todas las direcciones provinciales del Instituto Nacional de la Seguridad Social, instrucciones a seguir como consecuencia de los citados acuerdos (9709376, 9710064, 9715299 y 9908368). 8.5. Revalorizacin de pensiones

Se formulan numerosas quejas sobre la insuficiencia de las pensiones percibidas, especialmente de aqullas a las que corresponden las cuantas mnimas ms reducidas, por lo que en muchas de ellas se hace hincapi en la necesidad de que los complementos por mnimos se establezcan con mayores incrementos, todo ello con la finalidad de aten der las necesidades ms esenciales de los pensionistas afectados, y mantener su poder adquisitivo. En otras quejas, la cuestin suscitada por los pensionistas se refiere a las resoluciones por las que se les suprime o reduce el complemento por mnimos por estimar que superan los lmites mximos de rentas establecidos al efecto, considerando los interesados que el cmputo de dichas rentas se ha efectuado errneamente. Admitidas a trmite las cita das quejas ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social, en las contestaciones faci litadas, adems de detallar las distintas circunstancias concurrentes en cada caso y una vez hechas las comprobaciones de las deficiencias denunciadas ante las direcciones pro vinciales correspondientes, se ha procedido a subsanar los errores padecidos, fijando correctamente los importes de pensin, y practicando las liquidaciones correspondientes (9906588, 9910949, 9913118, 0005943, 00012424 y 0020731). En esta misma lnea cabe hacer referencia a la queja formulada por una persona minusvlida a la que la Seguridad Social no le aplicaba la revalorizacin de la pensin 250

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) de la que era beneficiario, al tener reconocido asimismo un subsidio por ayuda a tercera persona. Recabado el correspondiente informe de la Secretara de Estado de la Seguridad Social, este organismo manifest que una vez realizadas las valoraciones y estudios tc nicos oportunos haban estimado la conveniencia de propiciar la modificacin del rgi men de concurrencia entre las pensiones del SOVI y el subsidio por ayuda de tercera persona, en el sentido manifestado por esta Institucin, es decir, en el de considerar que partiendo de la distinta finalidad de ambas prestaciones la concurrencia entre ambas pensiones tenga un tratamiento similar al dado al incremento del 50 por 100 de la pres tacin de invalidez, el cual no se computa a efectos del lmite mximo de pensiones (9802753). 8.6. Aspectos procedimentales Dentro de este apartado se reciben numerosas quejas en las que las personas inte resadas plantean determinadas disfunciones y deficiencias en relacin con los proce dimientos seguidos ante distintos rganos de la Administracin de la Seguridad Social. Entre ellas, las relativas a la falta de contestacin de los escritos en los que se solicita informacin, bien relacionados con aspectos sobre inclusin en el campo de aplicacin de la Seguridad Social, cotizacin y recaudacin, reconocimiento del derecho a pres taciones, etc., o bien sobre errores en las informaciones verbales facilitadas. Conside rando que las citadas quejas reunan los requisitos para su admisin a trmite, se soli citaron los correspondientes informes de las entidades afectadas y, en la mayor parte de los casos, se ha procedido por parte de las mismas a subsanar las anomalas o defi ciencias padecidas (9902100, 9910242, 9911866, 0001363, 0002056, 0002093, 002268, 0004822 y 0005719). En otra queja se expona el retraso que se vena produciendo en las actuaciones llevadas a cabo por parte de la direccin provincial de la Tesorera General de la Segu ridad Social en Pontevedra para hacer efectiva la capitalizacin del recargo del 30 por 100 sobre la pensin de incapacidad permanente total reconocida al trabajador, por falta de medidas de seguridad en la empresa donde vena prestando servicios. En la informacin facilitada se sealaba que el interesado ya vena percibiendo la pensin incrementada con el citado porcentaje y se hacan constar las cantidades que se le haban abonado en concepto de atrasos (0000146). Tambin se han formulado algunas quejas en relacin con las actuaciones efectuadas por las distintas inspecciones provinciales de Trabajo y Seguridad Social, en las que fundamentalmente se plantea su falta de intervencin ante determinados hechos denun ciados, carencia de informacin sobre el resultado de las denuncias o disconformidad con las actas levantadas. Teniendo en cuenta el fundamento en que se basan algunas de dichas quejas, se ha procedido a su admisin a trmite ante la Direccin General de la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social y, a la vista de los informes emitidos, se han dado por finalizadas las investigaciones seguidas al efecto al haberse adoptado las medidas pertinentes para subsanar las deficiencias padecidas o por entender pro cedentes dichas actuaciones (0004598 y 0008447). Otros ciudadanos han planteado en sus quejas su desacuerdo con la decisin adop tada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social de no resolver los recursos extraor 251

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

dinarios de revisin interpuestos ante esa direccin general en relacin con las reso luciones adoptadas, en materia de cotizacin, por el Fondo Especial constituido en la citada Entidad. En relacin con la cuestin objeto de las quejas, se solicitaron los preceptivos infor mes del citado instituto, en cuya contestacin, tras exponer los hechos y actuaciones administrativas practicadas al efecto, se conclua que los recursos extraordinarios de revisin interpuestos no podan considerarse como tales por no darse los presupuestos de hecho necesarios, y por no estar comprendidos en ninguna de las circunstancias previstas en el artculo 118 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Como consecuencia de nuevos escritos de alegaciones de los promotores de las quejas se solicit otro informe a la citada direccin general, al no haberse dictado resolucin expresa en los recursos planteados, exigencia establecida en el artculo 42 de la indicada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, todo ello con la finalidad de dejar abierta la posibilidad de acudir a la jurisdiccin contencioso-administrativa y de dar cumplimiento al principio constitucional de tutela efectiva, al imponerse tal obligacin tanto cuando se entra a conocer el fondo del asunto como cuando, no entrando en l, se resuelve declararlo inadmisible, criterio que finalmente ha sido adoptado, procedindose a dictar las reso luciones correspondientes (9907503, 9907504, 9908021 y 9908223). Al igual que en aos anteriores, siguen formulndose quejas sobre retrasos excesivos en los trmites y resoluciones de expedientes de pensiones al amparo de convenios inter nacionales en materia de seguridad social. Aunque las citadas quejas son admitidas a trmite ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social, por si la tardanza pudiera afectar a las direcciones provinciales del mismo, se ha comprobado, en funcin de las contestaciones facilitadas, que dichas demoras se deben bsicamente a que en los orga nismos de enlace extranjeros se demora mucho tiempo la cumplimentacin de los for mularios de enlace establecidos al efecto y, en algunos casos, no se diligencian, todo lo cual imposibilita a la entidad espaola para que pueda dictar resolucin definitiva en los expedientes incoados al efecto (9908458, 9908975, 9911453, 9912088, 9912533, 9913322 y 0004269). De conformidad con el artculo 19.1 de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, regu ladora del Defensor del Pueblo, todos los poderes pblicos estn obligados a auxiliar, con carcter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo en sus investigaciones e ins pecciones, sin que se le pueda negar el acceso a ningn expediente o documentacin administrativa o que se encuentre relacionado con la finalidad o servicio objeto de la investigacin, sin perjuicio de la reserva a la que alude el artculo 22. Hasta tal punto la legislacin ordinaria concede singular relieve a la facultad inves tigadora del Defensor del Pueblo, que la citada Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, establece un rgimen de responsabilidades de las autoridades y funcionarios en relacin con las actuaciones investigadoras del Defensor del Pueblo, entre las que se encuentra la elaboracin de un informe especial y su inclusin destacada en la correspondiente seccin del informe anual a las Cortes Generales, cuando exista persistencia en una actitud entorpecedora de la labor investigadora de aqul. 252

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Igualmente, el propio Cdigo Penal, en su artculo 502.2, tipifica como delitos contra las instituciones del Estado los de obstaculizacin por autoridad o funcionario de la investigacin del Defensor del Pueblo. En base a cuanto antecede se consider oportuno remitir a la Consejera de Justicia, Interior y Relaciones Laborales de la Junta de Galicia recordatorio del deber de auxiliar con carcter preferente y urgente al Defensor del Pueblo en sus investigaciones e ins pecciones, y de facilitar a esta Institucin la documentacin que se solicite, sin res tricciones o limitaciones que puedan obstaculizar un mejor esclarecimiento de los hechos objeto de la investigacin. Tal recordatorio tiene su fundamento en el informe emitido por dicha consejera en el que se indica que no es competencia del Defensor del Pueblo entrar en la valoracin que la Administracin haga de las pruebas practicadas en los expedientes, toda vez que para ello estn previstos los recursos oportunos (9910337). Se ha podido constatar que por parte de la Administracin se aplica una rigurosidad excesiva en la peticin de documentacin a los interesados, y ms concretamente a aqu llos que solicitan la documentacin obrante en su expediente, de acuerdo con lo esta blecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Adminis traciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. En efecto, por parte de la Direccin Provincial del Instituto Provincial de la Segu ridad Social en Granada se exiga a los interesados fotocopia compulsada del Documento Nacional de Identidad, a pesar de que este documento fuera presentado en el momento de la solicitud de los datos obrantes en su expediente, finalizndose las actuaciones una vez que por parte de la citada direccin provincial se remiti la copia de la documen tacin solicitada, una vez cotejada la firma de los interesados con la obrante en el referido expediente (0001820, 0019483). La autorizacin de modelos por parte de la Administracin que no se ajustan a la legalidad vigente puede dar lugar a que la informacin facilitada induzca a confusin a los interesados, por lo que por parte de las administraciones pblicas debera extre marse el cuidado en la utilizacin de dichos modelos. As pudo comprobarse que el Instituto Nacional de Empleo, a efectos de solicitud del subsidio para emigrantes retornados, exiga certificacin del Instituto Espaol de Inmigracin, aun cuando este organismo haba desaparecido y sus funciones son rea lizadas en la actualidad por las direcciones de reas de trabajo y asuntos sociales de las delegaciones del gobierno. Una vez detectado el error se puso en conocimiento del citado instituto, el cual indic que los impresos mencionados haban sido actualizados y se haban dado instrucciones a las oficinas de empleo para que se utilizasen exclusivamente los citados impresos en vigor (0000066). En igual sentido se pudo comprobar que el modelo de notificacin de revalorizacin anual referido a los pensionistas de accidente de trabajo y enfermedad profesional no recoga el importe de las pagas extras, toda vez que tan slo se abonan doce mensua lidades. Una vez solicitado el informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social, se indica que en la notificacin de revalorizacin para el ao 2000 se haba incorporado una mencin expresa a las peculiaridades de dichas pensiones, especificando que las 253

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prestaciones derivadas de accidentes de trabajo y enfermedad profesional se abonan slo en doce pagas (9909020). El Defensor del Pueblo se encuentra especialmente vinculado a la figura del silencio administrativo en virtud de lo establecido en el artculo 17.2, ltimo prrafo, de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, cuando afirma que en cualquier caso velar porque la Administracin resuelva expresamente en tiempo y forma las peticiones y recursos que le hayan sido formulados. En este sentido sigue siendo frecuente que por parte de las distintas administraciones pblicas no se d contestacin a los escritos, remitidos por los ciudadanos, relativos a prestaciones de la Seguridad Social, lo que ha motivado distintas actuaciones, que han finalizado con la contestacin a los referidos escritos (9823698, 9903664, 9905740, 9910726, 9912995, 9913023, 0008012, 0014936, 0020214, 0022630). 8.7. Abono de prestaciones Son escasas las quejas que se reciben en esta materia, aunque se han realizado actua ciones ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social en relacin con el retraso en el abono de alguna mensualidad de pensin, y tambin para subrayar la necesidad de que las prestaciones por maternidad se abonen con una mayor celeridad. En los informes emitidos al respecto por la citada entidad se aclaran las dificultades que han surgido en cada caso, as como las medidas adoptadas para paliar dichos retrasos (0000899 y 0004510). Mencin especial hay que hacer de una queja, en la que la interesada expona su disconformidad con las contestaciones dadas por las direcciones provinciales de la Teso rera General de la Seguridad Social y del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Madrid en relacin con la exigencia del reintegro de cantidades abonadas en cuenta por la entidad financiera a travs de la cual se abonaba la pensin a su fallecido esposo, al haber sido ingresadas varias mensualidades de pensin con posterioridad a su falle cimiento, acaecido hace bastantes aos. Tras diversas actuaciones ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Teso rera General de la Seguridad Social, la cuestin objeto de la queja finalmente ha quedado resuelta favorablemente, al haberse modificado el criterio administrativo mantenido al respecto en base a la doctrina del Tribunal Supremo recogida en la sentencia de 3 de marzo de 2000, por considerarse prescrita la retrocesin de la cantidad reclamada por la entidad pagadora (9912210). Igualmente se han seguido investigaciones ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social en relacin con el reintegro de gastos solicitado por el titular del derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social espaola, como consecuencia de la necesidad de atencin sanitaria urgente en su desplazamiento a Francia, estando provisto de los formularios establecidos para esta prestacin en los reglamentos de la Unin Europea en materia de Seguridad Social. En el informe emitido por el citado instituto se sealaba que no exista constancia de solicitud alguna de reintegro de gastos de la asistencia sanitaria por parte del interesado, por lo que una vez recibida la misma, acompaada de los documentos justificativos de los gastos ocasionados, se realizaran las gestiones procedentes ante el organismo de la Seguridad Social francesa competente, al objeto 254

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

de determinar la procedencia o no del reembolso de la cantidad correspondiente (0006649). Se han planteado otras quejas de pensionistas espaoles de la Seguridad Social en el extranjero, en las que se reclamaba la falta de abono de alguna mensualidad de pensin. Solicitados los preceptivos informes del Instituto Nacional de la Seguridad Social han quedado resueltas las deficiencias denunciadas por los interesados con el abono de las prestaciones dejadas de percibir (9509167, 9904393 y 9910832). 9. 9.1. ADMINISTRACIN LABORAL Formacin profesional

El Real Decreto 797/1995, de 19 de marzo, determin la necesidad de coordinar los dos sistemas de formacin profesionales existentes en nuestro pas, el de la formacin profesional reglada y el de formacin profesional ocupacional, mediante las oportunas correspondencias y convalidaciones. Ello, no obstante, se ha podido comprobar que exis te una descoordinacin en cuanto a la convalidacin del certificado de profesionalidad de prevencionista de riesgos laborales. En efecto, la Orden de 27 de junio de 1997, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales establece un procedimiento especfico para que las entidades, pblicas o pri vadas, puedan impartir y certificar la formacin en materia preventiva, especificada en los anexos V y VI del Reglamento de los Servicios de Prevencin, incluyendo dicho procedimiento una solicitud por parte de los centros de formacin que deber presentarse y autorizarse por la autoridad laboral competente del lugar donde se pretende desarrollar la actividad formativa. El problema surge al no haber previsto la citada Orden Ministerial que los centros homologados por el Instituto Nacional de Empleo recibiesen de forma automtica la autorizacin que regula dicha orden, dado que cumplen por entero los requisitos exigidos. Ello supone que los alumnos de ese instituto que terminan con aprovechamiento los cursos no puedan incorporarse al mercado de trabajo, al no inscribirse en el registro de profesionales certificados. Por tal motivo esta Institucin solicit el preceptivo informe de la Secretara General de Empleo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, contestando el citado organismo que existe un proyecto de nuevo Real Decreto que sustituir al citado Real Decreto 797/1995, de 19 de mayo, as como una orden de desarrollo que tratar de solucionar los problemas anteriormente descritos. Dicho proyecto ha sido sometido a consulta por parte de las comunidades autnomas y est siendo estudiado por los interlocutores socia les y el Ministerio de Educacin, encontrndose a expensas de su aprobacin por el Consejo General de Formacin Profesional. Dado que parece haber entrado en va de solucin el problema de la falta de homo logacin de los certificados de profesionalidad de los citados cursos de prevencionistas de riesgos laborales, se han suspendido las actuaciones sin perjuicio del seguimiento que se realice para dar solucin a la problemtica planteada (9912154 y 0008573). En otro orden de cosas se ha podido detectar que el traspaso de competencias de la Administracin central a la Administracin autonmica ha originado problemas a 255

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los desempleados que venan realizando cursos del Plan de Formacin e Insercin Pro fesional. As, con motivo de las transferencias de la formacin ocupacional a la Comunidad de Madrid se plante la falta de abono de las ayudas de transporte y manutencin a los alumnos no residentes en esta comunidad, finalizando las actuaciones una vez que, por parte de la Direccin General de Empleo dependiente de la Consejera de Economa y Empleo de dicha Comunidad, se informa que se ha tramitado el pago de las ayudas a la totalidad de los alumnos que han presentado documentacin acreditativa del derecho (9909286). Aun cuando se suprimi en su da el pago de becas a los participantes en cursos de formacin e insercin profesional, en la actualidad existen planes especficos en los que se mantiene el abono de dichas becas, habindose observado que, en ocasiones, se producen retrasos en ese abono, lo que origina perjuicios a los participantes en dichos cursos. En este sentido, se constat el retraso en pagar dos mensualidades a los becarios del Plan Finnova, indicando la Consejera de Economa y Empleo de la Comunidad de Madrid que se deba a la fiscalizacin previa que ha de ejercer la Intervencin General de la Comunidad de Madrid y a que los pagos se efectan por la Tesorera Central de dicha comunidad, aadiendo que se haba contabilizado una cuenta extrapresupues taria de la agencia para el empleo, a fin de que se realizasen los citados pagos (0014383). Por ltimo puede destacarse que sigue siendo habitual la falta de contestacin a los escritos dirigidos por los participantes en cursos de formacin a las distintas admi nistraciones pblicas, debiendo researse que tras la tramitacin de una queja por esta Institucin se ha dado contestacin a todos los escritos presentados (9908440, 9910264 y 0009832).

9.2. Colocacin y empleo 9.2.1. Oficinas de empleo Segn se viene sealando en los distintos informes remitidos a las Cortes Generales, la informacin facilitada a los ciudadanos por las oficinas de empleo puede ocasionar perjuicios a los interesados cuando se producen deficiencias en dicha informacin. En efecto, ha podido constatarse que una ciudadana se inscribi en una provincia concreta ante la creencia equivocada de que para encontrar trabajo en dicha ciudad solamente poda hacerlo si su oficina de registro se encontraba en la misma localidad. En la informacin recibida del Instituto Nacional de Empleo se especifica que, en la actualidad, el sistema informtico comn permite que los demandantes soliciten empleo en localidad distinta a la de su inscripcin, as como renovar la demanda de empleo en una oficina distinta a la de su inscripcin. Ello supone que la red de oficinas pblicas de empleo ofrece la posibilidad de que el demandante se inscriba en una ciudad y solicite trabajo o mejora de empleo en otra distinta y se le pueda atender sin necesidad de desplazamiento, brindndose tal posibilidad tambin en otros mbitos como el de la Unin Europea (0022434). 256

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Como es bien conocido el artculo 14 de la Constitucin espaola prohbe la dis criminacin por las circunstancias personales o sociales de los ciudadanos, regulndose en el marco laboral, y ms concretamente en el artculo 17 del vigente Estatuto de los Trabajadores, la discriminacin por razn de edad. En este sentido, se ha podido comprobar que siguen existiendo ofertas de empleo entre cuyos requisitos se exige que el trabajador tenga una edad comprendida entre distintos tramos, lo que puede suponer una discriminacin para los trabajadores que no acrediten tal edad. Tramitadas varias quejas en las que se mencionaba la existencia de ofertas de trabajo discriminatorias por razn de edad, el Instituto Nacional de Empleo ha indicado que las oficinas de empleo han recibido las oportunas instrucciones para no dar publicidad a aquellas ofertas que, por su contenido, puedan contener un trato discriminatorio por razn de la edad (9801443, 9819354 y 9904101). 9.2.2. Permiso de trabajo a extranjeros Como se hizo constar en el informe remitido a las Cortes Generales en el ao 1999, se ha podido constatar que persiste la tardanza en la resolucin de los permisos de trabajo a extranjeros y ms concretamente en la Direccin de rea de Trabajo y Asuntos Sociales, dependiente de la Delegacin del Gobierno en Madrid. Por tal motivo se soli citaron informes de la misma, as como de la Subsecretara del Ministerio de Admi nistraciones Pblicas, informando los citados organismos que se haban adoptado una serie de medidas para agilizar la resolucin de los expedientes y, en concreto, para evitar las aglomeraciones que se registraban en las dependencias administrativas corres pondientes de Madrid. No obstante el informe recibido, esta Institucin seal la necesidad de dotar de personal permanente a la citada rea de Trabajo y Asuntos Sociales, recabando adems un informe complementario en el que se hiciese constar en qu momento se iban a habilitar los nuevos locales a los que se refera el primer informe remitido. Por parte de la Subsecretara del Ministerio de Administraciones Pblicas se indic que el nmero de dotaciones de personal ha pasado de 36 puestos, en el momento de la integracin del rea en la Delegacin del Gobierno en Madrid, a los 78 actualmente existentes, aadindose, en lo que se refiere a los locales que se van a habilitar, que se encuentran en fase de reforma tanto los situados en el centro de la capital como los de Alcobendas y Legans. Por lo que afecta a las medidas adoptadas para paliar la situacin de espera por parte de los extranjeros que acuden a tramitar sus solicitudes, se ha establecido un sis tema de cita telefnica previa para la tramitacin de las solicitudes de permiso de trabajo y residencia ordinarios, que funciona desde el 10 de abril de 2000 con un rendimiento satisfactorio, como lo demuestra el hecho de que desde su puesta en funcionamiento hasta el 31 de agosto de 2000 se han contestado 45.866 llamadas telefnicas, habindose suministrado 11.105 informaciones de carcter general y 30.914 citas para la tramitacin de solicitudes de permiso de trabajo y residencia. A juicio de dicha subsecretara, esas cifras evitan las habituales y multitudinarias aglomeraciones en Madrid, a la vez que se ha podido programar con mayor eficiencia 257

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la actividad diaria del personal del rea (F9900008, 9900801, 9901062, 9911255 y 0019830). As, y en relacin con la demora en resolver los permisos de trabajo, han sido nume rosas las quejas en las que se demuestra la disconformidad de los ciudadanos extranjeros con dicha tardanza, motivo por el cual se ha solicitado informe de la Delegacin del Gobierno correspondiente, habindose concluido favorablemente las actuaciones al resolverse las solicitudes presentadas (9823266, 9905075, 9905910, 9911032, 9912891, 0000532, 0000603, 0000609, 0000755, 0002173, 0002214, 0005044, 0012486, 0016293 y 0017249). La tardanza en resolver las solicitudes de permisos de trabajo ha dado lugar a que por parte de los ciudadanos extranjeros, o de sus representantes legales, se recabe rei teradamente informacin ante los rganos administrativos competentes sobre el estado de tramitacin de las referidas solicitudes. En este sentido, ha podido comprobarse que, en ocasiones, la informacin proporcionada as como la atencin dispensada no se com padecen con el principio de eficacia consagrado en la Constitucin espaola en su ar tculo 103.1. As, la disconformidad manifestada por los letrados que tienen conferida la repre sentacin de los inmigrantes, en relacin con la atencin e informacin proporcionada a los propios inmigrantes y a dichos letrados por parte de la Direccin del rea de Trabajo y Asuntos Sociales de Huelva, motiv que se iniciaran actuaciones ante dicho organismo, que dieron lugar a que se mantuviese una entrevista entre la Comisin Espa ola de Ayuda al Refugiado y representantes de la citada direccin de rea, en la que se expusieron los hechos y las medidas tendentes a solucionar el problema detectado (9913243). En el mismo orden de cosas, y en lo que afecta a la repetida demora en resolver las solicitudes de permisos de trabajo para extranjeros, en aquellos casos en que las empresas necesitan los servicios inmediatos de los trabajadores, la misma puede causar perjuicios no slo a los solicitantes sino tambin a las empresas que instan dichos per misos. Por tal motivo se dirigi escrito a la Direccin General de Ordenacin de las Migra ciones, manifestando dicho organismo que en aquellos casos en que los trabajos tienen una duracin limitada la tramitacin es ms gil, ya que se haban dictado por la citada Direccin General de Ordenacin de las Migraciones, en fecha 15 de diciembre de 1999, instrucciones dirigidas a facilitar la tramitacin de los permisos de temporada para tra bajadores extranjeros residentes en el exterior (9901377). Los permisos de trabajo pueden ser solicitados, bien ante el registro general de la correspondiente direccin provincial de trabajo, seguridad social y asuntos sociales, o bien por el sistema de citas al que se ha hecho referencia anteriormente. En este sentido, compareci un colectivo de abogados especializados en derecho de extranjera manifestando su desacuerdo con la actuacin de la Subdireccin General de Inmigracin y Migraciones Interiores, dado que no se respetaban las fechas de entrada de los expedientes correspondientes al contingente de 1999, presentados en el registro general de la correspondiente direccin provincial de trabajo, seguridad social y asuntos sociales, concedindose prioridad a los expedientes tramitados por el sistema de citas, aun cuando dichas solicitudes fuesen posteriores a las presentadas en el registro general. 258

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Recibido el informe solicitado de la Direccin General de Ordenacin de las Migra ciones se dieron por concluidas las actuaciones, dado que, segn se desprende de dicho informe, estn llevndose a cabo reuniones con el aula de inmigracin del colegio de abogados a fin de buscar soluciones a la tramitacin de las solicitudes de permiso, dn dose un tratamiento igual a todas las presentadas con independencia de la forma en que se entreguen, buscndose igualmente un sistema en el que la fecha de presentacin sea menos relevante (9903811). 9.3. Seguridad y salud en el trabajo En lo que se refiere a las deficiencias que pueden producirse en las condiciones de proteccin contra incendios, evacuacin y seguridad en edificios pblicos, en ante riores informes se ha venido dando cuenta de la recomendacin efectuada por esta Ins titucin para la adopcin de medidas de mejoras de dichas deficiencias en los edificios judiciales de Sevilla. Dicha recomendacin ha sido finalmente aceptada indicndose cules son las medi das adoptadas tanto en los edificios de los juzgados como en el edificio de la Audiencia Provincial (9312328). Esta Institucin se muestra especialmente sensible en lo que respecta al aumento del nmero de accidentes laborales, tal como puso de manifiesto en su informe remitido a las Cortes Generales en 1997, lo que dio lugar a distintas actuaciones ante el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de las que se dej constancia en el citado informe. En el ao a que se contrae el presente informe han sido numerosas las noticias aparecidas en los distintos medios de comunicacin sobre el aumento de la siniestralidad laboral, por lo que se consider oportuno iniciar expediente de oficio, solicitndose infor me al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre las actuaciones llevadas a cabo por la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social sobre la materia, as como sobre las medidas de aplicacin de la normativa de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales y normas dictadas en su desarrollo. Del informe emitido se deduce, con carcter general, que la ejecucin de la legislacin laboral est conferida a las comunidades autnomas, a las que corresponde la esfera de la accin pblica. Por otra parte, se aade que los destinatarios de la normativa de aplicacin y los ms significativos agentes preventivos son los empleadores y los tra bajadores en el seno de la empresa, advirtindose notables insuficiencias en esta cuestin. No obstante lo anterior, las medidas acordadas por la Comisin Nacional de Segu ridad y Salud en el Trabajo y la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales han con seguido mejorar sensiblemente los niveles de seguridad laboral, aun cuando no reducir las tasas de siniestralidad. En lo que respecta a la actuacin de la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social se aprecia un notable avance de los resultados inspectores, de los que se extraen entre otras las siguientes conclusiones: Aumenta la calidad de la accin inspectora en la materia preventiva con aumento del nmero de trabajadores afectados por las actas en un 250,9 por 100 y el nmero de paralizacin de labores y trabajos en un 246,2 por 100. 259

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Crecen los dems indicadores, producindose una elevacin en las infracciones recogidas en actas, nmero de actas de infraccin, informes y recargos en prestaciones por falta de medidas de seguridad. Incremento de 15,1 por 100 del nmero de siniestros laborales investigados. Aumento de las acciones inspectoras de informacin y de advertencia ante empre sas y trabajadores, con potenciacin de la informacin para impulsar el cumplimiento preventivo en el mbito de las empresas y trabajadores. Los incrementos en los resultados de la accin inspectora son superiores a los de la tasa de siniestralidad laboral. El nmero de accidentes de trabajo ha crecido en trminos absolutos, con tasa de accidentalidad del 74,1 accidentes por 1.000 trabajadores en 1999. Se ha centrado la prioridad en atencin inspectora en la materia en el sector de la construccin. En el informe se indica que se ha producido un aumento de la siniestralidad con respecto a 1998, aun cuando dicho incremento se refiere a los accidentes leves, des cendiendo los accidentes mortales, segn los datos estadsticos sobre la siniestralidad en los distintos sectores laborales. En cuanto a las medidas acordadas destinadas a la prevencin de los accidentes laborales, son las adoptadas fundamentalmente por la citada Comisin Nacional de Segu ridad y Salud en el Trabajo y por la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales, poten cindose la accin coordinadora entre instituciones y organismos, as como las distintas campaas de sensibilizacin llevadas a cabo. Por otra parte, se informa que en trminos generales se evidencia, entre 1993 y 1999, una mejora en las condiciones de trabajo y un incremento en la actividad pre ventiva, por lo que se estima que est resultando favorable la implantacin de la ley de prevencin de riesgos laborales. Por ltimo, en cuanto a los motivos que producen la siniestralidad, se aduce que la misma viene motivada por el incremento de la poblacin afiliada, el aumento de la carga de trabajo por crecimiento econmico y el aumento de la contratacin temporal y rotacin en el trabajo, sealndose finalmente que las medidas preventivas adoptadas para reducir los ndices de siniestralidad consisten fundamentalmente en la moderni zacin del marco legislativo, el desarrollo de un tejido preventivo en el Estado y la empre sa y el desarrollo de una conciencia y cultura preventiva en la sociedad espaola. Por todo lo expuesto se consider procedente el cierre de las actuaciones, sin per juicio del seguimiento que seguir efectundose sobre esta cuestin (F0000031 y F0000128).

9.4. Otros aspectos relativos a la Administracin laboral Los artculos 35, 41 y 43 de la Constitucin espaola establecen respectivamente el derecho al trabajo y a la promocin a travs del mismo, el derecho a la Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales sufi 260

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cientes ante situaciones de necesidad y el derecho a la proteccin de la salud a travs de medidas preventivas y de prestaciones y servicios necesarios para ello. Dichos artculos han de ponerse en relacin con el vigente artculo 54.2.f) del Estatuto de los Trabajadores, segn su redaccin actual por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, en el que se establecen como causas de despido disciplinario la embria guez habitual y la toxicomana. En efecto, tales causas deben tener la consideracin de enfermedad y, en todo caso, pueden tener acogida como causas justificativas de despido los contenidos en las letras a) y e) del citado artculo 54 del Estatuto de los Trabajadores, en el que se establece como incumplimiento contractual las faltas repetidas e injustificadas de asistencia o impun tualidad al trabajo y la indisciplina o desobediencia en el trabajo. Por tal motivo, y al poderse considerar discriminatorio para los trabajadores afec tados por dichas enfermedades el citado artculo 54, se inst de la Secretara General de Empleo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales informe sobre la conveniencia de derogar el citado artculo del Estatuto de los Trabajadores. Esa secretara general ha manifestado que, en fecha 2 de octubre, el Grupo Par lamentario Popular en el Congreso ha presentado una proposicin de ley de derogacin del citado artculo, la cual ha sido admitida a trmite por la Mesa del Congreso y publi cada en el Boletn Oficial de las Cortes Generales. Se aade que la proposicin de ley se encuentra actualmente en tramitacin, habin dose emitido por parte de la Secretara General de Empleo un criterio favorable a su aprobacin, por lo que se concluyeron las actuaciones al hallarse en vas de solucin el asunto sometido a consideracin (0014937). En aquellas ocasiones en que las administraciones pblicas actan con sujecin al derecho privado y no al derecho administrativo, se ha podido comprobar que existe falta de cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos suscritos con par ticulares. En lo que respecta a la falta de pago a particulares por parte de distintos rganos administrativos pudo constatarse la falta de abono de las cuotas en concepto de man tenimiento y derrama extraordinaria para acondicionamiento de una urbanizacin alqui lada a la entonces Direccin Provincial de Trabajo y Asuntos Sociales de Tarragona, por lo que se inst informe de la Subsecretara de Trabajo y Asuntos Sociales finali zndose al iniciarse la correspondiente orden de pago (9600917). En igual sentido se tramit una queja al Instituto Social de la Marina por falta de pago de la factura de la instalacin del gas butano en la Casa del mar de Santa Cruz de Tenerife, culminndose con el abono de la factura en cuestin (0001596). Como se puso de manifiesto en el informe del pasado ao 1999, la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social mantena el criterio de no dar contestacin a las denuncias presentadas por los ciudadanos, al considerar que los mismos no tienen la consideracin de interesados. Planteada la citada cuestin con carcter general, la direccin general de la inspeccin admiti el criterio mantenido por esta Institucin en cuanto a la nece sidad de dar contestacin a las citadas denuncias, informando del inicio o no de actuacin inspectora. 261

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No obstante lo anterior, se ha podido comprobar que sigue siendo habitual la falta de contestacin a las denuncias planteadas, por lo que se ha instando el preceptivo informe, finalizndose las actuaciones una vez que por parte de las correspondientes inspecciones de trabajo y seguridad social se ha informado a los ciudadanos del inicio, o no, de la actuacin inspectora (9823211 y 9913281). 10. HACIENDA PUBLICA 10.1. Tributos estatales 10.1.1. Impuestos sobre la Renta de las Personas Fsicas El artculo 79.3 de la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas establece un lmite distinto al general y fija la obligacin de presentar declaracin por el impuesto sobre la renta de las personas fsicas en 1.250.000 pesetas brutas anuales, en los casos en que se perciban rendimientos del trabajo de ms de un pagador, lo que ha dado lugar a que muchos ciudadanos considerasen este hecho discriminatorio, estimando adems que la campaa de difusin del nuevo impuesto no aclar este extremo. En estos casos se informa que la causa del mencionado lmite obedece al hecho de no soportar retenciones, o a que stas sean relativamente reducidas, por lo que si no se minora el lmite general de 3.500.000 pesetas podran producirse significativas desigualdades, a lo que hay que aadir la prdida de informacin que supondra para la Hacienda pblica la falta de declaracin de estas cuantas que, adems, podran resul tar exentas de pago a cuenta. No obstante, cuando las retribuciones proceden del Instituto Nacional de la Segu ridad Social y del Instituto Nacional de Empleo, organismos dependientes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, se podra considerar que provienen del mismo pagador. Sin embargo, la Direccin General de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria interpreta, por una parte, que se trata de organismos pblicos distintos con personalidad jurdica pblica diferenciada y autonoma de gestin, por lo que calculan las retenciones de forma separada y, por otra, que el fundamento del artculo 79.3 radica en que cuando se perciben rendimientos de dos o ms pagadores, cada uno aplica el rgimen de reten cin independientemente, por lo que el perceptor soportar respecto de cada retribucin una retencin inferior a la que le correspondera si fueran satisfechas por un nico pagador que calculase la retencin sobre el total acumulado de las mismas. En con secuencia, si un perceptor de rentas superiores a 1.250.000 pesetas quedase exonerado de la obligacin de declarar, se le estara proporcionando un trato ms favorable que a aquellos perceptores de idntico nivel de renta que hubieran percibido rendimientos de un nico pagador (0020684, 0005927 y otras). La Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social suaviza la cuestin al modificar el artculo 79 de forma que, aunque el lmite fijado para la obligacin de declarar de los contribuyentes que perciban rendi mientos del trabajo de ms de un pagador se establece en 1.300.000 pesetas, si la suma de cantidades percibidas del segundo y restantes pagadores, por orden de cuanta, no 262

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superan en su conjunto la cantidad de 100.000 pesetas brutas anuales, el lmite ser de 3.500.000 pesetas brutas anuales. Una vez ms, la necesidad de introducir un mecanismo de control que permita cono cer si el error en la confeccin de la declaracin del impuesto sobre la renta de las personas fsicas proviene del ciudadano o del personal del Servicio de Asistencia de la Agencia Tributaria, denominado PADRE, ha vuelto a centrar los esfuerzos de esta Institucin para garantizar la seguridad jurdica que debe presidir las relaciones con la Administracin tributaria. En este sentido, se considera bsico que se atiendan las recomendaciones realizadas sobre la mejora del Servicio Asistencia Tributaria, y que, a travs de un impreso que refleje los datos y documentos aportados por los ciudadanos para la confeccin de la liquidacin que se les entrega, sellado una vez concluida, se solvente el problema plan teado enlazando la documentacin con la liquidacin obtenida. La Secretara de Estado de Hacienda no acepta este tipo de medidas alegando que afectaran a la agilidad en la prestacin del servicio y, adems, implicaran un cierto traslado de la responsabilidad tributaria del contribuyente, consistente en declarar, hacia la Administracin tributaria (F0000024). El mencionado servicio resulta an insuficiente pues no se realizan declaraciones ordinarias cuando generan una ganancia o una prdida patrimonial. La Agencia Tri butaria estima, que dentro de las limitaciones existentes, este servicio se ha ido ampliando a lo largo del tiempo pasando de un servicio restringido a las declaraciones simplificadas a dar cobertura a determinados supuestos de ordinaria, de forma que se trata de atender los casos que se presentan con mayor frecuencia, logrndose de este modo prestar ser vicio a un colectivo de contribuyentes que representa el 80 por 100 del total de decla rantes. No obstante, hay que insistir en la necesidad de que se mejore el servicio de ayuda PADRE para que a travs del mismo se puedan confeccionar las declaraciones al 100 por 100 de los contribuyentes que acudan a l, de acuerdo con lo previsto en el artculo 3 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantas de los Con tribuyentes, que reconoce el derecho de los ciudadanos a ser asistidos en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias (0010547). El nuevo clculo del sistema de retenciones en el impuesto sobre la renta de las personas fsicas aplicable a contribuyentes separados, solteros, viudos o con cnyuge que no obtenga rentas, ha dado lugar a la disconformidad de los ciudadanos que no entienden por qu nicamente pueden aplicar el 50 por 100 del mnimo familiar por descendientes, cuando para la prctica de la declaracin se tiene en cuenta el 100 por 100, desvirtundose as la finalidad que preside este nuevo sistema de acercar lo ms posible las retenciones al resultado de la liquidacin. Si bien el propio Consejo para la Defensa del Contribuyente elev una propuesta a la Secretara de Estado de Hacienda, en orden a la conveniencia de modificar el sistema de determinacin de la base sobre la que se calcula el tipo de retencin, a fin de que se tuvieran en cuenta los mnimos exentos del cnyuge y de la totalidad de los des cendientes, ha sido el Tribunal Supremo, en sentencia de 19 de mayo de 2000, el que ha anulado diversos aspectos del procedimiento de clculo de las retenciones, entre los que se encuentra el debatido. El Real Decreto 1732/2000, de 20 de octubre, que modifica el Reglamento del impues to sobre la renta de las personas fsicas en materia de retenciones e ingresos a cuenta 263

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sobre rendimientos del trabajo permite que el contribuyente aplique la totalidad del mnimo familiar por descendientes cuando tenga derecho a ello de forma exclusiva (0014371). Por otra parte, la Administracin de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Jerez de la Frontera se neg a anular una liquidacin paralela del ejercicio 1995 por encontrase recurrida ante el Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Anda luca a pesar de que el artculo 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, permite la revocacin administrativa de los actos no declarativos de derecho o de gravamen. Esta liquidacin se basaba en un supuesto de hecho errneo, que el interesado se encon traba en situacin de invalidez permanente total declarada en virtud de sentencia del Juzgado de lo Social nmero dos de Cdiz (9911097). Igualmente, la negativa de la Administracin de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Reus a dictar resolucin expresa en el recurso de reposicin formulado por un ciudadano contra la liquidacin paralela girada por el impuesto sobre la renta de las personas fsicas, que traa causa en la anulacin por parte del Tribunal Eco nmico-Administrativo Regional de Catalua de otra liquidacin paralela girada por el mismo impuesto y ejercicio, ha dado lugar a que se le sugiriera que diera respuesta expresa a dicho recurso. La Administracin se basaba en que la resolucin dictada por el Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Catalua estaba recurrida en va con tencioso-administrativa. El propio Servicio Jurdico del Estado entenda que al estar recurrida la cuestin central referente al tipo de tributacin de los miembros de la unidad familiar, origen de los actos administrativos de ejecucin y liquidacin provisional, no proceda que se dictara resolucin expresa. Con esa posicin la Administracin obviaba lo dispuesto en el artculo 15.3 del Real Decreto 2244/1979, de 7 de septiembre, que reglamenta el recurso de reposicin y que obliga a resolver expresamente, y la sentencia de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 1989, que declara que no cabe argir la denegacin presunta, pues el silencio admi nistrativo faculta al recurrente para poder interpretar ese silencio como desestimacin a efectos de interponer el recurso procedente, pero sin que ello implique la exoneracin de la obligacin de dictar resolucin expresa. La sugerencia fue aceptada y se dict el oportuno acuerdo (9910972). No se comparte el criterio que mantiene la Delegacin de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Barcelona respecto a la fecha en que debe presentarse declaracin complementaria para imputar unos atrasos. El artculo 14.7 del Real Decreto 1841/1991, de 30 de diciembre, que aprueba el Reglamento del impuesto sobre la renta de las personas fsicas, dispone que dicha declaracin deber presentarse en el plazo que media entre la fecha en que se perciban los atrasos y el final del siguiente plazo de presentacin de declaraciones por el impuesto. Dado que la interesada percibi dichos rendimientos, que correspondan al ejercicio 1998, el 9 de marzo de 1999, se entendi que poda presentar la declaracin comple mentaria hasta el final del plazo de declaracin del ejercicio 1999, es decir, con carcter general, hasta el 20 de junio de 2000. Sin embargo, la delegacin entiende, de acuerdo con la interpretacin dada al men cionado artculo por la Direccin General de Tributos, que la declaracin complemen taria deba presentarse hasta el final del plazo de presentacin de declaraciones del impuesto sobre la renta de las personas fsicas, ejercicio 1998, es decir, junio de 1999. 264

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Esta interpretacin lleva al absurdo de que los ingresos percibidos en marzo de 1999 e imputados al ejercicio 1998, en que se devengaron, se deban incluir en una declaracin complementaria siendo que est en plazo voluntario para hacerlo en la decla racin ordinaria del ejercicio de imputacin, tal y como sostiene la Direccin General de Tributos en consulta de fecha 28 de septiembre de 1999, olvidando que la finalidad de la declaracin complementaria es modificar otras anteriores para incorporar nuevos hechos o, en su caso, integrar la parte no imputada al perodo de su obtencin (0001057).

10.1.2. Impuestos transmisorios Si bien el Tribunal Constitucional, en su sentencia 194/2000, de 19 de julio, ha decla rado inconstitucional y nula la Disposicin adicional cuarta de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos, y el artculo 14.7 del Texto Refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, la disconformidad de los ciudadanos con el sistema de valoracin en los impuestos transmisorios sigue siendo recurrente. As, el Tribunal declara: De lo anterior cabe deducir que, de establecer medidas punitivas, la disposicin adicional cuarta de la Ley de Tasas y Precios Pblicos vulnerara el artculo 24.2 de la Constitucin espaola, porque, aunque ni sta ni cualquier otra norma impiden en principio la aplicacin a los sujetos afectados por la disposicin recurrida de las garantas propias del mbito administrativo sancionador, lo cierto es que, no slo no prev expresamente su aplicacin sino que, adems, su literalidad con duce justamente a lo contrario: la aplicacin de plano de una sancin administrativa. Y es que, basta con acudir a la norma impugnada para comprobar que, no slo no califica a las medidas de naturaleza punitiva que prev como sancin ni, por ende, se remite al Captulo VI, sobre Infracciones y sanciones, de la Ley General Tributaria, ni a la norma que regula el procedimiento tributario sancionador Reales Decretos 2631/1985 y 1930/1998 sino que, al referirse a las mismas como repercusiones tri butarias, dirige derechamente a los ciudadanos afectados, a la Administracin actuante y a los rganos judiciales hacia las normas que regulan la liquidacin de los distintos tributos, en lugar de, como resultara constitucionalmente preceptivo, a la aplicacin de los principios y garantas que para el mbito sancionador tambin, insistimos, para el administrativo sancionador derivan de los artculos 24.2 y 25.1 de la Constitucin espaola. La Secretara de Estado de Hacienda entiende que la mencionada declaracin de inconstitucionalidad contribuye a pacificar los problemas de la valoracin de bienes y derechos, al igual que el sistema de valoracin previa del artculo 25 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantas del Contribuyente, por lo que considera que no es perentorio que se dicte una norma que objetive los valores vinculando a la Admi nistracin, pudiendo ser suficiente un precepto que fije dichos valores de forma parecida a como hace la orden de vehculos. En consecuencia, considera que debe abrirse un perodo de reflexin y estudio que consiga una solucin, que bien puede ser la modi ficacin de la normativa legal incluyendo una valoracin objetiva de los inmuebles, bien la elaboracin de un real decreto que contenga las normas y principios generales que sirva como mtodo de comprobacin de valores basado en los valores catastrales y que permita su concrecin por las comunidades autnomas, logrando as varios objetivos 265

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como son el mantenimiento del principio de capacidad contributiva y la recaudacin actual de estos impuestos, la potenciacin del valor catastral como nico valor admi nistrativo y el dotar de cobertura legal a los sistemas de fijacin de valores empleados en la prctica por las comunidades autnomas y, por ltimo, explorar nuevas soluciones no tenidas en cuenta hasta ahora. Sin embargo, olvida que, en lo que se refiere estrictamente al valor real, el Tribunal Constitucional, en la sentencia anteriormente comentada, ha declarado que el valor real es una magnitud indeterminada, en tanto que ni determina qu debe entenderse por valor real, ni especifica los parmetros que deben emplear en todo caso los sujetos pasivos del impuesto sobre transmisiones patrimoniales para determinarlo, razn por la cual las discrepancias en relacin con la valoracin de los bienes y derechos no slo son lgicas y razonables, sino incluso frecuentes. Esta dificultad de determinar el valor real viene a reconocerse por el propio legislador en el artculo 25 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantas del Contribuyente, precepto que aunque auto riza a los contribuyentes a consultar a la Administracin sobre el valor de los bienes o derechos que vayan a ser objeto de transmisin o adquisicin, establece que dicha consulta no es vinculante para la Administracin, pudiendo sta posteriormente rectificar el valor fijado en un principio. Contina la sentencia ... y tambin es cierto que tanto la referencia al valor real por muy indeterminados que resulten los vocablos valor y real cuanto la existencia de estos medios tasados de comprobacin para determinarlo, permiten rechazar que la norma autorice a la Administracin para decidir con entera libertad el valor real del bien transmitido o del derecho que se constituya o ceda.... A la vista de estas consideraciones, esta Institucin, que ha suspendido actuaciones con la Secretara de Estado de Hacienda, entiende que la solucin que adopte la misma no debera demorarse, y as se le ha trasladado.

10.1.3. Derechos y garantas de los contribuyentes El derecho al reembolso del coste de las garantas prestadas para suspender la eje cucin de las deudas tributarias previsto en la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantas del Contribuyente, dio lugar a la intervencin ante las consejeras de eco noma y hacienda de la Generalidad de Valencia y de la Junta de Andaluca. En el primer caso, una ciudadana aport garanta ante el Tribunal Econmico-Ad ministrativo Regional de Valencia en 1995, a fin de acceder a la suspensin de la ejecucin de una liquidacin complementaria por el impuesto sobre transmisiones patri moniales. El Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Valencia estim la recla macin formulada por resolucin de julio de 1997, pero no fue notificada a la interesada hasta el 5 de julio de 1998. La interesada, el 12 de junio de 1999, solicit a la Generalidad Valenciana el abono de los gastos ocasionados por el aval durante el perodo compren dido entre el ao 1995, en que formul la reclamacin econmico-administrativa, y el ao 1998, acreditando su importe. Dicha solicitud se desestim basndose en que se haba producido la prescripcin, ya que el artculo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, dispone que el derecho al reembolso del coste de las garantas aportadas para acceder a la sus 266

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pensin prescribe al ao de haber adquirido firmeza la resolucin, contndose el plazo desde el da siguiente del hecho o acto que motiv la indemnizacin. Sin embargo, en este caso, la Administracin olvidaba que el Tribunal Supremo ha declarado que el principio general de la actio nata significa que el cmputo del plazo para ejercerla slo puede comenzar cuando ello es posible, y ese momento no es otro que aquel en el que haya ganado firmeza la sentencia donde se declare la nulidad del acto administrativo, firmeza que se produce una vez que transcurra el plazo fijado para recurrir sin que el acto administrativo lo haya sido, y cuyo dies a quo debe fijarse en el de la notificacin del fallo al interesado, por lo que haba adquirido firmeza, el 6 de agosto de 1998. La Generalitat ha concluido que la solicitud de reembolso del coste de las garantas fue formulada dentro del plazo de un ao que la ley contempla para el ejercicio de este derecho, deviniendo necesaria la revocacin de la resolucin dene gatoria inicialmente adoptada (0005034). El otro problema se plante por un ciudadano que present, en noviembre de 1997, un escrito a la Consejera de Economa y Hacienda de la Junta de Andaluca, solicitando que se le abonara el coste de un aval aportado para acceder a la suspensin de la ejecucin de un acto impugnado por el que se inici procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas. La Administracin desestim la solicitud por resolucin de 6 de julio de 1998, con base en que la simple anulacin en va administrativa o por los tribunales contenciosos no presupone el derecho a indemnizacin, concluyendo que la constitucin de aval bancario es una obligacin legal que recae exclusivamente en la persona del recurrente. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado que toda liquidacin regla mentaria notificada al sujeto pasivo constituye a ste en la obligacin de satisfacer la deuda tributaria. Surge de esta forma una obligacin ex lege cuyo normal cumplimiento es el pago. Supuesto que tal pago fuere indebido por causa de que la liquidacin estuviera mal practicada, la Administracin estara obligada a devolver el ingreso improcedente y el inters legal, que no es otra cosa sino una indemnizacin de daos y perjuicios en las liquidaciones ingresadas cuyo importe hubiere de ser devuelto al sujeto pasivo por resultar indebido. De esta forma, si en lugar de prestarse un aval bancario para conseguir la suspensin, se hubiera optado por hacer el ingreso de la deuda tributaria, la Hacienda habra tenido que proceder a su devolucin y al pago de la indemnizacin, consistente en el inters legal del dinero desde la fecha de su ingreso a la de la propuesta de pago. El nexo causal indemnizatorio est aqu representado por la relacin entre el funcionamiento anormal de los servicios pblicos y el dao causado al ciudadano, y no puede decirse que el dao surge de un acto voluntario porque se halla constreido a la prestacin de la garanta bajo apercibimiento de que, en otro caso, se ejecutar forzosamente la deuda. La mencionada consejera ha indicado que adaptar su criterio a la citada juris prudencia para el futuro, a pesar de la incongruencia que supone en el caso concreto del interesado le obligue a acudir a la va jurisdiccional para ver satisfecho su derecho (9507750). En cuanto al tiempo en los procedimientos se suscita un problema, pues de una parte el artculo 23.1 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, establece un plazo general de seis meses para resolver los procedimientos tributarios, aplicable en defecto del que pueda sealar la norma especfica del procedimiento de que se trate. La norma recoge 267

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el mismo plazo para algn procedimiento especfico, como son las consultas vinculantes o el procedimiento sancionador, y otros plazos distintos para otros procedimientos como, por ejemplo, para las actuaciones de comprobacin, investigacin y liquidacin, llevadas a cabo por la Inspeccin de los Tributos. De otra parte, el Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, por el que se modifican determinados procedimientos tributarios para adap tarlos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, recoge distintos plazos para la reso lucin de algn procedimiento tributario, plazos que han de considerarse vigentes a la vista de lo dispuesto en el citado artculo 23. Sin embargo, hay que entender que la entrada en vigor de la Ley 1/1998 supone la derogacin tcita de lo dispuesto en el real decreto antes citado respecto a los pro cedimientos administrativos tributarios que no tienen plazo fijado para su terminacin, debiendo concluir que a stos se les aplica el plazo general previsto en el artculo 23, que supone el reconocimiento de que todo procedimiento administrativo tributario ex cepto el de apremio tiene un plazo prefijado para su terminacin. No obstante, la Delegacin Especial de la Agencia Estatal de Administracin Tri butaria de Madrid entiende que, a pesar del plazo previsto en el artculo 23 de la Ley 1/1998, el Real Decreto 803/1993 enumera otros procedimientos que no tienen plazo, resultando que esta ltima norma excepciona a estos procedimientos de un plazo para su ultimacin, y as suceda con el de comprobacin tributaria. Esa Delegacin contina manteniendo su criterio (0007981). La entrada en funcionamiento de un nuevo centro de impresin y ensobrado, que va a centralizar los actos administrativos de la Agencia Tributaria que vayan a ser noti ficados por Correos, va a solventar el problema detectado que afectaba a varios ciu dadanos que fueron notificados por edictos y a los que el Servicio de Correos no les dej aviso de recibo en el buzn. Todos los envos de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria se realizarn a travs de cartas certificadas con aviso de recibo incorporado, procedimiento deno minado del convenio especial con Correos que nicamente se ha venido utilizando para la notificacin de las providencias de apremio, debido a la exigencia de Correos de presentar los envos clasificados por cdigos postales. En este procedimiento se realizan dos intentos de notificacin y, en caso de resultar infructuosos, se deja aviso de llegada y nota informativa de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria en el buzn del destinatario comunicando que el envo permanece en la oficina de Correos a disposicin del destinatario durante siete das. Con ello desaparecer el procedimiento denominado general utilizado por la Agencia Estatal de Administracin Tributaria para todas las notificaciones excepto las providen cias de apremio, en el que Correos slo realizaba un nico intento de entrega, hasta el 1 de enero de 2000, fecha de entrada en vigor del artculo 42 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, que aprueba el Reglamento que regula la prestacin de los servicios postales (F0000047). La presuncin de buena fe de los contribuyentes, recogida en el artculo 33 de la Ley 1/1998 bajo el ttulo derechos y garantas en el procedimiento sancionador, y la necesidad de que la Administracin pruebe que concurren las circunstancias que deter minan la culpabilidad del infractor en la comisin de las sanciones tributarias habr 268

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de ser apreciado por los tribunales econmico-administrativos o de justicia ya que la Administracin tributaria considera como regla general que existe culpabilidad del infractor en todos aquellos supuestos en que se incoan actas de inspeccin, a pesar, en ocasiones, de la oposicin del propio inspector-actuario o, en otros casos, obviando el efecto retroactivo que tienen las disposiciones sancionadoras en cuanto benefician al presunto infractor, segn prev el artculo 128.2 de la Ley 30/1992. As, los socios de una comunidad de bienes que desarrollaba la actividad de ense anza procedieron a la disolucin de la comunidad y a la aportacin de capital a una nueva entidad con personalidad jurdica. Dicha aportacin constitua, en virtud de la normativa aplicable, una operacin no sujeta al impuesto sobre sociedades y, adems, no exista incremento de patrimonio por tratarse de un supuesto de disolucin de una comunidad de bienes. La Inspeccin de la Delegacin de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria, de A Corua inco acta de disconformidad y, a pesar de que en el informe ampliatorio a la misma el actuario indicaba que respecto a la posible imposicin de sanciones, en la medida en que la interpretacin realizada por el sujeto pasivo se considera razo nable, la Inspeccin entiende que no procedera la imposicin de sanciones en la parte que corresponde a la revalorizacin contable, se inco expediente sancionador por infraccin tributaria grave. A este respecto, hay que recordar que el artculo 77.4 de la Ley General Tributaria establece que constituye causa de exclusin de sanciones haber actuado con la diligencia debida sobre la base de la interpretacin razonable de la norma. A pesar de la opinin del actuario, la Administracin ha apreciado la concurrencia de responsabilidad en la conducta de los sujetos infractores. Por otra parte, el artculo 49.2.j) del Real Decreto 939/1986, de 25 de abril, prev que cuando el acta sea de disconformidad el inspector jefe habr de dictar la orden de iniciacin del procedimiento sancionador en el plazo de un mes, una vez transcurrido el cual no resulta posible su inicio con posterioridad. La Delegacin de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria en A Corua considera que la orden interna de iniciacin, dictada dentro de dicho plazo, permite entender cumplido este requisito, a pesar de que la notificacin al interesado se produzca con posterioridad. Esta consideracin no tiene en cuenta que la propia regulacin del rgimen sancionador tributario exige que su iniciacin sea notificada a los interesados como requisito de su eficacia. Se est a la espera de recibir el punto de vista de la Administracin al respecto (0023234). En otro supuesto, el contribuyente haba considerado exenta de tributacin por el impuesto sobre la renta de las personas fsicas la transmisin, debido a su antigedad, de unas acciones procedentes de una ampliacin de capital con cargo a la cuenta de regularizacin, asignadas gratuitamente. La Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas omita cualquier referencia a la fecha de adquisicin de las acciones liberadas, cmputo esencial a efectos de sujecin de la transmisin posterior de las mismas. La Delegacin de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de A Corua consider que la fecha de adquisicin se corresponda con la de entrega gratuita al accionista. Esta interpretacin no estaba recogida expresamente en la ley, y procede de una interpretacin de la Direccin General de Tributos de mayo de 1993 que consideraba 269

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que la fecha de adquisicin de las acciones liberadas es la que corresponde a su ingreso en el patrimonio del sujeto pasivo. Sin embargo, la Ley 43/1995, de 27 de diciembre, introdujo en el artculo 45 in fine un apartado que prevea que, en las acciones totalmente liberadas, se considerara como antigedad la que corresponda a las acciones de las cuales proceda. A pesar de ello, el propio Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Galicia confirm la pro cedencia del expediente sancionador, lo que ha sido recurrido ante el Tribunal Eco nmico-Administrativo Central. Si bien se puede llegar a compartir el criterio de la Administracin respecto a la antigedad que se ha de asignar a las acciones liberadas, no se puede apreciar la cul pabilidad respecto a la infraccin administrativa, ya que olvida que el artculo 77 de la Ley General Tributaria excluye la responsabilidad objetiva, habiendo declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo que la ambigedad de las normas, o incluso que generen una discrepancia razonable del sujeto pasivo, permiten excluir la sancin. As, la sentencia de 24 de abril de 1997, del Tribunal Supremo, nmero 10528/1991, cuyos fundamentos jurdicos son plenamente aplicables a este caso, declara que es anti gua y constante la doctrina de esta Sala respecto a que la comisin de errores de derecho en las liquidaciones tributarias no debe ser materia sancionable, en la medida en que el error sea razonable y la norma ofrezca dificultades de interpretacin, siempre claro est que el sujeto pasivo hubiere declarado o manifestado la totalidad de las bases o elementos integrantes del hecho imponible, criterio admitido y recogido incluso por la circular de la Direccin General de Inspeccin Financiera y Tributaria de febrero de 1988. No obstante, tratndose del ejercicio de la potestad sancionadora cuyos fundamentos ltimos se encuentran en el derecho penal no debe olvidarse el grado de culpabilidad del agente, y en este aspecto resulta que el obligado tributario no eludi o hurt las bases que se han discutido en este pleito, sino que las integr en su declaracin liqui dacin, lo que, cuando menos, elimina la existencia de cualquier nimo de evasin fiscal. Aun cuando por razn del tiempo no sea aplicable la citada circular, no deja de ser significativo que el centro directivo en su instruccin primera diga que cuando la conducta de una persona... se halle comprendida en alguno de los supuestos de infraccin tributaria... la sancin correspondiente exigir el carcter doloso o culposo de aquella conducta, debiendo la Inspeccin de Tributos apreciar la necesaria concurrencia de esa culpabilidad, lo que presupone un elemento intencional que no aparece en el caso que se enjuicia. En consecuencia, dado que la resolucin del Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Galicia no es firme, lo que impedira su revocabilidad de acuerdo con lo previsto en el artculo 55 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Eco nmico-administrativas, se ha sugerido a la Delegacin de la Agencia Estatal de Admi nistracin Tributaria que revoque de oficio la resolucin dictada en el expediente san cionador incoado, al no existir culpabilidad del sujeto infractor (0022867). La Inspeccin de Tributos de la Delegacin de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Huesca inici actuaciones de comprobacin e investigacin a diversas coo perativas de trabajo asociado que no practicaron retenciones a sus socios trabajadores en los ejercicios 1996 a 1998, debido a la imprevisin de los trabajos a realizar y no 270

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

poder prever la cuanta de las retribuciones, incoando actas de disconformidad en base a lo previsto en el artculo 46.Dos.2 del Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, aprobado por Real Decreto 1841/1991, que prev que el volumen de retribuciones a tener en cuenta para la aplicacin de la tabla, se determinar en funcin de la percepcin ntegra que, de acuerdo con las normas o estipulaciones con tractuales aplicables y dems circunstancias previsibles, vaya normalmente a percibir el sujeto pasivo en el ao natural. Del mismo modo, la percepcin ntegra anual incluir tanto las retribuciones fijas como las variables previsibles cuyo importe no podr ser inferior al de las obtenidas durante el ao anterior, siempre que no concurran circuns tancias que hagan presumir una notoria reduccin de las mismas. Igualmente inco expedientes sancionadores por infraccin tributaria grave. El nuevo Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, aprobado por Real Decreto 214/1999, que se pronuncia en idntico sentido en el artculo 78.2.1.o, segundo prrafo, ha sido declarado nulo por sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2000 en lo que se refiere al ltimo inciso. El Tribunal considera que dicha previsin es una presuncin legal iuris tantum y que, si bien es cierto que el artculo 10 de la Ley General Tributaria contiene diversas materias que deben regularse por ley, no incluye las presunciones legales. Sin embargo, el artculo 118 de la misma Ley dispone, de manera especial, que las presunciones debe rn ser establecidas por ley, sin que, en este caso, la amplia habilitacin concedida por la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, para regular reglamentariamente el sistema de reten ciones, alcance a establecer presunciones legales como la contemplada. Dado que esta declaracin de nulidad podra afectar a los expedientes sancionadores incoados, se ha solicitado informe a la Administracin que est pendiente de recibirse (0012983). Por ltimo, en cuanto al tiempo en los procedimientos, hay que destacar que, a pesar de que el plazo mximo de resolucin de un expediente sancionador es, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 34 de la Ley 1/1998, de seis meses, la Administracin lo incumple sistemticamente dejando transcurrir ms tiempo entre la notificacin del inicio del procedimiento sancionador y el acuerdo adoptado (9913094). 10.2. Tributos locales 10.2.1. Impuestos Las haciendas de las entidades locales se ven especialmente afectadas por la atri bucin de competencias a administraciones diferentes y por la escasa coordinacin que existe entre ellas. La complejidad de este sistema ha dado lugar a la confusin de los ciudadanos que se pone de manifiesto en el momento de presentar sus reclamaciones y recursos contra las liquidaciones de algunos tributos o contra determinados datos admi nistrativos de relevancia fiscal con los que estn en desacuerdo. As, se han presentado quejas en las que la Administracin del Estado tena la com petencia de elaborar el censo o padrn de un impuesto local sobre bienes inmuebles, sobre actividades econmicas o sobre vehculos de traccin mecnica, el municipio la tena sobre la gestin correspondiente y, por delegacin de ste, la diputacin pro 271

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vincial realizaba la recaudacin de las cantidades adeudadas al ayuntamiento por los contribuyentes (9911098, 9911748, 9913381, 0000990 y 0020203) En algunos supuestos se ha detectado que la Administracin local al considerarse incompetente remita sistemticamente a los rganos estatales los recursos que haban presentado los interesados. En relacin con esta prctica administrativa se present una queja por quince comunidades de usuarios de aparcamientos para residentes de Madrid que haban interpuesto ante la corporacin local diversos recursos de reposicin contra las liquidaciones del impuesto de bienes inmuebles giradas precisamente por la Admi nistracin local, autora de los actos administrativos recurridos, al considerar que el Ayun tamiento de Madrid era competente para resolver los recursos que se formularan contra tales liquidaciones segn lo dispuesto en el artculo 78.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. Los formulantes de la queja mostraron su disconformidad con esta declaracin fc tica de incompetencia al estimar que supona una dilacin para la obtencin en va administrativa del reconocimiento de los derechos que pudieran corresponderles y, en caso de desestimacin de sus pretensiones, un retraso en poder acudir a la va con tencioso-administrativa en la cual se produciran nuevas dilaciones porque no se podran aportar pronto los expedientes que el rgano jurisdiccional solicitase al ayuntamiento, si stos se enviaron a la gerencia territorial del catastro. A la vista del contenido de la sentencia dictada por la Seccin Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 25 de septiembre de 2000, en un recurso de casacin en inters de la Ley, no se ha compartido el criterio del Ayuntamiento de Madrid en base al cual no resolvi directamente los recursos presentados contra las liquidaciones del impuesto de bienes inmuebles en los que se atacaban actos de gestin tributaria strictu sensu y no de gestin catastral (0023969). Precisamente, en la citada sentencia tambin se ha establecido que ni la comunidad de usuarios de un aparcamiento situado en el subsuelo de un bien de dominio pblico ni sus integrantes son concesionarios de su explotacin, as como que los bienes afectos a ese aprovechamiento estn exentos del impuesto sobre bienes inmuebles y no estn gravados, todo lo cual coincide con la postura que se haba sostenido en otra queja que fue expresamente citada en el informe de gestin del ao 1999 (9512512). Como en otros aos, el mayor nmero de quejas sobre las haciendas locales recae sobre el impuesto de bienes inmuebles, afectando tanto a la gestin catastral, que com prende la valoracin del suelo y construcciones, elaboracin de ponencia de valores, asignacin y notificacin individual de los valores catastrales o la revisin, modificacin y actualizacin de los mismos, que corresponde a rganos estatales, como a la gestin tributaria, que abarca la liquidacin, inspeccin y recaudacin, atribuida a los ayun tamientos. En algunas de esas quejas se mostraba la disconformidad de los interesados con actua ciones administrativas que no suponen irregularidad alguna; en concreto, se ha manifestado oposicin con la aplicacin por las diferentes gerencias territoriales del catastro de las normas tcnicas para la determinacin del valor catastral de los bienes inmuebles o con el tipo acordado por los ayuntamientos. Algunos ciudadanos consideraban que se han pro ducido grandes incrementos en el valor catastral de sus viviendas y en la cuota del impuesto sobre bienes inmuebles debido a las revisiones llevadas a cabo en sus respectivos municipios de Totana y Cartagena (Murcia), O Pino (A Corua), etc. 272

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

En estos casos se informa de la legislacin reguladora de esta materia que prev que los valores catastrales se puedan modificar por la correspondiente gerencia territorial de la Direccin General del Catastro o a instancia del respectivo ayuntamiento, cuando el planeamiento urbanstico u otras circunstancias pongan de manifiesto diferencias sus tanciales entre aqullos y los valores de mercado de los bienes inmuebles situados en el trmino municipal. Igualmente se indica a los interesados que aunque el artculo 73 de la Ley de Haciendas Locales establezca con carcter general un tipo de gravamen del 0,4 por 100 para los bienes de naturaleza urbana, se permite a los ayuntamientos incrementar ese tipo hasta unos lmites que estn en funcin de la poblacin de derecho que tengan y otras circunstancias, por lo que no constitua una irregularidad adminis trativa la decisin adoptada por sus respectivos ayuntamientos de incrementar el por centaje del tipo de gravamen que vena aplicando (0020846, 0024332 y 0025572). Por el contrario en el municipio de Fuenlabrada (Madrid) se detectaron errores en un 25 por 100 de las liquidaciones del impuesto sobre bienes inmuebles perjudiciales para los contribuyentes, por lo que se inici una investigacin de oficio. La Direccin General del Catastro del Ministerio de Hacienda indic que la Gerencia Territorial del Catastro de Madrid-provincia haba procedido en el ao 1999 a la revisin de los valores catastrales de los bienes inmuebles de naturaleza urbana del municipio y que el resultado individual de la revisin se notific a cada contribuyente, incluyndose, con carcter informativo, su repercusin en el impuesto sobre bienes inmuebles, y que solamente el 1,42 por 100 de los vecinos advirtieron, a su juicio, posibles errores de hecho o de derecho en los datos contenidos en dichas notificaciones. No obstante, al reconocerse la existencia de numerosos errores debido a la concurrencia de diversos factores se dio orden de correccin de los mismos en el menor tiempo posible, de comn acuerdo con el ayuntamiento (F0000095). Otras investigaciones desarrolladas se deban al desacuerdo con el valor catastral o superficie asignados a las viviendas o porque haba personas que figuraban en el catas tro como propietarios cuando no lo eran. En estas quejas las gerencias territoriales del catastro corrigieron los errores detectados o anularon las inscripciones catastrales err neamente imputadas a los interesados, dando cumplido traslado de sus resoluciones a los respectivos ayuntamientos para que stos, a su vez, anularan las correspondientes liquidaciones y, en su caso, procedieran a la devolucin de los recibos indebidamente ingresados (0000929, 0001874, 0010247 y 0025422). El incumplimiento por algunos propietarios de bienes inmuebles de su deber de comunicar a las gerencias territoriales las alteraciones de orden fsico, econmico o jurdico concernientes a dichos bienes con transcendencia tributaria, as como los errores en el alta por la pluralidad de epgrafes del impreso, ha dado lugar a que los catastros no actualicen sus datos y, en algunos casos, a que continuasen considerando como pro pietarios a los anteriores titulares (0007747, 0020625, 9907116, 9907543, 0021020, 0023177 y 0023756). La informacin facilitada por los catastros es un elemento esencial para que los ciudadanos puedan defender sus intereses, por lo que la Administracin ha de actuar con la mayor diligencia. Sin embargo, la publicacin de los padrones catastrales de los bienes inmuebles de naturaleza rstica y urbana de Madrid para el ejercicio 1999 se realiz en el mes de agosto, mes en el que un gran nmero de ciudadanos disfrutaba 273

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de las vacaciones o se encontraba ausente, por lo que los efectos de su exposicin pblica se vieron mermados. En este sentido, la falta de conocimiento del padrn por los ciudadanos ausentes ha generado un riesgo, pues no han podido rectificar los defectos, errores u omisiones que pudiesen haberse producido, por lo que los datos o situaciones inexactos adquirieron firmeza y fueron recogidos en las liquidaciones del impuesto sobre bienes inmuebles. Aunque, desde el punto de vista del acto administrativo a que se alude, dicha publi cacin se ajusta a lo dispuesto en el artculo 77 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, se consider que con la realizacin en el mes de agosto, cuando la poblacin de la ciudad disminuye considerablemente ms que cual quier otro mes del ao, muchos ciudadanos no pudieron acceder a la informacin con tenida en los padrones, sin tener en cuenta que estos documentos pblicos tienen un carcter garantista por medio de los cuales se efecta el traslado de los datos catastrales a soporte jurdico fiscal. Tambin se inici la correspondiente investigacin ante la Gerencia Territorial del Centro de Gestin Catastral y Cooperacin Tributaria en Madrid porque sta tena que haber remitido el padrn anual al Ayuntamiento de Madrid para su exposicin antes del 1 de marzo, segn establece el artculo 6 del Real Decreto 1448/1989, de 1 de diciembre. El Ayuntamiento de Madrid expres, en primer trmino, que comparta plenamente la preocupacin del Defensor del Pueblo en el sentido de que aquellas actuaciones admi nistrativas cuyo conocimiento resulte de inters para los ciudadanos, se deban realizar en el tiempo y condiciones ms idneas para que los interesados que lo deseasen pudiesen tomar noticia de las mismas. No obstante, dadas las circunstancias que concurrieron en el presente caso, se haba pretendido obrar con celeridad y diligencia en orden a la exposicin pblica de dicho padrn catastral, dando al mismo la mxima publicidad con anuncios en la prensa tan pronto como le fue trasladado. Por su parte, la Gerencia Territorial del Centro de Gestin Catastral y Cooperacin Tributaria en Madrid-Capital justific el retraso en la remisin del padrn al ayunta miento en el gran nmero de declaraciones presentadas y los procesos de intercambio de informacin, comprometindose a adoptar las medidas oportunas en colaboracin con el Ayuntamiento de Madrid para agilizar los trmites de intercambio y finalizar los procesos en los plazos establecidos (9910285). Respecto a las actuaciones seguidas por el catastro, algunos ciudadanos expresaron su malestar porque en el mismo sobre que se contena la notificacin del valor catastral de inmuebles de su propiedad se reflejaban datos que consideraban afectaban a su inti midad. La Gerencia Regional del Catastro en Cantabria, autora de dichas notificaciones, indic que fueron efectuadas en el modelo oficial elaborado por la Direccin General del Catastro para la prctica en todo el territorio nacional de todas las notificaciones relativas al proceso de asignacin individual de valores, previsto en los artculos 70 y 71 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Por lo que se formul una sugerencia para que, en adelante, se practicasen las notificaciones individuales de los valores catastrales de los bienes inmuebles en impresos oficiales sin datos que afecten a la intimidad de las personas y que no fuesen los mnimos e impres cindibles para hacer llegar el acto administrativo concreto de que se trata al sujeto pasivo. 274

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Por tal razn, nicamente debera figurar en el sobre el nombre, apellidos y direccin postal de su domicilio sin que otros terceros puedan conocer su documento nacional de identidad o nmero de identificacin fiscal, la direccin, caractersticas fsicas, jur dicas y econmicas del bien inmueble del que es titular, ya que tales datos gozan de especial proteccin cuando figuran junto a los de carcter personal. La Direccin General del Catastro, ha informado que ya haba tomado la decisin de realizar la notificacin de todos los actos administrativos en impresos ensobrados con lo que se llevar a la prctica de forma inmediata la sugerencia (9913185 y 0001185). Esta forma de actuar de la Direccin General del Catastro se compagina mal con el criterio establecido por la misma de proteccin del valor catastral individualizado de las fincas al considerar que dicha informacin afectaba a la privacidad de las personas, por lo que es aplicable la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulacin del Tratamiento Automatizado de Datos de Carcter Personal, dictndose con ese criterio el Real Decreto 1485/1994, de 1 de julio, por el que se aprueban las normas que han de regir para el acceso y la distribucin pblica de informacin catastral cartogrfica y alfanumrica. De acuerdo con dicha normativa, para acceder al valor catastral de un inmueble hay que ostentar la condicin de titular de la finca o acreditar su consentimiento o, en su defecto, tener un inters legtimo y directo o tener la condicin de investigador que demuestre el inters histrico, cientfico o cultural de ese dato. Efectivamente, la Administracin debe velar para proteger la intimidad personal o familiar de los titulares de bienes inmuebles de las posibles injerencias de terceros, pero no ha de ir ms all de lo legalmente previsto para que no se vulnere el derecho a recibir informacin veraz del artculo 20.1.d) de la Constitucin espaola, y el del acceso a los archivos y registros pblicos de los ciudadanos establecido en el artculo 105. El valor catastral de las fincas individualizadas supone un dato objetivo y ajeno al titular de la finca, que nicamente afecta a la intimidad de las personas en su relacin con el titular no en s mismo, pues aisladamente supone un dato nica y exclusivamente de carcter econmico. La intimidad o privacidad hace referencia a las personas y en este caso a la relacin que las mismas tienen con los inmuebles, pero no se refiere al inmueble en s mismo. En esta lnea, se estim que el valor catastral de una finca individualizada tiene que ser considerado como un dato pblico al que los terceros puedan acceder libremente pues ello supondra una mayor transparencia informativa en una materia en la que el elemento comparativo resulta relevante. Aunque el artculo 3 del Real Decreto 1485/1994, de 1 de julio, permite acceder al valor catastral a quienes, sin contar con la autorizacin del titular, acrediten un inters legtimo y directo, al ser este un concepto jurdico indeterminado, la Administracin estaba dando al mismo una interpretacin restrictiva, en lugar de hacerlo de forma flexible. Del mismo modo que el arrendatario, acreedor hipotecario, etc. pueden precisar conocer el valor catastral de una finca, otro ciudadano tambin puede solicitar ese dato para aportar un elemento de prueba que apoye su disconformidad con el valor catastral dado a otra finca que s sea de su propiedad. Estos razonamientos llevaron a formular una recomendacin sobre la modificacin del Real Decreto 1485/1994, de 1 de julio, por el que se aprueban las normas de acceso y distribucin pblica de informacin catastral, cartogrfica y alfanumrica. 275

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Mientras tanto, los requisitos del artculo 3 deberan aplicarse nicamente a las soli citudes de informacin catastral referidas a los sujetos aunque estn unidos a otros datos de carcter fsico, econmico o jurdico de las fincas. En el supuesto de que la peticin de informacin contenida en el Banco de Datos Catastral se refiriese solamente a las descripciones de los bienes inmuebles debera facilitarse la misma pues son datos obje tivos que no afectan a la intimidad de las personas. Respecto al impuesto sobre actividades econmicas los problemas surgidos hacen fundamentalmente referencia a errores cometidos por los sujetos pasivos, quienes al no cumplir el trmite de solicitar la baja de su negocio en el censo correspondiente en el plazo de un mes desde la fecha de cese de la actividad, mediante modelo aprobado por el Ministerio de Economa y Hacienda, han seguido figurando en dicho censo como sujetos pasivos y, por consiguiente, se les ha continuado exigiendo el pago del impuesto a pesar de no realizar el hecho imponible motivador del nacimiento de la obligacin (9907444, 0001921 y 0008721). En el impuesto sobre vehculos de traccin mecnica, uno de los problemas que se ha detectado es la falta de coordinacin entre las jefaturas provinciales de trfico con competencia en la elaboracin de las listas cobratorias y los ayuntamientos com petentes para la gestin, liquidacin, inspeccin y recaudacin tributaria, ya que aqullas no comunican diligentemente a dichas entidades locales los datos necesarios para que tengan debidamente actualizadas las liquidaciones correspondientes (9822136 y 0014341). Ello ha dado lugar a que algunos titulares de vehculos hubiesen recibido notifi caciones en la va de apremio remitidas por municipios en los que dejaron de residir o relativas a vehculos que haban sido dados de baja en los registros pblicos o que los haban transferido a otras personas (0023408, 0024502, 0024863 y 0026705). No obstante, en determinadas ocasiones esta falta de actualizacin de las bases de datos del citado impuesto es debida a que los titulares de los vehculos no comunican a las jefaturas provinciales de trfico sus cambios de domicilio a otro municipio, las bajas o las transferencias de sus vehculos (0000732, 0001069, 00004587 y 0024187). 10.2.2. Tasas y contribuciones especiales El desacuerdo con los ayuntamientos sobre la exigencia del pago de tasas municipales cuando los ciudadanos no haban usado el correspondiente servicio ha dado lugar a varias quejas. En estos casos se informa a los interesados que la obligacin de contribuir nace desde el momento en que el ayuntamiento correspondiente presta el servicio, por lo que, en el caso de la recogida de basuras que tiene la naturaleza de recepcin obli gatoria, se considera que la prestacin tiene efecto cuando se recogen en las calles de los contribuyentes sujetos a la tasa, y ello con independencia de que el servicio no sea utilizado por alguno de ellos voluntariamente. Cuestin distinta es que los ayuntamientos cobren alguna tasa sin prestar de forma efectiva el correspondiente servicio municipal al sujeto pasivo. As, el Ayuntamiento de Madrid reconoci que no proceda el cobro de la tasa por colocacin de unas vallas en la entrada de una iglesia, ya que no pudieron ser instaladas el da para el que se solicitaron al haberse recibido la notificacin de la concesin de la licencia con pos 276

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terioridad a dicha fecha, mientras que el Ayuntamiento de Algaida (Islas Baleares) exige el pago de la tasa de recogida de residuos slidos urbanos al formulante de otra queja por una edificacin enclavada en una finca rstica, siendo que no se presta ese servicio por no existir contenedores en sus proximidades (9912118, 9913381 y 0024621). Un vecino de Palma de Mallorca formul una queja porque, con independencia de su publicacin por anuncios en los boletines oficiales y en los tablones de anuncios, en los recibos por los que se notific de forma individual a los sujetos pasivos la tasa de incineracin de residuos urbanos correspondientes al ao 2000 no se contena infor macin directa y expresa sobre los recursos que procedan contra las respectivas liqui daciones, sus plazos y los rganos ante los que deban interponerse (0024470). El importe de las tasas por prestacin de un servicio o por la realizacin de una actividad segn dispone el artculo 24 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Hacien das Locales, no puede exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o actividad que se trate o, en su defecto, del valor de la prestacin recibida y para la determinacin de su importe se tienen que tomar en consideracin los costes directos e indirectos, incluidos los de carcter financiero, amortizacin del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y desarrollo razonable del ser vicio o actividad. Para la determinacin de su cuanta deben tenerse en cuenta criterios genricos de capacidad econmica de los sujetos obligados a satisfacerla. El principio de capacidad econmica se encuentra directamente acogido en la regu lacin de la tasa y constituye un principio inspirador del ordenamiento tributario reco gido en el artculo 31 de la Constitucin espaola y se proyecta sobre los dems que dicho precepto contiene, esto es, justicia, igualdad y progresividad. Sin embargo, la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por prestacin de servicio del cementerio municipal del Ayuntamiento de El Escorial otorga una diferenciacin en la cuota segn la persona solicitante del servicio est empadronada o no en dicho municipio, lo que constituye una discriminacin contraria al principio de igualdad con sagrado en el artculo 14 de la Constitucin espaola, en relacin con la igualdad tri butaria del citado artculo 31. Adems produce una desconexin entre la tasa y el servicio prestado. En esta lnea se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Man cha, en sentencia de 10 de abril de 1991, para quien, en el caso de autos, consider que deba prosperar la impugnacin de la Ordenanza de la tasa por el servicio de cemen terio municipal, por sealar distintas cantidades a los nichos y sepulturas, segn las personas que en el momento del bito sean o no vecinos del municipio, residentes, empa dronados o descendientes del municipio. En este sentido, el citado tribunal indic que la diferencia de la cuanta de la tasa y de igualdad de trato entre ciudadanos no puede considerarse objetiva ni razonable, pues no puede olvidarse que nos encontramos ante una tasa y que el importe estimado de las tasas por la prestacin de un servicio o por la realizacin de una actividad, segn el artculo 24 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, no puede exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o acti vidad de que se trate, que para la determinacin de la cuanta de las tasas debern tenerse en cuenta criterios jurdicos de capacidad econmica de los sujetos obligados a satisfacerlas. Por su parte, la necesidad de que exista una conexin entre la tasa establecida y el servicio pblico prestado ha sido proclamada tambin por los tribunales de justicia. 277

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

As, el Tribunal Superior de Justicia de Catalua, en sentencia de 16 de octubre de 1996, estim un recurso interpuesto por un ciudadano al considerar que exista una desconexin entre la tasa y el servicio pblico por estimar la cuanta de la tasa en funcin de la suntuosidad del enterramiento y no en funcin de los servicios municipales que se pudieran prestar. El citado tribunal vino a establecer la estimacin del recurso derivado de la des conexin existente entre la tasa establecida y el servicio pblico prestado, elemento legi timador de las tasas y contributivo de su hecho imponible, puesto que la tasa debatida se estableci en la Ordenanza Fiscal en atencin exclusiva a las concretas pompas fne bres, o a la suntuosidad o boato de los acompaamientos de los enterramientos, y ello sin referencia alguna a los servicios pblicos de titularidad municipal que se pudieran llegar a prestar. Dejando completamente a salvo la habilitacin legal que tiene cualquier municipio para favorecer a sus vecinos en la prestacin de los servicios de su competencia, incluido el de cementerio, por cualesquiera otros medios que ofrezca el ordenamiento jurdico, como por ejemplo, el establecimiento de ayudas econmicas directas o subvenciones, debe convenirse que el establecimiento de una cuanta diferente en la tasa por la pres tacin de este servicio segn un criterio de vecindad no se ajusta a los lmites de tal habilitacin. Esta situacin llev a recomendar la modificacin de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por prestacin de servicios del cementerio municipal por ser contraria al principio de igualdad consagrado en los artculos 14 y 31.1 de la Carta Magna y por vulnerar el principio de capacidad contributiva recogido en el artculo 24 de la citada Ley reguladora de las Haciendas Locales (9912541). El Ayuntamiento de San Lorenzo del Escorial no ha sido el nico que ha utilizado el criterio de vecindad para dar un tratamiento diferenciado a empadronados en su municipio, pues el Ayuntamiento de Torrelodones (Madrid) utiliza un criterio similar para distintas actividades de carcter cultural y deportivo organizadas por el mismo con unos precios pblicos y tasas con distintas tarifas en funcin de que el usuario tenga la condicin de empadronado, contribuyente o no residente. En igual sentido que el Ayuntamiento de San Lorenzo del Escorial y con similares argumentos se recomend la modificacin de las ordenanzas fiscales que contemplasen la citada diferencia que ha sido rechazada por el Ayuntamiento de Torrelodones (9903380). En cuanto a las contribuciones especiales, tributo basado en el principio de beneficio o aumento de valor de los bienes del sujeto pasivo como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o establecimiento o ampliacin de servicios pblicos de carcter local, los ciudadanos unas veces no han estado de acuerdo con el criterio adoptado por el ayuntamiento que consideraba nicamente para el clculo de la cuota la superficie de las fincas afectadas sin tener en cuenta el nmero de metros lineales de fachada. Otras veces, se ha alegado discriminacin con el establecimiento de las contribuciones espe ciales para costear la urbanizacin de una calle porque otras del municipio haban sido asfaltadas sin que sus vecinos hubiesen tenido que pagar ese tributo (0026879 y 0026389).

278

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

10.3.

Hacienda de las comunidades autnomas

La denuncia formulada respecto a la utilizacin por parte de la Direccin General de Tributos de la Comunidad de Madrid, de un nmero de telfono 906 para los servicios de informacin a los ciudadanos, dio lugar al inicio de actuaciones ante la Consejera de Presidencia y Hacienda. A este respecto, hay que precisar que los nmeros 906 tienen un coste superior al que supone una lnea normal, dndose, adems, la circunstancia de que quien suscribe una lnea de estas caractersticas percibe una muy significativa parte de la facturacin. Ello supone que, con la utilizacin de la mencionada lnea, el titular del derecho a la informacin se ve abocado a satisfacer una prestacin patrimonial, que se convierte para la Administracin en un ingreso por el desempeo de una actividad de derecho pblico, lo que exige, conforme al artculo 31.3 de la Constitucin espaola, su esta blecimiento conforme a la ley. Por otra parte, desde otro punto de vista, cabe preguntarse si la Administracin puede percibir un rdito por el desempeo de una actividad servicial a la que est obli gada. Ello coloca la cuestin en el mbito propio de las tasas, puesto que el derecho a la informacin slo puede satisfacerse por la Administracin que lo proporciona y resulta imprescindible para el correcto desempeo de las obligaciones de cada contri buyente. Podra entonces considerarse que la cantidad que la consejera percibe por la informacin telefnica prestada tiene por objeto cubrir el coste del servicio, pero, de aceptarse, chocara con la existencia de otros medios de informacin, incluidos los telefnicos, que suponen menor gasto para el ciudadano y una correlativa ausencia de ingreso para la Administracin. Por todo ello, se ha recomendado a la Consejera de Presidencia y Hacienda de la Comunidad de Madrid que preste el servicio de informacin a los contribuyentes sin que su satisfaccin d lugar a una contraprestacin econmica no autorizada por la ley y, en particular, que de la prestacin de dicho servicio se suprima la lnea 906, en la medida en que con ello se impone una carga econmica a los ciudadanos para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, no autorizada por la ley. Se est a la espera de que dicha consejera conteste tras haberle requerido dos veces la solicitud de informe (9908705, 0002038 y 0002440).

11. 11.1.

ORDENACIN DE LA ACTIVIDAD ECONOMICA Seguros

Las quejas que se reciben en materia de seguros privados hacen referencia la mayora de ellas a supuestos incumplimientos contractuales o a diferencias de interpretacin de las clusulas, cuestiones que por su naturaleza jurdico-privada limitan la intervencin del Defensor del Pueblo. En estos casos, la actuacin consiste, de una parte, en orientar a los formulantes hacia los organismos donde pueden formular consultas y reclamaciones y, de otra, en procurar que se conteste a los ciudadanos en plazos razonables. 279

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

En orden a la proteccin del asegurado, la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenacin y Supervisin de los Seguros Privados introduce, bien que con carcter potestativo, la figura del defensor del asegurado que conforma uno de los sistemas de resolucin extrajudicial de los conflictos que pueden surgir entre los asegurados y las entidades aseguradoras. As, en la iniciacin del procedimiento administrativo de recla macin previsto en el artculo 62.2 de la citada Ley, el reclamante deber acreditar, conforme dispone el artculo 108.1 del Reglamento de Ordenacin y Supervisin de los Seguros Privados, que ha transcurrido el plazo establecido para la resolucin de la reclamacin por el defensor del asegurado, o que ha sido desestimada su peticin por ste, en el supuesto de haberse dirigido previamente al mismo. Cuando en la entidad aseguradora frente a la que se formula reclamacin existe esta figura y los interesados no han formulado reclamacin previa ante ella, el criterio que mantiene la Direccin General de Seguros y Fondos de Pensiones ante las denuncias presentadas contra las citadas entidades es informar que se dirijan al defensor del ase gurado conforme establece la normativa. Tal decisin, sin embargo, no suele ser aceptada por los reclamantes quienes manifiestan su discrepancia con la misma. En estos supues tos se informa a los comparecientes sobre la legalidad de dicha actuacin administrativa a los efectos de que realicen las acciones pertinentes para poder acreditar ante el citado centro directivo el cumplimiento de los requisitos que permitan la tramitacin del corres pondiente procedimiento administrativo regulado en el artculo 62 de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre. Tales requisitos que nicamente eran exigibles, como anteriormente se ha indicado, cuando en las entidades aseguradoras exista el defensor del asegurado son de obligado cumplimiento a partir del 1 de enero de 2001, fecha de la entrada en vigor de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que ha modificado el artculo 62 de la Ley de Ordenacin y Supervisin de los Seguros Privados, exigiendo para la admisin y tramitacin de reclamaciones ante la Direccin General de Seguros y Fondos de Pensiones acreditar haberlas formulado previamente por escrito dirigido al defensor del asegurado o, en caso de no existir esta figura, al departamento o servicio de atencin al asegurado; en el supuesto de que no existan ambas figuras o no tengan competencias asignadas para pronunciarse sobre la recla macin formulada, ante los departamentos centrales de la entidad aseguradora, quienes debern resolver o denegar las reclamaciones que se les presenten igualmente por escrito y motivadamente. Asimismo, para la admisin y tramitacin de reclamaciones ante la Direccin General de Seguros y Fondos de Pensiones, el reclamante deber acreditar que ha transcurrido el plazo de seis meses desde la fecha de la presentacin de la recla macin sin que haya sido resuelta por el departamento o servicio de atencin del ase gurado, o que haya sido denegada la admisin de la reclamacin, o desestimada su peticin. Este mecanismo de control y supervisin de las entidades aseguradoras se considera que incide favorablemente en los asegurados, toda vez que la creacin de las figuras contempladas en el nuevo contenido de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenacin y Supervisin de los Seguros Privados, descentraliza las competencias hasta ahora atri buidas exclusivamente a la Direccin General de Seguros y Fondos de Pensiones. En otro orden de cuestiones, se est realizando un seguimiento del problema plan teado por la disposicin transitoria decimocuarta de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, 280

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

a los trabajadores de entidades financieras, debido a que dicha disposicin transitoria establece, con carcter general, la obligacin de las empresas de exteriorizar los com promisos por pensiones que tengan con sus trabajadores constituyendo a tal efecto fondos de pensiones externos con el fin de garantizar la percepcin efectiva de las prestaciones y desvincularlas del riesgo propio de la actividad empresarial, quedando excluidos de esta obligacin los bancos que podrn mantener los compromisos por pensiones en la forma en que lo venan haciendo hasta ahora, esto es, mediante planes internos. Ante esta excepcin, los trabajadores del sector se sienten perjudicados ya que se ven privados de la posibilidad de transferir o movilizar las cantidades dotadas para el pago de sus pensiones si cambian de trabajo, posibilidad que s tendran si se cons tituyeran fondos externos, de conformidad con la normativa reguladora de los planes y fondos de pensiones, considerando, adems, que esta excepcin supone una vulneracin del derecho a la libre circulacin de trabajadores en el mbito nacional y comunitario. Sobre este asunto, del que se ha hecho referencia en los informes de 1998 y de 1999, el Ministerio de Economa y Hacienda, y su Direccin General de Seguros, ha defendido la correccin del modo en que se ha articulado la excepcin y ha negado que la misma produzca un efecto discriminatorio para los trabajadores de entidades financieras. No obstante, en el dictamen emitido por el Consejo de Estado el 23 de septiembre de 1999, con motivo de la tramitacin del proyecto del reglamento regulador de esta materia se declara, con respecto a esta excepcin, la existencia de diferencia de trato entre los trabajadores de entidades financieras y los de las dems empresas, si bien en el texto definitivo del Reglamento sobre instrumentacin de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores y beneficiarios, aprobado por Real Decreto 1588/1999, de 15 de octubre, no se han recogido las sugerencias del Consejo de Estado en este punto, mantenindose la prdida del derecho a pensin complemen taria de los trabajadores del sector financiero en los casos de cesacin anticipada de la relacin laboral. Preguntado sobre ello dicho departamento e interesando, asimismo, que se pronuncie sobre la posible incidencia del derecho a la libre circulacin de los trabajadores reco nocido por la Unin Europea, el Ministerio de Economa ha informado, en relacin con esta segunda cuestin, que con el desarrollo reglamentario de las normas legales se completaba lo previsto en el artculo 8 de la Directiva 80/987/CEE, relativa a la pro teccin de los trabajadores asalariados en el caso de insolvencia del empresario, directiva que es compatible con el mantenimiento de fondos internos. Se aade que tambin se ha tenido en cuenta en la elaboracin del marco normativo citado las disposiciones establecidas en la Directiva 98/49/CEE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la proteccin de los derechos a pensin complementaria de los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia que se desplazan dentro de la Comunidad, que prev que los trabajadores de un pas que sean desplazados por la empresa a otro Estado miembro de la Unin Europea tengan el mismo rgimen, en relacin con sus derechos a pensin complementaria, que tendran si se desplazasen dentro de su pas. Por ello, la empresa que mantenga sus compromisos por pensiones con trabajadores desplazados cuya situacin no slo sea de excedencia, o suspensin de contrato, sino incluso cuando el desplazamiento suponga el cese o extincin de la relacin laboral con la empresa, sta podra hacer las aportaciones o contribuciones en favor del referido trabajador. En este sentido la Direccin General de Seguros y Fondos de Pensiones 281

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

ha elaborado un informe y cuadro de equivalencias sobre la adecuacin del ordenamiento jurdico espaol a los preceptos incorporados en la directiva. En referencia al dictamen del Consejo de Estado, el mencionado departamento ha manifestado, entre otros extremos, que las observaciones relevantes del organismo con sultivo se centraron fundamentalmente en el rgimen de instrumentacin de los com promisos por pensiones de las empresas con los trabajadores y beneficiarios, y que en la tramitacin de la norma reglamentaria en su fase final se tuvieron en cuenta las consideraciones indicadas como preceptivas y aquellas otras que no requeran cambios en el marco y ordenacin jurdico relevantes en materia de previsin social comple mentaria. Sostiene el Ministerio de Economa que los comparecientes hacen una interpretacin errnea de la norma al considerar que discrimina a los trabajadores del sector financiero al no reconocerles el derecho de rescate, pues creen que la norma ha impuesto el reco nocimiento del derecho de rescate al resto de los sectores obligados a la adaptacin cuando, por el contrario, dado su carcter instrumental, la norma tampoco reconoce per se este derecho a los trabajadores de otros sectores, obligados a exteriorizar cuando los compromisos se han configurado entre las partes como meras expectativas de dere cho. Realizadas stas y otras consideraciones sobre la naturaleza del rgimen de ins trumentacin y exteriorizacin de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores, que tiene carcter funcional e instrumental ya se materialice en planes de pensiones, contratos de seguro o fondos internos, se concluye que este rgimen no obliga a las empresas a reconocer el derecho de rescate o disposicin de las provisiones correspondientes a compromisos acordados con los trabajadores en convenio como meras expectativas de derecho, ni tampoco modifica las condiciones o naturaleza de los referidos compromisos acordados entre las partes, indicando que nada hubiese impe dido a las empresas y trabajadores del sector financiero acordar en el convenio corres pondiente el reconocimiento del derecho a la provisin devengada en fondos internos en caso de cese de la relacin laboral con antelacin a la jubilacin. Finalmente, el citado departamento ha informado que se ha interpuesto recurso con tencioso-administrativo contra el Captulo IV del Real Decreto 1588/1999, por varias asociaciones de trabajadores, en cuyo procedimiento probablemente se hayan personado otras partes interesadas en representacin de las entidades de crdito. No obstante, encontrarse el asunto sub iudice, se ha solicitado del Ministerio de Economa el envo de la documentacion en la que sustenta las consideraciones realizadas en su informe (9713815 y otras).

11.2. Entidades financieras En el pasado informe se haca referencia a la solicitud cursada al Servicio de Recla maciones del Banco de Espaa sobre la eficacia de sus resoluciones y las consecuencias que el incumplimiento de las mismas pudieran acarrear para las entidades financieras, as como sobre las medidas o modificaciones normativas que pudieran adoptarse para mejorar su efectividad. Dicho servicio ha indicado que, en la memoria que elabora cada ao, se da publicidad a los criterios mantenidos por el mismo, mencionando expresamente los informes des 282

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

favorables para las entidades, lo que, segn indica, contribuye a la rectificacin de las prcticas incorrectas y a crear un cuerpo de buenas prcticas bancarias al que se van acomodando las entidades. De lo anterior, parece deducirse que, emitido su informe, el Servicio de Reclama ciones no realiza un seguimiento de los casos concretos en los que ha observado vul neracin de las buenas prcticas bancarias con objeto de determinar si la entidad ban caria ha asumido el dictamen desfavorable y, en consecuencia, rectificado su forma de actuar, mecanismo que, al menos, permitira incluir en su memoria anual los datos de aceptacin efectiva de sus resoluciones. Asimismo, ese servicio indica que en caso de contemplarse no ya actuaciones con trarias a las buenas prcticas y usos bancarios, sino quebrantamiento de normativa dis ciplinaria o indicios de conductas delictivas, se da cuenta a los rganos competentes que, en su caso, pueden tramitar las correspondientes actuaciones de tipo sancionador. Por lo que se refiere a las modificaciones normativas concretas para mejorar la efectividad o cumplimiento de los informes del Servicio de Reclamaciones, no existe proyecto alguno que aborde esta cuestin, recordando que la Secretara de Estado de Economa descart en su momento la posibilidad apuntada de que el servicio se orientase hacia un modelo de mediacin o arbitraje en el que sus resoluciones fueran vinculantes para las partes (9901622 y 9913588). Se ha solicitado informacin al Ministerio de Economa en relacin con varias quejas en las que se planteaba que la mayora de los depsitos bancarios en cuentas corrientes y cartillas de ahorro de los ciudadanos espaoles son remunerados con tipos de inters muy reducidos, lo que supone, restadas las comisiones que dichas entidades aplican, que los titulares, en especial los de menores rentas, obtengan sistemticamente ren dimientos econmicos negativos, prdidas que se ven agravadas si la consideracin se realiza en trminos reales. A estas circunstancias habra que aadir que, en casos de eventuales descubiertos, dichas entidades vienen autorizadas a cobrar intereses supe riores al 20 por 100. En la actualidad los servicios bancarios se constituyen, prcticamente, en irrenun ciables, las entidades financieras disfrutan de excesiva autonoma para incrementar sus comisiones al ser suficiente con su comunicacin al Banco de Espaa y publicacin en los tablones de anuncios, facilidad que no se ofrece a las compaas prestadoras de servicios pblicos como el telefnico o el suministro de electricidad, sometidas a mayor control administrativo, por lo que los interesados consideran necesario una regu lacin ms estricta de las comisiones e intereses de descubierto aplicables por la banca a los depsitos de los pequeos ahorradores (9913509, 0001579, 0004259).

11.3.

Suministro de energa elctrica

Se ha efectuado el seguimiento del cumplimiento de la recomendacin, formulada en 1998 al Ministerio de Industria y Energa, para que se procediera a la mayor urgencia a la tramitacin del correspondiente proyecto de reglamento que, de conformidad con las previsiones contenidas al efecto en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de regulacin del sector elctrico, permita determinar los correspondientes ndices de calidad del ser 283

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

vicio elctrico por zonas geogrficas, as como regular las reducciones de facturacin en el caso de detectarse deficiencias en el suministro. A pesar de que no se ha recibido contestacin a estas peticiones, se ha producido la publicacin del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribucin, comercializacin, suministro y procedimien tos de autorizacin de instalaciones de energa elctrica, que, en sus artculos 99 y siguientes, establece las condiciones de calidad del servicio y las responsabilidades de incumplimiento de las mismas (9501769). Se prosigue con la tramitacin de varias quejas relativas a la falta de suministro en determinadas zonas del territorio nacional, problemas que, pese a la insistencia de esta Institucin ante las administraciones implicadas, suelen prolongarse mucho en el tiempo. Ejemplo de lo anterior lo constituye el proyecto de electrificacin de Lidor-Fon toira-Franquen, cuya paralizacin ha dado lugar, desde 1995, a quince investigaciones con la Junta de Galicia, que recientemente ha comunicado la finalizacin de los pro cedimientos de imposicin de servidumbres para el paso de los tendidos elctricos, sin que se conozca todava cundo comenzarn las obras. S se ha podido atender la solicitud de servicio formulada por unos vecinos de Cohicillos, Cartes (Cantabria), y que ha dado lugar, desde 1996, a numerosas actuaciones con el Gobierno de Cantabria. Las demoras en la atencin de solicitudes de suministro, algunas realizadas hace ms de tres aos, en Mazarrn (Murcia), San Vitores-Medio Cudeyo (Cantabria), Abarn (Murcia), Prie drabuena (Ciudad Real), Abadn (Lugo), etc., tambin dieron lugar a varias quejas (9501769, 9623058, 9903257, 9913515, 9900394, 0022539, 0000304). 11.4. Agricultura y ganadera La Consejera de Agricultura del Principado de Asturias impuso a un ganadero una sancin de 40.000 pesetas por transportar una oveja careciendo de documentacin sani taria, importe que resultaba desproporcionado a la vista de la tabla de sanciones aplicable y teniendo en cuenta que la infraccin era calificada en todo el procedimiento sancio nador como menos grave en su grado mnimo. Dicha consejera inform que se haba producido un error en la resolucin san cionadora, indicando textualmente que donde se dice que la infraccin se califica de menos grave, debera decir grave, de ah que la cuanta de la sancin sea de 40.000 pesetas, error que se considera subsanable de conformidad con el artculo 105.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, artculo que establece que las administraciones pbli cas podrn rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos. Sin embargo, la calificacin de la sancin constituye un contenido mnimo y un requisito material imprescindible del procedimiento sancionador, en sus fases de ini ciacin, propuesta y resolucin, como se deduce de los artculos 13, 18 y 20 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del proce dimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. En este sentido, un error en la calificacin de la infraccin mxime cuando como en este caso se reproduce en las distintas fases del procedimiento sancionador dif 284

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

cilmente puede ser considerado como material o de hecho, puesto que del mismo derivan importantes consecuencias, tales como la cuantificacin de la sancin y los plazos de prescripcin de la misma, constituyendo un requisito formal indispensable para alcanzar la finalidad de dicho procedimiento, cuya ausencia o error dara lugar a la indefensin del interesado. De hecho, la errnea calificacin de la infraccin en el inicio y sustanciacin del procedimiento vulnera los derechos del presunto responsable, establecidos en el artcu lo 135 de la Ley 30/1992, a ser informado de los hechos que se le imputan y de las infracciones que los mismos constituyan, as como a la capacidad de formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurdico, por lo que se acord sugerir a dicha consejera que anulara la referida resolucin sancionadora, suge rencia que no fue aceptada (9913513).

11.5.

Comercio

Con motivo de la investigacin realizada a raz de la queja presentada por una aso ciacin de artesanos ambulantes de Navarra, disconforme con las normas que regulaban la venta ambulante en las fiestas patronales de San Fermn, porque adjudicaban los puestos de venta atendiendo a la residencia de los solicitantes lo cual perjudicaba a los vendedores ambulantes que vivan en otros lugares, se sugiri al Ayuntamiento de Pamplona que se procediese a la modificacin de tales normas por las que se regula el otorgamiento de la licencia municipal para el uso comn especial de bienes de dominio pblico por los vendedores ambulantes o artesanos, con el fin de que tuvieran en cuenta lo dispuesto en el artculo 14 de la Constitucin y en los artculos 75.1 y 77 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y, en consecuencia, establecieran un sistema de licitacin entre todos los solicitantes de puestos y, en el caso, de que no se considerase conveniente ese mtodo, se optase por el sorteo entre todos aquellos que reuniesen los requisitos establecidos entre los que no debera haber referencia alguna al lugar de residencia o de ubicacin del taller. Hasta la fecha del cierre del presente informe no se ha res pondido a dicha sugerencia (0015305 y 0020705).

12. 12.1.

TRANSPORTES Y COMUNICACIONES Servicio telefnico

Los principales problemas planteados en materia de telefona son: demoras en la atencin de solicitudes de nuevas lneas o de traslado de otras existentes, atencin al usuario y resolucin de sus reclamaciones y, finalmente, los derivados de dificultades en el proceso de extensin de las nuevas tecnologas. Por lo que se refiere al primero de los problemas apuntados, los retrasos en la aten cin de solicitudes de servicio, se ha apreciado en el presente ejercicio un incremento cuantitativo de este tipo de quejas, rompiendo la tendencia a su reduccin consolidada en aos anteriores, lo que acaso pueda deberse a un aumento coyuntural de las solicitudes de nuevas lneas. 285

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

En todo caso, conviene indicar que las demoras denunciadas en estas quejas son de naturaleza muy distinta dependiendo del lugar de ubicacin de la lnea solicitada; mientras que los residentes en las ciudades se quejan, normalmente, de retrasos inferiores a los treinta das, es frecuente detectar demoras superiores a los seis meses en los casos denunciados por ciudadanos procedentes del medio rural y urbanizaciones (0002487, 0011174, 0012375, 0012990, 00013714, 0018086, 0021203, 0021970, 0023442, 0023582, 0023940, 002430, 0024160, 0024572, etc.) Tambin se realiz una investigacin de oficio sobre el retraso de ms de ocho meses en la atencin de las solicitudes de servicio de diecisis familias residentes en el barrio El Ensanche de Alcal de Henares (Madrid), confirmando Telefnica la puesta en servicio de las lneas (F0000054) Con independencia de este primer grupo de quejas, la cuestin ms relevante es la derivada del progresivo deterioro de la atencin que prestan al usuario las compaas operadoras y las dificultades que tiene ste para obtener una respuesta gil y adecuada a las reclamaciones o discrepancias que puedan plantearse como consecuencia de la prestacin del servicio, entre las que suelen destacar las motivadas por los consumos facturados. Como es bien sabido, el procedimiento de reclamacin en materia de telefona, tanto fija como mvil en sus modalidades analgica y digital, implica acudir en primer trmino a la empresa operadora. Posteriormente, y en caso de persistir la discrepancia, el usuario puede elegir entre dos posibles vas de recurso, excluyentes entre s: el sistema arbitral de consumo, del que el ciudadano puede obtener un laudo vinculante para ambas partes y con fuerza de cosa juzgada, o la reclamacin ante el rgano administrativo competente en materia de telecomunicaciones que, hasta la ltima remodelacin ministerial, era la Secretara General de Comunicaciones del Ministerio de Fomento y en la actualidad es la Secretara de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa. El primer intento de plantear una reclamacin o de buscar solucin a un problema pasa, como se ha dicho, por dirigirse a la empresa operadora que, en muchos casos, ha optado estratgicamente por la sustitucin de las vas tradicionales de comunicacin con el usuario, como las oficinas abiertas al pblico, por lneas telefnicas de atencin al cliente, 1002, 1004, 1565, etc., altamente tecnificadas, en las que los problemas con cretos son codificados y estandarizados para su introduccin en los sistemas inform ticos, proceso en el que se diluyen las responsabilidades, debido, adems, al anonimato de los teleoperadores, que frecuentemente carecen de las atribuciones necesarias para ofrecer soluciones, y a la dificultad para acceder a personal de mayor responsabilidad. A este proceso, en el que se fomenta la presentacin de reclamaciones telefnicas frente a las escritas, se une la facilidad de acceder a los servicios, tarifas y descuentos especiales, mediante su simple solicitud telefnica o incluso electrnica, lo que genera situaciones de inseguridad jurdica al no quedar constancia escrita de los trminos con tractuales pactados, con las consiguientes dificultades de reclamacin en el caso de incumplimiento de los mismos. Se han planteado, en este sentido, nuevas quejas de ciudadanos a los que Telefnica reclamaba cantidades en concepto de uso de lneas que afirmaban no haber contratado, y que, al parecer, haban sido solicitadas utilizando sus datos fraudulentamente por ter 286

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

ceras personas, mediante una simple llamada a los servicios comerciales de Telefnica y sin la firma de contrato alguno (0023586, 0023105). Asimismo, se ha hecho alusin a diversos problemas derivados de la contratacin telefnica, sin confirmacin escrita, del denominado Plan Europa 15, que permite la obtencin de importantes descuentos en las llamadas internacionales mediante el abono de una cuota mensual, debido a la inseguridad que genera para los usuarios, que en algunos casos realizan importantes consumos amparados en esta frmula, debido a la imposibilidad de probar su contratacin ante una eventual aplicacin errnea de las tarifas ordinarias (0013022, 0013669, 0019713). Por lo que se refiere a la resolucin, por parte de la Administracin competente en materia de telecomunicaciones, de las reclamaciones en va de recurso de los abonados al servicio telefnico concretamente, y por ser las ms numerosas, las referentes a disconformidad con las cantidades facturadas se acord iniciar una investigacin de oficio ante la ya extinta Secretara General de Comunicaciones del Ministerio de Fomento relativa a los procedimientos de resolucin de las reclamaciones, en materia de fac turacin telefnica, solicitando de la misma determinados datos relativos a los expe dientes tramitados durante los ltimos ejercicios y los porcentajes de estimacin. Dicha Secretara General inform que, en 1998, tramit un total de 1.538 recla maciones por disconformidad con el servicio medido, de las que nicamente estim 142 que representan un 9 por 100. Asimismo, en 1999, tramit un total de 1.118 recla maciones, de las que estim 194, o sea el 17 por 100. De los datos facilitados se observa que, aun cuando se produjo, en el ejercicio 1999, un importante incremento de los porcentajes de estimacin, los mismos resultan, en apariencia, extraordinariamente bajos, sin que facilite informacin alguna sobre las razo nes que expliquen esta circunstancia. Con posterioridad a esta remisin de informe, las competencias de la Secretara General de Comunicaciones del Ministerio de Fomento fueron asumidas por la Secretara de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa a la que se solicit informacin complementaria en relacin con el nmero de reclamaciones recibidas y resueltas por dicho organismo, porcentajes de estimacin y procedimiento utilizado para su tramitacin, con indicacin de las com probaciones tcnicas que se realicen, en estos casos, para constatar el correcto fun cionamiento de los equipos de medida, distinguiendo las que se encomiendan al operador telefnico y las que se realizan por sus propios servicios de inspeccin (F0000028). Esta peticin de informe, que ha sido reiterada, no ha sido respondida hasta la fecha. El tercer apartado citado al inicio de este captulo lo constituyen quejas que plantean asuntos de carcter novedoso, derivados de los avances en el campo de las telecomu nicaciones; se refieren a demoras en la atencin de solicitudes de instalacin de lneas ADSL o RDSI, utilizadas principalmente para la conexin con internet y el acceso a servicios avanzados de telefona, o problemas tcnicos en su instalacin y funcionamiento (0011912, 0024660, 0024963, 0026184, 0026802, 0026982). En otros casos, se pone de manifiesto la imposibilidad de acceder a internet desde determinadas lneas telefnicas, especialmente las denominadas TRAC, tecnologa ina lmbrica utilizada hace escasos aos para hacer posible la universalizacin del servicio 287

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

telefnico bsico en Espaa y la atencin de solicitudes en ncleos rurales aislados o lugares de difcil acceso a los que resultaba antieconmico llevar la red convencional (0007707, 0023693, 0024119, 0026010). Para finalizar el apartado dedicado al servicio telefnico, hay que mencionar un viejo problema que ha dado lugar, desde 1992, a numerosas actuaciones: el posible acceso de los menores a las lneas erticas y de contactos, encuadradas en los denominados servicios de valor aadido con tarifacin adicional. Pese a las medidas inicialmente adoptadas por la Administracin para limitar el acceso a las lneas 903, Resoluciones de 29 de enero y 30 de septiembre de 1993, de la Secretara General de Comunicaciones, la prestacin de estos servicios se ha seguido realizando, primero a travs de lneas internacionales y, en los ltimos meses, a travs del prefijo 906, inicialmente contemplado, en las resoluciones citadas, para servicios no susceptibles de generar efectos indeseados. Las ltimas actuaciones se dirigieron a intentar que la Administracin obligara a las empresas operadoras a facilitar la desconexin de la red internacional a los abonados que lo solicitaran, recomendacin que fue aceptada en su da por el Ministerio de Fomen to pero que nunca fue llevada a la prctica. Tambin se ha reiterado esta recomendacin ante la Secretara de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informacin, planteando, asimismo, el irregular funcionamiento de las lneas 906, sin haber recibido respuesta alguna (9911576, 9913141, 0026636).

12.2.

Correos y Telgrafos

Se ha insistido en los ltimos informes anuales sobre los dos problemas fundamen tales que afectan actualmente al servicio pblico de Correos: las demoras en la recepcin de la correspondencia y la ausencia de servicio de reparto a domicilio en numerosas zonas del mbito rural y urbanizaciones. Del contenido y volumen de las quejas se deduce que estos problemas, que se repiten ao tras ao, se encuentran lejos de entrar en vas de solucin, reiterndose las denuncias sobre retrasos en la entrega de las cartas y objetos postales, en distintos puntos repartidos por toda la geografa espaola. Asimismo, del elevado nmero de quejas, parece dedu cirse que se est consolidando la tendencia, en zonas rurales y urbanizaciones, a sustituir el reparto a domicilio por la atencin del servicio mediante casetas o buzones concen trados en zonas estratgicas. En relacin con los dos problemas apuntados, el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalizacin de los Servicios Postales establece, en su artculo 28, que Correos y Telgrafos est obligado a realizar, salvo circunstancias o condiciones geo grficas excepcionales, todos los das laborables y por lo menos cinco das por semana, una distribucin y entrega al domicilio de cada persona fsica o jurdica. No obstante, el artculo 37 de la citada norma prev, en los supuestos de fincas o casas aisladas, mbitos de gran desarrollo de construccin y mnima densidad de pobla cin, as como cuando concurren circunstancias geogrficas excepcionales, que el Minis terio de Fomento pueda establecer condiciones especficas, tales como la entrega en 288

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

casilleros concentrados pluridomiciliarios u otros de anloga naturaleza, que faciliten la prestacin del servicio. A pesar de que la norma citada resulta muy clara al definir las condiciones normales en las que debera realizarse el reparto, en circunstancias excepcionales que no quedan suficientemente definidas posibilita un considerable grado de discrecionalidad, por lo que puede reducirse drsticamente el reparto domiciliario y ste se efecta fuera del domicilio de los ciudadanos. En concreto, y por lo que se refiere al problema de las demoras en la recepcin de la correspondencia, se han tramitado quejas procedentes de numerosas localidades, entre las que cabe citar Gelves y el barrio Los Carteros (Sevilla), Masquera, Les Fran queses del Valls y Terrasa (Barcelona), Otura (Granada), Canet de Berenguer y Tabernes Blanques (Valencia), Torrevieja, Moraira y Muchamiel (Alicante), Cartagena (Murcia), Valladares (Pontevedra), Valladolid, Palma de Mallorca y Las Palmas de Gran Canaria (0000996, 0004797, 0021638, 0019405, 0002129, 0019476, 0002444, 0000419, 0013004, 0010826, 0004435, 0001841, 0001348, 0001435, 0023018, 0021643). En algunos de estos casos, Correos y Telgrafos reconoce la existencia de una caren cia de medios materiales y humanos en la prestacin del servicio y anuncia la adopcin de medidas para su normalizacin, tales como la apertura de oficinas para la clasificacin y reparto o el establecimiento de nuevos puestos de trabajo. En otras ocasiones, sin embargo, se limita a atribuir las demoras a situaciones puntuales derivadas de bajas laborales y de su sustitucin por personal sin la necesaria experiencia. No obstante, intentar explicar las demoras en la recepcin de la correspondencia como un problema puntual derivado del excesivo recurso a la contratacin de traba jadores eventuales para las labores de reparto, lejos de constituir una justificacin vlida para las insuficiencias del servicio, no hace sino poner en cuestin la eficacia de esta poltica, en la que no resulta oportuno escudarse puesto que corresponde a Correos su posible modificacin y, en todo caso, la adopcin de las medidas necesarias, entre ellas la adecuada formacin de su personal, para garantizar el correcto funcionamiento del servicio pblico. Por lo que se refiere a la falta de servicio de reparto a domicilio en determinadas zonas rurales y urbanizaciones, en la mayora de los casos Correos insiste en la necesidad, para comenzar a prestar el servicio, de que los vecinos instalen buzones rurales con centrados, requisito con el que los afectados se muestran en desacuerdo al considerar que existe una diferencia de trato no justificada con los residentes en ncleos urbanos y temer por la seguridad y privacidad de su correspondencia, adems de que, en algunos casos, los buzones pueden estar alejados varios kilmetros de su vivienda (0010544, 0001576, 0024748, 0024451, 0004800, etc.). La ambigedad de la normativa y la falta de coordinacin entre Correos y los ayun tamientos hacen posible la construccin de urbanizaciones nuevas, con sus proyectos debidamente aprobados, dotadas de sus correspondientes buzones individuales y, sin embargo, Correos exige que los buzones estn concentrados en un lugar estratgico, obras que ya no resultan posibles puesto que no se ha reservado en el proyecto un espacio para tal fin (0021423). Aun cuando se pueden comprender las dificultades existentes para facilitar a todos los ciudadanos, con independencia de su lugar de domicilio, idntico servicio, no parece 289

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

razonable que las medidas excepcionales se conviertan en modelo habitual de servicio en las zonas rurales y las urbanizaciones, hasta el punto de que, en algunos casos denun ciados por los ciudadanos, se ha procedido a suspender el reparto a domicilio en zonas donde se vena atendiendo con normalidad, para presionar la instalacin de buzones agrupados (0002290, 0008568).

12.3.

Renfe

La insuficiente seguridad de una parte de los pasos a nivel repartidos por la red ferroviaria dio lugar, en 1994, a una investigacin de oficio ante Renfe y el antiguo Ministerio de Obras Pblicas, Transportes y Medio Ambiente, que facilitaron datos de pasos existentes, clasificacin de los mismos y proyectos de supresin, cifras y previsiones que quedaron reflejadas en el informe del Defensor del Pueblo a las Cortes Generales de dicho ejercicio. No obstante, con objeto de conocer la situacin actual de este problema, se ha rea lizado una nueva investigacin de oficio ante el Ministerio de Fomento, en relacin con la seguridad y niveles de proteccin de los pasos a nivel de la red ferroviaria dependiente de Renfe y las actuaciones realizadas o en proyecto para su supresin o mejora. La Secretara de Estado de Infraestructuras y Transportes ha remitido un amplio informe especificando el nmero de pasos a nivel existentes en la red, que ascienden a un total de 3.956, de los cuales 305 se encuentran en suelo urbano. Estos mismos datos se ofrecen, asimismo, desglosados por comunidades autnomas, siendo Andaluca, con 875, y Castilla y Len, con 647, las ms afectadas por el problema. Adems, el dosier remitido contiene la estadstica de accidentes registrados en los pasos a nivel existentes en el territorio nacional, para finalizar facilitando amplia infor macin sobre las actuaciones de supresin de pasos a nivel finalizadas entre 1995 y 2000, un total de 713, as como de las actuaciones de supresin actualmente en curso y que comprenden 150 proyectos en fase de ejecucin, 80 en fase de contratacin y 613 en fase de estudio. De estos ltimos, 113 localizados en Andaluca y un total de 94 en Castilla y Len. Con independencia de esta investigacin de carcter general se ha continuado denun ciando situaciones de inseguridad en determinados pasos a nivel, informando las admi nistraciones implicadas sobre la elaboracin de proyectos para la supresin de pasos en Cabrerizos (Salamanca), Crespos (Avila) y Barra de Mio (Orense) (9900282, 9912651, 0023287). Asimismo, la Administracin comunic la realizacin de varios estudios para la inte gracin del ferrocarril en ncleos urbanos, tales como Len y Mrida, que permitirn en su momento la eliminacin de pasos peligrosos, as como la reforma de la estacin de Renfe de El Puerto de Santa Mara (Cdiz) en la que los viajeros se ven obligados a cruzar la va frrea para acceder a algunos andnes (9804883, 0005583, 0022472). Las dificultades de accesibilidad de las personas discapacitadas a las estaciones y trenes de Renfe han sido objeto de varias actuaciones. Para solucionar este problema se estn adoptando determinadas medidas que comprenden, en el caso de nuevas esta ciones, la total eliminacin de barreras arquitectnicas, mediante la dotacin a las mis 290

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

mas de rampas, ascensores y plazas de aparcamiento reservadas. En las estaciones anti guas se realizan obras de recrecido de andnes, mejora de los accesos y construccin de aseos adaptados para personas discapacitadas. Renfe ha desarrollado varios prototipos de plataformas para el acceso a los trenes desde la estacin, indicando, sin embargo, que el sistema de plataformas integradas en el tren, que pareca el ms idneo, no consigui superar las pruebas en condiciones reales de explotacin, por lo que se estn utilizando plataformas mviles. Tambin se ha puesto en marcha un procedimiento, a travs de los jefes de estacin, que permite que las personas con movilidad reducida obtengan ayuda del personal de dicha empresa para subir y bajar de los trenes (0015560, 0019478, 0005578). La huelga de maquinistas de Renfe en los meses de febrero y marzo de 2000 y el incumplimiento de los servicios mnimos ocasion problemas en los servicios de cer canas de Madrid y Sevilla, provocando descontento entre los usuarios quienes plan tearon diversas quejas al respecto (0004500, 0004594, 0005204, 0008569). Para finalizar este apartado, hay que indicar que se ha solicitado informe sobre la eliminacin, sin previo aviso ni ofrecimiento de alternativas, del producto de Renfe denominado Bono 200, que permita, a los viajeros habituales, la obtencin de des cuentos en determinados viajes ferroviarios entre ciudades limtrofes, problema denun ciado por dos grupos de aproximadamente 150 usuarios que utilizan diariamente las lneas Zaragoza-Barcelona y Palencia-Valladolid-vila para desplazarse a sus lugares de trabajo, y que han visto incrementado el precio de sus billetes en un 100 por 100. Entre otros argumentos, como la ausencia de trenes regionales alternativos que cubran sus horarios, los interesados recuerdan la existencia, en el trayecto del tren de alta velocidad Madrid-Ciudad Real-Madrid, de un bono nominativo que permite, a quie nes utilizan el servicio todos los das laborables, pagar el kilmetro a menos de la mitad que los viajeros habituales de la lnea Zaragoza-Monzn-Zaragoza (0020388, 0021018, 0004256). 12.4. Transporte areo Continan plantendose problemas sobre la forma de prestacin del servicio de trans porte areo de viajeros sobre todo en cuanto al resultado infructuoso de las reclamaciones por retrasos y cancelaciones de vuelos, as como prdida, deterioro y dilacin en la entrega de equipajes, situaciones que varan segn la poca del ao lo que da lugar a concluir que se da una cierta imprevisin en la organizacin del trfico aeroportuario (0001195, 0022653, 0011907, 0021159). La recomendacin efectuada sobre modificaciones normativas para facilitar el pago de indemnizaciones a los viajeros afectados por demoras y para situaciones de prdida, deterioro o retrasos en la entrega de equipajes ha sido objeto de respuesta durante el presente ejercicio. El Ministerio de Fomento concluye que los asuntos planteados deben ser tratados en el seno de la Unin Europea de forma coherente con el concepto de mercado nico, correspondiendo este tipo de iniciativas a la Comisin. Se participa, tambin, la prxima entrada en vigor del Convenio de Montreal de 1999, suscrito por Espaa, que recoge el incremento de indemnizaciones por prdidas, deterioro y tardanza en la entrega de equipajes. 291

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Se cuestiona por el Ministerio de Fomento la posibilidad de establecer un rgimen de indemnizacin automtica e incluso una compensacin econmica para el caso de demoras y cancelaciones de vuelos. No obstante, tanto en el proyecto del nuevo regla mento CE 2027/1997 como en el Convenio de Montreal de 1999 se recoge la respon sabilidad del transportista por el dao ocasionado por retrasos en el transporte areo de pasajeros, equipaje o carga, exonerndole de tal responsabilidad si prueba que l, sus dependientes y agentes adoptaron todas las medidas razonablemente necesarias para evitar el dao, por lo que es conveniente conocer las medidas adoptadas por Espaa para la aplicacin de las citadas normas; por este motivo se ha ampliado la investigacin, an en curso, para conocer las medidas previstas para el cumplimiento de dicha nor mativa (F9800093). La actual regulacin de las condiciones de comercializacin de los ttulos de trans porte de las compaas areas, y la pervivencia como prctica legal de la sobreventa de billetes u overbooking, ha sido motivo de queja debido a los perjuicios que se ocasiona a viajeros que, teniendo sus billetes confirmados ven impedida, en el ltimo momento, su capacidad de viajar. La solucin a este problema ha de ser abordada por la Unin Europea, que est, al parecer, trabajando en este asunto, aunque de momento no existe un acuerdo (0006637).

12.5.

Ordenacin del transporte por carretera

Las notificaciones de los actos administrativos han generado diferentes problemas, pues en ocasiones no logran cumplir su finalidad bsica, que no es otra que lograr que el contenido del acto llegue realmente al conocimiento de su natural destinatario, para que el interesado pueda actuar vlidamente en defensa de su derecho. La notificacin constituye una garanta de los ciudadanos regulada en la Ley 30/1992, de 26 de noviem bre, para cuya validez la Administracin debe proceder diligentemente y cumplir obvia mente los trmites exigidos en la norma. Los servicios de inspeccin de transporte requirieron a un profesional del sector la aportacin de determinada documentacin mediante correo certificado con acuse de recibo a un domicilio donde ya no resida, dando la notificacin por practicada una vez que el envo fue devuelto por la Administracin postal con la indicacin de que haba caducado en la lista de Correos. A continuacin, iniciaron sin ms trmites el correspondiente expediente sancionador por infraccin muy grave de la normativa de ordenacin de los transportes terrestres, consistente en la obstruccin de su labor ins pectora. Tal actuacin implicaba el incumplimiento del procedimiento establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para la prctica de la notificacin, que exige que sea efectuada por cualquier medio que permita tener constancia de su recepcin por el inte resado o su representante; en concreto, el apartado cuatro de dicho artculo dispone que si la notificacin intentada no se hubiera podido practicar, se realizar por medio de anuncios en el tabln de edictos del ayuntamiento de su ltimo domicilio, en el Boletn Oficial del Estado, el de la comunidad autnoma o el de la provincia. En este sentido, al no existir constancia de la recepcin por el interesado del reque rimiento por el que se le exiga determinada documentacin con la consiguiente inde 292

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

fensin, se consider que tal actuacin administrativa desvirtuaba el posterior pro cedimiento sancionador, por lo que se acord sugerir al Ministerio de Fomento la revocacin de la resolucin sancionadora y la anulacin de la sancin impuesta, suge rencia que fue aceptada, si bien no se ha confirmado hasta la fecha su efectivo cum plimiento (9816602).

13. MEDIO AMBIENTE La necesidad de que se refuercen los mecanismos de coordinacin y cooperacin entre las diferentes administraciones pblicas que tienen atribuidas competencias en materia medioambiental es una idea presente en los sucesivos informes de esta Ins titucin. La tramitacin de las cada vez ms numerosas quejas ha evidenciado la urgencia de introducir de manera efectiva este principio bsico en la actuacin de los organismos pblicos. El diagnstico que ofrece el anlisis de la legislacin medioambiental en Espaa es el de tres administraciones implicadas en la preservacin y defensa de los valores ambientales: la Administracin estatal, la autonmica y la local. Como ya se puso de manifiesto en la investigacin realizada con motivo de la rotura de la presa de Aznalcllar, cada Administracin pblica, en las cuestiones medioam bientales en las que existe un reparto competencial entre diferentes entes territoriales, defiende con mayor inters la preservacin de los valores ambientales que corresponden a su parcela de competencia, sin tener en cuenta que, en la gran mayora de los supuestos, con una adecuada y eficaz colaboracin con las otras administraciones pblicas impli cadas se podran conseguir los objetivos realmente pretendidos por las normas. En este contexto, queda claro que la coordinacin en la actuacin de las adminis traciones pblicas es un elemento decisivo en la gestin pblica y esencial para conseguir una correcta gestin medioambiental. No solamente est proclamado a nivel constitu cional art. 103.1 CE, sino recogido en las leyes que han de regir la actuacin de todas las Administraciones pblicas Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. En el mbito comunitario, la bsqueda constante de los mecanismos que garanticen la debida coordinacin est motivando la previsin expresa, en las ms recientes direc tivas aprobadas en la Unin Europea, de la colaboracin y cooperacin que deben pre sidir las relaciones interadministrativas. Muestra de ello es la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, an no traspuesta al ordenamiento interno espaol, relativa a la prevencin y al control integrados de la contaminacin, aprobada una vez que se ha constatado que cuando concurren una pluralidad de autorizaciones administrativas sobre una misma actividad, se genera una complejidad burocrtica que, inevitablemente, obstaculiza la necesaria coordinacin entre las distintas administraciones con competencias concurrentes. A lo largo de los epgrafes que se exponen a continuacin, se pone de relieve cmo muchas quejas se producen por la ausencia de los necesarios mecanismos de coordi nacin. 293

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

En este sentido, y como ms adelante se expresa, la gestin medioambiental est estrecha e ntimamente relacionada con el planeamiento urbanstico y con la ordenacin territorial, en cuyo desempeo han de ponderarse los efectos que, de su ejercicio, se derivan para el medio ambiente.

13.1. Espacios naturales y diversidad biolgica De acuerdo con los postulados establecidos en la convencin de diversidad biolgica, suscrita tras la celebracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente en Ro de Janeiro y ratificada por Espaa el 21 de diciembre de 1993, es necesario coordinar la planificacin territorial y la ordenacin de los recursos naturales. Ambas materias, pues, estn interrelacionadas, y como concrecin de la citada obli gacin, ya la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, contempl en su momento la figura de las directrices para la ordenacin de los recursos naturales, que debe aprobar reglamentariamente el Gobierno y a las que tienen que ajustarse los planes de ordenacin de los recursos naturales que aprueben las comunidades autnomas. Estas previsiones normativas, obligan a la Administracin a planificar los recursos naturales, previamente a la aplicacin del rgimen de proteccin que proceda. Sin embar go, se elude sistemticamente el espritu de la citada Ley, al no elaborarse y aprobarse con carcter previo a la declaracin de un Parque o una Reserva natural como espacio natural protegido el plan de ordenacin de recursos naturales de la zona, privndose a estos espacios, en consecuencia, de la principal herramienta de desarrollo y conser vacin que poseen. Una muestra significativa de la importancia que tiene la imbricacin entre la orde nacin del territorio y las normas ambientales de carcter tuitivo de diferentes entes territoriales con competencia en la materia es la queja formulada con motivo de la apro bacin por el Gobierno de la Regin de Murcia del Decreto 46/1995, de 26 de mayo, en el que se contienen las directrices de ordenacin territorial de la Baha de Portman y de la Sierra Minera, con el objetivo de dar una solucin integrada a los problemas de desarrollo econmico y social, proteger el medio ambiente y lograr la ordenacin territorial y urbanstica de la zona. Las actuaciones concretas que se prevn en dichas directrices de ordenacin urbana, de dragado de la Baha de Portmn y de regeneracin de la Sierra Minera, afectan a las competencias de la Administracin del Estado, de la comunidad autnoma y de los ayuntamientos de La Unin y de Cartagena. Por ello, para poder llevarlas a efecto, se contempla la celebracin de convenios de colaboracin entre las administraciones citadas, a formalizar conforme a lo previsto en el artculo 6 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Rgimen Jurdico de las Admi nistraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, as como la consti tucin de un consorcio de ordenacin territorial y urbanstica, formado por las tres administraciones en cuestin para la gestin de estos convenios. Transcurridos ms de cinco aos desde la aprobacin de las directrices no se ha constituido el consorcio antes descrito, pese a que por el pleno de la corporacin de 294

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La Unin se ha instado a la Regin de Murcia a formalizar el mismo y los interesados estiman que la recuperacin ambiental y el despegue econmico y social de la comarca dependen del desarrollo de dichas directrices (0024842). La tensin existente entre la proteccin del medio ambiente y el desarrollo econmico ha motivado, igualmente, la recepcin de diversas quejas. Entre ellas la planteada con motivo de la aprobacin por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias del acuerdo de fecha 28 de octubre de 1999, por el que se autoriz la ocupacin de cuarenta hectreas de terreno en el monte de utilidad pblica Navariegos, Bustatn y Los Collados, propiedad de la parroquia de Cerredo, en el concejo de Degaa, para la actividad de explotacin minera a cielo abierto, en una zona con siderada de especial proteccin para las aves (ZEPA), por aplicacin de la Directiva 79/409/CEE sobre la conservacin de aves, y en la que abunda el oso pardo, especie declarada prioritaria por la normativa comunitaria. Por estas circunstancias los comparecientes consideraban que el acuerdo adoptado por el consejo de gobierno en el que se alegaban razones de utilidad pblica sin con cretar las mismas infringa claramente las obligaciones que tanto la legislacin comu nitaria como la espaola imponen a las administraciones pblicas. El Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, sobre Biodiversidad y Conservacin de Hbitats Naturales, en relacin con la Red Europea Natura 2000, en su artculo 3, establece que se designarn zonas especiales de conservacin con hbitats de especies del anexo II, que incluye el oso como especie prioritaria, y que las zonas de especial conservacin, ZEC, incluirn las ZEPA. Y Degaa-Ermo, zona en la que ha sido auto rizada la explotacin minera, es una de las ZEPA asturianas. Igualmente la normativa de referencia dispone que las comunidades autnomas esta blecern los lugares de inters comunitario y que el ministerio debe proponerlos a la Comisin Europea. Los interesados consideraban que la autorizacin de la referida mina a cielo abierto poda causar sensibles perjuicios a las especies protegidas por la normativa comunitaria, por lo que estimaban que el acuerdo del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias de fecha 28 de octubre de 1999 conculcaba la legalidad vigente. Sobre el problema planteado en la presente queja, el Tribunal de Justicia de la Unin Europea ha venido ofreciendo una doctrina que aporta criterios para discernir el objetivo de las directivas y, en especial, de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservacin de aves silvestres. En relacin con este extremo, el tribunal vino a sealar que si bien es cierto que los Estados miembros disponen de un cierto margen de apreciacin al escoger los terri torios ms apropiados para clasificarlos como ZEPA, por el contrario no pueden disponer del mismo margen de apreciacin para modificar o reducir la superficie de dichas zonas. Igualmente, estima que las posibles actuaciones de tipo econmico o que excedan de los motivos que puedan justificar la modificacin o reduccin de una zona han de acarrear necesariamente compensaciones que superen los posibles efectos negativos que de ellas se deriven. En cualquier caso, las exigencias econmicas no pueden corresponder de todas for mas a un inters general superior a aqul al que corresponde el objetivo ecologico pre visto por la directiva. 295

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En definitiva, como se puede comprobar, y as se ha manifestado a la Consejera de Medio Ambiente del Principado de Asturias, este difcil equilibrio entre desarrollo econmico y proteccin del medio ambiente no est resuelto por las normas vigentes, que tampoco aportan criterios claros y definidos sobre las prioridades a las que las autoridades deben atender, debiendo acudirse en la mayora de los supuestos a los pro nunciamientos judiciales y , en este caso en concreto, a la jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unin Europea (0002046 y 0002607). Un caso similar es el que planteaba el proyecto de mejora y ampliacin de la carretera entre el Tojo y Espinilla, en Cantabria, promovido por la Consejera de Obras Pblicas, Vivienda y Urbanismo del Gobierno de Cantabria, que transcurre en algunos de sus kilmetros por el interior del Parque Natural Saja-Besaya, afectando, a juicio de los comparecientes, a una ZEPA en la carretera del ro Saja. Dicho proyecto, segn afirmaban, no haba ido precedido de ningn estudio de impacto ambiental, ni haba tenido en cuenta el contenido de la Directiva Hbitats 92/43/CEE para las ZEPA, como espacios de alta fragilidad ambiental y paisajstica. Igualmente, el proyecto en cuestin se pretenda aprobar y adjudicar sin que el parque natural antes citado dispusiera todava de un plan de ordenacin de los recursos natu rales, ni de un plan rector de uso y gestin. Por otro lado, los promoventes estimaban que no se haban cumplido las dispo siciones de la Ley 5/1996, de 17 de diciembre, de Carreteras de Cantabria, que establece que, en cualquier caso, debern ser declaradas como carreteras singulares de especial proteccin ecolgica y paisajstica, aqullas que atraviesan espacios naturales protegidos, afecten a bienes de inters cultural, puedan alterar las condiciones de los paisajes natu rales o culturales preexistentes o pongan en peligro los testimonios etnogrficos de la cultura material popular (0023054).

13.2. Derecho de acceso a la informacin en materia de medio ambiente El derecho de acceso a la informacin medioambiental, regulado por la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, ha dado lugar a numerosas quejas de ciudadanos que consideran que sus solicitudes no son debidamente contestadas, persistiendo la prctica del silencio administrativo, que precisamente es uno de los aspectos recientemente reformados por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, al haberse constatado su uso abusivo por parte de muchas administraciones pblicas. En otras ocasiones se ha denunciado la falta de motivacin de la denegacin de informacin, supuesto ste bastante frecuente. La Direccin General de Montes y Conservacin de la Naturaleza de Cantabria dene g la informacin solicitada sobre los lugares de inters comunitario de la citada comu nidad autnoma (LIC), por entender que se trataba de un expediente inconcluso, incluido, en consecuencia, entre las excepciones previstas por el artculo 3.3 de la Ley 38/1995 para denegar la informacin. La denegacin referida ha sido objeto de investigacin, toda vez que, al haberse justificado la misma en la complejidad del proceso ltimo de declaracin de las zonas 296

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

de especial conservacin, en el que existen diferentes y sucesivas fases, los compare cientes estimaban que no poda admitirse el criterio de la Administracin y ponan de manifiesto que el procedimiento previsto en la Directiva 92/43/CEE, si bien es complejo, no poda admitir la calificacin otorgada por la Administracin. El citado procedimiento, en esencia, consta de tres fases, siendo la primera de ellas la propuesta de las comu nidades autnomas que se eleva a la Comisin Europea a travs de la Direccin General de Conservacin de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente. La segunda fase consiste en el examen de dicha propuesta por la Comisin Europea y las posibles ampliaciones o correcciones de la misma. La ltima fase es la aprobacin de los LIC. Teniendo en cuenta que la documentacin a la que se solicitaba acceder era la per teneciente a la primera fase, esto es, el acuerdo del Consejo de Gobierno, que estaba ultimada y finalizada e, incluso, difundida tanto por el Ministerio de Medio Ambiente, como por la propia Comisin Europea a las personas y organizaciones que en su momen to lo solicitaron, se consider contradictorio que su contenido hubiera sido denegado a la asociacin compareciente (0019345, 0008205, 0017192 y 0000687). En otro supuesto, una organizacin ecologista haba solicitado a diferentes comu nidades autnomas la direccin completa de todos los zoolgicos, delfinarios, aviarios, acuarios y dems establecimientos similares, as como la direccin completa de todas las granjas peleteras existentes legalmente en las mismas. Mientras que gran parte de las comunidades autnomas haban considerado que dicha peticin entraba dentro de los supuestos contemplados normativamente y, en con secuencia, haban facilitado la informacin sin dilacin alguna, no ha sido sta la inter pretacin de la Consejera de Agricultura y Ganadera de Castilla y Len que resolvi desestimar la solicitud, al considerar que la asociacin compareciente no gozaba de la condicin de interesado al amparo de lo preceptuado en el artculo 31.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, al no acreditar la existencia de un inters colectivo legtimo y directo que justificara el envo de dicho catlogo. Dicha denegacin se consider contraria a los principios que inspiran la citada Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre derecho de acceso a la informacin en materia de medio ambiente, as como la Directiva 1999/22/CE, de 29 de marzo, relativa al man tenimiento de animales salvajes en parques zoolgicos, mxime cuando la misma infor macin, solicitada a otras comunidades autnomas, le haba sido oportunamente faci litada (0025755 y 0025760).

13.3.

Declaraciones de impacto ambiental

El Real Decreto-ley 9/2000, de 6 de octubre, modifica la legislacin vigente hasta esa fecha en materia de evaluacin de impacto ambiental, constituida, por lo que afecta a la legislacin estatal por el Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y su Reglamento de ejecucin aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre. La citada modificacin normativa da cumplimiento a la obligacin de trasposicin de la Directiva 97/11/CE, que ampla a veintiuna categoras de proyectos, respecto de 297

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las nueve enumeradas por la anterior Directiva 85/337/CEE, las necesitadas de esta tc nica preventiva de afecciones ambientales. Su objetivo primordial, como ha establecido el Tribunal de Justicia de la Unin Europea, es eliminar las incertidumbres existentes sobre el alcance de la trasposicin del denominado Anexo II, toda vez que los estados no pueden eximir por anticipado del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental a bloques o grupos enteros de proyectos. En consecuencia, la modificacin llevada a cabo, junto a la evaluacin de impacto ambiental de determinados proyectos del Anexo I, cita otros en el Anexo II que podrn someterse o no a esta tcnica tras un estudio detallado caso por caso, para lo cual la misma norma aporta los criterios de seleccin en funcin de tres variables: caractersticas de los proyectos, ubicacin de los mismos y caractersticas del potencial impacto. La nueva normativa prev, asimismo, un interesante mecanismo de coordinacin entre distintas administraciones pblicas al establecer que, cuando corresponda a la Administracin general del Estado formular la declaracin de impacto ambiental, ha de ser consultado preceptivamente el rgano ambiental de la comunidad autnoma en donde se ubique territorialmente el proyecto. Esta modificacin normativa corrobora los dficits de la tcnica de evaluacin de impacto ambiental puestos de manifiesto por esta Institucin en el anterior informe par lamentario, en el que se trataron monogrficamente las declaraciones de impacto ambiental. As, se pona de relieve la existencia de una fase de participacin pblica e ins titucional de diez das, en la que se prevea la consulta a personas, instituciones y admi nistraciones pblicas previsiblemente afectadas por la ejecucin del proyecto o se reque ra de ellas la aportacin de las indicaciones que estimasen beneficiosas, de carcter potestativo, mientras que con la nueva regulacin se garantiza el carcter, si no vin culante como es lgico, s preceptivo de la consulta a la comunidad autnoma en cuyo territorio se ubique el proyecto. Se sigue echando en falta, sin embargo, en la nueva regulacin, un mayor prota gonismo de la Administracin local, cuyos intereses pueden quedar afectados de forma bastante directa con la realizacin de un gran proyecto o infraestructura. Prueba de ello es la queja formulada por determinado ayuntamiento del sur de Madrid por el proyecto de by-pass de la lnea de alta velocidad Madrid-Barcelona y la autopista de circunvalacin de Madrid M-50 a su paso por esta localidad. En relacin con ambas infraestructuras el compareciente planteaba que sobre una extensin pequea de terreno en la que estn ubicadas varias urbanizaciones confluyen diversas instalaciones contaminantes. Adems, los proyectos de construccin de la lnea de alta velocidad Madrid-Barcelona y de trazado de la carretera M-50 atravesaban dos ncleos residenciales. Segn manifestaba el alcalde de la localidad afectada, los organismos competentes en materia de evaluacin de impacto ambiental nicamente haban tenido en cuenta el impacto concreto del trazado de cada una de estas grandes infraestructuras, pero sin considerar el impacto medioambiental en su conjunto de todas las instalaciones ubi cadas en la zona. Como establece el artculo 6 del reglamento de la ley de impacto, el contenido de la evaluacin debe comprender la estimacin de la incidencia que el proyecto, obra 298

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

o actividad tiene sobre los elementos que componen el patrimonio histrico espaol, sobre las relaciones sociales y las condiciones de sosiego pblico. Por otro lado, el ar tculo 10 indica que el estudio ha de indicar los procedimientos utilizados para conocer el grado de aceptacin o repulsa social de la actividad. En esencia, pues, en la queja subyacan tanto la afectacin a las condiciones del sosiego pblico del barrio afectado, como un nulo grado de aceptacin social de las infraestructuras proyectadas. En todo momento, el ayuntamiento compareciente ha hecho saber al Ministerio de Fomento su oposicin en relacin con dicho trazado, dada la proximidad que tena esta infraestructura al ncleo urbano, por lo que se aconsejaba su alejamiento por el trazado previsto en el plan general de ordenacin urbana hacia el sur, tal y como propone la Comunidad de Madrid en el plan estratgico director regional de ordenacin reticulada del territorio. El cambio discutido sobre el trazado propuesto anteriormente por el Ministerio de Fomento estaba motivado por la necesidad de plantear alternativas que no afectasen a la zona de especial proteccin de aves, nmero 142, con objeto de minimizar la afec tacin al rea de alimentacin del cerncalo primilla, ya que la alternativa inicial cruzaba la zona protegida. Por lo que afectaba a las obras de la lnea de alta velocidad Madrid-Barcelona en el tramo Madrid-Zaragoza, la otra infraestructura prevista en la zona, la comisin de gobierno del ayuntamiento promovente adopt el acuerdo de solicitar, al ente gestor de infraestructuras ferroviarias dependiente del Ministerio de Fomento y a la construc tora adjudicataria de las obras la paralizacin cautelar de stas en la parte que afectaba a su trmino municipal, hasta tanto se acreditara la existencia de un ttulo jurdico que habilitara para su realizacin. Como consecuencia de la paralizacin de las obras de construccin, as como del criterio adoptado por el Ministerio de Medio Ambiente en el sentido de considerar que el citado by-pass s se encontraba contemplado en la legislacin comunitaria y nacional entre aquellos proyectos que deben someterse al procedimiento reglado de evaluacin de impacto ambiental, el Ministerio de Fomento adopt las siguientes medidas: Solicitar informe a la Direccin General de Conservacin de la Naturaleza, a la Consejera de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid y al ayuntamiento sobre las afecciones que pudiera producir el by-pass. Redactar un estudio informativo de la lnea de alta velocidad Madrid-Barcelo na-frontera francesa, tramo Madrid-Zaragoza, conexin con la lnea de alta velocidad Madrid Sevilla, aprobado tcnicamente con fecha 14 de abril de 2000. Este estudio informativo, que contempla el nuevo trazado del by-pass y que analiza los impactos ambientales acumulados de las diferentes obras de infraestructuras en la zona, se someti al trmite de informacin pblica y oficial en los trminos que establece el artculo 228.2 del Reglamento de la Ley de Ordenacin de los Transportes Terrestres y el Real Decreto legislativo 1302/1986, de Evaluacin de Impacto Ambiental (0002204, 0004994). Otra queja relacionada con las declaraciones de impacto ambiental de proyectos de obras e instalaciones ha sido formulada por los vecinos residentes en las inmediaciones 299

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de la futura autova de Levante y Cuenca por Toledo, en el tramo Maqueda-Toledo (0008004). La realizacin de la circunvalacin de Zaragoza, en el tramo conocido como Ronda de la Hispanidad, motiv la presentacin de otra queja, por entender los comparecientes que las medidas de proteccin frente al ruido contempladas en la declaracin de impacto ambiental dictada en su da no podan ser respetadas, al no existir apenas distancia entre la citada infraestructura y sus viviendas (0009782). La instalacin de un parque elico en la Sierra Oliva y la modificacin de la normativa urbanstica vigente en los municipios de Caudete y Almansa (Albacete), aun cuando este proyecto no haba sido sometido a la evaluacin de impacto ambiental por ser anterior a la normativa autonmica vigente en esta materia, ha dado lugar, asimismo, a la inter vencin de esta Institucin (9909210, 0026476, 0001001 y 0008005). 13.4. Aguas continentales El agua, recurso natural escaso, est sufriendo de forma permanente las alteraciones y agresiones externas por efecto de los vertidos que se realizan a los cauces pblicos y de las obras hidrulicas y construcciones de diversa ndole que se efectan en las distintas zonas integrantes del dominio pblico hidrulico. La Ley 46/1999, de 13 de diciembre, de modificacin de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, profundiza en la dimensin ecolgica de las aguas continentales, otor gando una mayor importancia a sus valores medioambientales. De esta forma se ha pretendido incorporar una nueva visin de economa del agua y fomentar una poltica de ahorro en los consumos, otorgando una especial atencin a las exigencias ambientales de proteccin del recurso. No se puede ofrecer todava un diagnstico completo de la incidencia y efectos de las novedades incluidas en el marco jurdico de las aguas en nuestro pas despus de las recientes modificaciones llevadas a cabo, pero el reforzamiento del nuevo rgimen de los vertidos, para que las autorizaciones concedidas en esta materia puedan servir de manera eficaz en la lucha contra la contaminacin de las aguas continentales, o la idea central de mantenimiento del buen estado ecolgico de las aguas van ponindose en prctica lentamente. El debate social ms relevante ha girado hasta la fecha de cierre del presente informe sobre el proyecto de lege ferenda, del plan hidrolgico nacional, cuya aprobacin viene exigida por la Ley de Aguas de 1985. En este sentido se han recibido quejas de ciudadanos manifestando sus argumentos en contra del contenido de dicho proyecto de ley por entender que algunas de las medidas en l contempladas fundamentalmente el trasvase de agua del Ebro hacia otras cuen cas pueden provocar graves alteraciones en el entorno donde se practican, toda vez que se detraen recursos hidrulicos de zonas en las que son necesarios hacia otras tam bin consideradas tradicionalmente como necesitadas de los mismos. En cualquier caso, es importante tener en cuenta que la transferencia de recursos hdricos entre cuencas es, y ha sido siempre, fuente de polmica social debido a los diferentes y contrapuestos intereses implicados. 300

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Al margen de lo expuesto y en el contexto de la nueva regulacin jurdica en materia de aguas continentales, el tenor de la mayor parte de las quejas recibidas en esta materia sigue siendo la contaminacin del dominio pblico producida por los vertidos, con o sin autorizacin, a los cauces de los ros y la inacabada puesta en prctica de las pre visiones contenidas en el plan nacional de depuracin de aguas residuales. Son todava numerosos los municipios que vierten, sin ningn previo proceso de depuracin, sus aguas residuales a los ros y cauces, provocando una degradacin de la calidad de las aguas, una alta mortandad de la fauna de los ros y graves afecciones a la salud de las personas que residen en localidades prximas a los mismos. Como se ha expresado, la nueva ley de aguas realiza una regulacin mucho ms estricta de las autorizaciones de vertido, simplificando el concepto legal del mismo, y considerando aqullos que se realizan directa o indirectamente en las aguas continentales y en el resto del dominio pblico hidrulico. Sobre estos extremos ha girado la investigacin iniciada en la queja formulada por determinado ayuntamiento de la provincia de Sevilla, que viene padeciendo, desde hace varios aos, la degradacin y contaminacin del ro Guadaira como consecuencia de los vertidos de alpechn y otros varios. Dicha contaminacin es continua, pero se inten sifica durante las campaas de aderezo de aceituna y provoca en las aguas un intenso color negruzco, acompaado de espuma blanca, con malos olores y mortandad de peces. El ayuntamiento compareciente ha venido formulando continuas denuncias ante la Confederacin Hidrogrfica del Guadalquivir, a fin de que adoptara las medidas opor tunas, no slo por los vertidos peridicos de alpechn, sino tambin por el hecho de que diversos municipios ribereos vierten sus aguas residuales al ro sin depurarlas previamente. Ante la intensa degradacin ambiental y la ineficacia que, hasta la fecha, han tenido las escasas actuaciones de polica administrativa ejercidas al respecto, el ayuntamiento estim oportuno formular una reclamacin de responsabilidad patrimonial por funcio namiento anormal de la Administracin pblica de carcter solidario contra la Con federacin Hidrogrfica del Guadalquivir, la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca y los municipios ribereos del ro Guadaira, solicitando indemnizacin por los daos y perjuicios ocasionados al municipio y a sus vecinos (0008566). Sigue en tramitacin asimismo la compleja cuestin de los vertidos incontrolados al ro Segura. Se ha solicitado un nuevo informe a la Secretara de Estado de Aguas y Costas, que no haba respondido a una recomendacin formulada por el Defensor del Pueblo, a fin de que impartiera las instrucciones oportunas a la Confederacin Hidro grfica del Segura para que aplicara, de manera rigurosa, la ley de aguas y su normativa de desarrollo, controlando y regularizando la situacin de degradacin del dominio pbli co hidrulico en el ro Segura. En relacin con una de las empresas causantes de los vertidos, la Consejera de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de la Regin de Murcia remiti un completo y elaborado informe sobre las actuaciones realizadas tras la auditora ambiental efectuada. Como consecuencia de dicha auditora ambiental, la citada consejera dict reso lucin, en la que se consideraba regularizada la situacin de la empresa respecto a emi siones y residuos, pero no respecto a vertidos, por lo que se le instaba a que en un plazo mximo de dos aos pusiera en funcionamiento las instalaciones de depuracin 301

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

necesarias para rectificar los parmetros contaminantes y reconducirlos a los valores considerados aceptables. Adems, se estn llevando a cabo diligencias judiciales por la comisin de un supuesto delito contra los recursos naturales y el medio ambiente del artculo 325 del Cdigo Penal. Asimismo est en trmite un expediente en la Comisin Europea contra el Gobier no espaol por la contaminacin del ro Segura. De los informes aportados por los comparecientes se extrae la conclusin de que el ro Segura se comporta ms como un gran colector de aguas residuales que como un cauce natural, generando la calidad de sus aguas un grave desequilibrio del ecosistema acutico y comprometiendo los usos a los que pueda ser destinada, tales como el riego de cultivos, el consumo animal o humano. La causa de su contaminacin procede prin cipalmente del origen y composicin de las aguas residuales que recibe procedentes de vertidos sin depurar o depuradas de forma incorrecta y que han sido detectadas en los tramos del cauce investigado (9804186 y 0002678). Es interesante destacar la investigacin realizada sobre el control de seguridad de las grandes presas y de las actuaciones que han realizado las administraciones pblicas competentes sobre la materia. La queja formulada pona de manifiesto el deficiente con trol sobre la seguridad de las presas y embalses existentes en nuestro pas, dada la tras cendencia para el inters pblico en general y para los habitantes de los pueblos prximos a las mismas en particular. La Secretara de Estado de Aguas y Costas del Ministerio de Medio Ambiente ha informado de que se han emprendido diversas iniciativas sobre el control de seguridad de las presas. Se ha considerado que esta materia debe ser regulada con el mayor rango normativo posible, y que debe superarse la actual dispersin existente con el objeto de que la seguridad de los ciudadanos no pueda verse discriminada por razn de terri torialidad, titularidad o antigedad de las infraestructuras hidrulicas. Como medida organizativa se contempla la posibilidad de crear, en las futuras regu laciones que se lleven a cabo, un instituto de seguridad de presas y embalses, como rgano con personalidad jurdica propia para el control de la seguridad de este tipo de obras de forma independiente y autnoma. Asimismo, la Direccin General de Obras Hidrulicas y Calidad de las Aguas est reforzando su potencial carcter de rgano de inspeccin y vigilancia, estando en elaboracin una nueva relacin de puestos de trabajo que permita el refuerzo de los recursos asignados a esta actividad. En cuanto a los planes de emergencia, con objeto de facilitar a los titulares de las infraestructuras el cumplimiento de la obligatoriedad de redactar los oportunos planes de emergencia de las mismas, se ha redactado la gua para la elaboracin de este tipo de planes y se ha solicitado la conformidad del Ministerio del Interior para elevar una propuesta conjunta al consejo de ministros en relacin con dichos planes de emergencia, lo que redundara en la viabilidad efectiva del procedimiento establecido (9810361, 0001843). Por lo que respecta a la gestin del dominio pblico hidrulico, ha sido objeto de diversas investigaciones tanto respecto a la actividad de las confederaciones hidrogrficas como de las comunidades de regantes. Los miembros de varias comunidades de regantes manifestaron su disconformidad con algunos acuerdos adoptados por sus rganos de gobierno o con determinadas actua 302

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ciones u omisiones de los presidentes de sus respectivas corporaciones de derecho pblico (9911404, 0002333 y 0004459). El retraso por parte de las confederaciones hidrogrficas en la tramitacin de los expedientes incoados en base a las solicitudes de autorizacin o a las peticiones de ins cripcin en los registros existentes e, incluso, en las denuncias presentadas por los inte resados ha sido motivo de diversas quejas. En las investigaciones realizadas ante los correspondientes organismos de cuenca se ha podido constatar que dichas demoras o silencios administrativos se deban, en parte, a la escasez de medios personales que tienen para atender el volumen de expedientes generado (9907089, 9908638, 0006151, 0025344 y 0025561). No obstante, en ocasiones se ha comprobado que las confederaciones hidrogrficas no hacan uso de las competencias que tienen atribuidas o se dilataban en ejecutar las resoluciones que anteriormente haban adoptado (9908921, 9909335, 9909466, 9912631 y 0025483). Algunas comunidades de regantes tambin han mostrado su disconformidad con los requerimientos de sus confederaciones hidrogrficas para que abonen el canon y la tarifa correspondientes a los gastos ocasionados por la explotacin de infraestructuras construidas por el Estado, al estimar que eran unas cantidades muy elevadas para la maltrecha economa de sus respectivos comuneros y porque, en su momento, creyeron que esas obras no supondran gasto alguno para los agricultores, ya que tenan como finalidad paliar la sequa que estaban sufriendo (9907835, 9907849, 9907862 y 9907863). Los representantes de diversos ayuntamientos, sindicatos y asociaciones expusieron su preocupacin por la gestin que se viene haciendo por parte del Ministerio de Medio Ambiente en materia de seguridad de las grandes presas y embalses dada su transcen dencia para el inters pblico en general y para los habitantes de los pueblos prximos a los mismos en particular. Se alegaba que la mitad de las 1.200 grandes presas que hay en Espaa tienen ms de cuarenta aos, lo que es una de las causas de que se produzca un incremento de las averas e incidentes; que teniendo en cuenta las estadsticas obtenidas, la probabilidad de que se produzca un accidente grave o rotura se eleva al 6,5 por 100 de esas grandes presas y que de las grandes presas afectadas por la Instruccin para el Proyecto, Cons truccin y Explotacin de Grandes Presas de 1967, alrededor del 80 por 100 no haban cumplido las normas de utilizacin y mantenimiento contenidas en la misma. Tambin indicaron que en Espaa se solapan dos normas relativas a la seguridad de las presas: a) el Reglamento Tcnico sobre Seguridad de Presas y Embalses de 1996 que afecta a aquellas cuya titularidad corresponde a dicho ministerio o a los organismos autnomos de l dependientes, as como a las que han sido objeto de una concesin administrativa posterior a la entrada en vigor de la orden de aprobacin de dicho Regla mento; y b) la ya citada Instruccin para el Proyecto, Construccin y Explotacin de Grandes Presas que afecta a las restantes, lo cual implica que dos presas situadas en un mismo ro estn sometidas a dos normativas de seguridad diferentes, lo que adems de no existir caso similar en otros pases desarrollados, podra dar lugar a situaciones de descoordinacin en el supuesto hipottico de una emergencia. La Secretara de Estado de Aguas y Costas inform de las actuaciones que se estn llevando a cabo en el Ministerio de Medio Ambiente en relacin con la seguridad de 303

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las presas, de la redaccin del borrador de la futura Ley de Seguridad de Presas y Embal ses y de que la Direccin General de Obras Hidrulicas y Calidad de las Aguas est adoptando medidas para reforzar su potencialidad como rgano de inspeccin y vigi lancia. La investigacin contina en trmite pues la Administracin no da respuesta a todas las cuestiones planteadas y, adems, se constata el incumplimiento generalizado de los plazos para la elaboracin de los planes de emergencia. Del mismo modo, hay que insistir en la necesaria aprobacin del proyecto de ley y en el ejercicio de las competencias encomendadas a la Administracin en cuanto a la seguridad de las presas se refiere. Se ha ampliado la investigacin con la Direccin General de Proteccin Civil para conocer las medidas adoptadas ya o previstas respecto a aquellos titulares de presas y embalses que estn incumpliendo las obligaciones contenidas en la Directriz Bsica de Planificacin de Proteccin Civil ante el Riesgo de Inundaciones, aprobada por el Consejo de Ministros en su reunin del 9 de diciembre de 1994, y en la Orden de 12 de marzo de 1996, por la que se aprueba el Reglamento Tcnico sobre Seguridad de las Presas y Embalses (0001843 y 0026880). 13.5. Contaminacin atmosfrica A finales del ao 2000 se ha celebrado la conferencia sobre el cambio climtico en La Haya, en la que se deba ratificar el Protocolo de Kyoto para su efectiva puesta en prctica. Sin embargo, tal acuerdo no ha sido posible, a pesar de que este protocolo, firmado hace ms de tres aos, necesita ser ratificado para conseguir los objetivos para los que fue concebido. Ello va a originar que la aplicacin de las medidas que se prevn en l al objeto de reducir las emisiones de determinados gases contaminantes nuevamente se retrasen, debido principalmente a las trabas impuestas por los pases ms desarro llados partidarios de un desarrollo sin lmites. Por lo que afecta a nuestro pas, a la espera de un futura ratificacin del Protocolo de Kyoto, el marco normativo en el que se desarrollan las actuaciones administrativas de control, vigilancia y correccin de la contaminacin atmosfrica no ha variado sus tancialmente del descrito en anteriores informes anuales. Por Real Decreto 177/1998, de 16 de febrero, fue creado el Consejo Nacional del Clima con el fin de elaborar la estrategia espaola frente al cambio climtico y sus sucesivas modificaciones. Este organismo no ha sido eficaz, ni operativo en el cum plimiento de sus objetivos. Por otro lado, no se han revisado los postulados contenidos en la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Proteccin del ambiente atmosfrico, ni se ha traspuesto la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, relativa a la prevencin y al control inte grados de la contaminacin, pese a que la misma deba incorporarse al derecho interno espaol, a ms tardar, tres aos despus de su entrada en vigor. Aun cuando la aplicacin de la directiva que se comenta no va a evitar todas las afectaciones contaminantes al medio ambiente, s puede llegar a ser un instrumento vlido que, una vez traspuesta al derecho espaol, contemple las medidas necesarias 304

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

para la proteccin del medio ambiente frente a la contaminacin de las actividades indus triales en el suelo, el aire y el agua, pudiendo instaurarse una autorizacin nica de naturaleza ambiental para las actividades industriales. En las quejas motivadas por emisiones contaminantes a la atmsfera se pone de relieve la confluencia, ya expresada, de administraciones pblicas con competencias en materia de contaminacin atmosfrica. En la investigacin realizada por las molestias que la emisin continua de polvo, provocada por las labores de carga, descarga y almacenamiento de carbn, est ori ginando a los residentes en las proximidades del puerto de Santander, la Consejera de Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria ha manifestado que tiene instalada una unidad mvil de anlisis de la calidad ambiental que realiza mediciones en continuo que, al parecer, no haban sido facilitadas a los interesados. Por lo que afecta a las competencias de control de dicha actividad que tiene atribuidas el Ayuntamiento de Santander, esta corporacin parece inhibirse en las denuncias que le han sido formuladas. En lo relativo a la autoridad portuaria, pese a reconocer que se estaban tomando una serie de medidas como pueden ser la instalacin de una pantalla vegetal, muretes de contencin, riego de tiles, las mismas resultan insuficientes segn los afectados habi da cuenta de las molestias causadas por el polvo que se sigue depositando en las fachadas, ventanas e, incluso, en el interior de las viviendas (0026475). Una investigacin significativa, en esta materia, es la derivada de las emisiones con taminantes de dixido de azufre y otras partculas de ciertas empresas radicadas en el trmino municipal de Cartagena, en la que se ha solicitado informacin al Ayun tamiento de Cartagena y a la Consejera de Medio Ambiente de la Regin de Murcia. En la tramitacin se ha puesto de relieve que el ayuntamiento haba suspendido el funcionamiento de una actividad empresarial en diversas ocasiones, incluso para lizando la produccin ante la evidencia de riesgo para las personas, pues las emisiones de las industrias denunciadas han originado numerosas enfermedades respiratorias a la poblacin, as como alarma social entre sus habitantes, que ven disminuir su calidad de vida. Asimismo, los interesados afirmaban que Cartagena est catalogada como una de las diez ciudades ms contaminadas de Espaa, existiendo al parecer un proyecto de traslado de la citada empresa a una ubicacin ms apartada de la zona residencial. Igualmente expresaban que el plan especial para el desarrollo de Cartagena tiene como objetivo superar los graves problemas medioambientales que afectan a la regin y que encuentran en el rea de esta ciudad uno de sus mayores exponentes. Aun cuando de los informes remitidos por la Consejera de Medio Ambiente de Murcia sobre el cumplimiento de las previsiones contenidas, tanto en la ley de proteccin del medio ambiente atmosfrico, como en la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de proteccin del medio ambiente de la Regin de Murcia, se desprende que las empresas denunciadas estn incluidas en los programas de vigilancia establecidos en la autorizacin de emi siones, lo cierto es que la contaminacin de Cartagena es de origen industrial, causada de forma principal, segn el citado departamento, porque las emisiones que se producen en la zona, aun cumpliendo las criterios legales de emisin, se acumulan en la baja 305

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atmsfera en ciertas pocas del ao, otoo-invierno, y en especial a primeras horas de la maana, debido principalmente a las caractersticas orogrficas de la ciudad y a otras condiciones derivadas de la meteorologa de nivel de mesoescal. La investigacin est todava abierta (0001199 y 0001204). Otra actuacin llevada a cabo en materia de contaminacin atmosfrica ha sido la relativa al funcionamiento, en el trmino municipal de Pilagos (Cantabria), de dos canteras que se dedican a la extraccin de piedra, sillera y ridos, cuyo funcionamiento, adems de producir ruidos y vibraciones, provocaba la emisin de polvo en suspensin debido a la utilizacin de explosiones propias de la tcnica minera. La proximidad a varios municipios de la zona provocaba el lgico malestar de los vecinos, por lo que se ha iniciado una investigacin ante la Administracin local y las Consejeras de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio y de Industria del Gobierno de Cantabria (0017818, 0023286 y 0007528). Otros supuestos en los que se ha puesto de manifiesto el irregular funcionamiento de actividades industriales o de extraccin minera que provocan emisiones contami nantes han sido los derivados de la formulacin de una queja por el funcionamiento de varias explotaciones mineras, de mrmoles y otros materiales constructivos en Con (Mlaga) y el que se refiere a la actividad fabril de una empresa de fabricacin, ela boracin y venta de materiales de construccin en La Zubia (Granada). En la primera queja citada, la actividad originaba gran cantidad de polvo que se deposita en los productos hortofrutcolas de las fincas dedicadas a la explotacin agraria, lo que provoca perjuicios econmicos irreparables a sus dueos, agravados por la uti lizacin de barrenos durante la actividad con el consiguiente peligro para las viviendas ms prximas. En el segundo supuesto y pese a haber denunciado de manera reiterada ante el ayuntamiento el funcionamiento de la fbrica, se sigue consintiendo la actividad en suelo calificado como urbano con una emisin continua de polvo y de actividad de carga y descarga de arenas, cementos y otros materiales de construccin (0022554, 0023106). 13.6. Residuos

Las actuaciones realizadas estn directamente relacionadas con la elaboracin, el ao anterior, de un informe monogrfico sobre la gestin de los residuos urbanos en Espaa y con la articulacin del nuevo marco legal en materia de residuos, que comenz con la aprobacin de la ley de envases y residuos de envases, en 1997, la de residuos, en 1998 y, ya en el ao 2000, la aprobacin del plan nacional de residuos urbanos 2000-2006. Por lo que afecta a las conclusiones obtenidas del informe monogrfico citado, el diagnstico a fecha actual sobre los residuos en Espaa coincide bsicamente con el ofrecido en el momento de finalizacin del mismo: desfases y carcter provisional, toda va, de la recogida selectiva en muchos municipios; persistencia de gran nmero de vertederos incontrolados, que siguen causando contaminacin en las aguas subterrneas y perjuicios a la poblacin; inexistencia, en muchos municipios, de normativa municipal reguladora y de sistemas de recogida de residuos; incumplimiento de los objetivos legales impuestos de reutilizacin, reciclado y valorizacin; y carencia de las infraestructuras 306

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

necesarias para poner en marcha el complejo sistema previsto tras la entrada en vigor de la ley de envases y de recogida selectiva. Como ya se explic entonces, adems de la formulacin de 55 recomendaciones a las diferentes administraciones pblicas competentes en materia de gestin de residuos urbanos, entre las que se encontraban numerosas recomendaciones especficas dirigidas a los ayuntamientos en los que se haban detectado problemas puntuales, esta Institucin formul al Ministerio de Medio Ambiente cinco recomendaciones derivadas de las obli gaciones contenidas en la ley de residuos de 1998. En este punto, es necesario citar el escaso grado de colaboracin de algunas admi nistraciones a las que se les formul una recomendacin y que no han remitido, hasta la fecha, el preceptivo informe, ni se han hecho eco, en consecuencia, del contenido de las resoluciones del Defensor del Pueblo. Sin embargo, en contestacin a dichas recomendaciones, el Ministerio de Medio Ambiente ha comunicado que, en un plazo breve, se propondr un sistema de depsito, devolucin y retorno para las pilas y las bateras usadas, as como que, a principios del ao 2001, se har pblica la propuesta de regulacin del rgimen fiscal para los aceites industriales y lubricantes usados, que ir incluida en un plan ms ambicioso que ordenar toda la gestin ecolgica de los aceites industriales y lubricantes. En lo que se refiere a la necesidad de regular la utilizacin de los residuos agroganaderos como fertilizante agrcola, el citado departamento ha comunicado que lleva ms de tres aos negociando con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin los trminos y contenidos de esta norma, si bien se ha regulado parcialmente la utilizacin de los purines de cerdo por Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo. Sin perjuicio de lo expuesto, es necesario poner de manifiesto que todas las admi nistraciones pblicas estn realizando en los ltimos aos un importante esfuerzo, tanto a nivel humano como de recursos materiales, en la adopcin de actuaciones encaminadas a la mejora de la gestin de los residuos urbanos en la lnea de los principios que inspiran esta problemtica en la Unin Europea, aunque queda an mucho camino por recorrer para vencer resistencias, sobre todo por la falta de concienciacin ciudadana con el problema. Igualmente muchos pequeos ayuntamientos han puesto de manifiesto sus dificultades econmicas y presupuestarias para hacer frente a las diferentes obligaciones que impone la normativa vigente. Entre las quejas recibidas en materia de residuos pueden citarse las que denuncian la existencia, con consentimiento en muchas ocasiones de las administraciones pblicas, de vertederos incontrolados en las cercanas de barrios o urbanizaciones. As, una queja en la que se plantea la situacin de irregularidad y de grave perjuicio para el medio ambiente y la salud de las personas del vertedero municipal de Los Molinos (Madrid), ubicado a escasos metros de determinada urbanizacin, incumpliendo la distancia de dos mil metros que establece el reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas para instalar estas actividades. El vertedero en cuestin produce un gran impacto en un paraje de especial proteccin medioambiental de la sierra de Guadarrama y no se encuentra vallado, por lo que los vertidos son totalmente incontrolados. Los lixiviados que proceden del mismo, pueden producir contaminacin en el subsuelo y al depositarse en el mismo enseres y objetos 307

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fcilmente combustibles, existe tambin un riesgo permanente de incendio, agravado por la inmediatez de un pinar. En resumen, estas instalaciones incumplen a todas luces la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, y pese a las denuncias formuladas ante la administracin local y autonmica, hasta la fecha de presentacin de la queja no se haban regularizado (0023498). Otro supuesto es el planteado en la localidad de Poio (Pontevedra) por la situacin irregular del vertedero municipal, en el que se incineraban los residuos que desbordaban la capacidad de almacenamiento de las instalaciones. El vertedero, vallado en su permetro, no cumple los requisitos legales de instalacin, puesto que carece de impermeabilizacin, recogida perimetral de lixiviados, etc. Igual mente se comprob que en el recinto se estaban quemando todo tipo de mezclas de residuos slidos, procedentes de la recogida municipal de basura. Los restos de la inci neracin se sacaban del cubeto y se acumulaban, sucesivamente, en diferentes puntos del vertedero para su posterior recubrimiento con tierra. Por otro lado, la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Galicia inform de que se haba procedido a la redaccin del proyecto de sellado y clausura de la actividad (0001705). La situacin, asimismo deficiente, del vertedero de residuos txicos y peligrosos de Santovenia de Pisuerga (Valladolid) ha dado lugar a diversas quejas (0007229). Otro motivo de queja, como ya se ha expresado en otros informes anuales, es el rechazo social y vecinal a determinadas instalaciones de gestin y tratamiento de resi duos. En el caso de San Ciprin de las Vias (Orense), la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Galicia pretenda instalar una planta de transferencia de residuos urbanos como proyecto de incidencia supramunicipal. Pese a que el mismo fue sometido a la evaluacin de efectos ambientales, por imperativo de lo dispuesto en el Decreto auto nmico 327/1991, de 4 de octubre, y se consider ambientalmente viable, los compa recientes planteaban su desacuerdo con la ubicacin de la citada instalacin por los perjuicios que les podra ocasionar en su vida diaria (0020852 y 0000743). La situacin de colapso que ha venido afectando a la provincia de Len y la dificultad de localizar una ubicacin idnea para determinadas infraestructuras relacionadas con la gestin de los residuos, ya ha sido tratada con anterioridad. Se formul una queja por el proyecto de construccin de una planta de reciclaje, compostaje e instalaciones complementarias en San Romn de la Vega para el tratamiento de los residuos urbanos y municipales generados en la provincia de Len, lo que ha dado lugar al inicio de una investigacin ante la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y Len (0005934). Otro aspecto regulado por la Ley de Residuos de 21 de abril de 1998, que ha dado lugar al inicio de una investigacin, ha sido la recuperacin de los suelos contaminados del polgono de Torneiros, en Porrio (Pontevedra), afectados por lindano y otros pes ticidas. En dicha zona funcionaron diversas empresas que se dedicaron a la fabricacin de lindano desde los aos cincuenta hasta la primera mitad de los sesenta, lo que origin 308

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

que, una vez abandonada la actividad empresarial, las administraciones pblicas debie ran adoptar medidas tendentes a afrontar el grave problema de la presencia de com ponentes de carcter peligroso en dichos suelos. En este punto, es necesario destacar que la ley de residuos dedica su ttulo V al problema especfico de los suelos contaminados, previendo que las comunidades aut nomas han de declarar, delimitar y realizar un inventario de estos suelos, por la presencia de componentes de carcter peligroso y evaluar los riesgos para la salud humana o el medio ambiente, de acuerdo con los criterios y estndares que, en funcin de la natu raleza de los suelos y de los usos, se determinen por el Gobierno central, previa consulta a las comunidades autnomas. De esta manera, el plan nacional de suelos contaminados incluy los terrenos de Porrio en sus previsiones y, posteriormente, fueron igualmente contemplados en el programa operativo de suelos contaminados de la Junta de Galicia (0007529). El almacenamiento al aire libre de productos qumicos por determinada empresa ha motivado el inicio de una queja ante el Ayuntamiento de Llanera y la Consejera de Medio Ambiente del Principado de Asturias. En el caso que aqu se comenta, incluso el propietario de la misma haba sido condenado como autor responsable de un delito contra los recursos naturales y el medio ambiente por mantener un depsito de hidrxido de calcio al aire libre sin ningn tipo de proteccin, mxime cuando el citado residuo tiene la consideracin de txico y peligroso. El compareciente haba solicitado ante las administraciones pblicas competentes que prohibiesen el funcionamiento de la actividad, que no dispone de licencia que ampare su funcionamiento y que, adems, est ubicada en suelo de especial proteccin segn las normas subsidiarias del concejo de Llanera (0002267). 13.7. Costas y puertos

La proteccin del dominio pblico martimo terrestre desde la perspectiva ambiental, la defensa de su integridad y el mantenimiento de un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar, da lugar a no pocas intervenciones de la Administracin estatal y a discrepancias de los particulares con respecto al acierto y legalidad de las mismas. Ha de tenerse en cuenta que el extenso litoral espaol ha venido sufriendo durante las pasadas dcadas una serie de agresiones derivadas de la especulacin urbanstica y de los intereses privados econmicos en su detentacin y explotacin. El punto de partida de la doctrina dictada por el Tribunal Constitucional, en esta materia, se encuentra en la relacin entre las previsiones del artculo 45 de la Cons titucin espaola, sobre la proteccin del medio ambiente, y la regulacin del rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico, entre los que se incluye la zona martimo-terres tre, que contempla el artculo 132.2 de la Constitucin, que traen consigo, necesaria mente, limitaciones y condicionamientos en la utilizacin del demanio y en las facultades de los propietarios de los terrenos colindantes. Evidentemente, la titularidad estatal del demanio justifica la intervencin, en y sobre el mismo, aun cuando en ocasiones pueda entrar en colisin con la competencia exclusiva de las comunidades autnomas en mate ria de ordenacin del territorio y urbanismo. 309

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Las quejas recibidas en esta materia plantean, en muchas ocasiones, el desacuerdo de los ciudadanos afectados con los procedimientos de deslinde llevados a cabo por la Direccin General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente. El artculo 11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, establece que para la determinacin del dominio pblico martimo-terrestre se practicarn por la Adminis tracin del Estado los oportunos deslindes, atenindose a las caractersticas de los bienes que lo integran, pudiendo incoarse de oficio o a peticin de cualquier persona interesada. Sobre el ejercicio de esta potestad de deslinde administrativo, se han planteado quejas como la que afectaba a la expropiacin forzosa de los bienes y derechos de un ciudadano incluidos en la zona de servidumbre de proteccin en el deslinde de la zona marti mo-terrestre que llevaba a cabo el Ministerio de Medio Ambiente en la Baha de Portman, trminos municipales de La Unin y Cartagena (Murcia) (0022985 y 0020586). El expediente de deslinde provisional del dominio pblico martimo-terrestre y de la zona de servidumbre de proteccin en el tramo de costa desde el arroyo El Saltillo hasta La Roca y Playa Bajondillo, en el trmino municipal de Torremolinos (Mlaga), ha motivado el inicio de una investigacin por estimar los comparecientes que dicho deslinde conllevaba la modificacin de las calificaciones contempladas en el plan general de ordenacin urbana de Torremolinos, en cuya tramitacin la Direccin General de Costas haba emitido su opinin sobre su adecuacin a la normativa vigente en materia de costas. De lo manifestado por los interesados se desprenda que el citado centro directivo se person y particip en la informacin pblica del plan, por lo que, en ese momento, se pudieron poner de manifiesto las previsiones que existan respecto al futuro deslinde (0022557). Las supuestas ocupaciones ilegales de la zona de dominio pblico martimo-terrestre por la ejecucin de obras de urbanizacin y construccin en la playa de Isla Canela, Ayamonte (Huelva), han sido investigadas por esta Institucin, toda vez que el interesado entenda que la Administracin de costas no estaba ejerciendo debidamente las com petencias de defensa de la integridad de dicha zona, ni adoptando las medidas per tinentes, concretamente las sancionadoras, para su adecuada proteccin y restauracin (0020586). Por lo que afecta a otro de los elementos integrantes del dominio pblico mar timo-terrestre estatal, esto es, los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, clasifica y matiza el reparto de competencias que se asignan a las autoridades portuarias y martimas: el mbito de la gestin portuaria se asigna al ente pblico Puertos del Estado, que supervisa, coordina y controla a las diferentes autoridades portuarias y la Administracin martima se integra por la Direccin General de la Marina Mercante y las Capitanas martimas, como rganos perifricos. En este contexto se ha formulado una queja por los vertidos de hidrocarburos, acci dentales o intencionados, desde grandes buques de mercancas, que han asolado las playas del litoral mediterrneo y contaminado el mar, desde el Campo de Gibraltar hasta las Costas de Mlaga. Estos hechos han provocado la llegada a las costas y playas de una gran cantidad de residuos de hidrocarburos y originado la presencia de aguas oleosas y alquitrn en 310

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

las zonas reservadas al bao, lo que ha provocado alarma social y malestar entre los municipios ribereos, que han tenido que destinar fondos importantes de sus presu puestos para proceder a la limpieza y retirada de estos residuos de las playas. En esta cuestin especfica es de aplicacin el convenio MARPOL de prevencin de la contaminacin causada por los buques, en el que Espaa es parte, entre cuyos contenidos se encuentran las reglas para prevenir la contaminacin por hidrocarburos y por sustancias nocivas lquidas transportadas a granel. Este convenio internacional contempla en su articulado la obligacin de que los gobiernos firmantes instalen servicios de recogida de los residuos en sus puertos para que los buques puedan descargarlos y su aplicacin corresponde al Ministerio de Fomen to y, en concreto, a la Direccin General de la Marina Mercante. Por su parte, la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, concepta como servicios portuarios la recogida de basuras y la recep cin de residuos slidos y lquidos contaminantes procedentes de buques, plataformas u otras instalaciones fijas situadas en el mar y en lo referente al rgimen de vertidos, prohibe los vertidos o emisiones contaminantes en el dominio pblico portuario, pro cedentes de buques o de medios flotantes de cualquier tipo. Los vertidos contaminantes, procedentes de buques o medios flotantes, en las aguas no portuarias en las que Espaa ejerce soberana, derechos soberanos o jurisdiccin, se regularn por las normas especficas aplicables y por los convenios suscritos por Espaa sobre esta materia. De acuerdo con lo anterior, es competencia de las autoridades portuarias la gestin y control de los servicios de recogida de los residuos como servicio portuario, y de la autoridad martima la aplicacin de los preceptos antes transcritos, cuando el buque se encuentra fuera de los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos pertenecientes al dominio pblico estatal. Sin embargo, parece que a las empresas navieras les interesa ms proceder a la limpieza de sus tanques o a la descarga de sus residuos en aguas no portuarias, para evitar el abono de los precios que tienen establecidos estos servicios de recogida, sin que dichas actuaciones, que vulneran los convenios internacionales, sean sancionadas por ninguna Administracin pblica. Asimismo, las autoridades espaolas competentes carecen de embarcaciones y de servicios especficos para el control de los vertidos no autorizados que pudieran patrullar, tanto en la zona de servicio de los puertos como fuera de ellos, de tal forma que su mera presencia ejerciera un efecto disuasorio en los buques y se evitaran los vertidos contaminantes. En conclusin, se considera que no existen servicios adecuados y suficientes de reco gida de residuos, tal y como obliga la Ley de Puertos, ni tampoco se realiza la adecuada vigilancia para evitar la impunidad en la que actan numerosos buques mercantes, que ocasionan un grave dao ecolgico al realizar sus vertidos de manera incontrolada. La investigacin est abierta (0025103). 13.8. Actividades clasificadas y contaminacin acstica

Los trabajos previos a la elaboracin de un proyecto de ley sobre prevencin de la contaminacin acstica siguen llevndose a cabo en el Ministerio de Medio Ambiente, 311

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

por lo que no se cuenta con una normativa estatal de carcter bsico que defina y esta blezca un mnimo comn denominador a las leyes de las diferentes comunidades aut nomas y a la normativa reglamentaria emanada de los ayuntamientos en esta materia. Ello, pese a que los ministros de medio ambiente de la Unin Europea estn asu miendo el compromiso de actuar contra el ruido en las grandes ciudades, en las vas de comunicaciones y en las proximidades de grandes instalaciones aeroportuarias, debi do a que las emisiones sonoras procedentes del trfico rodado, areo y de ferrocarril, adems de la actividad industrial y, cmo no, la recreativa, inquietan cada vez ms a la poblacin. As pues, en el mbito comunitario se est trabajando para elaborar una propuesta de directiva de la comisin relativa a la evaluacin y gestin del ruido ambiental. Sin embargo, hasta ahora no se ha visto como una prioridad en el Estado espaol la regu lacin a nivel bsico de las consecuencias que sobre la salud humana y la calidad de vida producen las injerencias e intromisiones acsticas, por lo que esta Institucin sigue insistiendo ante el Ministerio de Medio Ambiente en la necesidad de que se dicte esta norma bsica sobre ruidos (9800074). En general, se sigue detectando todava falta de sensibilidad de los poderes pblicos, en la debida defensa y proteccin de los ciudadanos que se ven afectados en su intimidad y en su calidad de vida por inmisiones acsticas, que exceden los lmites tolerables. No en vano, esta Institucin ha tenido que formular 36 sugerencias durante el ao 2000, principalmente a la Administracin local, en cuestiones relacionadas con la contami nacin acstica y con el control de ruidos y vibraciones. As, sigue en tramitacin la queja formulada por una federacin de asociaciones de vecinos de Palma de Mallorca, debida al gravsimo problema de contaminacin acs tica que padecen diferentes barrios de dicha localidad. Pese a la existencia de un pronunciamiento judicial favorable a los intereses de los vecinos, en el que se reconoca la clara prevalencia del derecho a la intimidad e integridad fsica de los ciudadanos y el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y a ver protegida su salud, frente a los intereses econmicos de las empresas que desarro llan actividades molestas para los vecinos, la recomendacin formulada acerca de la reduccin de horarios de los establecimientos no ha tenido eco en la Administracin local, que se ha limitado hasta la fecha a realizar mediciones aisladas en domicilios particulares de las que no se ha derivado, por el momento, la declaracin de dichas zonas como acsticamente contaminadas, que debe llevar aparejada, a su vez, la citada limitacin de los horarios de apertura de los locales pblicos de ocio (9906742). El conflicto antes descrito se va extendiendo a numerosos municipios espaoles debi do a las peculiaridades del ocio en nuestro pas, por la benevolente climatologa y la existencia de localidades eminentemente tursticas que atraen aglomeraciones estacio nales de visitantes. En las quejas se pone de manifiesto la confrontacin existente entre el derecho al descanso de los ciudadanos y el de realizar determinadas actividades econmicas en barrios cntricos de las ciudades que aglutinan los locales y establecimientos ms rui dosos y congregados de clientela. Como ejemplo basta citar, entre otras quejas, la planteada por las molestias que provoca la acumulacin de establecimientos pblicos de ocio en el barrio de San Bar 312

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

tolom-centro (Pontevedra) y el incumplimiento sistemtico de las previsiones contenidas en la ordenanza de ruidos vigente, la aglomeracin de bares en una zona concreta de Torrevieja (Alicante) y los ruidos y vibraciones que se transmiten a las viviendas y el efecto aditivo de este tipo de establecimientos por la saturacin de locales ruidosos en Navalmoral de la Mata (Cceres) y el deficiente control administrativo del horario al que deben ajustarse los locales, la existencia de numerosos establecimientos pblicos de ocio en el casco antiguo de Oviedo, as como la transmisin de un alto volumen de msica a los domicilios cercanos y el incumplimiento del horario de cierre (0024857, 0000742, 0000744, 0000946 y 0001442). En otros supuestos se plantean las molestias por el irregular funcionamiento de los locales y la discordancia entre las categoras de los establecimientos pblicos a efectos de otorgamientos de licencias, pues en funcin de la categora del local el horario de cierre ser diferente. As, en la queja referida a la localidad de Casas Ibez (Albacete), se inici una investigacin ante la Consejera de Administraciones Pblicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, dirigida a que se dictara una normativa de regulacin del horario de cierre de los establecimientos pblicos de ocio por la que se armonicen las categoras y grupos de los locales y de las actividades, de tal manera que se solvente la indefinicin jurdica existente en la materia, quedando clasificado definitivamente el horario de cierre que ha de ser respetado por los establecimientos pblicos de ocio, en funcin de los tipos y clases de licencias de apertura otorgadas por la Administracin municipal. Esta recomendacin fue aceptada, por lo que se presume que ha de estar en ela boracin dicha nueva normativa que d cumplimiento al contenido de aqulla (0022711, 9815831). Tambin se han tramitado quejas motivadas por el deficiente funcionamiento de actividades clasificadas, que no son establecimientos pblicos de ocio, pero que deben someterse en su funcionamiento a los lmites de ruidos, vibraciones e insonorizaciones de la normativa que en cada caso resulta aplicable, bien sea el todava vigente reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas o las leyes de actividades cla sificadas de la comunidad autnoma en cuyo territorio se plantee el problema, en caso de disponer de dicha normativa. En este sentido, se han denunciado de forma reiterada ante el Ayuntamiento de Alcoy (Alicante) las molestias ocasionadas por el funcionamiento del equipo de aire acon dicionado del hospital Virgen de los Lirios, debido a la excesiva transmisin de ruidos a una vivienda prxima (0001681). En otro supuesto, los vecinos residentes en un inmueble de Elche (Alicante), en cuyos bajos funciona una oficina de correos, han denunciado reiteradamente al ayuntamiento de esta localidad las irregularidades que afectaban a dicha oficina, ya que la misma no dispona de licencia de apertura ni cumpla los requisitos mnimos necesarios para un funcionamiento inocuo (0001748). Las competencias de intervencin supletoria que algunas leyes de las comunidades autnomas sobre actividades clasificadas asignan a los rganos autonmicos de medio ambiente, si la Administracin local no ha actuado en el ejercicio de sus competencias de control y supervisin de las actividades e industrias que se ejercen en su trmino municipal, ha sido el fondo del asunto planteado en la queja contra el Ayuntamiento 313

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

de Dueas (Palencia) por las irregularidades que afectaban a una empresa que alma cenaba, de forma ilegal, residuos de paval sin ningn tipo de control. Una vez constatada la inactividad municipal, la Consejera de Medio Ambiente de Castilla y Len resolvi, en el marco que contempla la Ley 5/1993, de 21 de octubre, iniciar un procedimiento sancionador por el ejercicio de una actividad clasificada sin las correspondientes licencias municipales de actividad y apertura, as como obligar a la reposicin de los terrenos a su estado original, mediante la retirada de los metales depositados y de la capa de suelo afectada por su lixiviacin (0017223). Se siguen recibiendo y tramitando quejas por las molestias y la afectacin acstica derivada del funcionamiento de las instalaciones aeroportuarias. Entre ellas, la planteada por la excesiva proximidad del aeropuerto de Peinador (Vigo) con la vivienda del com pareciente y el temor ante la existencia de un proyecto de ampliacin del mismo que podra redundar en un agravamiento de los ruidos (0009966). Tambin se han investigado las maniobras de aproximacin y de despegue y aterrizaje en el aeropuerto y la base area de Zaragoza y su incidencia molesta sobre numerosas viviendas ubicadas en las proximidades, as como el problema de contaminacin acstica derivado del funcionamiento de la base militar de Torrejn de Ardoz. Por lo que se refiere a la investigacin por el funcionamiento de la base area de Zaragoza, de acuerdo con la normativa vigente sobre servidumbres aeronuticas esta blecidas en la ley de navegacin area y en su normativa de desarrollo, la Administracin local, directamente implicada en el diseo y planificacin urbanstica de su territorio, debi tener en cuenta las limitaciones que dichas servidumbres aeronuticas imponen sobre determinadas zonas del territorio y, en concreto, la imposibilidad de autorizar construcciones, instalaciones o plantaciones en los espacios y zonas afectadas por las mismas sin previa resolucin favorable del Ejrcito del Aire. El hecho de no haber aplicado estas previsiones al planeamiento ha trado consigo que gran parte de las edificaciones existentes en la actualidad en el entorno del aero puerto de Zaragoza incumplen la normativa en vigor relativa a las alturas mximas edificables en las reas de aproximacin, as como lo dispuesto en los distintos decretos de servidumbres aeronuticas, y la normativa sobre la existencia de emisiones radio lctricas. Las molestias que ocasiona el trnsito aeroportuario impiden a los afectados llevar una vida digna, al margen de las condiciones de peligrosidad en las que incurre el vuelo de las aeronaves, debido a que las edificaciones sobrepasan las alturas mximas edificables en las reas de aproximacin, haciendo imposible, por otra parte, la modi ficacin de las sendas de aproximacin y despegue de las aeronaves si se quiere mantener la seguridad de vuelo, de acuerdo con la normativa de la organizacin de la aviacin civil internacional (0024867, 0001930 y 0021464). 13.9. Lneas de alta tensin y telefona mvil

Desde la publicacin de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector elctrico, se ha insistido reiteradamente en la necesidad de que se aprobase, cuanto antes, el regla mento de transporte, distribucin, comercializacin y suministro de energa elctrica. De acuerdo con lo que, en su da, comunic el Ministerio de Industria y Energa, se esperaba que dicha norma reglamentaria acogera las recomendaciones que el Defen 314

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

sor del Pueblo haba formulado en el ao 1997, sobre la incidencia de los campos elec tromagnticos y la preocupacin ciudadana por las normas de seguridad de las ins talaciones elctricas y de las lneas de alta tensin. Algunas de estas recomendaciones quedaron reflejadas en el texto de la citada ley la obligacin de evaluacin de impacto para la construccin de lneas areas de energa elctrica con tensin superior a 220 kilovoltios y ms de 15 kilmetros de longitud, determinadas normas tcnicas y la exigencia de coordinar la planificacin de las infraes tructuras de transporte y la distribucin de energa elctrica con los planes urbans ticos, pero quedaba mucho camino por recorrer, sobre todo, teniendo en cuenta que el marco legal estaba constituido por el reglamento de verificaciones elctricas de 1954, dos decretos del ao 1966 y el Real Decreto 2949/1982, de 15 de octubre, que aprueba el reglamento sobre acometidas elctricas. Sin embargo, el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que, finalmente, se ha aprobado el reglamento de las actividades de transporte, distribucin, comercia lizacin, suministro y procedimientos de autorizacin de instalaciones de energa elc trica no responde a las citadas expectativas. Esta norma, como los reglamentos que por ella se derogan, es de marcado contenido tcnico y se vuelca en las condiciones que deben hacer posible un transporte de energa elctrica eficaz y seguro, lo que evidentemente se debe valorar, pero no se incluye ninguna previsin que d respuesta a la creciente preocupacin ciudadana por los posibles efectos nocivos de los campos electromagnticos sobre la salud, por lo que esta Institucin segui r insistiendo, ante las instancias pblicas competentes, sobre la urgencia de que se dicte una reglamentacin especfica. Aunque la comunidad cientfica no ha llegado a conclusiones inequvocas, la nece sidad de un marco legal que regule esta cuestin viene exigida ineludiblemente por el principio de prevencin y las autoridades deben dar una respuesta adecuada a esta inquietud de carcter ya universal. Adems, el Ministerio de Economa, del que, en la actualidad, depende la Direccin General de Poltica Energtica y Minas deber explicar al Defensor del Pueblo, las razones por las que, finalmente, no se ha incorporado a la norma reglamentaria que se acaba de publicar la previsin a la que se ha hecho mencin, a pesar de que la misma figuraba en el texto del anteproyecto tal como comu nic en su da el Ministerio de Industria y Energa con anterioridad a la publicacin de la vigente ley del sector elctrico, en los siguientes trminos: Tambin en este sentido hay que destacar el proyecto de elaboracin de una propuesta de real decreto sobre lneas de transporte de alta tensin, en la que se encuentran reflejadas las recomendaciones mencionadas en su informe (informe parlamentario anual de 1996) y que previsiblemente constituir un desarrollo reglamentario del citado anteproyecto de ley (9319212, 9503063, 9618106, 9707695, 9715251, 9803481, 9803610, 9904489 y 9908514). Por otra parte, queda por solucionar el problema de las lneas de alta tensin que en la actualidad atraviesan ncleos residenciales y que siguen motivando numerosas quejas. Entre ellas, se pueden destacar las investigaciones que se siguen respecto a las lneas de alta tensin que todava atraviesan el municipio de Aravaca (Madrid), a pesar de 315

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que ya existe un estudio tcnico econmico y un borrador de convenio y a la lnea Ote ro-Ventas en la Comunidad de Madrid, en lo que se refiere al tramo que transcurre por el trmino municipal de Pozuelo de Alarcn, con el agravante de que el ayuntamiento de esa localidad se propone construir un centro de enseanza secundaria a escasos metros de los tendidos elctricos sin haber procedido a su enterramiento, a pesar de la intervencin del Defensor del pueblo y de la Fiscala de Medio Ambiente (9319212 y 9904489). Tambin se ha actuado sobre el proyecto de desvo o soterramiento del tramo de la lnea de alta tensin Morata-Villaviciosa que atraviesa ncleos residenciales en Ms toles (Madrid). En relacin con esta lnea, el entonces Ministerio de Industria y Energa comunic que no se encontraba participando en ningn acuerdo o convenio con las comunidades autnomas o las compaas elctricas en el que tuviera cabida la ejecucin del proyecto de desvo de paso a subterrneo de la misma, aunque reconoca que ese ministerio deba autorizar el proyecto. En consecuencia se ha indicado al Ayuntamiento de Mstoles, como Administracin ms cercana, que parece oportuno que sea dicha corporacin la que impulse la solucin demandada por los afectados. No se ha recibido an respuesta, a pesar de haberse enviado dos requerimientos (9503063). La Consejera de Industria, Turismo, Trabajo y Comunicaciones del Gobierno de Cantabria ha enviado un informe completo y razonado sobre la solicitud de desvo o soterramiento de las lneas elctricas areas denominadas Cancedo-Candina I y II, a su paso por determinadas urbanizaciones en Santander, pero, lamentablemente, la con clusin es que el reciente y ya comentado Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, no obliga al soterramiento o desvo de las lneas en estos casos, aunque se reconoce que sera deseable. No obstante, se aade que se insistir respecto a los interlocutores, principalmente el ayuntamiento y la compaa elctrica, con el fin de propiciar un acuer do con los vecinos afectados (9700603). Cabe destacar, por ltimo, la disconformidad de esta Institucin con la actitud y gestin de la Consejera de Industria y Comercio de la Junta de Galicia, en relacin con la solicitud de desvo de la lnea de alta tensin que atraviesa la poblacin de Merza (Pontevedra), cuya cercana preocupa seriamente a los afectados, por la inactividad injus tificada del citado departamento, ya que no se trataba de que la Administracin auto nmica realizase una labor mediadora, que es la que segn sus informes ha desarrollado, sino de que asuma un autntico compromiso que, en el marco actual, slo se puede traducir en la firma de convenios o acuerdos con el ayuntamiento y la compaa elctrica y en la habilitacin de crditos que permitan efectuar el proyecto de desvo o soterra miento de la lnea y, en su caso, en la publicacin de normas especficas como ha hecho alguna otra comunidad autnoma (9804649). Las instalaciones de telefona mvil antenas y estaciones base provocan la misma inquietud en los ciudadanos que viven en sus proximidades por los posibles efectos de los campos electromagnticos. No existe una reglamentacin bsica, ni normas municipales o autonmicas cuya publicacin viene tambin demandando desde hace largo tiempo el Defensor del Pueblo. En el ltimo escrito dirigido a la Secretara de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa se ha insistido, 316

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

una vez ms, en la urgencia de que la norma reglamentaria de carcter bsico, cuya tramitacin, al parecer, se haba ya ultimado, se publique lo antes posible. Tambin se ha planteado al responsable de dicho rgano directivo la necesidad de que se haga llegar informacin suficiente sobre esta cuestin a los ayuntamientos y a las comunidades autnomas, estableciendo la oportuna coordinacin, mediante los cau ces que se estimen ms adecuados (9822117). Se sigue actuando tambin sobre la instalacin de antenas y estaciones base de tele fona mvil, sin haber podido apreciar, con carcter general, avances sustantivos en la actividad de los organismos competentes, ayuntamientos y comunidades autnomas. No obstante, se pueden citar algunas excepciones, como es el caso de Manzanares el Real (Madrid), cuyo ayuntamiento, a la vista de las alegaciones presentadas por los vecinos, ha dictado resolucin denegatoria en el expediente de solicitud de autorizacin para el establecimiento de una estacin base de telefona mvil y prohibido la instalacin de antenas en el casco urbano de la localidad. La resolucin municipal ha sido sometida a un procedimiento judicial, a instancias de la empresa solicitante (0010832). Tambin en las comunidades autnomas de Catalua, el Pas Vasco, Murcia, Valencia y el Principado de Asturias se empieza a percibir algn cambio en la actitud de los responsables autonmicos y municipales, respecto a las solicitudes de autorizacin de instalaciones de telefona mvil que, con anterioridad, se concedan en precario. Por el contrario, la Consejera de Industria y Comercio de la Junta de Galicia con sidera que, en el mbito de sus competencias, no le corresponde ninguna actuacin en este campo, por lo que ha sido necesario explicarle, en la lnea comentada, que los organismos competentes de otras comunidades autnomas estn ya trabajando, en cola boracin con los ayuntamientos, en la elaboracin de normas concretas para poner fin a la anarqua existente en la ubicacin de estas instalaciones y regular los procedimientos para que los proyectos se lleven a cabo con criterios coordinados, respeto al medio ambiente ya las distancias adecuadas a los ncleos residenciales (9907369). Con motivo de las quejas tramitadas sobre esta cuestin, se ha instado a los ayun tamientos afectados a regularizar los procedimientos de concesin de licencias (9814810).

14. 14.1.

URBANISMO Y VIVIENDA Urbanismo

14.1.1. Consideraciones generales El precio de la vivienda ha experimentado un incremento muy superior al del ndice de Precios al Consumo, con las consecuencias que se explican en el apartado corres pondiente. Aunque las leyes urbansticas ms recientes, tanto estatales como auton micas, sealan entre sus objetivos la necesidad de abaratar el precio del suelo y, en consecuencia, el de la vivienda, es obvio que no se ha alcanzado dicha previsin. La principal causa de esta situacin, que se viene repitiendo ao tras ao salvo raras excepciones, es el aumento excesivo del precio del suelo, como consecuencia 317

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de prcticas especulativas, impulsadas a veces por los propios ayuntamientos como forma de financiacin. Por ello para abaratar la vivienda es necesario actuar tambin sobre otras variables, entre ellas la reforma de las haciendas locales para incrementar las disponibilidades presupuestarias de los ayuntamientos. En este sentido, si se eliminaran los procedimientos que actualmente se utilizan para proporcionar ingresos a las arcas municipales a travs de la venta de suelo, que presionan al alza los precios, se abaratara sin duda el coste final de las viviendas. Ade ms, si los ayuntamientos contaran con la suficiente disponibilidad presupuestaria, podran realizar una poltica que ayudase a estabilizar el mercado con el consiguiente efecto de contencin sobre los precios. Como en el anterior informe parlamentario, se debe llamar la atencin sobre las deficiencias de coordinacin que se observan en la actuacin administrativa en materias como el medio ambiente y el urbanismo. Al respecto, se han estudiado las relaciones entre la normativa urbanstica y la de aguas para determinar si se estn cumpliendo los preceptos de una y otra legislacin que impiden que se urbanice y edifique sobre terrenos situados en zonas con riesgo de sufrir inundaciones. Tambin se ha actuado, respecto a las edificaciones ya existentes en antiguas ramblas o en reas de riesgo. Las quejas recibidas en materia de urbanismo siguen evidenciando problemas en la tramitacin de los expedientes de disciplina urbanstica y retrasos en la ejecucin del planeamiento. Un grupo numeroso de reclamaciones se refiere a la prestacin de determinados servicios pblicos de competencia municipal muy prximos a la actividad urbanstica, como son el alumbrado pblico, el suministro de agua potable, la pavimentacin de viales y el alcantarillado. Tambin se ha examinado la tramitacin de reclamaciones de responsabilidad patri monial derivadas de la prestacin de estos servicios o de la actividad urbanstica pro piamente dicha.

14.1.2. Incidencia de la legislacin de aguas en el mbito urbanstico Dando cumplimiento al compromiso reflejado en el informe parlamentario del ao 1999, se ha iniciado una investigacin de oficio sobre las previsiones que contiene la normativa vigente en materia de aguas y urbanismo para evitar que se urbanicen terrenos situados en zonas susceptibles de sufrir inundaciones. Desde hace aos, peridicamente, tienen lugar verdaderas catstrofes por los efectos de las fuertes lluvias que caen, sobre todo en el otoo, en determinadas zonas de Espaa, provocando cuantiosas prdidas materiales en el parque inmobiliario y, lo que es ms grave, la muerte de algunos ciudadanos. En la citada investigacin se pretende estudiar el grado de aplicacin, en el conjunto de las comunidades autnomas y en las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla, de las medidas que el ordenamiento contempla, para alcanzar un conocimiento lo ms preciso posible de la situacin y de los riesgos, que obviamente son muy diferentes en las distintas regiones. 318

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Como se ha puesto de manifiesto en distintos foros, entre ellos en las jornadas sobre prevencin de riesgos relacionados con el agua, celebradas en el Senado en noviembre de 1997, las especiales caractersticas climticas y orogrficas de Espaa hacen que el riesgo natural con ms impacto sean las inundaciones, que han provocado unas pr didas anuales medias desde finales de los aos cincuenta de unos 35.000 millones de pesetas y ms de 2.000 vctimas mortales. Si bien hay que aceptar estas caractersticas naturales como algo con lo que es nece sario convivir, se impone la necesidad de que se reduzcan los expresados riesgos a los niveles mnimos, puesto que hoy da se dispone de los suficientes conocimientos cien tfico-tcnicos para identificar y cuantificar la contingencia por inundacin en un deter minado territorio, as como para poder disear y poner en prctica las oportunas medidas preventivas. Por otra parte, existe un marco legal que regula la ocupacin de zonas inundables, cuya sistemtica y estricta observancia disminuira en gran medida el peligro, constituido por las siguientes normas: El artculo 9.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Rgimen de Suelo y Valoraciones, que establece la consideracin de suelo no urbanizable para aqul que est situado en zonas de riesgos naturales acreditados por el planeamiento sectorial o en las sujetas a servidumbres para la proteccin del dominio pblico, es plenamente vigente desde la entrada en vigor de la citada ley, de acuerdo con lo estipulado en su disposicin transitoria primera, siendo de aplicacin directa, sin que resulte necesario que lo esta blezca el planeamiento urbanstico. Igualmente, la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y el Reglamento de Dominio Pblico Hidrulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, contienen dis posiciones que limitan la edificacin cuando existe afectacin al dominio pblico hidru lico, tanto por ubicarse en zona de servidumbre como de polica. A todo lo expresado hay que aadir las novedades incorporadas por la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, que modifica los apartados segundo y tercero del artculo 11 de la citada Ley 29/1985, y establece que los organismos de cuenca darn traslado a las administraciones competentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo de los datos y estudios disponibles sobre avenidas, para que se tengan en cuenta en el planeamiento y, en particular, en las autorizaciones de uso de los terrenos situados en las zonas inundables. Adems, otorga al Gobierno la posibilidad de establecer las limi taciones a su uso que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y de los bienes. Con independencia de la expresada actuacin de oficio se ha tramitado un nmero importante de quejas sobre esta cuestin. Por ejemplo, conviene destacar que el Ayuntamiento de Villafranca de Crdoba ha aceptado la recomendacin que se le formul para que extremase su cautela en el ejer cicio de sus competencias urbansticas sobre terrenos que pudieran padecer riesgos de inundacin, solicitando informe al organismo de cuenca en cuanto hubiese la ms mni ma duda, aunque no existiese obligacin legal de hacerlo. Tambin se ha realizado y concluido una investigacin ante el Ayuntamiento de Roquetas de Mar, con motivo de la construccin de un parque acutico en unos terrenos que el compareciente entenda 319

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que eran inundables, una vez que la citada administracin ha comunicado que no exista tal riesgo (9706063 y 9910474). Contina en trmite una actuacin ante el Ayuntamiento de Murcia iniciada por la realizacin de unas obras sin licencia para levantar un muro en una vaguada natural que recoge las aguas pluviales de la zona (9909164). Se ha efectuado tambin una investigacin ante el Ayuntamiento de Ubrique (Cdiz), la Confederacin Hidrogrfica del Guadalquivir y la Consejera de Obras Pblicas, Urba nismo y Transportes de la Junta de Andaluca que todava no ha concluido para aclarar las denuncias formuladas por los propietarios de un grupo de viviendas, pro movido por una empresa municipal, en una zona potencialmente inundable. El orga nismo de cuenca ha informado del resultado de la tramitacin de un expediente san cionador contra la empresa promotora que tiene una estrecha vinculacin con el Ayun tamiento de Ubrique y de su negativa a autorizar la obra ya ejecutada, pero la Admi nistracin municipal no ha dado respuesta a los requerimientos de esta institucin para que aclare los motivos que le llevaron a aprobar el plan parcial, al amparo del cual se han construido las viviendas, sin el necesario informe sobre riesgos hdricos. Est pendiente tambin que la Administracin autonmica remita un informe complementario aportando los datos necesarios para adoptar una resolucin (9902898). Finalmente se deben destacar las actuaciones que se estn llevando a cabo ante el Ayuntamiento de Algeciras (Cdiz) sobre las previsiones del nuevo planeamiento gene ral del municipio, que afectan a terrenos por los que circulan ramblas y ante el Ayun tamiento de San Fulgencio (Alicante) por las denuncias vecinales motivadas por la falta de infraestructura para afrontar los embates de la gota fra en determinada urbanizacin (9910804 y 0025004). 14.1.3. Disciplina urbanstica De las investigaciones realizadas se desprende que las administraciones locales no ejercen de forma adecuada sus competencias en materia de disciplina urbanstica ya que, frecuentemente, una vez recibidas las denuncias retrasan la comprobacin de los hechos y la iniciacin, si procede, de los correspondientes expedientes sancionadores, que, adems, siguen una tramitacin lentsima, que permite en muchas ocasiones la prescripcin de las infracciones. Esta forma de actuar es, obviamente, contraria al principio de eficacia que consagra el artculo 103 de la Constitucin y exige la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, como esta Institucin ha expresado repetidamente en las sugerencias y recomendaciones que ha formulado, y no se puede justificar por la existencia de un vaco legal, aunque es cierto que la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, ha pro vocado cierta confusin respecto a las normas aplicables, lo que, sin duda, supone una dificultad aadida con la que se deben enfrentar los rganos administrativos con com petencias en la materia. En este sentido, en la actualidad, algunas comunidades autnomas se rigen por el Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, una vez incorporado a su territorio 320

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

como legislacin propia; otras por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana y, finalmente, las restantes por la normativa propia que ya haban elaborado antes de la sentencia o que han promulgado despus. A lo que hay que aadir que el Reglamento de Disciplina Urbanstica, aprobado por Decreto 2187/1978, de 23 de junio, sigue vigente, en mayor o menor medida, en todas ellas. En el mbito de la disciplina urbanstica, se ha recomendado al Ayuntamiento de El Boalo (Madrid) que someta su actuacin a la legislacin vigente e impida el fun cionamiento de las actividades sujetas a licencia hasta el otorgamiento de sta. Tambin se han enviado sugerencias a los ayuntamientos de Majadahonda y de Los Molinos (Ma drid), Pjara (Fuerteventura) y Madrid para que ejerzan eficazmente sus competencias en materia de disciplina urbanstica. Finalmente, se ha recomendado a los ayuntamientos de Cceres y de Cdiz que adopten las medidas previstas en la normativa vigente para que se lleven a cabo las rdenes de ejecucin que dicten con el objetivo de restaurar la legalidad urbanstica (9510020, 9708089, 9712927, 9822476, 9903032, 9623820 y 9706162). 14.1.4. Planeamiento urbanstico y su ejecucin Desde la Ley del Suelo y Ordenacin Urbana de 1956, queda claro que el planea miento es la base fundamental de toda ordenacin urbana y el plan la norma, con rango reglamentario, a partir de la cual se articula la actividad urbanstica. Esta configuracin del urbanismo supone, sin duda, una reformulacin del derecho de propiedad, que queda limitado en su contenido a las estipulaciones establecidas en las normas urbansticas. Aunque el planeamiento puede realizarse a varios niveles, no se ha desarrollado en igual grado en todos ellos y, sin duda, el de mbito supramunicipal es el que ms carencias presenta, a pesar de que el ordenamiento estatal ya lo contemplaba en sus orgenes y que las comunidades autnomas han elaborado directrices y normas legales al respecto. Sin embargo, su efectividad prctica ha sido bien escasa, si bien es el marco adecuado para afrontar con ciertas garantas de xito problemas como el ya comentado de la urbanizacin de terrenos susceptibles de sufrir inundaciones. Otra cuestin importante en la ejecucin del planeamiento es la que afecta a la par ticipacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. En este sentido, el artculo 9.2 de la Constitucin reconoce el derecho de los ciu dadanos a participar en aquellos asuntos que les incumben, pero la efectividad de este derecho sigue siendo precaria, por lo que no est de ms insistir en que se deben adoptar las medidas necesarias para asegurar que esta participacin ciudadana sea efectiva y se extienda ms all del perodo de informacin pblica que sucede a la aprobacin inicial, y evitar prcticas lamentablemente, demasiado arraigadas, tan cuestionables como hacer coincidir ese periodo con la poca estival en la que muchos ciudadanos estn disfrutando de sus vacaciones. No obstante, esta Institucin debe informar tambin a los comparecientes que se muestran disconformes con el planeamiento de que ste constituye una potestad de la Administracin pblica, cuya elaboracin debe orientarse por el inters general y que, en todo caso, el derecho de participacin ciudadana no 321

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

puede entenderse, en s mismo, como una capacidad de condicionar la elaboracin de los planes urbansticos. Es importante tambin llamar la atencin sobre la especial problemtica que rodea la conservacin del patrimonio inmobiliario de inters histrico y cultural y la pugna existente entre los partidarios de criterios conservacionistas y los que entienden que se debe integrar el bien protegido en la ciudad, entendida sta como un todo dinmico. Sobre esta cuestin se recibe un nmero creciente de quejas, entre las que se pueden destacar las referidas a las operaciones urbansticas que afectan al entorno de San Fran cisco El Grande, en Madrid capital, y al barrio del Cabanyal, en Valencia, motivadas por la disconformidad de los ciudadanos afectados con la actuacin de las respectivas administraciones municipales en el ejercicio de sus competencias urbansticas (9624633 y 0006749). Algunas quejas recibidas sobre la ejecucin del planeamiento se refieren a la tardanza en ejecutar lo planificado, lo que produce indudables perjuicios a los propietarios. Otras estn motivadas por la permisividad de los ayuntamientos con los promotores que no terminan de ejecutar las obras de urbanizacin necesarias. Y, finalmente, se pueden citar las quejas motivadas por supuestos errores de la Administracin municipal, loca lizados tanto en el momento de la elaboracin del plan, como en el de su ejecucin, pero perceptibles, en cualquier caso, cuando se va a materializar lo proyectado (9601088, 0024560, 0024156 y 0009417). Por ltimo, es preciso hacer referencia a las actuaciones realizadas sobre la acce sibilidad del entorno urbano, con el objetivo de comprobar si las administraciones pbli cas competentes en materia de urbanismo cumplen el mandato contenido en el artcu lo 49 de la Constitucin, que exige a los poderes pblicos la realizacin de una poltica de integracin de los ciudadanos que sufren discapacidades. Como se ha venido constatando en los sucesivos informes parlamentarios, sta es una cuestin de primersima importancia que se debe abordar con especial sensibilidad y, aunque en los ltimos aos se ha constatado un indudable avance en este terreno, siguen observndose innumerables problemas de accesibilidad en nuestras ciudades que expulsan de grandes reas de su territorio a los discapacitados. Esta cuestin ha dado lugar a numerosas actuaciones concretas ante diferentes admi nistraciones, entre las que hay que destacar la investigacin ante el Ayuntamiento de Madrid por las denuncias de inaccesibilidad de determinados pasos de peatones incluso despus de la realizacin de obras de acondicionamiento o mejora de calles, que se ha concluido tras comprobar que se han adoptado las medidas necesarias para eliminar las barreras existentes, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 8/1993, de 22 de junio, de promocin de la accesibilidad y supresin de barreras arquitectnicas en la Comu nidad de Madrid (9819941). En un sentido muy similar se encuentran en tramitacin quejas con el Ayuntamiento de Aguilas (Murcia) y la Consejera de Obras Pblicas, Vivienda y Transportes del Gobier no de Baleares (9804389 y 0019482). 322

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

14.1.5. Equipamiento municipal En este apartado, como se ha dicho, se recogen las actuaciones llevadas a cabo sobre la prestacin de los servicios pblicos ligados a la actividad urbanstica, como son el alumbrado pblico, el abastecimiento de agua potable, la pavimentacin de viales y el alcantarillado, que, de acuerdo con lo estipulado en el artculo 26.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local, son competencia de los muni cipios. En primer lugar por la situacin de especial gravedad en que se encuentran los afectados hay que sealar las carencias de equipamiento y de infraestructuras ade cuadas que todava hoy presentan los ncleos de poblacin rural tradicionalmente ms aislados, que, adems, suelen tener una deficiente articulacin entre los diferentes asen tamientos que los constituyen. Las disponibilidades presupuestarias de los municipios segn se constata en las investigaciones que se realizan son absolutamente insu ficientes para afrontar el problema, y los ayuntamientos no reciben tampoco de las dipu taciones provinciales y de las comunidades autnomas el apoyo necesario para poder solucionar definitivamente esas carencias (0000193 y 0001960, entre otras). Tambin se han investigado las deficiencias que presentan algunas urbanizaciones construidas fuera del casco urbano, que requieren actuaciones decididas de los ayun tamientos, que no se producen por falta de medios o de voluntad poltica. Deficiencias que se localizan en el suministro de agua, el alcantarillado y la electricidad, cuyo origen muchas veces se remonta a la desidia con la que se ejercieron las competencias urba nsticas en el momento de la construccin de los inmuebles (0026722). Finalmente, cabe citar los problemas puntuales que tambin aparecen en zonas urba nas muy consolidadas en las que, generalmente, se prestan estos servicios con norma lidad. Destaca, en este sentido, la investigacin iniciada ante el Canal de Isabel II para averiguar si los artculos 10 y 11 de su reglamento, aprobado por Decreto de 31 de octubre de 1975, contradicen las normas que regulan los derechos de consumidores y usuarios (9910738).

14.1.6. Responsabilidad patrimonial Aunque la figura de la responsabilidad patrimonial ocupa un lugar de primer orden en la concepcin de la Administracin pblica que la Constitucin instaura, se sigue observando que los organismos administrativos no prestan siempre la atencin debida a las reclamaciones que les presentan los ciudadanos en el marco de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, lo que redunda en una mayor desconfianza de stos hacia su labor. Esta circunstancia supone un motivo ms para llamar de nuevo la atencin de los mxi mos responsables de la Administracin pblica sobre la imperiosa necesidad de que se extreme el celo en el respeto de los derechos de los ciudadanos. La prestacin de los servicios pblicos de suministro de agua potable, pavimentacin de viales, alumbrado pblico y alcantarillado, de competencia municipal, origina recla maciones de responsabilidad patrimonial cuya tramitacin no siempre satisface a los afectados, debiendo tener presente, en este sentido, que el artculo 54 de la Ley 7/1985, 323

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de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local, establece la responsabilidad directa del municipio en los trminos establecidos en la legislacin general. Se observa, frecuentemente, que el ayuntamiento no sigue el procedimiento esta blecido en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, sustituyndolo por uno discrecional, creado ad hoc, que por menos garantista resulta inaceptable. En otras ocasiones, el rgano administrativo pretende que sea la compaa aseguradora con la que se tiene contratada una pliza para cubrir los riesgos de la prestacin de un servicio pblico, la que decida si se ha incurrido en responsabilidad; lo que resulta ms inaceptable si cabe (0000277 y 0000336). Para estos casos, esta Institucin reitera no siempre con xito la necesidad de que los procedimientos sobre responsabilidad patrimonial se circunscriban a lo esta blecido en el ordenamiento jurdico y recuerda a las administraciones competentes que la inobservancia de estas normas constituye no slo una ilegalidad sino, tambin, la inculcacin de un principio constitucional. 14.2. Vivienda 14.2.1. Acceso a la vivienda, gestin del parque pblico y otras consideraciones El Plan Estatal de Vivienda 1998-2001, desarrollado en el Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio, sobre medidas de financiacin de actuaciones protegidas en materia de vivienda y suelo, ha pasado ya el ecuador de su previsible existencia, arrojando unos resultados que deben servir para la introduccin de modificaciones en la poltica de vivienda que ayuden a corregir las disfunciones y las carencias observadas hasta ahora. Es de esperar que la nueva normativa reguladora, que est en su fase final de tramitacin al cierre del perodo que comprende este informe, cubra algunos de los flancos dbiles de los planes de vivienda sobre los que esta Institucin ha llamado repetidamente la atencin. En primer lugar, se debe resaltar que los ciudadanos ven con gran preocupacin cmo el precio de la vivienda contina en crecimiento, lo que aumenta la dificultad de acceder a una vivienda digna. Ante esta situacin, la vivienda protegida parece ser la nica alternativa existente para atender una demanda cada vez mayor. Pero sta no es la nica consecuencia de la situacin descrita, sino que, asimismo, aumenta el seg mento de la poblacin ms desfavorecido que no puede ni siquiera acceder a una vivienda de estas caractersticas, por lo que deber ser objeto de una mayor intervencin por parte del sector pblico. En este sentido, las carencias del mercado de vivienda protegida han tenido tambin su eco en los ciudadanos que han dirigido sus quejas a esta Institucin. De nuevo, parece oportuno incidir en que el precio de los factores que intervienen en la construccin de viviendas, principalmente el del suelo, han alcanzado unos niveles que, en muchas ciudades hacen imposible en trminos econmicos la promocin de viviendas protegidas. Y, si bien el aumento de sus precios mximos puede ser una medida necesaria, no debe olvidarse que, para una eficaz solucin de este problema, es preciso adoptar iniciativas que acten sobre la oferta sobre el precio del suelo, fundamen talmente, como se explica en el apartado correspondiente a urbanismo. 324

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Se impone, tambin, llamar la atencin sobre la carencia de viviendas asequibles en rgimen de alquiler, que debera compensarse por la promocin pblica, absolu tamente insuficiente hoy da, que a su vez propiciara que los sectores ms desfavorecidos, los jvenes y la poblacin inmigrante ms necesitada, tuvieran alguna posibilidad de acceder a una vivienda digna. Por otra parte, la actual oferta de vivienda no favorece la movilidad geogrfica que el mercado laboral exige, pues, la aceptacin de un puesto de trabajo que conlleve un cambio de residencia se ve condicionada por las dificultades para acceder a una vivienda asequible en el nuevo destino. En las quejas recibidas, se observa la incertidumbre mostrada por los ciudadanos ante la falta de informacin o la informacin deficiente que reciben sobre la tramitacin de sus solicitudes de vivienda protegida o de las ayudas que posibilitan el acceso a la misma. Esta cuestin, de vital importancia, no ha sido resuelta en ninguno de los niveles administrativos, estatal, autonmico o municipal, y los afectados muestran su descon cierto y confusin y les hace acudir a esta Institucin para obtener alguna orientacin al respecto (0021647, 0021381). Esta falta de informacin o las deficiencias de la ofrecida, no afectan exclusivamente a los aspectos sealados, sino que tambin se han observado los mismos problemas en el procedimiento de tramitacin de las solicitudes de cambios y permutas de viviendas. Al respecto, se ha recordado a la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid el deber legal que le incumbe de avanzar en la necesaria seguridad jurdica de tales procedimientos, ya que es obligado que los ciudadanos conoz can los trmites de los mismos y, en consecuencia, puedan exigir a la Administracin una justificacin de sus actuaciones. Son cada vez ms numerosas las quejas que se tramitan por retrasos en la resolucin de los respectivos expedientes de solicitud de ayuda econmica para la adquisicin de vivienda protegida. La citada consejera ha reconocido la gravedad de la situacin, ase gurando que se adoptarn medidas oportunas. Actualmente, se est a la espera de que se concreten las medidas previstas para agilizar la concesin de este tipo de ayudas (9912816). El Decreto 195/2000, de 31 de agosto, Regulador del Proceso de Adjudicacin de Viviendas de la Comunidad de Madrid, ha incorporado nuevas circunstancias a tomar en consideracin en la adjudicacin de viviendas protegidas y ha concretado algunas ya existentes. Entre ellas, cabe destacar que, como hace tiempo vienen demandando los interesados, se contempla la antigedad de la solicitud de vivienda. La entrada en vigor de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin, cuya aprobacin se haba venido reclamando insistentemente, por consi derar que era necesario crear un instrumento legal que permitiera una mejor defensa de los derechos de los ciudadanos que adquieren una vivienda, ha planteado, sin embar go, algunas dudas y quejas, especialmente en lo que se refiere a las previsiones del ar tculo 19, sobre las garantas por daos materiales ocasionados por vicios y defectos de construccin y, especialmente, en dos aspectos: por el establecimiento obligatorio de un seguro decenal que incrementa los costes que debe soportar el promotor o en su caso el constructor art. 19.1.c) y, sobre todo, por el hecho de que ese seguro es tambin obligatorio para los promotores de viviendas unifamiliares (0026403 y 0026477). 325

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Respecto a la conservacin de las viviendas en Madrid capital, no se han recibido quejas significativas relacionadas con la inspeccin tcnica de edificios, cuya obliga toriedad entr en vigor el pasado ao, lo que quiz tenga relacin con el escaso nivel de cumplimiento de estas inspecciones constatado por el propio ayuntamiento. Tampoco ha originado la presentacin de quejas de relieve la innovacin que ha supuesto la exis tencia del llamado Libro del Edificio, que contempla la madrilea ley de medidas para la calidad de la edificacin. En otro orden de cosas, desde el ao 1996 se vienen tramitando diversas quejas motivadas por el retraso en la formalizacin de las recepciones, por el Ayuntamiento de Madrid, de urbanizaciones construidas por el Instituto de la Vivienda de Madrid (IVIMA). En concreto, vecinos de distintas zonas del distrito de San Blas han acudido al Defensor del Pueblo para denunciar la situacin de abandono en la que se encuentran sus barrios, que no disfrutan del nivel de prestacin de servicios pblicos que es habitual en el resto de la ciudad de Madrid, fundamentalmente en lo que se refiere a limpieza y mantenimiento. Aunque el IVIMA lleve a cabo alguna actuacin o, en su defecto, el propio Ayun tamiento de Madrid preste servicios ocasionales, la calidad de vida de los vecinos deja bastante que desear, por lo que debe ponerse fin lo ms rpidamente posible a esta situacin, para que los afectados puedan beneficiarse, en condiciones de igualdad con el resto de los habitantes de la ciudad, de los servicios pblicos que se prestan en el municipio. A pesar de que, formalmente, el IVIMA acept la sugerencia que se le haba remitido de que se agilizasen las gestiones necesarias para que se llevara a efecto la cesin de las urbanizaciones pendientes, no se han producido avances significativos en la solucin de los problemas que han motivado estas quejas que se refieren, en concreto, a defi ciencias higinico-sanitarias del barrio, a la falta de una conservacin adecuada de las propias viviendas, de las acometidas elctricas y del arbolado existente en las deno minadas zonas interbloques. Por ello, se ha hecho saber a ambas administraciones, que resulta imprescindible que, con independencia de las discrepancias que puedan existir en la valoracin de a quin corresponde realizar unas u otras tareas, en tanto se reciben definitivamente las urbanizaciones pendientes se debe extremar el cuidado en todos los aspectos sealados, para que no se produzcan las deficiencias que desde hace largos aos vienen denunciando reiteradamente los ciudadanos afectados y, sobre todo, que, ante la incapacidad que, hasta la fecha, han demostrado, tanto el Ayuntamiento como la Comunidad de Madrid, para llegar a un acuerdo aceptable para ambas, no sean los ciudadanos los que sufran las consecuencias de esta situacin (9610983, 9907770 y 0002359). Un grupo importante de las quejas que se reciben en materia de vivienda se refiere a las dificultades para acceder a una vivienda de promocin pblica. Los afectados son familias de muy distintas caractersticas y configuracin, de escasos recursos econmicos y, en su mayora, con problemas socio-familiares y de salud, de tal forma que, gene ralmente, adems de orientarles e investigar, si procede, el trmite dado a una concreta solicitud, se les debe dirigir a los trabajadores sociales de sus ayuntamientos o comu nidades autnomas, a fin de que les proporcionen informacin sobre posibles ayudas o subvenciones adecuadas a su situacin y, sobre todo, para que les expidan los corres pondientes informes que acrediten la especial y urgente necesidad de vivienda que alegan. 326

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La conclusin es que las viviendas disponibles de promocin pblica son absolu tamente insuficientes para cubrir la demanda. Entre las investigaciones realizadas, cabe sealar las que afectan a supuestas irre gularidades en la titularidad de una vivienda en Cantabria y a la tramitacin de deter minado expediente sobre rehabilitacin de vivienda en Extremadura, en la que se han detectado mltiples contradicciones y disfunciones (0002539 y 0005585). La Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid no ha aceptado la sugerencia que se le haba trasladado a fin de que, con motivo de la remodelacin del antiguo poblado mnimo de Vallecas, se adjudicasen dos viviendas a una familia que haba vivido, antes de esta actuacin, en dos domicilios distintos y constituido dos unidades familiares diferenciadas, por estar los padres separados. Conste aqu la disconformidad con la resolucin del citado departamento (9608988). El problema, que afectaba a varias familias en expectativa de vivienda, que denun ciaron que determinados pisos de promocin pblica, adjudicados en rgimen de arren damiento en el Valle del Zabal (Granada), se encontraban en situacin irregular al no estar destinados a residencia permanente, se ha encauzado hacia una solucin favorable por la Consejera de Obras Pblicas y Transportes de la Junta de Andaluca, que ha incoado los correspondientes expedientes de desahucio (9706561). Se han continuado tramitando numerosas quejas ante el Instituto de la Vivienda de Madrid, por entender los comparecientes que se estaban llevando a cabo por el citado organismo actuaciones irregulares, no acordes con las previsiones de la normativa vigen te, en unos casos, o con los compromisos adquiridos, en otros. Con motivo de la queja presentada por un grupo de vecinos de la Colonia de San Fermn en Madrid, se inici, en el ao 1997, una investigacin sobre la disconformidad de los promoventes con las condiciones de venta de sus casas y, sobre todo, con el hecho de que se pretenda realizar esta operacin sin haber llevado a cabo las obras de rehabilitacin demandadas durante largos aos; se observ falta de colaboracin por parte del instituto, que dilat el envo de sus informes hasta diez meses, en alguna ocasin. Esta Institucin tuvo conocimiento, a travs de los afectados, de que haca un mes que se haban firmado las escrituras de las casas, cuando el ltimo dato que haba enviado el organismo responsable se refera a las formalidades de la calificacin de las viviendas. En consecuencia, se resolvi recordar al IVIMA el deber legal de prestar la ayuda nece saria al Defensor del Pueblo que incumbe a todos los organismos pblicos, as como que se destacara su falta de colaboracin en el presente informe, ya que, no slo en sta, sino en numerosas ocasiones se ha podido comprobar que no ha respondido con la diligencia debida, ni enviado informes adecuados a lo que se le haba solicitado. En una nueva comunicacin, el responsable de ese organismo, ste manifest su disconformidad con la resolucin y expres que no era consciente de que se hubiera producido tan grave falta de colaboracin y que la administracin de un patrimonio tan considerable como el que debe gestionar cerca de noventa mil viviendas le impe da, en ocasiones, atender con la celeridad debida todos los asuntos. Con posterioridad se ofreci al IVIMA la posibilidad de celebrar una reunin en la sede de la Institucin para debatir el estado de los problemas objeto de investigacin y se le seal la conveniencia de que examinase los datos que se haban incluido sobre su gestin en el anterior informe parlamentario anual. 327

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Esperamos que, una vez celebrada esta reunin de trabajo y clarificado el problema, se superen las deficiencias observadas y se puedan solucionar con mayor agilidad las cuestiones planteadas en las quejas que afectan a la gestin del organismo (9711686 y 0019342). No obstante en el momento del cierre del informe hay asuntos, competencia tambin del IVIMA, tramitados desde hace largo tiempo, que no se han podido solucionar y que, en algn caso, han dado lugar a que se remita una sugerencia an sin respuesta (9911854). Con motivo de otro expediente, el IVIMA, en dos ocasiones, calific determinado documento como contrato de adjudicacin de vivienda a favor del reclamante, al enviar una copia del mismo. Sin embargo, en un escrito posterior, cuando se le hizo notar que faltaban en el documento requisitos esenciales, explic que se trataba de un simple borrador, y que era prctica habitual, en el momento de la adjudicacin de la vivienda a la que se refiere la queja, que no existiese documento contractual, sino nicamente ttulo de adjudicacin. En consecuencia se record al Director de ese Instituto el deber legal que, igualmente, le incumbe, como responsable del organismo, de adoptar las medidas oportunas a fin de que la tramitacin de los expedientes se realice en todo momento de acuerdo con la normativa vigente e, igualmente, la redaccin de los documentos que obran en los mismos y su definicin, como garanta de los derechos de los ciudadanos afectados (9700810). Por otra parte, parece oportuno recordar, como conclusin de lo expuesto, que no existe en el momento actual ninguna razn para que la gestin del IVIMA no se realice con la transparencia, seguridad jurdica y eficacia debidas, ya que ese instituto se crea por Decreto de 17 de mayo de 1984, atribuyndole la organizacin de la gestin derivada de la asuncin de competencias, en materia de vivienda, por la Comunidad de Madrid, por lo que debi encargarse, en aquel momento, de la gestin de todos los planes y programas de los barrios en remodelacin, as como de los de nueva construccin. Sin embargo, transcurridos ms de ocho aos, mediante la Ley 1/1993, de 14 de enero, de la Comunidad de Madrid, se reasignaron las competencias atribuidas al ins tituto y a la Consejera de Poltica Territorial, correspondiendo al IVIMA las funciones de gerencia, gestin y ejecucin de los programas de vivienda especficos de la comunidad autnoma. Es decir, hace ya siete aos que se ha descargado de tareas al IVIMA para garantizar, como consta en la exposicin de motivos de la citada ley, la agilidad en la gestin y la eficacia, as como la seguridad jurdica en la promocin pblica de vivien da. Por tanto, si transcurrido tanto tiempo se observan todava deficiencias en la gestin, sera necesario que se dotase de ms medios al organismo, si es que ste es el problema, o que se estudiase si el proceso de informatizacin de archivos, y la propia organizacin son los adecuados para atender las demandas planteadas. Se debe destacar que no se ha conseguido que las administraciones competentes Consejera de Poltica Territorial y Obras Pblicas de la Regin de Murcia y Ayun tamiento de Murcia enven, con anterioridad al cierre de este ejercicio, los informes que se les han solicitado y requerido repetidamente sobre la situacin de deterioro, en la que se encuentra el barrio de La Paz de Murcia capital, as como sobre las deficientes condiciones de limpieza, mantenimiento de viviendas y conservacin de jardines y espa 328

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

cios verdes pblicos, utilizados en ocasiones para uso particular, y sobre vertidos incon trolados de escombros, chatarra, etc, de lo que se debe dejar constancia (0001991, 0004518, 0008794 y 0004518). En lo referente a las viviendas cuya gestin corresponde a organismos pblicos y que se adjudican en funcin del desempeo de un destino o de un puesto de trabajo, se debe hacer mencin a las quejas tramitadas ante el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas (Invifas), que, en general, han sido contestadas en un plazo razo nable y mediante informes bien elaborados. El Invifas ha aceptado la recomendacin que se le traslad, a fin de que procediera a modificar los criterios y procedimientos que ha venido siguiendo en aquellos casos en los que los adjudicatarios de una vivienda no llegan a habitarla por entender que no rene las condiciones de habitabilidad necesarias (9907186). Tambin se ha actuado en relacin con el problema planteado por un militar divor ciado, cuya primera esposa disfruta junto al hijo de ambos, en virtud de sentencia judicial, del derecho al uso de la vivienda que se le haba adjudicado, en su momento, al pro movente. Al figurar ste como titular de la misma no ha podido solicitar, ni obtener, en ninguno de sus destinos posteriores, una vivienda militar, ni una compensacin eco nmica de ningn tipo, aunque ha formado una nueva familia. Estos casos, cada vez ms frecuentes, no estn contemplados en la Ley 26/1999, de 9 de julio, de medidas de apoyo a la movilidad de las Fuerzas Armadas, por lo que se aplica lo previsto en el Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre, que prohibe la cesin de las viviendas militares, y as parece claro que existe un vaco legal o de interpretacin de la normativa vigente, ya que el supuesto que ha dado lugar a esta reclamacin no queda amparado por ninguna medida de apoyo, a pesar de que el afec tado rene, al parecer, los restantes requisitos (0000923). Se ha investigado el problema planteado por la esposa de un pen especializado, adscrito a los servicios de conservacin de carreteras y caminos vecinales, que habita una vivienda en Argentona (Barcelona) construida, en su momento, por el Ministerio de Obras Pblicas, y que forma parte de un conjunto de cuarenta inmuebles unifamiliares. Despus de una compleja tramitacin, se ha podido conocer que en el ao 1998 las viviendas de referencia fueron incorporadas, previa desafectacin del dominio pbli co, al Patrimonio del Estado, circunstancia que los interesados desconocan a pesar de haberse dirigido en varias ocasiones al Ministerio de Fomento. El Ministerio de Economa ha comunicado, en un escueto informe, que estas vivien das se adjudicaron al amparo del Estatuto de 18 de febrero de 1965, entre cuyas dis posiciones figuraba la de que la condicin de beneficiario se extinguira con el cese en el destino y que no se haba adoptado ninguna decisin sobre una posible venta de dichas viviendas. Dado el nmero de familias afectadas y la precaria situacin en la que se encuentran, esta Institucin se propone continuar la investigacin (0005935). 14.2.2. Barreras arquitectnicas Se debe hacer mencin especial a las dificultades encontradas para la eliminacin de las barreras arquitectnicas en los edificios de viviendas que se rigen por la 329

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Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal, modificada por la Ley 8/1999, de 6 de abril. Aunque la citada modificacin normativa ha reducido la mayora necesaria para que la comunidad de propietarios adopte acuerdos, en relacin con la supresin de barre ras, y establece para los mismos una mayora simple, frente a la de tres quintos de los vecinos que contemplaba la reforma introducida por la Ley 3/1990, de 21 de junio, hay quien piensa que no debera exigirse ninguna mayora para realizar estas obras, olvidando que estamos ante una cuestin de carcter jurdico-privado que afecta a rela ciones muchas veces condicionadas por intereses contrapuestos entre los integrantes de las comunidades de propietarios, por lo que el legislador no impone que las obras de accesibilidad se deban realizar en todo caso, si es voluntad del discapacitado que las solicita. Por todo ello, analizadas detenidamente las quejas recibidas sobre este asunto, de uno y otro signo es decir, a favor de la obligatoriedad de la realizacin de las obras de accesibilidad, sin que sea necesaria ninguna mayora, y en contra de las propuestas aprobadas por la mayora de los comuneros, por entender que se debe exigir la una nimidad, se ha llegado a la conclusin de que el problema de fondo que subyace en esta cuestin es la insuficiencia de medios econmicos para abordar las necesarias refor mas, por lo que se ha continuado la investigacin de oficio iniciada sobre las previsiones de ayudas existentes en las comunidades autnomas para posibilitar la supresin de las barreras arquitectnicas en edificios de viviendas ya construidos y normalmente con muchos aos de antigedad, de forma que quede garantizado el disfrute del derecho a una vivienda digna y adecuada a las necesidades de los ciudadanos discapacitados. En el curso de esta investigacin, el Ministerio de Fomento ha continuado infor mando sobre los trabajos preparatorios para la publicacin de la gua tcnica sobre los requisitos de accesibilidad de la edificacin. Igualmente la Secretara General de Asuntos Sociales del Ministerio de Trabajo ha comunicado los avances que se han producido en la redaccin del plan estatal de acce sibilidad. La Federacin de Municipios ha enviado informes de los Ayuntamientos de Cartagena (Murcia), Fuenlabrada (Madrid), Orense, Oviedo y Santander. En cuanto a las comunidades autnomas, la situacin es la siguiente: Se han cerrado las actuaciones con las comunidades de Andaluca, Aragn, Catalua, Navarra, el Pas Vasco y el Principado de Asturias, valorando positivamente la actitud de los responsables pblicos competentes, y no constatando problemas en el mbito al que se cie esta investigacin. Se ha valorado tambin positivamente la actuacin de la ciudad autnoma de Ceuta y se ha concluido la investigacin con la de Melilla, al no detectarse problemas de acce sibilidad inadecuada en los edificios de viviendas. Se ha finalizado la investigacin con las comunidades de Cantabria, Castilla-La Man cha, Galicia y La Rioja, por disponer las mismas de normas especficas que contemplan ayudas a la accesibilidad en los edificios de viviendas, aunque queda alguna duda sobre la suficiencia de las mismas y la agilidad de los mecanismos establecidos para su con cesin. 330

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

En lo que afecta a las comunidades de Castilla y Len y Extremadura, contina abierta la investigacin a la espera de que informen, respectivamente, sobre el desarrollo reglamentario de la Ley 3/1988, de 24 de junio, de accesibilidad y supresin de barreras de Castilla y Len, y sobre el estado de tramitacin de la normativa reguladora de ayudas de Extremadura. Por el contrario, debe quedar constancia del resultado negativo o dudoso, hasta la fecha, de las actuaciones seguidas con las siguientes comunidades autnomas con las que contina abierta la investigacin a la espera de la remisin de los preceptivos infor mes complementarios que se les han solicitado: Se han observado serias contradicciones en los informes remitidos por las comu nidades de Baleares y Canarias y poca colaboracin de la Comunidad Autnoma de Valencia. La Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana ha enviado, tras varios requerimientos y diversas aclaraciones, un escueto informe en el que comunica que acepta la recomendacin que se le haba remitido a fin de que estudiase la posibilidad de fomentar las ayudas para la eliminacin de barreras, pero, dada la falta de concrecin de este ltimo informe, queda pendiente, que se concrete su efectivo cumplimiento. Se debe aludir tambin a la escasa receptividad de la Consejera de Obras Pblicas y Ordenacin del Territorio de Murcia, pendiente de nuevo informe. Por ltimo, la Comunidad de Madrid contempla estas ayudas como actuaciones de rehabilitacin, en el marco de los planes de vivienda, pero, a travs de las quejas reci bidas, se ha podido constatar la escasez de los crditos dedicados a este fin, la com plejidad de los trmites que deben seguir las comunidades de propietarios, as como deficiencias en la informacin facilitada a los ciudadanos afectados y se est a la espera de que se comunique que se ha ultimado la tramitacin del reglamento de desarrollo tcnico de las normas sobre accesibilidad (F9900085, 0001704, 0002205, 0018021 y 0021599).

14.2.3. Realojo de poblacin marginada El Defensor del Pueblo, un ao ms, ha seguido con especial atencin los problemas que afectan al chabolismo, con el objetivo de que se agilicen por los responsables pbli cos, las actuaciones necesarias para la erradicacin de los ncleos de infraviviendas, as como que los realojos se realicen en viviendas situadas en entornos sociales nor malizados. En la Comunidad de Madrid se ha avanzado en la ejecucin de los programas de realojo. El Instituto de Realojamiento e Integracin Social (Iris) ha realizado actuaciones, en los barrios de Vallecas y Hortaleza, as como en los poblados marginales de La Celsa y La Rosilla, entre otros. El Ayuntamiento de Madrid se ha sumado a esta tarea, lo que ha permitido que se realojase, finalmente, a las familias que fueron trasladadas al poblado de Caada Real en Vallecas villa, al desmantelarse el barrio del Camino de los Toros en el distrito de San Blas, en el ao 1994, aunque, lamentablemente, este realojo no ha conseguido erradicar totalmente la infravivienda en el citado enclave, porque existen todava casas 331

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

bajas en precario, as como un campamento en el que se ha alojado a emigrantes pro cedentes del este de Europa. Como consta en anteriores informes, esta Institucin haba venido denunciando las condiciones totalmente inadecuadas de este asentamiento de Caada Real, por lo que se debe valorar lo actuado, esperando que se traslade tambin lo antes posible a las familias que todava se asientan en este entorno. El citado ayuntamiento ha remitido un completo informe sobre las actuaciones rea lizadas en la erradicacin de la infravivienda, manifestando que se han efectuado en total colaboracin y en estrecha coordinacin con determinadas asociaciones gitanas y con el Iris, por lo que se ha procedido al cierre de la investigacin de oficio, que se haba iniciado en el ao 1998 para conocer, precisamente, las medidas que tena previsto adoptar la indicada Administracin local en este campo, desde el cierre del censo de 1986. No obstante, se le ha comunicado que se realizar un seguimiento de las actuaciones concretas que han dado lugar a quejas puntuales, entre las que preocupa, especialmente, la situacin del barrio de Las Mimbreras, en el que an quedan, segn los datos faci litados, veinticinco viviendas prefabricadas de carcter provisional, habindose desman telado o derribado quince. Como se destaca ms arriba, los realojos se deben llevar a cabo en viviendas situadas en entornos sociales normalizados y es preciso insistir en que Las Mimbreras carece de los servicios imprescindibles y est situado a varios kil metros de distancia del ncleo de poblacin ms cercano (9409007, 9418493, 9600940 y F9800023). Se ha realizado tambin una investigacin, a instancias de un ayuntamiento del sur de Madrid, sobre el programa desarrollado en virtud de un convenio suscrito con el Iris para la integracin social y vecinal de las familias realojadas. La Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid ha remitido un amplio informe sobre la actuacin del Iris en los aspectos sea lados, del que se deduce que las actividades sociales, educativas y promocionales, enca minadas a lograr el mejor clima de colaboracin y convivencia entre las familias rea lojadas en el municipio y las que ya habitaban las viviendas, se estn desarrollando con normalidad y en colaboracin con los servicios sociales locales. Se ha concluido la investigacin, al no haber recibido ninguna alegacin del ayuntamiento promovente de la queja al que se le traslad dicho informe (0004993). Tambin parece que se est desarrollando con normalidad el plan de integracin social para la erradicacin del chabolismo, dirigido a ocho familias de etnia gitana en el municipio de Torrelavega, en Cantabria (9711923 y 9819407). 15. ADMINISTRACIN LOCAL 15.1. Actividades y servicios de las corporaciones locales El carcter universal de las competencias que corresponden a la Administracin local, cuya actividad podra decirse que alcanza a todos los sectores de la realidad a que se extiende la accin pblica, tiene su lgico reflejo en la variedad de las quejas planteadas en relacin con la actuacin y funcionamiento de las corporaciones locales. 332

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Ello no es sino consecuencia del diseo bsico de las entidades locales configuradas constitucionalmente como una de las piezas bsicas de la organizacin del Estado desde una perspectiva territorial, es decir global y no sectorial, y de la cada vez mayor des centralizacin administrativa, traducida en un aumento del protagonismo de las enti dades locales en la satisfaccin de los derechos de los ciudadanos, especialmente aqullos que les son ms prximos, lo que explica el nmero y variedad de las quejas que se reciben en relacin con las actividades que se promueven y los servicios que se prestan para satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. As, se han recibido quejas sobre asuntos tan dispares que resulta prcticamente imposible hacer una relacin ms o menos sistematizada de sus contenidos. Por citar algunas y al margen de otras cuestiones de trascendencia ms general a las que se har referencia en otros epgrafes posteriores de este apartado, las quejas referidas a actividades y servicios locales han versado sobre los horarios de utilizacin de casas de baos o los de la recogida nocturna de basuras; sobre las tasas por el uso de ins talaciones deportivas o por la utilizacin de los servicios funerarios, incluyndose aqu denuncias por el deterioro de cementerios y por la caducidad de los derechos de enterra miento a perpetuidad; sobre la denominacin de las vas pblicas o su incorrecta sea lizacin; las deficiencias en el alumbrado pblico; la autorizacin de determinados espec tculos en lugares pblicos; la inadecuada conservacin de parques infantiles; las moles tias ocasionadas por el uso de instalaciones deportivas al aire libre prximas a viviendas; los criterios de adjudicacin de casetas de feria; y, en general, sobre otros asuntos igual mente variados, cuya cita exhaustiva no parece necesaria. Entre las quejas referidas a la actividad desarrollada por las corporaciones locales merecen destacarse por su nmero y entidad las quejas referidas a deficiencias en el control administrativo de la tenencia, disfrute y exhibicin de animales, derivndose muchas de ellas de las molestias al vecindario ocasionadas por stos, generalmente perros, que a veces se encuentran en situacin de abandono por parte de sus propietarios. Al respecto cabe significar que, segn el Reglamento de Servicios de las Corpora ciones Locales, corresponde a los ayuntamientos la intervencin, entre otros supuestos, en el ejercicio de la funcin de polica cuando existiese perturbacin de la tranquilidad ciudadana con el fin de restablecerla o conservarla art. 1.1. Dicha intervencin debe r ejercerse bien a travs de las ordenanzas, reglamentos o bandos de polica y buen gobierno, o bien mediante rdenes individuales, constitutivas de mandato para la eje cucin de un acto o la prohibicin del mismo art. 5. Con base en este tipo de consideraciones se han admitido a trmite todas aquellas quejas que revelaban una falta de actuacin de las correspondientes corporaciones loca les ante las denuncias de los vecinos, bien por no tramitarlas, bien porque una vez com probada la realidad de los hechos denunciados no se hubieren adoptado las medidas precisas para corregir la situacin y evitar su repeticin (0001672, 0006957, 0021551). Sirva como ejemplo de una situacin que no resulta infrecuente la queja admitida a trmite sobre las denuncias reiteradas ante el Ayuntamiento de Talarrubias (Badajoz) por la existencia de un perro en el solar situado delante de la vivienda del promovente, que le ocasionaba permanentes molestias con sus ladridos continuos, situacin que se agravaba por las noches, perturbando el derecho al descanso. Segn los antecedentes aportados por el interesado, la situacin denunciada haba sido comprobada en diversas ocasiones por la polica local, hecho reconocido por el 333

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

ayuntamiento, sin que se hubiera tomado medida correctora alguna, lo que dio lugar a la formulacin de una recomendacin para que se adoptasen las medidas precisas ante el propietario del animal en cuestin para evitar la perturbacin denunciada en la queja y restablecer la situacin de tranquilidad de los vecinos afectados (0012427). Tambin se han tramitado quejas por el mal estado de conservacin y mantenimiento de determinados centros de proteccin animal, antiguas perreras municipales, en con creto el centro de Cantoblanco, dependiente del Ayuntamiento de Madrid, y otro centro similar dependiente del Ayuntamiento de Cartagena. Quejas en las que asimismo se pona de manifiesto la ausencia de los cuidados mnimos a los perros all acogidos, en claro incumplimiento de las previsiones legales de aplicacin, conforme a las cuales estos establecimientos debern tener unas buenas condiciones higinico-sanitarias y en todo caso acordes con las necesidades fisiolgicas y etolgicas de los animales en ellos reco gidos (0007485, 0025825). Precisamente en relacin con el funcionamiento del centro de proteccin animal de Cantoblanco se tramit otra queja planteada por la duea de un perro extraviado y recogido por la polica local de Madrid, que lo traslad a dicho centro donde fue sacrificado de inmediato, segn se admiti, por error en el sistema de control de estancias y salidas de animales, sistema que segn el informe del Ayuntamiento de Madrid est en trmite de mejora para evitar situaciones como la aqu denunciada, y ello, segn el propio informe, dentro de un plan de construccin de un nuevo centro que cumpla con las condiciones exigibles a este tipo de establecimientos (0004334). Cabe aqu consignar aquellas otras quejas que denuncian el maltrato de animales, como las actualmente en tramitacin ante la Consejera de Agricultura, Ganadera y Poltica Agroalimentaria de la Junta de Galicia, y contra el Ayuntamiento de O Rosal (Pontevedra) por la celebracin de la denominada Corrida do galo, un espectculo con animales que, segn los promoventes, vulnera la legislacin gallega de proteccin animal (0008793). O aquella otra tramitada ante la Consejera de Presidencia y Administracin Terri torial de la Junta de Castilla y Len por el archivo de actuaciones contra el Ayuntamiento de Medinaceli (Soria) por la celebracin del toro de fuego, toro jubilo, en el que se produce el maltrato de la res, que es objeto de todo tipo de manipulaciones (0022973). Tambin se encuentra en tramitacin una queja ante la Consejera de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura ante quien los promoventes haban cur sado una denuncia contra determinados establecimientos de restauracin en los que se realizan matanzas pblicas de cerdos en contra de las previsiones contenidas en la Directiva Comunitaria 93/119/CE, relativa a la proteccin de los animales en el momento de su sacrificio o matanza, directiva traspuesta al ordenamiento espaol mediante el Real Decreto 54/1995, de 20 de enero (0025824). Finalmente, cabe resear la queja tramitada ante la Consejera de Agricultura, Gana dera y Poltica Agroalimentaria de la Junta de Galicia por la ausencia de respuesta a una denuncia contra el Ayuntamiento de Vigo por los hechos ocurridos en el zoo municipal, al que, presumiblemente a causa del precario estado de las instalaciones, pudo acceder una jaura de perros entrenados para el ataque que ocasionaron la muerte de 10 animales: un canguro, cuatro gamos y cinco antlopes (0025803). 334

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

15.2.

Organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico

15.2.1. Informacin y participacin ciudadana Son abundantes las quejas, tanto de los miembros de las corporaciones locales como de los propios vecinos, referidas al ejercicio del derecho de informacin sobre las actua ciones municipales, derecho incardinable en el artculo 105 de la Constitucin espaola, que remite a la ley la regulacin con carcter general del acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, y en el artculo 23 de la misma, que reconoce a todos los ciudadanos el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos con los requisitos que sealen las leyes. El derecho de informacin es uno de los mas importantes que se regulan dentro del estatuto jurdico de los miembros de las corporaciones locales, y ello tanto por el derecho-deber a estar informado a efectos de una mejor participacin en los asuntos pblicos, como por el control y fiscalizacin que con ello pueden realizar de otros rganos municipales. Por su parte, el derecho a la informacin de los ciudadanos sobre la actua cin de sus administraciones locales respectivas, y de las dems administraciones pbli cas, no es ms que un elemental reflejo del principio de transparencia que debe regir la actuacin de los poderes pblicos y una consecuencia inevitable del carcter estric tamente servicial que tiene la Administracin en un Estado democrtico de derecho. La ordenacin legal de este derecho se lleva a cabo, en lo que aqu interesa, en la Ley de Bases de Rgimen Local en los artculos 69 a 72 rrespecto a los ciudadanos en general, y en el artculo 77 en relacin con los miembros de la corporaciones locales, preceptos a los que han de ajustarse las leyes especficas de las comunidades autnomas que han ejercido su competencia en la materia, as como los propios reglamentos muni cipales. En este contexto se han tramitado quejas por no haberse facilitado a los concejales la documentacin necesaria con anterioridad a la celebracin de las sesiones o por estar incompleta, o por la negativa a acceder a determinadas solicitudes alegando de forma infundada la paralizacin o entorpecimiento de la actuacin municipal, o cuando se observa cualquier otra respuesta obstruccionista en la entrega de la documentacin (0001376, 0002065, 0004307, 0004504, 0005728). Por su relacin con el ejercicio del derecho de participacin cabe incluir aqu tambin las quejas tramitadas ante la negativa de determinadas corporaciones locales a dotar a los grupos de concejales de la oposicin de los medios materiales o personales nece sarios para el ms eficaz desempeo de su funcin (0000877). En cambio se ha considerado la inadmisibilidad de aquellas quejas que se referan a supuestos de peticiones indiscriminadas de documentacin o informacin realizadas de forma genrica y sin un contenido especfico, o que pudieran afectar al derecho cons titucional al honor, la intimidad personal o familiar y a la propia imagen de terceros protegibles, o bien que fuese de tal volumen que pudiera suponer una paralizacin de los servicios administrativos de la corporacin, circunstancia sta especialmente digna 335

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

de tenerse en cuenta en el caso de los ayuntamientos pequeos (0000100, 0002464, 0013823, 0021340, 0023077). El ejercicio del derecho de informacin tambin ha dado lugar a quejas por parte de los propios vecinos, a quienes a veces ni siquiera se les contesta a sus solicitudes, o a quienes no se les facilitan las copias de documentacin o las certificaciones de acuer dos o resoluciones en las que estn interesados, todo ello en clara vulneracin de los derechos de informacin y participacin ciudadana reconocidos a los vecinos en general (9903044, 9911035, 0026120). La falta de aprobacin de la Cuenta General del Ayuntamiento de Los Molinos (Ma drid), cuando menos desde 1995 hasta la fecha, y, por consiguiente, la ausencia de su preceptiva exposicin pblica para general conocimiento y formulacin de reclamaciones y reparos por parte de los vecinos, dio lugar a la admisin de la queja presentada por una asociacin de la localidad. Tales obligaciones se derivan de lo dispuesto en el artculo 116 de la Ley de Bases del Rgimen Local, los artculos 178.2.h) y 456 y siguientes en especial el art. 460 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de rgimen local, y los ar tculos 181 y siguientes de modo especial el art. 193 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, preceptos cuyas previsiones han sido incumplidas en el caso de referencia, alegndose por la corporacin problemas derivados de la implan tacin del sistema informtico que an no han sido corregidos (0021608). Especial importancia tienen aquellos supuestos de ausencia total de respuesta a las denuncias vecinales, de forma que los denunciantes se quedan sin conocer el trmite dado ni el resultado del procedimiento investigador o sancionador que en su caso se hubiere iniciado a raz de sus denuncias. Sirvan como ejemplo las quejas de una asociacin de mbito nacional dedicada a la proteccin y el bienestar de los animales, que fueron admitidas a trmite por la falta de respuesta a diversas denuncias presentadas a raz de las cuales hubo que formular a la Direccin General de Agricultura de la Comunidad de Madrid el correspondiente recordatorio del deber legal derivado del artculo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviem bre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Admi nistrativo Comn, de dictar resolucin expresa sobre cuantas solicitudes y recursos se formulen por los interesados. En cumplimiento del recordatorio de deberes legales formulado se produjo una res puesta expresa a la asociacin promovente, de cuyo contenido se desprenda una muy peculiar consideracin sobre la exigibilidad del deber legal aqu en cuestin, al intro ducirse una serie de disquisiciones sobre la naturaleza jurdica de las denuncias y sobre la atribucin de la condicin de interesado a la asociacin denunciante, en base a las cuales se pretenda justificar la falta de toda comunicacin sobre el curso de las denuncias objeto de las quejas de referencia y, por ende, se vena a cuestionar el fundamento mismo del recordatorio formulado por esta Institucin. Y todo ello en base a una consideracin de la figura del silencio administrativo como si se tratase de una alternativa que la Admi nistracin tuviese respecto de su obligacin de contestar expresamente, y no como una institucin jurdica establecida en defensa del administrado y que por tanto no cabe ser alegada por la Administracin frente a su obligacin de resolver expresamente. 336

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Tales afirmaciones nos llevaron a reiterar el fundamento jurdico de la obligacin objeto del recordatorio, aludiendo en concreto a las normas de la propia comunidad autnoma reguladoras del ejercicio de la potestad sancionadora, segn las cuales la denuncia que cumpla con los requisitos formales establecidos es uno de los medios que pueden dar lugar a la iniciacin de un procedimiento sancionador, y a su vez convierte a los denunciantes en una parte especfica de tales procedimientos respecto de la cual la Administracin tiene la obligacin de comunicar la iniciacin o no del procedimiento y, en el supuesto de que ste se inicie, tambin las resoluciones que se adopten en el curso del mismo. Y si estas obligaciones rezan con carcter general respecto de cualquier persona fsica o jurdica que presente una denuncia debidamente formalizada, mucho ms lo ser, y as se ha hecho constar al reiterar el recordatorio formulado, en supuestos como los aqu planteados en los que la parte denunciante es una asociacin a la que la ley otorga la consideracin de sociedad de utilidad pblica y el ttulo de entidad colaboradora de la Administracin en todas aquellas actuaciones encaminadas a la proteccin y defensa de los animales, y en consecuencia en la dirigida a la depuracin de los casos concretos en que existan indicios de irregularidades, como lo eran todos los que dieron lugar a la tramitacin de las quejas a los que aqu se hace referencia (0007484, 0007485, 0007486, 0011182). 15.2.2. Responsabilidad patrimonial El Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las administraciones pblicas en materia de responsabilidad patrimonial, regula la actuacin que ha de seguirse para la determinacin de la eventual responsabilidad patrimonial de la Administracin pblica por los daos y perjuicios sufri dos por los interesados como consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos. En dicho procedimiento, que puede iniciarse de oficio o a instancia de parte mediante la presentacin de la oportuna reclamacin ante el rgano presuntamente responsable en el plazo de un ao desde producido el hecho o el acto que motive la indemnizacin, o de manifestarse su efecto lesivo, se prev la realizacin de distintos trmites tendentes a comprobar la necesaria relacin de causa o efecto que ha de existir entre los daos originados y el funcionamiento del servicio pblico para, en funcin de ello, dictar la resolucin que proceda en un plazo de tres meses desde la fecha de la reclamacin. De todo ello se ha informado a aquellos ciudadanos que se han dirigido a esta Ins titucin con anterioridad a presentar su reclamacin ante la administracin responsable de decidir, razn por la cual no se han admitido sus quejas (9907926, 0002010). En cambio, se han admitido aquellas otras que ponan de relieve, o bien una falta de contestacin expresa a las reclamaciones de los promoventes, o bien una paralizacin del procedimiento imputable a la corporacin responsable (0000766, 0013049). As, por ejemplo, se ha logrado la estimacin por parte del Ayuntamiento de Car tagena de una reclamacin para el arreglo de una vivienda cuyo suelo se haba levantado por la accin de las races de un rbol plantado en la va pblica que hubo de ser talado. Asimismo se encuentra en tramitacin una reclamacin ante el Ayuntamiento de Torrejn de Ardoz como responsable de unas obras en la acera a consecuencia de las cuales 337

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

el agua entra en la vivienda de la promovente, originando humedades y dificultando la entrada a la misma. Ante el Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria se tramita otro expediente por responsabilidad ante el mal estado de un tramo de va pblica, en concreto de la existencia de un desnivel junto a un semforo a consecuencia del cual el promovente de la queja se produjo lesiones por las que solicita la correspondiente indemnizacin y ello al margen de la reparacin de la acera. Esta queja se encuentra an en tramitacin ante la negativa del ayuntamiento implicado, que no ha emitido el preceptivo informe no obstante habrsele enviado tres requerimientos (9911099, 002063 y 9911326). Finalmente, y entre otros supuestos que cabra traer a colacin, puede mencionarse el problema motivado por la falta de respuesta a una reclamacin previa a la va judicial fundada en los daos producidos en una propiedad debido a la cada de un muro limtrofe de contencin de un camino pblico, que dio lugar a la formulacin de una sugerencia al Ayuntamiento de vila para que procediese, de acuerdo con las normas contenidas en los artculos 42.1 y 43.4.b) de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, a resolver de forma expresa la reclamacin, previa la tramitacin del pro cedimiento de responsabilidad patrimonial regulado en los artculos 7 y siguientes del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Dicha sugerencia fue aceptada y cumplida mediante decreto de la alcalda resolviendo expresamente la reclamacin de la promo vente de la queja (9820266).

15.3.

Bienes municipales

La defensa de los bienes y derechos de las entidades locales mediante el ejercicio de las acciones correspondientes es una obligacin derivada de lo dispuesto expresa mente en el artculo 68 de la Ley Reguladora de Bases de Rgimen Local y en el ar tculo 220 del Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Corporaciones Locales. Ambos preceptos habilitan tambin a cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y polticos a requerir formalmente a las corporaciones locales el ejercicio de dicha obligacin, y alternativamente a ejercitar por s mismos, a modo de sustitutos procesales, las correspondientes acciones, as como a resarcirse, en caso de xito, de las costas y de los daos y perjuicios que se hubieran irrogado. En base a estos presupuestos legales no se han admitido a trmite las quejas en las que la decisin de las corporaciones de no actuar se haba adoptado mediando, al efecto, fundamentos suficientemente razonables, y en estos supuestos se ha informado a los promoventes de los derechos que les asisten para plantear directamente en va contenciosa las acciones oportunas (0024669, 0025550). Por contra, se han admitido aquellas quejas lamentablemente frecuentes en las que la inactividad no resultaba justificada e incluso se poda apreciar una mera actitud pasiva de la corporacin que, en ocasiones, ni siquiera da respuesta a los requirentes mediante un acuerdo expreso de no ejercitar la accin solicitada por las razones que se estimasen procedentes (9902146, 9907181, 9909931, 9910790, 9911183, 9912527, 0000615, 0002627, 0009800, 0016152). 338

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

As se ha hecho a partir de la denuncia por la desaparicin de un tramo de un antiguo camino perteneciente al municipio de Sabinigo usurpado, segn la promo vente, por el propietario de otra finca colindante. Esta reclamacin no era sino la repro duccin de otra anterior que dio lugar a un acuerdo del ayuntamiento por el que se inici un expediente de deslinde del camino en cuestin, con la consiguiente valoracin econmica, que al no ser aceptada por la interesada dio lugar al archivo del expediente. A raz de la tramitacin de la queja se inici un expediente de recuperacin del camino solicitndose los informes tcnicos necesarios sobre las titularidades y lindes de las fincas colindantes, expediente que finaliz mediante acuerdo de no recuperacin de oficio de la posesin presuntamente usurpada, con emplazamiento a las partes impli cadas para lograr un acuerdo consensuado que permitiera el acceso a la finca de la reclamante, acuerdo que est pendiente de la resolucin que recaiga en el recurso de reposicin interpuesto por la interesada (9710779). La apropiacin de un camino pblico por un vecino de la pedana de Los Marcos (Venta del Moro), mediante colocacin y amontonamiento de piedras y cepas que impe dan a otros vecinos de la localidad acceder por dicho camino para el laboreo y extraccin de cosechas de sus respectivas fincas, dio lugar a la correspondiente reclamacin ante el ayuntamiento, la Diputacin Provincial de Valencia y la Consejera de Agricultura, Pesca y Alimentacin de la Generalidad Valenciana. Durante la tramitacin de la queja la interesada remiti copia de la sentencia recada sobre el particular en la apelacin planteada ante la Audiencia Provincial de Valencia, de la que se desprenda la naturaleza vecinal del camino en cuestin y en consecuencia se resolvi proseguir las actuaciones ante el Ayuntamiento de Venta del Moro como responsable de preservar el uso pblico de dicho camino vecinal. De dicha sentencia se desprenda la inexistencia de ttulo vlido alguno que legitimase la ocupacin causante de la interrupcin del paso por el camino vecinal, conclusin que coincida con el informe emitido por el propio ayuntamiento, ya en junio de 1997, sin que se hubiere adoptado medida alguna para dejarlo expedito y libre para el trnsito, sin que se haya justificado la paralizacin del expediente de recuperacin de dicho bien, ni se haya dado respuesta a la reclamacin formulada por el promovente (9909304). Por el mismo motivo, es decir, la paralizacin de un procedimiento para la recu peracin de la posesin de un terreno pblico, se procedi a la formulacin de una sugerencia al Ayuntamiento de Ruente (Cantabria) para que en cumplimiento del ejer cicio de la potestad de recuperacin de sus bienes se procediese a continuar la tra mitacin del expediente iniciado mediante acuerdo de 5 de diciembre de 1996. Esta sugerencia, de la que ya se dej constancia en el pasado informe anual ha sido aceptada an cuando todava se est a la espera de la resolucin definitiva del expediente, iniciado como ya se ha dicho mediante acuerdo de 5 de diciembre de 1996, y que versa sobre hechos cuya denuncia inicial, formulada por el padre del ahora pro movente, se remonta al 21 de agosto de 1989 (9824049). La paralizacin de un procedimiento de deslinde de un camino pblico instado por un propietario de tierras colindantes dio lugar a la formulacin de una sugerencia al Ayuntamiento de Ciudad Rodrigo (Salamanca) para que, haciendo uso de la potestad atribuida a las entidades locales en el artculo 44 del Reglamento de Bienes de las Enti dades Locales, se procediese a reanudar el procedimiento de deslinde, practicando los 339

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

actos de trmite previstos en los artculos 58 y siguientes de la citada disposicin que permitiesen adoptar el acuerdo resolutorio correspondiente. Dicha sugerencia no ha sido cumplimentada alegndose como justificacin una serie de argumentos, ya esgrimidos durante la tramitacin de la queja, acerca de la ausencia de colaboracin de los servicios tcnicos de la Administracin autonmica, necesaria segn la alcalda para llevar a cabo el deslinde del antiguo Camino del Carpio objeto de la queja. Tales argumentos ya haban sido rebatidos en los fundamentos de la sugerencia for mulada, toda vez que de la documentacin obrante en el expediente poda concluirse que no era precisa una nueva intervencin de los citados servicios tcnicos para proceder al deslinde solicitado que, en cualquier caso, correspondera efectuarlo al ayuntamiento como administracin titular del camino. Dicha conclusin se basaba en un certificado de los servicios tcnicos competentes en el que, ya con fecha 2 de julio de 1993, se determinaba en razn de los planos existentes el lugar por donde debera realizarse el deslinde en cuestin, certificacin cuyos trminos claros venan a reiterarse en un escrito dirigido al ayuntamiento el 15 de julio de 1993. No obstante la claridad del pronunciamiento de los servicios tcnicos de la Admi nistracin autonmica, la alcalda de Ciudad Rodrigo sigue insistiendo en la necesidad de un nuevo informe para justificar la paralizacin de un expediente de deslinde iniciado el 14 de febrero de 1991, con la consiguiente negativa a poner en prctica la sugerencia formulada el 12 de abril de 2000, y en consecuencia se decidi concluir la tramitacin de la queja con la advertencia de que sera consignada en el presente informe, de con formidad con lo previsto al efecto en el artculo 30.2 de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, por considerar que, siendo posible una solucin positiva al asunto planteado por el promovente, sta no se ha conseguido por la actitud contraria mostrada por ese Ayuntamiento de Ciudad Rodrigo. 15.4. Transportes de mbito local

Las deficiencias denunciadas respecto al transporte de mbito local han orientado la actuacin de la Institucin a lo largo del ao 2000. La aprobacin de un nuevo Reglamento de viajeros de la Empresa Municipal de Transportes de Madrid por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid dio lugar a una investigacin de oficio al establecer que los conductores de esos vehculos nicamente estn obligados a facilitar cambio al usuario cuando la cantidad a devolver no exceda del quntuplo del billete sencillo (725 pesetas), lo que implica que no podrn viajar en los autobuses urbanos quienes quieran pagar su ttulo de viaje con papel mone da, esto es, ni siquiera con un billete de mil pesetas (F0000117). La falta de adaptacin para minusvlidos de los autobuses que tienen como destino el aeropuerto de Barajas fue tambin objeto de una investigacin. Adems se ha desarrollado una actuacin para esclarecer los hechos expuestos por un vecino de Madrid que mostraba su disconformidad con la aplicacin a su hijo minus vlido de cinco aos de las normas aprobadas por el Acuerdo Plenario de 5 de noviembre de 1982 relativas a la concesin de billetes a precio reducido para su utilizacin en 340

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

las lneas de la Empresa Municipal de Transportes por personas de la tercera edad y minusvlidos, ya que consideraba que se tendran que tener en cuenta otros baremos de ingresos que son ms favorables (0021207 y 0019747). El Ayuntamiento de Palma de Mallorca elimin el uso de determinados ttulos de viaje para el servicio de transporte urbano mediante autobs con la consecuencia de que los no residentes tenan que pagar ms caros los abonos de diez viajes, por lo que se sugiri la modificacin de esta medida sin resultado positivo (0022872). Por lo que se refiere al transporte por medio del metro las aglomeraciones que sufren los viajeros en determinados momentos y tramos de la red o las molestias derivadas de la existencia de trenes muy viejos en alguna lnea, as como las incomodidades pro ducidas por las obras de construccin o renovacin de algunas lneas del metro de Madrid centran fundamentalmente las quejas del ao 2000 (0015565, 0024569 y 0024998).

16. 16.1.

PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Rgimen general de la funcin pblica

16.1.1. Seleccin de funcionarios El derecho fundamental a acceder a las funciones pblicas en condiciones de igual dad que garantiza el artculo 23.2 de la Constitucin espaola es, adems de una mani festacin del derecho de participacin, una concrecin y refuerzo del principio de igual dad y no discriminacin establecido con carcter general en el artculo 14. Dicho prin cipio debe conectarse con los de mrito y capacidad que deben regir dicho acceso y que se contemplan en el artculo 103.3 del mismo texto constitucional. Al Defensor del Pueblo le incumbe, por un lado, velar porque los rganos de la Administracin con vocantes de los procesos selectivos para el referido acceso establezcan requisitos objetivos relacionados con el mrito y la capacidad que permitan cumplir con la finalidad ltima de cualquier proceso, esto es, conseguir la seleccin de los mejores candidatos y, por otro, corregir las prcticas administrativas que de un modo u otro supongan un detri mento de los principios constitucionales citados. Las actuaciones de control de esta Institucin se han referido al procedimiento de convocatoria, siempre respetando el amplio margen de libertad que tiene reconocido la Administracin, como manifestacin de su poder de autoorganizacin, para dotar de contenido concreto a conceptos indeterminados como son el mrito y la capacidad, y tambin al desarrollo de las pruebas de seleccin hasta su conclusin, incluyendo las actuaciones de los tribunales y comisiones de valoracin. Muchas son las reclamaciones recibidas que expresan una discrepancia con los resul tados de los procesos selectivos por los criterios de valoracin adoptados por los tri bunales calificadores. No obstante, los tribunales calificadores de concursos y oposiciones gozan de una amplia discrecionalidad tcnica, segn reconoce la jurisprudencia del Tri bunal Supremo, dada la imparcialidad de sus componentes, especializacin de sus cono cimientos e intervencin directa en las pruebas realizadas, lo que implica que ni siquiera los tribunales de justicia puedan convertirse en segundos tribunales calificadores, salvo que se produzcan arbitrariedades o desviacin de poder. Ello no impide que el Defensor 341

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del Pueblo intervenga para que, en todo caso, la Administracin cumpla con la obligacin legal que le incumbe de dar respuesta expresa a cuentas peticiones y reclamaciones formulen los ciudadanos sobre estos asuntos (9910248, 0000314, 0002114, 0014360 y 0025839). La arbitrariedad se hace evidente cuando los tribunales seleccionan a candidatos que al tiempo de celebracin de las pruebas no renen los requisitos exigidos en las bases de las convocatorias, incumpliendo una regla bsica de todos los sistemas de ingreso. Por esta razn se han formulado recomendaciones a diversas administraciones pbli cas para que garanticen que la fecha de finalizacin del plazo de presentacin de soli citudes constituye el trmino para acreditar los requisitos de admisibilidad a las pruebas. El propsito es, evidentemente, evitar invalidaciones totales o parciales de procedimien tos selectivos que en una u otra medida perjudican a veces de manera irreversible a los aspirantes de mejor derecho (9901699). Por otra parte, son constantes los problemas referentes al acceso al empleo pblico de las personas con discapacidad, donde la cohonestacin entre los principios de mrito y capacidad, determinantes del acceso a la funcin pblica, y el de integracin social de las personas con discapacidad al objeto de disfrutar plenamente de los derechos del Ttulo I, a que se refiere el artculo 49 como manifestacin del principio de igualdad real del artculo 9.2, ambos de la Constitucin, presenta, quiz no en la teora pero s en la prctica,algunos problemas. Tal es el caso de las cuotas de reserva de plazas recogidas en la Ley 23/1988, de 28 de julio, de modificacin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, desarrollada posteriormente por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, debiendo de entrada constatarse la insuficiencia del cupo mnimo del tres por ciento de las plazas ofrecidas reservado a personas con discapacidad para lograr el objetivo de integracin. A su vez la escasez del nmero de plazas resultante conduce en ocasiones a que personas que optan por el turno de reserva del tres por ciento queden postergadas res pecto de otras que acceden por el turno libre pese a obtener mejores calificaciones al haber quedado cubierto inmediatamente ese exiguo cupo. Denota esta situacin una comunicacin con ida pero sin vuelta entre turnos: si el turno de reserva no se cubre, este porcentaje o la fraccin no cubierta pasa al turno libre; pero si el turno del tres por ciento se cubre completamente, candidatos de mejor derecho que otros del turno libre no pueden obtener plazas por ese tramo. A juicio del Defensor del Pueblo el panorama descrito no slo conculca los tanta veces mencionados principios de mrito y capacidad, sino tambin los especficos diri gidos a la integracin social de la minusvala, por lo que ha dirigido una recomendacin en estudio a la fecha de cierre de este informe al Ministerio para las Administraciones Pblicas para evitar el efecto discriminatorio sealado (0007416). En otro orden de consideraciones debe traerse a colacin que desde hace quince aos se viene insistiendo en la necesidad de sustituir el cuadro de incapacidades fsicas que restringe el acceso a las pruebas de ingreso en el servicio postal, establecido en una orden de 31 de julio de 1980 del entonces Ministerio de Transportes y Comuni 342

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

caciones, y que por su carcter excesivamente limitativo se juzgaba contrario a lo dis puesto en el artculo 23.2 de la Constitucin sobre condiciones de igualdad en el acceso a la funciones y cargos pblicos en relacin con los artculos 14, 103.3 y 50.1 de la misma norma suprema. Pues bien, pese a que la Administracin ha mostrado desde entonces su disposicin a llevar a cabo la citada modificacin, siempre la ha condicionado en sus resultados a la negociacin en el seno de la Comisin Estatal de Salud Laboral. Hoy, finalmente, el Ministerio de Fomento considera inoportuna la modificacin del cuadro de enfermedades y defectos invalidantes para el acceso a los cuerpos y escalas de Correos y Telgrafos, debido a la inminente transformacin del operador pblico postal en sociedad annima estatal. Sin embargo, una cosa es, a juicio del Defensor del Pueblo, que Correos y Telgrafos se transforme en una sociedad mercantil conforme a lo dispuesto en la Ley 14/2000, de 20 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social, cuyo personal ser contratado en rgimen de Derecho laboral, y otra bien distinta que se admita la vigencia, siquiera formal, de una norma cuya aplicacin puede llegar a comprometer el principio de igualdad (9612072). La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, cuya misin bsica es garantizar la autonoma local a que se refiere el artculo 137 de la Constitucin, establece en su artculo 92.3 determinadas funciones necesarias para todas las corporaciones locales y reservadas a ciertos funcionarios con un especfico grado de formacin, opcin que, segn ha declarado el Tribunal Constitucional en Senten cia 214/1989, de 21 de diciembre, responde a la finalidad de garantizar de manera gene ralizada en todas las corporaciones locales el correcto desempeo y desenvolvimiento de un elenco de funciones que, por su trascendencia misma, rebasan el inters local. Por consiguiente, en las administraciones locales existe un grupo de empleados pblicos denominado funcionarios con habilitacin de carcter nacional (interventores, secre tarios y tesoreros), cuyo rgimen jurdico y funciones se recogen en el Real Decre to 1174/1987, de 18 de septiembre. En virtud de la citada norma, slo podrn participar en los procesos selectivos para este cuerpo aquellos aspirantes que hayan superado los tres primeros cursos de las licen ciaturas en Derecho, Ciencias Polticas y Sociologa o Economa y Empresariales. No obstante, esta Institucin ya constat la existencia de otras titulaciones cuyos programas de estudio resultan ms adecuados al temario de oposicin que el de aqullas que habi litan la participacin, por lo que se recomend al Ministerio de Administraciones Pblicas la modificacin del citado real decreto en el sentido apuntado, lo que fue aceptado en 1997. Sin embargo, a pesar del tiempo transcurrido, se han seguido convocando oposi ciones a este cuerpo de funcionarios sin la modificacin anunciada, lo que adems de afectar a los principios de igualdad, mrito y capacidad, supone una desconexin evidente entre las actuaciones administrativas dirigidas a regular dicho acceso, y aquellas otras destinadas a establecer determinadas titulaciones universitarias, cuyos curricula, por su idoneidad con las funciones a desempear, deberan habilitar para la participacin en las pruebas. 343

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Ninguna de las argumentaciones esgrimidas por el Ministerio para las Administra ciones Pblicas referentes a la modificacin en profundidad del rgimen de acceso de estos funcionarios pblicos suponen un impedimento para la modificacin normativa recomendada por esta institucin, ya que la misma no comprometera una eventual modi ficacin del rgimen de acceso, por lo que al no existir una solucin positiva al problema, y tampoco un horizonte temporal concreto para la solucin, se deja constancia en el presente informe (0000499). Adems se ha podido comprobar que desde hace ya varios aos, son muy pocas las plazas convocadas para el acceso a este cuerpo de habilitados, lo que se explica, en principio, por el elevado nmero de funcionarios interinos que permanecen en esta situacin durante dilatados perodos de tiempo sin que se proceda a su cobertura de modo definitivo. Esta situacin perjudica tanto a los que an no mantienen una relacin funcionarial y aspiran a ello, como a aquellos que siendo ya funcionarios pretenden acceder a puestos desempeados supuestamente en rgimen de provisionalidad por per sonal interino o, incluso, a los propios interinos que desean regularizar su situacin. Y si bien es cierto que las corporaciones locales se encuentran facultadas para el nombramiento de funcionarios interinos, a tenor de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 y del Real Decreto 1723/1994, de 29 de julio, sobre provisin de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitacin de carcter nacional, no lo es menos que la utilizacin del mecanismo de la interinidad debe tener carcter excepcional y slo podrn cubrirse las vacantes por dicho sistema por razones de necesidad y urgencia. Consiguientemente, la prctica de la interinidad tiene las notas caractersticas de tran sitoriedad, temporalidad, necesidad y urgencia del servicio, por lo que su utilizacin al margen de las mismas supone la vulneracin del libre acceso a la funcin pblica como derecho reconocido en el artculo 23 de la Constitucin. Para el esclarecimiento de la cuestin se ha iniciado una extensa investigacin con todas las comunidades autnomas con competencia en el nombramiento de funcionarios interinos, conforme a las modificaciones introducidas por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (0000366). 16.1.2. Transferencias de funcionarios La transferencia de funcionarios de la Administracin general a las comunidades autnomas constituye un fenmeno lgico y necesario que tiene su causa en el sistema de distribucin territorial del poder pblico construido por la Constitucin y los estatutos de autonoma con especfico refrendo en el artculo 147.2 de la Constitucin. Sin embar go, lejos de ser un mero episodio acotado al proceso gradual de vertebracin de lo que ha sido dado en llamar Estado autonmico, sigue siendo, ms all de la movilidad natural de los distintos funcionarios profesionalmente habilitados para desempear ser vicios en distintas administraciones pblicas, manifestacin particularmente visible del complejo sistema de relaciones entre Estado y las comunidades autnomas con plas macin en los sucesivos acuerdos de las comisiones mixtas de transferencias. La aplicacin de tales acuerdos ha generado a lo largo del ao 2000 problemas de diversa ndole, detectndose disfunciones que han incidido negativamente en los dere chos consolidados o reconocidos para los funcionarios transferidos, principalmente de contenido econmico. 344

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

En algunas ocasiones la divergencia sobre la fecha exacta en la que debe entenderse producida la transferencia es la que crea discrepancias entre las administraciones impli cadas, de tal modo que ninguna de ellas se entiende obligada al pago. En este sentido merece especial mencin, por el elevado nmero de personas afec tadas, la queja formulada por 1.507 funcionarios estatales transferidos en virtud del Real Decreto 2081/1999, de 30 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administracin del Estado al Principado de Asturias en materia de enseanza no universitaria. La queja se refera al impago de las cantidades que a cada uno de ellos les corresponda con cargo al fondo para la mejora de la prestacin de los servicios pblicos aprobado por Acuerdo firmado el 24 de septiembre de 1999 entre la Admi nistracin general del Estado y determinadas organizaciones sindicales, y que estableca como requisito para tener derecho a participar en el mismo, tener acreditado un periodo mnimo de seis meses en activo durante el ao 1999. El Ministerio de Administraciones Pblicas inform que no proceda el abono de la citada cantidad al impedirlo el apartado 4 del acuerdo mencionado, ya que a fecha 1 de enero de 2000 los peticionarios ya no prestaban servicios en la Administracin general al haber sido transferidos al Principado de Asturias, debiendo ser la Adminis tracin de destino la que les abonara tal cantidad. La Administracin del Principado sostena, por el contrario, que era la Administracin suscriptora del acuerdo la obligada al pago. Lo cierto es que el citado Real Decreto 2088/1999 no se public hasta el da 4 de febrero de 2000, por lo que el da 1 de enero de dicho ao los reclamantes se encontraban en servicio activo en la Administracin del Estado. Adems, en la fecha en la que se produjeron las transferencias los promoventes haban ya perfeccionado su derecho al cobro de la paga de productividad al haber prestado de forma efectiva sus servicios a la Administracin del Estado durante al menos seis meses. Con base en estos antecedentes se efectu una recomendacin para que al personal transferido se le pagara las cantidades que correspondieran de conformidad con las previsiones del Acuerdo de 24 de septiembre de 1999, recomendacin que, sin embargo, no fue aceptada (0004467). En otras ocasiones es la comunidad autnoma a la que se traspasan funcionarios la que no quiere hacerse cargo de las obligaciones econmicas que hubieran sido deven gadas con anterioridad a la fecha de traspaso, a pesar, incluso, de que desde la Admi nistracin central se han transferido tambin los crditos necesarios para hacer frente a aquellas. En consecuencia, parece imprescindible que en los procesos de transferencias las obligaciones respecto del personal transferido queden completamente resueltas antes de que los funcionarios que no han sido parte en los acuerdos resulten perjudicados (0010508). 16.1.3. Permisos por maternidad y excedencia por cuidado de hijos No es nueva, desde luego, la percepcin de que la integracin de la mujer en el mercado laboral no se lleva a cabo en Espaa ni con la celeridad que sera deseable, ni en las condiciones de paridad respecto de los hombres que son exigibles. 345

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Tampoco lo es para el Defensor del Pueblo, quien reiteradamente en los sucesivos informes anuales viene denunciando este problema que concierne no solo al empleo privado, sino tambin al pblico. Es seguramente, por lo que al empleo pblico se refiere, en la contingencia de mater nidad donde se hace ms visible este problema, siendo ya una necesidad inaplazable la eliminacin de cualquier vestigio discriminatorio que pueda darse con ocasin de los permisos por maternidad y excedencia por cuidado de hijos a los que tienen derecho las funcionarias de acuerdo con el artculo 29.4 y 30 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica. Merece especial atencin, en este sentido, la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en Sentencia 203/2000, de 24 de julio, en la que se reconoce a una fun cionaria interina el derecho a disfrutar de una excedencia por cuidado de hijo, modi ficando de este modo el criterio de la Administracin para la que la suspensin voluntaria de la relacin de servicios es incompatible con la naturaleza de funcionario interino. La aludida sentencia constitucional dispone que ... la diferencia de trato entre la recurrente y los funcionarios de carrera, en relacin con el derecho a la excedencia para el cuidado de hijos, resulta contraria a las exigencias del derecho a la igualdad proclamada en el artculo 14. La sentencia pone de manifiesto en su fundamento jurdico tercero que, efectiva mente, el inters pblico de la prestacin urgente del servicio puede, en hiptesis, jus tificar un trato diferenciado entre el personal estable e interino al servicio de la Admi nistracin, pero ... no existe justificacin objetiva y razonable desde la perspectiva del artculo 14 de la Constitucin para, en orden al disfrute de un derecho legal rela cionado con un bien constitucionalmente relevante como el del cuidado de los hijos, dispensar a un funcionario interino que lleva ms de cinco aos ocupando una plaza, un tratamiento jurdico diferente y perjudicial respecto del dispensado a los funcionarios de carrera, con el nico argumento de que legalmente su relacin con la Administracin es provisional en tanto no se prevea por funcionarios de carrera. La defensa de situaciones particulares, sobre la base de la doctrina expuesta, ha dado lugar a intervenciones con la Administracin de la Comunidad de Madrid, no slo en lo que se refiere al reconocimiento de la excedencia, sino tambin respecto de la integridad de la retribucin correspondiente al permiso por maternidad cuando esta no es biolgica, sino adoptiva. Se ha observado que en la actualidad en el supuesto de maternidad biolgica dicho permiso tiene una duracin de 122 das, mientras que en el caso de adopcin y acogimiento es de 112 das, 16 semanas. No ignora esta Institucin que el mnimo legal exigido en la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, de conciliacin de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras es, precisamente, de 16 semanas, por lo que la diferencia de diez das a favor de la maternidad biolgica se trata de una mejora aprobada en negociacin colectiva. No obstante, puesto que no se observa, en principio, una diferencia que justifique que el permiso por maternidad biolgica se extienda diez das ms que la adoptiva, se han iniciado actuaciones con la Consejera de Justicia, Funcin Pblica y Administracin Local, al efecto de consolidar la igualdad de trato en los permisos de maternidad sea esta biolgica o adoptiva en la prxima negociacin colectiva (0009748, 0024244). 346

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

16.2.

Personal estatutario de los servicios de salud

La compleja problemtica que aqueja al personal estatutario que presta servicios en el Sistema Nacional de Salud ha venido siendo objeto de atencin preferente en los informes anuales a las Cortes Generales. No en vano este personal, que en su mayora tiene la condicin de personal estatutario, contribuye con su prestacin al desarrollo de la asistencia sanitaria como servicio pblico esencial en el que los recursos humanos y econmicos empleados adquieren una gran importancia. La atencin a ese servicio, como actividad de inters general anudada al derecho a la proteccin de la salud reconocido en el artculo 43 de la Constitucin, precisa una adecuada dotacin de personal, cuyo estatuto se establece por va reglamentaria al dis ponerlo as tanto el artculo 116.1 de la Ley General de la Seguridad Social, como el artculo 45 del mismo texto legal, al sealar que el personal al servicio de la Entidad Gestora de la Asistencia Sanitaria se regulara por lo previsto en los estatutos de personal aprobados por el Ministerio de Trabajo. Tales estatutos, del personal mdico, del personal sanitario no facultativo y del personal no sanitario, hoy vigentes an con importantes modificaciones, deban, conforme a la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, integrarse en un estatuto-marco. Ello supone una vertiente ms de la responsabilidad que el artculo 43 antes citado atribuye a los poderes pblicos para organizar y proteger la salud pblica como bien jurdico relevante para la comunidad, donde la regulacin de los recursos humanos en el ejercicio de la accin pblica del servicio sanitario, cons tituye su principal elemento motor. La consideracin de este servicio como sistema pblico sanitario se inicia en el siglo XX, a partir de la Ley de 16 de diciembre de 1942 por la que se establece el sistema de Seguro Obligatorio de Enfermedad. Si bien no es posible detenerse en la sucesin de normas que desde entonces regulan el rgimen jurdico de ste personal, s lo es subrayar, y tal afirmacin podr confirmarse ms adelante como mal endmico de este rgimen, el carcter transitorio y coyuntural del mismo, que se va acomodando a las circunstancias y necesidades de la asistencia sanitaria a prestar. La Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, que regul el rgimen de los funcionarios de la Administracin civil del Estado, exclua de su mbito a este personal cuyo rgimen jurdico quedaba encomendado a los respectivos estatutos de personal. El marco jurdico establecido por estos estatutos, a los que antes nos referamos, si bien supuso un avance en la configuracin jurdica de este personal, no supuso su integracin en el rgimen general de la funcin pblica. A este distanciamiento ha contribuido la peculiar caracterizacin de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, entre ellas el Instituto Nacional de la Salud al que la Ley General de la Seguridad Social encomienda la administracin y gestin de los servicios sanitarios, que ha supuesto que aqullas no se integraran en el rgimen general de los organismos autnomos y, tampoco, con posterioridad, fueran incluidas en el marco general de la organizacin y funcionamiento de la Administracin general del Estado Ley 6/1997, de 14 de abril. Desde otra perspectiva, los vigentes estatutos de este personal estatutario, herederos de un sistema pblico de sanidad muy distinto al establecido en la Ley General de Sani 347

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dad, han ido sufriendo mltiples modificaciones fruto tambin de la adaptacin forzosa a las nuevas formas y mbito de prestacin del servicio sanitario, pero denotan una falta de regulacin normativa bsica de las condiciones en que presta servicios este personal, encomendada, como ya hemos dicho, a un estatuto-marco que debe incluir una regulacin en materia de clasificacin, seleccin, provisin de puestos de trabajo y situaciones administrativas, derechos, deberes, rgimen disciplinario, incompatibili dades y sistema retributivo, cuya aprobacin acumula quince aos de retraso. Por tanto, abogando por la necesidad de asentar la regulacin de las condiciones en las que presta servicios este personal sobre un marco estable y definido, es posible significar que la revisin apuntada de su rgimen jurdico, sugerida tambin por el Tri bunal Constitucional en Sentencias 170/1988, de 29 de septiembre, y 33/1991, de 14 de febrero, al hilo de la determinacin de algunas condiciones de trabajo de este personal, no es una tarea sencilla. Las dificultades comienzan al tratar de delimitar, en primer lugar, la naturaleza jurdica del vnculo estatutario, al estar excluido este rgimen del Estatuto de los Trabajadores por su consideracin de rgimen especial, como una regu lacin legal distinta, de carcter estatutario, que no tendra naturaleza ni consideracin laboral y tampoco podra encuadrarse dentro del rgimen estrictamente funcionarial. En este sentido, el Estatuto de los Trabajadores de 1980 dispona, y lo sigue haciendo el Estatuto vigente en su artculo 1.3.a), la exclusin de su mbito de aplicacin de la relacin de servicio del personal al servicio del Estado cuando al amparo de una ley, dicha relacin se regule por normas administrativas o estatutarias. Todo ello hace posible que al referirse a este personal se le haya considerado como tertium genus, situado entre una y otra categora de personal. Sobre este aspecto, y no sin vacilaciones iniciales, la postura del Tribunal Supremo ha oscilado desde una inicial asimilacin al personal laboral, bien sea mediante la uti lizacin supletoria de esa legislacin o de instituciones propias de esa esfera del Derecho, hasta la determinacin del rgimen de este personal como un rgimen especfico cuya proximidad debe establecerse con el rgimen funcionarial. Por su parte, el Tribunal Cons titucional distingue claramente entre el personal funcionario ya sea su vinculacin administrativa pura o estatutaria y el personal laboral, distincin que se apoya en la propia de los artculos 35 y 103.3 de la Constitucin. Desde una perspectiva que asimile el personal estatutario al rgimen funcionarial, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, cuyo declarado propsito consista en la reestructuracin de aqulla a fin de moder nizarla y acomodar la funcin pblica al Estado autonmico y a los pases del entorno espaol, pone de manifiesto un cierto carcter unificador de ambas categoras funcio nariales, al establecer en su artculo 1.2 y en la disposicin transitoria cuarta, que el personal sujeto a los mencionados estatutos se regule por una norma especfica, previsin a la que antes aludamos y luego recogida en la Ley General de Sanidad. No obstante, la ley mencionada no contempla su aplicacin directa a este personal, puesto que en su mbito inmediato solo incluye al personal funcionario de la Admi nistracin de la Seguridad Social. Sin embargo, el carcter supletorio de esta ley para todo el personal al servicio del Estado y de las Administraciones pblicas permite afirmar que el rgimen del personal estatutario, como rgimen especial, entronca con el rgimen general de la funcin pblica, vertebrado en lo fundamental, por la Ley 30/1984, de 348

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Medidas para la reforma de la Funcin Pblica; la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Decreto 315/1964, la Ley 53/1984, de Incompatibilidades y la Ley 9/1987, de rganos de Representacin, Determinacin de las Condiciones de Trabajo y Participacin del Personal al Servicio de las Administraciones Pblicas. La complejidad de rgimen de este personal, decisivo debe insistirse para el sistema de salud, no para aqu, pues su regulacin tras la aparicin de los tantas veces citados estatutos, reglamentos estatales divididos por categoras de personal, se complica por la emergencia del Estado autonmico, donde las comunidades con competencias trans feridas llevan a cabo su propia regulacin parcial y especfica. A ello se une una regu lacin especialmente prolfica en el terreno de la negociacin colectiva, por la cual han venido acotndose las condiciones de trabajo y dems cuestiones en las que se desen vuelve el vnculo estatutario. Un anlisis por afinidades entre el modelo estatutario y el estrictamente funcionarial puede resultar, a estos efectos, ilustrativo. Entre las afinidades encontramos que el acceso por el que se establece el vnculo estatutario se rige por un sistema reglado y en funcin de criterios objetivos. De otro lado, el contenido que integra esa relacin se encuentra, al igual que en el rgimen general de la funcin pblica, previamente fijado en un conjunto de reglas que configuran un estatuto propio por el que aquella se rige. Por ltimo, resulta tambien asimilable el singular desarrollo de la prestacin de servicios, marcado por la estabilidad en el empleo y un rgimen de incompatibilidades. A estos efectos, la Ley 30/1999, de 5 de octubre, de seleccin y provisin de plazas de personal estatutario de los Servicios de Salud, que anticipa en estas materias el espe rado Estatuto-marco, se hace eco de los principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad en el acceso y provisin de plazas, y declara, conforme a las previsiones contenidas en la Ley General de Sanidad, el derecho a la estabilidad en el empleo y el carcter excepcional del empleo temporal en el sector. Establece tambin los principios de planificacin y periodificacin de las convo catorias, a fin de paliar la endmica interinidad del personal de las instituciones sani tarias. En este sentido hay que valorar positivamente el nuevo rumbo adoptado a partir de 1997 en la poltica de personal del Instituto Nacional de la Salud, impulsando la consolidacin del empleo interino mediante sucesivas ofertas de empleo pblico y con vocatorias de concursos de traslados, voluntad de la que es expresin, fruto de la auto noma colectiva, el Pacto sobre Oferta y Consolidacin de Empleo: 2000-2002, cuya decla rada finalidad estriba en reducir, a travs de las Ofertas de empleo pblico correspon dientes a los aos 2000, 2001 y 2002, la tasa de empleo interino al tres por ciento. Esta favorable tendencia no permite obviar, sin embargo, los problemas surgidos por la paralizacin de las ltimas convocatorias de personal al declararse la suspensin del proceso de seleccin para la categora de celadores; pinches y auxiliares adminis trativos, as como el procedimiento selectivo para la cobertura de plazas del grupo tcnico de la funcin administrativa y el establecido para la adjudicacin de plazas vacantes de facultativos especialistas de rea en los servicios jerarquizados de las instituciones sanitarias gestionadas por el Instituto Nacional de la Salud. 349

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El seguimiento de estos diferentes procesos selectivos ha sido objeto de un importante nmero de quejas que ha puesto de manifiesto la importancia y envergadura del problema (9911788 y otras). La paralizacin del proceso de seleccin de facultativos especialistas de rea al que antes nos referamos, que vinculaba la toma de posesin de la plaza a la efectuada por los adjudicatarios del concurso de traslados, ha supuesto, como punto de inflexin, la adopcin de medidas por el legislador que tiendan a desbloquear esos procesos. Y lo hace a travs de la disposicin adicional vigsima de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social por la que se desvincula la toma de posesin de los adjudicatarios de una plaza en el referido concurso de traslados, que permitir la conclusin de ese proceso, de la correspondiente a los facultativos que obtengan plaza en los concursos-oposicin antes mencionados. Este asunto ha sido tambin objeto de la formulacin de algunas quejas en demanda de una solucin que hiciera posible el traslado a la plaza obtenida en el concurso corres pondiente (0023722 y otras). En conexin con las materias tratadas encontramos la referida a la cobertura tem poral de las plazas del personal que ahora nos ocupa. Esta Institucin ha venido tratando a lo largo de anteriores informes anuales las actuaciones administrativas de la Admi nistracin sanitaria que podan suponer una incorrecta aplicacin en los procesos de seleccin de los principios constitucionales de igualdad, mrito, capacidad y publicidad como regidores del acceso al empleo pblico, principios tambin predicables en el acceso mediante una vinculacin de carcter temporal. En este sentido es posible distinguir aquellos supuestos en que las bases que rigen el procedimiento selectivo no respetan tales principios de aquellos otros en que aun reconocindolos se produce su conculcacin por factores extraos a las propias bases. Ejemplo de lo primero es el establecimiento de condiciones o requisitos arbitrarios, bien por establecer con carcter general una discriminacin no justificada entre aspirantes, bien por contener referencias individualizadas que favorezcan y propicien un resultado determinado del proceso. As las cosas, esta Institucin tena necesariamente que discrepar del baremo de mritos establecido en el Acuerdo provincial de contrataciones y vinculaciones tempo rales en las instituciones sanitarias del Instituto Nacional de la Salud en Cantabria, por el que se estableca una valoracin de hasta un 40 por ciento en el apartado de experiencia en el centro de gasto en la categora correspondiente, mxime cuando las propias instrucciones de seleccin y cese de personal temporal dictada por la entidad gestora impedan la valoracin de situaciones personales de los aspirantes como el empa dronamiento o residencia en la provincia, el parentesco con trabajadores del centro o la valoracin especial de servicios prestados en el propio centro (9909268). De lo segundo encontramos un buen ejemplo en el procedimiento de seleccin corres pondiente al listado de contrataciones temporales perteneciente a la Direccin Provincial del Instituto Nacional de la Salud en Salamanca, proceso en el que no se produjo el llamamiento de la interesada para la formalizacin de un contrato de interinidad en beneficio de otro facultativo que ocupaba una posicin en el mencionado listado menos ventajosa que la promotora de la queja. 350

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La investigacin correspondiente demostr que figuraba de alta en una contratacin, en realidad ya concluida y no comunicada al rgano de seleccin, el cual conforme al orden establecido, ofreci el contrato al siguiente aspirante en la lista. Esta falta de diligencia en la tramitacin de comunicacin que propici el error en la seleccin efec tuada, condujo a la formulacin de una recomendacin a esa direccin provincial al efecto de lograr que la informacin sobre las altas y bajas en las contrataciones del personal vinculado a ese Instituto por una relacin temporal de trabajo, se cursasen a la unidad encargada de la contratacin en el momento de producirse o, al menos, en tiempo hbil, salvaguardando el orden de prelacin de la bolsa de trabajo (9712903). Si la seleccin del personal temporal de las instituciones sanitarias constituye el haz de un problema, indudablemente los criterios de cese son su envs. Conviene aqu recordar que con motivo de la formulacin de otras quejas sobre la falta de uniformidad de criterios de cese, y dando cumplimiento a las recomendaciones efectuadas por el Defensor del Pueblo, la Direccin General del Instituto Nacional de la Salud adopt en el ao 1995 unas instrucciones por las cuales se establecan, con carcter provisional, criterios para la seleccin y cese del personal interino. La persistencia de quejas sobre estos criterios, pese a su provisionalidad an vigentes, pone de manifiesto la falta de consenso entre la Administracin implicada y las organizaciones sindicales para su modificacin. Continuando con el anlisis sobre las afinidades del rgimen estatutario y el fun cionarial, debe ahora destacarse que a la regulacin que contempla las condiciones de trabajo en los respectivos estatutos de personal se une una serie de disposiciones dis persas fruto, muchas de ellas, de la negociacin colectiva. Es en esta materia donde las diferencias se acentan, an cuando las mismas respondan a la diferente naturaleza de la prestacin de servicios. En este captulo debe hacerse mencin a la problemtica derivada de las condiciones de trabajo en que viene desarrollando la prestacin de servicios el personal de refuerzo, a la que esta Institucin ha venido prestando especial atencin en anteriores informes a las Cortes Generales. En su da se formul una recomendacin a la Direccin General del Instituto Nacio nal de la Salud interesando la equiparacin retributiva por realizacin de guardias del personal mdico titular de Equipo de Atencin Primaria y con la que se satisfaca a los mdicos designados para la realizacin de refuerzos. La informacin de la que se dispone en la actualidad atae tambin al personal que realiza esa funcin en el mbito de la Atencin Especializada que arrastra una pro blemtica similar a la del personal de Atencin Primaria, si bien parece que las con diciones se agravan por cuanto este personal realiza su funcin mediante un elevado nmero de horas de trabajo semanales, durante la semana y en fin de semana, impi dindose adems la realizacin de otras actividades laborales y sujetos a un rgimen de proteccin social, mediante altas y bajas discontinuas en funcin de los das tra bajados, muy alejado de una cobertura de Seguridad Social acorde con la funcin desem peada. Otra de las materias sujeta al anlisis comparativo es la que atae al rgimen de incompatibilidades y al disciplinario. Mientras que el primero remite a la regulacin del derecho comn de la funcin pblica, el rgimen disciplinario, objeto de regulacin 351

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en los diferentes estatutos de personal, acusa en algunos aspectos un evidente desfase con la vigente concepcin del derecho administrativo sancionador nacida de la Cons titucin de 1978. Es el caso del tratamiento que los estatutos de personal vigentes otorgan a la rein cidencia como circunstancia agravante de la responsabilidad. El artculo 135.3 del Esta tuto jurdico del personal sanitario no facultativo, cuyo contenido se recoge de forma similar en el Estatuto del personal mdico, permite la agravacin de la sancin por apreciacin de la reincidencia, al margen de la cancelacin de una falta anterior por el transcurso del tiempo. Tal mencin, reflejo de la establecida en el artculo 93.3 de la Ley de Funcionarios del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, es incompatible con el vigente rgimen disciplinario de los funcionarios de la Administracin del Estado, desarrollado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, que en su artculo 51 establece que en ningn caso computarn a efecto de reincidencia las sanciones canceladas o que hubieran podido serlo. La soledad de un precepto de esta naturaleza y su disconformidad con normas de superior rango es particularmente llamativa si se tiene en cuenta que el Cdigo penal llega a la misma conclusin que el Reglamento de rgimen disciplinario, siendo para su artculo136 el transcurso del tiempo, apreciado incluso de oficio por el juez, una de las circunstancias conducentes a la cancelacin. Por lo mismo, resulta chocante, que los rganos disciplinarios de la Administracin hayan apreciado la reincidencia, en aplicacin del artculo 135.3 del Estatuto jurdico del personal sanitario no facultativo, con la consiguiente agravacin de la sancin tras la comisin de la misma infraccin nada menos que diez aos despus (9907975). Retornando al anlisis comparativo, en materia retributiva el Real Decre to-ley 3/1987, de 11 de septiembre, estructur las retribuciones de este personal asi milando aqullas a las que venan percibiendo los funcionarios pblicos, salvo, quizs, la concerniente al complemento de atencin continuada, cuyo origen se remonta al tra dicional y especfico complemento por guardias mdicas. En contraste con la tendencia actual a asimilar el rgimen del personal estatutario con el funcionarial propiamente dicho, el conocimiento de los asuntos relativos al per sonal estatutario de las instituciones sanitarias corresponde, no a la jurisdiccin con tencioso-administrativa, sino a la jurisdiccin social slo con algunas excepciones como las incidencias relativas al ingreso, anteriores al nacimiento de la relacin jurdica o el control de la potestad disciplinaria revisables por el orden contencioso-administrativo. Una vez ms parece que siguen gravitando sobre la relacin de servicios del personal estatutario dos lgicas si no antitticas, s contrapuestas, que a esta Institucin slo corresponde destacar. Tal dualidad domina tambin en el mbito de la libertad sindical y el derecho de huelga, donde si bien la Ley Orgnica 11/1985, de 2 de agosto, establece, de modo idntico para funcionarios y personal estatutario, las peculiaridades en el ejercicio de su derecho de sindicacin, ello no quiere decir que las controversias y tutela del derecho de libertad sindical y huelga venga atribuido al mismo orden jurisdiccional, sino que, tambin en esta materia, la competencia es distinta en funcin del colectivo a quien afecte el pro blema. 352

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Sin perjuicio de haber dejado resea de las afinidades y desigualdades de uno y otro modelo, debemos resaltar ahora la coincidencia fundamental en la naturaleza de ambas relaciones de servicios, no aprecindose razones de peso para que el futuro ofrezca regmenes netamente diferenciados. Al respecto, el Proyecto de Estatuto bsico de la Funcin Pblica recogido en el Boletn Oficial de las Cortes Generales de 5 de julio de 1999, caducado en la actualidad, dispona su aplicacin al personal de la Administracin de los Servicios de Salud, si bien esa aplicacin se realizara con las especialidades previstas en ese Estatuto bsico, especialidades que se configuran por la encomienda al Gobierno para que, previo informe del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y tras la negociacin con las organizaciones sindicales ms representativas, procediera a la elaboracin y remisin a las Cortes de un proyecto de ley de Estatu to-marco cuyo contenido contemplara tambin con carcter bsico los aspectos prin cipales que integran la relacin del personal estatutario con la Administracin Sanitaria. Tanto uno como otro proyecto no han llegado a ver la luz y el panorama parece difuminarse a raz de la aparicin de las nuevas formas de gestin del Sistema Nacional de Salud, que conlleva una concepcin ms compleja de la gestin de la sanidad pblica sobre una pluralidad de formas de prestacin de los servicios sanitarios para los que se prev la coexistencia de los regmenes estatutario, funcionarial y laboral del personal. Sea como fuere, cabe esperar que las exigencias del modelo de gestin no impidan un corpus normativo que aporte la estabilidad y seguridad jurdica necesaria a las con diciones en que el personal presta sus servicios.

16.3.

Funcin pblica docente

El traspaso de las funciones y servicios de la Administracin del Estado a las distintas comunidades autnomas en materia de enseanza no universitaria ha supuesto la nece saria modificacin de las estructuras organizativas y de gestin en las distintas con sejeras de educacin, generando una mayor carga de trabajo dadas las peculiaridades que singularizan el servicio pblico educativo en cada una de las comunidades aut nomas. Este proceso ha conducido a que en el seno de los rganos de coordinacin en materia de personal se haya advertido la prioritaria exigencia de reforzar los principios cons titucionales de colaboracin, cooperacin y coordinacin que definen la actuacin de las Administraciones pblicas, integrndolas en un mbito descentralizado en el que se complementa la legislacin bsica con una creciente y plural legislacin autonmica, cuya diversidad estatal ha podido llegar a generar situaciones cercanas a la discrepancia, cuando no al propio conflicto de intereses. Corresponde por ello al Defensor del Pueblo supervisar que la actuacin de las distintas administraciones educativas dentro de este esquema de distribucin territorial del poder pblico no se traduzca en situaciones incompatibles con los derechos comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin. No puede ignorarse, junto al desarrollo de esta configuracin normativa, el pro tagonismo emergente de las organizaciones sindicales, habilitadas por virtud de la Ley 9/1987, de 12 de junio, modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, de rganos de representacin, determinacin de las condiciones de trabajo y participacin del per sonal al servicio de las Administraciones pblicas, para negociar tanto la elaboracin 353

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de un marco retributivo equiparable en cada una de las comunidades autnomas para los maestros, como un sistema global que permita una adecuacin de los procesos selec tivos para acceder a la funcin pblica docente no universitaria, de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad. La confianza que ha generado una actuacin administrativa participada a travs de la negociacin de las condiciones de trabajo, no ha impedido, sin embargo, que con tinen plantendose quejas relacionadas con el desarrollo de los procesos selectivos tanto para ingreso en los distintos cuerpos docentes, como en el acceso a puestos de trabajo en rgimen de interinidad, lo cual ha propiciado la necesidad de examinar alguna dis funciones en los procedimientos selectivos o en la valoracin de mritos y asignacin de calificaciones, poco cohonestables con los principios de publicidad, mrito y capa cidad. En lnea con lo expuesto, no es infrecuente la denegacin injustificada de informacin a los aspirantes a la funcin pblica docente respecto del desarrollo de procesos selec tivos, soslayando la exigencia de que los ciudadanos puedan conocer en cualquier momento el estado de tramitacin de los procedimientos en los que tengan la condicin de interesados y a obtener las copias de los documentos contenidos en ellos, tal y como expresa el artculo 35.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (9913577). Una segunda cuestin que en el ejercicio analizado en este informe, en el que se ha concluido el traspaso de servicios a las comunidades autnomas en materia educativa, ha cobrado especial relieve es el de la valoracin de la experiencia docente para acceder a las listas de interinidad, al primar los servicios previos en el mbito de la comunidad convocante en detrimento de los prestados por otros profesores del mismo cuerpo y especialidad fuera del mbito territorial en el que se han elaborado las correspondientes listas de contratacin. El problema se ha hecho especialmente visible en aquellas comunidades autnomas cuyo profesorado vena siendo gestionado hasta recientes fechas por el Ministerio de Educacin lo que en trminos coloquiales se ha venido denominando territorio MEC producindose prcticamente en todas ellas una nueva valoracin de mritos y, en con secuencia, un nuevo orden de prelacin en las listas para la contratacin de interinos en detrimento de las establecidas en su da por el ministerio. Ello ha producido en algn caso, como en Castilla-La Mancha, la anulacin judicial del proceso selectivo, porque desplazar la experiencia en s mismo considerada a partir del nivel educativo y de especialidad en beneficio del puro criterio territorial, implica una selectiva y excluyente aplicacin del principio constitucional del mrito que no resul ta razonable, ni adecuada a los fines perseguidos por el legislador, ni compatible tampoco con el principio constitucional de igualdad (Sentencias del Tribunal Constitucional 42/1981 y 185/1994). Por otra parte, la virtual coincidencia en el calendario de pruebas selectivas para ingreso en los distintos cuerpos docentes, aprobado en las convocatorias de los distintos departamentos de educacin de las comunidades autnomas, suscita que los candidatos, enfrentados a pruebas y programas muy similares, no puedan concurrir en varias comu nidades limitando sus posibilidades a una sola. 354

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Esta situacin que facilita el fenmeno, tambin denunciado en otras pginas de este informe, de la contratacin de interinos en detrimento de aspirantes que con mayor potencial no han podido concurrir a las pruebas, produce un efecto de territorializacin de la seleccin por razn de residencia, que desgraciadamente tiene difcil solucin por la imposibilidad prctica de coordinar un calendario escalonado de pruebas. La nece sidad de detraer una importante porcin de recursos humanos y materiales para la cons titucin de tribunales y celebracin de pruebas, hace inviable su prctica durante el curso escolar. Ello debe obligar a tomar en consideracin frmulas de gestin unitaria y compartida por todas las comunidades autnomas de los procesos de seleccin del personal docente cuyo servicio tienen encomendado (0001169, 0001722, 0013634). Tambin se ha constatado alguna irregularidad con la prctica de las llamadas tele fnicas para la cobertura de vacantes por profesores interinos en Catalua, amparada en la urgencia de proveer el puesto y en la mayor eficacia en la gestin de los recursos disponibles. Si bien esta prctica es, por su finalidad, digna de encomio, no puede adop tarse al margen del principio de seguridad jurdica que exige la constancia indubitada de la recepcin de las resoluciones, lo que ha dado lugar a una recomendacin dirigida a garantizar tal constancia (9907902). Similar problema se ha producido con la publicidad de disposiciones, actos y acuer dos cuando, de acuerdo con la Ley de Procedimiento, constituye el medio alternativo y legalmente obligado a la notificacin individualizada de los mismos. La cuestin surge, en concreto, con la publicacin en el Boletn Oficial de la Junta de Andalucia por la Consejera de Educacin y Ciencia, de un concurso-oposicin para ingreso en el Cuerpo de Maestros y adquisicin de nuevas especialidades, estableciendo un plazo para la pre sentacin de aspirantes, plazo cuyo trmino ha vencido cuando, con el propsito de obtener una difusin general, la misma resolucin es publicada en el Boletn Oficial del Estado. Ello dio lugar a la formulacin de una recomendacin sobre coordinacin y simul taneidad de publicidad en diarios oficiales cuando legalmente estn obligados a publicar acuerdos, actos o disposiciones que establezcan plazos de actuacin a los particulares. Tal recomendacin ha dado lugar a un acuerdo favorable a la misma de la Comisin de Coordinacin de la Funcin Pblica (9905481). Una ltima cuestin que afecta a los procesos selectivos o, mejor dicho, a la provisin de puestos mediante concursos de traslados, se refiere a la valoracin de los servicios provisionales como mrito. En la actualidad tales servicios se infravaloran por contraste con los servicios continuados en un mismo centro. Y si bien es cierto que el objetivo de la estabilidad en el puesto debe ser incentivado con una mayor puntuacin, ello no debe llegar al punto de que los servicios provisionales, en ocasiones paradjicamente prolongados en un mismo centro, obtengan tan escasa puntuacin que la consecucin de un puesto definitivo resulte casi inviable (9907791). La obligacin de residir en el municipio y de solicitar autorizacin para residir en otro distinto al lugar donde se encuentra la oficina, unidad o dependencia, condicionada adems aqulla al exacto cumplimiento de las obligaciones del cargo, establecida por el artculo 77 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, tiene particular sentido res pecto de aquellos servicios seguridad, educacin, etc. que por su naturaleza requie 355

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ren una presencia fsica incluso a escala municipal, y donde el desarrollo de los medios de transporte y vas de comunicacin es escaso. Pero en la medida en que el presupuesto fctico en que se apoya una obligacin como la expuesta desaparece o se transforma, parece imprescindible adecuarla tanto a la realidad social del tiempo en que debe ser aplicada (art. 3.1 del Cdigo Civil), como al derecho a la libre eleccin de residencia del artculo 19 de la Constitucin. Sobre esta base, respecto de los funcionarios docentes se ha propuesto la sustitucin, al igual que en otros sectores de la Administracin, del sistema de autorizacin por el de comunicacin previa, de modo que el cambio de residencia slo pueda ser denegado cuando la Administracin educativa acredite de modo concluyente que tal cambio es incompatible con el exacto cumplimiento de las obligaciones del cargo (0024817). Directamente ligado a la obligacin de residir en el trmino y como contrapunto de la misma, se encuentra el derecho a casa-habitacin de los docentes no universitarios. Esta Institucin ha puesto reiteradamente de manifiesto ante las distintas instancias administrativas implicadas, y tambin en uno de sus ltimos informes anuales a las Cortes Generales, la necesidad de llegar a un acuerdo interpretativo sobre la materia que permita obviar las situaciones de indefinicin que afectan a algunos profesores res pecto de la vigencia o no de su derecho a ocupar una determinada vivienda. La tramitacin de quejas ante las autoridades educativas y locales competentes en cada caso permite concluir que no existe acuerdo sobre el alcance de las obligaciones municipales correlativas al derecho a casa-habitacin de los maestros ni sobre el pro cedimiento de desafectacin de las viviendas municipales adscritas para su utilizacin como vivienda por los citados funcionarios. Respecto de esto ltimo, entienden los ayuntamientos que tanto los artculos 137 y 140 de la Constitucin, que garantizan la autonoma de los municipios, como los pre ceptos del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, en los que se regula el procedimiento a seguir por los ayun tamientos para la desafectacin de sus bienes demaniales, facultan a estos ltimos para proceder por s mismos a adoptar las decisiones relativas a la desafectacin de sus bienes. Segn esta interpretacin, que se basa adems en pronunciamientos contenidos en sentencias del Tribunal Supremo Sentencias de 11 de febrero de 1983 y de 23 de diciembre de 1987, la solicitud a la Administracin educativa de la autorizacin previa a la desafectacin de los inmuebles y edificios pblicos escolares que se establece en el Real Decreto 605/1987, de 10 de abril, y en la Orden de 4 de junio del mismo ao, tiene el carcter de mero trmite en el procedimiento de desafectacin, cuyo resultado en modo alguno resulta vinculante para la autoridad local. En cuanto a sus obligaciones respecto del derecho de los funcionarios a casa-ha bitacin, sostienen que stas slo alcanzan a la cooperacin con la Administracin edu cativa en la creacin, construccin y sostenimiento de los centros docentes pblicos art. 25.2.n) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, cooperacin entre la Administracin local y la Administracin del Estado tanto en servicios locales como en asuntos de inters comn, que en los trminos del artculo 57 de la misma ley se desarrollar con carcter voluntario, bajo las formas y en los trminos previstos en las leyes. Respecto de estos ltimos, el artculo 71 establece adems que slo por medio de una ley se podrn esta blecer servicios que representen cargas econmicas para las entidades locales o deter 356

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

minar obligaciones que tengan por objeto costear o subvencionar atenciones de las res tantes administraciones pblicas. Por el contrario, las Administraciones educativas consideran, autorizadas tambin por sentencias de los tribunales, entre ellas la ms reciente de la que tenemos cono cimiento, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 17 de julio de 1990, que cualquiera que sea el mbito y las consecuencias con que deba entenderse la autonoma municipal consagrada en la Constitucin, debe tambin entenderse plenamente vigente el derecho a casa-habitacin de los profesores de Educacin General Bsica, reconocido en la dis posicin transitoria novena de la Ley General de Educacin y en la disposicin final cuarta de la misma ley, que, de modo ms genrico, declara la subsistencia aun con carcter reglamentario de cuantas disposiciones en este caso el art. 51 de la Ley de Enseanza primaria regulen las materias objeto de la ley. Como quiera, en fin, que en el terreno de la aplicacin del Derecho vigente se pro duce, si no una colisin de normas, s interpretaciones divergentes difciles de conciliar, parece imprescindible llegar a acuerdos, sin perjuicio de su traduccin posterior en Dere cho objetivo, entre las administraciones educativas y las entidades locales que garanticen la capacidad financiera de stas para hacer frente a obligaciones que redunden en bene ficio del servicio pblico de educacin (0018041).

16.4.

Personal al servicio de la Administracin de justicia

Al igual que en otros servicios pblicos esenciales donde la posicin del funcionario es especialmente determinante de su calidad, en el de la Justicia varios son los problemas que se detectan, como variadas son sus caractersticas segn el cuerpo y categora al que se pertenezca. Deben researse, en efecto, respecto de los cuerpos de oficiales, auxiliares y agentes, diversas cuestiones que inciden en el contenido propio de sus tareas, as como en otras de orden econmico o retributivo. En cuanto a las primeras se ha hecho evidente que aun cuando existe reglamen tariamente una definicin de las competencias de cada uno de los cuerpos anteriormente citados, sta no resulta suficientemente clarificadora, como lo demuestra la concreta distribucin del trabajo, que en la prctica depende de los medios personales de que se dispone, compartiendo los funcionarios de los tres cuerpos tareas que difcilmente resultan cohonestables con la pretendida diferenciacin que legalmente se pretendi establecer. Consecuencia de lo anterior es la realizacin de trabajos de superior nivel por cuerpos de menor gradacin, sin que se produzca una equiparacin retributiva con el cuerpo al que tericamente corresponde esa funcin o, al menos, una compensacin econmica. Junto a estos problemas que afectan a los funcionarios con plaza en propiedad, de nuevo deben destacarse los problemas de los funcionarios interinos, pues ya en el informe correspondiente a 1999 se hizo notar la inestabilidad y precariedad en el empleo de aquellas personas que cubren interinamente plazas en los cuerpos de mdicos forenses, oficiales, auxiliares y agentes (pginas 176, 177). 357

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Una vez ms debe insistirse en la necesidad de establecer, de modo paralelo a lo que ocurre con otros cuerpos funcionariales, vas de acceso de los interinos a los cuerpos correspondientes que, con pleno respecto a los principios de igualdad, mrito y capa cidad, tengan en cuenta los servicios ya prestados (0007703). A esta situacin contribuyen algunas disfunciones surgidas en los procesos selectivos por indefinicin, bien en los temarios exigibles, bien en las pruebas de tipo prctico, como por ejemplo, las mquinas de escribir consideradas aptas, etc. (9913571, 0026606). La situacin provisional, en fin, en que se encuentran estos funcionarios, y los lmites que impiden su equiparacin con los titulares de los puestos correspondientes, no debe impedir el reconocimiento de derechos que son consustanciales a toda relacin laboral, que abarca no solamente a los funcionarios anteriormente enumerados, sino tambin a los jueces sustitutos, para los que, frente a las dilaciones u objeciones de tipo regla mentario opuestas por el Ministerio de Justicia, debe exigirse una plena cobertura por un rgimen pblico de Seguridad Social, sin que deban imponerse aquellas limitaciones que hacen depender la promocin de ese reconocimiento al cumplimiento de un mnimo de tiempo de servicios prestados continuados (9908261). Los problemas descritos aunque expresados por lo general bajo el prisma de quejas individuales, se enmarcan indudablemente en un contexto organizativo y funcionarial cargado de carencias que hace imprescindible un marco estatutario de nuevo cuo para todo el personal al servicio de la Administracin de Justicia dentro de un pacto por la justicia y de modernizacin de la oficina judicial que defina con claridad el reparto de las competencias entre el Estado y las comunidades autnomas respecto a la gestin de su personal, incrementando la profesionalizacin y la especializacin, de acuerdo con una carrera incentivadora, con la finalidad de lograr un servicio pblico de la justicia efectivo, gil y de calidad.

16.5. Personal al servicio de la Administracin penitenciaria Las peculiaridades del modelo funcionarial de Instituciones Penitenciarias con dos cuerpos especiales, masculino y femenino, y dos escalas, tambin de distinto sexo, dentro del cuerpo de ayudantes de instituciones penitenciarias, ha sido, seguramente, un factor que ha contribuido a que se hayan producido algunos procedimientos selectivos para la cobertura de vacantes al margen de las necesidades reales de provisin en cada uno de los cuerpos y escalas. La percepcin de que ello poda obedecer a la divisin por razn de sexo de los cuerpos y escalas referidos condujo en 1997 a la formulacin de una recomendacin a la Direccin General de Instituciones Penitenciarias tendente a evitar el efecto dis criminatorio aludido, pero, pese a la aparente predisposicin de la Administracin a aceptar tales propuestas, el desarrollo de la disposicin transitoria tercera del reglamento penitenciario, que debe resolver definitivamente este problema, viene difirindose en el tiempo. Prueba de que ni siquiera en el terreno de los hechos las cosas han cambiado sus tancialmente es la convocatoria, en la escala masculina, de puestos de encargado de servicio interior de los centros de Algeciras y Crdoba, cuya entrada en servicio se prevea 358

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

en fechas inmediatas, obviando la cobertura de las plazas correspondientes en la escala femenina para los mdulos de mujeres. Frente a ello debe reiterarse que la prohibicin de discriminacin por razn de sexo constituye un lmite al ejercicio de las potestades de la Administracin, lo que obliga a sta en relacin con sus servidores pblicos no slo a mantener un criterio neutro predicable igualmente para el hombre y la mujer, sino a rechazar aquellos criterios que, aun siendo formalmente neutros, produzcan un resultado adverso para los inte grantes de uno u otro sexo, ya sea en el supuesto de las denominadas discriminaciones indirectas o de impacto adverso, e incluso en aquellas diferencias que no constituyen base suficiente para conformar una situacin de desigualdad ante la ley, pero producen resultados anlogos (0008895). Como consecuencia de la entrada en vigor del Real Decreto 1203/1999, de 9 de julio, los profesores de Educacin General Bsica de instituciones penitencias deben integrarse en el Cuerpo de Maestros de Primaria. Sin embargo, al da de hoy, no ha habido coordinacin entre la Administracin educativa y penitenciaria que posibilite el cumplimiento del mandato de integracin, ni, en consecuencia, se han traspasado los recursos humanos a cada una de las Administraciones educativas responsables. Tal situacin de provisionalidad est provocando a los funcionarios afectados perjuicios en el plano econmico, dado que la Administracin penitenciaria aprob el ao pasado unas subidas de nivel y productividad que no se les aplicaron, al ser inminente su tras paso, y tampoco se han beneficiado de las condiciones retributivas actuales del resto del profesorado (9908067 y 0024559). Por ltimo, se estn manteniendo reuniones con la Direccin General de Instituciones Penitenciarias, titular de los establecimientos penitenciarios, en las que se est coor dinando la atencin al alumnado que estudia en estos centros. 16.6. Personal al servicio de la Administracin militar

En 1999 se aprob la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Rgimen del Personal de las Fuerzas Armadas, sustituyendo la aprobada diez aos antes, Ley 17/1989. Dicha ley constituye el marco donde el legislador ha querido conjugar por un lado el especifico rgimen de los militares sujetos a los principios de disciplina, jerarqua y unidad pro pios de la organizacin militar con los principios generales que informan el estatuto de la funcin publica. Corolario de ello es el reconocimiento a los miembros de las Fuerzas Armadas de la titularidad de los derechos y deberes que recoge la Constitucin, aunque en su ejercicio se admitan las restricciones o limitaciones imprescindibles deri vadas de las particularidades propias del funcionamiento de los ejrcitos. Ahora bien, el establecimiento de tales lmites o la imposicin de restricciones al ejercicio de derechos no puede llegar al punto de su desnaturalizacin o irrecognos cibilidad por contraste con otros mbitos de la Administracin. Es el caso de la renuncia a la condicin de militar reconocida en el artculo 147.3 de la ley referida, como derecho de los miembros de las Fuerzas Armadas que hayan satisfecho el tiempo mnimo de servicios o, en su defecto, preavisen con, al menos, seis meses de antelacin, al menos, e indemnicen al Estado con la cantidad que al efecto establezca el Ministro de Defensa. 359

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Entiende esta Institucin, con fundamento en el precepto citado, que la renuncia constituye una opcin situada en la esfera de la autonoma de la voluntad del militar, un verdadero subjetivo, en suma, cuya contraprestacin consiste precisamente, para el supuesto previsto en la ley, en el pago de una indemnizacin a la que es acreedora la Administracin. La relacin estatutaria de servicios establecida entre Administracin y funcionario se sita, en este punto, por tanto en el terreno de las relaciones sinalagmticas o con obligaciones recprocas: la Administracin debe fijar la indemnizacin y declarar extin guida la relacin de servicios una vez satisfecha aqulla, y el funcionario debe preavisar e indemnizar a la Administracin una vez establezca sta su importe. Fcilmente se advierte, sin embargo, que el sinalagma es del tipo denominado imperfecto, esto es, para que el funcionario pueda cumplir con su obligacin de indemnizar y as poder hacer efectivo su derecho, es necesario que la Administracin establezca previamente su importe, obligacin que opera como presupuesto de la del funcionario y condicin para el ejercicio de su derecho. Pues bien, si la Administracin soslaya o demora ms all de lo razonable el esta blecimiento de la indemnizacin procedente obligacin, debe aadirse, para la que la Ley 17/1999, de 18 de mayo, no habilita plazo alguno, ni sujeta a condicin o a futuro desarrollo reglamentario, por causas exclusivamente imputables a su voluntad o, por mejor decir, a su ausencia de voluntad, podra llegar a producirse una alteracin del rgimen general de las obligaciones, segn el cual stas son exigibles desde el mismo momento en que su cumplimiento no depende de un suceso futuro o incierto, pudiendo incluso llegar a convertir en nula la condicin de la que el cumplimiento depende siempre que sea puramente potestativa, es decir, si depende exclusivamente de la voluntad del obligado a satisfacerla arts. 1.114 y siguientes del Cdigo Civil. Es en este marco en el que se desenvuelve la queja de diversos militares unos con destino en diferentes unidades y otros en situaciones administrativas ajenas al ser vicio activo que deseando renunciar a su condicin de militar ven impedido el ejercicio de este derecho al haber transcurrido ms de ao y medio desde la entrada en vigor de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Rgimen de las Fuerzas Armadas, sin que el Ministerio haya establecido las indemnizaciones pertinentes. La situacin es particularmente gravosa para aquellos militares que, tras la omisin de la obligacin de establecer la indemnizacin correspondiente, son llamados a incor porarse a una unidad militar, incluso fuera de la pennsula, llamamiento que de no ser atendido puede dar lugar a la imposicin no slo de una sancin disciplinaria, sino, incluso, de una pena conforme al Cdigo penal militar (9908084). Tambin a causa una vez ms de esta inactividad reglamentaria ha sido necesario insistir ante el titular del Ministerio de Defensa sobre la necesidad de que se apruebe definitivamente un reglamento que sustituya el actual Real Decreto 1385/1990, que fije los cuadros de insuficiencia psicofsica del personal militar profesional, los tribunales mdicos y los procedimientos de actuacin en esta materia, lo que debera redundar en una reduccin de los plazos de los actuales expedientes de incapacidad psicofsica. Hay que poner de relieve que el Defensor del Pueblo viene interesndose sobre esta cuestin desde 1996, habiendo tenido conocimiento desde esa fecha de diversos pro yectos, anteproyectos y borradores que desde hace aos est elaborando el Ministerio de Defensa y que, sin embargo, an no han concluido (9622988). 360

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

16.7. Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Polica nacional y Guardia civil 16.7.1. Cuerpo Nacional de Polica La Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, reconoce plenamente el derecho de sindicacin de los miembros del Cuerpo Nacional de Polica, aunque introduce determinadas limitaciones a su ejercicio que se justifican en el carcter de instituto armado que la ley atribuye al cuerpo, todo ello con fundamento en el artculo 28.1 de la Constitucin y en correspondencia con el tra tamiento de la materia efectuado por la Ley Orgnica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad sindical. En este marco legal los miembros del Cuerpo Nacional de Polica tienen derecho a constituir organizaciones sindicales para la defensa de sus intereses profesionales, pudiendo formular propuestas, elevar informes o peticiones a las autoridades compe tentes y ostentar la representacin de sus afiliados ante los rganos competentes de la Administracin pblica. En el ejercicio de esta ltima facultad forman parte del lla mado Consejo de Polica, con representacin paritaria con la propia Administracin y bajo la presidencia del Ministro del Interior. El Consejo de Polica es un rgano de vital importancia en la relacin entre Admi nistracin, en este caso Ministerio del Interior, y los policas nacionales, ya que entre sus funciones cabe destacar, la de mediacin y conciliacin en caso de conflictos colec tivos y la emisin de informes en los expedientes disciplinarios que se instruyan por faltas muy graves. A pesar de ello, esta Institucin ha tenido conocimiento de que de los seis plenos ordinarios, que segn el artculo 31 de la Orden de 22 de julio de 1987 por la que se aprueba el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento Interno del Consejo de Polica, deben celebrarse al ao, en el ao 1999 se celebr solamente uno y en el ao 2000 ninguno. La ausencia de convocatoria del Consejo ha impedido, desde hace ms de ao y medio, el ejercicio de funciones y competencias decisivas, como por ejemplo la emisin de informes preceptivos que debe dictar el pleno en la tramitacin de los expedientes disciplinarios que se instruyen por faltas muy graves, lo que est causando un serio perjuicio a los expedientados que ven prolongarse ms all de lo razonable la resolucin de los mismos. De todo ello se ha dado cuenta al Ministerio del Interior y se est a la espera de la correspondiente respuesta (0019586, 0024910). Por otro lado, no solamente se han recibido quejas por parte de miembros del Cuerpo Nacional de la Polica por la supuesta vulneracin del artculo 28.1 de la Constitucin, sino tambin del artculo 19, lo que ha dado lugar, ante el nmero de quejas presentadas, a la iniciacin de una investigacin de carcter general sobre los medios de control que la Direccin General de la Polica est empleando para comprobar la veracidad de las bajas medicas alegadas por los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que incluyen llamadas de telfono, visitas al domicilio particular por otros miembros de la polica e, incluso la utilizacin, en algunos casos sin autorizacin judicial, de video cmaras movibles. 361

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

De los datos a los que se ha tenido acceso parece desprenderse que ms que un control administrativo razonable, a travs de los correspondientes partes mdicos entre gados en plazo y forma y emitidos por autoridad mdica competente, se est recurriendo a la va de hecho, al margen del orden de competencia o del procedimiento legalmente establecido, para verificar el real estado de salud de los policas nacionales en situacin de baja. La Direccin General de la Polica no ha negado los hechos denunciados prueba de ello es que sobre la grabacin en el domicilio particular de uno de los interesados se practican en estos momentos diligencias judiciales argumentando exclusivamente que sus actuaciones se ajustan al ... procedimiento habitual que se utiliza en los absen tismos laborales y las instrucciones que al respecto ha impartido la Jefatura Superior de Polica (0009657 y 0019586).

16.7.2. Guardia civil Pero an pudiendo considerarse graves alguno de los supuestos descritos en relacin con el Cuerpo Nacional de Polica, han llamado especialmente la atencin las mltiples quejas que se han recibido a lo largo del ao 2000 referidas a miembros de la Guardia civil que evidencian las duras condiciones en las que este colectivo desempea su labor, y a veces la escasa atencin que reciben por parte de los diversos rganos de la Admi nistracin en los que estn encuadrados. As es especialmente significativo el hecho de que hayan sido, al parecer, los nicos funcionarios de la Administracin del Estado que han quedado excluidos del reparto de fondos adicionales acordado entre el Gobierno y los sindicatos para corregir la prdida de poder adquisitivo por efecto de la desviacin del ndice de Precios al Consumo previsto para 1999, circunstancia sta que ha dado lugar a que se haya iniciado una investigacin de oficio ante el Ministerio de Administraciones Pblicas. De ser exactos los datos que han justificado la actuacin del Defensor del Pueblo, se podra estar vulnerando el principio constitucional de igualdad, puesto que el dato de inflacin tiene un carcter objetivo, ajeno y completamente independiente de las carac tersticas funcionales de un determinado cuerpo de funcionarios, afectando a todos por igual, mxime cuando el personal integrante de las Fuerzas Armadas s se ha beneficiado de la compensacin salarial acordada. Se contina a la espera de recibir el informe solicitado (9710307 y F0000135). Pero no ha sido sta la nica queja de contenido econmico a la que ha tenido acceso el Defensor del Pueblo respecto de la Guardia civil. Ha habido que inquirir, por ejemplo, sobre el momento en que la Administracin considera que los guardias civiles realizan horas extras y de qu manera se les abonan. Adems de las quejas de miembros de la Guardia civil, diversos medios se han hecho eco de su precaria situacin, poniendo de manifiesto que la hora nocturna se remunera a los nmeros de la guardia civil con 115 pesetas y las extras o festivas a 800 pesetas, cantidades menores de las que perciben otros miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y, en todo caso, impropias para el grado de profesionalizacin y especializacin exigido a tales funcionarios (0008589). 362

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Nadie duda de que el exceso de dedicacin debe dar lugar a una compensacin econmica, pero el problema surge cuando el mayor nmero de horas trabajado se incar dina, como hace la Direccin General de la Guardia Civil, en el concepto de produc tividad, complemento que retribuye, de acuerdo con el artculo 23.3.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, el especial ren dimiento, la actividad extraordinaria y el inters e iniciativa del funcionario, nunca las gratificaciones por servicios extraordinarios, fuera de la jornada normal a las que se refiere la letra d) del mismo precepto. Como quiera adems que, segn la citada Direccin General, el Ministerio de Hacien da no autoriza el incremento anual en la asignacin presupuestaria por productividad, la situacin econmica descrita tiende lamentablemente a agravarse. En este caso la Administracin consultada desplaza la solucin del problema eco nmico que acabamos de mencionar al Ministerio de Hacienda, pero en otras ocasiones no es la ausencia de colaboracin lo que impide que los asuntos que afectan a la Guardia Civil puedan resolverse satisfactoriamente, sino la propia inactividad del Ministerio del Interior. En este sentido es especialmente llamativo el hecho de que transcurrido ms de un ao desde la publicacin de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, que aprueba el Rgimen de Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, an no se haya procedido a su correspondiente desarrollo reglamentario. Esta omisin en el ejercicio de la necesaria potestad reglamentaria est causando graves perjuicios a los guardias civiles, al menos en materia de permisos, licencias y residencia. Resulta obligado traer a colacin, en este punto, la investigacin que el Defen sor del Pueblo inici en el ao 1998 y que pone de manifiesto que el problema no es nuevo, ni ajeno al Ministerio del Interior. En aquella ocasin esta Institucin hizo suyas las quejas de muchos guardias civiles disconformes con un conjunto de disposiciones todas ellas rdenes ministeriales que les impedan elegir libremente el lugar de su residencia, al considerar tal limitacin una vulneracin del derecho constitucional a la libre eleccin de residencia y a circular por el territorio nacional. Hay que recordar que si un guardia civil se ausenta de su destino o residencia sin el correspondiente permiso puede ser sancionado como autor de una falta leve o, incluso, grave. Tal situacin oblig a recordar a la Direccin General de la Guardia Civil que el concepto de disponibilidad permanente para el servicio al que estn sujetos los guardias civiles puede justificar ciertas limitaciones al ejercicio del derecho sealado, pero tam bin que tales limitaciones han de ser las imprescindibles para el ejercicio de las misiones atribuidas a este cuerpo, debiendo objetivarse, sin que el margen de discrecionalidad que sobre este punto se reconoce a la autoridad correspondiente pueda conducir a la negacin fctica de este derecho. Se seal igualmente que, sin perjuicio del principio de disponibilidad permanente antes sealado, los miembros de la Guardia Civil gozan de un mbito de relaciones personales y familiares cuyo respeto constituye no slo una exigencia de su derecho a la intimidad y al libre desenvolvimiento de su personalidad y dignidad, sino tambin del de terceras personas que en ningn caso estn sujetas al principio de disciplina inherente a este cuerpo. Por todo ello, para prevenir la posibilidad de decisiones arbi trarias, especialmente gravosas para los peticionarios, se record a la Administracin el deber legal de motivar la resolucin de las solicitudes de cambio de domicilio con 363

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especial atencin a las circunstancias personales y profesionales que concurren en el solicitante (9806080 y 0014317). Se ha apreciado, por otra parte, un fenmeno que afecta a la Guardia civil y que no se da, paradjicamente, en otros cuerpos uniformados y sometidos igualmente a un estricto rgimen disciplinario, tales como los miembros de la Polica nacional y de las Fuerzas Armadas. Se trata de las denuncias de cnyuges de guardias civiles, en especial de los denominados nmeros y cabos de la Guardia civil, por abusos de autoridad come tidos por los superiores de sus parejas. Se quejan especialmente de la presin psicolgica, aun en situaciones de baja laboral, que a veces llega al extremo de la incoacin de expedientes disciplinarios en situaciones anmicas delicadas para estos funcionarios. La remisin de sus demandas al Defensor del Pueblo a travs no del interesado directo, sino de quien con l convive, se justifica en su desconfianza en el procedimiento interno de denuncia, el cual lejos de contribuir a una mejora de la situacin, a su juicio, slo puede contribuir a empeorarla. Sin que estas apreciaciones sean fcilmente comprobables, s se ha podido constatar algn indicio, como el caso de un guardia civil que tramit por conducto reglamentario dos quejas contra sus superiores, siendo advertido de que su conducta podra ... esti marse deliberadamente atentatorios contra el orden jerrquico y en definitiva contra la disciplina militar (0017244, 0022625 y 0023142). De lo dicho hasta ahora se puede deducir que el colectivo de la Guardia Civil est sometido a unas condiciones laborales especialmente estrictas: disponibilidad perma nente para el servicio, retribuciones bsicas y abono de las horas de exceso en cuanta manifiestamente inferior que las que se reconocen a otros funcionarios, sometimiento a un estricto rgimen disciplinario, limitacin al ejercicio de ciertos derechos, obligacin de canalizar todas sus quejas y peticiones por conducto reglamentario, destinos con riesgo evidente para su integridad fsica, etctera. Por todo ello y tras hacerse pblico que en el ltimo quinquenio (de 1994 a 1999) se ha producido un incremento alarmante de bajas en la Guardia Civil por motivos psicolgicos, se ha iniciado una investigacin de oficio al respecto. Los datos facilitados por la propia Administracin avalan esta informacin. As, mien tras que en el ao 1994 se haban producido 227 bajas, en 1998 fueron 1.253 y en 1999, ascendieron a 1.401. Ante esta situacin, la Direccin General de la Guardia Civil reiter a los mandos de las unidades la necesidad de que tuvieran en cuenta las normas sobre prevencin de suicidios que el Servicio de Psicologa de la Guardia Civil haba acordado en su momento. Tras la adopcin de las medidas previstas, las bajas psicolgicas descendieron en el ao 2000 (los datos facilitados respecto de este ao, se refieren solo a los tres primeros trimestres) a 1.039. Por otro lado, los intentos suicidas en 1999 fueron 38 y en el ao 2000, 23 y los suicidios consumados en 1999 alcanzaron la cifra de 16. A tres meses para que finalizara el ao 2000 estos haban descendido a 12. Se puede constatar, ligeramente, que la situacin descrita tiende a remitir, aunque persisten como causas principales de las bajas psicolgicas, segn un informe ordenado por el Director General de la Guardia Civil al que ha tenido acceso esta Institucin,las sanciones disciplinarias, las tensiones con los mandos y los problemas de relacin con los compaeros (F9900082). 364

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

A modo de conclusin debe sealarse que los miembros del Cuerpo de la Guardia civil (ms de 73.000 funcionarios) se encuentran en una situacin desfavorable respecto de otros funcionarios de la Administracin General del Estado, careciendo de instru mentos internos y cauces eficaces de resolucin de sus problemas, lo que afecta nega tivamente a sus condiciones econmicas, sociales, laborales y, en definitiva, estatutarias (0026312). 16.8. Personal laboral al servicio de las administraciones pblicas El principio de libertad de contratacin, como manifestacin del principio de libertad de empresa recogido en el artculo 38 de la Constitucin, determina que el empleador es libre para contratar los servicios profesionales de los trabajadores que ms convenga a sus intereses, limitado exclusivamente por el principio de no discriminacin por las causas recogidas en el artculo 14 del texto constitucional. No obstante, a las administraciones pblicas, al tener la consideracin de poderes pblicos, no les resulta de aplicacin el principio de libertad de empresa, aunque acten en su faceta de empleador. Por consiguiente, cuando la Administracin utiliza la con tratacin laboral, no puede contratar libre y discrecionalmente los servicios de la persona que entienda ms conveniente, sino que est obligada a contratar, segn ha reconocido el Tribunal Constitucional desde su sentencia 282/1993, de 27 de septiembre, a aqul que acredite encontrarse con las cualidades objetivas que requirindose para el desem peo de las funciones que se precisen le hagan acreedor a suscribir el contrato de trabajo. Segn la doctrina constitucional, el artculo 14 de la Constitucin conecta con el ar tculo 23.2 del mismo texto, en relacin con el mbito de los cargos y funciones pblicas, por lo que los principios que deben regir el acceso a la funcin pblica son tambin aplicables a las relaciones laborales con las administraciones pblicas. Corresponde, por tanto, al Defensor del Pueblo velar por que en los procesos selec tivos dirigidos a la cobertura de puestos de trabajo de carcter laboral en el sector pblico se observe un estricto cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, as como de publicidad, que rigen el acceso a la funcin pblica, corrigiendo aquellas prcticas administrativas que suponen un detrimento de dichos principios, incompatibles con el fin ltimo de todo proceso selectivo que no es otro que conseguir la seleccin del mejor candidato. Se ha podido constatar que la vulneracin de los referidos principios es ms frecuente en el mbito de la Administracin local, especialmente cuando se trata de contrataciones de carcter temporal. Tanto la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica (arts. 19 y 29), el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo (arts. 4 y 29) por el que se aprueba el Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la Administracin General del Estado, como la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local (art. 91), establecen que toda seleccin de personal, ya sea funcionario o laboral, tanto permanente como temporal, debe realizarse de acuer do con la oferta de empleo pblico mediante convocatoria pblica y a travs del sistema de concurso, oposicin o concurso-oposicin libre, en el que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, as como el de publicidad. La no acomodacin de los procesos a dichos principios ha originado la formulacin de recordatorios de deberes legales a diversas entidades locales (9702660). 365

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

As, en ocasiones, las convocatorias exigen a los aspirantes no haber alcanzado una determinada edad para poder formar parte del proceso selectivo. La edad no est reco gida expresamente entre las circunstancias tipificadas en el artculo 14 de la Constitucin, si bien la relacin contenida en este precepto no es cerrada, de modo que la edad queda englobada entre las circunstancias a que alude in fine el citado precepto, segn ha deter minado el Tribunal Constitucional en sentencia 75/1983, de 3 de agosto. En consecuencia, siempre que las caractersticas de la plaza objeto de la convocatoria no ofrezcan un fundamento objetivo y razonable que justifique la diferencia de trato por razn de edad, no pudiendo acreditarse que la misma impide o dificulta la realizacin de las tareas propias del puesto de trabajo que de ella deriva, incapacidad personal o, al menos, una inferior capacidad para el desempeo de la plaza convocada, la exclusin de los candidatos por haber alcanzado una edad determinada ha de considerarse con traria al principio de igualdad consagrado en el citado artculo 14. Solo es legtima la edad como elemento diferenciador, cuando el legislador, atendiendo a las caracte rsticas del puesto de que se trate, fija objetivamente el lmite de edad que supone, para los que la hayan rebasado, la imposibilidad de acceder a los puestos. Teniendo en cuenta los argumentos citados, se han formulado recordatorios de debe res legales y recomendaciones a aquellos ayuntamientos cuyos procesos selectivos no se han acomodado, por lo que respecta a la exigencia del requisito de edad, a los prin cipios que deben regir el acceso a la prestacin de servicios en las entidades locales (9806218, 9910517). Pero este problema no solo se manifiesta en los acuerdos o decretos municipales de convocatoria de pruebas selectivas, el Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local, establece como requisito necesario para acceder a las pruebas no exceder de aquella edad en que falten menos de diez aos para la jubilacin forzosa, hoy fijada en 65 aos, por lo que la edad mxima de los aspirantes no podr exceder de 55 aos en el momento de la contratacin. La citada restriccin, aplicada indiscriminadamente, supone una vulneracin del derecho de acceso a funciones y cargos pblicos, que adems no existe en otros mbitos de la funcin pblica. En este sentido, atendiendo a la doctrina del Tribunal Consti tucional anteriormente citada sobre la edad, se formul, en su momento, una recomen dacin a la Direccin General de la Funcin Pblica, que fue aceptada, para que en el marco de la elaboracin del Estatuto de la Funcin Pblica, se incluyeran las pre visiones que permitan a las distintas corporaciones locales una mayor flexibilidad para fijar el tope de edad en funcin de las caractersticas de los distintos puestos de trabajo a los que se pretende acceder (9907316). Por otra parte, esta Institucin ha venido propugnando la desaparicin en los pro cesos selectivos de la exigencia del requisito de tener cumplido el servicio militar, ya que al ser una obligacin referida exclusivamente a los candidatos varones coloca a stos en una situacin de desventaja injustificada y, por lo tanto, discriminatoria, incom patible con el principio de igualdad que rige el acceso a la funcin pblica. El problema se ha detectado en los procesos selectivos de la Empresa Municipal de Transportes de Madrid, no sometida a las normas administrativas que ordenan el acceso a la funcin pblica, lo que no excluye el respeto al principio de igualdad y el derecho de los tra bajadores a no ser discriminados por razn de sexo. Por ello se ha recomendado a dicha 366

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

empresa, que en las convocatorias para la provisin de puestos de trabajo se suprima el requisito de haber cumplido el servicio militar o, en su defecto, se proceda a una nueva redaccin de las bases de la convocatoria al objeto de disipar cualquier duda que pudiera existir en cuanto a la acomodacin al principio de no discriminacin por razn de sexo, recomendacin que fue aceptada (9702127). La determinacin concreta de los mritos que hayan de ser valorados en los procesos selectivos corresponde a la propia Administracin dentro de los lmites establecidos por el legislador. En consecuencia, el hecho de otorgar ms o menos puntuacin a cada uno de los parmetros recogidos en los baremos de los procesos selectivos, difcilmente puede ser tomado en consideracin para una intervencin del Defensor del Pueblo, pese a las numerosas quejas que sobre el particular se han formulado. El fiel del equilibrio en esta cuestin viene dado, como en tantas ocasiones, por el Tribunal Constitucional, entre otras en la Sentencia 67/1989, de 18 de abril, cuando afirma que todo mrito crea la posibilidad de que se conozca a priori el conjunto de quienes lo ostentan, pero tal posibilidad no puede llegar al punto de significar directa o indirectamente una referencia individualizada y concreta de las mismas. Un caso particularmente delicado de conculcacin de los tantas veces citados prin cipios se produce cuando en las bases de las convocatorias para seleccin de personal laboral se recoge como mrito puntuable la circunstancia socioeconmica de los aspi rantes (situacin de desempleo, cargas familiares, etc.), o incluso el empadronamiento o residencia en un determinado municipio, generalmente en el de la Administracin convocante. Esta Institucin es consciente de las difciles situaciones en las que se encuentra un sector de la poblacin carente de empleo y de la necesidad, en ocasiones apremiante, de acceder al mundo laboral, lo que hace necesario la articulacin por parte de los poderes pblicos de polticas asistenciales de proteccin y de fomento del empleo. Sin embargo, las circunstancias socioeconmicas de los aspirantes no pueden en ningn caso computarse como un mrito en los procesos selectivos, ni justifican una mayor aptitud o capacidad para el desempeo de una determinada labor o funcin. Asimismo, la valoracin como mrito de la residencia resulta incompatible con los principios que deben regir el acceso a la funcin pblica, puesto que como ha declarado el Tribunal Supremo, en sentencia de 6 de abril de 1998, la residencia no constituye una circunstancia relevante para los fines propios del acto de seleccin, ya que carece de influjo determinante en la calidad profesional de los aspirantes, por lo que al no tener una justificacin objetiva y razonable en orden a la observancia del principio de igualdad, constituye una discriminacin que vulnera los artculos 14, 23.2 y 139.1 de la Constitucin al determinar un injustificado trato desigual para los restantes espaoles. Al respecto, se ha recomendado a algunas administraciones convocantes, como la Dipu tacin Provincial de Cceres, el Ayuntamiento de Santa Marta de Tormes (Salamanca), el Ayuntamiento de Guadalupe (Cceres) y el Ayuntamiento de Jarandilla (Cceres), que en futuras convocatorias se acomoden los procesos de seleccin a la legalidad vigente, eliminando como mrito a valorar las circunstancias socioeconmicas de los aspirantes y la residencia o empadronamiento (9804052, 9822374, 9900098 y 9900183). Finalmente, se han realizado actuaciones por falta de transparencia en las pruebas selectivas, concretada en la imposibilidad para los aspirantes excluidos de conocer el 367

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

expediente y los motivos por los que no han sido seleccionados o en la falta de resolucin a las reclamaciones interpuestas. Ello ha dado lugar a la formulacin de recordatorios a diversas administraciones pblicas sobre la necesidad de preservar las garantas del procedimiento y resolver, de forma expresa, las reclamaciones de los interesados (9803616 y 9906591). El salario que los empleados pblicos perciben comprende la totalidad de las per cepciones econmicas por la prestacin profesional de los servicios laborales, incluidos los diversos complementos, bien vinculados al trabajo realizado, como la productividad, o a las circunstancias personales del trabajador, como la antigedad. El complemento de productividad, entendido como retribucin del rendimiento, no se reconoce, generalmente, en los supuestos en que la trabajadora se encuentra en situa cin de incapacidad temporal por maternidad, equiparando tal situacin a la de enfer medad. Sin embargo, apreciar identidad de razn en ambos casos puede llegar a obviar, entre otros, el mandato del artculo 39.1 de la Constitucin espaola sobre la proteccin social y jurdica de la familia. En efecto, la maternidad, tradicionalmente asimilada a la incapacidad temporal por enfermedad, debe ser contemplada, en consonancia con la Ley 42/1994, de 20 de diciem bre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, desde la nueva ptica que la considera una contingencia especfica y autnoma, con una vertiente sanitaria, en cierto modo semejante a la de la enfermedad, pero tambin con otros perfiles, ligados a valores y bienes constitucionales con proteccin especfica distinta de la salud. La negacin del complemento de productividad en los casos de maternidad, sin per juicio de tener una base emprica incuestionable, puede tener un efecto contraprodu cente, por ejemplo, en el desarrollo de las polticas dirigidas al crecimiento demogrfico, el libre desenvolvimiento de la personalidad o la citada proteccin de la familia, que, debe insistirse, constituyen directrices constitucionales para los poderes pblicos. Desde esta perspectiva, y teniendo en cuenta que, de conformidad con la ley, la productividad no slo retribuye el especial rendimiento o la actividad extraordinaria del empleado especial rendimiento o actividad extraordinaria que, por otra parte, debe seguramente evaluarse en perodos de tiempo relativamente prolongados sino tambin, el inters o iniciativa con que el funcionario desempea su trabajo, es lcito concluir que la opcin de la maternidad no hace desaparecer automticamente el referido inters, conclusin sta que si bien es predicable respecto de otras contingencias que implican una incapacidad laboral temporal, lo es especialmente, por las razones expuestas, en sta (9903795). Entre los problemas del personal laboral que presta servicios en las administraciones autonmicas se ha venido constatando de modo reiterado la imposibilidad para dichos trabajadores de optar a otros empleos pblicos ubicados fuera del mbito territorial de la comunidad en la que prestan los servicios. Tratndose de personal laboral, la movilidad entre diversas administraciones pbli cas implica un cambio de empleador que se aviene mal, en principio, con la bilateralidad del vnculo que representa el contrato de trabajo, pero en la medida en que los pro cedimientos selectivos de personal laboral obedecen a los mismos principios que los de los funcionarios, no parece inviable en este campo la adopcin de pautas y mecanismos 368

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

de movilidad interadministrativa similares a los establecidos en el rgimen general de la funcin pblica. Viene demandndolo as, desde hace aos, esta Institucin, y a esta necesidad han respondido, bajo condicin de reprocidad, el Convenio colectivo nico para el personal laboral de la Administracin general del Estado y, ms recientemente, varios convenios de comunidades autnomas con idntico objeto. Como quiera, sin embargo, que las condiciones de reprocidad requieren a su vez plasmacin en convenios bilaterales con cada una de las comunidades autnomas, las posibilidades de movilidad para un empleado pblico pueden ser muy diferentes segn la comunidad autnoma de que se trate. De ah que se estime necesario elaborar, a travs de la Comisin de Coordinacin de la Funcin Pblica, a la que compete la coor dinacin de la poltica de personal de la administracin del Estado y de las comunidades autnomas, unas bases comunes para todos los convenios o protocolos que se suscriban (F0000116). La obligada inclusin en los procesos de consolidacin de empleo temporal del per sonal laboral con un contrato laboral de carcter indefinido, ha motivado la protesta de los trabajadores al considerar la fijeza de su relacin laboral incompatible con pos teriores procedimientos selectivos a los que son llamados. Fcilmente se comprende que la cuestin debatida se circunscribe a dilucidar si el carcter indefinido del contrato es, en el mbito de la Administracin, equiparable a contrato fijo. Sobre el particular se ha pronunciado el Tribunal Supremo, quien en Sentencias de 7 de octubre y 30 de diciembre de 1996 y 20 de enero de 1998, entre otras, ha sentado el criterio de que la contratacin laboral en las administraciones pbli cas al margen de un sistema adecuado de ponderacin de mrito y capacidad impide considerar a tales trabajadores como fijos de plantilla, condicin ligada a la contratacin en un procedimiento reglamentario. El carcter indefinido del contrato implica que no est sometido, directa o indirectamente, a un trmino, pero esto no significa que el trabajador consolide su puesto en la plantilla sin superar los procedimientos de seleccin por ser esto incompatible con las normas legales sobre seleccin de personal fijo en las administraciones pblicas. Por ello la Administracin est obligada a adoptar las medidas necesarias para la provisin regular de aqullas; producida esta provisin con la frmula legalmente procedente, existir una causa lcita para extinguir el contrato (0024041). Problemas especficos plantea el otorgamiento de becas y la contratacin temporal del personal investigador dependiente de diversas administraciones y organismos pbli cos. Por lo que al Defensor del Pueblo se refiere la cuestin, se ha planteado, en relacin con las ayudas concedidas para la formalizacin de contratos de investigacin en los centros sanitarios dependientes del Sistema Nacional de Salud. De conformidad con lo establecido en el artculo 81.4 de la Ley General Presupues taria, tiene la condicin jurdica de beneficiario de la ayuda o subvencin el destinatario de los fondos que haya de realizar la actividad que ha fundamentado su otorgamiento o que se encuentre en la situacin que legitima su concesin, lo que convierte auto mticamente en beneficiario al centro hospitalario solicitante de la ayuda. Sin embargo, ello no puede suponer un detrimento de la situacin jurdica o de las expectativas del investigador cuya contratacin depende, al igual que la ayuda misma, 369

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de una diligente actuacin del beneficiario, quien en alguna ocasin omite notificar a los investigadores la concesin de la ayuda, los trminos del contrato a suscribir y la fecha lmite de incorporacin al puesto de trabajo (9905766). Captulo aparte lo constituyen los trabajadores que prestan sus servicios en esta blecimientos militares utilizados por las fuerzas armadas de los Estados Unidos en Espa a, muchos de los cuales cuestionan desde hace tiempo las limitaciones impuestas a su derecho a la representacin y a la negociacin colectiva. Ello motiv que, en su momento, se dirigiera una sugerencia al Ministerio de Defensa para que, a fin de dar cumplimiento a los artculos 14 y 37.1 de la Constitucin y al artculo 4 del Estatuto de los Trabajadores, se garantizara a dichos trabajadores los derechos citados. No obstante, la representacin de los mencionados trabajadores sigue recordando la difcil situacin laboral que atraviesa este colectivo, dada su todava limitada capacidad negociadora en temas como la retribucin salarial o la reduccin de puestos de trabajo. La relacin laboral de estos trabajadores se enmarca en el vigente convenio de coo peracin para la defensa entre el Reino de Espaa y los Estados Unidos, establecindose un singular sistema que coloca a la Administracin espaola, en concreto al Ministerio de Defensa, en el papel de empresario legal que contrata, despide y tiene la competencia disciplinaria, y a los Estados Unidos en el de empresario real que establece y modifica la plantilla, fija los salarios y establece las condiciones de la negociacin colectiva. Las dificultades que presenta una relacin laboral tan singular en la que concurren dos empleadores, al menos nominalmente, uno de ellos extranjero, y que se encuentra bajo el foco de las relaciones internacionales entre dos paises en materia de Defensa, han dado lugar a una intervencin del Defensor del Pueblo dirigida a la preservacin de los derechos de los trabajadores en la que el Ministerio de Defensa ha manifestado su voluntad de proceder a la revisin tcnica del convenio de referencia con objeto, adems, de mantener o, incluso incrementar, el empleo espaol de las instalaciones norteamericanas (0009274). 16.9. Clases Pasivas

16.9.1. Sistemas de previsin social de los funcionarios pblicos A) Clases pasivas

La determinacin de los derechos pasivos del personal que prest servicios para la Administracin colonial espaola en Guinea Ecuatorial ha experimentado un desarro llo importante, al haberse emitido un dictamen por el Consejo de Estado que, en trminos generales, es favorable al reconocimiento de pensiones de jubilacin, siempre que los solicitantes renan las condiciones que se establezcan en las normas que les resulten de aplicacin. Estas pensiones se reconocern por la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas del Ministerio de Hacienda si se trata de funcionarios, o por el INSS si se trata de personal laboral. El caso concreto que dio lugar al inicio de esta investigacin en el ao 1998 ha quedado, finalmente, resuelto en sentido favorable, al haberse reconocido una pensin de clases pasivas al interesado, con efectos econmicos de noviembre de 1996 (9816997). 370

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Quedan, no obstante, otros asuntos por resolver, entre los que debe destacarse el que afecta a la viuda de un cabo de la Guardia Colonial de Guinea que falleci en 1967, es decir, antes de la independencia del territorio, como consecuencia de un accidente mientras se encontraba en servicio activo. En un primer informe emitido por el Ministerio de Defensa se manifestaba que no se poda aplicar la legislacin espaola al caso porque el causante no haba adquirido esta nacionalidad, razonamiento que la institucin del Defensor del Pueblo rechaza con rotundidad y as se lo ha hecho saber al departamento mencionado, al que se ha solicitado la emisin de un informe complementario (0002536). La aprobacin del Real Decreto 432/2000, de 31 de marzo, por el que se regula el cmputo en el rgimen de clases pasivas de los periodos reconocidos como cotizados a la Seguridad Social en favor de los sacerdotes y religiosos o religiosas de la Iglesia Catlica secularizados, ha venido a resolver el problema de algunos funcionarios con pensiones de jubilacin de escasa cuanta por este motivo, si bien ha generado alguna queja al haberse declarado la incompatibilidad con el trabajo activo de las pensiones afectadas por este beneficio (0002672). La posibilidad de que el importe mnimo de pensin garantizado se reconozca a cada titular en los casos de pensiones de viudedad compartidas por existir ms de un matrimonio del causante, segn reclamaba una asociacin de defensa de los derechos de la mujer, no se ha admitido por el Ministerio de Hacienda, que estima que la pensin de viudedad, aunque est prorrateada entre varias personas, es nica y slo puede ser uno el complemento para mnimos. Este criterio ha sido refrendado por dos sentencias del Tribunal Supremo dictadas en recursos de casacin para unificacin de doctrina (9912360). Entre los problemas generales que siguen generando quejas de los funcionarios jubi lados hay que destacar, una vez ms, el que afecta a los que accedieron a esta situacin antes del ao 1985, que perciben pensiones de cuanta considerablemente inferior a las reconocidas despus de ese ao, sin olvidar que se trata de un colectivo de personas de edad muy avanzada y que, por esa razn, el nmero de afectados se reduce de forma importante a medida que pasan los aos (0000730 y otras). Sigue sin resolverse la deficiente regulacin de las pensiones en favor de familiares del rgimen de clases pasivas, en el que no se contempla el reconocimiento de derechos a los hijos o hermanos de causantes que dependan econmicamente de los mismos y que superen determinada edad, situacin que resulta difcilmente explicable si se tiene en cuenta que esta posibilidad s existe en el sistema de la Seguridad Social. Por ello se est estudiando volver a plantear una recomendacin sobre este asunto al Ministerio de Hacienda. Una ltima cuestin a la que se debe hacer referencia en esta apartado es la excesiva complejidad burocrtica en la tramitacin de expedientes de pensiones de clases pasivas, sobre todo si se compara con la situacin existente en la Seguridad Social, en la que se han alcanzado niveles importantes de simplificacin y rapidez en el reconocimiento de prestaciones. Como muestra, baste decir que una parte considerable de los muchos documentos que tienen que acompaar a su peticin los solicitantes de pensiones de clases pasivas los deben obtener del propio Ministerio de Hacienda. Se ha iniciado una investigacin ante la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas para intentar mejorar estos aspectos (0026814). 371

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

B) Mutualidad General de Funcionarios de la Administracin Civil del Estado (MUFACE) Se han planteado varios casos de familiares de funcionarios que, despus de disfrutar durante muchos aos de la asistencia sanitaria que presta la MUFACE, han perdido este derecho al detectarse que eran titulares de pensiones de jubilacin abonadas por el Instituto Nacional de la Seguridad Social y que, por tanto, tenan derecho por s mismos a la asistencia sanitaria del Instituto Nacional de la Salud. Este problema suscit la preocupacin del Defensor del Pueblo cuando los afectados eran de edad muy avanzada y el cambio de mdicos y de sistema sanitario les poda ocasionar un perjuicio importante. Tanto la mutualidad como el Ministerio de Administraciones Pblicas han defendido en todo momento lo correcto de su actuacin, partiendo de la prohibicin legal de dupli cidad de cobertura sanitaria y de la prevalencia del derecho propio sobre el derivado (0008774, 0023194 y 0024525). En el informe anual de 1999 se hizo referencia al caso de una funcionaria en situacin de gran invalidez a quien la MUFACE instruy un expediente de revisin de grado, que finaliz con la supresin de la prestacin que perciba por ese concepto. Como consecuencia de la investigacin efectuada, se tuvo conocimiento de que la mutualidad dict una resolucin en el ao 1991 estimando la solicitud de declaracin de gran invalidez de la interesada. En esta resolucin se recogan diversos informes mdicos que describan las enfermedades que padeca y la forma en que las mismas afectaban a su capacidad, concluyndose que la solicitante precisaba de la ayuda de otra persona para desenvolverse. Por otra parte, se constat que la revisin del grado de invalidez se haba efectuado sin que, en las actuaciones administrativas, se reflejasen hechos o razonamientos que justificaran tan grave medida, dado que en el dictamen mdico no se haca referencia a la eventual mejora que hubieran podido experimentar las enfermedades que padeca la interesada, ni a la incidencia que, en su caso, tal mejora podra tener en su capacidad orgnica y funcional y, por tanto, en la necesidad de ayuda de una tercera persona. Por las razones expuestas, se dirigi una sugerencia a la mutualidad de funcionarios interesando que fuera anulada la resolucin que declar la revisin del grado de invalidez de la mutualista, reponindose las actuaciones al momento del reconocimiento mdico y dictamen evaluador para que se motivara adecuadamente. En la contestacin recibida, la mutualidad acept, en trminos generales, el con tenido de la sugerencia formulada, si bien indicaba que el asunto se encontraba pendiente de que se resolviera un recurso formulado por la interesada y que haba dado lugar a la emisin de un nuevo dictamen mdico. En el momento de elaborar este informe no se ha comunicado todava la resolucin definitiva dada a este caso (9910823). Una vez ms, se debe hacer referencia al excesivo rigor con el que la Muface inter preta el concepto de urgencia vital en los expedientes de reintegro de gastos por asistencia sanitaria en servicios ajenos a la propia mutualidad. No hay que olvidar que la decisin de un mutualista, que carece de conocimientos mdicos, de acudir en caso de urgencia al centro sanitario ms prximo, aunque no est concertado con la MUFACE, puede 372

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

resultar absolutamente razonable pese a que, en un momento posterior, se constate que la situacin no implicaba riesgo de muerte para el paciente.

C)

Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS)

Como es sabido, la vigente Ley General de la Seguridad Social garantiza el poder adquisitivo de todas las pensiones pblicas contributivas, que se revalorizan cada ao en funcin del incremento de precios previsto, con una revisin al final del ejercicio para corregir posibles desviaciones en dicha previsin. Esta garanta no rige para las pensiones de gran invalidez que abona el Instituto Social de las Fuerzas Armadas, lo que motiv la queja de un militar retirado por padecer ceguera total, al que, en el ao 1990, se reconoci por este concepto una pensin de 110.516 pesetas mensuales, importe que en el ao 2000 alcanzaba nicamente las 114.755, por lo que estimaba que su situacin era discriminatoria. Se ha iniciado una investigacin ante el Ministerio de Defensa a fin de determinar las razones que, en su caso, podran justificar esta diferencia de trato, teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional con respecto al principio de igualdad que recoge el artculo 14 de la Constitucin.

16.9.2. Prestaciones derivadas de la guerra civil Durante el ao 2000 se han seguido recibiendo quejas en las que, de forma individual o colectiva, se plantea la conveniencia de que se amplen los derechos reconocidos a los perjudicados por la guerra civil, ya sea mediante la mejora de las prestaciones ya existentes o a travs del establecimiento de otras nuevas. En esta lnea, la disposicin adicional vigsima novena de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2000 ha aumentado las pensiones de los militares no profesionales de la II Repblica. No obstante, esta reforma legal ha venido a incre mentar la sensacin de agravio de algunos titulares de pensiones causadas por pro fesionales, especialmente viudas, al darse la contradiccin de que perciben prestaciones de importe inferior al que, en igualdad de condiciones, habra correspondido si el cau sante hubiera sido militar no profesional. Sobre este asunto el Defensor del Pueblo formul una recomendacin en el ao 1997, que no fue aceptada por el rgano competente del entonces Ministerio de Economa y Hacienda. Pese a ello, se debe insistir en la conveniencia de que cualquier mejora que se produzca en esta materia se acompae de las medidas necesarias para evitar que otros colectivos en situacin similar se puedan sentir discriminados (0001986, 0004586, 0014927 y otras). La Ley 5/1979, de 18 de septiembre, reconoci pensiones y otras prestaciones a los familiares de fallecidos en la guerra civil. Por lo que se refiere a los hijos de causantes, se exige que los mismos estn incapacitados para el trabajo o que no estn casados, lo que ha dado lugar a que algunos ciudadanos que perdieron a sus padres en la contienda y que no se han visto beneficiados por esta ley soliciten, como vctimas de guerra, que 373

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

se les reconozca alguna compensacin (0001573, 0021388, 0024778, 0026388 y 0026716). Los integrantes de la fuerzas armadas de la II Repblica que participaron en la guerra civil sin alcanzar graduacin alguna no se han podido acoger a las previsiones de la Ley 37/1984, de 22 de octubre, ya que la misma slo es de aplicacin a los que, como mnimo, obtuvieron el grado de Suboficial. Por esta razn, algunos han solicitado el reconocimiento de derechos en favor de los soldados y cabos (0000128, 0009775, 0020764, 0025112, 0025535), as como de los que formaron parte de las Brigadas Inter nacionales (0022750). La guerra civil supuso la ruina para muchas familias del bando perdedor, que fueron privadas de su patrimonio. Por ello, siguen siendo frecuentes las quejas de quienes piden una indemnizacin por los bienes incautados en esas circunstancias (0000380, 0000733, 0008057, 0009961, 0022634). El caso de los denominados nios de la guerra, que fueron desplazados a la antigua Unin Sovitica durante la contienda, ha sido objeto de atencin especial en los convenios internacionales de seguridad social suscritos por Espaa con Rusia y Ucrania, si bien los beneficios que contemplan no alcanzan a algn afectado que, tras regresar a nuestro pas, solicita el reconocimiento de pensiones para este colectivo (0017512). Entre los problemas a los que se refiere este apartado, se debe destacar el que afecta a los ex presos polticos, que piden un mayor esfuerzo de los poderes pblicos a la hora de valorar el sacrificio que soportaron a causa de la guerra civil y de la ausencia de libertades del rgimen poltico preconstitucional. La primera norma que contempl esta situacin fue una disposicin incluida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990, que reconoci indemnizaciones a quienes hubieran sufrido privacin de libertad en establecimientos penitenciarios durante tres o ms aos como consecuencia de delitos incluidos en la Ley de Amnista de 1977, siempre que tuvieran cumplida la edad de 65 aos el 31 de diciembre de 1990. El derecho se reconoca a los propios causantes y a sus cnyuges viudos. Desde los primeros aos de aplicacin de esta norma fueron muy frecuentes las quejas de solicitantes que no obtuvieron la indemnizacin por no cumplir el requisito de edad mencionado o por acreditar una estancia en prisin inferior a los tres aos. En el ao 1995, el Gobierno de Navarra aprob un Decreto foral en el que se amplia ron los derechos de los ex presos polticos, suavizndose las condiciones referidas y contemplndose el reconocimiento de indemnizaciones para los que no se beneficiaron de la norma estatal. Tras una serie de contactos con la Asociacin de ex Presos y Represaliados Polticos y a la vista de la experiencia navarra, el Defensor del Pueblo formul en 1996 una reco mendacin a todas las comunidades autnomas para que dictasen normas en el sentido apuntado. Hasta el momento, han adoptado medidas en la lnea propuesta por esta ins titucin las comunidades autnomas de Aragn, Asturias, Catalua y Madrid. Algunos ciudadanos que viven en comunidades en las que no se ha producido el reconocimiento de derechos se han dirigido al Defensor del Pueblo mostrando su desa cuerdo y malestar por considerar que son vctimas de una discriminacin por razn del lugar de residencia (0015048, 0017180 y 0017515). 374

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Se ha dado tambin el caso de alguna comunidad que, pese a haber regulado las indemnizaciones, ha establecido unos plazos de solicitud tan exiguos que una parte de los potenciales beneficiarios no ha podido acceder a las mismas (0020156, 0021028, 0021173 y 0025065). Como se ha indicado anteriormente, las normas que regulan el reconocimiento de indemnizaciones para los ex presos polticos hacen referencia a la privacin de libertad en establecimientos penitenciarios. Al finalizar la guerra civil, los que lucharon en defensa de la Repblica fueron obligados a prestar un nuevo servicio militar y destinados muchos de ellos en los denominados batallones disciplinarios de soldados trabajadores, en los que las condiciones de vida eran de una dureza tal que, en ocasiones, podran con siderarse peores que las de una prisin. Sin embargo, la Administracin no ha computado estos periodos por estimar que se trataba del cumplimiento de una obligacin militar (0000640, 0001186). Tambin se ha apuntado que las indemnizaciones se reconocen a los propios cau santes, a los cnyuges viudos y, en alguna ocasin, a los hijos incapacitados. Se han recibido quejas de hijos de presos polticos que solicitan que se les permita acceder a este beneficio por el sufrimiento que les supuso el verse privados de la presencia de sus padres, en algn caso por tiempo superior a los veinte aos (0012452, 0023190, 0025079 y 0026631). La mencionada asociacin de ex presos y represaliados polticos ha vuelto a per sonarse en esta Institucin insistiendo en la necesidad de que se amplen los derechos del colectivo al que representa, tanto a nivel estatal como en las comunidades autnomas. Por todas las razones expuestas, se estn realizando los estudios necesarios para plantear ante el Ministerio de Hacienda una revisin general de los derechos reconocidos a las vctimas de la guerra civil y para solicitar a las comunidades autnomas que todava no lo han hecho que reconozcan indemnizaciones en favor de los ex presos polticos.

17. 17.1.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Reclamaciones econmico-administrativas

En todos los informes anuales ha existido la necesidad de exponer los problemas que ocasiona a los ciudadanos la exigencia de acudir a la va econmico-administrativa como requisito previo para impugnar las resoluciones tributarias ante los tribunales de justicia. Adems de otras irregularidades en la tramitacin, el incumplimiento continuado de los plazos legales para resolver sigue siendo el objeto fundamental de la mayor parte de las quejas que se presentan. Al ya dilatado plazo de un ao que se prev para tramitar el procedimiento, en el artculo 64 del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento de las reclamaciones econmico-ad ministrativas, hay que aadir el tiempo que se retrasa el procedimiento en los diferentes Tribunales, llegando en ocasiones a terminar tras varios aos de tramitacin (0002676, 0005203,0013666, 0025464, 0026009, 0026643, 0025593, 9922021, 9823845, 9901568, 9910922, 9912567, 0001477, 0020687, 9823259, 9911261 y otras). 375

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Institucionalmente desde hace aos se han venido buscando los motivos por los que existe el problema de la lentitud en los procedimientos, lentitud que viene dada gene ralmente por la inactividad y dilacin procedimental de los tribunales econmico-ad ministrativos. Esta inactividad material y lentitud procedimental tienen su causa ltima en la insuficiencia de medios materiales y humanos de los rganos competentes para la adopcin de las resoluciones de las reclamaciones, y as se ha reconocido por los mismos. En el informe a las Cortes Generales correspondiente a 1999 se expona el informe elaborado por el Tribunal Econmico Administrativo Regional de Andaluca, en el que se expresaba la insuficiencia de medios generalizada, en el conjunto de tri bunales econmico-administrativos, para hacer frente a las competencias atribuidas. A pesar de las manifestaciones efectuadas por dicho tribunal la situacin sigue en el mismo estado, sin que esta institucin haya tenido noticias sobre la adopcin de alguna medida encaminada a resolver la cuestin. La Administracin, en la exposicin de motivos del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento en las reclamaciones econmico-administrativas, considera este procedimiento como pieza esencial para lograr, gracias a la existencia de los rganos especializados y a mecanismos flexibles y giles, la solucin de conflictos y una tutela efectiva de los derechos de los ciudadanos sin obligarles a acudir a los tribunales de justicia. Se concibe, por tanto, como un pro cedimiento al servicio del ciudadano, que pretende evitar que ste tenga que acudir a la jurisdiccin contencioso-administrativa para, en su caso, ver satisfecho su derecho. En su origen el mencionado procedimiento pretenda acomodarse a los principios de legalidad, inmediacin, rapidez y economa procesal, y las modificaciones realizadas en 1996 obedecan al deseo de corregir los defectos de tcnica legislativa y dar solucin a los problemas prcticos que se haban advertido durante los aos de vigencia del ante rior reglamento. Tambin se pretenda adaptar a la situacin jurdico y econmica de cada recurrente, reforzando sus garantas y agilizando y flexibilizando el procedimiento, intentando evitar dilaciones por la realizacin de trmites innecesarios. Transcurridos los aos desde dichas modificaciones se puede afirmar que la finalidad a la que se pretenda que respondiera el procedimiento ha fracasado, pues tal y como est concebido actualmente lejos de suponer ventaja alguna para los ciudadanos implica una carga, que hay que soportar antes de poder acudir a los tribunales de justicia y supone, pues, un retraso en el agotamiento de la va administrativa. Los tribunales econmico-administrativos tienen el deber legal de resolver expre samente, pero transcurrido el plazo de un ao desde la iniciacin de la va econmi co-administrativa, en cualquiera de sus instancias, se puede considerar desestimada la pretensin e interponer el recursos procedente, segn rezan los artculos 98 y 104 del Reglamento del procedimiento econmico-administrativo, con lo que se trata de esta blecer una garanta para que el ciudadano no tenga que esperar ms tiempo y se vea perjudicado por esta anmala situacin. Esta regulacin que nace como garanta del ciudadano y que le habilita para impug nar el acto implcito se convierte en la prctica en una facultad de la Administracin para resolver en el momento que sea conveniente. Esta forma de actuar poda quedar superada con el establecimiento de medidas preventivas como el silencio positivo que permitiran corregir una situacin indeseable que nicamente es negativa para quien ha cumplido con su obligacin procedimental, el ciudadano. 376

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Quiz ha llegado el momento en que hay que plantearse seriamente abordar una reforma del procedimiento para las reclamaciones econmico-administrativas con unos objetivos menos ambiciosos y ms realistas, regular un procedimiento que verdadera mente sirva para la finalidad que pretende, que suponga una garanta para el ciudadano de una Administracin que debe estar a su servicio y que tenga presentes los principios constitucionalmente recogidos en el artculo 103 de la Constitucin espaola. Pero no terminan las disfunciones con el excesivo alargamiento del procedimiento, pues a las dilaciones en la adopcin de la resolucin hay que aadir el tiempo que posteriormente se tarda en efectuar su notificacin a los interesados. A pesar de que el artculo 102 del Reglamento dispone que la resolucin se ha de notificar en el plazo de diez das, a contar desde su fecha, se ha podido comprobar que no es infrecuente que la resolucin se notifique al interesado 2 y 3 meses ms tarde desde su adopcin, sirve de ejemplo una resolucin dictada por el Tribunal Econmico Administrativo Regio nal de Madrid el 26 de septiembre de 2000 y notificada a la interesada el 7 de diciembre del mismo ao, que adems desestima la pretensin por extempornea (9912037, 9904212, 9905651). Otro aspecto a tener en cuenta, en lo que a las resoluciones de los tribunales eco nmico-administrativos, hace referencia a su ejecucin, pues en algunas ocasiones se observa que los ciudadanos tienen que insistir, ante la Administracin actuante para que proceda a dar cumplimiento a la resolucin recada, sobre todo cuando hay que rectificar el acto administrativo, siendo que el plazo legalmente establecido para ello es de 15 das segn prev el artculo 110 del repetido Reglamento (9913150). Cuando los interesados impugnan los actos de la Administracin tributaria, obtengan o no un resultado positivo segn su parecer, es innegable que ejercitan un legtimo dere cho de recurrir los actos y resoluciones administrativas legalmente previsto. Sin embargo, la Administracin tributaria en ciertos supuestos reacciona con rechazo frente a esta actitud. Un ejemplo de ello se encuentra en una entidad mercantil que recurre un acta de conformidad ante el Tribunal Econmico Administrativo Regional de Madrid, quien estima en parte el recurso por falta de motivacin del acta y ordena a la Delegacin Especial de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Madrid que elabore una nueva en la que se recojan los motivos de la deuda tributaria. La Administracin tributaria lejos de acatar el fallo en sus propios trminos pretende realizar una nueva inspeccin al contribuyente, siendo que el propio Tribunal Econmico Administrativo le dirige un escrito indicando que se est extralimitando en la ejecucin de su fallo. No obstante, la Administracin tributaria persiste en su actitud y, adems de insistir en la nueva inspeccin, incoa un expediente sancionador al interesado impo nindole una sancin simple de 1.000.000 de pesetas por no colaborar con la Hacienda pblica. Ante tal situacin se estima que el hecho de acudir a la va econmico-ad ministrativa ha perjudicado al interesado, pues su situacin ante la Hacienda pblica es peor tras el fallo del Tribunal que antes, a pesar de lo cual la Administracin contina considerando que su forma de ejecutar la resolucin es adecuada a la legalidad y no disuasoria para el interesado como esta institucin haba estimado (9510886).

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INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

17.2.

Expropiacin forzosa

El procedimiento administrativo regulado en la Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y en el Reglamento de 26 de abril de 1957 es incumplido con demasiada frecuencia por las administraciones expropiantes por lo que se refiere a los plazos establecidos para la realizacin de los distintos trmites tendentes a la deter minacin del justiprecio y pago del mismo, y ello tanto cuando la expropiacin se realiza por el procedimiento ordinario como cuando se tramita por el procedimiento de urgencia establecido en el artculo 52 de la Ley de Expropiacin Forzosa. En este procedimiento excepcional, una vez que se han cumplido los requisitos sus tanciales de declaracin de utilidad pblica o inters social, necesidad de ocupacin y efectuado el depsito o consignada, en su caso, la previa indemnizacin por perjuicios, la Administracin proceder a la inmediata ocupacin del bien de que se trata y, efec tuada sta, se tramitar el expediente de expropiacin en sus fases de justiprecio y pago segn la regulacin general, especificando la regla sptima del artculo 52 aludido que debe darse preferencia a ese tipo de expedientes para su rpida resolucin. A tal efecto, est previsto que el expediente que declare la urgente ocupacin de los bienes afectados por la expropiacin a que d lugar la realizacin de una obra o finalidad determinada, deber figurar, necesariamente, la oportuna retencin de crdito con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusin del expediente expropiatorio y la realizacin efectiva del pago, por el importe al que ascendera el justiprecio. Teniendo en cuenta las especiales circunstancias que concurren en este tipo de expe dientes, resulta de mayor gravedad la irregular prctica administrativa que se aprecia en la tramitacin del mismo, hecho que es objeto de un importante nmero de las quejas que plantean los ciudadanos, ya que la mayor celeridad en la ocupacin de los bienes expropiados no se refleja en los tiempos de tramitacin para la determinacin y pago del justiprecio por el rgano expropiante, de tal modo que los propietarios afectados no perciben la justa indemnizacin que les corresponde en un plazo que, sin hacer una interpretacin excesivamente rigorista de la norma, se ajuste a las prescripciones pre vistas para este procedimiento excepcional. No es ajeno a ello la actividad que desempea en la determinacin del justiprecio el jurado provincial de expropiacin forzosa, rgano competente para decidir sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de expropiacin, tras la tramitacin del expediente por el rgano expropiante, cuando no haya sido posible que la Administracin y el particular convengan la adquisicin de los bienes afectados por aqulla libremente y por mutuo acuerdo, lo que hay que decir que se consigue en muy contadas ocasiones debido a que los precios ofrecidos por la Administracin no se ajustan al valor real de los mismos, a juicio de los interesados. As, los numerosos expedientes de justiprecio sobre los que han de resolver los distintos jurados provinciales de expro piacin unido al anormal funcionamiento de estos rganos que se debe, entre otros moti vos, a la escasa dotacin de medios personales y materiales adecuados, dan lugar a una excesiva tardanza en dictar resolucin sobre aqullos y, como consecuencia de ello, los ciudadanos se ven obligados en muchas ocasiones a esperar aos para ser com pensados por la prdida de sus bienes que en algunos casos puede constituir su nico medio de subsistencia, suponiendo en ltimo trmino esta irregular prctica adminis trativa una clara vulneracin del artculo 33 de la Constitucin. 378

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

En todos los informes anuales se ha puesto de relieve la importancia de esta fase procedimental en la determinacin del justiprecio dado los efectos negativos que las disfunciones de los citados jurados entraan para los derechos de los expropiados, a fin de que se aborden las medidas que permitan adecuar a la realidad una normativa obsoleta en este aspecto, haciendo posible que el jurado provincial de expropiacin fun cione con la operatividad, celeridad y eficacia que el cometido legal encomendado le exige. La Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social ha modificado el artculo 34 de la Ley de Expropiacin Forzosa supri miendo el plazo de 8 das, o excepcionalmente hasta quince das en total, del que dispona el Jurado Provincial de Expropiacin para determinar el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de expropiacin, pero no ha establecido un plazo deter minado para resolver. Por ello, habr que remitirse a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Adminis trativo Comn, modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que fija el plazo de tres meses cuando las normas reguladoras de los procedimientos no establezcan el plazo mximo en que debe notificarse la resolucin expresa. Pues bien, una vez que el justiprecio del bien objeto de expropiacin se ha fijado, ya sea por mutuo acuerdo o por resolucin del jurado provincial de expropiacin forzosa y con independencia de que se haya seguido el procedimiento general o el excepcional, la Administracin dispone de un plazo de seis meses desde que el justo precio qued definitivamente fijado para proceder al pago del mismo, conforme dispone el artculo 48 de la referida Ley de Expropiacin Forzosa, lo que requiere que el rgano expropiante tramite el pago de la cantidad resultante. Las numerosas investigaciones realizadas por incumplimiento de este plazo evidencia una falta de diligencia por parte del organismo expropiante en la tramitacin del expediente de gasto, ya sea por falta de disponibilidad presupuestaria, por reparos de la intervencin delegada u otras razones que obliguen a revisar estos expedientes y a demorar la resolucin, lo cual origina unos perjuicios econmicos a los afectados que se han visto desposedos de su propiedad y no son resar cidos por esta privacin en el plazo legalmente establecido, y ello sin perjuicio del derecho que les asiste a percibir los intereses de demora conforme dispone el artculo 57 de la citada ley y el artculo 52.8 de la misma, este ltimo precepto aplicable cuando la expropiacin se ha efectuado por el procedimiento de urgencia. La situacin descrita ha dado lugar a realizar sendas sugerencias a la Subsecretara del Ministerio de Fomento en dos supuestos en los que determinado el justiprecio en 1995 y 1998, respectivamente, no se ha procedido a su pago, justificando tal demora la Administracin en razn de los errores detectados en los expedientes de justiprecio. En las citadas resoluciones se sugiere que se proceda a tramitar con la mayor rapidez posible los expedientes que afectan a los interesados y se haga efectivo el pago de las cantidades adeudadas sin ms dilacin, significando, asimismo, que tan pronto como ello se produzca se inicie de oficio la tramitacin de los correspondientes expedientes de intereses de demora (9511782 y 9907044). Las anomalas detectadas en los expedientes de gasto de justiprecio se han observado tambin en la tramitacin de los expedientes de intereses de demora, cuyo pago sufre retrasos en algunas ocasiones de dos a tres aos. Tal demora, que aade unos perjuicios econmicos a los interesados que no tienen el deber de soportar ha hecho igualmente necesario sugerir a la Subsecretara del Ministerio de Fomento, en tres supuestos, que se proceda a la mayor brevedad posible a hacer efectivo el pago a los reclamantes de 379

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

los intereses de demora que se les adeudan, a cuyo efecto se ha indicado que se ha de tener en cuenta el carcter de gasto preferente que tienen dichas deudas respecto de las obligaciones contraidas con posterioridad. La sugerencia realizada en relacin con la ltima queja ha sido aceptada (9704941, 9906260 y 9800993). Para finalizar, se hace referencia a una recomendacin realizada a la Secretara de Estado de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento, de la que se dejaba constancia en el informe del ao pasado, en el sentido de que se arbitren las medidas oportunas de ndole correctora, con el objeto de garantizar, en todo caso, el derecho de los particulares a ser indemnizados por la privacin de los bienes o derechos de su propiedad, ya que, en ambas ocasiones, tienen que soportar un perjuicio por actua ciones irregulares que no le son imputables. La Secretara de Estado de Infraestructuras y Transportes inform que se haba actuado sobre determinados aspectos procedimen tales susceptibles de mejora, habindose elaborado unas instrucciones de tramitacin de pago de expropiaciones que se complementaran con la elaboracin de un manual y la implantacin de nuevos modelos normalizados de impresos, medidas que sern complementadas una vez se conozcan las conclusiones derivadas de la auditora que estaba efectuando la Intervencin General del Estado. A la vista de ello, se interes de dicha Administracin que mantenga informada a esta Institucin de las nuevas actua ciones adoptadas tendentes a mejorar la gestin expropiatoria. El informe solicitado no se ha recibido (9405496). 17.3. Responsabilidad patrimonial

En materia de responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas se ha podido apreciar que, en general, la Administracin responde a las reclamaciones for muladas por los ciudadanos e inicia los correspondientes expedientes para determinar la eventual responsabilidad que puedan tener por los daos y perjuicios ocasionados a los particulares y, en su caso, a reconocer el derecho de aqullos a ser indemnizados por las lesiones sufridas, de acuerdo con el mandato contenido en el artculo 106 de la Constitucin y las directrices de los artculos 139 y siguientes de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn desarrollado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las administraciones pblicas en materia de res ponsabilidad patrimonial. No obstante, la lentitud de las actuaciones de las administraciones pblicas en la tramitacin de estos expedientes es una constante que se sigue apreciando en un con siderable nmero de quejas que se reciben y se puede decir a este respecto que el plazo mximo de seis meses que establece el artculo 13 del mencionado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, para dictar resolucin es en la prctica incumplido de forma gene ralizada, pues es usual que los trmites fijados para la realizacin de las distintas fases del procedimiento trmite de vista y audiencia al interesado, emisin de informe por el servicio correspondiente y de los dictmenes de los rganos consultivos, cuando stos sean preceptivos se alargan de forma excesiva. En el tratamiento de este tipo de quejas es prctica frecuente realizar numerosas actuaciones ante los organismos competentes con el fin de que se agilicen los trmites pendientes y se proceda a resolver, haciendo la observacin de que las distintas fases 380

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

procedimentales se ajusten a lo posible a los plazos legalmente establecidos. No obstante, una vez que ha culminado el expediente de responsabilidad patrimonial mediante la correspondiente resolucin, que puede tardar en dictarse en algunos casos hasta 4 y 6 aos, otras de las cuestiones suscitadas, aunque en menor grado, es el retraso que se produce en el pago de la indemnizacin reconocida al reclamante, pues sucede que una vez habilitado el crdito correspondiente, no sea convalidado por el Consejo de Ministros, por lo que nuevamente hay que iniciar la tramitacin del expediente ante la Intervencin Delegada para su posterior convalidacin y resolucin definitiva. Obtener una indemnizacin por los perjuicios causados no es el nico fin pretendido, en ocasiones, por quienes se han visto perjudicados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos, cuando el hecho generador de los daos sufridos en sus bienes no se ha solucionado, puesto que, con independencia del reconocimiento de sus derechos a ser compensados econmicamente por tales perjuicios, entienden que hasta tanto no se lleven a cabo las actuaciones necesarias para corregir las anomalas que han dado lugar a los daos ocasionados en sus bienes y derechos siguen expuestos a que stos se vuelvan a repetir, de modo que de darse esta eventualidad tendran que promover otro largo procedimiento para que sus reclamaciones sean atendidas. Esta situacin se ha podido apreciar en un supuesto en el que hace aos se inundaron unas viviendas por las intensas lluvias cadas, como consecuencia de la rotura de un muro de contencin de una carretera para proceder a la evacuacin de las aguas, inundaciones que se han vuelto a producir debido a que no se han adoptado por parte de la Admi nistracin competente las medidas tendentes a solucionar el problema de falta de desa ges, el cual parece que es el hecho desencadenante de las inundaciones que se producen. En estos casos, las actuaciones tienen como objetivo conseguir la resolucin de las recla maciones de responsabilidad patrimonial de los perjudicados y corregir las anomalas causantes de los daos y perjuicios que se ocasionan en los bienes de los particulares (9821288). En otro orden de cosas, se ha podido apreciar en las investigaciones realizadas que, en ocasiones, la Administracin titular del servicio que ha producido un efecto lesivo, que es la obligada a responder ante los ciudadanos afectados aunque no haya sido la causante directa de los daos ocasionados, no ajusta la actuacin al concepto de obje tividad que configura la responsabilidad patrimonial de la Administracin pblica y deri va la misma a la empresa concesionaria del servicio para que sea sta la que d curso a la reclamacin amparndose en el artculo 98.1 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Pblicas, olvidando lo que a este respecto determina el apartado 2.o del citado precepto y la disposicin adicional quinta de la citada Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, que establece que la responsabilidad patri monial de las administraciones pblicas derivadas de sus actuaciones en materia de contratacin, se exigir con cargo a lo dispuesto en el ttulo X de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones pblicas en materia de responsabilidad patrimonial. En estos supuestos se sugiere a las administraciones correspondientes que se atengan a la normativa aplicable e instruyan el procedimiento regulado en el regla mento aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, sin perjuicio de que pueda exigir responsabilidades a la empresa concesionaria del servicio que ha producido un 381

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

efecto lesivo y repetir contra ella el coste de la indemnizacin que, en su caso, se reco nozca al interesado (9712952).

17.4.

Carreteras

La falta de seguridad vial de determinados tramos de carreteras, ms conocidos como puntos negros, ha sido objeto de numerosas investigaciones en el transcurso del ao al que se contrae el presente informe, habida cuenta el nmero de accidentes que se siguen produciendo con ndices de mortalidad muy elevados y que provocan la natural preocupacin y denuncia de los ciudadanos. Hay que decir que la Administracin competente, consciente de esta situacin res ponde, en general, favorablemente a las reclamaciones de los ciudadanos. Se ha podido constatar que la seguridad vial es un importante objetivo de la poltica estatal de carre teras a la vista de los proyectos aprobados y actualmente en ejecucin y aquellos otros proyectos que se estn elaborando con esta finalidad. Hay que puntualizar, no obstante, que no cabe esperar soluciones inmediatas en todos los puntos de las carretera sobre los que es necesario actuar puesto que los estudios de carretera que en cada caso requiere la ejecucin de una obra estn sometidos al cumplimiento de determinados trmites, en razn a su finalidad, que inexorablemente lleva un tiempo hasta que son aprobados definitivamente, siendo necesario, posteriormente, proceder a la adjudicacin del pro yecto aprobado mediante la tramitacin del correspondiente expediente administrativo para la contratacin de la obra. Por otra parte, es de inters resaltar que, una vez alcanzado el objetivo prioritario de estas actuaciones de mejora de las carreteras que es la seguridad vial de las mismas, otra consecuencia favorable tanto para los ciudadanos como para la Administracin es que tender a disminuir las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, toda vez que una mayora de las reclamaciones presentadas traen causa de las deficientes con diciones actuales de las carreteras.

17.5.

Instituto Nacional de Estadstica

La obligacin de facilitar datos en las operaciones estadsticas incluidas en el Plan Estadstico Nacional para las familias, contenida en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Funcin Estadstica Pblica, genera, en ocasiones, descontento entre los elegidos para ellos pues establece unas exigencias que consideran que van ms all de una colaboracin ciudadana con la funcin pblica. Adems, el incumplimiento de estos deberes constituye una infraccin administrativa objeto de sancin con lo que los interesados estiman que supone una discriminacin respecto a los otros ciudadanos a quienes no se les ha impues to el mencionado deber de colaborar. Adems, los datos que deben facilitarse a la Admi nistracin pueden afectar al derecho a la intimidad, derecho que ha de ceder ante el inters pblico en que se fundamenta la funcin pblica estadstica. No obstante, aunque se han recibido quejas de ciudadanos que estiman que su dere cho a la intimidad est siendo infringido, el principal problema planteado se refiere a la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares que segn informe evacuado por 382

IV. SUPERVISIN DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

el Instituto Nacional de Estadstica requiere un alto grado de colaboracin por las fami lias y cuya duracin se prolonga para cada seleccionado al menos tres meses. A pesar de que parece claro que la naturaleza de esta colaboracin es incardinable jurdicamente dentro de las prestaciones de carcter pblico, que en la medida que sean establecidas por la ley, gozan de cobertura del artculo 31 de la Constitucin espaola, ello no significa que esta prestacin no pueda tener carcter indemnizable siempre que se den las notas de individualizacin del colaborador y la prolongacin en el tiempo de la colaboracin, lo que podra encuadrarse en los artculos 7 y 12 de la citada ley. La remuneracin del gasto ocasionado a los informantes no puede traducirse en un lucro pero si en el completo resarcimiento de la carga que suponen las tareas a desarrollar. El Instituto Nacional de Estadstica estima que cuida especialmente que los informantes no tengan que incurrir en gasto alguno para el envo de datos, siendo uno de sus principios estratgicos reducir al mximo las molestias de los informantes (9804714). Sin embargo, los mencionados principios no siempre se logran, pues en algunos supuestos el Instituto Nacional de Estadstica requiere datos a los ciudadanos que puede obtener directamente de otra Administracin, como la Tesorera General de la Seguridad Social y el Instituto Nacional de Empleo, lo que se compadece mal con una Adminis tracin que debe estar al servicio del ciudadano, pues si bien este tiene que colaborar con ella lo debe hacer de la forma menos perturbadora posible (0005313).

383

V. RESOLUCIONES FORMULADAS
POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

V. INFORME RESOLUCIONES DEL DEFENSOR FORMULADAS DEL PUEBLO POR EL CORRESPONDIENTE DEFENSOR DEL PUEBLO A 2000

1.

RECOMENDACIONES

A continuacin se relacionan las recomendaciones formuladas por el Defensor del Pueblo a las distintas administraciones pblicas, durante el ao 2000, siguiendo el orden establecido en el captulo IV de este informe. Dentro de cada sector se han tenido en cuenta las materias a las que se refieren las diferentes recomendaciones, as como la autoridad a la que han sido dirigidas. Asimismo en cada una de las recomendaciones se incluye una referencia al estado de tramitacin en que se encuentran las mismas en el momento de cerrar este informe. Por lo tanto, no tiene que coincidir necesariamente con los datos reflejados en el captulo II cuya fecha lmite es el 31 de diciembre de 2000.

1.1. Recomendaciones sobre la situacin en la que se encuentra la Audiencia Provincial de Madrid En estas recomendaciones se abord la situacin del citado rgano judicial, tanto en lo relativo a su retraso en la resolucin de los recursos pendientes, como a las carencias en su infraestructura y equipamientos. Las recomendaciones se remitieron al Ministerio de Justicia y al Consejo General del Poder Judicial, sin que al momento de elaborar este informe se haya recibido contestacin alguna.

1.2. Recomendacin sobre la Ley Orgnica 2/2000 reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores Se recomend la elaboracin de un reglamento para el desarrollo de esa ley, la moratoria en la aplicacin de determinados aspectos, la participacin ms activa y eficaz del perjudicado, la elevacin de la duracin de determinadas sanciones y la modificacin 385

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

del tiempo mnimo para sustituir la medida de aislamiento. La recomendacin se remiti al Ministerio de Justicia y ha sido aceptada parcialmente.

1.3. Recomendacin para que se inicien los procedimientos civiles de declaracin de incapacidad en relacin con los internos de los hospitales psiquitricos peniten ciarios de Alicante y Sevilla Se recomend que, en los citados hospitales psiquitricos, se iniciaran los procesos civiles oportunos, para que los internos fueran objeto de consiguientes declaraciones judiciales de incapacidad. Esta recomendacin se remiti a la Fiscala General del Estado y ha sido aceptada.

1.4. Recomendaciones para que se inicien las actuaciones oportunas con objeto de que los internos en los hospitales psiquitricos penitenciarios de Alicante y Sevilla, reciban la correspondiente declaracin de incapacidad y se les nombre tutor Se recomend a la Consejera de Bienestar Social de la Generalidad Valenciana, a la Consejera de Asuntos Sociales de la Junta de Andaluca y a la Direcccin General de Instituciones Penitenciarias que se tomaran las medidas oportunas para que todos los internos reciban la correspondiente declaracin judicial de incapacidad y se les nom bre tutor. Esta recomendacin ha sido aceptada por la Consejera de Bienestar Social de la Generalidad Valenciana y por la Direccin General de Instituciones Penitenciarias, faltando por contestar la Consejera de Asuntos Sociales de la Junta de Andaluca.

1.5. Recomendacin sobre posibles reformas legales al objeto de que las mujeres que han sido madres mediante tcnicas de reproduccin asistida, con donante annimo, puedan optar entre sealar o no el nombre del padre en el Registro Civil Se pretende con esa recomendacin modificar la normativa actualmente en vigor, por la que se impone a la mujer para el acceso al Registro Civil de su hijo recin nacido la obligacin de indicar el nombre de un varn como padre, aunque desconozca su identidad. Esta recomendacin fue remitida a la Secretara de Estado de Justicia, habien do sido aceptada.

1.6. Recomendacin sobre el contenido de las resoluciones que se dictan cuando los objetores de conciencia renuncian a esa condicin Expresamente se recomend que las resoluciones que se adopten en relacin con los objetores que renuncian a tal condicin, deben expresar claramente que esa voluntad ha de manifestarse en cualquier momento antes de incorporarse a la prestacin social. Esta recomendacin fue remitida a la Direccin General de Objecin de Conciencia, habiendo sido aceptada. 386

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

1.7. Recomendacin en relacin con los afectados por el consumo de aceite de colza, que no aparecen como tales en las listas oficiales existentes en el procedimiento que ejecuta la Audiencia Nacional Se recomend que, en estos casos, se hiciera uso del artculo 88 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Pro cedimiento Administrativo Comn, para llegar a acuerdos indemnizatorios con los per judicados, evitando as que stos tengan que iniciar nuevos procedimientos. Esta reco mendacin se remiti al Ministerio de Economa, encontrndose a la espera de ser contestada.

1.8. Recomendacin sobre creacin de un fondo de garanta de pensiones derivadas del derecho de alimentos, para aquellos supuestos en los que el condenado al pago no haga frente a sus obligaciones Se recomend que se creara un fondo de garanta de pensiones que evite las difi cultades prcticas generadas para el cobro de las mismas en los supuestos de separacin, divorcio, nulidad o procesos de filiacin, todo ello sin perjuicio de repercutir poste riormente contra la persona obligada al pago. Esta recomendacin se remiti al Minis terio de Trabajo y Asuntos Sociales y se encuentra pendiente de ser contestada.

1.9. Recomendacin sobre entrada en Espaa de residentes legales con la autorizacin de residencia en renovacin El artculo 59.5 de Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, dispone que el resguardo de solicitud de renovacin prorroga la validez del permiso anterior y surte los mismos efectos de ste exclusivamente en materia de inversiones extranjeras y de permanencia. Por otra parte, dicho cuerpo legal exige a los extranjeros que pretendan salir de Espaa, durante el proceso de renovacin de su permiso, la solicitud de una autorizacin de regreso, que debe mostrarse a la entrada a la autoridad gubernativa en el puesto fronterizo. Esta Institucin constat que la llegada de un extranjero con una autorizacin de regreso caducada por causa de fuerza mayor y con la solicitud de renovacin pendiente de resolucin motiv su denegacin de entrada, por entender las autoridades de frontera que en esas condiciones su residencia en Espaa no estaba autorizada. Esta Institucin consider, por el contrario, que en estos supuestos, estando pen diente de resolucin la solicitud de renovacin, no se poda denegar la entrada, por lo que recomend a la Comisara General de Extranjera y Documentacin que se dic taran instrucciones a los puestos fronterizos para que no sean inadmitidos en frontera aquellos ciudadanos extranjeros que acrediten su situacin de legalidad en nuestro pas, al estar en trmite la renovacin de su permiso de residencia, mientras no se tenga constancia de que la solicitud de renovacin ha sido denegada y es firme en va admi nistrativa. 387

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Tras la formulacin de esta recomendacin la citada administracin dict una cir cular recogiendo el criterio de esta Institucin.

1.10. Recomendacin sobre coordinacin entre los organismos que intervienen en la tramitacin de los visados por reagrupacin familiar La tramitacin de los visados de reagrupacin familiar en los que la emisin del informe gubernativo acerca de las condiciones del reagrupante corresponde a la Sub delegacin del Gobierno de Barcelona vienen padeciendo con carcter general grandes demoras, debido a la descoordinacin existente entre este organismo y la Direccin Gene ral de Asuntos Consulares y de Proteccin de los Espaoles en el Extranjero. Por ello, se ha recomendado a diversos organismos la prctica de las actuaciones de coordinacin necesarias para solventar las disfunciones observadas, recomendacin que ha sido acep tada.

1.11. Recomendacin sobre cumplimiento por las oficinas consulares de las previsiones contenidas en la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero La Ley Orgnica 4/2000 introdujo grandes novedades en lo relativo a los requisitos exigibles para la reagrupacin familiar, derogando algunos de los exigidos en el regla mento an vigente. Esta Institucin recomend que se procediera a revisar la normativa reglamentaria en la materia y que se dictaran instrucciones para que de oficio se ina plicaran los preceptos reglamentarios que contradijeran lo dispuesto en dicha ley, con la finalidad de clarificar su aplicacin. En este sentido se hizo mencin expresa a la necesidad de que estas instrucciones se refirieran a la inexigencia de una edad mnima para solicitar la reagrupacin familiar de un ascendiente, prctica cuya existencia esta Institucin haba constatado. En la res puesta facilitada por la Direccin General de Asuntos Consulares y de Proteccin de los Espaoles en el Extranjero se expona que se estaba cumpliendo correctamente la Ley 4/2000 y se acept el criterio de esta Institucin en relacin con la reagrupacin de los descendientes.

1.12. Recomendacin sobre exenciones de visado por reagrupacin familiar La Orden Ministerial de 11 de abril de 1996, reguladora de las exenciones de visado, exiga para la reagrupacin familiar del cnyuge de espaol residente legal en Espaa la acreditacin de tres aos de matrimonio con carcter previo a la solicitud. La Dele gacin del Gobierno de Castilla-La Mancha imparti instrucciones en las que se exiga, adems, que el reagrupante llevara residiendo un ao en Espaa y fuera titular de un permiso de residencia renovado, requisito no exigido en la precitada orden. Esta Institucin recomend que se suprimieran las precitadas instrucciones, reco mendacin que fue aceptada. No obstante, se ha de sealar que la Ley Orgnica 4/2000 recoge expresamente la necesidad de que el reagrupante haya residido legalmente un 388

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

ao y tenga autorizacin para residir durante, al menos, otro ao para poder obtener la exencin de visado por reagrupacin familiar, entre otros requisitos. 1.13. Recomendacin sobre expedientes de visado por reagrupacin familiar La Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, elimin la exigencia de que, en la tramitacin de los visados por reagrupacin familiar, el reagrupante debiera acreditar estar en pose sin de un permiso de residencia renovado, tal y como exiga la legislacin anterior. No obstante, en algunos supuestos se constat que la Administracin segua exigiendo la acreditacin de este requisito, por lo que se elev a la Direccin General de Asuntos Consulares y Proteccin de los Espaoles en el Extranjero una recomendacin a fin de que se impartieran instrucciones respecto de la no exigibilidad de este requisito. Esta recomendacin fue aceptada. No obstante, tras la modificacin operada en la Ley Orgnica 4/2000 por la Ley Orgnica 8/20000 se ha vuelto a introducir la exigencia de este requisito para las reagrupaciones familiares. 1.14. Recomendacin sobre trato discriminatorio en la tramitacin de expedientes de visado en las oficinas consulares La legislacin marroqu no trata igual jurdicamente a hombre y mujer, requiriendo autorizacin marital para que la mujer pueda realizar determinados actos, como por ejemplo viajar sin el marido. En la tramitacin de los visados solicitados por ciudadanas marroques en las oficinas consulares de Espaa en Marruecos se est aplicando en este aspecto la legislacin personal de las solicitantes, requirindose como requisito para su concesin la autorizacin marital. Esta Institucin ha puesto de manifiesto que esta actuacin resulta contraria al prin cipio de igualdad consagrado en el artculo 14 de la Constitucin y a los convenios internacionales suscritos por Espaa sobre eliminacin de todas las formas de discri minacin contra la mujer, entre otros la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Convenio para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Funda mentales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y ha recomendado a la Direccin General de Asuntos Consulares y Proteccin de los Espaoles en el Extran jero que se impartan las instrucciones precisas para que, en la tramitacin de los visados, no se exija la aportacin de documentos que puedan suponer un trato discriminatorio. En su respuesta la citada direccin general ha aceptado el criterio de esta Institucin, si bien ha puesto de manifiesto la posible existencia de un conflicto con el Estado en el que se encuentra el consulado, ya que podra considerarse la actuacin recomendada por el Defensor del Pueblo como una injerencia en asuntos internos, por lo que ha elevado la recomendacin formulada a instancias superiores. 1.15. Recomendacin sobre la notificacin de las resoluciones de visado En distintas oficinas consulares es prctica generalizada notificar las resoluciones de visado mediante su exposicin en el tabln de anuncios de la oficina sin intentar 389

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

previamente la notificacin personal al interesado utilizando de este modo, como prin cipal, una prctica que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, considera subsidiaria. Trans curridos sesenta das desde la publicacin sin que el interesado se d por notificado se procede al archivo del expediente. Habida cuenta de la irregular prctica constatada, esta Institucin recomend a la Direccin General de Asuntos Consulares y Proteccin de los Espaoles en el Extran jero que se procediera a la concesin del visado a toda aquella persona que tuviera conocimiento de dicha resolucin transcurrido el plazo antes citado, recomendacin que ha sido aceptada.

1.16. Recomendacin sobre la motivacin de las resoluciones denegatorias de visado Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Orgnica 4/2000 las oficinas consulares venan motivando las denegaciones de visado por reagrupacin familiar de modo escueto, sin que en muchos casos fuera posible conocer los verdaderos motivos de la denegacin, en contra del criterio mantenido por esta Institucin y de la jurisprudencia. La Ley Orgnica 4/2000 exige expresamente la motivacin de tales resoluciones, por lo que se ha formulado una recomendacin a la Direccin General de Asuntos Consulares y Proteccin de los Espaoles en el Extranjero para que en ellas se expresen los motivos concretos de la denegacin a fin de posibilitar, en su caso, una adecuada defensa ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Esta recomendacin ha sido aceptada.

1.17. Recomendacin sobre comunicacin a la autoridad judicial de las incidencias que se produzcan en relacin con extranjeros sometidos a internamiento El artculo 108 del Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, exige que la autoridad gubernativa ponga en inmediato conocimiento de la autoridad judicial que autoriz el internamiento de un extranjero cualquier incidencia que se produzca durante su inter namiento. Esta Institucin constat que, en un caso concreto, un extranjero que iba a ser objeto de expulsin protagoniz incidentes que requirieron el uso de la fuerza e incluso su conduccin al aeropuerto con medios de inmovilizacin, de lo cual se dio traslado a la autoridad judicial transcurridas dos horas desde que acaecieron los hechos y cuando ya se haba ejecutado la orden de expulsin. Por ello, se recomend a la Direccin General de la Polica que, en estos casos, se proceda a la inmediata comunicacin a la autoridad judicial de los hechos, recomendacin que fue aceptada, estando en elaboracin las ins trucciones pertinentes para su difusin a todas las plantillas policiales.

1.18. Recomendacin sobre cancelacin de oficio de los datos que obran en ficheros policiales La Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter personal, regula en su artculo 22 los casos en los que procede la cancelacin de oficio de los datos obrantes en los ficheros policiales, habiendo constatado esta Institucin 390

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

que, en muchos de los casos en que debe procederse a esta cancelacin de oficio, no se realiza. La recomendacin dirigida a la Direccin General de la Polica para el cumplimiento de dicho precepto fue aceptada, si bien la direccin seal en su informe la imposibilidad de cancelar de oficio determinados datos. Concretamente aqullos que deben cancelarse por haber concluido el procedimiento penal seguido contra el afectado con sentencia absolutoria, ya que no es frecuente que las autoridades judiciales comuniquen sus reso luciones a la Direccin General de la Polica. Por ello, la investigacin ha continuado ante la Secretara de Estado para la Seguridad y el Consejo General del Poder Judicial, habiendo recibido una acogida favorable en ambos organismos las peticiones de esta Institucin.

1.19. Recomendacin sobre custodia de mujeres detenidas Esta Institucin ha sealado en sus sucesivos informes la necesidad de que las muje res detenidas sean custodiadas preferentemente por personal policial femenino, dada la situacin de limitacin de la intimidad que lleva aparejada la detencin. Esta necesidad se hace ms evidente cuando es necesario custodiar a mujeres dete nidas a las que se ha detectado que portan en su cuerpo sustancias estupefacientes, lo que hace que deban ser trasladadas a un hospital y sometidas a una estricta vigilancia policial hasta que se produce la expulsin de dichas sustancias. Por ello, se ha recomendado a la Direccin General de la Polica que, en estos casos, se adopten las medidas oportunas para que las mujeres detenidas sean custodiadas por personal femenino, solicitndose la colaboracin de otros cuerpos de seguridad si ello fuera necesario. Esta recomendacin ha sido aceptada, remitiendo dicha direccin gene ral instrucciones para su cumplimiento.

1.20. Recomendacin sobre las diligencias de identificacin practicadas en dependencias policiales El artculo 21 de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana, permite la conduccin de personas a dependencias policiales, en determinadas circunstancias, para su identificacin y a estos solos efectos, actuacin que constituye una limitacin de la libertad que es constitucional con la estricta inter pretacin que del precepto realiz el Tribunal Constitucional en su Sentencia 341/1993, de 18 de noviembre. No obstante, constatado que en ocasiones tras la conduccin volun taria de una persona a dependencias de la Guardia Civil se proceda al registro de sus pertenencias, se recomend a la Direccin General de la Guardia Civil que se impartieran las instrucciones oportunas para la realizacin de tales diligencias de identificacin, de conformidad con el criterio expuesto en la precitada sentencia, recomendacin que ha sido aceptada. 391

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1.21. Recomendacin sobre actuaciones gubernativas en relacin con el derecho de manifestacin La Subdelegacin del Gobierno de Sevilla recibi la comunicacin de que pretenda celebrarse una manifestacin frente al Parlamento autnomo, que contest mediante un escrito en el que ni la prohiba ni la limitaba pero sealaba la tipificacin de un ilcito penal contemplado en el artculo 494 del Cdigo Penal. Este escrito hizo que no se celebrara la manifestacin. Esta Institucin puso de manifiesto la trascendencia del derecho fundamental de reunin y manifestacin y la necesidad de que las comunicaciones de la Subdelegacin del Gobierno se realizaran de forma que no indujeran a un error o equvoco que puediera vulnerar el contenido esencial de tal derecho. La recomendacin elaborada por esta Institucin fue aceptada.

1.22. Recomendacin sobre incoacin de expedientes disciplinarios a agentes de la autoridad incursos en causa penal Esta Institucin ha constatado que agentes del Ayuntamiento de Madrid condenados por la comisin de un ilcito penal no eran posteriormente sancionados disciplinaria mente, pese a poder subsumirse los hechos probados en la sentencia en alguno de los supuestos de infraccin contemplados en la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y ello porque la falta de incoacin del expediente dis ciplinario en el momento en que acaecieron los hechos haba determinado la prescripcin de la infraccin. Por ello, se dirigi una recomendacin al Ayuntamiento de Madrid en la que se sealaba la necesidad de incoar expedientes disciplinarios a los agentes incursos en causa penal, cuya tramitacin quedara en suspenso hasta la finalizacin del procedi miento judicial, a fin de evitar la prescripcin de la posible infraccin. Esta recomen dacin no fue aceptada.

1.23. Recomendacin sobre la actuacin de los vigilantes privados en el Metro de Madrid Los miembros de la empresa privada que presta sus servicios de seguridad en el Metro de Madrid realizan actuaciones consistentes en el control de los ttulos de trans porte y controles de identidad que, a juicio de esta Institucin, no encuentran amparo en la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada. Asimismo, existen unos partes de incidencias elaborados por los vigilantes de seguridad en los que figuran determinados datos que slo pueden obtenerse mediante la exhibicin del documento nacional de iden tidad y cuyo destino final se desconoce. Por ello, esta Institucin recomend a la entidad Metro de Madrid, S. A., que se dictaran instrucciones para que los vigilantes de seguridad dejaran de realizar controles de identidad y realizaran controles de los ttulos de trans porte slo cuando existieran indicios racionales de la comisin de un delito o infraccin, as como que se dejaran de elaborar los partes de incidencias. 392

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

La recomendacin fue parcialmente aceptada. En relacin con los ttulos de trans porte se acept plenamente, y en relacin con los controles de identidad se consider que eran procedentes para poder confirmar la existencia de indicios de actividad delic tiva. En lo relativo a los partes de incidencias, se han impartido instrucciones para que se supriman las informaciones innecesarias o inadecuadas.

1.24. Recomendacin sobre los reconocimientos mdicos realizados tras una agresin sexual La polica local del Ayuntamiento de Zaragoza recibi la denuncia de una menor que acababa de ser vctima de una agresin sexual. El trato dado a la menor fue abso lutamente correcto, pero la polica no comunic a los representantes legales de la menor la necesidad de hacer un reconocimiento mdico y de mantener sus ropas en el estado en que se encontraban, lo que pudo dificultar la posterior investigacin policial. Esta Institucin recomend a dicho ayuntamiento que se dictaran las instrucciones oportunas para que, caso de ocurrir estos sucesos, se informara a las vctimas o a sus familiares de las medidas que deban adoptarse de forma inmediata a fin de facilitar la identificacin de los agresores, recomendacin que fue aceptada. 1.25. Recomendacin sobre el control de la venta de armas blancas Esta Institucin ha mostrado en sus sucesivos informes su preocupacin por la falta de control de la venta de armas blancas consideradas prohibidas en el Real Decre to 137/1993, de 29 de enero, por el que se aprueba el reglamento de armas, ya que resulta posible adquirirlas en muchos establecimientos pblicos; incluso la tenencia de armas no prohibidas puede ser sancionada, en determinadas circunstancias, de con formidad con lo dispuesto en dicho real decreto. Por ello, adems de instar una diligente actuacin de las unidades de intervencin de armas de la Guardia Civil, se ha recomendado a la Secretara General Tcnica del Ministerio del Interior que se dicten las instrucciones oportunas para que los fabricantes de armas especifiquen en sus productos las limitaciones respecto a su tenencia y uso, a fin de que los adquirentes conozcan las posibles infracciones que la tenencia de esas armas puede comportar. Esta recomendacin se encuentra pendiente de respuesta. 1.26. Recomendacin sobre redaccin de los impresos de solicitud y renovacin de licencias de armas en las lenguas cooficiales de las comunidades autnomas con lengua propia La Direccin General de la Guardia Civil dispone de unos impresos que distribuye de forma gratuita, redactados en castellano, para la solicitud y renovacin de licencias de armas. Esta Institucin puso de manifiesto la conveniencia de que estos impresos se redac taran tambin en las lenguas cooficiales de las distintas comunidades autnomas, reco mendacin que fue aceptada. 393

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1.27. Recomendacin sobre la ratificacin de los agentes municipales en las denuncias Esta Institucin constat que en algunos expedientes sancionadores, tramitados por el Ayuntamiento de Madrid en relacin con determinadas infracciones a la normativa aplicable en materia de espectculos pblicos y actividades recreativas, existan dudas razonables sobre si el agente denunciante era el mismo que posteriormente se ratificaba en la denuncia. Por ello, se recomend al Ayuntamiento de Madrid que se impartieran las instruc ciones oportunas en relacin con la exigencia legal de que sea el agente que levante las actas de inspeccin el mismo que posteriormente ratifique la denuncia, recomen dacin que fue aceptada.

1.28. Recomendacin sobre medidas extraordinarias de vigilancia de personas arrestadas en establecimientos militares Tras conocer esta Institucin el fallecimiento por ahorcamiento de una persona arres tada en un establecimiento militar sobre la que constaban antecedentes mdicos de con ducta agresiva, sin que se hubieran adoptado medidas especiales en su custodia, se reco mend a la Subsecretara del Ministerio de Defensa que impartiera las instrucciones oportunas para que los mandos militares responsables de los establecimientos discipli narios adoptaran, en coordinacin con los servicios mdicos y psiquitricos correspon dientes, las medidas extraordinarias de vigilancia y atencin adecuadas al comporta miento de los arrestados, cuando ste sea presumiblemente peligroso para su propia integridad fsica o la de sus compaeros. Esta recomendacin fue aceptada, comunicando el Ministerio de Defensa que haba cursado instrucciones a los cuarteles generales para el cumplimiento con el mximo rigor de la Orden Ministerial 97/1993, de 30 de septiembre, reguladora del rgimen interior de los establecimientos disciplinarios militares, y para que se extremaran las medidas de vigilancia y seguridad sobre los arrestados que hayan sido objeto de alguna recomendacin de tratamiento u observacin especfica por parte de los servicios mdi cos, as como en los casos en que el comportamiento de un determinado arrestado sea peligroso para su integridad fsica o la de sus compaeros.

1.29. Recomendacin sobre la no prestacin de servicios que requieran esfuerzo fsico por quienes sean declarados aptos con limitaciones para la prestacin del servicio militar Con motivo del fallecimiento de un soldado de reemplazo que deba realizar ciertos esfuerzos fsicos en la prestacin del servicio, pese a haber sido clasificado apto con limitaciones, con recomendacin de no realizar esfuerzos fsicos durante el servicio mili tar, esta Institucin recomend a la Direccin General de Reclutamiento y Enseanza Militar que se adoptaran las medidas oportunas que garantizaran que los soldados con dichas limitaciones no fueran designados para realizar servicios que impliquen un des gaste fsico. 394

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Esta recomendacin fue aceptada remitindose un escrito a cada uno de los Jefes del Estado Mayor de los Ejrcitos para su conocimiento y cumplimiento.

1.30. Recomendacin sobre medidas de seguridad en vehculos militares Esta Institucin constat que determinados vehculos militares adquiridos con ante rioridad al ao 1994 no incorporaban cinturones de seguridad. Por ello se recomend a la Direccin General de Reclutamiento y Enseanza Militar que se adoptaran las medi das necesarias para que todos los vehculos militares en circulacin dispusieran de las medidas de seguridad bsicas, como la instalacin de cinturones de seguridad a fin de aminorar el riesgo para sus ocupantes derivados de posibles accidentes. La recomendacin de esta Institucin ha sido aceptada y remitida al grupo de trabajo, constituido en la Direccin General de Reclutamiento y Enseanza Militar para estudiar aspectos relacionados con la inspeccin tcnica de vehculos y seguridad vial de los vehculos de las Fuerzas Armadas.

1.31. Recomendacin sobre regulacin reglamentaria de equivalencias entre estudios militares concretos y los correspondientes a ttulos determinados de tcnico superior El Real Decreto 7/1995, de 13 de febrero, contempla la acreditacin por el actual Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes de la equivalencia acadmica entre deter minados estudios militares y los de tcnico superior del sistema educativo general, des prendindose de dicha norma reglamentaria que la concesin de esa acreditacin faculta a quienes la obtengan para acceder directamente a los estudios universitarios que se determinen teniendo en cuenta su relacin con los estudios cursados. Sin embargo, quienes han cursado estudios militares declarados genricamente equi valentes a los de tcnico superior no pueden acogerse todava a esta ltima posibilidad, ya que la efectividad de la previsin reglamentaria exigira que previamente se deter minara la equivalencia de aqullos, no genricamente con los que conducen al ttulo de tcnico superior, sino de manera concreta con los propios de una especialidad deter minada dentro de los de formacin profesional de grado superior, de los que dan acceso a ciertos estudios universitarios por razn de la relacin existente entre unos y otros. Esta Institucin ha recomendado a la Subsecretara del Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes la determinacin reglamentaria de las equivalencias entre estudios militares determinados y titulaciones y estudios concretos de formacin profesional, de manera que con ello puedan finalmente optar los alumnos al acceso a los estudios uni versitarios con los que guarden relacin. Hasta el momento, no obstante el tiempo transcurrido desde la aprobacin de la norma reglamentaria mencionada y desde la formulacin de la recomendacin del Defen sor del Pueblo en febrero de 2000, no ha tenido lugar la aprobacin de la citada norma, habiendo manifestado el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes que continan celebrndose reuniones con representantes del Ministerio de Defensa para la elaboracin de la misma. 395

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1.32. Recomendacin sobre el derecho de los extranjeros para acceder al sistema pblico de becas y ayudas El requisito de la nacionalidad espaola que recoge el artculo 2.1.a) del Real Decre to 2298/1983, de 28 de julio, por el que se regula el sistema de becas y otras ayudas al estudio de carcter personalizado, qued derogado por la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, en cuyo artculo 9.2 se reconoce el derecho de los extranjeros a acceder al sistema pblico de becas. Con motivo de una queja presentada contra la denegacin de una beca a una estu diante de la Universidad Complutense de Madrid por no poseer la nacionalidad espaola, se comprob que tal requisito se vena exigiendo por algunos rganos de gestin de becas, debido a que continuaban aplicndose los trminos del citado Real Decreto 2298/1983. Ello motiv que se recomendara a la Direccin General de Formacin Profesional y Promocin Educativa la modificacin del artculo 2.1 del Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, de forma que de acuerdo con la ley no se limite el derecho de los extranjeros a acceder al sistema pblico de becas y ayudas al estudio. La respuesta a esta reco mendacin est pendiente.

1.33. Recomendacin sobre la modificacin de la normativa que regula la obtencin del ttulo de enfermero especialista para acomodarlo a la normativa comunitaria De conformidad con lo previsto en el Real Decreto 992/1987, de 3 de julio, por el que se regula la obtencin del ttulo de enfermero especialista, los profesores de escue las universitarias podran obtener dicho ttulo siempre que cumplieran determinados requisitos acadmicos docentes y profesionales. No obstante el cumplimiento de tal previsin infringira lo dispuesto en las Directivas 80/154/CE y 80/155/CE, que regulan la profesin de enfermero obsttrico-ginecolgico a nivel comunitario, estableciendo diversos requisitos de obligado cumplimiento para todos los estados de la Unin Europea. Por tanto se recomend a la Direccin General de Enseanza Superior e Inves tigacin Cientfica que se promoviera la modificacin del Real Decreto 992/1987, de 3 de julio, con el fin de acomodarlo a las directivas citadas. Esta recomendacin fue rechazada.

1.34. Recomendacin sobre la elaboracin y aprobacin de los planes de estudios conducentes a la obtencin de los ttulos oficiales de Ingeniera Tcnica Industrial Los planes de estudio an vigentes en la Universidad Politcnica de Madrid para la obtencin de los ttulos oficiales de Ingeniera Tcnica Industrial en las especialidades de electricidad, electrnica industrial, mecnica y qumica industrial constaban de una excesiva carga lectiva, superando lo establecido reglamentariamente, por lo que se reco 396

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mend al rector de la citada universidad que con la mxima celeridad fueran elaborados y aprobados nuevos planes de estudios para la obtencin de esas titulaciones, con sujecin a las directrices generales comunes y propias de aqullas aprobadas reglamentariamente. La recomendacin fue aceptada.

1.35. Recomendacin sobre el texto y formato de los diplomas y ttulos propios expedidos por las universidades El Real Decreto 1496/1987, de 6 de noviembre, prev que los diplomas y ttulos propios que expidan las universidades se confeccionen de manera que su texto y formato no induzcan a confusin con los ttulos oficiales, e incorporen en todo caso la mencin de que no tienen el carcter oficial establecido en la Ley de Reforma Universitaria. Sin embargo, se comprob que el Ttulo Superior de Turismo que vena expidiendo la Universidad de las Islas Baleares, como ttulo propio -y por tanto sin efectos aca dmicos y profesionales plenos- se vena expidiendo mediante un documento que inclua un texto similar al utilizado para la expedicin de ttulos universitarios oficiales, por lo que se recomend al rector que en lo sucesivo fueran aqullos confeccionados de manera que no indujeran a confusin con los ttulos oficiales, incorporando en todo caso la expresa mencin de que carecen de carcter oficial. La recomendacin fue aceptada.

1.36. Recomendacin sobre sustitucin del personal en colegios de integracin La queja planteaba el problema que reiteradamente viene producindose en el colegio pblico especial Nuestra Seora del Sagrado Corazn de Len, en el que cuando se produce la baja de algn trabajador, fundamentalmente del personal laboral, no se lleva a cabo la sustitucin inmediata que sera precisa para prestar la atencin integral que requieren las necesidades especiales de los nios en l escolarizados, lo que, adems de ir en detrimento de su educacin, obliga a los padres, en muchos casos, a suplir personalmente estas carencias. Se formul recomendacin a la Direccin General de Personal y Servicios del Minis terio de Educacin y Cultura para que se arbitren las medidas necesarias para que las sustituciones del personal en centros escolares sean tramitadas con la mayor celeridad y eficacia posible, principalmente en aquellos centros, como el aqu citado, en los que los alumnos requieren de una atencin ms personalizada e intensa. Esta recomendacin ha sido aceptada.

1.37. Recomendacin sobre admisin de alumnos para cursar las enseanzas objeto del concierto en centros privados concertados La normativa sobre admisin de alumnos aplicable en el mbito de la Comunidad de Madrid impone la celebracin de procesos de admisin para el acceso de los alumnos al primer curso de la Educacin Primaria de los centros privados concertados, abierto 397

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a cualesquiera solicitantes de plaza, tanto los que hubieran cursado en el mismo ense anzas previas no concertadas, como los ajenos al centro que deben optar en igualdad de condiciones a todas las vacantes existentes. Dado que la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid parece mantener una interpretacin de la citada normativa, segn la cual se admiten prcticas de deter minados centros concertados que, a travs de distintos mecanismos, dan de hecho pre ferencia, a efectos de admisin, a los alumnos que hubieran cursado en el centro el nivel no concertado de educacin infantil, se ha recomendado a esa Consejera que exija a los centros docentes mencionados la celebracin del proceso de admisin abierto a todos los solicitantes, que se contempla en la citada normativa para acceso a plazas concertadas, y que supervise el desarrollo de los citados procedimientos para comprobar que su desenvolvimiento y resultados no benefician, en trminos contrarios a dicha nor mativa, a los alumnos que hubieran cursado enseanzas previas en el centro. La Consejera de Educacin no se ha pronunciado sobre la aceptacin o no de la recomendacin formulada. 1.38. Recomendacin sobre flexibilizacin de las condiciones para la escolarizacin de alumnos con sobredotacin intelectual La atencin educativa especial que precisan los alumnos con condiciones intelec tuales de sobredotacin pasa en algunas ocasiones por la flexibilizacin del perodo de escolarizacin obligatoria, es decir, expresado en trminos sencillos, por la posibilidad de adelantarles de curso. Sin embargo, las condiciones exigidas por las administraciones educativas, en particular por la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, son extraordinariamente rgidas e inflexibles hasta el extremo de que deficiencias ms o menos puntuales en la tramitacin del expediente impiden de hecho que los alumnos se beneficien de este tipo de medidas. Por ello, se ha recomendado a esa Consejera de Educacin que proceda a la modi ficacin de la Resolucin de 20 de enero de 2000 que impone requisitos excesivamente rgidos que dificultan la flexibilizacin de la adecuada escolarizacin de alumnos con condiciones de sobredotacin intelectual. La recomendacin ha sido parcialmente admitida por la consejera, que ha aceptado conceder plazos para la subsanacin de eventuales deficiencias en la formulacin o docu mentacin de las solicitudes de flexibilizacin -deficiencias que, segn vena impuesto por la citada resolucin, obligaban con anterioridad a formular una nueva solicitud, pero ya para la aplicacin de las medidas de flexibilizacin en un curso posterior- pero no ha accedido a mantener permanentemente abiertos los plazos de solicitud, lo que impide que las medidas correspondientes se adopten con la mayor proximidad temporal a la deteccin de las necesidades de flexibilizacin por los educadores de los alumnos. 1.39. Recomendacin sobre el procedimiento para solicitar ayudas de comedor escolar por el sistema de renovacin La Orden 767/1998, de 27 de abril, de la Consejera de Educacin y Cultura de la Comunidad de Madrid, por la que se convocaron ayudas de comedor escolar para 398

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el curso 1998-1999, estableca un procedimiento para solicitar la renovacin de la ayuda obtenida el ao anterior que dificultaba la obtencin de una cuanta superior a la de la ayuda renovada, pese a que la disminucin de la capacidad econmico-familiar del solicitante lo hiciera merecedor de mayor puntuacin que la adjudicada en el curso anterior. Se recomend, por tanto, a la Consejera de Educacin que en las sucesivas con vocatorias se delimitara correctamente el sistema para obtener una ayuda superior a la que se renueva, cuando as correspondiera por haber disminuido la capacidad eco nmica del solicitante. Esta recomendacin ha sido aceptada.

1.40. Recomendacin sobre el requisito de estar matriculado en un centro pblico para optar a becas de estudio El Ayuntamiento de Villanueva de la Serena (Badajoz) haba incluido, entre las bases de la convocatoria para la adjudicacin de becas de estudio de idiomas, el requisito de que el beneficiario estuviese matriculado en un centro educativo de carcter pblico, lo que implicaba la exclusin de todos los aspirantes que hubieran elegido en su da matricularse en un centro escolar de titularidad privada, al amparo del derecho cons titucional de elegir libremente el centro educativo. En consecuencia se recomend al alcalde de ese ayuntamiento que el carcter privado donde est matriculado un alumno no resulte excluyente para poder optar a las becas de estudio que convoque el municipio. La recomendacin fue aceptada.

1.41. Recomendacin sobre la extensin y calidad de la asistencia sanitaria que debe prestar a sus afiliados el Patronato Militar de la Seguridad Social El personal civil no funcionario que trabajaba en establecimientos militares depen dientes del Ejrcito de Tierra, afiliado obligatoriamente al Patronato Militar de la Segu ridad Social, manifest su disconformidad con la cobertura de asistencia sanitaria que reciba en determinadas localidades, por entender que sus compaeros, afiliados a la Seguridad Social, obtenan esta prestacin en mejores condiciones que ellos. Por ello, se consider conveniente recomendar a la Subsecretara del Ministerio de Defensa que se adoptasen las medidas necesarias para garantizar que el referido patro nato prestase a sus afiliados la asistencia sanitaria en la misma forma y con las misma extensin que la que presta el Instituto Nacional de la Salud, y que en las poblaciones en las que no dispusiesen de medios suficientes se procediese a concertarla con el men cionado instituto. El Ministerio de Defensa comunic que se haban iniciado los contactos con los Ministerios de Trabajo y Sanidad con objeto de conseguir la efectiva integracin en el Instituto Nacional de la Salud de todos los afiliados al Patronato Militar de la Seguridad Social. La recomendacin fue aceptada. 399

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1.42. Recomendacin sobre acceso a las prestaciones del Instituto Social de las Fuerzas Armadas El criterio mantenido por el Instituto Social de las Fuerzas Armadas de que los pensionistas de viudedad u orfandad, que lo sean de forma indistinta en el rgimen general de la Seguridad Social y en el de clases pasivas, no tienen derecho a ninguna de las prestaciones sociales previstas en el Reglamento General de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, motiv la recomendacin de que se modificase el criterio segn el cual, para ser beneficiario de las prestaciones sociales del rgimen especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, se requiere no tener derecho a recibir asis tencia sanitaria a travs de alguno de los otros regmenes de la Seguridad Social y que, en consecuencia, se adoptasen las medidas oportunas para permitir a los ciudadanos que renan la condicin de doble pensionista, en el rgimen general de la Seguridad Social y en el de clases pasivas, acceder no slo a la prestacin de asistencia sanitaria previa renuncia al derecho a recibir asistencia sanitaria a travs de los otros regmenes de la Seguridad Social sino tambin a las prestaciones sociales. En su respuesta, el Instituto Social de las Fuerzas Armadas expuso que pareca pro cedente igualar los derechos de los viudos y hurfanos que renuncien a la asistencia sanitaria, que les pueda corresponder por otro rgimen de Seguridad Social, con los de los viudos y hurfanos que no disponan de ese derecho, puesto que una vez que se efecta la renuncia la situacin del renunciante pasa a ser idntica a la de quienes no posean tal derecho y, por tanto, debe tener igual tratamiento. La recomendacin se entiende aceptada.

1.43. Recomendacin sobre adopcin de normas unificadas que regulen el rgimen de los centros de minusvlidos psquicos La Consejera de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo de la Diputacin General de Aragn remiti un informe en el que indicaba que en cada uno de los centros depen dientes del Instituto Aragons de Servicios Sociales se vena aplicando una normativa de rgimen interior diferente, dependiendo de las normas que resultaran de aplicacin en los organismos que haban transferido los centros de atencin a discapacitados ps quicos. Por ello, aun cuando la citada consejera haba expresado su intencin de incorporar las recomendaciones contenidas en la investigacin sobre atencin residencial a personas con discapacidad, a las normas previstas para unificar y homologar las condiciones de ingreso y funcionamiento de todos sus centros, se le recomend que, hasta la aprobacin de esta nueva norma, se estudie la aprobacin de normativa unificada que contemple las condiciones de ingreso y rgimen interior en los centros de minusvlidos psquicos, en cuanto a salidas y visitas, comunicaciones telefnicas y postales de los residentes, la existencia de salas de aislamiento y la utilizacin de medidas de contencin. Esta recomendacin ha sido aceptada. 400

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

1.44. Recomendacin sobre garantas en el internamiento de discapacitados psquicos En la investigacin que se realiz sobre la atencin a personas con discapacidad y otros aspectos conexos pudo detectarse que, en algunos supuestos, los ingresos y la permanencia en rgimen de internado de minusvlidos psquicos en determinados cen tros no cumplan las oportunas garantas establecidas legalmente. Por ello, durante el ao 2000, se recomend a la Consejera de Sanidad y Servicios Sociales de la Junta de Galicia, a la Presidencia de la Diputacin Foral de Guipzcoa y a la Diputada Foral de Accin Social de la Diputacin Foral de Vizcaya que se realizaran los ingresos en rgimen de internado conforme a lo establecido en los artculos 211 y 171.1 del Cdigo Civil, procediendo a exigir la autorizacin judicial en los casos en que los ingresados no estn en condiciones de decidir por si mismos los internamientos, reservando la aplicacin del procedimiento previsto para casos de urgencia nicamente a los supuestos imprescindibles y regularizando, por tanto, los posibles ingresos invo luntarios ya producidos en los que no constase autorizacin judicial. Adems, se recomend suprimir la prctica que se utilizaba en estos centros, con sistente en admitir que los padres o tutores pudieran prohibir las salidas de los residentes o restringir sus visitas sin intervencin judicial. Las administraciones citadas han acep tado las recomendaciones formuladas, excepto la Diputada Foral de Accin Social de Vizcaya que no ha respondido al Defensor del Pueblo.

1.45. Recomendacin sobre constancia de la fecha en la que los pacientes son derivados a otros centros sanitarios La falta de coordinacin entre hospitales del Sistema Nacional de Salud motiv que la familia de una paciente fallecida en un centro al que haba sido derivada para tra tamiento por su hospital de referencia, recibiera una citacin tras su fallecimiento. Por ello, se recomend a la Direccin Provincial del Instituto Nacional de la Salud de Avila que estableciera un sistema mediante el cual quedase constancia escrita de las fechas en que los pacientes son derivados desde sus centros de referencia a otros centros sani tarios, as como de las notificaciones de aquellas circunstancias modificativas que tengan incidencia o repercusin en la intervencin que se pretende realizar. La citada direccin provincial ha aceptado la recomendacin, dando traslado por escrito de la misma a los centros que de ella dependen.

1.46. Recomendacin sobre publicidad de los criterios que sirven de base para el reparto de ayudas sociales que no son de la corporacin El Ayuntamiento de Puente Viesgo manifestaba que no existan mdulos objetivos para la distribucin de alimentos, cedidos por una entidad benfica, entre los vecinos de la localidad que los solicitaban, dispensando dichas prestaciones conforme a criterios que primaban el estado de necesidad, pero que no eran pblicos. Por ello, se recomend que valorase la oportunidad de dar publicidad a los criterios que servan de base para 401

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la determinacin de las personas que podan ser beneficiarios de la referida prestacin, aceptando esa corporacin municipal la recomendacin.

1.47. Recomendacin sobre la modificacin de la normativa vigente, para extender la concesin de las prestaciones por parto mltiple o tercer hijo, a los casos de adopcin Como consecuencia de la queja formulada por una ciudadana que expona su dis conformidad con la denegacin, por parte del Instituto Nacional de la Seguridad Social, de la ayuda establecida por nacimiento de hijo y por parto mltiple, al tratarse de un caso de adopcin y no de parto biolgico, esta Institucin solicit el correspondiente informe sobre esta cuestin a ese Instituto. En el informe remitido se conclua que existe un vaco legal que impide la concesin de tales ayudas en los supuestos de adopcin, motivo por el cual el Defensor del Pueblo valor la procedencia de efectuar una recomendacin a fin de que se estudie la con veniencia y necesidad de modificar el Real Decreto-ley 1/2000, de 14 de enero, sobre determinadas medidas de mejora de la proteccin familiar de la Seguridad Social, per mitindose la concesin de las prestaciones por parto mltiple o tercer hijo, en caso de adopcin. La recomendacin ha sido aceptada.

1.48. Recomendacin sobre la validez del parte de consulta u hospitalizacin extendido por facultativo del sistema nacional de salud para acreditar la enfermedad de duracin inferior a cuatro das, cuando sta impida sellar la demanda de empleo en la fecha debida Como consecuencia de la denuncia formulada por una ciudadana, en la que expona que la Direccin Provincial del Instituto Nacional de Empleo en Madrid le haba san cionado con la prdida de la prestacin por desempleo durante un mes, por no haber sellado su solicitud de empleo en la fecha establecida al efecto, a pesar de haber entregado un justificante expedido por facultativo del Instituto Nacional de la Salud en el que se haca constar la necesidad de reposo domiciliario en las fechas del sellado, esta ins titucin dirigi un escrito al Instituto Nacional de Empleo, en el que se expona que la aportacin del certificado mdico que acredite la veracidad de la alegacin del inte resado, en cuanto a la causa de incomparecencia en la oficina de empleo el da sealado para renovar la demanda de empleo, era suficiente para cumplir con la salvedad esta blecida en el artculo 231.d) de la vigente Ley de la Seguridad Social de 20 de junio de 1994. Como quiera que, en la contestacin remitida, la referida Administracin manifestaba su discrepancia con el criterio sustentado por el Defensor del Pueblo, se recomend que, para acreditar la enfermedad, cuando esta suponga la imposibilidad de sellar la demanda de empleo en fecha, y siempre que su duracin sea inferior a cuatro das, se admita la aportacin del correspondiente parte de consulta y hospitalizacin expedido por facultativo del sistema nacional de salud; en todo caso, cuando la duracin de la enfermedad sea igual o superior a cuatro das, se debera informar a los desempleados de la obligacin de aportar el parte de baja para justificar la enfermedad, incluyndose 402

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

tal informacin en la notificacin del reconocimiento de las prestaciones o subsidios de desempleo o, alternativamente, por otro medio que permita el conocimiento de tal deber. La recomendacin ha sido aceptada.

1.49. Recomendacin sobre la conveniencia de que se considere hbil el da 31 de diciembre de cada ao, con el fin de que los boletines de cotizacin a la Seguridad Social puedan presentarse ante las administraciones correspondientes La queja formulada por un ciudadano que manifestaba que, habindose dirigido el da 31 de diciembre de 1997, a la Administracin de la Tesorera General de la Segu ridad Social de Bilbao, con el fin de proceder al sellado de los boletines de cotizacin del mes de noviembre, se encontr con que la citada oficina se hallaba cerrada; esto dio lugar a que se formulara recomendacin y sugerencia a la Tesorera General de la Seguridad Social, al objeto de que se estudiase la posibilidad de que dicho da 31 de diciembre se considere hbil, con el fin de evitar los posibles perjuicios que pueden ocasionarse a las personas obligadas al pago de cuotas, por no poder sellar los docu mentos correspondientes. Esta recomendacin ha sido aceptada.

1.50. Recomendacin sobre lmites impuestos al conocimiento del valor catastral de las fincas individuales Se recomend a la Direccin General del Catastro que se procediera a modificar el Real Decreto 1485/1994, de 1 de julio, por el que se aprueban las normas que han de regir para el acceso y la distribucin pblica de informacin catastral, cartogrfica y alfanumrica, con el fin de adecuar su contenido a lo dispuesto en la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal, suprimiendo las cautelas fijadas para conocimiento de datos sobre el valor catastral de las fincas individuales. La recomendacin ha sido parcialmente aceptada.

1.51. Recomendacin sobre las lneas 906 Se formul una recomendacin a la Consejera de Hacienda de la Comunidad de Madrid para que se preste el servicio de informacin a los contribuyentes sin que esa informacin d lugar a una contraprestacin econmica no autorizada por la ley y para que, por tanto, se suprima la lnea 906. Esta recomendacin se encuentra pendiente de contestacin.

1.52. Recomendacin sobre reclamacin administrativa Recomendacin formulada al Tribunal Econmico Administrativo Regional de Cas tilla-La Mancha para que, en aplicacin de lo dispuesto en el artculo 101.5 del Regla mento de Procedimiento para las Reclamaciones Econmico-Administrativas, cuando se estime total o parcialmente la reclamacin interpuesta, se ordene la retroaccin de las actuaciones administrativas slo cuando lo solicite expresamente el interesado, satis 403

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faciendo su derecho a una decisin de fondo sobre la cuestin planteada y asimismo para que, en aplicacin de lo dispuesto en el artculo 94.4 del Reglamento, acuerde de oficio la prctica de la prueba, o informe al interesado de la necesidad de proponerla, en los casos en que se debata un valor como base del impuesto a liquidar. La reco mendacin ha sido rechazada.

1.53. Recomendacin sobre recargo de la tasa por prestacin de servicios del cementerio municipal Se recomend al Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial (Madrid), en relacin al recargo de la tasa por prestacin de servicios del cementerio municipal a las personas no empadronadas en el ayuntamiento, que se sometiera al Pleno de la Corporacin Muni cipal de conformidad con lo establecido en el artculo 16 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales la modificacin de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa, por ser contraria al principio de igualdad consagrado en los artculos 14 y 31.1 de la Constitucin y por vulnerar el principio de capacidad con tributiva recogido en el artculo 24 de la citada Ley reguladora de las Haciendas Locales. Esta recomendacin est pendiente de contestacin.

1.54. Recomendacin sobre precios y tarifas de actividades de carcter cultural y deportivo Se formul una recomendacin al Ayuntamiento de Torrelodones (Madrid) en rela cin al mantenimiento de distintos precios y tarifas por la realizacin de actividades de carcter cultural y deportivo, en funcin de que el usuario tenga la condicin de empadronado, contribuyente o no residente. Esta recomendacin se encuentra pendiente de contestacin.

1.55. Recomendacin sobre concesin de licencias municipales para la venta ambulante o artesanal Se recomend al Ayuntamiento de Vitoria, en relacin a las normas reguladoras del otorgamiento de licencia municipal para el uso comn especial de bienes de dominio pblico por los vendedores ambulantes o artesanos, que se estableciera un sistema de licitacin que tenga en cuenta a todos los solicitantes. Dicha recomendacin est pen diente de contestacin.

1.56. Recomendacin sobre demoras y prdidas de equipajes en el transporte areo Se formul una recomendacin al Ministerio de Fomento para que adoptara las medidas que condujeran a la modificacin de las condiciones actuales del transporte areo de viajeros, a fin de que, salvo casos de fuerza mayor, se establezcan mecanismos de indemnizacin automtica al pasajero, en los supuestos de demoras significativas en el transporte y, asimismo, en caso de prdida, avera o retraso en la entrega de equi 404

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pajes, con atencin a los problemas de equipamiento o intendencia que se generen. En relacin a esta recomendacin se ha solicitado ms informacin.

1.57. Recomendacin sobre la forma de pago de billetes a la Empresa Municipal de Transportes Urbanos Se envi una recomendacin al Ayuntamiento de Gijn (Asturias) respecto a la no admisin de papel moneda, por la Compaa de Transportes de Gijn (EMTUSA), como forma de pago de los ttulos de viaje, tal como est establecido en el Reglamento para la Prestacin del Servicio. La recomendacin ha sido aceptada.

1.58. Recomendacin sobre traslado o enterramiento de lneas de alta tensin Se recomend a la Consejera de Industria, Turismo, Trabajo y Comunicaciones del Gobierno de Cantabria, que agilizara las actuaciones necesarias para modificar las lneas de alta tensin que atraviesan entornos residenciales. La recomendacin ha sido acep tada.

1.59. Recomendacin sobre elaboracin de normativa municipal reguladora de la iluminacin exterior Esta recomendacin fue formulada al Ayuntamiento de Madrid, para que valorase la procedencia de elaborar y aprobar una normativa municipal reguladora de los pro yectos de iluminacin exterior, al objeto de combatir la contaminacin lumnica y de conseguir una reduccin del gasto energtico. La recomendacin fue rechazada.

1.60. Recomendacin sobre regularizacin de instalaciones sin licencia de actividad La recomendacin se formul al Ayuntamiento de Burujn (Toledo), a fin de que las medidas que se adopten para regularizar las instalaciones que no tienen licencia de actividad, as como las previsiones existentes en orden al traslado de determinadas explotaciones fuera del casco urbano, garanticen el derecho a la proteccin de la salud y al disfrute de un medio ambiente adecuado, reconocido constitucionalmente. La reco mendacin fue aceptada.

1.61. Recomendacin sobre regularizacin de actividades sin licencia Se envi una recomendacin al Ayuntamiento de San Pelayo del Valle (Valladolid), para que procediera a regular las actividades sin licencia existentes en su trmino muni cipal, siempre que las mismas no estn incluidas en el rgimen de exencin establecido en el artculo 2.2 de la Ley 5/1993, de 21 de octubre, de Actividades Clasificadas de Castilla y Len. Esta recomendacin ha sido aceptada. 405

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1.62. Recomendacin sobre adjudicacin de viviendas carentes de condiciones de habitabilidad Se formul una recomendacin al Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, para que modifique el criterio y los procedimientos seguidos en los casos en que no se llega a ocupar una vivienda, por entender el adjudicatario que dicha vivienda carece de las condiciones mnimas de habitabilidad. La recomendacin ha sido aceptada.

1.63. Recomendacin sobre solicitudes de ayudas econmicas para la adquisicin de viviendas Se formul recomendacin a la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Trans portes de la Comunidad de Madrid para que se habiliten los medios personales y mate riales necesarios para tramitar en plazo las solicitudes de ayudas econmicas para adqui sicin de vivienda. Esta recomendacin ha sido aceptada.

1.64. Recomendacin sobre publicidad de cupos de viviendas disponibles La recomendacin fue formulada a la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transporte de la Comunidad de Madrid, para que publicitara suficientemente los cupos disponibles de viviendas, a fin de atender las solicitudes de cambios presentadas por aquellos peticionarios que cumplan los requisitos exigidos en la Orden de 13 de octubre y, asimismo, para que se conozcan las solicitudes que han podido ser atendidas, el orden de las que estn pendientes y los factores tenidos en cuenta para resolver. La reco mendacin ha sido aceptada.

1.65. Recomendacin sobre eliminacin de barreras arquitectnicas Esta recomendacin fue formulada a la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, para que estudiara el fomento de ayudas que posibiliten la eliminacin de barreras arquitectnicas en los edificios de viviendas afectados por la Ley de Propiedad Horizontal. La recomendacin ha sido aceptada.

1.66. Recomendacin sobre modificacin de la normativa reguladora del cerramiento de terrazas y balcones Esta recomendacin fue formulada al Ayuntamiento de Madrid para que estudiara la posibilidad de modificar el artculo 6.10.6, apartados 2 y 3, del Plan General de Orde nacin Urbana de 1997, dado que su redaccin actual contiene exigencias de imposible cumplimiento en materia de cerramientos de terrazas y balcones. La recomendacin ha sido aceptada. 406

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

1.67. Recomendacin sobre autorizacin para realizar obras imprescindibles en viviendas y locales de edificios fuera de ordenacin Se formul una recomendacin al Ayuntamiento de Pamplona para que, en las vivien das o locales situados en edificios fuera de ordenacin, se autorizara la realizacin de aquellas obras cuyo fin es posibilitar el uso y disfrute de esas viviendas y locales, siempre que se respeten las restricciones contenidas en la normativa urbanstica, utilizando para ello la figura del condicionamiento de las licencias. La recomendacin ha sido aceptada.

1.68. Recomendacin sobre adecuacin de las licencias a las normas urbansticas Esta recomendacin fue formulada al Ayuntamiento de Aldeanueva del Codonal (Se govia) para que no se condicionara la concesin de licencias urbansticas sino a las estipulaciones que contenga la propia normativa. La recomendacin ha sido aceptada.

1.69. Recomendacin sobre sometimiento a la legislacin vigente en las actuaciones municipales Se envi una recomendacin al Ayuntamiento de El Boalo (Madrid) para que actuan do con pleno sometimiento a la legislacin vigente dicte las resoluciones que en cada caso procedan, impidiendo el funcionamiento de las actividades sometidas a licencia de actividad hasta que sta sea otorgada. La recomendacin ha sido aceptada.

1.70. Recomendacin sobre resolucin expresa de las solicitudes de licencias urbansticas Esta recomendacin fue formulada al Ayuntamiento de Nava de la Asuncin (Se govia) para que resolviera expresamente las solicitudes de licencias urbansticas, intro duciendo, en su caso, las clusulas especficas que exija el ordenamiento vigente. Esta recomendacin se encuentra pendiente de contestacin.

1.71. Recomendacin sobre informacin previa al otorgamiento o denegacin de licencia de obras y de licencias condicionadas Esta recomendacin fue formulada al Ayuntamiento de Navarrevisca (vila), al objeto de que se determine de forma clara la normativa aplicable al terreno para el que se solicita la licencia, con el fin de que los ciudadanos estn informados de la actuacin que se puede llevar a cabo en el mismo, con carcter previo a su otorgamiento o dene gacin. Y, asimismo, que en los casos en los que sea posible la acomodacin del proyecto a la legalidad aplicable, se otorgue la licencia de obras sometida a la denominadas con ditio iuris. La recomendacin ha sido aceptada. 407

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1.72. Recomendacin sobre pruebas de control de conocimientos para la obtencin del permiso de conducir En las pruebas de control de conocimientos para la obtencin del permiso de con ducir, cuando la calificacin es de no apto la Direccin General de Trfico nicamente informa del resultado del examen en una solapa adjunta a la hoja de examen, sin que, en la misma, se prevea la posibilidad de presentar alegaciones o recursos contra la reso lucin adoptada. Esta Institucin recomend que se adoptaran las medidas adecuadas para que estas resoluciones se notifiquen al interesado de conformidad con lo establecido en el ar tculo 89.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. La Direccin General de Trfico ha iniciado un estudio con objeto de ajustar su actuacin en estos casos a lo previsto en el precitado artculo, por lo que la recomen dacin se halla pendiente de aceptacin.

1.73. Recomendacin sobre reduccin de tasas para la obtencin del permiso de conducir Esta Institucin puso de manifiesto, ya en el ao 1996, su preocupacin por la situa cin en que se encontraban aquellas personas que se vean obligadas a renovar sus permisos de conducir en periodos anuales o bianuales, por razones de edad o de padecer determinadas enfermedades, con el consiguiente desembolso econmico que ello supo na, tanto para el pago de las tasas de los certificados mdicos, como de las tasas por la expedicin de los permisos. La recomendacin efectuada tuvo como consecuencia la reduccin de estas tasas. No obstante, son muchos los supuestos que se siguen planteando, de personas que deben renovar sus permisos de conducir en periodos inferiores a los normales y no se ven favorecidas por dichas reducciones, por lo que se ha recomendado a la Direccin General de Trfico que el pago de las tasas se realice de modo proporcional a la vigencia de los correspondientes permisos. Esta recomendacin no ha sido aceptada.

1.74. Recomendacin sobre supresin de datos que obran en las denuncias en materia de trfico En algunos casos en que los agentes encargados de la vigilancia del trfico no han podido notificar la denuncia en el acto, en la posterior notificacin se ha hecho constar que la causa de esa imposibilidad de la notificacin era que, en ese momento, los agentes estaban notificando una denuncia al conductor de otro vehculo que se identificaba mediante su matrcula. Esta Institucin considera que esta prctica, si bien cumple con lo preceptuado en el Real Decreto 320/1994, de 2 de febrero, cuyo artculo 10.2 condiciona la validez de las denuncias no notificadas en el acto a que, en las mismas, consten las causas concretas y especficas por las que no se pudo proceder a la notificacin, podra vulnerar el derecho 408

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

a la intimidad, consiguindose la finalidad prevista en dicho precepto facilitando otro dato, como puede ser el nmero del expediente seguido contra la persona que en ese mismo momento se estaba denunciando. De estas consideraciones se dio traslado a la Direccin General de Trfico mediante una recomendacin que fue aceptada.

1.75. Recomendacin sobre el trmite de ratificacin de las denuncias en materia de trfico El Ayuntamiento de Madrid expres en numerosas ocasiones a esta Institucin su criterio segn el cual resultaba irrelevante en la tramitacin de los expedientes tramitados en materia de trfico que el agente que formul la denuncia fuera el mismo que la ratificara, tras la presentacin de alegaciones por el interesado. Esta Institucin expuso un criterio contrario al mantenido por el ayuntamiento, con siderando que el artculo 79 del Real Decreto Legislativo 339/1990 exige que sea el mismo agente denunciante el que posteriormente se ratifique en la denuncia para destruir la presuncin de inocencia, y ello en base a distintos pronunciamientos judiciales recados sobre esta materia. La recomendacin fue parcialmente aceptada, distinguiendo el Ayuntamiento de Madrid entre los expedientes en los que existan otras pruebas distintas a la declaracin del agente en cuyo caso considera que puede ratificarse en la denuncia un tercer agente y expedientes en los que no existe tal prueba, en los cuales considera necesario que sea el mismo agente que denuncia el que posteriormente se ratifica.

1.76. Recomendacin sobre la necesidad de probar la comisin de determinadas infracciones en materia de trfico El artculo 76 del Real Decreto Legislativo 339/1990 dispone que las denuncias for muladas por los agentes de la autoridad dan fe, salvo prueba en contrario, de los hechos denunciados, sin perjuicio del deber de aqullos de aportar todos los elementos pro batorios que sean posibles sobre tales hechos. Esta Institucin constat que el Ayuntamiento de Madrid no aceptaba la prctica de prueba de vdeo, presentada por los particulares, por carecer de medios para su visionado, pese a que dicha prueba poda desvirtuar la denuncia. Asimismo, el criterio mantenido era el de no aportar pruebas que acreditaban junto a la denuncia la comisin de las infracciones, como es una prueba fotogrfica que acreditase los aparcamientos indebidos, lo que va en detrimento de las garantas de los ciudadanos en los expedientes sancionadores. Ambas cuestiones fueron planteadas por esta Institucin en una recomendacin que fue aceptada en lo que se refiere a la aportacin de pruebas por los ciudadanos y recha zada en cuanto a la necesidad de aportar otras pruebas distintas de la denuncia por parte de los agentes de la autoridad. 409

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1.77. Recomendacin sobre identificacin del precepto infringido y motivacin en los expedientes de trfico Esta Institucin constat que el Ayuntamiento de Zaragoza procedi a imponer una sancin en materia de trfico sin sealar en la denuncia el precepto concreto infringido, ni motivar la resolucin sancionadora, por lo que se procedi a recomendar la adopcin de las medidas oportunas para que la tramitacin de los expedientes se ajustara a lo preceptuado en los artculo 54 y 135 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Esta reco mendacin fue aceptada.

1.78. Recomendacin sobre derogacin del cuadro de incapacidades invalidantes para el acceso a los cuerpos y escalas de Correos y Telgrafos Se ha recomendado al Ministerio de Fomento que proceda a sustituir, derogndolo, el cuadro de enfermedades y defectos invalidantes para el acceso a los cuerpos y escalas de Correos y Telgrafos, aprobado por una orden ministerial de 1980, al no corres ponderse con los cometidos que en la actualidad son desempeados por sus integrantes. La recomendacin no ha sido aceptada, no tanto por razn de su contenido, sino por los cambios a los que est siendo sometido el ente Correos y Telgrafos.

1.79. Recomendacin sobre atribuciones profesionales de los ingenieros tcnicos de obras pblicas que prestan servicios en la Administracin general del Estado Se ha recomendado a la Subsecretara del Ministerio de Fomento que acomode las funciones de los ingenieros tcnicos de obras pblicas que prestando servicios para la Administracin general del Estado, a la Ley 12/1986, sobre atribuciones profesionales de los arquitectos e ingenieros tcnicos, de modo que se les reconozcan las funciones de proyeccin y direccin atribuidas por la ley. Esta recomendacin est pendiente de contestacin.

1.80. Recomendacin sobre arbitrariedad en los criterios empleados en la calificacin de ejercicios de aspirantes al cuerpo de auxiliares de la Administracin de Justicia Se ha recomendado a la Secretara de Estado de Justicia que adopte las medidas para que en las sucesivas convocatorias de ingreso al cuerpo de auxiliares de la Admi nistracin de Justicia las facultades del tribunal calificador se ajusten estrictamente a las bases de la convocatoria, de modo que no puedan fijar la nota mnima en cada ejercicio, ni adoptar otro criterio para la conversin de notas que el que, en su caso, se recoja expresamente en las bases de la convocatoria. Esta recomendacin ha sido rechazada. 410

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

1.81. Recomendacin sobre participacin, por el turno libre, de discapacitados en procedimientos selectivos de la Administracin Se ha recomendado a la Subsecretara de Trabajo y Asuntos Sociales que adopte las medidas necesarias para que la reserva de puestos de trabajo de la Administracin para personas con discapacidad no se interprete como un cupo cerrado, de modo que aquellos aspirantes con discapacidad que no obtengan plaza por ese turno puedan obte nerla por el turno libre, si acreditan mayor mrito y capacidad que los que concurren por este ltimo. Asimismo se ha sugerido que en el citado criterio se aplique al compareciente en el que concurre la circunstancia expuesta procediendo a revisar de oficio la resolucin por la que qued excluido del procedimiento selectivo. Esta recomendacin se halla pendiente de ser aceptada.

1.82. Recomendacin sobre levantamiento de actas en las pruebas selectivas convocadas por el Instituto Nacional de Empleo Se ha recomendado a la Direccin General del Instituto Nacional de Empleo la adopcin de normas que regulen el procedimiento de seleccin y el levantamiento de actas correspondientes a las pruebas selectivas para personal directivo, docente y de apoyo, en escuelas y casas taller. Esta recomendacin ha sido aceptada.

1.83. Recomendacin sobre complemento de productividad del personal transferido desde la Administracin general del Estado a la del Principado de Asturias Se ha recomendado a la Secretara de Estado para las Administraciones Territoriales que reconozca y abone al personal transferido a la Administracin del Principado de Asturias el complemento de productividad establecido en virtud de los acuerdos pre viamente firmados en 1999 y 2000 entre la Administracin general del Estado y las organizaciones sindicales. La Administracin general del Estado sostena que era la Administracin de destino la que debera efectuar el pago, obviando el dato de que el perfeccionamiento del derecho al citado complemento encuentra su fundamento en la prestacin efectiva de servicios durante 1999, ao en que los afectados no haban sido transferidos a la Administracin del Principado. La recomendacin ha sido rechazada.

1.84. Recomendacin sobre la conveniencia de dictar instrucciones para poder acceder a la revisin de la calificacin de las mutilaciones del personal perteneciente al cuerpo de mutilados de guerra por la patria, cuando sus lesiones se hayan agravado Esta Institucin se dirigi al Ministerio de Defensa como consecuencia de la queja formulada por un ciudadano perteneciente al cuerpo de mutilados de guerra por la patria, 411

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como caballero mutilado til en acto de servicio, al que se le denegaba la revisin de la calificacin de sus lesiones y la determinacin de un nuevo haber pasivo, por per tenecer a un cuerpo declarado a extinguir. En el informe remitido por la Administracin se especificaba que el interesado, que haba ingresado en el cuerpo de mutilados de guerra por la patria en el ao 1985, siendo clasificado como mutilado til con un coeficiente de treinta puntos, solicit en el ao 1993 la modificacin de su clasificacin, aportando el acta expedida por el Tribunal Mdico Militar de Valladolid, que estimaba que sus lesiones se haban agravado. Continuaba afirmando el informe que la disposicin final sexta de la Ley 17/1989, de 19 de julio, que declaraba a extinguir el cuerpo de mutilados, estableca en su apartado dos que el personal militar que tuviere derecho a ingresar en el cuerpo de mutilados de guerra por la patria, o a cambiar la calificacin de su mutilacin, tendra de plazo hasta el 1 de diciembre de 1989 para ejercer tal derecho, y, de no hacerlo, se entendera hecha la renuncia al mismo, razn por la cual haba sido desestimada la peticin del interesado. Analizado detenidamente el contenido del informe, as como los antecedentes, docu mentacin y normativa aplicables al caso planteado, esta institucin estim la conve niencia de formular a la Direccin General de Personal del Ministerio de Defensa una recomendacin con el fin de que valorase la oportunidad de dictar las instrucciones precisas que, modificando el criterio vigente, hiciesen posible acceder a la modificacin de la calificacin de las mutilaciones del personal perteneciente al cuerpo de mutilados de guerra por la patria, en los casos en los que sus lesiones se hayan agravado. Esta recomendacin no fue aceptada por la Administracin. 1.85. Recomendacin sobre publicacin de disposiciones que establecen plazos para la actuacin de particulares Se ha recomendado a la Presidencia del Consejo Superior de la Funcin Pblica que arbitre las medidas necesarias para que los actos administrativos de convocatoria de pruebas selectivas se publiquen simultneamente o, al menos, con diferencias tem porales mnimas, de modo que los particulares que deseen concurrir a las pruebas tengan conocimiento de las mismas antes del vencimiento del plazo de solicitud. Tal recomendacin se ha efectuado al constatarse que el anuncio de un concur so-oposicin para ingreso en el cuerpo de maestros y adquisicin de nuevas especia lidades convocado por la Consejera de Educacin y Ciencia de la Junta de Andaluca, fue publicado en el Boletn Oficial del Estado despus de haber concluido el plazo de presentacin de solicitudes. La recomendacin ha sido aceptada. 1.86. Recomendacin sobre valoracin de servicios provisionales prestados por docentes Se ha recomendado a la Direccin General de Personal y Servicios del Ministerio de Educacin y Cultura que reduzca la diferencia de valoracin entre los servicios pres tados por funcionarios docentes en destinos definitivos y provisionales, pues la infra 412

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

valoracin de estos ltimos dificulta extraordinariamente obtener un destino definitivo en los concursos de traslados. La recomendacin no ha sido aceptada.

1.87. Recomendacin sobre preservacin del orden establecido en el listado para contrataciones temporales Se ha recomendado a la Direccin Provincial del Instituto Nacional de la Salud de Salamanca que la informacin sobre altas y bajas en la contratacin temporal de personal se curse a la unidad encargada de contratacin en tiempo real, a fin de preservar el orden establecido en el listado de contrataciones temporales. Esta recomendacin ha sido aceptada.

1.88. Recomendacin sobre informacin a los aspirantes en procedimientos selectivos Se ha recomendado a la Direccin General de Recursos Humanos de la Consejera de Educacin y Ciencia de la Junta de Andaluca que aplique ntegramente las garantas previstas a los aspirantes incursos en procedimientos selectivos, informndoles feha cientemente de las calificaciones obtenidas y permitindoles el acceso al expediente. La recomendacin general ha dado lugar tambin a una sugerencia para que se resuelva, en el sentido de aqulla, el caso concreto planteado por el compareciente. No obstante lo cual la recomendacin ha sido rechazada por la Administracin com petente.

1.89. Recomendacin sobre confidencialidad de datos de carcter personal Se ha recomendado a la Consejera de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid que imparta las instrucciones precisas para lograr una correcta aplicacin del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Comunidad de Madrid en orden al disfrute por los trabajadores de los das de permiso correspondientes por enfermedad u operacin grave de un familiar, con pleno respeto a la proteccin y confidencialidad debida a los datos sanitarios. La recomendacin ha sido aceptada.

1.90. Recomendacin sobre invalidez de los criterios de residencia o circunstancias socioeconmicas de los aspirantes como mrito en procedimientos selectivos Se ha recomendado a la Diputacin Provincial de Cceres que no tome en con sideracin los criterios de residencia o de circunstancias socioeconmicas de los aspi rantes como mrito para resolver los procedimientos de seleccin de personal, por resul tar aqullos incompatibles con los principios de igualdad, mrito y capacidad. La reco mendacin ha sido aceptada. 413

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1.91. Recomendacin sobre certificados de antecedentes penales y de cumplimiento del servicio militar en los procedimientos de contratacin de la Empresa Municipal de Transportes de Madrid Se ha recomendado al Presidente de la Empresa Municipal de Transportes que adopte las medidas necesarias para que, en las prximas convocatorias de seleccin de personal, se suprima el requisito de haber cumplido el servicio militar, por su posible efecto dis criminatorio entre los candidatos. La misma recomendacin se extiende al requisito genrico de aportar certificacin de antecedentes penales, puesto que tal certificacin slo sera compatible con el prin cipio de igualdad ante la Ley si se circunscribiera a aquellas penas que inhabiliten para el ejercicio de la funcin o puesto al que se aspira. La recomendacin ha sido aceptada.

1.92. Recomendacin sobre invalidez de las circunstancias socioeconmicas de los aspirantes como mrito en procedimientos selectivos Se ha recomendado al Ayuntamiento de Guadalupe (Cceres) que no tome en con sideracin las circunstancias socioeconmicas de los aspirantes como mrito para resol ver los procedimientos de seleccin de personal, por resultar incompatible con los prin cipios de igualdad, mrito y capacidad. La recomendacin ha sido aceptada.

1.93. Recomendacin sobre admisin de aspirantes de ms de 55 aos a procedimientos de seleccin de personal en entidades locales Se ha recomendado al Ayuntamiento de Sumacarcer (Valencia) que no aplique el lmite de 55 aos de edad previsto con carcter general para el acceso a la funcin pblica local, en los casos de contratacin laboral de carcter temporal, por no ser aplicable aquel lmite a esta modalidad contractual. Asimismo se ha sugerido al ayuntamiento que, en aplicacin de esta recomendacin, se admita al reclamante en la bolsa de trabajo creada por la convocatoria respectiva. La recomendacin no ha sido aceptada.

1.94. Recomendacin sobre cumplimiento de requisitos para ser admitido a las pruebas selectivas Se ha recomendado al Ayuntamiento de Sant Antoni de Portmany la revisin de la lista de admitidos en un procedimiento de seleccin de agentes auxiliares de la Polica Local, al comprobarse que algunos aspirantes, finalmente seleccionados, no reunan los requisitos exigidos en las bases de la convocatoria en el momento de celebrarse las pruebas. Pese a que el ayuntamiento ha aceptado la recomendacin y ha reconocido la irre gularidad en la confeccin de la lista de admitidos a las pruebas, no ha podido llevar 414

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

a cabo lo recomendado, al haber concluido la relacin de servicios temporal, para el verano de 1999, que le una con los agentes auxiliares seleccionados. A los posibles perjudicados por la irregularidad producida en la seleccin se les ha informado de la posibilidad de iniciar una accin de responsabilidad patrimonial contra el ayuntamiento. 1.95. Recomendacin sobre incompatibilidad de los miembros electos de las corporaciones locales Con la nueva redaccin del apartado primero del artculo 75 de la Ley de Bases de Rgimen Local, aprobada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, se ha producido una modificacin que supone que la incompatibilidad retributiva de los miembros de las corporaciones locales, que antes nicamente tenan los que desempeaban sus cargos con dedicacin exclusiva, ahora tambin la tengan algunos, no todos, de entre los que los desempean con dedicacin parcial en concreto los que trabajan para el sector pblico y no as aquellos cuya actividad principal la desarrolla en el sector privado. Formulada la correspondiente recomendacin para la modificacin de dicho pre cepto, de forma que se contemple la retribucin de la dedicacin parcial de los cargos electivos locales que trabajan para el sector pblico, fue aceptada por la Secretara de Estado de Organizacin Territorial del Estado y puesta en prctica mediante la apro bacin del artculo 39.2 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. 1.96. Recomendacin sobre secretos estadsticos, en especial, en lo concerniente a la identidad de los informantes Recomendacin al Instituto Nacional de Estadstica para que el mismo, de confor midad con lo establecido en el artculo 7 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Funcin Estadstica Pblica, arbitre los mecanismos de financiacin necesarios para el resar cimiento econmico pleno de los sujetos cuya colaboracin en las operaciones estads ticas encomendadas al instituto tengan, conforme a la ley, carcter obligatorio. La reco mendacin ha sido parcialmente aceptada.

1.97. Recomendacin sobre distribucin de boletines oficiales de la provincia La queja pona de manifiesto la tardanza en la distribucin de los boletines oficiales de provincia en Huelva, situacin especialmente trascendente en los supuestos de la publicacin de subastas, concursos, edictos, notificaciones, requisitorias, oposiciones y ofertas de empleo pblico, que estn sujetos a plazos concretos, por lo que los perjuicios que se pueden producir a los ciudadanos por el retraso en la publicacin de los mismos pueden ser irremediables, ocasionando lesiones a sus legtimos intereses. La Diputacin Provincial de Huelva acept la recomendacin formulada en orden a la adopcin de medidas para evitar los retrasos denunciados, aun cuando mantiene que, en su mayor parte, dichos retrasos son producidos por los servicios de Correos. 415

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1.98.

Recomendacin sobre registro municipal de asociaciones vecinales

Como consecuencia de haber sido desestimada la inscripcin de una asociacin en el Registro Municipal de Asociaciones Vecinales se formul una recomendacin al Ayun tamiento de Fuente de Cantos (Badajoz) para que se procediera a la creacin del Registro Municipal de Asociaciones Vecinales, conforme a lo dispuesto en el artculo 236 del Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Loca les, y que una vez creado se procediera a tramitar la solicitud de inscripcin de la aso ciacin a la que representa el promovente de la queja, con arreglo al procedimiento establecido al efecto. No se acept la recomendacin por tratarse de una asociacin sin domicilio en la localidad. 2. SUGERENCIAS

Se relacionan a continuacin de forma sinttica las sugerencias formuladas por el Defensor del Pueblo con indicacin de la autoridad a la que han sido dirigidas y la referencia al estado de tramitacin en que se hallaban en el momento del cierre de este informe. Sugerencia sobre resolucin expresa en expedientes de solicitud de nacionalidad por carta de naturaleza. Formulada a la Secretara de Estado de Justicia. Pendiente de contestacin. Sugerencia sobre revocacin de denegacin de visado, al no ser notificada en debida forma. Formulada a la Direccin General de Asuntos Consulares y Proteccin de los Espaoles en el Extranjero. Aceptada. Sugerencia sobre revocacin de denegacin de visado. Formulada a la Direccin General de Asuntos Consulares y Proteccin de los Espaoles en el Extranjero. Pendiente. Sugerencia sobre revocacin de resolucin denegando el visado. Formulada al Consulado General de Espaa en Santo Domingo. Aceptada. Sugerencia sobre revocacin de resolucin de denegacin de visado. Formulada a la Delegacin del Gobierno en la Comunidad Valenciana. Aceptada. Sugerencia sobre revocacin de decreto de expulsin. Formulada a la Comisara General de Extranjera y Documentacin. Aceptada. Sugerencia sobre anulacin de expediente de expulsin. Formulada a la Dele gacin del Gobierno en Madrid. Pendiente. Sugerencia sobre archivo de expediente de expulsin. Formulada a la Delegacin del Gobierno en Madrid. Aceptada. Sugerencia sobre apertura de expediente disciplinario contra miembros de la Polica Nacional. Formulada a la Direccin General de la Polica. Rechazada. Sugerencia sobre apertura de expediente disciplinario a agentes de la Polica Nacional y suspensin hasta pronunciamiento judicial para evitar la prescripcin. For mulada a la Direccin General de la Polica. Aceptada. 416

V.

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Sugerencia sobre apertura de procedimiento sancionador contra vigilantes de seguridad de una empresa de seguridad privada. Formulada a la Delegacin del Gobierno en Madrid. Pendiente. Sugerencia sobre apertura de expediente disciplinario contra miembros de la Guardia Civil. Formulada a la Direccin General de la Guardia Civil. Pendiente. Sugerencia sobre apertura de expediente disciplinario a Mossos dEsquadra y suspensin hasta pronunciamiento judicial para evitar la prescripcin. Formulada a la Consejera de Interior de la Generalidad de Catalua. Pendiente. Sugerencia sobre apertura de expediente disciplinario a agentes de la Polica Nacional y suspensin hasta pronunciamiento judicial para evitar la prescripcin. For mulada a la Delegacin del Gobierno en Canarias. Pendiente. Sugerencia sobre apertura de expediente disciplinario a agentes de la Polica Local del Ayuntamiento de Madrid y suspensin hasta pronunciamiento judicial para evitar la prescripcin. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre apertura de expediente disciplinario a agentes de la Polica Local y suspensin hasta el pronunciamiento judicial para evitar la prescripcin. For mulada al Ayuntamiento de A Corua. Pendiente. Sugerencia sobre apertura de expediente disciplinario contra agentes de la Polica Municipal. Formulada al Ayuntamiento de Oviedo. Rechazada. Sugerencia sobre apertura de expedientes disciplinarios a agentes de la Polica Local y suspensin hasta pronunciamiento judicial para evitar la prescripcin. Formu lada al Ayuntamiento de Fuenlabrada (Madrid). Rechazada. Sugerencia sobre anulacin de la sancin impuesta por infraccin a la Ley de Seguridad Ciudadana. Formulada a la Delegacin del Gobierno en Catalua. Aceptada. Sugerencia sobre anulacin de sancin impuesta por infraccin a la Ley de Segu ridad Ciudadana. Formulada a la Delegacin del Gobierno en Castilla y Len. Pendiente. Sugerencia sobre revocacin de sancin impuesta por incumplimiento de la noti ficacin en la forma establecida en el artculo 59.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Formulada a la Subdelegacin del Gobierno en Huelva. Aceptada. Sugerencia sobre anulacin de orden de incorporacin a filas. Formulada a la Direccin General de Reclutamiento y Enseanza Militar. Pendiente. Sugerencia sobre erradicacin de la prctica por la que el personal de tropa de la cafetera de la Base Militar Conde de Gazola repone con dinero propio las can tidades que puedan faltar de la recaudacin. Formulada a la Direccin General de Reclu tamiento y Enseanza Militar. Aceptada. Sugerencia sobre homologacin del ttulo de mdico especialista obtenido en Estados Unidos por un ciudadano espaol. Formulada a la Direccin General de Ense anza Superior e Investigaciones Cientficas. Aceptada. Sugerencia sobre acceso de todos los alumnos a las actividades que, con destino al alumnado, organicen las asociaciones de padres de alumnos en las instalaciones de los centros. Formulada a la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid. Aceptada. 417

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Sugerencia sobre devolucin de cantidades indebidamente percibidas de los alum nos por determinado centro docente concertado y sobre informacin por el mismo del carcter voluntario de la suscripcin y pago de determinado seguro. Formulada a la Direccin Provincial de la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid. Acep tada parcialmente. Sugerencia sobre reintegro de gastos por desplazamiento. Formulada a la Direc cin General del Instituto Nacional de la Salud. Aceptada. Sugerencia sobre reintegro de gastos por desplazamiento. Formulada a la Direc cin Territorial del Instituto Nacional de la Salud en Zaragoza. Rechazada. Sugerencia sobre resolucin expresa a reclamacin de indemnizacin por daos y perjuicios por contagio de hepatitits B en intervencin quirrgica. Formulada a la Consejera de Sanidad de la Comunidad de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre revocacin de suspensin de una prestacin por desempleo a un ciudadano que no renov su demanda de empleo. Formulada a la Direccin General del Instituto Nacional de Empleo. Rechazada. Sugerencia para que se considere presentada dentro de plazo la documentacin aportada en da festivo. Formulada a la Direccin General de la Tesorera de la Seguridad Social. Aceptada. Sugerencia referida a que en el sobre que contena la notificacin del valor catas tral de un inmueble se reflejaban datos que afectaban a la intimidad del interesado. Formulada a la Gerencia Territorial del Centro Catastral y Cooperacin Tributaria en Cantabria. Aceptada. Sugerencia sobre discrepancia con el valor catastral asignado a una finca en Soria. Formulada a la Gerencia Territorial del Centro de Gestin Catastral y Cooperacin Tributaria en Soria. Aceptada. Sugerencia sobre recurso de reposicin contra liquidacin notificada por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas. Formulada a la Delegacin de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria en Tarragona. Aceptada. Sugerencia sobre la no contestacin expresa de reclamacin contra la liquidacin practicada por el impuesto de actividades econmicas en 1998. Formulada al Ayun tamiento de Madrid. Aceptada. Sugerencia sobre anulacin de las liquidaciones giradas en concepto de contri buciones especiales para la realizacin de obras de urbanizacin, por dirigirse a quien no ostenta la condicin de sujeto pasivo. Formulada al Ayuntamiento de Orense. Pen diente. Sugerencia sobre embargo de cuenta corriente por orden del ayuntamiento por una deuda correspondiente al impuesto sobre vehculos de traccin mecnica. Formulada al Ayuntamiento de Oviedo. Rechazada. Sugerencia sobre el procedimiento ejecutivo de apremio seguido para el cobro del impuesto sobre vehculos de traccin mecnica. Formulada al Ayuntamiento de Ovie do. Aceptada. Sugerencia sobre la no contestacin expresa a un escrito enviado al ayuntamiento. Formulada al Ayuntamiento de Oviedo. Aceptada. 418

V.

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Sugerencia sobre el cobro por la va de apremio de unas deudas pendientes corres pondientes a la tasa de basura domstica, alcantarillado e impuesto de bienes inmuebles de los aos 1988 a 1993. Formulada al Ayuntamiento de El Puerto de Santa Mara (Cdiz). Rechazada. Sugerencia sobre sancin por transporte de una oveja al mercado de ganados de Pola de Siero (Asturias) careciendo de documentacin sanitaria. Formulada a la Con sejera de Medio Rural y Pesca del Principado de Asturias. Rechazada. Sugerencia sobre la condicin de funcin pblica que ejerce el estanco como expendedor de productos estancos. Formulada a la Delegacin de Economa y Hacienda de la Junta de Andaluca en Huelva. Aceptada. Sugerencia sobre disconformidad con las normas que regulan la venta ambulante en las fiestas de San Fermn. Formulada al Ayuntamiento de Pamplona. Pendiente. Sugerencia sobre procedimiento para la adjudicacin de los puestos del mer cadillo semanal. Formulada al Ayuntamiento de Huete (Cuenca). Aceptada. Sugerencia sobre silencio administrativo. Formulada al Ayuntamiento de Torre lavega (Cantabria). Aceptada. Sugerencia sobre revisin de resolucin dictada en procedimiento sancionador en materia de transportes terrestres. Formulada a la Direccin General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera. Aceptada. Sugerencia sobre reduccin en el precio de los billetes por parte de la Empresa Municipal de Transportes, a las amas de casa cuyos maridos tengan una pensin superior al salario mnimo interprofesional. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre aislamiento acstico de viviendas cercanas a autopista de peaje. Formulada a la Secretara de Estado de Infraestructuras y Transportes. Rechazada. Sugerencia sobre proteccin del ambiente atmosfrico. Formulada a la Consejera de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Aceptada. Sugerencia sobre estudio sonomtrico del nivel de ruido por trfico rodado. For mulada a la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre regularizacin de la depuradora de aguas residuales del Mar Menor Sur. Formulada a la Consejera de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de la Regin de Murcia. Aceptada. Sugerencia sobre acceso a la informacin en materia de medio ambiente. For mulada al Consell Insular de Ibiza y Formentera. Aceptada. Sugerencia (2) sobre contaminacin acstica. Formuladas al Ayuntamiento de Madrid. Aceptadas. Sugerencia sobre correccin de deficiencias causantes de molestias. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Aceptada. Sugerencia sobre cese de actividad que funcionaba sin licencia. Formulada al Ayuntamiento de Albacete. Aceptada parcialmente. 419

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Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Bada joz. Pendiente. Sugerencia sobre aplicacin de la normativa vigente en materia de ruidos. For mulada al Ayuntamiento de Ajofrn (Toledo). Pendiente. Sugerencia sobre regularizacin de actividad sin licencia. Formulada al Ayun tamiento de Granadilla de Abona (Santa Cruz de Tenerife). Rechazada. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Alcal de Henares (Madrid). Pendiente. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Alcor cn (Madrid). Aceptada. Sugerencia sobre regularizacin de actividad. Formulada al Ayuntamiento de Aover de Tajo (Toledo). Aceptada. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Cangas de Ons (Asturias). Aceptada. Sugerencia sobre adopcin de medidas para erradicar molestias producidas por los titulares de cuadras y pajares. Formulada al Ayuntamiento de Castaar de Ibor (C ceres). Pendiente. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Elche (Alicante). Aceptada. Sugerencia sobre proteccin del derecho a un medio ambiente adecuado. For mulada al Ayuntamiento de Elche (Alicante). Aceptada. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Llanes (Asturias). Pendiente. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Marn (Pontevedra). Aceptada. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Moralzarzal (Madrid). Pendiente. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Navalmoral de la Mata (Cceres). Aceptada. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Navaluenga (Avila). Pendiente. Sugerencia sobre regularizacin de actividades sin licencia. Formulada por el Ayuntamiento de Palacios de Goda (Avila). Aceptada. Sugerencia sobre realizacin de labores de inspeccin, disciplina y sancionadoras en materia de ruidos. Formulada al Ayuntamiento de Perales del Puerto (Cceres). Acep tada. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Rio lobos (Cceres). Rechazada. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Santa Mara de los Llanos (Cuenca). Aceptada. 420

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Torrelaguna (Madrid). Pendiente. Sugerencia sobre disciplina ambiental. Formulada al Ayuntamiento de Valde manco (Madrid). Pendiente. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra). Aceptada. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Villanueva de la Vera (Cceres). Aceptada. Sugerencia sobre contaminacin acstica. Formulada al Ayuntamiento de Yepes (Toledo). Aceptada. Sugerencia sobre funcionamiento de local no ajustado a licencia. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Aceptada. Sugerencia sobre molestias por contenedores de basuras. Formulada al Ayun tamiento de Aldehuela de Liestos (Zaragoza). Rechazada. Sugerencia sobre regularizacin de actividad sin licencia y adaptacin a nor mativa de proteccin medioambiental. Formulada al Ayuntamiento de Cartagena (Mur cia). Pendiente. Sugerencia sobre nulidad o anulabilidad de acto administrativo sancionador en materia urbanstica. Formulada al Ayuntamiento de Encinarejo de Crdoba (Crdoba). Rechazada. Sugerencia sobre realizacin de gestiones ante los organismos competentes para solucionar el problema planteado por unas lneas de alta tensin. Formulada al Ayun tamiento de La Pesquera (Cuenca). Aceptada. Sugerencia sobre incoacin de expediente sancionador. Formulada al Ayunta miento de La Serna del Monte (Madrid). Pendiente. Sugerencias sobre ocupacin de la zona de servidumbre del cauce fluvial conocido como Ro Chico por el vallado de una parcela. Formuladas a la Confederacin Hidro grfica del Duero y al Ayuntamiento de Lerma (Burgos). Rechazadas. Sugerencia sobre la no contestacin expresa a escritos remitidos en los ltimos aos solicitando compensacin econmica por daos derivados de las obras de cana lizacin del ro Guadalfeo. Formulada a la Confederacin Hidrogrfica del Sur de Espaa (Mlaga). Rechazada. Sugerencia sobre ingreso indebido en concepto de sancin impuesta por la Con federacin Hidrogrfica del Guadalquivir. Formulada a la Confederacin Hidrogrfica del Guadalquivir. Aceptada. Sugerencia sobre la no ejecucin de la resolucin de 9 de marzo de 1995 recada en un expediente sancionador (referenciado como D-15.511/A) por desviacin de aguas en la Garganta del Duro. Formulada a la Confederacin Hidrogrfica del Tajo. Aceptada. Sugerencia sobre las reiteradas inundaciones que vienen producindose en la Urbanizacin Haza de Ara por acumulacin de agua y barro, principalmente debidas al insuficiente desage general A-472. Formulada al Ayuntamiento de Gins (Sevilla). Aceptada. 421

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Sugerencia sobre subsanacin de deficiencias en extractor de humos. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Aceptada. Sugerencia sobre gestin adecuada de suelo y no otorgamiento de licencia de obras sin cobertura legal. Formulada al Ayuntamiento de Abarn (Murcia). Aceptada. Sugerencia sobre contaminacin acstica por estacin depuradora y reparacin de bienes daados por vertidos. Formulada al Ayuntamiento de Las Rozas (Madrid). Aceptada parcialmente. Sugerencia sobre elaboracin de informe tcnico que permita la recepcin de obras de urbanizacin. Formulada al Ayuntamiento de San Antoni de Vilamajor (Bar celona). Aceptada. Sugerencia sobre iniciacin de oficio de expediente contradictorio de ruina. For mulada al Ayuntamiento de Cdiz. Rechazada. Sugerencia sobre obras ilegales. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Acep tada. Sugerencia sobre fijacin de plazo para ejecucin subsidiaria de la demolicin de obras ilegales. Formulada al Ayuntamiento de Cceres. Aceptada. Sugerencia sobre comprobacin de realizacin de obras conforme a la licencia otorgada. Formulada al Ayuntamiento de Fuerteventura (Las Palmas). Aceptada. Sugerencia sobre clasificacin de suelo donde se asienta una edificacin sin licen cia. Formulada al Ayuntamiento de Los Molinos (Madrid). Aceptada. Sugerencia sobre caducidad en expediente por infraccin urbanstica incoado por realizacin de obras ilegales. Formulada al Ayuntamiento de Majadahonda (Madrid). Aceptada. Sugerencia sobre revisin de licencia otorgada a precario y demolicin de obras ilegales. Formulada al Ayuntamiento de Torrejn de Ardoz (Madrid). Aceptada. Sugerencia sobre revisin de expediente de suspensin de barreras arquitect nicas. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre enganche a la red de abastecimiento pblico de agua potable. Formulada al Ayuntamiento de El Boal (Asturias). Pendiente. Sugerencia sobre resolucin expresa en reclamacin de responsabilidad patri monial. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Aceptada. Sugerencia sobre anulacin de acto de denegacin de licencia. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre descatalogacin de escalera en edificio de viviendas. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Aceptada. Sugerencia sobre deslinde de terrenos. Formulada al Ayuntamiento de Aldeanueva del Codonal (Segovia). Aceptada. Sugerencia sobre legalizacin de vivienda. Formulada al Ayuntamiento de Cen tenera (Guadalajara). Aceptada. 422

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Sugerencia sobre anulacin de licencia de instalacin de tendales. Formulada al Ayuntamiento de Corvera de Asturias (Asturias). Aceptada. Sugerencia sobre inspeccin a vivienda. Formulada al Ayuntamiento de Les (L rida). Rechazada. Sugerencia sobre revocacin de acto administrativo. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre responsabilidad patrimonial. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Aceptada. Sugerencia sobre responsabilidad por daos en vivienda. Formulada al Ayun tamiento de Aranjuez (Madrid). Aceptada. Sugerencia sobre revisin de solicitud de vivienda. Formulada a la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre revisin de situacin familiar para adjudicar vivienda. Formu lada a la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid. Pendiente. Sugerencia sobre respuesta expresa en materia de vivienda. Formulada a la Con sejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid. Acep tada. Sugerencia sobre detraccin de la deuda pendiente, del importe de la subvencin por vivienda. Formulada a la Gerencia del Instituto de la Vivienda de Madrid. Pendiente. Sugerencia sobre cobro de intereses de demora por recibos impagados por veci nos. Formulada a la Gerencia del Instituto de la Vivienda de Madrid. Pendiente. Sugerencia sobre anulacin de sancin de trfico. Formulada a la Direccin Gene ral de Trfico. Rechazada. Sugerencia para que se retrotraiga el expediente sancionador al momento pro cedimental oportuno, abrindose as el periodo de alegaciones y prctica de pruebas. Formulada a la Direccin General de Trfico. Rechazada. Sugerencia sobre anulacin de sancin por infraccin de trfico. Formulada a la Direccin General de Trfico. Aceptada. Sugerencia sobre sancin por infraccin de trfico. Formulada a la Direccin General de Trfico Aceptada. Sugerencia sobre anulacin de sancin por infraccin de trfico. Formulada a la Direccin General de Trfico. Aceptada. Sugerencia sobre anulacin de sancin por infraccin de trfico. Formulada a la Direccin General de Trfico. Aceptada. Sugerencia sobre revocacin de sancin de trfico por prescripcin. Formulada a la Direccin General de Trfico. Aceptada. Sugerencia para que se retrotraiga el expediente sancionador al momento pro cedimental oportuno, abrindose as el periodo de alegaciones y prctica de pruebas. Formulada a la Direccin General de Trfico. Rechazada. 423

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Sugerencia sobre revocacin de oficio de sancin de trfico. Formulada al Ayun tamiento de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre el derecho que asiste al administrado de que se le permita ver el expediente completo. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre revocacin de sancin de trfico por defecto de forma. For mulada al Ayuntamiento de Madrid. Rechazada. Sugerencia sobre contestacin expresa a un escrito del interesado. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Aceptada. Sugerencia sobre revocacin de sancin de trfico por defecto de forma. For mulada al Ayuntamiento de Alcobendas (Madrid). Rechazada. Sugerencia sobre anulacin de sancin de trfico por defecto de forma. For mulada al Ayuntamiento de Avils (Asturias). Pendiente Sugerencia sobre anulacin de sancin de trfico. Formulada al Ayuntamiento de Palma de Mallorca. Rechazada. Sugerencia sobre accesos al ncleo rural de Las Cruces situado en el lmite del trmino municipal de Oviedo con Grado. Formulada al Ayuntamiento de Oviedo. Acep tada. Sugerencia sobre silencio administrativo en una solicitud de rectificacin de tasa de basuras. Formulada al Ayuntamiento de Parla (Madrid). Aceptada. Sugerencia sobre obligacin de resolver expresamente las solicitudes de disfrute de permisos de vacaciones formuladas por militares profesionales a sus mandos. For mulada al Ministro de Defensa. Pendiente. Sugerencia sobre anulacin de resolucin adoptada en proceso selectivo, pro mocin interna, del Cuerpo de Gestin de la Seguridad Social. Formulada a la Sub secretara de Trabajo y Asuntos Sociales. Pendiente. Sugerencia sobre revisin del grado de invalidez de un mutualista. Formulada a la Direccin General de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado. Pendiente. Sugerencia sobre notificacin fehaciente a la interesada de nota obtenida en ejer cicio realizado dentro de proceso selectivo para la contratacin de interinos. Formulada a la Consejera de Educacin y Ciencia de la Junta de Andaluca. Rechazada. Sugerencia sobre el deber de resolver expresamente la reclamacin efectuada por un particular en un proceso selectivo de personal al servicio del ayuntamiento, al cual concurri. Formulada al Ayuntamiento de Baraain (Navarra). Aceptada. Sugerencia sobre admisin de una aspirante, que supera los 55 aos de edad, en la bolsa de trabajo para personal laboral al servicio del ayuntamiento. Formulada al Ayuntamiento de Sumarcarcer (Valencia). Rechazada. Sugerencia sobre revocacin de resolucin dictada en reclamacin econmico-ad ministrativa y dictado de nueva resolucin. Formulada al Tribunal Econmico-Admi nistrativo Regional de Andaluca. Pendiente. 424

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Sugerencia sobre prescripcin de la deuda de intereses de demora que se deri vaban del pago del justiprecio durante el ao 1993. Formulada a la Secretara de Estado de Infraestructuras y Transportes. Pendiente. Sugerencia sobre devolucin de expedientes de justiprecio, por la Intervencin Delegada, al menos en tres ocasiones, para la subsanacin de errores. Formulada a la Subsecretara del Ministerio de Fomento. Aceptada. Sugerencia sobre el pago de los intereses de demora correspondientes a la expro piacin de una finca afectada por la ejecucin del Proyecto Clave 21-LC-502. Formulada a la Subsecretara del Ministerio de Fomento. Aceptada. Sugerencia sobre pago de intereses de demora respecto a la expropiacin de una finca afectada por las obras de la Autova de las Ras Bajas, en el tramo Orense-Barbantes. Formulada a la Subsecretara del Ministerio de Fomento. Aceptada. Sugerencia sobre abono de justiprecio en expedientes de expropiacin forzosa. Formulada a la Subsecretara del Ministerio de Fomento. Pendiente. Sugerencia sobre abono de los intereses de demora correspondientes a la finca propiedad del interesado, afectada por las obras de la Variante de Estepona. Formulada a la Subsecretara del Ministerio de Fomento. Aceptada. Sugerencia sobre intereses por demora en el pago del justiprecio por expropiacin de una casa. Formulada al Ayuntamiento de Zaragoza. Pendiente. Sugerencia sobre reclamacin por daos sufridos en vivienda a consecuencia de las obras de la Autova A-6. Formulada a la Demarcacin de Carreteras del Estado en Castilla y Len (Valladolid). Aceptada. Sugerencia sobre pago del importe de reparacin de un muro, realizado a quien no ostenta ningn derecho sobre el mismo. Formulada a la Diputacin Provincial de Avila. Aceptada. Sugerencia sobre reclamacin de responsabilidad patrimonial no tramitada. For mulada al Ayuntamiento de Garachico (Santa Cruz de Tenerife). Aceptada. Sugerencia sobre medidas preventivas que eviten la utilizacin de fuentes de agua pblica por animales. Formulada al Ayuntamiento de Madrid. Pendiente. Sugerencia sobre trmite de denuncias y reclamaciones en materia de tenencia de animales. Formulada al Ayuntamiento de Logroo. Aceptada. Sugerencia sobre autorizacin para la utilizacin de bienes municipales por aso ciaciones vecinales. Formulada al Ayuntamiento de Manzanares el Real (Madrid). Acep tada. Sugerencia sobre registro de entrada de solicitudes y reclamaciones. Formulada al Ayuntamiento de Elijas (Cceres). Aceptada. Sugerencia sobre resolucin expresa de reclamaciones. Formulada al Ayunta miento de Pamplona. Rechazada. Sugerencia sobre incoacin de expediente sancionador a farmacutico. Formu lada a la Consejera de Bienestar Social de la Junta de Extremadura. Aceptada. 425

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Sugerencia sobre disolucin de comisin de investigacin. Formulada al Ayun tamiento de Morn de la Frontera (Sevilla). Aceptada. Sugerencia sobre notificacin de liquidacin ejecutiva. Formulada al Ayuntamien to de Noia (La Corua). Aceptada. Sugerencia sobre asignacin de becas para la realizacin del Curso Bsico de Formacin de Controladores Areos. Formulada a la Direccin General de Aeropuertos Espaoles y Navegacin Area. Aceptada. Sugerencia sobre solicitud de certificado de antecedentes laborales. Formulada a la Secretara General del Tribunal de Cuentas. Aceptada. Sugerencia sobre expediente de legalizacin de guardera de vehculos que no posee salida de emergencia. Formulada al Ayuntamiento de Oviedo. Aceptada. Sugerencia sobre reanudacin de procedimiento de deslinde de camino pblico. Formulada al Ayuntamiento de Ciudad Rodrigo (Salamanca). Aceptada. Sugerencia sobre responsabilidad patrimonial por derrumbamiento de muro. For mulada al Ayuntamiento de Avila. Aceptada. Sugerencia sobre las actuaciones de conservacin en el Alczar de Buitrago de Lozoya. Formulada a la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid (Madrid). Aceptada. Sugerencia sobre la observancia de los requisitos procedimentales que deben cumplir las actuaciones de las entidades locales. Formulada al Ayuntamiento de Burgos. Aceptada.

3.

RECORDATORIOS DE DEBERES LEGALES Q9013463 Q9600300 Q9624640 Q9625036 Q9700595 Q9702660 Q9710779 Q9711686 Q9712903 Q9713143 Q9714074 Q9802894 Q9802944 Q9803403 Q9803483 Q9803616 Q9804126 Q9806218 Ayuntamiento de Fontanar (Guadalajara). Ayuntamiento de Albacete. Ayuntamiento de Manacor (Baleares). Consejera de Empleo de la Comunidad Autnoma de Canarias. Consejera de Economa y Hacienda de la Junta de Castilla y Len. Ayuntamiento de Pearanda de Bracamonte (Salamanca). Ayuntamiento de Sabinigo (Huesca). Instituto de la Vivienda de Madrid. Direccin Provincial del Insalud de Salamanca. Ayuntamiento de Villafranca del Bierzo (Len). Consejera de Cultura de la Junta de Extremadura. Ayuntamiento de Cerralbo (Salamanca). Ayuntamiento de Jvea (Alicante). Instituto Nacional de Estadstica. Ayuntamiento de Galapagar (Madrid). Direccin General de la Funcin Pblica de la Consejera de Presidencia del Gobierno de Cantabria. Ayuntamiento de Totana (Murcia). Ayuntamiento de Sumarcarcer (Valencia).

426

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Q9809286 Q9809298 Q9812798 Q9814306 Q9814585 Q9816600 Q9819715 Q9820276 Q9820510 Q9822021 Q9822306 Q9823845 Q9900098 Q9900183 Q9900451 Q9900893 Q9901568 Q9901964 Q9902333 Q9904140 Q9904212 Q9904249 Q9904255 Q9904275 Q9906591 Q9906883 Q9907023 Q9907145 Q9907291 Q9907902 Q9908021 Q9908021 Q9908511 Q9908727 Q9908967 Q9909501 Q9910248 Q9910337 Q9910357 Q9910517 Q9910634 Q9910922

Direccin Provincial del Instituto Nacional de la Salud en Cceres. Subdelegacin del Gobierno en Alicante. Universidad del Pas Vasco. Consejera de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cata lua. Consejera de Obras Pblicas y Transportes de la Comunidad de Madrid. Ayuntamiento de Madrid. Colegio de Abogados de Murcia. Secretara de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento. Universidad Politcnica de Madrid. Tribunal Econmico-Administrativo de Madrid. Instituto de la Vivienda de Madrid. Tribunal Econmico-Administrativo de Madrid. Ayuntamiento de Jarandilla (Cceres). Ayuntamiento de Santa Marta de Tormes (Salamanca). Ayuntamiento de Mrida (Badajoz). Consejera del Departamento de Economa y Hacienda del Gobierno de Navarra. Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Galicia. Subdireccin General de Recursos Humanos del Ministerio de Trabajo. Direccin General de Trfico. Confederacin Hidrogrfica del Guadalquivir. Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Andaluca. Direccin General de Instituciones Penitenciarias. Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Galicia. Subsecretara de Economa y Hacienda. Ayuntamiento de Baraain (Navarra). Consejera de Sanidad de la Comunidad de Madrid. Ayuntamiento de Madrid. Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y Len. Diputacin Provincial de Zaragoza. Consejera del Departamento de Enseanza de la Generalidad de Cata lua. Colegio Oficial de Farmacuticos de Guadalajara. Agencia Estatal Tributaria en Guadalajara. Consejera de Trabajo de la Generalidad de Catalua. Ayuntamiento de Carriches (Toledo). Ayuntamiento de San Pedro del Pinatar (Murcia). Ayuntamiento de Colmenar Viejo (Madrid). Direccin General de Personal y Servicios del Ministerio de Educacin y Cultura. Consejera de Justicia de la Junta de Galicia. Direccin General de Trfico. Ayuntamiento de Ciudad Real. Direccin General de Familia, Menor y Adopcin de la Generalidad Valenciana. Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Valencia. 427

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Q9910925 Q9911253 Q9911402 Q9911726 Q9912037 Q9912043 Q9912139 Q9912567 Q9912754 Q9913348 Q9913468 F0000132 Q000644 Q001477 Q007484 Q007693 Q008055 Q008922 Q012467 Q016105 Q016257 Q020687

Consejera de Vivienda, Urbanismo y Transportes de la Junta de Extre madura. Delegacin Provincial en Ciudad Real de la Consejera de Educacin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejera de Bienestar Social de la Junta de Extremadura. Oficina Liquidadora de Seplveda (Segovia), de la Comunidad Aut noma de Castilla y Len. Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Madrid. Ayuntamiento de Alfoz de Santa Gadea (Burgos). Secretara de Estado de Justicia. Tribunal Econmico-Administrativo Central. Ayuntamiento de Albadalejo (Ciudad Real). Agencia Estatal de Administracin Tributaria en Salamanca. Direccin Provincial del Instituto Nacional de la Salud en Burgos. Delegacin del Gobierno en Madrid. Ayuntamiento de Aldeanueva del Codonal (Segovia). Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Madrid. Direccin General de Agricultura de la Comunidad de Madrid. Universidad de Barcelona. Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Catalua. Secretara de Estado de Seguridad del Ministerio de Interior. Consejera de Presidencia de la Junta de Castilla y Len. Ayuntamiento de Madrid. Ayuntamiento de Avils (Asturias). Tribunal Econmico-Administrativo Regional de Madrid.

4. ADVERTENCIAS Advertencia de que la actitud evasiva mostrada en todos los informes solicitados pudiera dar lugar a la declaracin de su conducta como hostil o entorpecedora de la labor de investigacin del Defensor del Pueblo con las consecuencias previstas en el Captulo Sexto del Ttulo Segundo de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, reguladora de esta Institucin. Realizada ante la Direccin General de la Entidad Pblica Empresarial Correos y Telgrafos. Contestada el 21 de septiembre del ao 2000 y cerrada el 8 de noviembre de 2000. 5. 5.1. RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Y AMPARO Recursos de inconstitucionalidad

5.1.1. Solicitudes de interposicin Para ordenar las solicitudes de interposicin de recurso de inconstitucionalidad, en relacin con las disposiciones que a continuacin se sealan, se ha seguido un criterio cronolgico, segn fecha de la resolucin dictada por el Defensor del Pueblo. 428

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Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenacin de la edificacin Con fecha 27 de octubre de 1999, los representantes de dos asociaciones solicitaron al Defensor del Pueblo el ejercicio de la legitimacin que a esta Institucin confiere el artculo 32 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para que se interpusiera un recurso de inconstitucionalidad contra la disposicin adi cional quinta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin, publicada en el Boletin Oficial del Estado del da siguiente. Los promoventes cuestionaban la constitucionalidad de la modificacin ordenada por dicha disposicin de los artculos 54 y 55 de la Ley de Expropiacin Forzosa, no haciendo mencin de un precepto constitucional especfico, pero s una cita del artcu lo 17 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. Antes de proceder al anlisis de la posible inconstitucionalidad del pre cepto sealado, es preciso delimitar el objeto de la peticin de recurso, que parece refe rirse a los artculos 9.3 y 33 de la Constitucin espaola. En este sentido se debe tener presente, en referencia al primero de los preceptos citados, que la interdiccin de la retroactividad de las leyes sancionadoras o limitativas de derechos individuales, que aparece proclamada en el artculo 9.3 de la Constitucin espaola, ha sido objeto de amplio anlisis jurisprudencial. El Tribunal Constitucional ha determinado el sentido que debe otorgarse a la expre sin derechos individuales respecto de los cuales se garantiza constitucionalmente la irretroactividad de sus normas reguladoras cuando las mismas afectan a disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. As, en la Senten cia 27/1981, de 20 de julio, se afirma en el fundamento jurdico 10 que ... el concepto de derecho individual no puede confundirse con el ius quaesitum; el 9.3 en todo o en parte alude a los derechos fundamentales del Ttulo I... En el mismo sentido, la Sentencia 42/1986, de 10 de abril, indica que ... la expresin restriccin de derechos individuales del artculo 9.3 ha de equipararse a la idea de sancin, por lo cual el lmite de dicho artculo hay que considerar que se refiere a las limitaciones introducidas en el mbito de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas o en la esfera general de proteccin de la persona.... Tambin la STC 227/1988, de 29 de noviembre, insiste en la imposibilidad de equiparar el concepto de derecho individual que utiliza el artculo 9.3 con el ius quaesitum y, completando su argumentacin indica que, ... en definitiva, la invocacin del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificacin del ordenamiento jurdico ... Sin quebrantar el principio de irretroactividad sancionado en el artculo 9.3 del Texto constitucional, el legislador puede variar, en sentido restrictivo y con eficacia ex nunc, el rgimen jurdico preexistente de los derechos individuales, siempre que se ajuste a las restantes exigencias de la Constitucin. Por su parte, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en el mismo sentido, como no poda ser de otra forma. As, la Sentencia de 17 de diciembre de 1993, dictada en 429

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el recurso nmero 4088/1989 por la Sala 3.a determina que ... la expresin derechos individuales a que se refiere la irretroactividad constitucional, como es sabido, hace referencia no a los derechos adquiridos, sino a los derechos fundamentales y las libertades pblicas, de la Seccin 1.a, de Captulo II del Ttulo I de la Constitucin.... Pero adems, del contenido del escrito de solicitud de recurso se deduce que los interesados consideran como causa de inconstitucionalidad la suposicin de retroac tividad de la norma a la que se refiere su peticin. En este sentido conviene tener presente que la disposicin final cuarta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, prev que la ley que se discute entrar en vigor, en lo que se refiere a la legislacin de expropiacin forzosa, el da siguiente al de su publicacin, por lo que en los trminos en los que se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional, no concurre retroactividad en el caso que nos ocupa, puesto que la Ley 38/1999, slo regula de manera diferente y pro futuro las situaciones jurdicas que se produzcan a partir de su entrada en vigor y aqu llas, creadas con anterioridad a dicha entrada en vigor, cuyos efectos jurdicos no se hubieran consumado en esa fecha. En efecto, como el Alto Tribunal sostiene (por todas SSTC 42/1986, de 10 de abril, y 99/1987, de 11 de junio), lo que se prohbe en el artculo 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurdicos ya producidos de situaciones anteriores, por lo que dado que es claro que la modificacin de la que se trata slo afecta, como se ha explicado, a aquellas situaciones jurdicas cuyos efectos no se han consumado, no es posible considerarla contraria a lo previsto en el artculo 9.3, puesto que el principio de seguridad jurdica no ampara, segn la doctrina constitucional, la necesidad de preservar indefinidamente el rgimen jurdico que se establece en un momento histrico dado, en relacin con determinados derechos o situaciones. En atencin a lo expuesto, no puede calificarse la modificacin legal que ha dado lugar a estas actuaciones de atentatoria a los lmites de la retroactividad de las normas previstos en la Constitucin, por lo que no se puede considerar conculcado el artculo 9.3 de la Constitucin espaola. SEGUNDO. El artculo 33 de la Constitucin reconoce el derecho a la propiedad privada, en primer lugar, como un instrumento puesto al servicio de la libertad y de la dignidad de la persona y, en segundo lugar, como un instrumento de poder econmico, que queda reconocido como tal slo en la medida en la que cumple una funcin social y se subordina al inters general. En la STC 111/1983, de 2 de diciembre, se define el derecho a la propiedad privada como un derecho de exclusiva configuracin legal, encuadrado en la seccin segundo del captulo segundo del Ttulo I. Es decir, que el constituyente ha incluido el derecho a la propiedad entre los derechos y deberes de los ciudadanos y no entre los derechos fundamentales y las libertades pblicas, por lo que la propiedad privada, en virtud de esta decisin, es un derecho constitucional, pero no un derecho fundamental, amparado, no obstante, por las garantas previstas en el artculo 53.1 de reserva de ley y de la limitacin del contenido esencial del mismo que el legislador ha de respetar en todo caso. La Constitucin prev, igualmente, la garanta expropiatoria para hacer efectiva la funcin social del derecho de propiedad privada. As, el Alto Tribunal ha venido enten diendo siempre con claridad que existen fines sociales que deben considerarse de rango 430

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superior a algunos derechos individuales, entre otros del derecho a la propiedad privada, de forma que la utilidad pblica y la funcin social definen el contenido esencial de la propiedad sobre cada categora o tipo de bienes, por lo que la propiedad privada resulta un derecho constitucional limitado por las expresadas funciones y utilidades sociales. Al juzgar las opciones que ha ido escogiendo el legislador, el Tribunal estima que la propiedad privada resulta ser, en consecuencia, un derecho que cede o se extingue para convertirse en un equivalente econmico cuando el bien de la comunidad, con cretado en el artculo 33.3 por la referencia a los conceptos de utilidad pblica o inters social legitime la expropiacin (por todas, SSTC 111/1983 y 47/1987, de 2 de diciembre). A mayor abundamiento, en la misma Sentencia 111/1983, el Tribunal afirma lite ralmente lo siguiente, al considerar la impugnacin planteada por los recurrentes de que el decreto-ley no es una figura constitucionalmente vlida para afectar al derecho de propiedad, porque este derecho tiene un reconocimiento en el artculo 33, que forma parte del Ttulo I de la Constitucin: El derecho de propiedad, incluido en la Seccin II del Captulo 2.o del Ttulo I, aparece regulado en el artculo 33, donde se contiene una doble garanta de tal derecho, ya que se reconoce desde la vertiente institucional y desde la vertiente individual, esto es, como un derecho subjetivo, debilitado, sin embargo, por cuanto cede para convertirse en un equivalente econmico, cuando el bien de la comunidad, concretado en el artculo 33.3 por la referencia a los conceptos de utilidad pblica o inters social, legitima la expropiacin. La garanta expro piatoria como garanta patrimonial tiene su reconocimiento constitucional en el indicado precepto cuando precisa que la privacin de los bienes o derechos est condicionada, para su regularidad constitucional, a que se lleve a cabo mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. En conclusin, el Alto Tribunal viene afirmando que el instituto expropiatorio es un instrumento de conformacin del modo social de los bienes que supone la necesidad de garantizar un justo equilibrio entre la salvaguarda del derecho de propiedad y las exigencias del inters general (Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 de abril). Por ello, las garantas de las que el artculo 33 de la Constitucin, ha dotado al instituto expropiatorio, entre las que se encuentra el derecho de reversin, se refieren, segn ha explicado repetidamente la doctrina del Tribunal Constitucional, a la necesidad de causa de utilidad pblica o inters social, a la contraprestacin econmica y a su disposicin procedimental conforme a las leyes (Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de junio, y 67/1988, de 18 de abril). Sentados estos presupuestos imprescindibles para el anlisis de la supuesta vulne racin por la disposicin adicional quinta de la Ley 38/1999 del artculo 33 de nuestra Constitucin, es oportuno insistir en que, el Tribunal Constitucional considera que existen limitaciones y cortapisas en el ejercicio del derecho de propiedad y que corresponde al legislador la delimitacin del contenido de este derecho, en relacin con cada tipo de bienes. 431

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As pues, la propiedad se configura como una institucin bsica del sistema de eco noma de mercado y es el fundamento de la llamada Constitucin econmica, en cuya virtud se asegura a las particulares la posesin y el disfrute privado de los bienes, pero el Tribunal Constitucional entiende, como se ha venido comentando, que este derecho puede limitarse opcionalmente por el legislador, cuando considera que as lo exige la utilidad o el inters social, como contempla el artculo 33.3 de la Constitucin. En el fundamento jurdico 4 de la Sentencia 89/1994, de 17 de marzo, el Tribunal afirma que con los lmites ya sealados incumbe as al legislador la competencia para delimitar el contenido de los derechos dominicales. A la vista de la jurisprudencia constitucional citada, no es posible entender que la disposicin adicional quinta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin, vulnere las previsiones del artculo 33 de la Constitucin, ni que suponga la desaparicin o la negacin del contenido esencial del derecho reconocido en el ar tculo 33 de la Constitucin, as como de la garanta de reversin. La citada norma ofrece, como se ha dicho, una nueva regulacin del derecho de reversin, no observndose en la ley que se estudia nada que permita deducir que se plantea una limitacin al derecho de propiedad privada, basada en razones distintas de las de utilidad pblica o inters social, como consecuencia de la funcin social que la Constitucin atribuye al derecho de propiedad, por lo que no se deduce, en este punto, de la norma cuya inconstitucionalidad se pretende ninguna conculcacin de lo dispuesto en la Constitucin espaola. Volviendo a las razones genricas en las que se apoya la solicitud de recurso, se observa que el ncleo de la modificacin legal que se discute es el reconocimiento de que no habr derecho de reversin cuando, simultneamente a la desafectacin del fin que justific la expropiacin forzosa, se acuerde justificadamente una nueva afectacin a otro fin que haya sido declarado de utilidad pblica o inters social. Es decir, que el artculo 54 de la Ley de Expropiacin Forzosa, en la redaccin dada por la Ley 38/1999, prev la posibilidad de acordar, justificadamente, una nueva afectacin a otro fin, que, en todo caso, debe ser de utilidad pblica o de inters social, por lo que no se deriva de la norma cuya tacha de inconstitucionalidad se defiende por los solicitantes de recurso, la conculcacin de lo previsto en el artculo 33 de la Constitucin, puesto que la dis posicin adicional quinta de la Ley 38/1999, segn parece, no contiene ninguna previsin que limite el derecho de propiedad privada, distinta de las repetidas razones de utilidad pblica o de inters social. Del contenido del escrito presentado, se deduce que los recurrentes slo hacen refe rencia a lo dispuesto en el apartado 1 del artculo 33, ya que aluden al reconocimiento del derecho a la propiedad privada. A este respecto, es preciso insistir en que no puede disociarse, en la configuracin del citado derecho, lo previsto en el indicado apartado 1 del artculo 33, del enunciado de los apartados 2 y 3 referidos, como se ha venido expli cando, a la delimitacin del contenido del derecho a la propiedad privada que, a juicio de esta Defensora, respeta, en sus propios trminos, la disposicin a la que se imputa infraccin del derecho que consagra el artculo 33 de la Constitucin. Si confrontamos la citada norma con el contenido de la disposicin adicional quinta de la Ley de Ordenacin de la Edificacin, cuya inconstitucionalidad argumentan los solicitantes, se observa que la misma no incluye en su redactado preceptos que resulten contrarios a las previsiones constitucionales en materia de expropiacin. 432

V.

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En conclusin, esta Institucin considera que la modificacin legal a la que se refiere la solicitud de recurso no afecta a la esencia de las garantas del derecho de propiedad que contempla el artculo 33 de la Constitucin, que el Tribunal Constitucional se ha ocupado de determinar con precisin, en los trminos expresados en los fundamentos precedentes.

Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliacin de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras Se solicit que el Defensor del Pueblo interpusiera recurso de inconstitucionalidad contra el artculo 5 de la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliacin de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. Dicho artculo da una nueva redaccin al apartado 4 del artculo 48 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprob el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y pese a que la solicitud citada genricamente el referido precepto, de los trminos de la misma se infera que el reproche de inconstitucionalidad afecta especficamente a los dos primeros prrafos del citado artculo 48.4. Para los solicitantes, el precepto citado vulnerara el artculo 41 de la Constitucin, dado que no prev la posibilidad de que el padre pueda disfrutar del perodo de sus pensin de la actividad laboral que la norma carece en general a la madre, en el supuesto de que sta se vea incapacitada en el transcurso de un perodo de diecisis semanas, como s ocurre en el supuesto de fallecimiento.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. El artculo 41 de la Constitucin espaola dispone que los poderes pblicos mantendrn un rgimen pblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos. Respecto de la accin protectora, el citado precepto constitucional se limita a prever que la misma comprender la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situa ciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. En consecuencia, del citado precepto constitucional no se infiere cual ha de ser el concreto contenido de las medidas que han de integrar la accin protectora del sistema de Seguridad Social, la cual queda a expensas del amplsimo margen de libertad de que dispone el legislador, con la sola limitacin que se deriva del respeto al ncleo esencial de la institucin que garantiza el referido precepto. En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que: El artculo 41 de la Constitucin espaola impone a los poderes pblicos la obligacin de establecer o mantener un sistema protector que se corres ponda con las caractersticas tcnicas de los mecanismos de cobertura propios de un sistema de Seguridad Social. En otros trminos, el referido precepto con sagra en forma de garanta institucional un rgimen pblico cuya preservacin se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, establecien do un ncleo o reducto indisponible por el legislador, de tal suerte que ha de ser preservado en trminos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene 433

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la conciencia social en cada tiempo y lugar. Salvada esta indisponible limitacin, el derecho que los ciudadanos puedan ostentar en materia de Seguridad Social es un derecho de estricta configuracin legal, disponiendo el legislador de liber tad para modular la accin protectora del sistema, en atencin a circunstancias econmicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aqul (STC 37/1994, de 10 de febrero, fundamento jurdico 3.o). De la doctrina transcrita, se desprende, por tanto, que nos hallamos ante un derecho de configuracin legal, respecto del cual el legislador dispone de una amplsima libertad de opcin a la hora de concretar cual ha de ser el contenido de la accin protectora, sin que, de otra parte, pueda considerarse que el aspecto al que se alude en la solicitud forme parte del ncleo indisponible que el legislador debe respetar a la hora de configurar la referida accin protectora. SEGUNDO. De los trminos de la solicitud presentada se desprende que la incons titucionalidad denunciada se derivara, a juicio de los solicitantes, de una omisin, al no contemplarse en el precepto cuestionado una determinada situacin que estiman digna de proteccin. Del propio contenido de la solicitud se infiere, por tanto, la imposibilidad de fun damentar jurdicamente el recurso solicitado, por cuanto la inconstitucionalidad de un precepto no puede derivarse, en principio, de lo que no regula, sino de lo que regula, pudiendo apreciarse que una omisin incurre en inconstitucionalidad nicamente cuan do el texto constitucional impone al legislador el establecimiento de una determinada medida. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que la inconstitucio nalidad por omisin solo existe cuando la Constitucin impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el legislador no lo hace (SSTC 24/1982, de 13 de mayo, fundamento jurdico 3.o, y 74/1987, de 25 de mayo, fundamento jurdico 4.o), de forma que la inconstitucionalidad de una norma por omisin solo puede enten derse producida cuando es la propia Constitucin la que impone al legislador la necesidad de integrar su texto en aspectos no contemplados por ella (STC 317/1994, de 28 de noviembre, fundamento jurdico 4.o). El Tribunal Constitucional aade adems, en espe cfica referencia a los derechos de idntico contenido al que ahora nos ocupa, que la naturaleza de los principios rectores de la poltica social y econmica que recoge el Captulo III del Ttulo I de nuestra Constitucin hace improbable que una norma legal cualquiera pueda ser considerada inconstitucional por omisin, esto es, por no atender, aisladamente considerada, el mandato a los poderes pblicos y en especial al legislador, en el que cada uno de esos principios por lo general se concreta (STC 45/1989, de 20 de febrero, fundamento jurdico 4.o). De la doctrina transcrita, se infiere la imposibilidad de atender a los razonamientos contenidos en la solicitud de interposicin de recurso de inconstitucionalidad desde la perspectiva analizada, ya que del artculo 41 de la Constitucin no se deriva ningn mandato al legislador para que adopte una medida en el sentido contemplado en dicha solicitud. TERCERO. A idntica conclusin se llega si se atiende al cann hermenutico al que es menester acudir, conforme a lo previsto en el artculo 10.2 de la Constitucin espaola, a cuyo tenor las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades reconocidas en el texto constitucional han de interpretarse de conformidad con los tra tados y acuerdos internacionales ratificados por Espaa. 434

V.

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En efecto, ha de tenerse en cuenta que, segn el convenio de la OIT nmero 103, 1952, relativo a la proteccin de la maternidad, existe una parte del descanso por mater nidad que debe tomarse obligatoriamente despus del parto, no pudiendo ser en ningn caso dicho perodo inferior a seis semanas, de lo que se colige que la norma cuestionada se acomoda lo previsto en este convenio, al prever que las seis semanas inmediatas al parto sern de descanso obligatorio para la madre. CUARTO. Todo ello lleva a sostener la imposibilidad de fundamentar suficiente mente el recurso solicitado, al carecer el asunto planteado de relevancia en el plano constitucional, lo que no empece a que el mismo pueda plantearse, por si fuera posible y conveniente adoptar las medidas legislativas oportunas para contemplar el supuesto de hecho a que se refiere la solicitud presentada.

Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de rgimen de personal de la Guardia Civil El promovente consideraba la posible inconstitucionalidad de los artculos 91 y 95 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, del Rgimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, as como de las restantes disposiciones que impiden a los miembros de ese instituto ejercer el derecho a la libre eleccin de residencia y a la libre circulacin por el territorio nacional, contenido en el artculo 19 de la Constitucin. Asimismo, invocaba con carcter genrico la vulneracin, junto con el artculo 19, de los artculos 14, 25 y 28 de la Constitucin espaola, afirmando que se discrimina a los miembros de la Guardia Civil en cuanto a la igualdad, libertad ambulatoria, segu ridad jurdica y derecho a la enseanza.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. El carcter de instituto armado de naturaleza militar de la Guardia Civil, reconocido por el Tribunal Constitucional en numerosos pronunciamientos, supone la configuracin de un rgimen estatutario de carcter especfico que influye, incluso, en el ejercicio de los derechos fundamentales con determinadas limitaciones o restric ciones. Por esta razn sus miembros tienen en la actualidad un rgimen disciplinario, regulado en la Ley Orgnica 11/1991, de 17 de junio, en donde se refleja un determinado nivel de exigencia en sus comportamientos, adecuado a las funciones que constitucio nalmente le estn encomendadas en orden al mantenimiento de la seguridad ciudadana y de proteccin del ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. Este reco nocimiento se encuentra tambin en la Ley Orgnica de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que desarrolla el artculo 104.2 de la Constitucin espaola, as como avalada por el propio Tribunal Constitucional, cuando seala en su Sentencia 31/1985, de 5 de marzo (fundamento jurdico 5.o): Que la Constitucin contempla como ajustado a la misma el que la ley pueda sujetar a la disciplina militar a los Institutos Armados. 435

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No cabe duda que este carcter de instituto armado de naturaleza militar, influye en el ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos a los miembros de estos cuerpos. Tampoco debe olvidarse que las relaciones de los miembros de los institutos armados de naturaleza militar estn presididas por el concepto de la disciplina y la subordinacin, como ha sealado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 194/1989, de 16 de noviembre (marzo (fundamento jurdico 5.o): El mantenimiento de la disciplina en las relaciones internas de subordi nacin y supraordenacin de un instituto armado de naturaleza militar y estruc turado jerrquicamente pertenece al mbito estrictamente castrense. Es, igualmente, la disciplina, el elemento imprescindible que sirve para fijar el marco en el que esas relaciones deben entenderse y que afecta el ejercicio de los derechos fundamentales de la Constitucin por los miembros de los institutos armados. As, el Auto 375/1983, de 30 de julio, del Tribunal Constitucional dice: Disciplina que indudablemente, condiciona el ejercicio por los militares de las libertades pblicas... SEGUNDO. Esta Institucin en la resolucin que adopt en su da en la peticin de interposicin de recurso de inconstitucionalidad contra determinados artculo de la Ley Orgnica 11/1991, de 17 de junio, del Rgimen Disciplinario de la Guardia Civil, ya se pronunci respecto a la limitacin a la libertad de circulacin de los miembros de la Guardia Civil en los siguientes trminos: Esta Institucin considera que la vulneracin del derecho fundamental a la libre circulacin resulta improcedente en este caso, toda vez que ese principio constitucional supone el impedir a un ciudadano poderse trasladar de un lugar a otro dentro del territorio nacional. Tal circunstancia no se desprende de los artculos 7.6 y 8.10 del Rgimen Disciplinario de la Guardia Civil, ya que la presunta limitacin es en realidad una obligacin, dimanante del rgimen esta tutario singularizado, deducido de la condicin del Instituto armado de natu raleza militar de la Guardia Civil, dentro del cual la disponibilidad para el ser vicio de todos sus miembros es un principio general consustancial a la depen dencia y subordinacin en que se desarrolla su funcin. Por otra parte, la limitacin o restriccin de ciertos derechos fundamentales, para preservar la disciplina, ha sido declarada constitucional por el Alto Tri bunal, en su Auto 375/1983, de 30 de julio, ya citado, y reconocido por la doctrina, con la sola condicin de que esos lmites se fijen por Ley. Por lo que se refiere al derecho contenido en el artculo 19 de la Cons titucin, el artculo 12.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de 19 de diciembre de 1966, prev la posibilidad de establecer restricciones al derecho de libre circulacin de toda persona por el territorio del Estado, siempre que las mismas se encuentren previstas en una Ley y en atencin a otros bienes jurdicos dignos de proteccin, como la seguridad nacional, el orden pblico o los derechos y libertades de terceros. 436

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

No obstante lo anterior, estas limitaciones al ejercicio del derecho a circular libremente por el territorio nacional, que afecta a los miembros de la Guardia Civil, han de ser las imprescindibles para el ejercicio de las misiones consti tucionalmente reconocidas a este Instituto, debiendo estar objetivadas sin que se posibilite, mediante normas reglamentarias sobre permisos, un amplio margen de discrecionalidad de la autoridad correspondiente ni vengan a instaurar estas normas una prohibicin del ejercicio del derecho reconocido por la Constitucin a estos ciudadanos. No hay que olvidar que, sin perjuicio del principio de disponibilidad per manente a que antes se ha hecho referencia, estos funcionarios gozan de un mbito de relaciones personales y familiares que ha de respetarse y que una extralimitacin de este tipo de limitaciones afectara no slo al libre desenvol vimiento de su personalidad, y dignidad, adems de al propio artculo 19 de la Constitucin espaola, sino a terceras personas que en ningn caso estn sujetas al principio de disciplina inherente a estos cuerpos... TERCERO. En consecuencia, se funda esencialmente la pretensin del solicitante en la violacin que entiende producida de los derechos fundamentales recogidos en el artculo 19, aun cuando tambin invoque los artculos 14, 25 y 28, todos ellos de la Constitucin. Sin embargo, parece que debe excluirse, en las circunstancias del supuesto que se examina vulneracin de derecho alguno. Ciertamente, la situacin de los miembros de un cuerpo de naturaleza militar como es la Guardia Civil justifica la diversidad de situa ciones jurdicas de sus miembros en relacin al resto de los ciudadanos. Los mandatos del artculo 14 CE no implican forzosamente la uniformidad de la regulacin jurdica de todos los ciudadanos. Por ello, no puede considerarse que el presente caso existe vulneracin de la libertad de residencia ni de la libertad de circulacin por el territorio nacional de los miembros de la Guardia Civil, pues la doctrina del Tribunal Constitucional nicamente prohbe que se d un tratamiento desigual, tanto en las previsiones nor mativas, como en su aplicacin concreta por un poder pblico, a quienes se encuentran en situaciones esencialmente similares, bantando que si se introducen elementos de dife renciacin para justificar tratamientos distintos, esos elementos sean razonables y no constituyan una excusa o pretexto para producir, de hecho, un tratamiento arbitraria mente desigual, y, por tanto, discriminatorio (entre otras, STC 68/1989). En efecto, los miembros de la Guardia Civil tienen un status jurdico, habida cuenta de los beneficios, perjuicios, derechos, obligaciones y cargas que corresponden a un cuerpo de naturaleza militar como es la Guardia Civil, por lo que no parece apreciarse la vulneracin de los derechos reconocidos en el artculo 19, ni en ningn otro de la Carta Magna. Ley 43/1999, de 25 de noviembre, sobre adaptacin de las normas de circulacin a la prctica del ciclismo El promovente consideraba que determinados preceptos de la Ley 43/1999, de 25 de noviembre, sobre adaptacin de las normas de circulacin a la prctica del ciclismo, vulneraban los derechos a la dignidad y libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, 437

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a la vida e integridad fsica de las personas, a la libertad y seguridad personal y vial, el principio de proteccin del medio ambiente y el principio de defensa, recogidos res pectivamente en los artculos 10, 14, 15, 17, 45 y 51 de la Constitucin. Fundamentos de la resolucin PRIMERO. El artculo 149.1.21 de la Constitucin, atribuye al Estado la compe tencia exclusiva en materia de transportes terrestres que transcurran por el territorio de ms de una comunidad autnoma y de trfico y circulacin de vehculos a motor. El concepto de trfico y circulacin, engloba no solamente las condiciones referentes a la circulacin, entre las que pueden citarse los aspectos relativos a la sealizacin o limitacin de velocidad, sino tambin todos aquellos aspectos relacionados con las condiciones que deben cumplir los vehculos que circulan, sin que quepa separar, como integrantes de las garantas de seguridad, los requisitos tcnicos que deben reunir un vehculo para garantizar la seguridad de personas y cosas exteriores a l, de aquellos requisitos que pretenden proteger a conductores y pasajeros. La seguridad vial, segn el Tribunal Constitucional, comprende tanto la seguridad activa como la pasiva, y dentro de sta, la proteccin de conductores y pasajeros. Ambas dimensiones son elementos indisolubles de la seguridad del trfico y circulacin, pues es innegable la repercusin que un accidente o fallo de seguridad en el interior de un vehculo, que afecte a las personas que en l viajan (tanto conductor como pasajeros) puede tener en la conduccin del mismo, as como en otros vehculos de su entorno... (STC 181/1992, de 16 de noviembre, fundamento jurdico 3.o). Tambin ha precisado que el concepto de seguridad pblica es una actividad dirigida a la proteccin de per sonas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y orden ciudadano (STC 33/1982, de 8 de junio), lo que parece implicar que el citado artculo 149.1.21 no puede sustraerse a este contenido. SEGUNDO. No parece, en consecuencia, que afecte a la constitucionalidad de las normas el que el legislador pretenda la prevencin de accidentes de trfico ocurridos en carretera por la prctica del ciclismo. En efecto, la Ley 43/1999, de 25 de noviembre, sobre adaptacin de las normas de circulacin a la prctica del ciclismo, se encuentra inspirada en criterios de estricta seguridad, persiguiendo de modo especfico la pre vencin de posibles riesgos a los conductores de bicicletas y su adecuada insercin en la circulacin viaria, minimizando los peligros que su uso pudiera ocasionar tanto a sus ocupantes como al resto del trfico rodado. Como se ha expuesto, los comparecientes hacen concreta referencia al contenido de varios artculos del texto normativo que, a juicio de los mismos, pudieran suponer una transgresin de los citados derechos fundamentales. a) En primer lugar, se afirma que la nueva redaccin dada al artculo 18 del Real Decreto Legislativo 339/1990, vulnerara el principio de igualdad por cuanto prohbe, en general, la circulacin de bicicletas por autopistas y autovas. Ahora bien, si tenemos en cuenta que la competencia de regulacin en materia de trfico y circulacin enmarca el conjunto de condiciones en que se debe desarrollar, con las debidas garantas de seguridad, el orden del trfico con el ejercicio de la prctica del ciclismo, no parece que pueda atenderse al razonamiento segn el cual al ser las 438

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

autovas de uso libre para todos los ciudadanos no resultar preciso que los ciclistas justifiquen la necesidad de sus desplazamientos y la va elegida para ello. Pues aqu no consta, en principio, que se pretenda cercenar el libre uso de las autovas, sino, ms bien, que este uso se haga con las debidas garantas de seguridad. Con fundamento en lo anterior, tampoco parece, en consecuencia, que la reforma introducida en el apartado 1 del artculo 23 del citado real decreto legislativo, suponga peligro para la vida (art. 15 CE) y un trato discriminatorio (art. 14 CE) para los con ductores de bicicletas, al no tener stos la prioridad general de paso respecto de los conductores de vehculos. En todo caso, se desprende que el legislador busca como obje tivo una mayor precaucin por parte de los ciclistas, junto a su seguridad, pues, evi dentemente, en caso de colisin o accidente son la parte ms dbil. b) En esta misma lnea se sitan las alegaciones en contra de lo dispuesto en el artculo 42 del Real Decreto Legislativo 339/1990, referente a la necesaria utilizacin de prendas reflectantes para todos aquellos conductores de bicicletas que circulen por vas interurbanas, cuando resulte obligatorio el uso de alumbrado. Exponen, en sntesis, que las prendas que portan los ciudadanos pertenecen a su mbito de privacidad, considerando que tal medida resulta arbitraria y discriminatoria, por cuanto no se obliga al resto de los usuarios de vas pblicas al uso de tales prendas para aumentar su visibilidad. Pues bien, el mbito de la privacidad y el llevar o no unas determinadas prendas, con cualidades concretas, hay que relacionarlo con el grado de seguridad de las personas. Nada, pues, puede, en principio, reprocharse a una norma que tiene por finalidad lo que, por otra parte, es tambin una obligacin de los poderes pblicos, es decir, la segu ridad vial y que responde a la naturaleza del medio, la bicicleta, de diferencias tan noto riamente marcadas con otros medios de transporte en que no se exigen estos requisitos. c) Tampoco creemos que impliquen algn tipo de trascendencia constitucional las alegaciones vertidas sobre el casco de proteccin obligatorio en vas interurbanas, que tanto para conductores como para ocupantes de bicicletas refleja el nuevo artculo 47 del Real Decreto Legislativo 339/1990. Sealan los interesados que el casco de ciclista no es comparable con el de motorista, en primer trmino porque el ciclista debe realizar un esfuerzo fsico que el motorista no efecta siendo la cabeza una zona principal de disipacin del calor generado, en segundo lugar por no estar el casco de ciclista diseado para resistir el impacto de un vehculo, y en ltimo extremo porque la proteccin que el casco ofrece a los conductores de bicicletas depende de las circunstancias en que se circule, no resultando equiparable, a juicio de los reclamantes, su utilizacin en un medio rural con la utilizacin de un corredor que entrene en una autova. En principio, la utilizacin obligatoria del casco opera en la misma tcnica de segu ridad considerada por el legislador con carcter complementario a las otras medidas recogidas en la ley. Estamos, en definitiva, ante consideraciones tcnicas que excederan de los reparos propiamente de contenido constitucional, y que denotan la mera dis crepancia tcnica de los comparecientes con las mismas. TERCERO. En relacin a la disposicin final nica de la Ley 43/1999, que en su inciso 2 establece: El Gobierno dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para la aplicacin de las normas contenidas en esta ley a las vas de carcter fronterizo, no parece desprenderse vulneracin de ningn precepto constitucional, por cuanto dicho 439

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artculo se limita a realizar una remisin normativa para el desarrollo de las normas de adaptacin de la prctica del ciclismo al uso de estas vas. Las regulaciones que tienen en cuenta situaciones que puedan verse afectadas por el contexto territorial en que se producen, habr que ponerlas en conexin con el principio de igualdad, siguiendo al Tribunal Constitucional, para determinar si existe un tratamiento desigual vulnerador del artculo 14 CE cuando ante situaciones esencialmente similares la regulacin jurdica introduce un tratamiento arbitrariamente desigual y, por tanto, discriminatorio, lo que en principio no parece deducirse. CUARTO. Detenindonos en la invocada vulneracin del principio de igualdad ante la ley proclamado en el artculo 14 de la Constitucin, con fundamento en un supuesto trato discriminatorio para los conductores de bicicletas respecto de los conductores de vehculos a motor, debe recordarse que reiterada jurisprudencia del Tribunal Consti tucional sostiene que la violacin del principio de igualdad debe fundamentarse en un trmino de comparacin suficiente y adecuado que permita constatar un trato diferente entre situaciones de hecho iguales, sin justificacin objetiva y razonable (entre otras, las Sentencias 68/1989, de 19 de abril, y 77 y 78/1990, 26 de abril, que vienen a reflejar los criterios establecidos por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en diversas sentencias, como las de 23 de julio de 1968 y 27 de octubre de 1975), lo que evidentemente no se da en el presente caso, pues es notoria la diferencia de una bicicleta con un vehculo de motor, ya sea ste una moto o un coche, por ejemplo. De los apartados anteriores parece deducirse que no han sido vulnerados los derechos contenidos en el artculo 15 CE, especialmente el derecho a la vida, sino que por el contrario el garantizar ese derecho, mediante medidas tendentes a proteger la vida de las personas, es el objetivo primordial de los preceptos de la Ley 43/1999. Los dems artculos invocados por los interesados no parece que tengan una vin culacin directa con la problemtica hasta ahora descrita en orden a determinar la posi ble inconstitucionalidad de los preceptos legales de la Ley 43/1999. En efecto, el principio de dignidad y libre desarrollo de la personalidad contenido en el artculo 10 CE entronca con el uso de la bicicleta pero sin trascender del mbito meramente personal, de la eleccin personal, al mbito de la problemtica de la posible inconstitucionalidad de unas normas que tienen por finalidad la seguridad vial, la orde nacin del trfico y, por ello, la seguridad del ciclista. El artculo 17 CE, por su parte, que reconoce que toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad, y que nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en ese artculo y en la ley, no parece, en principio, se cohoneste con la problemtica de seguridad vial y dems circunstancias planteadas en este recurso. En relacin a la invocada vulneracin del artculo 45 CE, que proclama que todos tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el deber de conservarlo, con especial referencia a los poderes pblicos para que velen por su utilizacin racional, tampoco parece deducirse una relacin directa que implicara, de alguna forma, una transgresin constitucional. En semejantes trminos parece situarse la invocada vulneracin del artculo 51 CE que recoge que los poderes pblicos garantizarn la defensa de los consumidores y usua rios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legtimos 440

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

intereses econmicos de los mismos, aadiendo que promovern la informacin y la educacin de los consumidores y usuarios. Las alegaciones de los interesados se sitan, esencialmente, en el mbito de la prctica diaria de los conductores de vehculos a motor, lamentando la falta, en ocasiones, de diligencia en su conducta. Evidentemente, no parece que esta circunstancia trascienda al mbito propiamente constitucional.

Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el rgimen jurdico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos Se solicit la interposicin de un recurso de inconstitucionalidad contra el rgimen de licencia administrativa impuesto por el artculo 3 de la Ley 50/1999, de 23 de diciem bre, sobre el rgimen jurdico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, que atribuye la competencia para su otorgamiento a la Administracin local. Se argu ment que el contenido de esa disposicin contradeca el espritu que recoge el artculo 38 de la Constitucin, que proclama la libertad de empresa en el contexto de la economa de mercado, limitando indebidamente su ejercicio.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. Se debe tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional expuesta en sus Sentencias 11/1981, de 8 de abril; 83/1984, de 24 de julio; 49/1988, de 22 de marzo; 92/1992, de 11 de junio; 84/1993, de 9 de marzo; 225/1993, de 8 de julio; 89/1994, de 17 de marzo, y 127/1994, de 5 de mayo. De estas sentencias cabe extraer que la libertad de empresa reconocida en el artculo 38 de la Constitucin es entendida por el Alto Tribunal no como el derecho a acometer cualquier empresa, sino como el derecho a iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial cuyo ejercicio est disciplinado por normas de muy distinto orden. Segn la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, la libertad de empresa comporta, entre otros aspectos: El reconocimiento a los particulares de una libertad de decisin para crear empre sas y, por tanto, para actuar en el mercado. Libertad para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planear su actividad en atencin a sus recursos y a las condiciones del propio mercado. Ejercicio de la actividad empresarial en condiciones de igualdad. Concurrencia entre empresas en rgimen de correcta competencia. Posibilidad de lucro, en el sentido de que la inexistencia o restriccin significativa de los beneficios slo puede tener su origen en el mercado. La libertad de empresa es un elemento de un determinado sistema econmico que se debe ejercer dentro de un marco configurado por una serie de normas. El ejercicio de este derecho puede, y debe, estar regulado por reglas que disciplinen proporcionada y razonablemente el mercado, y, en cuanto que puede afectar a derechos de terceros y a bienes constitucionalmente protegidos, puede estar sometida a control y autorizacin administrativa. 441

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Y es que ese artculo 38 de la Constitucin no ampara entre sus contenidos un derecho incondicionado a la libertad de empresa haciendo caso omiso de las distintas normativas que disciplinan los diversos aspectos que merecen proteccin o una intervencin de las administraciones pblicas a fin de dar cumplimiento, en el presente caso, a una serie de mandatos constitucionales que hagan efectivas la seguridad pblica, la pro teccin de las personas y bienes as como el mantenimiento del orden pblico y, en otros supuestos, a los principios constitucionales de igualdad, solidaridad, competencia y defensa del bien comn. El que en dicha ley se establezca la exigencia de cumplir con unos determinados requisitos administrativos para poder realizar ciertas operaciones comerciales con ani males considerados potencialmente peligrosos o para poder albergarlos o criarlos, tiene que ver ms, como ya se ha indicado, con la seguridad de las personas, de los bienes y de otros animales que con la libertad de empresa. La prueba de que esto es as estriba en que, precisamente, la seguridad de los que estn en relacin o entran en contacto con esos animales no forma parte del contenido esencial de la libertad de empresa, sumariamente expuesto en la jurisprudencia constitucional sobre el artculo 38 de la Constitucin que anteriormente se ha citado. Por otro lado, la libertad de empresa tiene que coexistir con la observancia de otros principios y derechos proclamados con la CE por lo que debe interpretarse de acuerdo con los lmites que constitucionalmente le han sido impuestos (STC 147/1986, de 25 de noviembre). Por tanto, las empresas dedicadas al comercio de animales potencialmente peligrosos no pueden encontrarse en situaciones diferenciadas respecto del resto de los ciudadanos a quienes se reconocen mbitos de libertad concreta, pero no un mbito de libertad absoluta, de forma que no todas las modificaciones de la concreta libertad de esos empre sarios se tiene que situar en el marco del artculo 38. SEGUNDO. En cuanto a la alegacin expuesta por los solicitantes de que la ley objeto de anlisis da lugar a una excesiva intervencin administrativa en la actividad de las empresas, conviene sealar que el precepto constitucional mencionado, que trata de introducir lo que se ha denominado como Constitucin econmica, designa el marco jurdico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad econmica. O, en otras palabras, los parmetros para la accin de los agentes econmicos. Pero tal precepto ha de ponerse en conexin con los artculos 128 y 131 de la Constitucin, considerndose, por lo hasta aqu razonado, que la Ley de 24 de diciembre de 1999, respeta el contenido esencial de la libertad de empresa. Como ya se ha indicado, la libertad de empresa no ampara un derecho que est exento de sometimiento alguno al cumplimiento de requisitos o condiciones, sino que, por el contrario, su ejercicio ha de ceirse a las distintas normativas de mbito estatal, autonmico o local que disciplinan mltiples aspectos de relevancia econmica, medio ambiental, social, urbanstico, de consumo, etc. Teniendo en cuenta los principios constitucionales antes citados, son legtimas aque llas limitaciones impuestas por la ley a las empresas que actan en un determinado sector econmico, que sean respetuosas con el contenido esencial de la libertad de empre sa. As, el legislador puede aprobar una ley que trate de evitar que la libertad de empresa se desenvuelva al margen de los valores constitucionales pero no si lo que pretende 442

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

es prohibir u obstaculizar la actividad empresarial mediante disposiciones legales irra cionales, desproporcionadas o arbitrarias. TERCERO. Por lo que se refiere a la alegacin formulada por los solicitantes de que la ley que regula el rgimen jurdico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, ha desconocido los derechos adquiridos por esas dos asociaciones dedicadas a la defensa de determinadas razas caninas y a la cra y comercializacin de este tipo de perros, en la sentencia del Alto Tribunal 100/1989, de 4 de julio, se indica que el tema de los derechos adquiridos constituye una cuestin de legalidad ordinaria en el proceso de sucesin de las normas jurdicas en su vigencia en el tiempo, de modo que, slo de acuerdo con la fuerza vinculante de las normas jurdicas y con sus posibilidades de configuracin de la realidad que se toman como presupuestos de aplicacin de las mismas, se puede hablar de verdaderos derechos adquiridos. Tambin habra que tener presente que, segn la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional (por todas SSTC 42/1986, de 10 de abril y 99/1987, de 11 de junio), lo que se prohbe en el artculo 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurdicos ya producidos de situaciones anteriores, por lo que dado que es claro que la modificacin de la que se trata slo afecta, como se ha explicado, a aquellas situaciones jurdicas cuyos efectos no se han consumado, no es posible con siderarla contraria a lo previsto en el artculo 9.3, puesto que el principio de seguridad jurdica no ampara, segn la doctrina constitucional, la necesidad de preservar inde finidamente el rgimen jurdico que se establece en un momento histrico dado, en rela cin con determinados derechos o situaciones. En el fundamento jurdico 3.o de la citada STC 42/1986 se especifica que la garanta constitucional de la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de los derechos indi viduales consagrada en el artculo 9.3 no supone la imposibilidad de dotar de efectos retroactivos a las leyes que colisionen con derechos subjetivos de cualquier tipo. De hecho, la expresin restriccin de derechos individuales del artculo 9.3 ha de equi pararse a la idea de sancin, por lo cual el lmite de dicho artculo hay que considerar que se refiere a las limitaciones introducidas en el mbito de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas o en la esfera general de proteccin de la persona y en el fundamento jurdico 4.o se declara que no se puede hablar, para referirse a un mbito de libertad, de derechos adquiridos Si bien los solicitantes no especifican en sus escritos cules son los derechos que pueden ser considerados como adquiridos por las Asociaciones a las que representan, atendiendo a lo expuesto, no puede deducirse que la ley recientemente aprobada imponga sanciones con efectos retroactivos o que desconozca las situaciones generadoras de efec tos jurdicos ya consumados por lo que no se aprecia que se hayan vulnerado los lmites de la retroactividad de las normas previstos en la Constitucin. CUARTO. En cuanto a la posible inconstitucionalidad del artculo 3 de la Ley 50/99, de 23 de diciembre, porque establece unos determinados requisitos para la tenencia de cualesquiera animales clasificados como potencialmente peligrosos, por lo que, segn los solicitantes, se pueden haber vulnerado los artculos 10.1.2, 14, 18, 22, 24, 49 y 50 de la Constitucin, se indica que de los dos escritos remitidos no se puede colegir la posible relacin de su contenido con tales preceptos constitucionales. No obstante, como el citado artculo 3 de la Ley de 23 de diciembre de 1999, ni camente tiene como destinatarias las personas fsicas, no puede ser invocado como vul 443

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nerador de posibles derechos o libertades fundamentales de las personas jurdicas tales como las asociaciones que presiden los solicitantes o las empresas de las que son titulares. En el supuesto de que su alegacin estuviese basada en que las personas jurdicas no pueden obtener esa licencia administrativa para la tenencia de animales potencial mente peligrosos, con lo que existira una limitacin de la capacidad jurdica de sus empresas o asociaciones y, en definitiva una desigualdad de trato con las personas fsicas, se indica que, segn la Sentencia del Tribunal Constitucional 23/1989 de 2 de febrero, esta circunstancia, sin embargo, no implica que se haya infringido el derecho funda mental a la igualdad reconocido en el artculo 14 CE, pues, de un lado, no siempre las personas fsicas y las jurdicas, en cuanto tales, son equiparables desde el punto de vista de la finalidad que persigue la norma o acto supuestamente discriminatorio y, de otro, segn reiterada doctrina de este Tribunal, la discriminacin quedara des cartada si el trato desigual que se dispensa a personas en situacin sustancialmente igual tiene una justificacin objetiva y razonable. En ese mismo fundamento jurdico segundo se recuerda que aunque este Tribunal ha venido considerando aplicable, implcitamente y sin oponer reparo alguno, el ar tculo 14 CE a las personas jurdicas de nacionalidad espaola, como titulares del derecho que en l se reconoce, como se pone de manifiesto, entre otras, en las SSTC 99/1983, de 16 de noviembre; 20 y 26/1985, de 14 y 22 de febrero, respectivamente, y 39/1986, de 31 de marzo, sin que existan razones para modificar esta doctrina general sin embar go, no existe una necesaria equiparacin entre personas fsicas y jurdicas. Siendo stas una creacin del Derecho, corresponde al ordenamiento jurdico delimitar su campo de actuacin fijando los lmites concretos y especficos, y determinar, en su caso, si una concreta actividad puede ser desarrollada en un plano de igualdad por personas tanto fsicas como jurdicas. Respecto a la necesidad que establece el citado artculo 3 de que una persona fsica deba obtener una licencia administrativa como requisito previo para poseer cualquier animal que est clasificado como potencialmente peligroso al amparo de dicha ley, hay que tener en cuenta el contenido de las sentencias del Tribunal Constitucional 225/1993 y 227/93. A este respecto, se indica que tal autorizacin administrativa tiene relacin con el respeto de otros derechos (a la vida o integridad fsica de los propietarios o de las dems personas que entren en contacto frecuente o accidental con estos animaleso bienes cons titucionalmente protegidos (la seguridad pblica y el orden pblico, el disfrute de la compaa de otros animales que puedan verse atacados por aqullos, etc.). Por otro lado, el que se exija el cumplimiento de unos determinados requisitos para poder obtener esa licencia, tampoco puede ser considerado como una carga despro porcionada para quienes deseen tener este tipo de animales dada su objetividad y los fines que se persigue con dicha ley de minimizar los riesgos de futuras muertes de per sonas y de otros animales as como evitar agresiones a seres humanos o a los congneres de su misma o diferente especie animal. No hay que olvidar que el artculo 2 de la Ley 50/1999 define, con carcter general, a los animales potencialmente peligrosos como todos los que, perteneciendo a la fauna salvaje, siendo utilizados como animales domsticos, o de compaa, con independencia de su agresividad, pertenecen a especies o razas que tengan capacidad de causar la 444

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

muerte o lesiones a las personas o a otros animales o daos a las cosas as como los animales domsticos o de compaa que reglamentariamente se determinen, en par ticular, los pertenecientes a la especie canina, incluidos dentro de una tipologa racial, que por su carcter agresivo, tamao o potencia de mandbula tengan capacidad de causar la muerte o lesiones a las personas o a otros animales y daos a las cosas. Por ltimo, se considera que el ciudadano concreto que solicite una licencia para la tenencia de estos animales y no la obtenga porque, a juicio del ayuntamiento de su residencia, no cumpla con los requisitos establecidos en el citado artculo 3, podr recurrir esa resolucin municipal tanto en va administrativa como ante los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Por tanto, en ltima instancia, puede instar que los tribunales de justicia controlen y, en su caso, reparen las injustificadas restric ciones que se puedan producir de su derecho a tener un animal clasificado por la citada ley como potencialmente peligroso.

Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas presupuestarias, administrativas y de orden social Artculo 35 Una asociacin de catedrticos de instituto de enseanza secundaria solicit la inter posicin de recurso de inconstitucionalidad contra el artculo 35 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. En el escrito, sin especificar el motivo de inconstitucionalidad, se alegaba la discriminacin que sufre el colectivo funcionarial representado por dicha asociacin respecto del afec tado por ese precepto.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. Antes de entrar en el examen del precepto desde la perspectiva de la igualdad, conviene precisar que no se observan en la norma cuestionada vicios de incons titucionalidad derivados, tanto del vehculo normativo que se utiliza para la regulacin de la integracin de los funcionarios a los que alude el artculo 35 de la Ley 55/1999, como de la titularidad de quien ejerce la competencia a travs de dicha norma. En efecto, no parece ofrecer duda que la competencia para disponer la integracin de un cuerpo, cuya situacin administrativa aparece establecida en la Ley de Reforma Universitaria en otro de los creados por esta ley y regulados en sus artculos 33 y siguien tes, corresponde al Estado de acuerdo con lo establecido en el artculo 149.1, prrafos 1, 18 y 30, en conexin con el artculo 27 de la Constitucin. Por otro lado, segn expre samente declar el Tribunal Constitucional en la Sentencia 99/1987 [fundamento jur dico 3.c)] la creacin e integracin, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales forma parte de lo que se denomina rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, cuya regulacin bsica es competencia exclusiva del Estado, por atribucin del artcu lo 149.1.18 de la Constitucin, y debe realizarse en todo caso a travs de una norma con rango de ley. 445

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SEGUNDO. Desde la perspectiva de la igualdad, el precepto parece difcilmente cuestionable. La primer dificultad estriba en que, como ya se ha reseado en los ante cedentes, no se aportan elementos comparativos vlidos con los que contrastar si la decisin del legislador implica un trato discriminatorio carente de justificacin que pudiera fundamentar un recurso de inconstitucionalidad por este motivo. Debe recordarse aqu que la igualdad slo se predica de situaciones entre las que exista la necesaria identidad, porque, como afirma el Tribunal Constitucional, entre otras, en la Sentencia 148/1986, el principio constitucional de igualdad en el contenido de la ley no queda lesionado si se da un tratamiento diferente a situaciones que tambin lo son, lo cual exige, de un lado, que las situaciones subjetivas que se traigan a com paracin por el recurrente sean, efectivamente, equiparables y, de otro lado, que el juicio de igualdad que se proponga agote su sentido en la evitacin o reparacin de discri minaciones carente de todo basamento objetivo. La consecuencia que extrae el tribunal de lo anterior es que no cabe exigir una igualdad de trato al legislador cuando ste trata de extraer consecuencias jurdicas diversas de situaciones que estaban origina riamente en una situacin jurdica distinta, siempre, claro est, que el criterio adoptado por el legislador sea esa diferenciacin de rgimen jurdico, y la finalidad perseguida por la norma diferenciadora sea coherente con esa diferenciacin de partida. Esta doctrina, con validez de carcter general, la precisa el tribunal haciendo refe rencia ya a juicios de igualdad entre colectivos funcionariales afirmando en la Senten cia 7/1984 que la igualdad o desigualdad entre cuerpos de funcionarios o, ms en gene ral, entre estructuras que, en cuanto a tales y prescindiendo de su substrato sociolgico real, son creacin del derecho, es resultado de la definicin que ste haga de ellas, esto es, de su configuracin jurdica (fundamento jurdico 2.o) de manera que configurado un cuerpo como una estructura diferenciada, con caractersticas propias y no deter minadas por referencia a cualquier otro cuerpo de la Administracin civil, aunque existan entre ese cuerpo y otros rasgos comunes de denominacin, coeficiente, etc., ese para lelismo es un dato puramente fctico que no implica en modo alguno una igualdad jurdicamente diferenciada. De todo ello se infiere que la mera referencia a otro colectivo funcionarial que hubiera recibido un tratamiento ms o menos beneficioso que el deparado por el artculo 35 de la Ley 55/1999 a los funcionarios que integra en el cuerpo de profesores titulares de escuelas universitarias, o la mencin de cualquier colectivo funcionarial de similares caractersticas para el que no se hubiese adoptado una medida del mismo tenor, no bastara para fundamentar un reproche de inconstitucionalidad basado en la desigualdad o en la discriminacin, sea sta la genrica del artculo 14 de la Constitucin o la espe cfica del acceso a funciones y cargos pblicos del artculo 23 de la norma suprema. En cualquier caso, no existe en la solicitud de recurso ese trmino de comparacin respecto del cual investigar si existe o no un trato discriminatorio y slo cabe, por tanto, estudiar si el precepto rene las notas de razonabilidad, proporcionalidad y generalidad que son exigibles para su correcta insercin en el orden constitucional. En cuanto a la generalidad, est claro que la norma tiene como destinatarios a la totalidad de los funcionarios del cuerpo de maestros de taller o laboratorio y capataces de escuelas tcnicas a las que la Ley Orgnica 11/1983, de Reforma Universitaria, declar a extinguir en su disposicin transitoria quinta. Es decir, todos los posibles destinatarios de la norma que se encuentran en idntica situacin jurdica son destinatarios de la 446

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

misma y de sus decisiones, por lo que no cabe achacar al precepto vicios de acepcin o pretericin de personas que seran constitucionalmente inadmisibles. En cuanto a la razonabilidad, cabe decir que la integracin de colectivos funcio nariales declarados a extinguir en cuerpos o escalas en los que no concurra esa cir cunstancia simplifica la gestin de los colectivos funcionariales afectados, posibilita la mejor realizacin de la carrera administrativa a la que los funcionarios tienen derecho y evita las disfunciones que con el sistema tiene la indeseable situacin administrativa de a extinguir que revela la inadecuacin de un determinado grupo o colectivo fun cionarial a la situacin normativa presente. En lo que afecta a la proporcionalidad, puede afirmarse que la norma no se aparta de los criterios generales y bsicos establecidos para la ordenacin de la funcin pblica en grupos, cuerpos y escalas. En efecto, la integracin prevista slo tendr lugar para aquellos funcionarios del cuerpo de maestros de taller o laboratorio y capataces de escue las tcnicas que posean las condiciones de titulacin exigidas para acceder al cuerpo en el que est prevista dicha integracin. Por otra parte, los efectos econmicos que se derivan de tal integracin en los supuestos en los que sta se produzca se limitan en razn de la anterior pertenencia a un cuerpo de otro grupo de titulacin de manera que tanto los trienios como los derechos pasivos que devenguen los funcionarios inte grados lo sern en la cuanta correspondiente al grupo de adscripcin en el que efec tivamente se hayan prestado los servicios. Artculo 68 El Presidente de la Ciudad Autnoma de Melilla solicit al Defensor del Pueblo que interpusiera un recurso de inconstitucionalidad contra lo dispuesto en el artculo 68 de la Ley 55/1999 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en cuanto modificaba la delimitacin competencial establecida en el Real Decreto 1413/1995, de 4 de agosto, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administracin del Estado a la Ciudad de Melilla en materia de urbanismo; en concreto se planteaba la atribucin de competencia respecto a la aprobacin de los planes de ordenacin urbana, enten diendo que la misma no se reservaba para la Administracin estatal. Fundamentos de la resolucin El promovente manifiesta la posible inconstitucionalidad del artculo 68 de la Ley 55/1999, de Medidas Fiscales Administrativas y del Orden Social, en cuanto que dicho precepto modifica la delimitacin competencial establecida en el Real Decre to 1413/1995, de 4 de agosto, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administracin del Estado a la Ciudad de Melilla en materia de urbanismo, puesto que ste otorgaba a la ciudad. entre otras, las funciones de aprobacin de los planes de ordenacin urbana, no reservndose la Administracin del Estado esta facultad. El reclamante aduce que, si bien el citado Real Decreto no puede considerarse una norma atributiva de competencias, puede servir como elemento auxiliar de interpretacin para esclarecer cul es la Administracin competente en la materia. Se citan, en apoyo de esta tesis, las sentencias del Tribunal Constitucional 84/1983, de 24 de octubre, y 447

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113/1983, de 6 de diciembre, y se subraya que la norma cuya tacha de inconstitucio nalidad se afirma modifica la delimitacin de competencias establecida por la Cons titucin, el estatuto de autonoma y el decreto de transferencia y, en consecuencia, el sistema de distribucin de las mismas, sin seguir el cauce del artculo 147.3 de la Cons titucin, ni las previsiones del ttulo VI del Estatuto. Analizada detenidamente la solicitud presentada, procede recordar que el Defensor del Pueblo, a tenor de lo dispuesto en el artculo 54 de la Constitucin y nuestra ley orgnica reguladora, tiene como misin fundamental la defensa de los derechos com prendidos en el Ttulo I de la Constitucin. Entre los mecanismos jurdicos de los que se le ha dotado legalmente para poder llevar a cabo su actividad, se encuentra, en lugar prioritario, la legitimacin para interponer recursos de inconstitucionalidad. Dicha legi timacin le permite interponer, en todos los supuestos en que lo considere oportuno, dicho recurso, si bien, de la amplitud de esta competencia se deriva que deben estudiarse con detalle las solicitudes de interposicin de recurso que se formulen, al objeto de contrastar cul sea en concreto el objeto final que tales solicitudes contienen. En el caso concreto que nos ocupa, se observa que, por una parte, la cuestin debatida se centra en el respeto al orden competencial asumido por la Ciudad Autnoma de Melilla y, por otra, de los datos de los que se ha podido disponer se deduce la voluntad del promovente de acudir directamente al Tribunal Constitucional, por lo que es preciso tener en cuenta que, desde el inicio de esta Institucin, el Defensor del Pueblo, de acuerdo con la Junta de Coordinacin y Rgimen Interior, ha venido sosteniendo el criterio de no ejercer la legitimacin conferida por los artculos 162.1.a) de la Constitucin, 32.1 de la Ley Orgnica 2/1979, del Tribunal Constitucional, y 29 de nuestra ley orgnica reguladora, en cuestiones que afectan al citado orden competencial y cuando ya lo han hecho las personas directamente afectadas. En relacin con esta solicitud procede tener tambin en consideracin los funda mentos jurdicos del Auto del Tribunal Constitucional 320/1995, de 4 de diciembre, por el que se resuelve el incidente sobre admisibilidad del recurso presentado por el Alcalde del entonces Ayuntamiento de Ceuta, as como las disposiciones contenidas en las Ley Orgnica 7/1991, de 21 de abril, y la Ley Orgnica 1/2000, de 7 de enero, por las que se modifica la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

Artculo 69 Por un lado, se solicit la interposicin de recurso contra la Ley 55/1999, de 29 de diciembre de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ya que, en la misma, como es habitual en este tipo de normas denominadas de acom paamiento, se procede a la modificacin de numerosas leyes estatales, abarcando un conjunto heterogneo de materias, lo que parece contrariar el principio de especialidad que debe aplicarse al contenido material de las mismas. Ms en particular se solicit tambin la interposicin de un recurso contra el artculo 69 de dicha ley, que introduce modificaciones en el rgimen de acceso a la formacin profesional reglada por entender que se vulneraban las competencias atribuidas a las comunidades autnomas en materia educativa. 448

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. El Tribunal Constitucional, a partir de su Sentencia 76/1992, inici una lnea doctrinal mantenida hasta el presente segn la cual resulta contrario a la Cons titucin incluir en las leyes de Presupuestos Generales del Estado materias ajenas o distintas al ncleo mnimo, necesario e indisponible de tales leyes de presupuesto pre vistas en el artculo 134 de la Constitucin. Afirma el tribunal en la sentencia mencionada que la inclusin de cualquier materia ajena a ese ncleo mnimo, necesario e indisponible, constituido por las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos, slo es legtima cuando tenga una relacin directa con esas previsiones de ingresos y gastos, por ser un complemento necesario para la adecuada comprensin de la norma presupuestaria, o con los criterios de poltica econmica general que pretenda aplicar el Gobierno. Fuera de estos supuestos, la inclusin de materias ajenas a las propiamente presupuestarias sera ilegtima y convertira a la norma en inconstitucional al no resultar entonces ya justificable la restriccin de competencias que padece el poder legislativo en la trami tacin de este tipo de leyes, restriccin que se traduce fundamentalmente en un menor plazo de examen y enmienda del que habitualmente suelen disponer plenos y comisiones de las Cmaras. Precisamente a raz de esta doctrina del Tribunal Constitucional comenz a utilizarse la tcnica de las denominadas leyes de acompaamiento, con las que se trataba de superar la inconstitucionalidad derivada de la inclusin de materias no presupuestarias en las leyes de Presupuestos Generales del Estado. Desde 1994, cada Ley de Presupuestos Generales del Estado va acompaada (de ah la denominacin) por otra ley ordinaria en la que se incluye todo el amplio abanico de materias ms o menos conectadas a las decisiones presupuestarias del Gobierno que ste considera complemento necesario para la accin poltica que debe llevar a cabo a lo largo del ejercicio presupuestario siguiente. No cabe duda de que la tramitacin de las leyes de acompaamiento si diese lugar a una restriccin ilegtima -es decir, de alcance mayor que la que posibiliten los regla mentos del Congreso y del Senado y la autonoma de las mesas de las cmaras para decidir la tramitacin de los proyectos de ley-, de las facultades de examen y enmienda que en la tramitacin ordinaria de las leyes ha de corresponder a los parlamentarios, se estara incurriendo en un vicio de inconstitucionalidad en la medida en que la apli cacin del procedimiento legislativo previsto para cada tipo de ley es un requisito sus tancial para la validez de stas. O ms sencillamente, si las leyes de acompaamiento se tramitasen aplicndoles el procedimiento legislativo especial que corresponde a las leyes de Presupuestos Generales del Estado, se estara incurriendo en inconstituciona lidad, puesto que se vulnerara no slo el artculo 134 de la Constitucin sino tambin el artculo 9.3 que garantiza el principio de legalidad, la seguridad jurdica y la inter diccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. SEGUNDO. En el presente caso, la solicitante de recurso no acredita que se hayan infringido las previsiones de los Reglamentos del Congreso y del Senado para la tra mitacin de proyectos de ley ordinarios, ni menos an que se hayan aplicado a la tra mitacin de este proyecto concreto las previsiones especficas de procedimiento legis lativo que figuran en los reglamentos antes citados para la tramitacin del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. No siendo esto as, difcilmente pueden 449

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tomarse en consideracin las alegaciones relativas a los lmites del contenido material de las leyes de presupuestos, pues el legislador, salvo cuando tramita una de estas espe cficas leyes, no est afectado por los lmites que establece el artculo 134 de la Cons titucin y puede incluir libremente en cualquier proyecto legislativo todas las materias que considere oportunas, siempre y cuando, claro est, respete el resto de los lmites constitucionales. Hoy en da existe una corriente doctrinal prcticamente unnime que cuestiona cada vez con mayor intensidad la procedencia de incluir contenidos materiales diversos en un nico proyecto de ley, y ms an si este se tramita, como ocurre con las leyes de acompaamiento, en plazos vertiginosos. Esta tcnica legislativa, de todo punto recha zable, puede suponer evidentes riesgos para el principio de seguridad jurdica establecido en el artculo 9.3 de la Constitucin. A ello ha hecho referencia el Consejo Econmico y Social, entre otros, en su dictamen de 30 de septiembre de 1998, y tambin el Consejo de Estado, en sus dictmenes de 3 de octubre de 1996 y 25 de septiembre de 1997, en los que informaba sobre los anteproyectos de leyes de acompaamiento a las de pre supuestos para 1997 y 1998. En estos ltimos dictmenes el Consejo de Estado llamaba la atencin respecto a que desde el punto de vista de tcnica legislativa no es una solucin correcta ni adecuada la de incluir en una misma sedes materiae cuestiones tan diferentes y diversas como las que se regulan en el anteproyecto de Ley de medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social [para 1998], concluyendo de todo ello que el empleo de esta tcnica legislativa no hace sino aumentar la dispersin normativa existente; dispersin que difi culta la aplicacin de unas normas jurdicas que tienen como destinatarios principales, no slo a autoridades, funcionarios y profesionales del derecho, sino tambin a los particulares. En la misma lnea, en el dictamen ya citado de 3 de octubre de 1996, el Consejo de Estado afirma que razones de seguridad jurdica y de buena tcnica legislativa acon sejan que todas las normas, y muy en especial aquellas que tienen rango de ley, nazcan en el seno propio de la materia que es objeto de regulacin, y viva dentro de ella hasta que sean sustituidas por otras. Resulta perturbador para los destinatarios del derecho objetivo -nunca excusados del cumplimiento de las leyes- que la produccin normativa quede reducida a una tarea formal, a la mera utilizacin de un procedimiento en el que no se tenga en cuenta la necesaria homogeneidad de unos preceptos con otros, dentro del ordenamiento. Esta Institucin participa plenamente del criterio expresado por el Consejo de Estado y considera sumamente aconsejable que los preceptos habitualmente incluidos en las leyes de acompaamiento, que modifican o derogan muchas otras normas de distintos ordenamientos sectoriales, vean la luz en proyectos de ley materialmente homogneos que puedan ser examinados, debatidos y enmendados por las comisiones correspon dientes y aprobados, en su caso, por stas o por los plenos de las cmaras sin que en ningn momento ni de ninguna forma se hayan mermado o restringido esas facultades de debate y enmienda que siempre corresponden al legislador. Ahora bien, dicho lo anterior tambin debe afirmarse que no puede trasladarse en bloque la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la Ley de Presupuestos Generales del Estado a las denominadas leyes de acompaamiento, en tanto en cuanto stas, tra mitadas como leyes ordinarias, no estn sometidas a los lmites que para la ley de pre 450

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

supuestos prev expresamente la Constitucin en el artculo 134. Es decir, si para aquellas leyes de presupuestos el legislador constituyente ha ordenado un contenido material preciso y especfico que justifica las restricciones de las facultades parlamentarias de examen, debate y enmienda que su tramitacin conlleva, ello no ocurre con los restantes proyectos legislativos que el Parlamento tramite, cuyo contenido, con las limitaciones imprescindibles derivadas, entre otros, del principio de seguridad jurdica o de com petencia, es enteramente libre para el legislador. TERCERO. El precepto frente al que se solicita el recurso de inconstitucionalidad modifica, como ya se mencion en los antecedentes de esta resolucin, el sistema de acceso a la formacin profesional de grado superior para aquellos alumnos que estn en posesin del ttulo de tcnico. En particular el precepto habilita a quienes disponiendo de dicho ttulo y habiendo cumplido los 18 aos de edad (no 20 como antes), superen la prueba especfica prevista en el artculo 32 de la Ley Orgnica de Educacin General del Sistema Educativo, o cursen las enseanzas complementarias que han de determinar las administraciones educativas competentes, para que accedan a los ciclos de grado superior de la formacin profesional especfica sin que se les exija cumplir los requisitos acadmicos previstos con carcter general. La solicitante de recurso afirma en su escrito que el precepto regula una materia perteneciente al rgimen estatutario de los funcionarios integrados en los cuerpos docentes, llegando a alegar incluso una supuesta vulneracin del principio de igualdad en el acceso a funciones y cargos pblicos establecido en el artculo 23 de la Constitucin, por entender que el precepto cuestionado posibilita que cada comunidad autnoma pueda establecer un acceso a la funcin pblica docente y a la formacin profesional distintas en cada mbito territorial. Sin embargo ello no es as en absoluto, pues el precepto cuestionado para nada afecta el rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, sino que nicamente reforma parcialmente el rgimen de acceso a los ciclos formativos de grado superior de la for macin profesional especfica. Es, por tanto, un precepto de carcter educativo y de hecho introduce un nuevo apartado 3 en el artculo 32 de la vigente Ley Orgnica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenacin General del Sistema Educativo. En cualquier caso, a efectos de la lnea argumental de la solicitante de recurso, lo cierto es que el contenido del precepto no guarda relacin alguna con las previsiones de ingresos o con las habi litaciones de gastos propias de las leyes presupuestarias, ni cabe considerarlo comple mento necesario para la mejor inteligencia del presupuesto o en general de la poltica econmica del Gobierno, con lo que se estara infringiendo el artculo 134 de la Cons titucin si tal precepto estuviera incluido en una ley de presupuestos o en otra norma formalmente tramitada como tal. Pero frente a ello, lo cierto es que el precepto no forma parte de una ley de pre supuestos, ni se integra en una norma formalmente tramitada como tal, y tampoco se ha demostrado que la ley, en su tramitacin en las cmaras, haya ignorado u obviado las normas procedimentales y reglamentarias que son de aplicacin a los proyectos de leyes ordinarias. De estos lmites, probablemente el que ms riesgos corre de resultar afectado es el de seguridad jurdica del artculo 9.3 de la Constitucin, especialmente si se observa el conjunto de la Ley 55/1999 a travs de la cual se modifican casi cincuenta leyes de contenidos materiales muy diversos. Que el empleo de esta deficiente tcnica legislativa 451

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afecta negativamente a la seguridad jurdica, eso es algo que el Defensor del Pueblo no duda en absoluto; ahora bien, que lo haga hasta el extremo de infringir el artculo 9.3 de la Constitucin, eso ya presenta algunas dudas, entre otras cosas, porque supone la imposicin de un lmite a la autonoma del Parlamento que habra que justificar deta lladamente en cada caso. De todos modos, sobre esta cuestin habr de pronunciarse el Tribunal Constitucional prximamente ya que frente a la Ley 50/1998, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social se interpuso recurso de inconstitucionalidad promovido por 89 diputados del Grupo Parlamentario Socialista (recurso nm. 1390/1999), que fue admitido a trmite por providencia de 27 de abril de 1999. Siendo esto as, no parece necesario entrar en el debate de esta cuestin, ya que el pronunciamiento que dicte el tribunal al respecto, an cuando se refiere a la ley objeto del recurso, ser de obligada aplicacin en lo sucesivo para las posteriores leyes de este tipo que pudiera aprobar el Parlamento estatal o los parlamentos de las comunidades autnomas. CUARTO. Se alega tambin en la solicitud de recurso la infraccin del orden cons titucional de competencias al atribuirse a las comunidades autnomas la facultad de establecer enseanzas propias de la formacin profesional, desconociendo entiende la reclamante que dicha competencia corresponde en exclusiva al Estado. Nuevamente sorprende con este argumento la solicitante de recurso de inconsti tucionalidad porque, como evidencia la simple lectura del precepto, no existe en l atri bucin competencial alguna ya que se limita a remitir genricamente a las Adminis traciones educativas la facultad de establecer las enseanzas complementarias que posi biliten a los tcnicos de grado medio el acceso a los estudios de grado superior dentro de la formacin profesional especfica. Ser, por tanto, la Administracin educativa esta tal o autonmica que en cada caso resulte llamada a ello, segn el orden constitucional y estatutario de atribucin de competencias, la que deba regular estas enseanzas, sin que quepa entender que el artculo 69 de la Ley 55/1999 altera para nada lo establecido al efecto en la Constitucin y en los estatutos de autonoma ni, por consiguiente, que infrinja el artculo 149 de la Constitucin.

Ley 18/1999, de la Comunidad Autnoma de Asturias, de 31 de diciembre, de medidas presupuestarias, administrativas y fiscales Mediante escrito fechado el 23 de diciembre de 1999 el Grupo Parlamentario de Izquierda Unida de Asturias solicit la interposicin por el Defensor del Pueblo de un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 18/1999, de la Comunidad Autnoma de Asturias, de 31 de diciembre, de Medidas Presupuestarias Administrativas y Fiscales, en uso de la legitimacin activa que le confieren tanto la Constitucin como la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional. El peticionario en un fundamento nico invocaba la vulneracin de los artculos 9, 23.2 en la medida en que el texto legal (...) restringe los derechos de este Grupo Parlamentario al ejercicio de su funcin, 134 de la Constitucin. Segn el mismo, el principio de seguridad jurdica se vera afectado por la inclusin en la norma de acompaamiento presupuestaria de modificaciones de distintas leyes no relacionadas con esa materia. Por otro lado, la referencia al artculo 134 estara motivada, en lo 452

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que se desprende del escrito de solicitud por la falta de congruencia tcnica y poltica respecto al contenido posible y necesario de la accin legislativa presupuestaria.

Fundamentos de la resolucin Con carcter previo al anlisis detenido de las cuestiones planteadas, es conve niente efectuar dos observaciones preliminares de carcter subjetivo y objetivo, res pectivamente. PRIMERO. Sobre la legitimacin del Defensor del Pueblo en funciones para inter poner recursos de inconstitucionalidad. Seala el formulante en el nmero 2 de su escri to, que el Defensor del Pueblo est legitimado activamente para presentar recursos de inconstitucionalidad contra leyes de las asambleas legislativas de las comunidades autnomas. Sobre lo alegado debe aadirse adems que el Defensor del Pueblo en funciones goza tambin de la misma legitimacin activa en virtud de lo dispuesto en el artculo 5.4 de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, tras haber sido declarado vacante el cargo por expiracin del mandato de su anterior titular mediante Resolucin de 1 de diciembre de 1999, de la Presidencia del Congreso de los Diputados (Boletn Oficial del Estado, nm. 302 del da 18 de diciembre de 1999). SEGUNDO. Sobre la peticin de interposicin de un recurso de inconstituciona lidad contra un proyecto de ley. Como ya se pusiera de manifiesto en los antecedentes, la solicitud de interposicin de un recurso de inconstitucionalidad por el Grupo Par lamentario de Izquierda Unida se plantea frente a un proyecto de ley el 23 de diciembre, no siendo aprobado el texto como ley por la Junta General del Principado de Asturias hasta el 31 siguiente. Sobre esta base la peticin de interposicin de recurso debe decaer automticamente al no tener cabida en Derecho el juicio de constitucionalidad contra proyectos de Ley (art. 31 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional). Sin embargo, teniendo en cuenta que la cuestin de fondo planteado afecta no tanto al contenido de la ley que hubiera de aprobarse, sino a la cobertura constitucional de las denominadas leyes de acompaamiento, procede, de oficio, efectuar algunas reflexio nes al respecto, con base en los siguientes fundamentos. TERCERO. Sobre la vulneracin del artculo 134 de la Constitucin. Dado que las leyes de acompaamiento o leyes financieras se configuran como una suerte de pro longacin de las aprobatorias del respectivo presupuesto, la cuestin de hasta que punto son trasladables las reflexiones y la jurisprudencia sobre stas a aqullas, se erige en la cuestin central a dilucidar. Tan cierto es sto que la apoyatura jurisprudencial nece saria para resolver esta cuestin, est referida, precisamente, a la ley de presupuestos. Por ello es quiz bueno recordar la ya abundante jurisprudencia constitucional sobre la ley de presupuestos, no sin antes advertir que para el Tribunal Constitucional los perfiles que la Norma Suprema atribuye a la organizacin y fuentes normativas del Estado, entendido ste como institucin general distinta de las comunidades autnomas, no son trasladables en bloque a las propias de sta. 453

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A ello se ha referido el tribunal, en relacin con el presupuesto, al menos en dos ocasiones: en la Sentencia 116/1994, dictada en cuestiones de inconstitucionalidad sobre el artculo 46.1 de la Ley Foral 2/1984, de 29 de diciembre, por la que se aprobaron los Presupuestos Generales de Navarra para 1985, y sentencia nmero 174/1998 dictada en cuestiones de inconstitucionalidad sobre la disposicin adicional 12 de la Ley de las Cortes de Aragn 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos de la Comunidad Autnoma para 1992. Seala esta ltima sentencia que: Como se ha declarado en la STC 116/1994, fundamento jurdico 5.o, de la diccin literal del artculo 134 de la Constitucin se desprende con toda cla ridad que las reglas contenidas en este precepto constitucional tienen como objeto directo la regulacin de una institucin estatal, en concreto, de una fuente normativa del Estado, entendido este trmino en sentido estricto, es decir, como sinnimo de organizacin central o general del Estado. Y se aade que es doc trina de este Tribunal que de los preceptos constitucionales que regulan ins tituciones del Estado no pueden inferirse, sin ms, reglas y principios de apli cacin, por va analgica, a las instituciones autonmicas homlogas. Conclu yndose que la regulacin aplicable a las instituciones autonmicas, en este caso, a sus fuentes normativas, desde la perspectiva constitucional propia del presente proceso, es la contenida nicamente en sus respectivos estatutos de autonoma, en las leyes estatales que, dentro del marco constitucional, se hubie sen dictado para delimitar las competencias del Estado y las comunidades aut nomas y, por supuesto, en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes pblicos que conforman el Estado entendido en sentido amplio y, evidentemente, en las reglas y principios constitucionales especfica mente dirigidos a las comunidades autnomas (STC 116/1994. Fundamento jurdico 6.o). Ello no significa, desde luego, que ninguna de las caractersticas o notas que el ar tculo 134 de la Constitucin atribuye a la ley estatal de presupuestos, sea predicable respecto de la homologa de una comunidad autnoma, pues como seala el propio tri bunal un poco ms adelante, en el mismo fundamento: Existe, pues, una sustancial identidad entre las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a la institucin presupuestaria de la Comunidad Autnoma y cuanto dispone, respecto del Estado, el artculo 134.2 CE, a cuyo tenor los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado; norma de la cual la reiterada jurisprudencia del Tribunal Cons titucional ha deducido la existencia de lmites materiales al contenido normativo de las Leyes de Presupuestos y a su utilizacin como instrumento de la legis lacin. Contenido normativo definido por el que corresponde a su funcin cons titucional. En definitiva, el bloque de constitucionalidad aplicable a la ley de presupuestos de una comunidad autnoma slo es en parte coincidente con el aplicable al Estado, siendo 454

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

claro que la coincidencia alcanza a la funcin y contenido del presupuesto a que se refiere el artculo 134.2 CE. Delimitada de esta forma la cuestin debatida, debe ahora recordarse, siquiera sin tticamente, la jurisprudencia constitucional sobre la Ley Presupuestaria. Y nada mejor para ello, evitando la sospecha de sesgo que podra implicar poner mayor o mejor nfasis en, o seleccionar una u otra sentencia, que recurrir al resumen que el propio rgano constitucional ha efectuado de su doctrina en la Sentencia 174/1998, de 23 de julio: Como ha declarado este Tribunal, las Leyes de Presupuestos tienen una funcin especfica y constitucionalmente definida en el artculo 134.2 CE: es la Ley que cada ao aprueba los Presupuestos Generales, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal y la consignacin del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. No obstante, estas leyes no son slo un contenido de previsiones contables (SSTC 65/1987 y 76/1992), sino que tambin constituyen un vehculo de direccin y orientacin de la poltica econmica (SSTC 27/1981, 65/1987 y 76/1992), por ello, como ha sealado la STC 76/1992, no slo puede y debe contener la previsin de ingresos y las autorizaciones de gastos, sino que tambin puede establecer disposiciones de carcter general en materias propias de la Ley ordinaria (con excepcin de lo dispuesto en el apartado 7 del art. 134 CE) que guarden directa relacin con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los presupuestos o con los criterios de poltica econmica general en que se sus tentan (STC 63/1986, fundamento jurdico 12). Esta doctrina ha llevado a este Tribunal a distinguir en las Leyes de Presupuestos entre un contenido mnimo, necesario e indisponible constituido por la expresin cifrada de la previsin de ingresos y la habilitacin de gastos y un contenido posible, no necesario o even tual (SSTC 63/1986, 65, 126 y 134/1987, 65, 66 y 67/1990, 76 y 237/1992, 83/1993, 178 y 195/1994 y 61/1997. Como viene insistiendo este Tribunal (por todas, SSTC 76/1992 y 195/1994) dos son los requisitos necesarios para que la regulacin por Ley de Presupuestos de una materia que no forma parte de su contenido necesario sea constitucionalmente legtima: de una parte, es preciso que la mate ria guarde relacin directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto y que su inclusin est justificada por ser un complemento de los criterios de poltica econmica de la que ese Presupuesto es el instrumento; y de otra, que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor eje cucin del Presupuesto y, en general, de la poltica econmica del Gobierno (SSTC 76/1992 y 195/1994). Esta limitacin material del contenido constitucionalmente posible (ex art. 134.2 CE) de las Leyes de Presupuesto, se encuentra justificada no slo por la funcin especfica que le atribuye la Constitucin (la aprobacin anual de los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los ingresos y gastos del Sector pblico estatal y la consignacin de los beneficios fiscales que afecten al Estado), sino tambin porque es una ley que, por las peculiaridades y especificidades que presenta su tramitacin parlamentaria, conlleva restric ciones a las facultades de los rganos legislativos en relacin con la tramitacin de otros proyectos o proposiciones de Ley (SSTC 27/1981, 65/1987, 76/1992, 116/1994 y 195/1994); adems de resultar una exigencia del principio de segu 455

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ridad jurdica constitucionalmente garantizado (art. 9.3 CE) esto es, la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga ms disposiciones que las que corresponden a su funcin constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE) debido a la incertidumbre que una regulacin de este tipo origina (SSTC 65/1990, 76/1992, 116/1994, 178/1994, 195/1994 y 61/1997) (fundamento jurdico 6.o). Sobre la base de la doctrina expuesta cabe preguntarse si son aplicables a las leyes de acompaamiento las mismas limitaciones que la Constitucin y la doctrina del Tri bunal Constitucional han establecido para las leyes de presupuestos de las que traen causa. La respuesta, a juicio de esta Institucin, debe ser negativa por la siguientes razones: 1.o Porque las limitaciones que la Constitucin impone a la ley estatal de presu puestos no son trasladables en bloque a las de las comunidades autnomas tal y como seala la jurisprudencia del Tribunal Constitucional anteriormente reseada. 2.o Porque mientras que las leyes de presupuestos tienen una funcin especfica y constitucionalmente definida lo que exige un contenido mnimo necesario e indispo nible y habilita un contenido posible no necesario o eventual) las denominadas leyes de acompaamiento, por el contrario, carecen de esa definicin constitucional de su funcin. Con ello se quiere significar que al no gozar esta modalidad legislativa de reco nocimiento constitucional especial, tampoco se ve sometida a lmites constitucionales especficos. En su aprobacin, por tanto, cuenta el rgano legislativo, en principio, con una amplia libertad de configuracin normativa, expresin esta a la que ha dado su sentido el Tribunal Constitucional entre otras muchas en la Sentencia 96/1996, de 30 de mayo. De ello se sigue necesariamente que no se pueden compartir en su plenitud tesis, segn las cuales, a las leyes de acompaamiento son aplicables los lmites de las de presupuestos, y ello porque, en definitiva, estamos ante normas con funciones y con tenidos diferentes: una de ellas constitucionalmente delimitada en su funcin y contenido y la otra no. No es preciso recordar aqu, puesto que son sobradamente conocidas, que las razones por las que surgen en el Derecho espaol, a imagen y semejanza de otros ordenamientos, estas leyes financieras, pero si debe researse que tales leyes se mueven entre lo que puede denominarse la necesidad y la virtud. La necesidad de contar con este tipo de leyes surge de la inevitable relacin dialctica entre la expansin de la accin econmica y social del Estado contemporneo y el respeto a los lmites jurdicos que emanan del Estado de Derecho. Hoy es preciso admitir que la intervencin activa en la dinmica social puede impedir legislar en todos los casos en trminos de absoluta generalidad, atendiendo exclusiva mente a los trminos tpicos de la relacin que se quiere regular, sin tomar en con sideracin la coyuntura econmica, la situacin concreta de los hombres vinculados por ella y la naturaleza de la actividad a que se da lugar, o de los bienes a que ste afecta. 456

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

En definitiva, pues, no parece posible sostener la inconstitucionalidad de esta moda lidad normativa, como categora en s. La existencia de normas que cumplan una funcin complementaria a la del presupuesto es algo perfectamente encuadrable en el marco de nuestra Constitucin y constituye adems una exigencia de la realidad y del sentido comn. Ello significa que junto al contenido necesario y posible (la determinacin de lo posible, dentro de los lmites impuestos por la jurisprudencia constitucional, viene deter minada por un criterio de oportunidad) caben otros contenidos que, no pudiendo incluir se en la Ley de Presupuestos por razn de las limitaciones que el artculo 134 de la Constitucin egislador en la iniciativa, tramitacin y aprobacin de esta ley, se acom paan al presupuesto en otra norma en la que tales limitaciones no entran en juego. En consecuencia no pueden aplicarse los lmites de la ley presupuestaria a la ley que la acompaa porque en tal caso el contenido de esta ltima se reincorporara, obvia mente, a la de presupuestos, que es precisamente lo que el artculo 134 de la Constitucin y la interpretacin que del mismo ha llevado a cabo el Tribunal Constitucional impiden. En cuanto a la virtud, la de este tipo normativo reside en el respeto a los lmites del Estado del Derecho, en suma, al conjunto de valores, principios y normas que emanan de la propia Constitucin. CUARTO. Sobre la vulneracin del principio de seguridad jurdica del artculo 9.3 de la Constitucin. Negado en el punto anterior que las limitaciones del artculo 134 de la Constitucin operen tambin en las leyes que acompaan a los Presupuestos y debiendo admitirse la licitud de ese tipo normativo el problema de fondo que ha con ducido a la doctrina a debatir sobre estas leyes, es el de su virtud, esto es, el de los lmites de este tipo normativo, de modo que se impida una utilizacin abusiva que aboque en una vulneracin, por uno o varios de sus preceptos, del principio de seguridad jurdica. No parece necesario recordar aqu la abundante jurisprudencia constitucional sobre el principio de seguridad jurdica, pero condensando tal principio en la suma de certeza y claridad, no se acierta a ver en que medida el ordenamiento asturiano padece, desde la perspectiva de este principio, con la aprobacin de la Ley 18/1999, de 31 de diciembre. El abuso de una determinada forma o modalidad jurdica, abuso sobre el que vienen previniendo algunas instituciones estatales como el Consejo Econmico y Social o el Consejo de Estado, en relacin con las ltimas leyes estatales de acompaamiento, puede requerir una reconsideracin por parte de la institucin parlamentaria sobre el modo en que se tramitan estas leyes, pero solo podr dar lugar a una sancin de inconsti tucionalidad por el rgano competente si el tal abuso se traduce en una concreta vul neracin de valores, principios o normas que dimanan de la Constitucin. En otro caso, el argumento de inconstitucionalidad empleado constituir tan slo una peticin de principio: en la peticin planteada se trata de mantener no de demos trar que la Ley 18/1999, de 31 de diciembre, es inconstitucional, pero no se dice ni argumenta porqu lo es. En consecuencia, la peticin no puede ser asumida como propia por esta institucin. QUINTO. Sobre la vulneracin del artculo 23.2 de la Constitucin. El argumento de que la ley de acompaamiento sigue una tramitacin parlamentaria idntica y paralela a aqulla a la cual acompaa, con lo que ello supone de restriccin de la capacidad 457

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de los diputados para su estudio y enmienda, de ser exacto, planteara un problema de constitucionalidad cierto. Pero a juicio de esta Institucin, tal aseveracin no es exacta o, al menos, no lo es en este caso. Una de las razones que dieron lugar a la primera sentencia 76/1992, de inconstitucionalidad de una Ley de Presupuestos resida en que al incluir materias ajenas a su mbito, se reduca injustificadamente la facultad de examen y enmienda de las Cmaras y sus miembros. Obviamente ninguna de estas limitaciones juega en relacin con una ley distinta: la iniciativa para aprobar una ley de este tipo no se cir cunscribe al Gobierno; no tiene que presentarse necesariamente dentro de los tres meses anteriores a la finalizacin del ejercicio; su contenido no est constitucionalmente limi tado; las enmiendas, en fin, que se presenten no requieren en los supuestos del artcu lo 134.6 CE la conformidad del Gobierno para su tramitacin y, si en este ltimo caso tal restriccin opera, la razn no es imputable a la naturaleza de la ley aprobada, sino al reglamento parlamentario, en este caso el Reglamento de la Junta General de 18 de junio de 1997, que a imagen y semejanza de las normas estatales homlogas, y en virtud del poder de autodeterminacin normativa de la Cmara, impone tal limitacin para todos los proyectos de ley en su artculo 140. Se trata de una verdadera ley, como lo es tambin la ley de presupuestos que, a diferencia de sta, se tramita por el procedimiento ordinario. Distinto es que en virtud del principio de organizacin y divisin del trabajo de la Cmara principio que tambin alcanza con mayor o menor intensidad al resto de la produccin legislativa la Mesa haya aprobado por Acuerdo de 23 de noviembre, previa audiencia de la Junta de Portavoces y al amparo de las normas reglamentarias (Boletn Oficial de la Junta General del Principado de Asturias, nm. 11.1, de 24 de noviembre de 1999), un calendario a travs del cual se van jalonando los sucesivos trmites nece sarios hasta la aprobacin de la ley. Que dicho calendario se solape con el de la ley de presupuestos es perfectamente lgico si se tiene en cuenta que la norma analizada acompaa a la primera, correspondiendo a la Cmara en virtud de su poder de autoor ganizacin determinar el modo en que ambas normas deben ser examinadas al objeto de que su estudio sea lo ms eficaz posible. Pero parece incuestionable que el proce dimiento de aprobacin no es especial, al no ajustarse a ninguna de las especialidades legislativas previstas en el reglamento, ni tampoco sumario, al no ser la sumariedad sinnimo de celeridad y mantenerse el iter procedimental del procedimiento legislativo ordinario. Una ltima reflexin quiere hacer esta Institucin sobre su punto de vista sobre las denominadas leyes de acompaamiento. La utilizacin excesiva en lo cuantitativo y cualitativo de esta frmula legislativa puede ser reprochable y son muchas las voces que desde instituciones pblicas y desde la doctrina se han alzado contra esta utilizacin. Pero la formacin de la conviccin jurdica que tiene que llevar al Defensor del Pueblo a hacer uso de la legitimacin que le confieren la Constitucin y las leyes para interponer recursos de inconstitucionalidad, no pasa por el juicio que se formule sobre la bondad tcnica de una norma, sino por el juicio concreto sobre el desbordamiento por la norma analizada de los lmites del Estado de Derecho tal y como ha sido definido por nuestra Constitucin. 458

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Ley 9/1999, de la Generalidad Valenciana, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, de gestin administrativa y financiera y de organizacin Disposicin transitoria primera La federacin de trabajadores de sanidad de un sindicato de del Pas Valenciano solicit la interposicin de recurso de inconstitucionalidad contra la disposicin tran sitoria primera de la Ley 9/1999, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, de gestin administrativa y financiera de la Generalidad Valenciana, por la que se prevea la con vocatoria de un proceso selectivo extraordinario que favorecera el acceso a un puesto laboral fijo para los integrantes del grupo de personal transferido desde el Instituto Nacio nal de Empleo a la Generalidad mediante el Real Decreto 1371/1992, de 13 de noviembre. Segn la entidad sindical, esa disposicin vulneraba los artculos 14, 232.2 y 103.3 de la Constitucin y el derecho fundamental de acceso al empleo pblico en condiciones de igualdad, al consolidar la relacin de empleo de determinadas personas cuyo vnculo era estrictamente temporal. Por otro lado, se entenda que la misma invada la competencia estatal para establecer las vas a travs de las cuales las administraciones pblicas pueden seleccionar al per sonal a su servicio, conculcando el artculo 149.1.18 de la Constitucin en relacin con los artculos 15.1 y 19 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. En relacin con la disposicin transitoria primera, y siguiendo el orden de exposicin de la solicitud, se alega en favor de la inconstitucionalidad de la misma, la existencia de tres circunstancias relevantes en el examen de la constitucionalidad de aqulla. En primer lugar, se seala que la convocatoria est dirigida a personal laboral tem poral al que la comunidad autnoma reconoce una situacin excepcional. Sin embargo, de los trminos en los que est redactada la disposicin transitoria primera no se desprende que se reconozca una situacin excepcional a un colectivo de personal determinado. La excepcionalidad se predica nicamente del procedimiento de seleccin. Por ello, no se reconoce una situacin determinada, definida como excep cional y propia, a un personal concreto. Se alega en segundo lugar, que la ley otorga directamente, sin previa convocatoria pblica, la condicin de personal laboral fijo al personal laboral temporal. Tampoco es posible dar favorable acogida a este argumento, pues la disposicin transitoria primera aludida prev que se llevar a cabo un proceso selectivo mediante la modalidad de concurso, a travs de convocatoria pblica en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana, en el cual se establecer las bases y el baremo por los que se ha de regir el proceso selectivo. 459

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Como ltimo argumento se dice que el personal laboral temporal contratado hasta la fecha seguir realizando las mismas funciones, si bien bajo la modalidad de con tratacin laboral fija. Tal afirmacin constituira un juicio de intenciones sobre la literalidad de la misma, la cual establece la provisin de las plazas mediante concurso. Este sistema de provisin de vacantes no tiene, en si mismo considerado, el carcter restringido que le atribuye el promotor del recurso. SEGUNDO. Como fundamentos jurdicos bsicos en los que se apoya la peticin de inconstitucionalidad de la tan repetida disposicin transitoria primera, se seala la vulneracin de los artculos 14, 23.2 y 103.3, de la Constitucin. Al respecto, debe indi carse que, si bien el Tribunal Constitucional consider inicialmente de aplicacin al personal laboral los artculos 23.2 y 103.3 de la Constitucin (ATC 858/1988, de 4 de julio, fundamento jurdico 2.o), con posterioridad ha declarado, que cuando el problema de constitucionalidad atae a este personal, vinculado a la Administracin por una rela cin de carcter laboral, procede la invocacin del artculo 14, reservando los preceptos antes citados para el personal cuya relacin con la Administracin es de naturaleza funcionarial. ... el derecho fundamental reconocido en el artculo 23.2 de la Constitucin no es aplicable en los supuestos de contratacin de personal laboral por parte de las Administraciones Pblicas, de manera que el trato discriminatorio denun ciado slo podra conculcar el principio general de igualdad establecido en el artculo 14 de la Constitucin, del que el artculo 23.2 de la Constitucin espaola no es sino, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de este Tribunal, una con crecin especfica en relacin con el mbito de los cargos y funciones pblicos (STC 281/1993, de 27 de septiembre, fundamento jurdico 2.o). Circunscrita, pues, la cuestin al artculo 14, procede traer a colacin la interpre tacin sobre el alcance del principio de igualdad ante la ley cuyos rasgos esenciales resume la sentencia que a continuacin se cita: a) No toda desigualdad de trato en la ley supone una infraccin del ar tculo 14 de la Constitucin, sino que dicha infraccin la produce slo aquella desigualdad que introduce una diferencia de situaciones que pueden conside rarse iguales y que carece de una justificacin objetiva y razonable; b) el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apli quen iguales consecuencias jurdicas, debiendo considerarse iguales los supues tos de hecho cuando la utilizacin o introduccin de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional; c) el principio de igualdad no prohibe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino slo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; d) por ltimo, para que la diferenciacin resulte constitucionalmente lcita no basta con que lo sea el fin que en ella se persigue sino que es indispensable adems que las consecuencias jurdicas que resultan de tal distincin sean ade 460

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

cuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relacin entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador supe ren un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos (STC 177/1993, de 31 de mayo, funda mento jurdico 2.o). A la luz de esta doctrina no es posible apreciar la vulneracin del mencionado ar tculo 14 de la Constitucin, por cuanto la previsin legal contenida en la norma que se denuncia al no contener una reserva ad personam para sujetos individualmente deter minados, ni, fijar reglas de procedimiento para el acceso a la funcin pblica mediante referencias individualizadas y concretas, no establece ni grupos diferenciados de per sonas, ni situaciones jurdicas distintas entre ellos, ni trmino alguno de comparacin, por lo que resulta balda la apelacin al principio de igualdad. En efecto, del tenor de la mencionada norma no cabe deducir, el carcter restringido de la convocatoria. Y ello es as porque aquella no desciende al establecimiento de requi sitos para el acceso a la prueba selectiva, ni tampoco limita la participacin al personal laboral temporal de la Administracin autonmica. En consecuencia, la disposicin tran sitoria primera no impide que cualquier ciudadano pueda concurrir a la prueba que en su da se realice, aunque no se encuentre vinculado a dicha Administracin por una contratacin laboral temporal. En este sentido, y dado que la disposicin transitoria primera, tantas veces citada, no establece la naturaleza libre o restringida del concurso, no resulta posible segn el criterio de esta institucin y con pleno respeto a la opinin contraria, considerar vulnerado el artculo 14 de la Constitucin, debiendo desplazar el juicio de constitu cionalidad a la norma reglamentaria de desarrollo. Al hilo de lo anteriormente expuesto, tambin se seala en la solicitud que la dis posicin autonmica establece en definitiva, que por el mero hecho de la ocupacin temporal de un puesto de trabajo, se consolidara la relacin laboral del personal tem poral, el cual adquirira la condicin de personal laboral fijo, abundndose en que tal convocatoria priva a otras personas de acceder a tales puestos de trabajo, en abierta contradiccin con el artculo 14 de la Constitucin. Sin embargo, los trminos en que est redactada la disposicin transitoria primera no permite compartir el criterio antes expuesto. En efecto, contrariamente a lo que se afirma, ninguna de estas circunstancias est contemplada en la mencionada norma, pues to que no se dirige a un colectivo determinado ni tampoco impide a otras personas el acceso a las plazas que en su da se convoquen. Cuestin distinta a la planteada sera la adecuacin a la Constitucin de las normas de desarrollo de la disposicin transitoria primera y ,en concreto, la que establezca las bases y el baremo de la convocatoria prevista en su prrafo segundo. Llegados a este punto, el problema se trasladara, segn el criterio de esta Institucin, a la determinacin de si dichas normas reglamentarias se acomodan o no al texto constitucional, lo que habr de ser examinado, en su caso, en va contencioso-administrativa. TERCERO. Por ltimo, se alega la vulneracin del artculo 149.1.18.a de la Cons titucin, as como los artculos 15.1 y 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Funcin Pblica, el artculo 9 de la Ley de Funcin Pblica Valen 461

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ciana y el artculo 3.o del Decreto 33/1999, de 9 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Seleccin, Provisin de Puestos de Trabajo y Carrera Administrativa del personal comprendido en el mbito de aplicacin de la Ley de Funcin Pblica Valen ciana. En primer trmino se estima infringida la legislacin bsica del Estado, constituida por el artculo 19.1 de la citada Ley 30/1984, de 2 de agosto. El mencionado precepto establece que la seleccin de personal de las administra ciones pblicas se realizar mediante convocatoria pblica y a travs del sistema de concurso, oposicin o concurso-oposicin libre, procedimientos en los que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mrito, capacidad, as como el de publicidad, previsin que se establece para la seleccin tanto de personal fun cionario como del personal laboral. El carcter de norma bsica del Estado, dictada al amparo del artculo 149.1.18.a de la Constitucin, le viene conferido por el artculo 1.3 de la repetida Ley 30/1984, de 2 de agosto, y es, por tanto, aplicable al personal de todas las administraciones pblicas y tambin, en consecuencia, al personal de la Administracin de la Generalidad Valen ciana vinculado por una relacin de carcter laboral. Se plantea, en estos trminos, un asunto que atae a la posible infraccin de la normativa estatal de carcter bsico, circunstancia por la que resulta preciso traer a colacin el criterio de esta Institucin, tal y como ha quedado reflejado en las sucesivas resoluciones adoptadas con motivo de las solicitudes de interposicin de recurso de inconstitucionalidad, por el cual, si los problemas de constitucionalidad afectan a la distribucin de competencias entre los diversos titulares del poder territorial del Estado, resulta ms conveniente que sean los titulares de las competencias supuestamente sus tradas quienes ejerciten las acciones oportunas. De este criterio se extrae que el ejercicio de la legitimacin que al Defensor del Pueblo confiere el artculo 162.1 a) de la Constitucin, el artculo 32 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, y el artculo 29 de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, se desenvuelve en el mbito ms idneo de los derechos y libertades reconocidos en el Ttulo I de la Constitucin. Ello no supone limitacin o restriccin al ejercicio de la facultad impugnatoria que los citados preceptos atribuyen al Defensor del Pueblo que, obviamente, puede hacer uso de la legitimacin otorgada para la interposicin del recurso de inconstitucionalidad si del examen de la disposicin sometida a su consideracin se desprende que concurren circunstancias que as lo aconsejen. En el presente supuesto no parecen concurrir las circunstancias que aconsejen hacer uso de la facultad impugnatoria antes referida, por cuanto no es posible apreciar que la norma impugnada vulnere lo establecido en la norma bsica citada. En efecto, el Tribunal Constitucional ha establecido en relacin con el artculo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que dicho precepto ... define como elemento bsico de la regulacin de las administraciones pbli cas el rechazo de las llamadas convocatorias o turnos restringidos, convocatorias que, como principio general, no podrn ser puestas en prctica por las admi 462

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

nistraciones pblicas autonmicas para la seleccin de su personal, funcionario o laboral. De acuerdo, pues, con el artculo 19.1 de la Ley 30/1984, el acceso a la funcin pblica ha de articularse en consecuencia, a travs de convocatorias pblicas abiertas o libres... (STC 151/1992, de 19 de octubre, fundamento jur dico 3.o). Esta doctrina se reproduce en trminos similares en las SSTC 4/1993, de 14 de enero, fundamento jurdico 2.o, y 302/1993, de 21 de octubre, fundamento jurdico 2.o. Sin perjuicio de lo anterior, esta norma general y bsica admite algunas excepciones en determinados supuestos a los que hace alusin la disposicin transitoria sexta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en los que resulta posible la convocatoria de pruebas restringidas. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado respecto a la actuacin de las comunidades autnomas en procesos selectivos de carcter restringido: ... se llevar a cabo dentro de su mbito competencial siempre que se pro duzca en los supuestos y con los requisitos exigidos por la propia disposicin transitoria citada. Si se produjera fuera de tal supuesto vulnerara la norma general, de carcter bsico, contenida en el artculo 19.1 de la ley, que prohbe, como se ha dicho, las pruebas restringidas para la seleccin de personal de las Administraciones Pblicas. La norma bsica estatal a tomar como punto de referencia se integra as, lgicamente, por el artculo 19.1 y la disposicin transitoria sexta que venimos citando (STC 151/1992, de 19 de octubre, fun damento jurdico 3.o, y 4/1993, de 14 de enero, fundamento jurdico 2.o). No obstante lo anterior, el Tribunal Constitucional declara que en la convocatoria de estas pruebas restringidas deben respetarse, en todo caso, los principios constitu cionales de igualdad, mrito y capacidad (Sentencias del Tribunal Constitucional 27/1991, de 14 de febrero, fundamento jurdico 5.o, y 302/1993, de 21 de octubre, fun damento jurdico 2.o). Pues bien, visto el contenido de la norma impugnada a la luz de la doctrina antes mencionada, no se puede afirmar que la finalidad perseguida sea convalidar una situa cin existente en el sentido de pretender convocar pruebas restringidas o bien, por el contrario, si se trata de una convocatoria libre. Nada se dice, tampoco, sobre si se valo rar como requisito excluyente la vinculacin a la Administracin autonmica del per sonal laboral temporal, impidiendo su acceso libre a ella. Es indudable, como seala la comunidad demandada, que la consideracin de los servicios prestados no es ajena al concepto de mrito y capacidad, pues el tiempo efectivo de servicios puede poner de manifiesto la actitud o capacidad para desarrollar una determinada funcin pblica, y puede suponer unos mritos que pueden ser reconocidos y valorados. No surgira ningn problema si se con siderasen los servicios prestados, no como un requisito necesario para poder participar en el concurso, sino como un mrito a valorar en una fase posterior del concurso, pues ello no puede estimarse como desproporcionado, arbitrario o irrazonable. El problema surge cuando el citado requisito se considera en la orden como presupuesto o requisito excluyente o sine qua non para que los 463

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aspirantes puedan participar en el concurso, por cuanto implica que, en prin cipio, se excluye a potenciales candidatos al acceso a la Funcin Publica y se les veda la posibilidad de que pudieran mostrar su capacidad y mrito (Sen tencia del Tribunal Constitucional 60/1994, de 28 de febrero, fundamento jur dico 6.o). Finalmente, en la mencionada disposicin autonmica no se establece si se valorar como mrito el tiempo de servicios prestados del personal que actualmente ocupa las plazas, ni sobre la valoracin de los mismos y su peso especfico en el baremo que pueda establecerse, por lo que habr que estar a los trminos que la norma reglamentaria determine para apreciar su acomodo, o no, a la norma constitucional. En consecuencia, al poderse interpretar esta disposicin transitoria en un sentido conforme con la Constitucin, el principio de conservacin de la ley, obliga a interpretar la ley en el sentido indicado (Sentencia del Tribunal Constitucional 16/1998, de 26 de enero, fundamento jurdico 6.o). En otro orden de cosas, no resulta posible, en funcin de las competencias atribuidas a esta institucin, entrar en consideracin acerca de la presunta infraccin de la nor mativa reguladora de la funcin pblica de la Administracin general del Estado, en concreto del artculo 15.1.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto (precepto que no tiene la consideracin de legislacin bsica), las normas que regulan la funcin pblica de la Generalidad Valenciana, pues dicha supuesta infraccin, no es objeto de recurso de inconstitucionalidad. Por otra parte, la disposicin legal cuya impugnacin se postula por reputarse inconstitucional tiene carcter de ley, y nada impide, por aplicacin del principio de jerarqua normativa, que pueda modificar disposiciones legales o regla mentarias anteriores. Disposicin transitoria segunda Mediante esa disposicin se posibilita el acceso a la condicin de funcionario al personal interino del cuerpo de sanitarios locales por un procedimiento de concurso libre. Como en el caso anterior, la entidad solicitante entenda que se vulneraba el principio de igualdad en el acceso a las funciones y cargos pblicos derivado de los artculos 14 y 23.2 de la Constitucin, ya que se posibilita el acceso del personal interino a la funcin pblica de carrera mediante pruebas restringidas incompatibles con tales principios, segn diversas sentencias del Tribunal Constitucional. Aada que el procedimiento de concurso adems est prohibido por la legislacin valenciana de acceso a la funcin pblica.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. Comenzando por esta ltima alegacin, es obligado hacer notar que la posible infraccin de la legislacin valenciana en materia de funcin pblica por parte de una norma con rango de ley emanada de su propio Parlamento en ningn caso podra fundamentar un eventual recurso de inconstitucionalidad, ya que, una vez salvadas las 464

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

limitaciones de orden competencial que afectan al legislador autonmico, ste puede a travs de la ley alterar la regulacin jurdica preexistente y determinar un nuevo sistema de acceso a la funcin pblica, con independencia de que ste estuviese o no regulado previamente por la legislacin ordinaria hasta ese momento vigente. Por otro lado, el sistema de concurso como mecanismo de acceso a la funcin pblica est expresamente previsto en la legislacin bsica del Estado (art. 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica), dado que la deter minacin de los posibles sistemas de acceso forma parte del estatuto de la funcin pblica y ste es competencia exclusiva del Estado. Existiendo esta previsin en la legislacin bsica estatal nada impide al legislador autonmico adoptar ese sistema como propio para el acceso a su funcin pblica en el ejercicio de sus competencias de desarrollo y ejecucin de la legislacin bsica del Estado. Desde este punto, por tanto, no es en absoluto objetable que la disposicin transitoria segunda de la Ley 9/1999 prevea el acceso a la funcin pblica a travs del sistema de concurso, aunque dicho sistema no se encuentre previsto por la legislacin de funcin pblica de la comunidad autnoma y en particular por el artculo 3 del Decreto 33/1999, de 9 de marzo, de la Generalidad Valenciana, por el que se aprueba el Reglamento de seleccin, provisin de puestos de trabajo y carrera administrativa del personal de esa administracin pblica. SEGUNDO. La principal de las alegaciones formuladas contra esta disposicin transitoria segunda, se articula sobre la idea de que el concurso que ha de celebrarse tendr carcter restringido. Sin embargo, y de manera expresa, el precepto cuestionado establece que la seleccin se realizar mediante el procedimiento de concurso libre, lo que excluye que las pruebas selectivas permitan nicamente la participacin del per sonal funcionario interino al que expresamente alude la citada disposicin transitoria segunda y tengan por ello el mencionado carcter restringido. En unas pruebas selectivas libres han de poder participar todos aquellos aspirantes que cumplan los requisitos que con carcter general establezca la convocatoria, de acuer do con lo previsto en la normativa de superior rango que autorice, o en su caso ordene, su celebracin. En el supuesto aqu tratado, la disposicin transitoria segunda ordena a la Administracin de la comunidad autnoma que, por una sola vez y con carcter excepcional y transitorio, convoque un concurso libre que habr de consistir en la calificacin de los mritos aducidos y acreditados por los aspirantes conforme al baremo que en su momento se establezca. De acuerdo con este mandato, la Administracin de la comunidad autnoma no podra legtimamente convocar unas pruebas selectivas en las que, obviando el carcter de libres que impone la ley, slo se posibilitara la par ticipacin del colectivo funcionarial concreto al que alude la disposicin transitoria. Si lo hiciese, la convocatoria incurrira en un vicio de ilegalidad y, por lo tanto, sera susceptible de ser anulada por los tribunales ordinarios a los que compete tal decisin. De igual modo, tampoco sera legtimo que la convocatoria, an autorizando la par ticipacin libre de todos cuantos renan los requisitos necesarios para ello, estableciese un baremo de mritos a tomar en consideracin o una valoracin de dichos mritos que directa o indirectamente imposibilitara o dificultara desproporcionadamente el acce so a las plazas ofertadas a aquellos participantes que previamente no hubieran prestado servicios interinos en el colectivo funcionarial al que ya se ha hecho referencia. En definitiva, la convocatoria que ha de realizar la Administracin de la Comunidad Valenciana deber establecer unos requisitos de participacin y un elenco de mritos 465

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baremables que respeten el mandato legal de que el concurso de acceso sea libre. En este sentido puede recordarse la doctrina del Tribunal Constitucional establecida, entre otras, en la Sentencia 67/1989, en la que se dice: Este Tribunal ha afirmado que del artculo 23.2 de la Constitucin deriva el que las reglas de procedimiento para el acceso a los cargos y funciones pblicas y, entre ellas, las convocatorias de concursos y oposiciones se establezcan en trminos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas (STC 50/1986, de 23 de abril). Ello significa dar relevancia cons titucional a un criterio que haba venido siendo exigido por nuestra jurispru dencia contencioso-administrativa, desde la muy conocida Sentencia del Tri bunal Supremo de 7 de octubre de 1971, que aplic la teora de la desviacin de poder a un concurso establecido con el preconcebido propsito de nombrar a determinada persona. De ah que se exija que los requisitos o mritos se esta blezcan con carcter general (STC 42/1981), siendo constitucionalmente ina ceptable que se produzcan acepciones o pretericiones ad personam en el acceso a las funciones pblicas (STC 148/1986, de 25 de noviembre). Lo que el ar tculo 23.2 de la Constitucin espaola prohibe es que las reglas de procedi miento para el acceso a los cargos de las funciones pblicas se establezcan no mediante trminos generales y abstractos sino mediante referencias individuales y concretas (STC 18/1987, de 16 de febrero). TERCERO. Ciertamente, si la previsin de concurso para el acceso a la funcin pblica autonmica que figura en la disposicin transitoria segunda no hubiera advertido que ste ha de tener la condicin de libre, el precepto podra ser inconstitucional ya que, como afirma la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, Senten cia 27/1991). ... el derecho a la igualdad en el acceso a la funcin pblica supone una limitacin fundamental a la prctica de las llamadas pruebas restringidas para el acceso a la funcin pblica, las cuales, en general, han de considerarse como un procedimiento proscrito por el artculo 23.2 CE, si bien, no cabe excluir que, en determinados casos excepcionales, la diferencia de trato establecida en la ley en favor de unos y en perjuicio de otros pueda considerarse como razo nable, proporcionada y no arbitraria a los efectos de la desigualdad de trato que establece, siempre que dicha diferenciacin se demuestre como un medio excepcional y adecuado para resolver una situacin tambin excepcional, expre samente prevista en una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legtima, entre las que se integra tambin la propia eficacia de la Administracin pblica. Por consiguiente, para que resulte constitucionalmente admisible la convocatoria de una prueba de acceso a la funcin pblica de carcter restringido deben cumplirse inexcusablemente ciertos requisitos, cuya presencia en el caso aqu tratado sera el par metro a considerar para establecer la procedencia o no de atender a la solicitud de recurso de inconstitucionalidad. Sin embargo no es ste el supuesto a considerar, ya que la disposicin transitoria segunda de la Ley 9/1999 no prev la celebracin de pruebas restringidas sino la celebracin de un concurso libre, en cuya convocatoria la Admi 466

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

nistracin autonmica no slo deber respetar las previsiones concretas que se derivan de esa disposicin transitoria segunda sino tambin los lmites legales y constitucionales a los que en todo caso debe someterse el ejercicio del Poder Ejecutivo. Siendo esto as, el control de la medida prevista por la disposicin transitoria segunda de la Ley 9/1999 no debe hacerse en el plano de la constitucionalidad del precepto que no parece cuestionable, sino en el de la legalidad de las actuaciones de la Adminis tracin autonmica valenciana para evitar que, sobrepasando el mandato legal, se facilite el acceso a la funcin pblica a un determinado colectivo con desconocimiento de los principios de igualdad, mrito y capacidad que la Constitucin impone y que la ley no autoriza ni puede autorizar a desconocer. Sern, por tanto, los tribunales del orden contencioso-administrativo ante los que esta institucin no est legitimada para inter venir en este tipo de asuntos los que, en su caso, examinen los actos y disposiciones administrativos que se produzcan en ejecucin del mandato contenido en la disposicin transitoria cuestionada y establezcan si en ellos se han respetado los lmites legales y constitucionales de obligado acatamiento.

Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil La peticin se refera en concreto al prrafo segundo del artculo 693 de la Ley 1/2000, de 7 de enero. Segn la persona que present la solicitud, ese tipo de preceptos permite introducir en los contratos financieros clusulas por las que se altera la buena fe y el justo equilibrio de las contraprestaciones, al otorgar a una sola de las partes la facultad de resolver el contrato de manera desproporcionada y no equitativa. En su peticin no se citaban de forma expresa cules eran los artculos de la Constitucin que se vulneraban. A juicio de esta Institucin, no exista inconstitucionalidad tal y como se solicitaba, ya que segn reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitu cional, en el artculo 693 de la Ley de Enjuiciamiento Civil se establece de forma objetiva y clara el evento que permite exigir el vencimiento anticipado del contrato, que es la falta de pago de alguno de los plazos. No se trata por tanto de una clusula genrica sino de un hecho cierto y fcilmente constatable.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. El artculo 693.2.o de la Ley de Enjuiciamiento Civil encuentra su fun damento en los artculos 1.124 y 1.255 del Cdigo Civil y, an antes, en el valor superior de la libertad proclamado en los artculos 1.1 y 10.1 de la Constitucin. La cuestin planteada se refiere al denominado vencimiento anticipado de un prs tamo hipotecario y consiguiente resolucin del contrato de prstamo. Centrada dicha cuestin dentro del Derecho civil, tal posibilidad viene recogida en el artculo 1.124 del Cdigo Civil donde se establece con carcter general que: La facultad de resolver las obligaciones se entiende implcita en las rec procas, para el caso de que uno de los obligados no cumpliere lo que le incumbe. 467

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El perjudicado podr escoger entre exigir el cumplimiento o la resolucin de la obligacin, con el resarcimiento de daos y abonos de intereses en ambos casos. Tambin podr pedir la resolucin, an despus de haber optado por el cumplimiento, cuando ste resulte imposible. El Tribunal decretar la resolucin que se reclama, al no haber causas jus tificadas que le autoricen para sealar plazo. Esto se entiende sin perjuicio de los derechos de terceros adquirentes, con arreglo a los artculos 1.295 y 1.298 y a las disposiciones de la Ley Hipotecaria. La posibilidad de invocar la resolucin del prstamo y la devolucin del total del importe entregado por el prestamista con los intereses devengados hasta la fecha, se deriva con carcter general del artculo antes mencionado. Cabe aadir tambin, que el pacto por el cual prestamista y prestatario pactan la posibilidad de la resolucin anticipada del prstamo, encuentra su justificacin y fun damentacin jurdica en el artculo 1.255 del Cdigo Civil en el que se establece que los contratantes pueden establecer los pactos, clusulas y condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral ni al orden pblico. Ambos preceptos no viene a ser sino manifestaciones del principio de autonoma de la voluntad, que a su vez, es expresin del valor superior de libertad y autodeter minacin personal reconocidos en los artculos 1.1 y 10.1 de la Constitucin. SEGUNDO. En el supuesto planteado debe hacerse referencia a que el artcu lo 693.2.o de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, se encuentra ubicado dentro del Captulo V, Ttulo IV del Libro III, es decir, dentro de las particularidades de la ejecucin sobre bienes hipotecados o pignorados. Esto significa que cualquier valo racin jurdica que se realice en relacin con el citado precepto debe de partir de las normas bsicas que sobre las hipotecas establece la Ley Hipotecaria en la redaccin que a esta norma dio el Decreto de febrero de 1946. En este sentido el artculo 145 del citado texto legal dispone que: Para que las hipotecas voluntarias queden vlidamente establecidas, se requiere: 1.o que se hayan establecido en escritura pblica; y, 2.o que la escritura se haya inscrito en el registro de la propiedad. El anterior argumento a su vez debe tambin ponerse en relacin con lo que dispone el apartado 31 del artculo 693 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. En este apartado expresamente se establece que: 693.2. Podr reclamarse la totalidad de lo adeudado por capital y por intereses si se hubiese convenido el vencimiento total en caso de falta de pago de alguno de los plazos diferentes y este convenio constase inscrito en el Registro. 3. En el caso a que se refiere el apartado anterior, el acreedor podr soli citar que, sin perjuicio de que la ejecucin se despache por la totalidad de la deuda, se comunique al deudor que, hasta el da sealado para la celebracin de la subasta, podr liberar el bien mediante la consignacin de la cantidad 468

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exacta que por principal e intereses estuviere vencida en la fecha de presentacin de la demanda, incrementada, en su caso, con los vencimientos del prstamo y los intereses de demora que se vayan produciendo a lo largo del procedimiento y resulten impagados en todo o en parte. A estos efectos, el acreedor podr solicitar que se proceda conforme a lo previsto en el apartado 2 del artculo 578. De una interpretacin conjunta de lo dispuesto en los artculos 145 de la Ley Hipo tecaria y de lo establecido en los prrafos segundo y tercero del artculo 693 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, cabe concluir que no parece causarse indefensin a la parte contratante ms dbil, todo ello si se tiene adems en cuenta que el contrato en el que se establece la clusula que regula el vencimiento anticipado se realiza ante un notario que autoriza la escritura de prstamo, y que, adems, el regis trador, en el momento de hacer la inscripcin, ejercer su funcin de calificacin. El vencimiento anticipado que es el motivo central de la solicitud de inconstitu cionalidad presentada ha sido tratado por la Direccin General de los Registros y del Notariado en resoluciones de 23 y 26 de octubre de 1987, en las cuales literalmente se declar que no cabe el pacto por el que se haga depender el vencimiento de la obligacin del arbitrio del deudor, con el consiguiente perjuicio del tercer poseedor, ni cabe tampoco que se haga depender el vencimiento de cualquier tipo de compor tamiento del deudor distinto del incumplimiento mismo de la obligacin especficamente garantizada, pues la nica conducta del deudor del que ha de responder la finca hipo tecada es del cumplimiento a su tiempo de la obligacin directamente garantizada con la hipoteca. Al hilo de cuanto se acaba de exponer y teniendo en cuenta la jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo en relacin con el artculo 1.124 del Cdigo Civil (entre otras sentencias de la Sala Primera de 4 de octubre de 1983), podemos deducir que el tipo de pacto que se establece en el prrafo segundo del artculo 693 es vlido en la medida que de forma objetiva y clara establece el evento que permite exigir el vencimiento anti cipado del contrato, que es la falta de pago de alguno de los plazos. No se trata por tanto de una clusula genrica sino de un hecho cierto y fcilmente constatable. Por ltimo, debe tambin hacerse constar que el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse en diferentes resoluciones acerca de la constitucionalidad del procedimiento hipotecario regulado en el artculo 131 de la Ley Hipotecaria, cuya normativa se incorpora ahora a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. El citado tribunal en sus sentencias de 22 de marzo de 1985 y de 17 de enero de 1991, ha declarado que el constituyente de la hipoteca al otorgarla, ha consentido implci tamente la posicin legal en que dicho titulo le sita y por otra parte, las facultades que ostenta el acreedor, derivadas de la fuerza singular del ttulo, se ven compensadas con las garantas procesales que la ley concede al deudor. En ambas resoluciones igual mente se hace constar que los afectados por un proceso hipotecario del artculo 131 de la Ley Hipotecaria tienen abierta la va del juicio declarativo para la defensa de sus derechos y por ello la limitacin de la controversia y las dems peculiaridades del citado procedimiento no vulneran el derecho consagrado en el artculo 24.1 de la Cons titucin. TERCERO. La sentencia nmero 265/1999, de 27 de marzo de 1999, del Tribunal Supremo, se refiere a un supuesto de hecho, el incumplimiento contrario a la buena 469

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fe de sus obligaciones por la entidad prestataria, distinto del contenido en el artculo 693.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, no constituyendo, por tanto, doctrina que permita fundamentar la inconstitucionalidad de este precepto. Las declaraciones de la sentencia citada a la que se refiere el peticionario, tienen por exclusivo objeto tratar de obtener una solucin justa en el caso planteado. En con secuencia, los pronunciamientos del Tribunal no deben utilizarse fuera del mbito del supuesto concreto en que han sido vertidos y porque en lo que se refiere a la cuestin ms llamativa, la nulidad de los pactos de vencimiento anticipado, no son ratio decidendi de la sentencia. El supuesto de hecho recogido en la sentencia, y que da lugar al fallo es el siguiente: el banco concede a una sociedad un crdito para rehabilitar unos edificios propiedad de la sociedad deudora. Para garantizar el prstamo se hipotecan a favor del banco los mencionados bienes inmuebles, quedando la cantidad prestada en poder de ste, sin que pueda ser retirada mientras no resulten cumplidas a satisfaccin del banco las condiciones establecidas en la escritura constitutiva del prstamo hipotecario. El banco entrega una parte importante de dicha suma a la hipotecante. Con posterioridad una promotora adquiere los edificios hipotecados subrogndose en el importe total del prstamo en las mismas condiciones que la primitiva hipoteca, lo que se hace constar en la inscripcin de la hipoteca. En el documento notarial en el que se formaliza la subrogacin, la promotora se aviene a hipotecar unos bienes que haba adquirido libres de cargas para as garantizar al banco la devolucin de lo ya entregado al anterior deudor y esperando recibir en contraprestacin las cantidades an no dispuestas del prstamo inicial. En la escritura de prstamo hipotecario se haba pactado una clusula undcima en virtud de la cual aunque no haya concluido el perodo fijo de prstamo... el banco podr exigir la devo lucin del capital con los intereses y gastos... en los casos de incumplirse cualquiera de las obligaciones establecidas en las estipulaciones precedentes. Al no cumplir la sociedad deudora las condiciones pactadas, algunas, como se ver, de imposible cumplimiento, el banco se neg repetidas veces a efectuar la entrega de las cantidades pendientes de retirar, poniendo adems en prctica la citada clusula de vencimiento anticipado, situacin que propici que la promotora tuviera que hacer frente a una elevada suma para evitar la enajenacin de las fincas en pblica subasta. De esta forma se descapitaliz y hubo de solicitar de otro banco un nuevo prstamo, con todas las expensas que la nueva financiacin hubo de acarrear. La promotora demand al banco solicitando la resolucin del contrato reflejado en la escritura de ratificacin y subrogacin de hipoteca, alegando que el banco incumpli la obligacin contractual de poner a disposicin de la demandante las sumas que no haba dispuesto en su da el primitivo hipotecante. Solicita tambin que le sean indem nizados los daos y perjuicios causados por dicho incumplimiento. El tribunal considera que el banco incumpli la obligacin contractual de poner a disposicin del recurrente las sumas de las que no haba dispuesto en su da la hipo tecante.... Estima que la actuacin de la entidad bancaria haba sido contraria a la buena fe contractual. En el ltimo fundamento jurdico de la sentencia se dice que es cierto (como invoca el actor en el motivo segundo del recurso) que se ha infringido el artculo 1.258 del Cdigo Civil, al rehusar el banco facilitar la disposicin de las 470

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cantidades remanentes del crdito, contrariando la subrogacin convenida, ya que segn dicho precepto los contratos, una vez perfectos, obligan a cumplir todas las consecuencias que, segn su naturaleza sean conformes a la buena fe, al uso y a la Ley. La ratio decidendi de la sentencia es, pues, el incumplimiento del contrato por parte del banco que la sentencia considera probado, contrario a la buena fe e injustificable. Al no entregar a la sociedad recurrente la cantidad pactada, se produce el incum plimiento por parte del banco. Incumplimiento contrario a la buena fe, teniendo en cuenta que algunas de las condiciones pactadas eran de imposible cumplimiento para la sociedad deudora. Porque debido a falta de rigor y cuidado el banco haba utilizado un modelo de contrato de prstamo hipotecario para financiar la construccin de un edificio de nueva planta y la finalidad no era sta, sino rehabilitar unos edificios antiguos ya construidos, por lo que indudablemente no se podan presentar algunas de las cer tificaciones requeridas, como, por ejemplo, la de cimentacin. Adems el argumento del incumplimiento era totalmente injustificado, puesto que la posicin del banco estaba suficientemente asegurada con la doble garanta hipotecaria a su favor: la primera hipoteca que garantizaba la devolucin del prstamo concedido al primitivo hipotecante y la hipoteca de los bienes inmuebles propiedad de la sociedad recurrente acordada en la escritura de subrogacin del prstamo. Pero el tribunal considera, fundamento noveno, que, adems de contraria a la buena fe, la actuacin de los representantes del banco puede estimarse como dolosa al inducir a la promotora a hipotecar las fincas que detentaba libres de cargas bajo la sugestin de que en el futuro podra disponer de unas sumas cuya obtencin luego se obstaculiz reiteradamente (de conformidad con el art. 1.269 del Cdigo Civil). En cuanto a la segunda cuestin, clusulas de vencimiento anticipado, a las que la sentencia dedica ms atencin (fundamentos jurdicos nmeros 4.o, 5.o, 6.o y 7.o), la cuestin se centra en los lmites a que han de supeditarse estos pactos para que sean admisibles en Derecho. La Direccin General de Registros y del Notariado se ha pronunciado en varias resoluciones acerca de esta cuestin. De su anlisis puede concluirse que no son admi sibles los pactos de vencimiento anticipado en caso de quiebra, suspensin de pagos o ejecuciones al deudor supuestos previstos por los arts. 1.915 del Cdigo Civil, 1.272 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 883 del Cdigo de Comercio (resoluciones de 27 de enero de 1986, 5 de junio de 1987 y 15 de julio de 1998), y menos hacerse depender el vencimiento de la muerte del deudor. Tampoco los que contemplan el incumplimiento genrico por parte del deudor de las obligaciones derivadas del prstamo. As en la resolucin de 23 de octubre de 1987 puede leerse que no cabe el pacto por el que se haga depender el vencimiento de la obligacin de cualquier tipo de comportamiento del deudor distinto del incumplimiento mismo de la obligacin (resoluciones de 5 de junio de 1987, 26 de octubre de 1987, 4 de abril de 1992, 22 de julio de 1996 y 15 de julio de 1998). No sern admisibles, tampoco, los pactos mediante los cuales se haga depender el vencimiento de la obligacin del arbitrio de uno de los contratantes (arts. 115 y 1.256 del Cdigo Civil), ni los que estn insuficientemente determinados, o, como dice la resolucin de 23 de octubre de 1987, los que en contradiccin con el principio de determinacin dejan los contornos del derecho real el que como tal debe ser respetado por cualquiera que devenga propietario de la finca al arbitrio de una persona, sea el acreedor, sea el deudor o sea un tercero. 471

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S se admiten las clusulas de vencimiento anticipado por impago de tributos y de las cuotas de gastos de una comunidad en rgimen de propiedad horizontal, por incum plimiento de la obligacin de asegurar la cosa hipotecada, por aparicin de cargas no consignadas en la escritura, as como por el deterioro de la finca (resoluciones de 23 y 26 de octubre de 1987, 16 de marzo de 1990, 24 de abril de 1992, 8 de noviembre de 1993, 28, 29 y 30 de enero y 2 de febrero de 1998). Incluso se consideran admisibles los pactos de vencimiento por impago de cualquier plazo (por ejemplo, una mensualidad) o de cualquier periodo de intereses. As lo seala la doctrina en distintas resoluciones de la direccin general (31 de octubre de 1978, 23 de octubre de 1981 y 22 de julio de 1996). Sin embargo, habr de tenerse en cuenta que en casos de abusos, por ejemplo, vencimiento de todo por desfases mnimos, si el contratante es consumidor gozar de la proteccin que se deriva de la legislacin de proteccin de los consumidores. En efecto, segn el artculo 10.1.c) de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de Consumidores y Usuarios, aplicable a cualquier relacin jurdica patri monial y, por tanto, a la derivada de un contrato de prstamo con garantia hipotecaria, la buena fe y justo equilibrio de las contraprestaciones excluye: 2.o Las clusulas que otorguen a una de las partes la facultad de resolver discrecionalmente el contrato, excepto, en su caso, las reconocidas al comprador en las modalidades de venta por correo, a domicilio y por muestrario. 3.o Las clusulas abusivas, entendiendo por tales las que perjudiquen de manera desproporcionada o no equitativa al consumidor, o comporten en el contrato una posicin de desequilibrio entre los derechos y las obligaciones de las partes en perjuicio de los consumidores o usuarios. 4.o Condiciones abusivas de crdito. En conclusin pueden admitirse todos aquellos pactos de vencimiento anticipado que formulados con la debida precisin y claridad respondan a intereses legtimos, al tener razn suficiente o estar justificados por la conexin con la garanta real constituida.

Ley de Catalua 4/2000, de 26 de mayo, de medidas fiscales y administrativas Un particular, en nombre propio, solicit la interposicin de recurso de inconsti tucionalidad contra el artculo 20 de la Ley de Catalua 4/2000, de 26 de mayo, de medidas fiscales y administrativas, por el que se aade un nuevo artculo, el 25 bis), a la Ley de la Polica de la Generalidad-Mozos de Escuadra. La nueva disposicin estableca una dispensa respecto al requisito de titulacin para el acceso por promocin interna a las categoras de sargento, subinspector, inspector, intendente, comisario y mozos del Cuerpo de Polica de la Generalidad. Al respecto el solicitante de recurso entendi que se invada la competencia para fijar las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos que con carcter exclusivo atribuye el artculo 149.1.18 de la Constitucin. 472

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. Sobre el ejercicio de la legitimacin conferida al Defensor del Pueblo para la interposicin de recursos de inconstitucionalidad en materias que no tienen una incidencia directa sobre los derechos comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin. Descrita en los antecedentes la causa de pedir del solicitante, debe sealarse en primer lugar que en su escrito no se invoca lesin alguna de derechos comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin. Y si bien es cierto que en los artculos 162.1.a) de la Constitucin, 32 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional y 29 de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo no se establece lmite o cortapisa alguna para el ejercicio de la legitimacin activa en la interposicin de recursos de inconstitucionalidad, no lo es menos que de modo inveterado el Defensor del Pueblo ha venido ciendo el ejercicio de esa legitimacin a causas en las que la salvaguardia de aquellos derechos, cuya defensa constituye la funcin primordial encomendada a esta Institucin por el artculo 54 de la Constitucin, se encuentra directamente afectada. Ahora bien, el hecho de que el peticionario no haya invocado lesin alguna de dere chos del ttulo I no debe impedir el anlisis, siquiera somero de esta cuestin. Parece claro que la definicin de las condiciones de promocin interna de los fun cionarios que pertenecen a los mozos de escuadra, de afectar a alguno de los derechos comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin, seria al de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, reconocido en el artculo 23.2 de la Cons titucin. Sin embargo, no hay que recordar la copiosa jurisprudencia constitucional sobre el principio de igualdad para concluir que igualdad no es sinnimo ni de identidad ni de uniformidad. En efecto, no son idnticos los requisitos de ingreso y los de promocin interna para acceder a un cuerpo, escala, clase o categora profesional (puesto que no se parte de situaciones idnticas) ni son uniformes los requisitos de promocin interna en todos los cuerpos y escalas de funcionarios mxime si estos pertenecen a distintas administraciones pblicas (porque la naturaleza y caractersticas de cada cuerpo y la expresin del inters propio por cada administracin competente impiden esa unifor midad). En definitiva no hay argumento concluyente que permita aseverar que bajo deter minadas condiciones el requisito de titulacin no pueda ser dispensado en beneficio de un curso selectivo de formacin que supla la falta originaria de titulacin. Si el legis lador estatal mediante la disposicin adicional vigsimo segunda de la Ley 30/1984 esta blece tal dispensa en el grupo de titulacin D para acceder al C, no hay razn para no considerar que anloga medida pueda ser adoptada por el legislador cataln para las distintas categoras integrantes de un cuerpo propio como el de Polica de la Generalidad-Mozos de Escuadra. No la hay, obviamente, salvo que se alegue, tal y como hace el peticionario, un motivo de competencia, ajeno por tanto al Ttulo I de la Constitucin y encuadrable en el Ttulo VIII. Y ya en este terreno debe decirse que, con independencia de que se analice con mayor profundidad el alegado motivo de invasin competencial en el fundamento segun do, si el Defensor del Pueblo circunscribe su habilitacin constitucional para la inter 473

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posicin del recurso directo de inconstitucionalidad a aquellos supuestos que tengan una incidencia directa en los derechos del Ttulo I, con mayor motivo debe hacerlo en aquellos otros en que no resultando afectados tales derechos, los primeramente lla mados para ejercer tal habilitacin son los titulares de la competencia supuestamente vulnerada, esto es, el Estado y las comunidades autnomas. Y ello porque siendo el Estado y las comunidades autnomas los representantes del inters general y del inters autonmico o regional respectivo, deben ser llos los que aprecien si tal inters ha sido conculcado y, en consecuencia, ejercer las potestades que el ordenamiento les otorga para su defensa (entre ellas, la de recurrir ante el Tribunal Constitucional, art. 162 CE). Postular que el Defensor del Pueblo defienda el inters estatal o el de una comunidad autnoma al margen o en contra de quienes legtimamente deben apreciar o interpretar ese inters, supone atribuir al Defensor del Pueblo funciones que difcilmente debe ejercer. SEGUNDO. El artculo 20 de la Ley catalana 4/2000, de 26 de mayo, de Medidas Fiscales y Administrativas, no invade la competencia estatal para fijar las bases del rgi men estatutario de los funcionarios. La argumentacin seguida en el fundamento primero de esta resolucin, hubiera bastado por si misma para no proceder a la interposicin del recurso solicitado, pero dado que el formulante alega, en los trminos ya sealados en los antecedentes, la inva sin por el legislador cataln de las competencias estatales, no debe obviarse la respuesta al ncleo de la cuestin planteada. Alega el peticionario que el artculo 20 de la Ley 4/2000 viola la competencia estatal para fijar las bases del rgimen estatutario de los funcionarios a que se refiere el ar tculo 149.1.18 al regular de modo contradictorio con la legislacin estatal bsica las condiciones de promocin interna de los funcionarios pertenecientes a la Polica de la Generalidad-Mozos de Escuadra. Y debe decirse que el razonamiento que desarrolla es tan compacto y bien construido como falto de cimentacin. El mecanismo querido por el constituyente en cuanto al rgimen estatutario de los funcionarios ha sido el de la comparticin de esta materia entre el Estado, mediante la fijacin de las bases de este estatuto, y las comunidades autnomas que en sus estatutos de autonoma asuman esta competencia, mediante el desarrollo de ese contenido bsico. Fuera de ese rgimen estatutario y por decisin del mismo constituyente se encuentra la seguridad pblica bajo cuyo epgrafe se encuentra el rgimen estatutario de todas y cada una de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Vemoslo. Dispone el artculo 149.1.29 que el Estado tiene competencia exclusiva sobre: 29. Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de poli cas por las comunidades autnomas en la forma que se establezca en los res pectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgnica. Por su parte, el artculo 104.2 de la Constitucin, establece que: 2. Una ley orgnica determinar las funciones, principios bsicos de actuacin y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. 474

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Estas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a las que se refiere el nmero 2 transcrito, son todos los que constitucional y legalmente puedan crearse, porque a los que estn bajo la dependencia del Gobierno de la nacin se refiere el nmero 1 del mismo artculo. Pues bien, el primero de los preceptos enunciados remite al legislador estatal, por voluntad constituyente debe insistirse, la decisin de atribuir a las comunidades aut nomas la posibilidad de crear policas en la forma establecida en sus propios Estatutos. Por esta razn la decisin adoptada mediante ley orgnica forma parte del denominado bloque de constitucionalidad, nocin utilizada por el Tribunal Constitucional para refe rirse a los instrumentos normativos que junto con la Constitucin misma y como com plemento de ella, es preciso tener en cuenta para fijar con exactitud el rgimen de una determinada competencia (SSTC 10/1982 y 26/1982, de 23 de marzo y 24 de mayo, respectivamente). El segundo de los preceptos citados, esto es, el artculo 104.2 CE reserva al Estado mediante ley orgnica la determinacin de las funciones, principios bsicos de actuacin y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Por virtud de ambos preceptos las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad quedan fuera del mbito de aplicacin del artculo 149.1.18, al remitir el constituyente al legislador estatal la decisin sobre la posibilidad de crear policas por las comunidades autnomas, debiendo fijar, adems las funciones, principios bsicos de actuacin y estatuto de todas las creadas. A la previsin constitucional ha respondido el legislador estatal mediante la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las Policas de las Comunidades Autnomas y de las Policas Locales, norma que, por lo dicho, complementa la Constitucin y fija con exactitud el rgimen de una determinada competencia. Es, pues, esta norma y no la Ley 30/1984, de 3 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica la que debe ser examinada en primer lugar para saber si el ar tculo 20 de la Ley catalana, cuya impugnacin se solicita, viola la competencia estatal. Es cierto, sin embargo, que la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, no se desvincula completamente en cuanto al rgimen estatutario de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y, especficamente, el de las policas de las comunidades autnomas, de lo establecido en el rgimen general de funcionarios, y de este modo, su artculo 40 precepta que: 40. El rgimen estatutario de los cuerpos de Polica de las comunidades autnomas vendr determinado, de conformidad con lo establecido en el ar tculo 149.1.18 de la Constitucin, por los principios generales del ttulo I de esta Ley, por lo establecido en este captulo y por lo que dispongan al efecto los Estatutos de Autonoma y la legislacin de las comunidades autnomas, as como por los reglamentos especficos de cada cuerpo. Pero a su vez parece incuestionable que la llamada al artculo 149.1.18 de la Cons titucin que efecta el artculo 40 transcrito, lo es a la competencia estatal para el esta blecimiento del rgimen estatutario de los funcionarios, competencia que el legislador estatal concreta respecto de las policas de las comunidades autnomas, captulo III del Ttulo III de la Ley Orgnica 2/1986, en la definicin de unos principios generales 475

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de actuacin (que por lo dems conciernen a todas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, captulo II del Ttulo I de la Ley) y en lo que dispone el propio captulo III del ttulo III aludido. Pues bien, segn el artculo 44 de esta ley, incluido en el captulo III del Ttulo III: 44. La seleccin, el ingreso, la promocin y formacin de los miembros de los cuerpos de Polica de las comunidades autnomas se regular y organizar por las respectivas comunidades autnomas, sin perjuicio de lo establecido en los respectivos estatutos. La lectura de este precepto arroja la inmediata conclusin de que la promocin y formacin de los cuerpos de Polica de las comunidades autnomas constituye una materia de su competencia, conclusin que para el caso de Catalua se refuerza an ms por lo preceptuado por la disposicin adicional segunda, uno de la ley, segn la cual: 1. La Polica Autnoma de Catalua se rige por su Estatuto de Autonoma y normas que lo desarrollen, respecto a las que la presente ley tendr carcter supletorio, de conformidad con el artculo 13.1 de aqul. Por lo expuesto, no hay argumento jurdico que permita a esta Institucin cuestionar la constitucionalidad del artculo 20 de la Ley catalana 4/2000, de 26 de mayo, de Medidas Fiscales y Administrativas.

Real Decreto Legislativo 1/2000, de la Comunidad Autnoma de Canarias, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias Unos ciudadanos consideraron que el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, abra un nuevo espacio legal para interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 11/1999, de 13 de mayo, como ya intentaron en su da mediante una peticin que lleg tarde a esta Institucin que se centraba en la modificacin del espacio protegido de la Isleta. Los interesados se remitieron a los argumentos esgrimidos contra aquella otra norma, aunque, al mismo tiempo, reconocan que la modificacin legal introducida por la Ley 11/1999, con la que mostraron disconformidad, en su momento, no queda recogida en el texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. Analizadas detenidamente las alegaciones presentadas por los recurren tes, procede, en primer lugar, desentraar el objeto de la solicitud de recurso, al entender los comparecientes, como se ha explicado, que se podra haber abierto, como conse cuencia de la publicacin del Texto Refundido de Ordenacin del Territorio y de Espacios 476

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Naturales Protegidos de Canarias, un nuevo plazo legal de tres meses para presentar recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 11/1999, de 13 de mayo, que modifica la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias. En relacin con esta argumentacin, se debe recordar, aunque resulte obvio afir marlo, que el nico objeto posible de un recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo 1/2000 es el propio contenido de la citada norma, por la que se derogan las leyes 12/1994, de 19 de diciembre, que regula el rgimen jurdico de los espacios naturales de Canarias y 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenacin del territorio de Canarias. En este sentido el Tribunal Constitucional ha establecido en su jurisprudencia, Sen tencia del Tribunal Constitucional 179/1992, que, puesto que un real decreto legislativo es un texto refundido, su valor de ley y su funcin sustitutoria de la legislacin anterior slo puede predicarse en tanto en cuanto refunde en un texto nico la diversa legislacin anterior, por lo que, la funcin constitucional del texto refundido no es innovar en el ordenamiento jurdico y no puede, en consecuencia, exceder de los lmites del ejercicio de la potestad legislativa delegada establecidos en la Constitucin. Como ha venido sosteniendo el Tribunal Constitucional (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 205/1993), la Constitucin espaola establece de manera muy precisa las condiciones bajo las cuales el Parlamento puede habilitar al Gobierno para que ste dicte normas con fuerza de ley. No slo exige una delegacin expresa, excluyendo la posibilidad de delegaciones tcitas o implcitas y prev un lmite temporal para el ejercicio de la delegacin, que se agota en su uso, sino que adems impone que la dele gacin legislativa habr de determinar expresamente la materia concreta, el objeto y alcance de la delegacin legislativa y los principios o criterios que han de seguirse en su ejercicio (art. 82 de la Constitucin espaola). En consecuencia, como tambin ha establecido el Tribunal en la Sentencia 51/1982, de 18 de julio, para llegar a una conclusin acerca de la legitimidad constitucional de un decreto legislativo, es necesario analizar la norma habilitante que autoriza la refun dicin (art. 82.5 de la Constitucin espaola) y al mismo tiempo ordena al Gobierno que elabore un nuevo texto refundido (...), para examinar despus si el Gobierno ha integrado correctamente el bloque de la legislacin a refundir. Por ello, para poder emitir un juicio de constitucionalidad sobre la actuacin que nos ocupa del ejecutivo canario, es preciso examinar los trminos de la delegacin legis lativa recibida del legislador, que recoge la disposicin final primera de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenacin del territorio de Canarias (Boletn Oficial de Canarias de 12 de junio), que prev la refundicin de esta ley y de las Leyes 12/1994, de espacios naturales de Canarias y 13/1994, de modificacin del anexo de la Ley 12/1994 y que dice as: Se autoriza al Gobierno para proceder en el plazo de un ao a la elaboracin de un texto refundido de las disposiciones de la presente ley y de las leyes 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias y 13/1994, de 22 de diciembre, de modificacin del anexo de la ley anterior. A la vista de todo lo expresado, analizado detenidamente el contenido del decreto legislativo cuya inconstitucionalidad se afirma, se puede concluir que el mismo se ajusta a los requisitos de la citada delegacin legislativa exigidos por el artculo 82 de la Cons titucin espaola, por lo que, en este aspecto de la cuestin planteada, no se observa conculcacin del mandato constitucional. 477

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SEGUNDO. Sentado que el Decreto Legislativo 1/2000, ha respetado los requisitos formales para el ejercicio de la potestad legislativa por va delegada, es preciso examinar, si los preceptos cuya constitucionalidad cuestionan los recurrentes son contrarios a la Constitucin por razn de su contenido, porque como recoge la jurisprudencia del Tri bunal Constitucional (STC 32/1982, de 28 de abril), no se puede eludir el juicio de cons titucionalidad de los decretos legislativos y se ha de entrar a resolverlo, considerando las posibles razones formales como un prius lgico respecto a las materiales. No obstante, resulta preciso volver a la contradiccin que se observa en el plan teamiento de la solicitud de recurso, pues el decreto legislativo que nos ocupa no es el objeto directo de la disconformidad de los promoventes, sino que los interesados rei teran, como ya se ha expresado ms arriba, los argumentos de inconstitucionalidad que, en su da expusieron en contra de la modificacin puntual de la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, que contempla la Ley 11/1999, de 13 de mayo, aun reconociendo expl citamente que dicha reforma no ha sido acogida por el texto refundido, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, como tambin se ha explicado, lo que, sin duda, conlleva la prdida sobrevenida del objeto de su solicitud. De todos modos, a juicio de los comparecientes, dadas las particularidades que con curren en el caso planteado y los trminos de la disconformidad manifestada por los recurrentes, contra la alteracin de los fines del paisaje protegido de la Isleta por la citada Ley 11/1999, argumento esencial entre los motivos de inconstitucionalidad esgri midos en fecha 17 de agosto de 1999, la desclasificacin de una parte importante del paisaje protegido de la Isleta haca perder a la totalidad del espacio uno de sus fines esenciales, que era la posibilidad del uso y disfrute pblico por los ciudadanos de la Isla y de la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria. La desclasificacin de una parte de la Isleta, destinada, precisamente, al disfrute del paisaje por los ciudadanos por la Ley 11/1999, supona para los recurrentes, una vulneracin del artculo 45 de la Constitucin, an ms grave que si se tratara de una zona con altos valores naturales, ya que los solicitantes estiman que esta previsin cons titucional pretende la proteccin de la naturaleza, en funcin de las necesidades del hombre, lo que, a su juicio, significa que la funcin esencial de la proteccin de los recursos naturales es, precisamente, el disfrute de la naturaleza por los ciudadanos. Refirindonos ya, en concreto, a la delimitacin del paisaje protegido de la Isleta que contempla el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que es el nico objeto posible de la solicitud de recurso, es oportuno traer a colacin la interpretacin que el Tribunal Constitucional viene realizando del contenido de los artculos 45 y 130.1 de la Cons titucin espaola cuando, como ocurre en el caso que ha dado lugar a estas actuaciones, se produce una tensin entre los fines de expansin y las necesidades de proteccin de los valores naturales, por lo que (como se recoge, por otra parte, en la exposicin de motivos de la Ley 11/1999, de 13 de mayo) resulta necesario compaginar, en la forma que en cada caso decida el legislador competente, la proteccin de ambos bienes cons titucionales: el medio ambiente y el desarrollo econmico. Desde la Sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, el Tribunal Constitucional mantiene que el artculo 45 de la Constitucin se incluye entre los principios rectores de la poltica social y econmica (captulo tercero del ttulo primero, relativo a derechos y deberes fundamentales), cuyo reconocimiento, respeto y proteccin informarn la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos (art. 53.3 de la Cons 478

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

titucin). Es evidente que entre esos poderes pblicos se encuentran las comunidades autnomas y que la legislacin positiva citada comprende tanto la legislacin estatal, como la emanada de los rganos legislativos de aqullas. En el fundamento jurdico 2.o de la citada Sentencia 64/1982, el tribunal expresa que el artculo 45 recoge la preocupacin ecolgica surgida en las ltimas dcadas en amplios sectores de opinin que se ha plasmado tambin en numerosos documentos internacionales. En su virtud, no puede considerarse como objetivo primordial y exclu yente la explotacin al mximo de los recursos naturales, el aumento de la produccin a toda costa, sino que se ha de armonizar la utilizacin racional de esos recursos con la proteccin de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida. (...). Recurdese tambin que la calidad de vida que cita el artculo 45 y uno de cuyos elementos es la obtencin de un medio ambiente adecuado para promoverla, est proclamada en el prembulo de la Constitucin y reco gida en algn otro artculo, como el 129.1. Sin embargo, debe advertirse que la Cons titucin impone asimismo el deber de atender al desarrollo de todos los sectores eco nmicos que es igualmente necesario para lograr aquella mejora (art. 130.1). Y el tribunal finaliza su argumentacin manifestando lo siguiente: La conclusin que se deduce de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la proteccin de ambos bienes constitucionales. A la vista de la jurisprudencia constitucional citada, del examen de los preceptos cuestionados del Decreto Legislativo 1/2000, en concreto de la delimitacin del paisaje protegido de la Isleta, que se identifica en el texto refundido bajo la referencia C-22 del anexo, y que acoge literalmente el contenido del apartado C-22 del anexo de la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de Canarias, no puede deducirse, en el marco de las competencias otorgadas al Defensor del Pueblo por la Constitucin espaola y por la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, que dicha delimitacin viole ninguno de los preceptos constitucionales citados.

Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Artculo 13 El artculo 13 del Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, regula el contenido de la asistencia sanitaria, y en su apartado b), relativo a la prestacin farmacutica, dispone que los beneficiarios de este rgimen especial participarn mediante el pago de una cantidad porcentual por receta o, en su caso, por medicamento, que se deter minar reglamentariamente. El promovente del recurso consideraba que tal precepto infringa el principio de igualdad y no discriminacin proclamado en el artculo 14 de la Constitucin, con base en que los pensionistas de la Seguridad Social gozan de gra tuidad en la adquisicin de medicamentos mientras que los pensionistas del Estado estn obligados a pagar una aportacin proporcional al coste de los mismos. 479

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Fundamentos de la resolucin PRIMERO. Tras un somero examen de la solicitud mencionada, resulta necesario sealar que el artculo 33 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, dispone que el recurso de inconstitucionalidad se formular dentro del plazo de tres meses a partir de la publicacin de la ley, disposicin o acto con fuerza de ley que se pretenda impugnar. Por ello, nicamente procede en el presente supuesto el examen del artculo 13 del Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, publicado en el Boletn Oficial del Estado de 14 de junio de 2000, por ser sta la nica norma de las citadas por el promovente susceptible de someterse al proceso de inconstitucionalidad que se solicita. Conviene, sin embargo, mencionar que en el Boletn Oficial del Estado de 28 de junio se publican el Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes sobre el Rgimen Especial de Seguridad Social del Personal al Servicio de la Administracin de Justicia y el Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, cuyas dispo siciones derogatorias nicas derogan expresamente el Real Decreto-ley 16/1978, de 7 de junio, sobre el Rgimen especial de Seguridad Social de los Funcionarios de la Admi nistracin de Justicia, y sus modificaciones posteriores contenidas en normas con rango de ley y la Ley 29/1975, de 27 de junio, sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, as como las disposiciones expresamente modificativas de su texto. SEGUNDO. tenor literal: El precepto cuya constitucionalidad se cuestiona tiene el siguiente

Artculo 13.

Contenido de la asistencia sanitaria.

La prestacin de asistencia sanitaria comprende: a) Los servicios de atencin primaria, incluida la atencin primaria de urgencia en rgimen ambulatorio o a domicilio, y la atencin especializada, ya sean en rgimen ambulatorio u hospitalario e incluidos los servicios de urgencia hospitalaria, todos ellos con un contenido anlogo al establecido para los bene ficiarios del Rgimen general de la Seguridad Social. b) La prestacin farmacutica, que incluye las frmulas magistrales y pre parados oficiales, las especialidades y los efectos y accesorios farmacuticos, con la extensin determinada para los beneficiarios del Rgimen general de la Seguridad Social. Los beneficiarios participarn mediante el pago de una can tidad porcentual por receta o, en su caso, por medicamento, que se determinar reglamentariamente. c) Las prestaciones complementarias, para cuya definicin, extensin y contenido se tendr en cuenta lo dispuesto en el Rgimen general de la Seguridad Social. 480

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Resulta necesario transcribir, por su contenido, los artculos que regulan la misma materia respecto a los funcionarios civiles del Estado y al personal al servicio de la Administracin de justicia. As, el artculo 16 del Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio dispone: Artculo 16. Prestacin de la asistencia sanitaria y farmacutica.

1. La asistencia sanitaria se prestar al titular y a los beneficiarios a su cargo, con la extensin, duracin y condiciones que reglamentariamente se determinen para las distintas contingencias constitutivas del hecho causante, con la extensin y alcance determinado o que se determine en el Rgimen general de la Seguridad Social. 2. Los beneficiarios de la prestacin farmacutica participarn mediante el pago de una cantidad porcentual en los trminos que se establezcan regla mentariamente. Por su parte, el artculo 16 del Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, establece: Artculo 16. Contenido de la asistencia sanitaria.

La prestacin de asistencia sanitaria comprende: a) Los servicios de atencin primaria, incluida la atencin primaria de urgencia en rgimen ambulatorio o a domicilio, y la atencin especializada, ya sea en rgimen ambulatorio u hospitalario e incluidos los servicios de urgencia hospitalaria, todos ellos con un contenido anlogo al establecido para los bene ficiarios del Rgimen general de la Seguridad Social. b) La prestacin farmacutica, que incluye las frmulas magistrales, las especialidades y los efectos y accesorios farmacuticos, con la extensin deter minada para los beneficiarios del Rgimen general de la Seguridad Social. Los beneficiarios participarn mediante el pago de una cantidad porcentual por rece ta o, en su caso, por medicamento, que se determinar reglamentariamente. c) Las prestaciones complementarias para cuya definicin, extensin y contenido se tendr en cuenta lo dispuesto en el Rgimen general de la Seguridad Social. TERCERO. Del examen de los preceptos transcritos en el apartado anterior puede deducirse, en primer lugar, que no cabe duda de que los artculos que regulan las pres taciones farmacuticas para los funcionarios al servicio del Estado, en sus distintas moda lidades como funcionarios civiles, al servicio de la Administracin de justicia o inte grantes de las Fuerzas Armadas, son prcticamente idnticos en su redaccin y, por supuesto, en su finalidad. En efecto, tanto el artculo 13 del Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, como el artculo 16 del Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio, como el ar tculo 16 del Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, establecen idnticos criterios para obtener la prestacin farmacutica, remitiendo en dos de los supuestos a lo que se dispone para los beneficiarios del Rgimen general de la Seguridad Social en cuanto a su extensin. 481

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En este sentido, la disposicin derogatoria del Real Decreto ley 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, dispone la derogacin de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, texto refundido aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, con la excepcin expresa de una serie de preceptos de la misma, que son precisamente los que regulan las prestaciones far macuticas. As pues, el tenor literal de los artculos 105 y 107 del Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, es el que sigue: Artculo 105. Prestaciones farmacuticas.

1. La asistencia farmacutica comprender las frmulas magistrales, espe cialidades y efectos o accesorios farmacuticos que se prescriban por los facul tativos de la Seguridad Social. 2. Quedan excluidos de la prestacin farmacutica los productos diet ticos, de rgimen, aguas minero-medicinales, vinos medicinales, elixires, den tfricos, cosmticos, artculos de confitera medicamentosa, jabones medicinales y dems productos anlogos. Artculo 107. farmacuticas. Adquisicin y dispensacin de productos y especialidades

1. La dispensacin de medicamentos ser gratuita en los tratamientos que se realicen en las Instituciones propias o concertadas de la Seguridad Social y en los que tengan su origen en accidentes de trabajo o enfermedades pro fesionales. En los dems casos participarn los beneficiarios mediante el pago de una cantidad fija por receta o, en su caso, por medicamento, cuya deter minacin corresponder al Gobierno, a propuesta del Ministro de Trabajo y pre vio informe de la Organizacin Sindical. Pero la conclusin ms evidente es la de que las prestaciones farmacuticas forman parte intrnseca de la asistencia sanitaria, comprendidas ambas entre las que ofrece el sistema de Seguridad Social, que la Administracin garantiza a los administrados, sean o no funcionarios, en cumplimiento del mandato contenido en el artculo 43 de la Constitucin espaola. En efecto, el referido precepto establece, por una parte, que los poderes pblicos son los competentes para organizar y tutelar la salud pblica a travs de medidas pre ventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, entre los que obviamente se encuen tran la asistencia sanitaria y las prestaciones farmacuticas y, por otra, indica que los derechos y deberes de todos al respecto se establecern mediante ley. CUARTO. Llegado este punto, se debe iniciar el examen de la presunta vulneracin del principio de igualdad ante la ley, garantizado en el artculo 14 de la norma suprema, alegado por el compareciente. Sobre el alcance del principio de igualdad ante la ley el Tribunal Constitucional ha elaborado en numerosas sentencias una matizada doctrina cuyos rasgos esenciales pueden resumirse como sigue: a) No toda desigualdad de trato en la ley supone una infraccin del artculo 14 de la Constitucin espaola, sino que dicha infraccin la produce slo aquella desi 482

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

gualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificacin objetiva y razonable. b) El principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurdicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilizacin o introduccin de elementos diferenciadores sea arbitraria o carez ca de fundamento racional. c) El principio de igualdad no prohibe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino slo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados. d) Por ltimo, para que la diferenciacin resulte constitucionalmente lcita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable adems que las consecuencias jurdicas que resultan de tal distincin sean adecuadas y proporcio nadas a dicho fin, de manera que la relacin entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos. Tambin ha entendido el Tribunal Constitucional que la articulacin del sistema de Seguridad Social en un rgimen general y diversos regmenes especiales se justifica por las peculiaridades socio-econmicas, laborales, productivas o de otra ndole que concurren en los diferentes supuestos, aun cuando deba tenderse a conseguir la mxima homogeneidad que permiten las disponibilidades financieras del Estado. Sin embargo, las Sentencias 39/1992 y 184/1993 han precisado que esta doctrina no puede aplicarse de manera automtica a todos los supuestos de confluencia o con currencia de regmenes jurdicos dispares, porque ello equivaldra a dejar al arbitrio del legislador o del Gobierno la eficacia del principio de igualdad, cuya aplicacin podra verse excluida por el simple procedimiento de crear sistemas legales distintos que actua ran como justificacin de tratamientos diferentes, aunque no concurriesen razones sus tantivas que los legitimaran. Por consiguiente, debe irse ms all del dato puramente formal de la diversidad de ordenamientos jurdicos y comprobar si desde una perspectiva material esa diversidad responde a diferencias reales, que, por ser objetivas, razonables y congruentes, cons tituyen suficiente justificacin del tratamiento desigual, si bien en estas hiptesis la apli cacin del principio de igualdad presenta la peculiaridad de sufrir una especie de inver sin en la carga alegatoria, pues corresponde al demandante acreditar la falta de razo nabilidad del trato desigualitario que denuncia, a diferencia de las discriminaciones pro ducidas en el mbito de un mismo rgimen legal en que incumbe a quien defiende su constitucionalidad ofrecer la existencia de una justificacin objetiva y razonable. Este anlisis resulta insoslayable si se piensa, adems, que la fragmentacin del sis tema en regmenes es una de las causas fundamentales de la desigualdad en su accin protectora. La abundante jurisprudencia constitucional sobre este asunto llevara a una prc ticamente interminable cita de sentencias del alto tribunal, que es razonable evitar. Pero no podemos dejar de reproducir la siguiente: 483

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Ciertamente, el artculo 41 de la Constitucin espaola convierte a la Segu ridad Social en un sistema pblico en el que pasa a ocupar una posicin decisiva el remedio de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser apre ciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexin con la circunstancias econmicas, las disponibilidades del momen to y las necesidades de los diversos grupos sociales. No puede excluirse por ello que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atencin a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento (STC 65/1987). Los artculos 41 y 50 de la Cons titucin espaola no constrien al establecimiento de un nico sistema pres tacional fundado en principios idnticos, ni a la regulacin de unos mismos requisitos o la previsin de iguales circunstancias determinantes del nacimiento del derecho (STC 114/1987). La identidad en el nivel de proteccin de todos los ciudadanos podr ser algo deseable desde el punto de vista social, pero cuan do las prestaciones derivan de distintos sistemas o regmenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurdico (SSTC 103/1984 y 27/1988). Aunque existe una tendencia a la equiparacin de los distintos Reg menes que integran el sistema de la Seguridad Social, corresponde al legislador llevar a cabo la culminacin de este proceso, en el que el Tribunal Constitucional no debe interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equi librio econmico financiero del conjunto de la institucin, salvo que la diferencia de tratamiento controvertida est desprovista de toda justificacin objetiva y razonable (STC 38/1995 FJ2). QUINTO. Entiende esta Institucin que no se produce la posible desigualdad ale gada por el compareciente, como se constata tras la lectura de los preceptos antes trans critos, entre los sujetos en los que se podra producir, que son los que por su condicin de funcionarios, pertenecientes a distintos cuerpos del Estado, gozan de diferentes reg menes de prestaciones sanitarias y farmacuticas pues, como antes se ha visto, stas son idnticas. Pero tampoco se produce esta discriminacin si se compara la cobertura que ofrecen los distintos regmenes funcionariales antes examinados con la que ofrece la Ley General de Seguridad Social para los trabajadores no funcionarios. En todo caso, a la luz de la doctrina del Alto Tribunal sobre el principio de igualdad ante la Ley antes examinada, no resulta posible establecer trminos de comparacin entre situaciones que, por su propia naturaleza, son absolutamente diferentes, como sera el supuesto planteado por el promovente, pues se hace evidente que existen ele mentos diferenciadores suficientes entre los funcionarios pblicos y los trabajadores por cuenta propia y ajena como para que la comparacin sea descartada. Por ltimo, cabe sealar que todos los preceptos examinados establecen que la can tidad porcentual que los beneficiarios de la prestacin farmacutica debern abonar por receta o por medicamento se establecer reglamentariamente. As, en virtud de la habilitacin contenida en el artculo 97 de la norma suprema, debe ser el Gobierno el que la fije, de acuerdo con la Constitucin y las leyes. Pero el control de constitu cionalidad de las normas reglamentarias est atribuido por el artculo 106 del texto 484

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

constitucional a los tribunales de justicia, en el marco de un proceso en el que no inter viene el Defensor del Pueblo.

Disposicin Adicional Primera Una asociacin de invlidos y mutilados militares remiti un escrito a esta Insti tucin, solicitando del Defensor del Pueblo el ejercicio de su legitimacin para interponer recurso de inconstitucionalidad contra el apartado tercero de la disposicin adicional primera del Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas. Los solicitantes consideraban que dicha disposicin no se adecuaba a los principios constitucionales, al excluir al personal militar perteneciente al Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria de la accin protectora de la pensin de inutilidad para el servicio, as como de la prestacin de gran invalidez, reguladas ambas en el propio Texto Refun dido de la Ley sobre Seguridad Social de la Fuerzas Armadas. Sustancialmente alegaban que, teniendo en cuenta que el apartado 1.C).b) de la dis posicin adicional recurrida incluye obligatoriamente en su campo de aplicacin a los miembros del referido Cuerpo de Mutilados, en virtud de esa inclusin, deberan exten derse a todos los sujetos integrados en dicho mbito de aplicacin la totalidad de las prestaciones contenidas en la mencionada ley, dado que las contingencias protegidas son las mismas. Entendan por ello que el principio de igualdad, reconocido en el artculo 14 de la Constitucin espaola, impide que pueda darse un tratamiento desigual y discrimi natorio ante una misma situacin de gran invalidez por el slo hecho de pertenecer o haber pertenecido al Cuerpo en extincin de Caballeros Mutilados de Guerra por la Patria.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. La disposicin objeto de reproche constitucional se halla redactada con el siguiente tenor literal: 3. El personal militar perteneciente al Cuerpo a extinguir de Mutilados de Guerra por la Patria que hubiera pasado a retirado o a la situacin de segunda reserva de oficiales generales, en aplicacin de la disposicin final sexta de la Ley 17/1989, continuar excluido de la accin protectora de la pensin de inu tilidad para el servicio y de la prestacin de gran invalidez reguladas en esta ley. Ciertamente, la redaccin dada a esta disposicin adicional introduce una excepcin en el marco de la accin protectora de las prestaciones de inutilidad y gran invalidez que se reconocen con carcter general a todos los dems miembros de las Fuerzas Arma das incluidos en el campo de aplicacin de la ley, siempre y cuando, lgicamente, renan los requisitos exigidos al efecto. Es preciso dilucidar, entonces, si este tratamiento desi 485

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gual est suficientemente justificado, de conformidad con la copiosa jurisprudencia ela borada por el Tribunal Constitucional sobre esta materia. SEGUNDO. Conforme a esta doctrina, acuada por el Alto Tribunal en reiteradas sentencias, el principio de igualdad no implica necesariamente, en todos los casos, un tratamiento legal idntico con abstraccin de cualquier elemento diferenciador de rele vancia jurdica. El artculo 14 de la Constitucin no prohibe, en consecuencia, toda diferencia de trato en el ejercicio de los derechos y libertades. En este sentido se pronuncia claramente la sentencia del Tribunal Constitucional 22/1981, de 2 de julio, cuando en su fundamento jurdico tercero afirma que la igualdad slo es violada si la desigualdad est desprovista de una justificacin objetiva y razonable y la existencia de dicha justificacin debe apre ciarse en relacin a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relacin razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Por su parte, la sentencia del propio Tribunal 19/1982, de 5 de mayo, especifica que el citado principio de igualdad no prohbe que el legislador contemple la necesidad o la conveniencia de diferenciar situaciones distintas y de darles un tratamiento diverso que puede incluso venir exigido en un Estado social y democrtico de derecho para la efectividad de otros valores que la Constitucin consagra. Lo que prohbe el principio constitucional de igualdad es la discriminacin, como declara de forma expresa el ar tculo 14 de la Constitucin, es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injus tificada. Conviene recordar tambin que el Tribunal Constitucional ha venido insistiendo en numerosas sentencias en que la diferencia de trato no constituye en todos los casos una discriminacin prohibida por el artculo 14 de la Constitucin, y que para que se produzca la misma no es suficiente la alegacin de cualquier diferencia de trato esta blecida por la ley (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 49/1982, fundamento jurdico 2.o). El principio de igualdad significa, por lo tanto, en consonancia con los fundamentos jurdicos sostenidos reiteradamente por el Tribunal Constitucional, que, a supuestos de hecho iguales, deben serles de aplicacin consecuencias jurdicas que tambin sean igua les, y que para introducir diferencias entre los supuestos de hecho tiene que existir una suficiente justificacin de tales diferencias que resulte al propio tiempo fundada y razo nable de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados. As pues, las desigualdades no generan por s mismas una discriminacin consti tucionalmente vedada, ya que el artculo 14 de la Constitucin no implica la necesidad de que todos los espaoles se encuentren siempre, en todo momento, y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad (STC 83/1984, entre otras). Sin perjuicio del deber de todos los poderes pblicos de procurar la igualdad, el derecho fundamental que el artculo 14 de la Constitucin reconoce a todos los espaoles, lo es a la igualdad jurdica, sto es, a no soportar un perjuicio o una ausencia de beneficio desigual o injustificado en razn de los criterios jurdicos por los que ha de guiarse la actuacin de esos poderes pblicos. Naturalmente, se trata de los criterios normativos contenidos en las leyes, as como de los criterios jurdicos adoptados para 486

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

la aplicacin de las normas, puesto que, como tantas veces ha sealado el Tribunal Constitucional, lo es ante la Ley y ante la aplicacin de la Ley. Diversidad, en cambio, no es discriminacin, ni es situacin que por s sola con travenga el artculo 14 de la Constitucin, como ha venido manteniendo tambin esta Institucin en aplicacin de los principios jurisprudenciales repetidamente citados. Como especficamente sostiene el Tribunal Constitucional puede el legislador dife renciar los efectos jurdicos que haya de extraer de supuestos de hecho dismiles, en atencin a la consecucin de fines constitucionalmente lcitos (Auto 301/1985), lo que resulta especialmente esclarecedor a los efectos que nos ocupan en el presente caso. No existe, por tanto, en la diversidad de tratamiento, una violacin automtica del dere cho consagrado en el artculo 14 de la Constitucin espaola. TERCERO. Sentada la doctrina constitucional en torno al principio de la igualdad jurdica, acto seguido resulta conveniente dejar claramente sealado cul ha sido el iter legislativo que ha desembocado en la disposicin cuya constitucionalidad se discute por los solicitantes del recurso. A tal efecto, es posible comenzar recordando que los orgenes del Cuerpo de Muti lados de Guerra por la Patria pueden establecerse en la Ley de 28 de diciembre de 1916, de creacin del Cuerpo de Invlidos Militares. Posteriormente, se produjo una evolucin normativa que culmin con la Ley de 26 de diciembre de 1958, precedente de la Ley 5/1976, de 11 de marzo, ltima que regul esta materia hasta la extincin del Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, efectuada por la Ley 17/1989, de 19 de julio, sobre rgimen del personal militar profesional. En la citada Ley 5/1976 se configuraba el cuerpo de mutilados como uno ms de los que integraban las Fuerzas Armadas, determinndose en dicha norma que formaran parte del mismo los mutilados de guerra, los mutilados en acto de servicio y los inu tilizados por razn del servicio. A su vez, los mutilados se clasificaban en absolutos, permanentes y tiles, en consideracin a la gravedad de sus lesiones y a la forma en que stas afectaban a su capacidad fsica o psquica. La integracin en el Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, que siempre tena carcter voluntario, posibilitaba la obtencin de ascensos y la percepcin de retri buciones bsicas, complementos de sueldo y otras remuneraciones, previstas en las nor mas que estuvieran vigentes en cada momento. Asimismo, se reconocan pensiones de mutilacin, consistentes en un porcentaje del sueldo, determinado en funcin de la pun tuacin otorgada a las lesiones, que poda alcanzar el 100 por cien en los casos ms graves. La disposicin final sexta de la Ley 17/1989, del rgimen de personal militar pro fesional, anteriormente citada, vino a establecer que, a su entrada en vigor, se declaraba a extinguir el Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, y que sus miembros pasaran a la situacin de retirados. Por norma posterior, habran de determinarse reglamen tariamente los derechos pasivos de este personal, teniendo en cuenta la legislacin de clases pasivas y dentro de los crditos presupuestarios, de tal forma que la cuanta de tales derechos fuera, al menos, igual a las retribuciones anuales que vinieran percibiendo en su situacin anterior. En cumplimiento de esta previsin, se dict el Real Decreto 210/1992, de 6 de marzo, que en su artculo 6 regul la forma de garantizar la cuanta referida en el prrafo 487

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anterior, contemplndose adems el posible reconocimiento de complementos personales por la diferencia entre la pensin de retiro y las retribuciones que viniese percibiendo el personal afectado. CUARTO. Una vez conocido el marco jurdico que regula la materia impugnada, slo queda averiguar si existen fundamentos jurdicos suficientes para sustentar la com patibilidad entre los derechos pasivos del cuerpo de mutilados y el disfrute de las pen siones por inutilidad para el servicio y gran invalidez, que aconsejen la interposicin del recurso de inconstitucionalidad solicitado. Ambas prestaciones de inutilidad para el servicio y gran invalidez aparecan reguladas en la Ley 28/1975, de 27 de junio, de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, en cuyo artculo 22.1 se dispona lo siguiente: A los efectos de este sistema comple mentario de Seguridad Social, se considerarn estados o situaciones de inutilidad para el servicio, todos los de enfermedad comn o profesional, lesiones o accidentes, cual quiera que sea su causa, que originen licenciamiento, retiro o jubilacin por inutilidad fsica, sin derecho a ingresar en el benemrito Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria. De este texto se desprende que los integrantes del cuerpo de mutilados estaban exclui dos de las prestaciones derivadas de las situaciones de inutilidad, consistentes bien en la pensin complementaria por inutilidad para el servicio, o bien en la pensin de gran invalidez que da derecho a la percepcin de un porcentaje del 50 por ciento adicional para retribuir a la persona encargada de asistir al gran invlido. No obstante todo lo cual, las normas reguladoras del mencionado cuerpo de mutilados les reconocan unos derechos previstos especficamente para afrontar las mismas situaciones de necesidad que cubren las prestaciones anteriormente referidas. Por otra parte, con la extincin del Cuerpo de Mutilados de Guerra, se garantiz a sus miembros la percepcin de las mismas retribuciones que venan recibiendo con anterioridad, lo que impide que la situacin de dicho personal pueda ser considerada como discriminatoria o contraria al derecho a la igualdad reconocido en el artculo 14 de la Constitucin. En este sentido, se pronunci la sentencia de 15 de diciembre de 1998, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, dictada para resolver un recurso de casacin en inters de ley, en la que considera errnea la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, porque se aprecia en ella un error en la interpretacin de la normativa vigente, cuando afirma equivocadamente la com patibilidad entre la pertenencia al cuerpo de mutilados y la percepcin de la pensin complementaria que, por inutilidad fsica para el servicio, otorga el Rgimen Especial de la Seguridad Social. No cabe, pues, interpretar que han de reconocerse al cuerpo de mutilados idnticos derechos que al resto de los retirados de las Fuerzas Armadas cuando, de la verdadera interpretacin del artculo 64.3 de la Ley 17/1989, lo que se desprende es que se trata de garantizar a los retirados el disfrute de los derechos pasivos determinados en la legislacin de Clases Pasivas y otros derechos, as como el mantenimiento de los asis tenciales que pudieran tener, pero no el derecho a la prestacin complementaria de inutilidad para el servicio, prevista en la Ley 28/1975, de 27 de junio, y en el Real Decre to 2330/1978, que expresamente excluyen de su percepcin al personal del Cuerpo de 488

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Mutilados... Ha de partirse de la base de que el artculo 64.3 de la Ley 17/1989, garantiza a los militares de carrera retirados el disfrute de los derechos pasivos determinados en la legislacin de Clases Pasivas... Pero de dicho precepto no puede deducirse, sin ms, el derecho que pretende el actor a la prestacin complementaria de inutilidad para el servicio. La propia sentencia concluye afirmando que todo lo expuesto excluye la discri minacin negativa contra los miembros del cuerpo de mutilados en relacin con el resto de los retirados de las Fuerzas Armadas como consecuencia de haberse declarado a extinguir dicho cuerpo por la tantas veces citada Ley 17/1989, al margen de que el artculo 14 de la Constitucin, como expresa, por ejemplo, una sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1993, no impedira que a travs de cambios normativos se ofrezca un tratamiento desigual a lo largo del tiempo, pues el principio de igualdad ante la Ley, no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o en que se produjeron sus efectos, deban recibir un tratamiento igual por parte de la Ley, lo que se desprende tambin de una abundantsima jurisprudencia sobre este asunto que nos llevara a una prcticamente interminable cita de sentencias del Alto Tribunal que consideramos razonable evitar. Ley 8/2000, de la Asamblea de Madrid, de 20 de junio, por la que se procede a la homologacin de las retribuciones de los miembros del Gobierno y altos cargos de la Comunidad de Madrid con los de la Administracin general del Estado, y de los Dipu tados de la Asamblea de Madrid con los Diputados por Madrid del Congreso Un ciudadano solicit, en nombre propio, la interposicin de recurso de incons titucionalidad contra el incremento del treinta por ciento en el salario de los miembros del Gobierno y otros altos cargos de la Comunidad de Madrid, establecido por la Ley 8/2000, de 20 de junio, ya enunciada. El peticionario consider que el citado incremento retributivo conculca el principio de igualdad ante la ley, puesto que la previsin presupuestaria de aumento salarial para trabajadores y funcionarios del sector pblico en general era slo del dos por ciento. Fundamentos de la resolucin PRIMERO. Sobre el alcance del principio de igualdad. La eventual conculcacin del artculo 14 de la Constitucin exige, quiz en este precepto ms que en ningn otro de la Ley Suprema, un anlisis aunque sea somero, de la doctrina del Tribunal Cons titucional sobre su alcance, cuyo difcil contorno ha sido objeto de innumerables sen tencias. No es posible, desde luego, reproducir toda esta doctrina, pero en la medida en que presenta unas lneas bsicas ya consolidadas, bueno ser recordarlas para determinar a continuacin si el supuesto de hecho normativo invocado por el formulante contraviene o no tal doctrina. Seala as el Tribunal Constitucional que: Aunque es cierto que la igualdad jurdica reconocida en el artculo 14 de la Constitucin vincula y tiene como destinatario no slo a la Administracin 489

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y al Poder Judicial, sino tambin al Legislativo, como se deduce de los artculos 9 y 53 de la misma, ello no quiere decir que el principio de igualdad contenido en dicho artculo implique en todos los casos un tratamiento legal igual con abstraccin de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurdica. El Tri bunal Europeo de Derechos Humanos ha sealado, en relacin con el artculo 14 del Convenio para la proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que toda desigualdad no constituye necesariamente una dis criminacin. El artculo 14 del Convenio Europeo declara el mencionado tri bunal en varias de sus sentencias no prohibe toda diferencia de trato en el ejercicio de los derechos y libertades: la igualdad es slo violada si la desigualdad est desprovista de una justificacin objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificacin debe apreciarse en relacin a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relacin razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida (SSTC 22/1981, de 2 de julio, fundamento jurdico 4.o; 93/1984, de 16 de octubre). El principio de igualdad encierra una prohibicin de discriminacin, de tal manera que ante situaciones iguales deben darse tratamientos iguales. Slo podra aducirse la quiebra del principio de igualdad cuando dndose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los sujetos afectados por la norma, se produce un trata miento diferenciado de las mismas en razn a una conducta arbitraria o no justificada de los poderes pblicos (STC 23/1981, de 10 de julio). El juicio sobre la adecuacin de un precepto cualquiera al principio de igualdad exige analizar las razones por las que el legislador ha credo necesario singularizar una determinada situacin, para contrastar a continuacin, tales razones con las finalidades constitucionalmente legtimas en las que puede ampararse y resol ver en ltimo trmino sobre la proporcionalidad que guarde al fin perseguido, con la diferenciacin establecida en la determinacin de situaciones fcticas en la asignacin de consecuencias jurdicas, o en ambas cosas (STC 34/1981, de 10 de noviembre). Prohbe la discriminacin o, dicho de otro modo, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada por no ser razonable (STC 7/1982, de 26 de febrero. En el mismo sentido, entre otras, SSTC 29/1982, de 5 de mayo 49/1982, de 14 de julio; 49/1985, de 28 de marzo; 57/1985, de 29 de abril; 151/1986, de 14 de julio). El principio de igualdad contenido en el artculo 14 de la Constitucin impide que el legislador establezca entre situa ciones semejantes o similares diferencias de trato que no se funden en la con secucin de un fin constitucionalmente lcito, y que no tengan una justificacin razonable a la luz del fin que se persigue. Ahora bien, si se dan estas dos con diciones legitimidad del fin, y adecuacin razonable de los medios no cabe apreciar que se produzca una vulneracin del principio de igualdad, y en tal caso, tampoco corresponde al Tribunal Constitucional entrar a juzgar sobre la oportunidad de la norma respecto a los efectos o fines que persigue, cuestin sta que queda dentro de las competencias del legislador. Es doctrina muy rei terada ya en las Sentencias de este Tribunal que la igualdad ante la Ley reco nocida en el artculo 14 de la Constitucin es en primer trmino, igualdad en la configuracin del texto legal, lo que significa que a la identidad de supuestos de hecho debe acompaar identidad en los efectos o consecuencias jurdicas; que la identidad en los supuestos de hecho no se rompe cuando se introduce para tratarse de diferencias los elementos o circunstancias carentes de razonable 490

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justificacin y que cuando se produce la diferenciacin debe guardarse propor cionalidad en el tratamiento jurdico (STC 78/1984, de 9 de julio). Colofn de esta sntesis puede ser la afirmacin del intrprete supremo de la Cons titucin segn la cual: La igualdad o desigualdad entre cuerpos de funcionarios, o ms en general, entre estructuras que, en cuanto tales y prescindiendo de su substrato sociolgico real son creaciones del Derecho, es resultado de la definicin que este haga de ellas, esto es, de su configuracin jurdica (STC 7/1984, de 25 de enero, fundamento jurdico 2.o). SEGUNDO. Sobre la conculcacin del principio del principio de igualdad del ar tculo 14 de la Constitucin por la Ley 8/2000, de 20 de junio. Reseada en el fundamento anterior la doctrina general sobre el principio de igualdad debe inquirirse ahora si la homologacin de las retribuciones de los miembros del Gobier no, altos cargos y parlamentarios de la Comunidad de Madrid con los del Estado, con culca o no esa doctrina. Ello exige analizar, de conformidad con el citado fundamento primero, si existe en la ley citada desigualdad ante situaciones que son esencialmente iguales, y a continuacin determinar si la medida adoptada por el legislador de Madrid carece de justificacin o razonabilidad desde la perspectiva aludida. Por lo que se refiere a la primera cuestin, parece claro que el mbito subjetivo de aplicacin de la Ley 8/2000, de 20 de junio, por decirlo en tres palabras, los altos cargos, no es igual al constituido por los trabajadores y funcionarios. Los altos cargos integrantes de los rganos superiores de la Comunidad, representativos en algunos casos de la voluntad de la ciudadana de Madrid, titulares siempre de las potestades pblicas superiores que permiten el ejercicio de las competencias encomendadas a la Comunidad de Madrid por su estatuto de autonoma, no son trabajadores por cuenta ajena, ni estn unidos a la Administracin por una relacin permanente de servicios profesionales en virtud de un proceso selectivo de incorporacin a la funcin pblica. Y siendo esto as, siendo cierto que los presupuestos en que se asienta el ejercicio de sus funciones son sustancialmente distintos a los de los trabajadores y funcionarios, la pretensin de que su salario se incremente en la misma cuanta que la de estos no es ms que una peticin de principio que puede obedecer, incluso, a un loable deseo, pero que ningn modo puede ser tomada como base de un argumento de inconstitu cionalidad por violacin del artculo 14 de la Constitucin. En definitiva, si la situacin de hecho contemplada por la ley no es igual a otra, nada exige que la respuesta dada por la norma a esa situacin de hecho sea igual a la anterior. Sentado esto, cabe abordar la cuestin desde la segunda vertiente del principio alu dido, a saber: si el sistema retributivo aprobado por la Ley 8/2000, de 20 de junio, tiene o no una justificacin razonable. La clave de la respuesta a esta cuestin est, a juicio del Defensor del Pueblo, en el respeto al legtimo mbito de decisin, de discrecionalidad que necesariamente corres ponde al legislador para el correcto desempeo de su funcin, sin que, como nos recuerda 491

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el Tribunal Constitucional en la doctrina antes reseada, le sea dado a este Tribunal ni tampoco al Defensor del Pueblo debemos aadir interferir en el citado mbito. Ahora bien, por si pudiera interpretarse que el argumento expuesto se queda en la superficie, eludiendo as la cuestin planteada por el peticionario, debe indicarse que la equiparacin de salarios entre miembros del Gobierno y altos cargos de la Comunidad de Madrid con los del Estado y la sustitucin del sistema de dietas de los parlamentarios por una remuneracin fija por su actividad, tiene, en principio, una justificacin razo nable como es la de tratar de modo anlogo situaciones y responsabilidades anlogas, con lo que la racionalidad de la medida y la satisfaccin del principio de igualdad en la primera vertiente antes expuesta deben quedar reforzados tras la aprobacin del nuevo texto legal.

Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de liberalizacin en el sector inmobiliario y transportes El promovente del recurso consider que el contenido del artculo 3 del Real Decre to-ley 4/2000, que contempla que la actividad de intermediacin inmobiliaria podr ser ejercida libremente sin necesidad de estar en posesin de ttulo alguno, ni de per tenencia a ningn colegio oficial, supona un atropello para la profesin colegiada titu lada y regulada de agente de la propiedad inmobiliaria, ya que, a su juicio, bajo el pretexto de una pretendida liberalizacin se instauraba la desprofesionalizacin de la interme diacin inmobiliaria, puesto que desde la entrada en vigor de dicha norma cualquier ciudadano puede intermediar en las transacciones inmobiliarias sin necesidad de acre ditar ningn requisito de capacitacin, ni de titulacin, ni inscribirse en ningn colegio oficial. Se alegaba que esta norma conculcaba adems lo previsto en el artculo 86.1 de la Constitucin espaola ante la inexistencia de una extraordinaria y urgente nece sidad de la regulacin de esta materia, siendo ste el motivo esgrimido de inconsti tucionalidad

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. Analizadas detenidamente las alegaciones presentadas por el recurren te, se observa que el motivo nico de inconstitucionalidad que recoge la solicitud se refiere a la presunta vulneracin del artculo 86.1 de la Constitucin, al no haberse producido una necesidad extraordinaria y urgente que justifique la aprobacin de un decreto-ley. Desde esta perspectiva, se asevera que no existe el citado presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad establecido por el artculo 86.1 de la Constitucin espaola, entre otros argumentos, porque as lo acreditaba el comportamiento del propio Gobierno, cuyo Ministerio de Fomento, como se ha expresado, ha convocado y celebrado recientemente las pruebas de acceso para conseguir el ttulo de agentes de la propiedad inmobiliaria. El artculo 86.1 de la Constitucin contempla, en efecto, como presupuesto habi litante del decreto-ley la necesidad extraordinaria y urgente y la depuracin de esta nocin ha sido realizada por el Tribunal Constitucional en diversas sentencias, conforme 492

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

a cuya doctrina se desprende que se trata de un concepto dotado de una cierta relatividad, que, consecuentemente, no puede ser interpretado en trminos absolutos. El Alto Tribunal considera que ... nuestra Constitucin ha adoptado una solucin flexible y matizada respecto del fenmeno del decreto-ley que, por una parte, no lleva a su completa prescripcin en aras al mantenimiento de una rgida separacin de los poderes, ni se limita a permitirlo en forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, entendiendo por tales aqullas en que puede existir un peligro inmi nente para el orden constitucional. Nuestra Constitucin ha contemplado el decreto-ley como un instrumento normativo, del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual, siempre que su utilizacin se realice bajo ciertas cautelas. Lo primero quiere decir que la necesidad justificadora de los decre tos-leyes no se puede entender como una necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden pblico entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades pblicas y normal funcionamiento de los servicios pblicos, sino que hay que entenderlo con mayor amplitud como nece sidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales, que, por razones difciles de prever, requieren una accin normativa inmediata en un plazo ms breve que el requerido por la va normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitacin de las leyes... La utilizacin del decreto-ley, mientras se respeten los lmites del artculo 86 de la Constitucin, tiene que reputarse como una utilizacin constitu cionalmente lcita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernacin del pas, que, por circunstancias difciles o imposibles de prever, requieren una accin normativa inmediata o en que las coyunturas econmicas exigen una rpida respuesta (STC 6/1983, de 4 de febrero). Junto a esta nocin relativa de la necesidad, como requisito del Decreto-ley, de la doctrina del Tribunal Constitucional se desprende que la existencia del presupuesto habi litante consistente en la necesidad extraordinaria y urgente queda concretada mediante su relacin con el procedimiento legislativo de urgencia. De este modo, habr de con siderarse que dicho presupuesto se cumple si esa necesidad no puede ser atendida por el procedimiento citado, al requerir una accin inmediata en un plazo ms breve (STC 29/1982, de 31 de mayo; 6/1983, de 4 de febrero, y 111/1983, de 2 de diciembre). Sentado lo anterior, es preciso sealar el amplio margen de discrecionalidad de la que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, gozan los rganos polticos para considerar la existencia de una situacin de necesidad extraordinaria y urgente que jus tifique la aprobacin de un decreto-ley. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha sealado que sin perjuicio del posible y ulterior control jurdico-constitucional..., en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los rganos polticos determinar cuando la situacin, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma por va de decreto-ley (STC 29/1982, de 31 de mayo). En la misma lnea argumental, el Tribunal Constitucional ha declarado que el Gobierno, ciertamente, ostenta el poder de actuacin en el espacio que es inherente a la accin poltica; se trata de actuaciones jurdicamente discrecionales, dentro de los lmites constitucionales, mediante unos conceptos que si bien no son inmunes al control jurisdiccional, rechazan por la propia funcin que compete al Tribunal toda inje rencia en la decisin poltica, que correspondiendo a la eleccin y responsabilidad del 493

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Gobierno, tiene el control, tambin desde la dimensin poltica, adems de los otros contenidos plenos del control, del Congreso (STC 111/1983, de 2 de diciembre). Es muy cierto que todo ello no impide el control del Tribunal Constitucional, si bien la misma naturaleza discrecional de la decisin adoptada permitir tan slo rechazar la definicin de una situacin como de extraordinaria y urgente necesidad en supuestos de uso abusivo o arbitrario (STC 29/1982, de 31 de mayo), ya que, de lo contrario, el Tribunal no podra, sin traspasar las fronteras de su funcin y a la vez de su res ponsabilidad, inmiscuirse en la decisin de gobierno, pues si as se hiciera quedaran alterados los supuestos del orden constitucional democrtico (STC 111/1983, de 2 de diciembre). Por otra parte, es menester resaltar la importancia decisiva que en el control de la existencia del presupuesto habilitante adquiere la convalidacin del decreto-ley por el Congreso de los Diputados, conforme prev el artculo 86.2 de la Constitucin, cir cunstancia a la que, precisamente, no es ajeno el carcter predominantemente poltico de la apreciacin del carcter extraordinario y urgente de una determinada necesidad. En referencia a este aspecto de la cuestin planteada, el Tribunal Constitucional ha declarado que lo que el artculo 86.2 de la Constitucin llama convalidacin es ms genuinamente una homologacin respecto de la existencia de la situacin de nece sidad justificadora de la iniciativa normativa encauzada por ese camino (STC 6/1983, de 4 de febrero). En suma, sobre la apreciacin de la existencia del presupuesto habilitante, la juris prudencia constitucional exige que los decretos-leyes que se dicten por el Gobierno estn suficientemente motivados, pero destaca tambin la amplia discrecionalidad, la impor tancia de los criterios de oportunidad poltica, la limitacin del control del Tribunal Constitucional y el papel fundamental de la convalidacin del Congreso de los Diputados. Cabe sealar, en orden a la valoracin de la existencia o no de una situacin que habilite constitucionalmente para aprobar un decreto-ley y sobre todo en lo que afecta a la suficiente justificacin de la norma, que en la exposicin de motivos del Real Decre to-ley 4/2000 se apoya la necesidad urgente y extraordinaria en el hecho de que es preciso seguir avanzando en el proceso de liberalizacin para mantener el ritmo de crecimiento econmico. Por ello se expresa que la citada norma se publica en el marco de un conjunto de medidas de naturaleza estructural que con carcter de urgencia adopta el Gobierno a fin de evitar la aparicin de desequilibrios macroeconmicos que amenacen la esta bilidad y el proceso expansivo de nuestra economa, cuyo objetivo fundamental se afirma que es incidir de forma inmediata en el comportamiento de los distintos agentes eco nmicos para estimular la competencia, conseguir una mejor asignacin de los recursos y, en definitiva, influir positivamente sobre el nivel de precios. Por otra parte, en lo que respecta al sector inmobiliario y en referencia, en concreto, a las previsiones legales contenidas en el artculo 3 del citado real decreto-ley, que son las que han dado lugar a la presente solicitud de recurso, se sostiene que la norma, cuya constitucionalidad se discute, pretende clarificar la situacin actual del ejercicio de la actividad de intermediacin inmobiliaria que se encuentra afectada por la falta de una jurisprudencia unnime que reconozca que dicha actividad no est reservada a ningn colectivo singular de profesionales. 494

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

El carcter extraordinario y urgente de la necesidad a la que se pretende responder queda, a juicio de esta Institucin, justificado en la exposicin de motivos en trminos que no permiten apreciar en el Real Decreto-ley 4/2000 un uso de esta figura normativa que pueda considerarse abusivo o arbitrario, debindose tener en cuenta especialmente, en apoyo de esta conclusin, el amplio margen de discrecionalidad y los criterios de oportunidad poltica, ya comentados, que caracterizan la valoracin por parte del Tri bunal Constitucional de la existencia del presupuesto habilitante del decreto-ley que corresponde efectuar a los rganos de decisin poltica. Esta justificacin es acorde con la valoracin del presupuesto habilitante exigido por el artculo 86.1 de la Constitucin que se recoge en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que contempla que la misma no puede ceirse a la apreciacin de las circunstancias de hecho, sino que exige tambin que las medidas adoptadas se adecuen al caso concreto y a las necesidades afrontadas. El Tribunal Constitucional lo ha definido como conexin de sentido entre la situacin definida y las medidas que en el Decreto-ley se adopten, de forma que siempre tendr que ser la respuesta normativa adecuada con la situacin de necesidad alegada (SSTC 29/1982, de 5 de mayo; 6/1983, de 4 de febrero, y 111/1983, de 2 de diciembre). En suma y de acuerdo con la citada jurisprudencia constitucional, los decretos-leyes que se dicten por el Gobierno deben ser suficientemente motivados para asegurar la existencia de los supuestos de habilitacin. Estos conceptos bsicos, luego repetidos, de una u otra forma en todas las sentencias del Tribunal sobre esta cuestin estn ya en el primero de sus fallos, la ya citada STC 29/1982, de 31 de mayo, y desde ese pronunciamiento, el Alto Tribunal viene afir mando, igualmente, que la determinacin de estas circunstancias corresponde, como ya se ha expresado repetidamente, a los rganos polticos con un razonable margen de discrecionalidad, por lo que cabe reiterar que no se observa que la norma cuya incons titucionalidad se pretende por el solicitante de recurso se oponga, en este aspecto, a lo previsto en el artculo 86 de la Constitucin espaola. SEGUNDO. No obstante, sentado todo lo anterior y con independencia de la pre citada conclusin, esta Institucin considera oportuno dejar constancia en la presente resolucin de que, como tambin sostiene la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el Gobierno no puede ni debe utilizar la facultad que le confiere el artculo 86.1 de la Constitucin para incluir en un real decreto-ley cualquier gnero de disposiciones, ni aquellas que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relacin alguna, directa, ni indirecta, con la situacin que se trate de afrontar ni, muy especialmente, aqullas, que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modi fican de manera instantnea la situacin jurdica existente, pues de ellas difcilmente podr predicarse la justificacin de la extraordinaria y urgente necesidad (STC 29/1982, de 31 de mayo) y, por otra parte, no se cumplira la exigencia de la expresada conexin de sentido entre la situacin definida y las medidas que en el decreto-ley se adoptan. A este respecto, resulta oportuno insistir en que, a juicio de esta Institucin, el real decreto-ley cuya impugnacin se solicita guarda la relacin exigida por la jurisprudencia constitucional entre la situacin que trata de afrontar y la situacin jurdica existente. 495

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Real Decreto-ley 5/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de contencin del gasto farmacutico pblico y de racionalizacin del uso de los medicamentos Se solicit la interposicin de recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decre to-ley 5/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Contencin del Gasto Farmacutico Pblico y de Racionalizacin del Uso de los Medicamentos, respecto del artculo 3 que establece los mrgenes de las oficinas de farmacia por el suministro de especialidades farmacuticas al Sistema Nacional de Salud y de la disposicin transitoria nica que regula la situacin existente a la entrada en vigor del mismo. Se consider por los interesados que no se daban las circunstancias para legislar mediante un real decreto, estimando que el Estado se haba extralimitado en sus com petencias normativas. Tambin se aleg que haba creado una nueva figura tributaria, por lo que se vulneraba el principio de legalidad del artculo 31 de la Constitucin espa ola, no respetando los derechos adquiridos por los farmacuticos en los conciertos que rigen los mismos. Por ltimo, se aduca la infraccin del artculo 9.3 de la Cons titucin espaola por lo dispuesto en la disposicin transitoria nica.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. El primer argumento sobre la inconstitucionalidad del Real Decre to-ley 5/2000 alude al incumplimiento de los requisitos exigidos en el artculo 86.1 de la Constitucin. Tres requisitos en cuanto a los decretos-leyes, estn recogidos en el artculo 86 de la Constitucin espaola configurando tres bloques definidos: a) la exigencia de que el decreto-ley se dicte exclusivamente para afrontar una situacin de extraordinaria y urgente necesidad; b) la limitacin en cuanto a la materia sobre la que puede incidir. En concreto, no podrn afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I de la Constitucin espaola, al rgimen de las comunidades autnomas ni al derecho electoral general; y c) la necesidad, por ltimo, de que los decretos-leyes sean sometidos inme diatamente al Congreso de los Diputados para su debate y votacin de totalidad, en el plazo de los 30 das siguientes a su promulgacin, con objeto de que se convalide por el mismo. En cuanto al primer requisito, el Tribunal Constitucional ha establecido un criterio reiterado de interpretacin amplia de las condiciones que contempla el artculo 86.1 de la Constitucin para permitir que el Gobierno pueda dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decretos-leyes, e incluso ha mantenido explcitamente (STC 6/1983, fundamento jurdico 5.o) que nuestra Constitucin ha adoptado una solu cin flexible y matizada respecto del fenmeno del decreto-ley. En la STC 29/1982 (fundamento jurdico 3.o), a propsito de la valoracin de la situacin en que se puede aprobar un decreto-ley, el Tribunal Constitucional plantea que sin perjuicio del posible y ulterior control jurdico constitucional que corresponde a este Tribunal Constitucional, en principio y con el razonable margen de discrecio nalidad, es competencia de los rganos polticos determinar cuando la situacin, por 496

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad requiere el establecimiento de una norma va decreto-ley. En la misma sentencia se seala que la propia naturaleza discrecional de la decisin adoptada permitir tan solo rechazar la definicin de una situacin como de extraor dinaria y urgente necesidad en supuestos de uso abusivo y arbitrario. Para poder valorar si el Gobierno se encontraba amparado por presupuesto habi litante para dictar el Real Decreto-ley 5/2000, es decir, si se dict en un caso de extraor dinario y urgente necesidad es preciso acudir a los factores en su conjunto que le hayan aconsejado dictar el real decreto-ley de referencia, tales factores se encuentran reflejados en la exposicin de motivos de la norma, donde textualmente se dice: La proteccin social ante situaciones de necesidad y, de manera especfica, el fortalecimiento del Sistema Nacional de Salud constituyen prioridades fun damentales en la accin de Gobierno. La evolucin de los presupuestos sanitarios no es sino confirmacin fehaciente de la importancia cualitativa que han ido adquiriendo dichos objetivos. Con todo, parece imprescindible que el esfuerzo presupuestario que se viene manteniendo quede ordenado de manera que se alcancen ms adecuadamente los objetivos generales del Sistema Nacional de Salud al tiempo que se va incor porando a los mismos la cobertura de necesidades emergentes, la cual ha de verse acompaada de un incremento apreciable en los niveles de calidad de la atencin dispensada. A la hora de plasmar los objetivos y actuaciones sealadas preocupa en gran medida la considerable incidencia del gasto farmacutico en el gasto sani tario total. Por ello, con el fin de lograr un mejor aprovechamiento de los recursos existentes, deben adoptarse medidas urgentes orientadas tanto a la contencin del gasto farmacutico pblico como a la promocin del uso racional de los medicamentos. Dada la naturaleza y urgencia de dichas medidas conviene no demorar su aplicacin y, en consecuencia, promover su inmediata puesta en prctica de modo que puedan ser ya operativas en la ejecucin del presupuesto vigente. Desde el primer momento el Tribunal Constitucional ha manifestado, sentencia del Tribunal Constitucional 6/1983, fundamento jurdico 5.o, que la utilizacin del real decre to-ley se estima legtima en todos aquellos casos en que haya que alcanzar los objetivos marcados para la gobernacin del pas, que, por circunstancias difciles o imposibles de prever, requieren una accin normativa inmediata o en que las coyunturas econmicas exigen una rpida respuesta. El control de la situacin por el Tribunal Constitucional de la valoracin efectuada por el Gobierno para la adopcin de dicho instrumento normativo implica la definicin por el mismo de una situacin de extraordinaria y urgente necesidad que sea explcita y razonada y que exista una conexin de sentido o relacin de adecuacin entre la situa cin definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan de manera que estas ltimas guarden relacin directa o de congruencia con la situacin que trata de afrontar (Sentencia del Tribunal Constitucional 182/1997, fun damento jurdico 3.o). 497

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En el presente caso no cabe duda que existe una relacin directa entre el alcance de los objetivos generales del Sistema Nacional de Salud y la necesidad de controlar el gasto farmacutico dada su incidencia en el gasto sanitario. Posiblemente el sector sanitario es uno de los ms complejos y peculiares de cuantos existen y presenta rasgos diferenciales con relacin al resto de sectores de produccin de bienes y servicios. Al igual que acaece en otros sectores de la actividad, el sistema sanitario pblico espaol presenta tambin problemas similares a los de los pases de nuestro entorno que exigen proceder a su transformacin y actualizacin permanente, en orden a garan tizar su viabilidad futura. Todos los sistemas de salud de los pases de nuestro entorno econmico y cultural se ven afectados por una serie de problemas similares que repercuten en su capacidad de desarrollo, viabilidad econmica y legitimacin. Todos ellos se enfrentan a la necesidad de contener el crecimiento del gasto pro vocado por una mayor demanda de servicios de alto contenido tecnolgico y elevado coste por su superior calidad. El envejecimiento progresivo de la poblacin supone otro incremento de las necesidades de atencin y gasto. Finalmente, los sistemas de salud necesitan reorientar sus servicios de manera que respondan a los usuarios y potencien su capacidad de eleccin y decisin. Dentro del gasto sanitario, el gasto farmacutico pblico en Espaa est desequi librado, situndose muy por encima de la media de los pases de la Unin Europea. Su crecimiento constante, sensiblemente superior al Producto Interior Bruto nominal y al gasto sanitario pblico, detrae una parte cada vez ms importante de los recursos del sistema y, por tanto, limita los recursos necesarios para atender otras actividades, tambin de primer orden. Cada ao se incorporan a la prestacin farmacutica pblica varios centenares de especialidades farmacuticas nuevas, muchas de ellas de altas tecnologas y precios muy elevados, lo cual permite garantizar que el arsenal teraputico financiado por el sistema nacional de salud se actualiza permanentemente, de acuerdo con los avances de la moder na investigacin y el conocimiento cientfico. El mantenimiento de los niveles de calidad, eficacia y seguridad de los medicamentos debe ser el principal, si no el nico, objetivo en materia de poltica farmacutica, en la medida en que los mismos responden a necesidades sociales indiscutibles. En el logro de este objetivo, el denominador comn en todos los pases industrializados es la preo cupacin por el incremento del gasto farmacutico, de modo que cada gobierno est intentando mejorar sus sistemas, a fin de mantener el crecimiento del gasto bajo control. Y ello, precisamente, para consolidar y garantizar el sistema pblico sanitario. Estamos, pues, ante una situacin econmica que requiere una respuesta de los pode res pblicos para el mantenimiento de un inters general, el Sistema Nacional de Salud. La idoneidad del real decreto-ley para regular situaciones econmicas ha sido mantenida por el Tribunal Constitucional. El decreto-ley es un instrumento constitucionalmente lcito para afrontar coyunturas econmicas problemticas, sin que le corresponda al Tribunal Cons 498

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titucional valorar la de las medidas o el coste econmico y social del retraso que derivara de la adopcin aislada como ley de esas reformas de la estructura econmica (STC 23/1993, fundamento jurdico 5.o). Una vez sentado que el Real Decreto-ley 5/2000 rene el primer requisito exigido por el artculo 86 de la Constitucin espaola y que por tanto el Gobierno cuenta con el presupuesto habilitado para usar esta potestad normativa, se pasa a continuacin a comprobar si se han respetado los lmites materiales exigidos constitucionalmente a este instrumento normativo. Evidentemente de las materias vedadas la nica duda planteada por los solicitantes hace referencia a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el ttulo I. As, por lo que respecta a los lmites materiales del real decreto-ley el Tribunal Cons titucional ha adoptado una posicin intermedia entre una lnea interpretativa de alcance restrictivo y otra de carcter expansivo, rechazando ambas para sealar que la clusula restrictiva del artculo 86.1 de la Constitucin espaola no podr afectar... debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto en la Constitucin del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual, ni permita que por decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de algunos de los derechos fundamentales. Esta va interpretativa exige tambin que se tenga en consideracin la configuracin constitucional del derecho afectado en cada caso e incluso su colocacin en el texto constitucional dentro de las diversas secciones y captulos de su ttulo I (STC 111/1983, fundamento jurdico 8.o). Esta tesis sobre la limitacin material mencionada ha sido explicada por el Tribunal Constitucional de la siguiente forma: La tesis partidaria de una expansin de la limitacin contenida en el ar tculo 86.1 de la Constitucin espaola se sustenta en una idea tan restrictiva del real decreto-ley que lleva en su seno el vaciamiento de la figura y la hace inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquier aspecto con cerniente a las materias incluidas en el Ttulo I de la Constitucin sin ms base interpretativa que el otorgamiento del verbo afectar de un contenido literal amplsimo; como con tan exigua base se conduce a la inutilidad absoluta del decreto-ley, pues es difcil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a algn derecho comprendido en el ttulo I, es claro que la interpretacin, fcilmente reconducible ab absurdum, tampoco puede ser aceptada (STC 111/1983, fun damento jurdico 8.o). En el presente supuesto se trata de una medida de carcter econmico referida al gasto pblico, a la adecuada asignacin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos generales del Sistema Nacional de Salud, materia, en principio, no vedada a la regulacin mediante decreto-ley por no hallarse incluida en el artculo 86. En este sentido el Tribunal Constitucional ha manifestado que: La necesidad de sanear las cuentas de la Hacienda pblica para ajustar la economa espaola a la nueva situacin de crisis parece, pues, ineludible. 499

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Estos factores llevan a concluir que la apreciacin de que exista una situa cin de extraordinaria necesidad efectuada por los rganos a quienes incumbe la direccin poltica del Estado, justificaba la adopcin de la medida dentro de los estrictos lmites que el artculo 86.1 de la Constitucin espaola impone al uso de su potestad normativa excepcional de dictar Decretos-Leyes (STC 182/1997, fundamento jurdico 4.o). De todo ello se deduce que el real decreto-ley es un instrumento adecuado para hacer frente a la adopcin de medidas de contencin del gasto imprevisto. En cualquier caso sobre el cumplimiento de los lmites materiales del real decreto-ley volveremos ms adelante al tratar sobre la posible naturaleza tributaria de la obligacin de deduccin establecida en la norma de cuya constitucionalidad se trata. En cuanto al ltimo requisito, el real decreto-ley fue convalidado por el Congreso de los Diputados en sesin de 29 de junio de 2000 y publicado en el Boletn Oficial del Estado de 7 julio. SEGUNDO. Se alega que el Real Decreto-ley 5/2000 no cumple la exigencia de extraordinaria y urgente necesidad porque sus artculos se refieren a modificaciones o adiciones a disposiciones reglamentarias y que ello infringe el derecho a la tutela judicial efectiva del artculo 24 de la Constitucin espaola. En el fundamento anterior ya se ha indicado la idoneidad de este instrumento nor mativo para hacer frente a situaciones que requieren la adopcin de medidas econmicas concretas. Tambin hay que considerar que en el mismo se establece una nueva situacin no recogida con anterioridad en reglamento alguno. Los aspectos constitucionales de la nueva prestacin se recogen en el fundamento cuarto de la presente resolucin. En este sentido hay que aclarar que nuestra Constitucin establece el principio de legalidad o reserva de ley para la regulacin de determinadas materias como la obligacin del gasto pblico, artculo 133.4 de la Constitucin espaola, y las prestaciones patri moniales de carcter pblico (art. 31.1 de la Constitucin espaola) y no recoge, sin embargo, un principio de reserva reglamentaria. En palabras del Tribunal Constitucional: En este contexto y salvo la reserva de ley (arts. 35.2, 37.1 y 53.1 de la Constitucin) no puede desconocerse el carcter que la moderna doctrina atribuye a la potestad reglamentaria como una tcnica de colaboracin de la Administracin con el poder legislativo, como un instrumento de participacin de la Administracin en la ordenacin de la sociedad, que relativiza la distincin entre los productos normativos de la Administracin con mero valor reglamen tario y los que adquieren fuerza de ley y acentan, por el contrario, el elemento de la delegacin legislativa que habilita a la Administracin para ejercer facul tades normativas. La distincin entre ley y reglamento acenta los perfiles en el terreno de eficacia y de los instrumentos de control, pero pierde importancia cuando se contempla desde la perspectiva de la regulacin unitaria de una materia, que es la que tiene presente el constituyente al reservar al Estado la legislacin labo ral, pues desde esta perspectiva, si no siempre, es evidente que en muchas oca 500

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siones aparecen en ntima colaboracin la ley y el reglamento, dependiendo del mbito objetivo de cada uno de estos instrumentos de la mayor o menor pormenorizacin del texto legal y de la mayor o menor amplitud de la habi litacin implcitamente concebida para su desarrollo reglamentario. En todo caso, resulta cierto que la materia cuya ordenacin jurdica el legislador enco mienda al reglamento puede en cualquier momento ser regulada por aqul, pues en nuestro ordenamiento no se reconoce el principio de reserva reglamentaria (STC 18/1982, fundamento jurdico 4.o). Por su parte, el derecho a la tutela judicial efectiva del artculo 24 de la Constitucin espaola no es un derecho de libertad, ejercitable sin ms y directamente a partir de la Constitucin, sino que se trata de un derecho de prestacin, que slo puede ejercitarse por los cauces que el legislador establece (STC 46/1982). Que los ciudadanos carecen de accin judicial para combatir directamente los preceptos contenidos en las normas con rango de ley es una consecuencia del sistema constitucional de proteccin de los derechos en el cual no existe tutela judicial efectiva frente a las leyes (STC 166/1986). Ello no quiere decir que el real decreto-ley no est sometido a control jurisdiccional alguno pues los actos de aplicacin del mismo si se encuentran sujetos al control juris diccional, e incluso pude llegar por otras vas al Tribunal Constitucional. TERCERO. Se fundamenta que la regulacin del artculo 3 del real decreto-ley supone una vulneracin de las competencias de las comunidades autnomas, pues las condiciones econmicas de la venta de productos se establece por Conciertos, siendo la competencia para firmar los mismos compartida entre el Estado y las comunidades autnomas. En supuestos como el presente, en que la eventual tacha de inconstitucionalidad de una norma se circunscribe a la invasin de competencias de las comunidades sut nomas por parte del Estado, la institucin del Defensor del Pueblo tiene como criterio no intervenir haciendo uso de su legitimacin para interponer recurso de inconstitu cionalidad a no ser que la cuestin afecte de modo directo al ejercicio de algunos de los derechos o libertades fundamentales que se contienen en el Ttulo I de la Cons titucin espaola, ya que, de acuerdo con la Ley Orgnica reguladora del Tribunal Constitucional, para la defensa de sus propias competencias estn legitimados tanto los rganos colegiados ejecutivos como las asambleas legislativas de las comunidades aut nomas. CUARTO. Se considera que la infraccin del artculo 31.3 y 86.1 de la Constitucin espaola obedece a la naturaleza tributaria de la obligacin que crea en el artculo 3 del real decreto-ley para los farmacuticos, siendo consecuencia de esta naturaleza tri butaria otra serie de tachas de inconstitucionalidad relacionadas con la misma, como es la infraccin de la prohibicin de confiscatoriedad de los tributos y del principio de igualdad que debe regir la obligacin tributaria. En efecto, el artculo 31.3 en relacin con el artculo 133.1 de la Constitucin espa ola dispone, segn ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, que los tributos slo se pueden crear ex novo por una ley formal votada por el Parlamento, al igual que los elementos esenciales de los mismos (STC 6/1983, 41/1983, 51/1983, 19/1987, 185/1995...), estando en este caso efectivamente vedada la regulacin por Real Decre 501

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to-ley, lo que incurrira en una vulneracin del artculo 86.1 de la Constitucin espaola, como alega la compareciente. Sin embargo, hay que discrepar de la naturaleza tributaria de la obligacin surgida al amparo del Real Decreto-ley 5/2000, pues como ya se ha indicado se trata de una medida de contencin del gasto, fijada precisamente en funcin del principio de cons titucionalidad de eficiencia que segn el artculo 31.2 de la Constitucin espaola debe presidir el mismo (STC 13/1992, fundamento jurdico 7.o) No obstante, la deduccin que los farmacuticos tienen que efectuar a la Seguridad Social en funcin de la facturacin mensual, puede ser catalogada como una prestacin de carcter pblico, pero no por ello tiene naturaleza tributaria, dado su carcter fina lista. Efectivamente, dicha deduccin se establece para mantener el actual sistema pbli co de salud dado el crecimiento del gasto, y para continuar dando satisfaccin al derecho de proteccin de la salud constitucionalmente reconocido en el artculo 43 de la Cons titucin espaola. En esta lnea y para un supuesto similar al presente en que el Tribunal Constitucional declar la constitucionalidad de la medida, este ha manifestado en la STC 182/1997, fundamento jurdico 16, lo siguiente: Pues bien, que el artculo 6.1 del real decreto-ley establece una prestacin impuesta por los poderes pblicos a los empresarios sin el concurso de la volun tad de stos, es un dato sobre el que no cabe discusin alguna; como dijimos en la STC 37/1994 que declar la constitucionalidad de la prestacin por inca pacidad laboral transitoria del artculo 129.1 de la LGSS en la nueva redaccin dada por el citado real decreto-ley, la norma impugnada impone al empresario la obligacin de asumir el pago de una parte de la prestacin prevista en nuestro sistema de Seguridad Social en los casos de incapacidad laboral transitoria deri vada de riesgos comunes (fundamento jurdico 1.o). Y tampoco es posible dudar de la finalidad pblica de la prestacin: La proteccin de los ciudadanos ante situaciones de necesidad expresbamos en la misma sentencia se concibe en el artculo 41 CE como una funcin de Estado, de modo que, no es irra zonable ni infundada la atribucin del carcter de prestacin de Seguridad Social (ya sea por su naturaleza o por su funcin) a la cantidad a abonar por el empre sario en virtud de lo dispuesto en el artculo 6.1 del Real Decreto-ley 5/1992. En definitiva, dicha norma concluamos establece una medida dirigida a mantener el mismo nivel de proteccin econmica por incapacidad laboral tran sitoria, previendo, ante el crecimiento del dficit pblico, y precisamente para poder cumplir el mandato del artculo 41 CE, un desplazamiento de la carga econmica correspondiente, de los fondos propios de la Seguridad Social a los empresarios. En consecuencia, como advierten los recurrentes mediante el ar tculo 6.1 del Real Decreto-ley 5/1992 el poder pblico impone a los empresarios una prestacin pecuniaria que tiene una evidente finalidad pblica, o, lo que es igual, establece una prestacin patrimonial de carcter pblico. A idntica conclusin, respecto de un subsidio de las mismas caractersticas establecido por el ordenamiento italiano, lleg muy tempranamente la Corte Costituzionale de Italia (Sentencia 44, de 26 de mayo de 1965). No obstante, que el precepto cuestionado regule una prestacin patrimonial de carcter pblico que, conforme al artculo 31.3 de la Constitucin, slo puede 502

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

establecerse con arreglo a la ley, no significa que el Real Decreto-ley 5/1992 haya incidido en un mbito material que le est constitucionalmente vedado. Es evidente que el artculo 86.1 CE no prohbe que mediante estos actos con fuerza de ley pueda afectarse a cualquiera de las materias tratadas en los pre ceptos del Ttulo I de la Constitucin, sino nicamente a los que contienen una consagracin de derechos, deberes y libertades de los ciudadanos. Y aunque, ciertamente, entre tales deberes hay que incluir el de contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos mediante un sistema tributario justo regulado en el apar tado 1.o del citado artculo 31 CE, ya hemos excluido la naturaleza tributaria de la prestacin de Seguridad Social que establece el decreto-ley impugnado. Por otro lado, aunque hemos concluido, asimismo, que esta ltima es una de las prestaciones patrimoniales de carcter pblico a las que se refiere el apar tado 3.o del mismo artculo 31 CE, como acertadamente seala el abogado del Estado, tampoco este precepto constitucional consagra en s mismo ningn dere cho, deber o libertad que pueda resultar afectado por el Real Decreto-ley 5/1992. El artculo 86.1 CE reiteramos slo alude a los derechos, deberes y libertades consagrados directamente por la propia Constitucin, y es evidente que el men cionado artculo 31.3 CE no reconoce ningn derecho, deber o libertad. Por lo que la impugnacin debe decaer. Una vez determinado que la naturaleza de la obligacin no tiene carcter tributario, las dems consideraciones sobre la posible vulneracin de los principios constitucionales del tributo deben desecharse tambin, ya que dichos principios se estiman inaplicables a la presente prestacin patrimonial. No obstante, en este punto conviene aclarar que la prohibicin de la confiscatoriedad obliga a no agotar la riqueza imponible so pretexto del deber de contribuir. Esta pro hibicin se predica del sistema fiscal en su conjunto, que tendra dicho efecto si mediante la aplicacin de las diversas figuras tributarias vigentes se llegara a privar al sujeto pasivo de sus rentas o propiedades, es un lmite a la progresividad (STC 150/1990). Este principio no puede aplicarse aisladamente a un supuesto concreto para un solo producto en una prestacin que no tiene naturaleza tributaria. QUINTO. En cuanto a la posible vulneracin del artculo 14 de la Constitucin espaola por la discriminacin que supone el artculo 3 del Real Decreto-ley 5/2000, de 23 de junio, para los farmacuticos cuya facturacin mensual a la Seguridad Social sea ms elevada, hay que tener en consideracin la doctrina elaborada por el alto Tri bunal, en reiteradas sentencias, sobre el principio de igualdad. El artculo 14 de la Constitucin no prohbe, en consecuencia, toda diferencia de trato en el ejercicio de los derechos y libertades: La igualdad slo es violada si la desigualdad est desprovista de una jus tificacin objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificacin debe apre ciarse en relacin a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relacin razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida (STC 22/1981, de 2 de julio, fundamento jurdico 3.o). 503

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As, el citado principio no prohbe que el legislador contemple la necesidad o la conveniencia de diferenciar situaciones distintas y de darles un tratamiento diverso, que puede incluso venir exigido en un Estado social y democrtico de derecho para la efec tividad de otros valores que la Constitucin consagra. Lo que prohibe el principio cons titucional de igualdad es la discriminacin, como declara de forma expresa el artculo 14 de la Constitucin, es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada (STC 19/1982, de 5 de mayo, fundamento jurdico 3.o). Conviene recordar tambin que el Tribunal Constitucional ha venido insistiendo en numerosas sentencias en que la diferencia de trato no constituye en todos los casos una discriminacin vedada por el artculo 14 de la Constitucin espaola y que para que la misma se produzca no es suficiente la alegacin de cualquier diferencia de trato establecida por la Ley (por todas, STC 49/1982, fundamento jurdico 2.o). El principio de igualdad significa, pues, en aplicacin de los fundamentos jurdicos sostenidos repetidamente por el Tribunal Constitucional, que a supuestos de hecho igua les deben serles aplicadas unas consecuencias jurdicas que sean iguales tambin y que para introducir diferencias entre los supuestos de hecho tiene que existir, como hemos expresado, una suficiente justificacin de tales diferencias que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados. As pues, las desigualdades no generan una discriminacin constitucionalmente pro hibida, en cuanto que el artculo 14 de la Constitucin espaola no implica la necesidad de que todos los espaoles se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia en condiciones de absoluta igualdad (STC 83/1984, entre otras). Sin perjuicio del deber de todos los poderes pblicos de procurar la igualdad, el derecho fundamental que el artculo 14 de la Constitucin confiere a todos los espaoles lo es a la igualdad jurdica, es decir, a no soportar un perjuicio o una falta de beneficio desigual o injustificado en razn de los criterios jurdicos por los que se gua la actuacin de los poderes pblicos. Naturalmente, se trata de los criterios normativos contenidos en las normas jurdicas, as como de los criterios jurdicos adoptados para la aplicacin de las normas, puesto que, como tantas veces ha sealado el Tribunal Constitucional, lo es ante la ley y ante la aplicacin de la ley. Diversidad, sin embargo, no es discriminacin ni es situacin por s sola que con travenga el artculo 14 de la Constitucin, como tambin viene manteniendo esta Ins titucin en aplicacin de los principios jurisprudenciales repetidamente citados. Como especficamente sostiene el Tribunal Constitucional (Auto 301/1985) puede el legislador diferenciar los efectos jurdicos que haya de extraer de supuestos de hecho dismiles, en atencin a la consecucin de fines constitucionalmente lcitos, lo que resul ta especialmente esclarecedor para el supuesto al que se refiere el presente acuerdo. No hay, por tanto, en la diversidad de tratamiento una violacin autnoma del ar tculo 14 de la Constitucin espaola, mxime cuando, como en el presente caso, se persigue un fin constitucionalmente protegido como es el mantenimiento del Sistema Nacional de Salud, y las diferencias que introduce entre los propios farmacuticos estn basadas en un criterio objetivo que es la cuanta de la facturacin, no se trata de personas que se encuentran en la misma situacin. 504

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

SEXTO. Para los solicitantes, el precepto 3 impide la libertad de empresa, reco nocida en el artculo 38 de la Constitucin, pero este razonamiento no puede compartirse. En efecto, la libertad de empresa consiste en iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial (STC 83/1984, de 24 de junio, fundamento jurdico 3.o), pero esta libertad puede encontrarse justificadamente sometida a limitaciones en razn al inters pblico de la actividad desarrollada a travs de las oficinas de farmacia, lo que explica la impo sicin de un requisito en el ejercicio de la actividad, consistente en la aplicacin de una deduccin en la facturacin mensual de cada oficina de farmacia. El derecho a la libertad de empresa debe compaginarse con otros derechos del Ttulo I de la Constitucin espaola (STS de 4 de febrero de 1997) dado que se trata de un derecho que debe guardar necesaria relacin con la satisfaccin del inters pblico. Segn ha manifestado el Tribunal Constitucional: El artculo 38 de la Constitucin espa ola dispone que los poderes pblicos garantizan el ejercicio de la libre empresa al tiempo que la defensa de la productividad, que a su vez puede suponer un lmite a aquella de acuerdo con las exigencias de economa en general, entre las que haya que incluir las que pueden imponerse en virtud de dichos bienes o principios consti tucionalmente recogidos (a alguno de los cuales ya nos hemos referido con anterioridad, arts. 40, 128.1, 130.1) y, en su caso, de la planificacin (STC 37/1987, fundamento jurdico 5.o). La libertad de empresa en cuanto a libertad de ejercicio permanencia en el mercado est sujeta a las variaciones del mismo. SPTIMO. Se indica la vulneracin del artculo 33.3 de la Constitucin espaola al no respetar los derechos adquiridos de los farmacuticos establecidos en el Concierto con las Oficinas de Farmacia de 1998. En primer lugar hay que sealar que en el propio Concierto, apartado 9.3, se prev la posibilidad de efectuar modificaciones de las condiciones econmicas vigentes median te regulacin legal o reglamentaria que afecte a las mismas, incluida la modificacin de los mrgenes profesionales. Por otra parte, en cuanto a la posible vulneracin del artculo 33.3 de la Constitucin espaola, por tratarse de la privacin de unos derechos adquiridos, el Tribunal Cons titucional ha tenido la oportunidad de manifestarse en numerosas ocasiones sealando que la ... teora (calificada de huidiza) de los derechos adquiridos no est acogida deliberadamente en la Constitucin y que, en todo caso, no concierne al legislador ni al Tribunal Constitucional cuando procede a la funcin de defensor del ordenamiento como legtimo intrprete de la Constitucin (STC 27/1981, de 20 de julio). Efectivamente el artculo 33.3 de la Constitucin espaola dispone que nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad con lo dis puesto en las leyes. Por lo que para que pueda producirse esa privacin singular que se encuentra constitucionalmente garantizada, tanto respecto al procedimiento como a su contenido patrimonial, hay que ser titular de un derecho previamente. En este sentido ha sealado el Tribunal Constitucional: Cabe indicar que la eficacia y proteccin del derecho individual nazca de una relacin pblica o de una privada depender de su naturaleza y de su asuncin ms o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo (STC 99/1987, fundamento jurdico 6.o). 505

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En el presente caso, el artculo 3 del real decreto-ley establece unas condiciones econmicas para la facturacin a la Seguridad Social por las oficinas de farmacia para el futuro, cuando an no se ha generado por las farmacias el derecho a ese cobro por ventas, luego no estamos ante un derecho individual de cada farmacutico que forme parte de su patrimonio, mxime teniendo en cuenta, como ya se ha indicado, que el propio Concierto tena prevista la posibilidad de cambios. Por consiguiente, tal y como ha expresado el propio Tribunal Constitucional ... si no existen tales derechos no puede reprocharse a las normas que se impugnan el efecto de su privacin y por tanto habr que concluir por rechazar la pretendida vulneracin del artculo 33.3 de la Constitucin. No hay privacin de derechos, slo alteracin de su rgimen en el mbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible (STC 99/1987, fundamento jurdico 6.o). OCTAVO. Respecto a la posible vulneracin de la jerarqua normativa por tratarse de la modificacin de una ley mediante un real decreto-ley. Hemos de discrepar absolutamente de la vulneracin de la Constitucin espaola en este punto, pues el artculo 9.3 de la Constitucin que consagra el principio de jerar qua normativa, no jerarquiza las leyes que son normas siempre iguales entre s, por ms que varen las formas de producirlas o reserven a alguna de ellas y se veden a otras determinados mbitos materiales en atencin a circunstancias jurdicas o polticas de diversa ndole. El real decreto-ley es una norma con rango y fuerza de ley constitucionalmente reco nocido en el artculo 86 de la Constitucin espaola al que no le est prohibida la regu lacin de materias reguladas anteriormente por ley formal. NOVENO. Por ltimo, en cuanto a la vulneracin de los principios de seguridad jurdica e irretroactividad de las normas del artculo 9.3 de la Constitucin espaola por la Disposicin transitoria nica, hay que discrepar nuevamente con los interesados sobre este punto, pues la seguridad jurdica no puede suponer la prohibicin de cambios en el ordenamiento jurdico. A ello se ha referido el Tribunal Constitucional en su STC 227/1998, fundamento jurdico 10. Sealbamos en las mencionadas SSTC 27/1981 y 99/1987 que la seguridad jurdica es suma de certeza y legalidad, jerarqua y publicidad normativa, irre troactividad de lo no favorable e interdiccin de arbitrariedad, sin perjuicio del valor que por s mismo tiene aquel principio. En el caso que ahora nos ocupa, es obvio que las normas a las que se imputa la inseguridad no son normas inciertas o faltas de la indispensable claridad, no obstante la inevitable exgesis que de las mismas haya de hacerse; tampoco contradicen la jerarqua normativa y han sido formalmente publicadas; no inciden en irretroactividad desfavorable a los derechos individuales, aunque dispongan un nuevo rgimen ms restrictivo aplicable en lo porvenir a situaciones jurdicas preexistentes, cuyo respeto no puede producir una congelacin del ordenamiento jurdico o impedir toda modi ficacin del mismo, como ya se ha expuesto, y, por ltimo, no incurren en arbi trariedad ni carecen de razonabilidad por relacin a los lcitos propsitos con que el legislador pretende dar respuesta a la cambiante realidad social. De todo ello se sigue que la ley no conculca el principio de seguridad jurdica, el cual, debe insistirse, no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el rgimen 506

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

jurdico que se establece en un momento histrico dado en relacin con derechos o situaciones determinadas. En cuanto a la posible prohibicin de irretroactividad alegada, hay que indicar que la irretroactividad garantizada en el artculo 9.3 de la Constitucin espaola viene refe rida concretamente a las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, fuera de estos casos la ley puede tener efectos retroactivos. Lo que prohbe el artculo 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia en los efectos jurdicos ya producidos de situaciones anteriores, por lo que la incidencia en los derechos en cuanto a su proyeccin hacia el futuro no pertenece al campo estricto de la irretroactividad (SSTC 42/1986, 108/1986, 65/1987...). No puede afirmarse de apli cacin retroactiva de una ley cuando sta regula de manera diferente y pro futuro situa ciones jurdicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos no se han consumado. Es ms, segn ha mantenido el Tribunal Constitucional en la Senten cia 227/1998, anteriormente citada, el legislador puede variar en sentido restrictivo y con eficacia ex nunc, el rgimen jurdico preexistente de los derechos individuales. Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificacin de la competencia en mercados de bienes y servicios Los promoventes de recurso estimaron que, con la regulacin de los horarios comer ciales por el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, se haba producido una alteracin de las competencias de las comunidades autnomas, el incumplimiento de los requisitos para la utilizacin de un real decreto y la vulneracin del artculo 81 de la Constitucin espaola, al haber regulado materias reservadas a la ley orgnica. Se acord la no interposicin del recurso al estimar que no se daban las circuns tancias alegadas en la queja y que, en todo caso, en cuanto a la posible alteracin de competencias de las comunidades autnomas stas cuentan con legitimacin para defen der sus intereses ante el Tribunal Constitucional.

Fundamentos de la resolucin PRIMERO. El primer argumento invocado para deducir la posible inconstitucio nalidad del artculo 43 del Real Decreto-ley 6/2000, hace referencia a la alteracin de competencias de las comunidades autnomas. En supuestos como el presente, en que la eventual tacha de inconstitucionalidad de una norma se circunscribe a la invasin de competencias de comunidades autnomas por parte del Estado, la Institucin del Defensor del Pueblo tiene como criterio no inter venir haciendo uso de su legitimacin para interponer recurso de inconstitucionalidad a no ser que la cuestin afecte de modo directo al ejercicio de algunos de los derechos o libertades fundamentales que se contienen en el Ttulo I de la Constitucin espaola, ya que, de acuerdo con la Ley Orgnica reguladora del Tribunal Constitucional, para la defensa de sus propias competencias estn legitimados tanto los rganos colegiados ejecutivos como las asambleas legislativas. 507

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SEGUNDO. El interesado argumenta la inconstitucionalidad del artculo 43 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, en la vulneracin del artculo 81 de la Cons titucin espaola, al estimar que el mismo supone una modificacin de un precepto regulado previamente por ley orgnica, por lo que, a su juicio, debe adoptar esta forma legislativa para regular la materia de que trata. La ley orgnica est configurada de un modo restrictivo y excepcional, de modo que, slo en supuestos excepcionales y expresamente previstos en la norma fundamental, cabe admitir la necesidad de una mayora cualificada. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha sealado que: Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgnicas (art. 81.1 de la Constitucin espaola), tambin lo es que las leyes orgnicas estn reservadas a estas materias y que, por tanto, sera dis conforme con la Constitucin la ley orgnica que invadiera materias reservadas a ley ordinaria (STC 5/1981, fundamento jurdico 21). Las materias que el artculo 81.1 de la Constitucin espaola reserva a ley orgnica son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueban los estatutos de autonoma y dems previstas en el texto constitucional. Como se puede comprobar se trata de unas materias tasadas que, adems, han sido interpretadas restrictivamente por el Tribunal Constitucional, al estimar que la reserva de ley orgnica no puede ser interpretada de forma que cualquier materia ajena a la misma, por el hecho de estar incluida en ella, goce definitivamente del efecto de con gelacin de rango y de la necesidad de una mayora cualificada para su ulterior modi ficacin (art. 81.2 de la Constitucin espaola). En esta lnea el Tribunal Constitucional en la Sentencia 76/1983, fundamento jurdico segundo, sobre la Ley de Proceso autonmico, manifest: Si bien existen en la Constitucin algunas concretas y determinadas reser vas de ley orgnica en relacin con el proceso autonmico, no existe una expresa previsin constitucional que reserve a la ley orgnica la regulacin de dicho proceso con carcter general, ni cabe deducir que sta fuera la voluntad del constituyente, bien al contrario, con ocasin de los debates parlamentarios se produjo un pronunciamiento explcito por parte de las Cortes Constituyentes en contra de la posibilidad de una ley orgnica de desarrollo del Ttulo VIII de la Constitucin, cuando tanto en la Comisin como en el Pleno del Congreso de los Diputados fue rechazado el voto particular de un grupo parlamentario en tal sentido. El hecho de que el legislador constituyente haya optado por deter minaciones especficas de reserva de ley orgnica y no por una previsin gene ralizada, hace imposible la extensin de esas reservas a otras materias por con siderarlas de anloga importancia en materia autonmica. Importancia que sin duda fue ya ponderada por el legislador en el momento de fijar dichas reservas. Por otra parte, dada la congelacin de rango que stas suponen, la rigidez del ordenamiento jurdico no puede llevarse ms all de los supuestos especfica mente tasados como ha puesto de manifiesto este Tribunal en la mencionada Sentencia de 13 de febrero de 1981 en un sistema democrtico como el ins 508

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

taurado por nuestra Constitucin, basado en el juego de las mayoras parla mentarias, por lo que la exigencia de que stas sean cualificadas o reforzadas slo puede tener carcter excepcional y ha de ser explcitamente prevista en la Constitucin. Por su parte, el artculo 3 de la Ley Orgnica 2/1996, de 15 de enero, Complementaria de la de Ordenacin del Comercio Minorista, es un precepto que, de una parte, indica la coordinacin futura entre el Estado y las comunidades autnomas en materia de hora rios comerciales, y de otra, sienta las bases temporalmente sobre las que, en caso de no existir regulacin de las comunidades autnomas, deben desarrollarse los horarios comerciales con una tendencia a liberalizarse. Por consiguiente, el nico motivo por el que dicha norma puede tener carcter de ley orgnica dictada al amparo del artculo 150.2 de la Constitucin espaola, segn previene la propia exposicin de motivos es por la delegacin de facultades del Estado en las comunidades autnomas que de la misma se puedan inferir, materia sobre la que el real decreto-ley no incide en absoluto, pues se limita a su desarrollo bsico sobre la regulacin de los horarios comerciales. El hecho de que se produzca una delegacin de facultades del Estado en las comunidades autnomas sobre una materia concreta, no convierte la misma en objeto de ley orgnica. En cualquier caso, el artculo 43 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, no contradice el artculo 3 de la Ley Orgnica 2/1996, de 15 de enero, sino que profundiza en las lneas marcadas por el mismo, procediendo a un desarrollo ms detallado. TERCERO. Por ltimo, se alude que el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, no cumple los requisitos exigidos por el artculo 86.1 de la Constitucin espaola, sea lando, en concreto, que la situacin sobre la que recae no tiene carcter de urgente y extraordinaria necesidad, por lo que el Gobierno carece de presupuesto habilitante para utilizar este instrumento normativo. Tres requisitos, en cuanto a los decretos-leyes, estn recogidos en el artculo 86 de la Constitucin espaola, configurando tres bloques definidos: a) la exigencia de que el decreto-ley se dicte exclusivamente para afrontar una situacin de extraordinaria y urgente necesidad; b) la limitacin en cuanto a la materia sobre la que pueden incidir las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I de la Constitucin espaola, al rgimen de las comunidades autnomas, ni al derecho electoral general; y d) la necesidad, por ltimo, de que los decretos-leyes sean sometidos inmediatamente al Congreso de los Diputados para su debate y votacin de totalidad, en el plazo de los 30 das siguientes a su promulgacin, con objeto de que se resuelva por el mismo. En cuanto al primer requisito, el Tribunal Constitucional ha establecido un criterio reiterado de interpretacin amplia de las condiciones que contempla el artculo 86.1 de la Constitucin para permitir que el Gobierno pueda dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decretos-leyes, e incluso ha mantenido explcitamente (STC 6/1983, fundamento jurdico quinto) que nuestra Constitucin ha adoptado una solucin flexible y matizada respecto del fenmeno del decreto-ley. En la STC 29/1982, fundamento jurdico tercero, a propsito de la valoracin de la situacin en que se puede aprobar un decreto-ley, el Tribunal Constitucional plantea 509

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que sin perjuicio del posible y ulterior control jurdico constitucional que corresponde a este Tribunal Constitucional, en principio y con el razonable margen de discrecio nalidad, es competencia de los rganos polticos determinar cuando la situacin, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad requiere el establecimiento de una norma va decreto-ley. En la misma sentencia se seala que la propia naturaleza discrecional de la decisin adoptada permitir tan solo rechazar la definicin de una situacin como de extraor dinaria y urgente necesidad en supuestos de uso abusivo y arbitrario. Para poder valorar si el Gobierno se encontraba amparado por presupuesto habi litante para dictar el Real Decreto-ley 6/2000, es decir, si se dict en un caso de extraor dinaria y urgente necesidad, es preciso acudir a los factores en su conjunto que le hayan aconsejado dictar el real decreto-ley de referencia, tales factores se encuentran reflejados en la exposicin de motivos de la norma, donde textualmente se dice: El principal objetivo de la poltica econmica desarrollada por el Gobierno es lograr un ritmo de crecimiento econmico que permita continuar aproxi mando los niveles de renta per cpita y de empleo de Espaa a los de las eco nomas ms desarrolladas. Para ello, la poltica econmica debe mantener la lnea ya emprendida y avanzar en el proceso de liberalizacin y flexibilizacin del marco econmico en el que operan los agentes productivos. La participacin de nuestro pas en la moneda nica supone un nuevo entor no de actuacin en el que se ha transferido la responsabilidad de la poltica monetaria al Banco Central Europeo, se ha perdido el tipo de cambio como instrumento de ganancia de competitividad nominal y la poltica fiscal se ajusta a los compromisos adquiridos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En este marco, favorable a la estabilidad macroeconmica, la poltica de oferta adquiere una singular relevancia, puesto que se constituye en el instru mento esencial para asegurar el mantenimiento de un crecimiento elevado y generador de empleo. As, dicha poltica debe buscar dos objetivos fundamen tales. Por una parte, dotar a la oferta productiva espaola de la flexibilidad necesaria para hacer frente a los aumentos de demanda sin generar desequi librios macroeconmicos. Por otra, incentivar la capacidad de crecimiento potencial de nuestra economa, como elemento de garanta del proceso de con vergencia real. Para la obtencin de dichos fines es condicin imprescindible la existencia de unos mercados de bienes y servicios con un elevado nivel de competencia, lo que permitir el surgimiento de nuevas oportunidades de inver sin y una evolucin adecuada de los costes unitarios de produccin de la eco noma espaola. A su vez, en lnea con lo acordado en el Consejo Europeo de Lisboa, resulta imprescindible establecer condiciones competitivas en mercados vitales para la actividad econmica para promover la incorporacin de nuevas tecnologas e incentivar el acceso generalizado de nuestra poblacin a la denominada so ciedad del conocimiento. Adicionalmente, dado el fuerte incremento de la actividad econmica expe rimentada por la economa espaola en los ltimos trimestres, este tipo de medi 510

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das adquiere una especial relevancia y urgencia al objeto de garantizar la per manencia en el tiempo de esta fase de expansin econmica. En sntesis, el objetivo fundamental de las medidas contenidas en el presente real decreto-ley, que forma parte de un paquete global de medidas de libera lizacin de la economa espaola, es aumentar la capacidad de crecimiento potencial y la productividad de nuestra economa, bases del proceso de con vergencia de los niveles de renta y empleo con los del resto de pases de la Unin Europea. Se trata, pues, de la adopcin de medidas que permitan a Espaa la participacin en el proceso europeo y cumplir el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En esta lnea, el Tribunal Constitucional ha considerado en varias ocasiones la adecuacin de la uti lizacin de ese instrumento normativo para adoptar medidas para el cumplimiento de los objetivos de la Unin Europea (STC 29/1982, 23/1993, 182/1997...). El control de la situacin por el Tribunal Constitucional de la valoracin efectuada por el Gobierno para la adopcin de dicho instrumento normativo, implica la definicin por el mismo de una situacin de extraordinaria y urgente necesidad que sea explcita y razonada y que exista una conexin de sentido o relacin de adecuacin entre la situa cin definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan, de manera que estas ltimas guarden relacin directa o de congruencia con la situacin que trata de afrontar (STC 182/1997, fundamento jurdico 3.o). Cir cunstancias que se dan en el presente caso. Estamos, pues, en una situacin que requiere la adopcin de medidas liberalizadoras para lograr el aumento del crecimiento potencial y la productividad de la economa para cumplir con el proceso de convergencia con los pases de la Unin Europea. La idoneidad del real decreto-ley para regular situaciones econmicas ha sido mantenida por el Tribunal Constitucional: El Decreto-ley es un instrumento constitucionalmente lcito para afrontar coyunturas econmicas problemticas, sin que le corresponda al Tribunal Cons titucional valorar la oportunidad de las medidas o el coste econmico y social del retraso que derivara de la adopcin aislada como ley de esas reformas de la estructura econmica (STC 23/1993, fundamento jurdico 5.o). En cuanto al contenido de las medidas adoptadas por el Gobierno en el Real Decre to-ley 6/2000, de 23 de junio, hay que sealar que la Constitucin tiene carcter amplio y el legislador no es un mero ejecutor de la misma, sino que puede elegir entre las opciones posibles la que estime ms conveniente, en este caso, a la coyuntura concreta que se pretende hacer frente, es decir, existen una multitud de soluciones constitucio nalmente admisibles, sin que sea competencia del Tribunal Constitucional pronunciarse sobre la mayor o menor oportunidad tcnica de las medidas establecidas, que se enco mienda al debate parlamentario, y la defensa en el mismo de las distintos criterios pol ticos que al respecto se formulen (STC 29/1982). 511

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Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes en el sector de las tele comunicaciones Tuvo entrada en esta Institucin una peticin de recurso de inconstitucionalidad contra el enunciado Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio, cuando el plazo para su interposicin se encontraba a punto de extinguirse. Ante la imposibilidad siquiera de dictar una resolucin que reuniera las formalidades reglamentariamente exigidas, se decidi enviar una comunicacin al solicitante, que se transcribe, por su eventual inters, a continuacin. En relacin con dicha solicitud, es menester recordar que el artculo 33 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, establece el plazo de tres meses a partir de la publicacin de la ley, disposicin o acto con fuerza de ley para la presentacin del recurso de inconstitucionalidad ante el citado tribunal. En con secuencia, al haberse publicado la disposicin que pretende impugnarse el da 24 de junio de 2000, el citado plazo expira el domingo da 24 de septiembre del presente ao. Ello determina, dada la extrema brevedad del tiempo existente entre la presentacin de la solicitud de interposicin del recurso y la expiracin del plazo legalmente previsto para su interposicin, la imposibilidad de cumplimentar los trmites preceptivos para que esta Institucin pueda ejercer la legitimacin que constitucional y legalmente tiene conferida para la presentacin del recurso solicitado. A este respecto, resulta preciso recordar que el artculo 18 del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Defen sor del Pueblo, aprobado por las Mesas del Congreso y del Senado en su reunin conjunta del 6 de abril de 1983, establece que con carcter previo a la posible interposicin de dicho recurso, la Junta de Coordinacin y Rgimen Interior de esta Institucin debe conocer e informar la misma. Con independencia de que las citadas razones formales hagan imposible la presen tacin del recurso solicitado, parece conveniente significar, en cuanto al fondo del mismo, que, en primer lugar, aunque no se cita expresamente en la solicitud el precepto cons titucional que se entiende impugnado, del contenido de dicha solicitud se infiere que se considera vulnerado el artculo 86.1 de la Constitucin, al entenderse que no se ha producido la necesidad extraordinaria y urgente que justificara acudir a la va del decreto-ley. En relacin con ello, habr que comenzar indicando que el citado precepto cons titucional contempla, como supuesto habilitante del decreto-ley, la necesidad extraor dinaria y urgente, habiendo depurado el Tribunal Constitucional esta nocin en diversas sentencias, de las que se desprende una doctrina consistente en que dicha necesidad es un concepto caracterizado por una cierta relatividad, por lo que no procede su inte pretacin en trminos absolutos. En concreto, el Tribunal Constitucional considera que: ... nuestra Constitucin ha adoptado una solucin flexible y matizada respecto del fenmeno del decreto-ley que, por una parte, no llega su completa pres cripcin en aras al mantenimiento de una rgida separacin de los poderes, ni se limita a permitirlo en forma totalmente excepcional en situaciones de nece sidad absoluta, entendiendo por tales aquellas en que puede existir un peligro inminente para el orden constitucional. Nuestra Constitucin ha contemplado 512

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

el decreto-ley como un instrumento normativo, del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual, siempre que su utilizacin se realice bajo ciertas cautelas. Lo primero quiere decir que la necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como una necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden pblico entendido como normal ejercicio de los derechos fun damentales y libertades pblicas y normal funcionamiento de los servicios pbli cos, sino que hay que entenderlo con mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales, que, por razones difciles de prever, requiere una accin normativa inmediata en un plazo ms breve que el requerido por va normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitacin de las leyes... La utilizacin del decreto-ley, mientras se respeten los lmites del artculo 86 de la Constitucin, tiene que reputarse como una utilizacin constitucionalmente lcita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernacin del pas, que, por cir cunstancias difciles o imposibles de prever, requiere una accin normativa inmediata o en que las coyunturas econmicas exigen una rpida respuesta (STC 6/1983, de 4 de febrero). Junto a la relatividad de la necesidad, en cuanto requisito del decreto-ley, tambin se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional que la existencia del presupuesto habilitante, consistente en la necesidad extraordinaria y urgente, queda concretada por relacin con el procedimiento legislativo de urgencia, de modo que el presupuesto se cumplir si la necesidad no puede ser atendida por el procedimiento citado, al requerir una accin inmediata en un plazo ms breve (SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 6/1983, de 4 de febrero, y 111/1983, de 2 de diciembre). Asimismo, es imprescindible resaltar el amplio margen de discrecionalidad que, segn la doctrina que se viene citando, tienen los rganos polticos para estimar que existe una situacin de necesidad extraordinaria y urgente que justifique el uso de la va del decreto-ley. A este respecto, el Tribunal Constitucional ha indicado que: sin perjuicio del posible y ulterior control jurdico-constitucional... en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los rganos polticos determinar cundo la situacin, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma por va de decre to-ley (STC 29/1982, de 31 de mayo). En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional tiene declarado, insistiendo en la indicada lnea argumental, que: el Gobierno, ciertamente, ostenta el poder de actuacin en el espacio que es inherente a la accin poltica; se trata de actuaciones jurdicamente discre cionales, dentro de los lmites constitucionales, mediante unos conceptos que si bien no son inmunes al control jurisdiccional, rechazan por la propia funcin que compete al Tribunal toda injerencia en la decisin poltica, que corres pondiendo a la eleccin y responsabilidad del Gobierno, tiene el control, tambin desde la dimensin poltica..., del Congreso (STC 111/1983, de 2 de diciembre). 513

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Ello, ciertamente, no empece a que el Tribunal Constitucional pueda ejercitar su labor controladora, aunque la naturaleza discrecional de la decisin adoptada permitir que pueda rechazarse la definicin de una situacin de extraordinaria y urgente nece sidad slo en los casos de uso abusivo o arbitrario (STC 29/1982, de 31 de mayo). De lo contrario, dicho tribunal no podra, sin traspasar las fronteras de su funcin y a la vez de su responsabilidad, inmiscuirse en la decisin de gobierno, pues si as se hiciera quedaran alterados los supuestos del orden constitucional democrtico (STC 111/1983, de 2 de diciembre). Tambin resulta preciso poner nfasis en la decisiva importancia que tiene la con validacin del decreto-ley por el Congreso de los Diputados, conforme a lo previsto en el artculo 86.2 de la Constitucin, a efectos del control de la existencia del presupuesto habilitante, no siendo ajeno a esta circunstancia el carcter predominantemente poltico de la apreciacin del carcter extraordinario y urgente de una necesidad determinada. En este sentido, ha declarado el Tribunal Constitucional que: lo que el artculo 86.2 de la Constitucin llama convalidacin es ms genui namente una homologacin respecto de la existencia de la situacin de necesidad justificadora de la iniciativa normativa encauzada por ese camino (STC 6/1983, de 4 de febrero). En resumen, el Tribunal Constitucional, en su doctrina, si bien exige, para la apre ciacin de la existencia del presupuesto habilitante, que los decretos-leyes estn sufi cientemente motivados, tambin pone de relieve la amplia discrecionalidad, la impor tancia de los criterios de oportunidad poltica, la limitacin del control del Tribunal Constitucional y el papel fundamental de la convalidacin del Congreso de los Diputados. As, en el caso que nos ocupa, puede apreciarse por la lectura de la exposicin de motivos que acompaa a este real decreto las razones que el Gobierno argumenta para considerar que se dan las circunstancias de urgencia y necesidad precisas para hacer uso del ins trumento legislativo en cuestin. A mayor abundamiento, tales circunstancias pudieron ser luego conocidas y consideradas por el Congreso de los Diputados, que, en su sesin de 29 de junio de 2000, convalid el citado real decreto-ley. De todo ello, parece desprenderse que las circunstancias contempladas en la doctrina constitucional que justificaran la utilizacin del decreto-ley podran darse en el supuesto que se examina. En segundo lugar, tambin se estiman vulnerados los preceptos constitucionales rela tivos a la distribucin de competencias entre el Estado y las comunidades autnomas. Pues bien, tratndose de un problema relativo a la distribucin de competencias entre el Estado y las comunidades autonmas, es menester sealar que es criterio rei terado de esta Institucin no hacer uso de su legitimacin para interponer recurso de inconstitucionalidad cuando se trata de asuntos relativos a la distribucin de compe tencias entre los diversos titulares del poder territorial de Estado, por entender que resulta ms conveniente que sean los titulares de las competencias supuestamente sus traidas quienes ejerciten las acciones oportunas, desenvolvindose, de otro lado, el ejer cicio de la legitimacin que al Defensor del Pueblo le viene conferida por el artcu lo 162,1,a) de la Constitucin espaola, el artculo 32 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, y el artculo 29 de la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, en el mbito ms idneo de los derechos y libertades reconocidos en el Ttulo I de la Constitucin. 514

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

5.1.2.

Recursos presentados

Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal El Defensor del Pueblo decidi interponer recurso de inconstitucionalidad contra el inciso o por disposicin de superior rango que regule su uso del artculo 21.1; contra los incisos funciones de control y verificacin de las administraciones pblicas y per secucin de infracciones (...) administrativas del artculo 24.1; as como contra el primer prrafo del artculo 24.2, todos ellos de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal, por estimar que vulneran el artculo 18.4 en relacin con el 18.1 y el artculo 53.1 de la Constitucin espaola. El recurso se interpuso en base a los siguientes Antecedentes 1.o Las Cortes Generales aprobaron en su momento la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de regulacin del tratamiento automatizado de los datos de carcter per sonal, en desarrollo del artculo 18.4 de la Constitucin 2.o Mediante demanda presentada el 28 de enero de 1993, el Defensor del Pueblo interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el artculo 19.1 y contra los incisos funciones de control y verificacin de las administraciones pblicas y persecucin de infracciones administrativas, as como contra el primer prrafo del artculo 22.2 de la ley orgnica mencionada en el prrafo anterior, por estimar que dichos preceptos vulneraban el artculo 18.4 en relacin con el 18.1 y el artculo 53.1, todos ellos de la Constitucin espaola. 3.o Pendiente an de resolucin el recurso de inconstitucionalidad antes citado, las Cortes Generales aprueban la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Pro teccin de Datos de Carcter Personal, que se publica en el Boletn Oficial del Estado nmero 298, correspondiente al da 14 de diciembre de 1999 y que deroga ntegramente la anterior Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulacin del Tratamiento Auto matizado de los Datos de Carcter Personal. 4.o Cotejada la Ley Orgnica 15/1999 con la anterior Ley Orgnica 5/1992 se aprecia que, salvo escasas variaciones no sustanciales desde el punto de vista de la fundamen tacin jurdica del recurso antes mencionado, se reproducen los preceptos que fueron objeto de ste, sin que, por otra parte, existan variaciones jurisprudenciales o normativas relevantes posteriores a la fecha de su interposicin que desvirten los razonamientos que le sirvieron de base. 5.o A su vez, y mediante escrito presentado el 22 de febrero de 2000, el Partido Democrtico de la Nueva Izquierda, solicita del Defensor del Pueblo el ejercicio de su legitimacin para la interposicin de recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal. 6.o La Junta de Coordinacin y Rgimen Interior, en su reunin del da 14 de marzo de 2000, y segn determina el artculo 18.1.b) del Reglamento de Organizacin 515

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y Funcionamiento del Defensor del Pueblo, de fecha 6 de abril de 1983, tuvo conocimiento de los informes jurdicos elaborados por los servicios competentes de la institucin, en relacin con la posible inconstitucionalidad de la Ley Orgnica 15/1999, e inform por unanimidad favorablemente sobre la interposicin del correspondiente recurso contra los preceptos que a continuacin se determinan. En consecuencia, el Defensor del Pueblo en funciones, entendiendo que se producen los requisitos objetivos de inconstitucionalidad de la citada norma, y en uso de las atri buciones que la Constitucin, la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo y la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional le confieren, interpone mediante la presente demanda recur so de inconstitucionalidad contra el inciso o por disposicin de superior rango que regule su uso del artculo 21.1; contra los incisos funciones de control y verificacin de las administraciones pblicas y persecucin de infracciones (...) administrativas del artculo 24.1; as como contra el primer prrafo del artculo 24.2, todos ellos de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Per sonal, por estimar que vulneran el artculo 18.4 en relacin con el 18.1 y el artculo 53.1 de la Constitucin espaola, recurso que se fundamenta en los siguientes

Fundamentos jurdicos PRIMERO. Inconstitucionalidad del artculo 21.1 de la Ley Orgnica 15/1999 por no respetar el principio de reserva de ley establecido en el artculo 53.1 de la Constitucin. I. El artculo 21.1 de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal, en adelante LPD, establece: Los datos de carcter personal recogidos o elaborados por las adminis traciones pblicas para el desempeo de sus atribuciones no sern comunicados a otras administraciones pblicas para el ejercicio de competencias diferentes o de competencias que versen sobre materias distintas, salvo cuando la comu nicacin hubiese sido prevista por las disposiciones de creacin del fichero o por disposicin de superior rango que regule su uso, o cuando la comunicacin tenga por objeto el tratamiento posterior de los datos con fines histricos, esta dsticos o cientficos. Por su parte el artculo 20.1 del mismo texto legal dispone: La creacin, modificacin o supresin de los ficheros de las administra ciones pblicas slo podrn hacerse por medio de disposicin general publicada en el Boletn Oficial del Estado o diario oficial correspondiente. El juego conjunto de ambos preceptos, interpretados sistemticamente en el contexto general de la norma, posibilita, en primer lugar, que se realicen cesiones o comuni caciones de datos de carcter personal entre distintas administraciones pblicas para fines diferentes de los que justificaron su recogida; en segundo lugar, que los titulares de los datos no sean informados, en el momento de la recogida de stos, de la posibilidad de tales cesiones al no estar previstas en las normas de creacin de los ficheros; en tercer lugar, que las cesiones o comunicaciones de datos se lleven a cabo sin el con 516

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sentimiento del afectado; y, en cuarto lugar, que la autorizacin para que se produzcan tales cesiones de datos pueda otorgarse a travs de normas de rango inferior a la Ley. La nueva Ley de Proteccin de Datos en la regulacin de esta materia concreta introduce algunas mejoras respecto de las previsiones contenidas en la anterior Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de regulacin del tratamiento automatizado de los datos de carcter personal que, tal y como se pone de manifiesto en los antecedentes de esta demanda, fue objeto de recurso ante ese tribunal. Estos retoques, sin embargo, no resultan suficientes para solventar las tachas de inconstitucionalidad que en su momento dieron lugar a que se recurriese por esta Institucin el artculo 19.1 de la anterior ley y por ello nuevamente ha de cuestionarse el precepto equivalente 21.1 del nuevo texto legal. En efecto, y cindonos exclusivamente a lo que aqu interesa, el nuevo texto difiere del anterior en que exige que, en todo caso, la disposicin general que autorice cesiones interadministrativas de datos personales inicialmente no previstas en las normas de crea cin de los ficheros tenga superior rango que stas, eliminando as la posibilidad de normas autorizatorias de igual rango que s se prevea en la ley anterior. Sin embargo, esta mejora normativa no elimina la problemtica inicialmente detectada, por cuanto la norma autoriza y la experiencia acredita que la creacin de los ficheros de las admi nistraciones pblicas se produce habitualmente mediante normas reglamentarias de infe rior rango (rdenes ministeriales, resoluciones de autoridades diversas, etc.) que posi bilitan la aprobacin de otras normas de rango superior, pero tambin de carcter regla mentario, autorizando cesiones interadministrativas de datos, sin que, en definitiva, para tal operacin haya de intervenir la ley. Otra innovacin aparentemente significativa de la nueva ley de proteccin de datos es que esta norma no incluye ya, entre las excepciones al principio general de con sentimiento del afectado para la cesin o comunicacin de sus datos personales previstas en el artculo 11.2, a estas cesiones interadministrativas a las que aqu se viene aludiendo que s aparecan expresamente citadas en el artculo 11.2.e) de la anterior ley. Pues bien, si esta modificacin autorizase a entender que para estas cesiones interadminis trativas es preciso el consentimiento del afectado, nada podra cuestionarse a la ley y este recurso no se planteara. Pero parece imposible interpretar as el artculo 21.1 de la LPD, porque en tal caso el precepto sera completamente innecesario y no tendra sentido alguno su inclusin en la norma que estamos tratando. Hay que entender, por tanto, que pese a no figurar entre las excepciones al principio del consentimiento que se prevn en el artculo 11 de la ley, el artculo 21.1 incorpora otra excepcin adicional a dicho principio en favor de las administraciones pblicas, las cuales, en su virtud, pueden ceder o comunicarse entre s datos personales con una simple autorizacin regla mentaria sin el conocimiento ni el consentimiento de los titulares de dichos datos. Subsisten, pues, los problemas detectados en su momento en relacin con las cesiones de datos entre distintas administraciones pblicas y, por ello, con similar argumentacin a la que se incluy en el recurso de inconstitucionalidad presentado en su momento contra la Ley Orgnica 5/1992, tratar de acreditarse lo siguiente. En primer lugar, que la posibilidad de ceder datos personales sin consentimiento del titular supone una limitacin al derecho reconocido en el artculo 18.4 de la Constitucin que slo en supues tos tasados y debidamente justificados podra imponer una norma con rango de ley. En segundo lugar, que el artculo 21.1 contiene una remisin en blanco al Ejecutivo, 517

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incondicionada y carente de lmites ciertos y estrictos, para fijar los casos en los que proceda autorizarse la cesin de datos entre administraciones pblicas sin consenti miento del titular, contraria al principio de reserva de ley proclamado en el artculo 53.1 de la Constitucin. II. Como es sabido, la evolucin de la ciencia y de la tcnica y las modificaciones de usos y costumbres sociales que dicha evolucin ha provocado, exige la incorporacin de nuevas garantas y sistemas de proteccin para asegurar el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales frente a formas e instrumentos de agresin a menudo ini maginables cuando cada uno de esos derechos y libertades fueron proclamados e incor porados al patrimonio jurdico de los ciudadanos. El fenmeno es resumido por ese tribunal en lo que se refiere al derecho fundamental a la intimidad, entre otras, en la Sentencia 110/1984 donde se dice: El reconocimiento explcito en un texto constitucional del derecho a la intimidad es muy reciente y se encuentra en muy pocas constituciones, entre ellas la espaola. Pero su idea originaria, que es el respeto a la vida privada, aparece ya en algunas de las libertades tradicionales. La inviolabilidad de domi cilio y de la correspondencia, que son algunas de esas libertades tradicionales, tienen como finalidad principal el respeto a un mbito de vida privada personal y familiar, que debe quedar excluido del conocimiento ajeno y de las intromi siones de los dems, salvo autorizacin del interesado. Desde este ncleo originario el derecho a la intimidad ha ido evolucionando porque, segn advierte ese tribunal, ... el avance de la tecnologa actual y el desarrollo de los medios de comu nicacin de masas ha obligado a extender esa proteccin ms all del asegu ramiento del domicilio como espacio fsico en que normalmente se desenvuelve la intimidad y del respeto a la correspondencia, que es o puede ser medio de conocimiento de aspectos de la vida privada. De aqu el reconocimiento global de un derecho a la intimidad o a la vida privada que abarque las intromisiones que por cualquier medio puedan realizarse en ese mbito reservado de vida. Pues bien, uno de los posibles medios de agresin a ese mbito reservado de vida es el tratamiento automatizado de datos personales mediante tcnicas informticas y, con el mximo criterio, la Constitucin ordena al legislador la aprobacin de una ley que, limitando el recurso a esta tcnica, garantice a los ciudadanos el honor, la intimidad y el pleno ejercicio de sus derechos. En una sentencia clsica la de 15 de diciembre de 1983 que ha tenido una gran influencia en la doctrina y en la jurisprudencia, el Tribunal Constitucional alemn aborda esta cuestin partiendo de la idea de autodeterminacin del individuo, en cuanto facul tad de ste para decidir bsicamente por s mismo cundo y dentro de qu lmites procede revelar situaciones referentes a la propia vida, facultad la descrita que es parte integrante del derecho de personalidad, en el que se incluyen el derecho al honor y el derecho a la intimidad. Esta facultad de autodeterminacin advierte el citado tribunal, aparece ante todo amenazada por el hecho de que los procesos de decisin ya no se pueden retrotraer 518

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como antiguamente a registros y documentos compilados manualmente; antes bien, hoy da, gracias a la ayuda de la elaboracin automtica de datos, la informacin individual sobre circunstancias personales u objetivas de una persona determinada o, en su caso, determinable son tcnicamente hablando acumulables sin lmite alguno y en cualquier momento se pueden recabar en cuestin de segundos, cualquiera que sea la distancia. Es ms, esa informacin puede especialmente con el montaje de sistemas integrados de informacinrefundirse con otras colecciones de datos en un perfil de personalidad parcial o ampliamente definido, sin que el interesado pueda controlar suficientemente su exactitud y su utilizacin. De este modo se han ensanchado en una medida hasta ahora desconocida las posibilidades de indagacin e influencia susceptibles de incidir sobre la conducta del individuo, siquiera por la presin psicolgica que supone el inters del pblico en aqulla. As queda reflejado cmo, en las condiciones actuales y futuras de elaboracin auto mtica de datos por usar la terminologa del tribunal alemn la intimidad, y en general, el ejercicio de los derechos de cada individuo, estn amenazados y requieren proteccin mediante garantas adecuadas acordes con la entidad de las amenazas que padecen. El [individuo] que no pueda percibir con seguridad suficiente qu informa ciones relativas a l son conocidas en determinados sectores de su entorno social y quien de alguna manera no sea capaz de aquilatar lo que puedan saber de l sus posibles comunicantes puede verse sustancialmente cohibido en su libertad de planificar o decidir por autodeterminacin. Por eso el Tribunal Constitucional alemn concluye que no seran compatibles con el derecho a la autodeterminacin informativa un orden social y un orden jurdico que hiciese posible al primero, en el que el ciudadano ya no pudiera saber quin, qu, cundo y con qu motivo sabe algo sobre l. Nuestra Constitucin, en el artculo 18.4 y de manera coherente con los requeri mientos actuales de proteccin de los derechos y libertades fundamentales frente a los nuevos tipos de agresiones que stos pueden sufrir, ordena al legislador limitar el uso de la informtica no slo para garantizar el honor y la intimidad de los ciudadanos, sino tambin para asegurar que cada uno de ellos pueda libremente y en todo momento ejercitar los derechos que legtimamente le corresponden. Porque, como acertadamente afirma el tribunal alemn, quien se siente inseguro de si en todo momento se registran cualesquiera comportamientos divergentes y se catalogan, utilizan o transmiten perma nentemente a ttulo de informacin procurar no llamar la atencin con esa clase de comportamiento. Quien sepa de antemano que su participacin, por ejemplo, en una reunin o en una iniciativa cvica va a ser registrada por las autoridades y que podrn derivarse riesgos para l por este motivo renunciar presumiblemente a lo que supone un ejercicio de los correspondientes derechos fundamentales. Esto no slo menoscabara las oportunidades de desarrollo de la personalidad individual, sino tambin el bien pbli co, porque la autodeterminacin constituye una condicin elemental de funcionamiento de toda comunidad fundada en la capacidad de obrar y de cooperacin de sus ciu dadanos. Pues bien, si para la intimidad y el ejercicio legtimo de los derechos por parte de los ciudadanos uno de los mayores riesgos del uso de la informtica es el derivado de las casi infinitas posibilidades que esta tcnica ofrece para almacenar datos, obtener de ellos informaciones precisas y completar o contrastar sin lmites espaciales o tem porales esa informacin con la obrante en otras bases de datos o con los datos procedentes de otros ficheros, parece de todo punto evidente que la garanta elemental del derecho 519

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exige que el ciudadano pueda controlar el flujo de informacin que sobre l circule, decidiendo bsicamente por s mismo sobre la difusin y la utilizacin de sus datos personales y para ello resulta esencial que conozca y en general consienta el almace namiento y uso de dicha informacin. En esta direccin parece apuntar la sentencia 98/1998, de ese tribunal que, recor dando doctrina anterior dice: La STC 254/1993 declar que el artculo 18.4 CE incorpora un instituto de garanta de otros derechos, fundamentalmente el honor y la intimidad. La garanta de la intimidad adopta hoy un entendimiento positivo que se traduce en un derecho de control sobre los datos relativos a la propia persona. La llamada libertad informtica es as derecho a controlar el uso de los mismos datos insertos en un programa informtico (habeas data) y comprende, entre otros aspectos, la oposicin del ciudadano a que determinados datos personales sean utilizados para fines distintos de aquel legtimo que justific su obtencin (fundamento jurdico 7.o). Un sistema normativo precis la STC 143/1994, fj 7.o que, autorizando la recogida de datos incluso con fines legtimos y de contenido aparentemente neutro, no incluyese garantas adecuadas frente a su uso potencialmente invasor de la vida privada del ciudadano, a travs de su tratamiento tcnico, vulnerara el derecho a la intimidad de la misma manera en que lo haran las intromisiones directas en el contenido nuclear de sta. La propia Ley Orgnica 15/1999 objeto de este recurso participa del criterio de que la garanta de la intimidad y el libre ejercicio de los derechos exige que el titular de los datos personales en cada caso afectados disponga de la facultad de autorizar o no la cesin o comunicacin de los mismos para ser empleados con fines distintos de los que justificaron su recogida. As, en el artculo 4.1 se exige de forma contundente que los datos personales slo se recojan para finalidades determinadas, explcitas y legtimas, debiendo ser infor mado su titular de modo expreso, preciso e inequvoco, entre otras cosas, de la finalidad a la que se destinen dichos datos art. 5.1.a) los cuales, con carcter general, slo podrn ser cedidos o comunicados a un tercero con el previo consentimiento del inte resado art. 11.1. Es, por tanto, la facultad del titular de los datos de consentir o no su comunicacin o cesin a terceros, una garanta necesaria de la que debe disponer para que quede salvaguardada su intimidad y pueda ejercer libremente los derechos que la Constitucin y las leyes le reconocen. Sin ella, en las condiciones actuales de tratamiento automatizado de los datos y dadas las infinitas posibilidades de interconexin de ficheros y archivos, resultara imposible disponer de un mnimo grado de control sobre las informaciones que sobre uno mismo circulan y, en consecuencia, desaparecera la proteccin que la Constitucin ordena proporcionar a los ciudadanos frente al uso de la informtica. Podra argumentarse, en contra de lo hasta aqu expuesto, que la facultad del titular de los datos personales de consentir o no la cesin de los mismos no es una de las facultades reconocidas expresamente en el Convenio para la Proteccin de las Personas con respecto al Tratamiento Automatizado de Datos de Carcter Personal, hecho en 520

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Estrasburgo el 28 de enero de 1981 y ratificado por Espaa el 27 de enero de 1984, el cual, de acuerdo con el artculo 10.2 de la Constitucin, sirve de pauta interpretativa para delimitar el contenido de los derechos fundamentales y las libertades pblicas que la Constitucin reconoce. Sin embargo, debe entenderse implcita esta facultad en el texto citado, ya que sin ella las restantes garantas reconocidas a los titulares de los datos personales perderan en buena medida su efectividad. En este sentido cabe reflexionar, siquiera sea brevemente, sobre las escasas posi bilidades que tendr el titular de los datos personales de asegurarse de que se cumplen los principios contenidos en el artculo 5 del Convenio respecto a la calidad de los datos o de ejercer los derechos que le reconoce el artculo 8, si con carcter general ignora qu datos personales suyos son cedidos a otros ficheros sin su consentimiento. No parece fcil garantizar que los datos personales se obtienen y tratan lcitamente, para fines determinados y legtimos, siendo adecuados, pertinentes y no excesivos para las fina lidades por las que se hubieran registrado y que no se usan de forma incompatible con dichas finalidades art. 5 del Convenio si las autoridades administrativas, a travs de simples normas reglamentarias no sometidas a lmites precisos e inequvocos, pueden organizar un trfico intenso de datos personales entre sus ficheros que, en ltima ins tancia, equivaldra al gran fichero nico donde se centralizasen todos los datos de todos los ciudadanos. Nuevamente procede traer a colacin la doctrina reciente de ese Tribunal que en la ya citada Sentencia 94/1998, y en alusin a la legislacin de desarrollo del artculo 18.4 CE, afirma que sta plasma como principio cardinal de la proteccin de datos la con gruencia y la racionalidad de su utilizacin, en cuya virtud, ha de mediar una ntida conexin entre la informacin personal que se recaba y trata informticamente y el legtimo objetivo para el que se solicita y, en consecuencia, prohbe tajantemente el uso de los datos para finalidades distintas de las que motivaron su recogida, resultado normativo ste coherente -y ello es lo que interesa destacar- con la legislacin inter nacional en la materia, ya que, segn advierte ese Tribunal en la misma sentencia citada, Anlogas previsiones contempla la normativa que ex artculo 10.2 CE sirve de fuente interpretativa (STC 143/1994). As, los artculos 5.b) y c) y 6 del Con venio para la Proteccin de las Personas con respecto al tratamiento automa tizado de datos de carcter personal, de 28 de enero de 1981, ratificado mediante Instrumento de 27 de enero de 1984 (Boletn Oficial del Estado del 15 de noviem bre de 1985); los artculos 6 y 10.1 de la Recomendacin 89(2) adoptada por el Comit de Ministros el 18 de enero de 1989, sobre la proteccin de los datos de carcter personal utilizados con fines de empleo; en el mbito del ordena miento comunitario los artculos 6.1.b) y c) y 8.1 y 2 de la directiva 95/46/CE, y en el marco de las Naciones Unidas los principios rectores aplicables a los ficheros computadorizados de datos personales, en especial epgrafes 3, 5 y 6. III. Establecido, pues, como antes se ha hecho, que en nuestra opinin forma parte del derecho a la intimidad y de su proteccin reforzada frente a la informtica la facultad de conocer y, por tanto, consentir o no la cesin de datos personales entre archivos y ficheros diversos a efectos de su tratamiento automatizado, tambin debe afirmarse que tal facultad, como todas, puede estar sometida a limitaciones puesto que, como ha declarado ese Alto Tribunal en reiteradas ocasiones, no existen derechos ilimitados 521

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(STC 110/84, entre otras), y cualquiera de ellos tiene sus lmites que en relacin a los derechos fundamentales establece la Constitucin por s misma en algunas ocasiones, mientras en otras el lmite se deriva de una manera mediata o indirecta de tal norma, en cuanto ha de justificarse por la necesidad de proteger o preservar no slo otros dere chos constitucionales, sino tambin otros bienes constitucionalmente protegidos (STC 11/1981, fundamento jurdico 7.o, y STC 2/1982, fundamento jurdico 5.o). En este mismo sentido y especficamente en relacin con el concreto derecho aqu tratado se pronunci el Tribunal Constitucional Federal alemn en la ya citada sentencia de 15 de diciembre de 1983, mediante las siguientes manifestaciones que a continuacin se transcriben. Sostiene el tribunal, tras afirmar, como no poda ser de otra forma, que el denominado derecho a la autodeterminacin informativa no est garantizado sin lmites, que: el individuo tiene, pues, que aceptar en principio determinadas limitaciones de su derecho a la autodeterminacin informativa en aras del inters prepon derante de la colectividad. Estas limitaciones necesitan, sin embargo, un fun damento legal (constitucional), del que se deduzcan con suficiente claridad y de modo inteligible para el ciudadano los supuestos y el mbito de las limi taciones y que responda, por lo tanto, al imperativo de claridad normativa inhe rente al Estado de Derecho. El legislador debe, adems, tener a la vista en sus reglamentaciones el principio fundamental de la proporcionalidad, el cual se desprende, como principio fundamental revestido de rango constitucional, de la propia esencia de los derechos fundamentales del mismo, que como expresin que son del derecho general del ciudadano a la libertad frente al Estado, slo pueden ser restringidos por el poder pblico en tanto en cuanto esto sea indis pensable para la salvaguardia del inters general. En similares trminos se pronuncia ese Tribunal Constitucional en su sentencia 57/94, doctrina reiterada despus, entre otras, en la sentencia 143/94 al afirmar que: ... el derecho a la intimidad no es absoluto, como no lo es ninguno de los derechos fundamentales, pudiendo ceder ante intereses constitucionalmente relevantes, siempre que el recorte que aqul haya de experimentar se revele como necesario para lograr el fin legtimo previsto, proporcionado para alcan zarlo y, en todo caso, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho. La Ley Orgnica 15/1999, como antes se ha sealado, sienta el principio de que los datos de carcter personal slo pueden cederse o comunicarse a un tercero con el previo consentimiento del interesado y para fines directamente relacionados con las funciones legtimas del cedente y del cesionario (art. 11.1). Adems, si el interesado no recibe informacin precisa que le permita conocer la finalidad a la que se destinarn los datos o el tipo de actividad que desarrolla aqul a quien se pretenden comunicar, el consentimiento, aunque se otorgue, ser nulo, adems de revocable en todos los dems casos (art. 11.3 y 4). Slo en muy determinados supuestos la propia Ley Orgnica 15/1999 exime del consentimiento a determinadas cesiones o comunicaciones de datos personales que se justifican o bien por la fuente en la que se obtienen esos datos (fuentes accesibles al pblico, relaciones jurdicas cuyo desarrollo lo implique...) o bien por la naturaleza 522

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

de sus destinatarios (jueces, tribunales, Defensor del Pueblo...) o la finalidad a la que se destinarn los datos tras la cesin (fines histricos, estadsticos o cientficos) art. 11.2. Al margen de estos supuestos, el legislador, consciente con seguridad de que la eli minacin de la garanta del consentimiento implica una limitacin profunda del derecho fundamental, remite la concrecin de los restantes supuestos en los que las cesiones o comunicaciones de datos puedan producirse a la ley. De este modo, slo una norma de este rango es la garanta para determinar en qu casos concretos puede limitarse el derecho reconocido por el artculo 18.4 de la Constitucin y comunicar datos a terceros sin que medie la autorizacin previa del interesado. Pues bien, esta solucin en todo acorde con el artculo 53.1 de la Constitucin, que reserva a la ley la regulacin del ejercicio de los derechos del captulo II de su ttulo I entre los que est incluido el artculo 18, se abandona injustificadamente en el ar tculo 21.1 de la Ley Orgnica 15/1999, que permite la cesin de datos personales entre ficheros de administraciones pblicas distintas con el nico e insuficiente requisito de que lo prevea cualquier disposicin general que regule el uso de los ficheros siempre y cuando su rango sea superior al de aquella otra disposicin general que hubiera creado el fichero. En la prctica -y ello se acredita con la consulta de la seccin de disposiciones gene rales de los distintos boletines oficiales- las normas que crean los ficheros pblicos son normas reglamentarias de inferior rango -ya que el nico requisito legal es que sean disposiciones generales publicadas en el boletn oficial correspondiente (art. 20.1)y con ello se abre la posibilidad de que otras normas reglamentarias de superior rango que aqullas determinen sin lmites ni concreciones previas establecidas en la ley habi litante los supuestos en los que proceda la cesin interadministrativa de datos personales sin conocimiento ni consentimiento previo de sus titulares. Y a nuestro juicio esta posi bilidad abierta por los artculos 20.1 y 21.1 de la Ley Orgnica 15/1999 supone la deslegalizacin de una materia reservada a la ley y una remisin en blanco al reglamento para que, sin lmites ciertos y precisos, regule una materia que le est en principio vedada. Es abundante y clara la doctrina de ese tribunal sobre el principio de reserva de ley contenido en el artculo 53.1 de la Constitucin y otras reservas especficas recogidas en muchos otros artculos, analizando su alcance y finalidad y determinando los requi sitos que han de cumplirse para que los reglamentos puedan colaborar con la ley en la regulacin de materias reservadas. As, por ejemplo, en la sentencia 83/84, fundamento jurdico cuarto, se dice sobre el principio contenido en el 53.1 de la Constitucin lo siguiente: Este principio de reserva de ley entraa, en efecto, una garanta esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado. Su significado ltimo es el de asegurar que la regulacin de los mbitos de libertad que corres ponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus repre sentantes, por lo que tales mbitos han de quedar exentos de la accin del eje cutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero s que tales remisiones hagan posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la 523

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ley, lo que supondra una degradacin de la reserva formulada por la Cons titucin en favor del legislador. Esto se traduce en ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, que pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulacin legal que sea indispensable por motivos tcnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades pro puestas por la Constitucin y por la propia ley. Y este criterio aparece con tradicho con evidencia mediante clusulas legales, del tipo de la que ahora se cuestiona, en virtud de las que se produce una verdadera deslegalizacin de la materia reservada, esto es, una total abdicacin por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cules son los fines u objetivos que la reglamentacin ha de perseguir. En nuestra opinin, lo dicho es perfectamente aplicable al caso aqu tratado en la medida en que, como ya se ha mencionado, la remisin (aunque indirecta y sutil) a normas reglamentarias que se contiene en el artculo 21.1 carece de limites ciertos y precisos sin que se fije tan siquiera cul o cules puedan ser los fines u objetivos que la reglamentacin ha de perseguir. En efecto, la lectura de la Ley Orgnica 15/1999 revela que si bien a las normas de creacin, modificacin o supresin de ficheros se les exige un determinado contenido todo lo previsto en el art. 20.2, nada se concreta sobre cules sean los lmites, las finalidades, las causas o las circunstancias en las que proceda establecer que sin cono cimiento ni consentimiento del afectado puedan cederse datos personales entre admi nistraciones pblicas. Slo se exige que sea una disposicin general de superior rango que la de creacin del fichero, de manera que, en el caso de cualquier fichero de una administracin pblica creado, por ejemplo, a travs de una orden ministerial, un simple real decreto puede autorizar que los datos personales contenidos en el mismo, inde pendientemente de la intensidad con la que stos afecten a la intimidad de sus titulares, bien sea por s mismos o al relacionarlos con otros, sean comunicados a otras admi nistraciones pblicas para el ejercicio de competencias que versen sobre materias dis tintas de aquellas para las que inicialmente el titular de los datos los haba proporcionado. De este modo, y dada la permanente presencia de las distintas administraciones pblicas en la mayora de las facetas de la vida de los ciudadanos, stos pierden por completo el control sobre las informaciones que sobre ellos circulen en ese mbito y, consecuentemente, la proteccin frente a los riesgos que supone el uso de la informtica. Por consiguiente, la posibilidad derivada del inciso ... o por disposicin de superior rango que regule su uso, del artculo 21.1, de que normas de carcter reglamentario limiten el ejercicio del derecho derivado del artculo 18.4 de la Constitucin supone una infraccin del principio de reserva de ley contenido en el artculo 53.1 de la norma fundamental que convierte a dicho inciso en inconstitucional. SEGUNDO. Inconstitucionalidad de los incisos funciones de control y verificacin de las administraciones pblicas y persecucin de infracciones (...) administrativas del artculo 24.1 y primer prrafo del artculo 24.2 de la Ley Orgnica 15/1999 por vulnerar el artculo 18.4 en relacin con el 18.1 de la Constitucin al no respetar el 524

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RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

contenido esencial del derecho al honor y a la intimidad personal y familiar, y el ar tculo 53.1 de la norma fundamental por igual motivo. El artculo 24 de la Ley Orgnica 15/1999, de Proteccin de Datos de Carcter Per sonal tiene una singular importancia, ya que en l se prev una serie de supuestos en los cuales los titulares de datos personales tratados en ficheros de las administraciones pblicas pierden los derechos que la ley les concede para garantizar su intimidad y el libre ejercicio de sus derechos frente al uso de la informtica. En concreto, este precepto, en su nmero 1, exime de la obligacin de informar a los titulares de los datos sobre la finalidad de su recogida, sobre la existencia del fichero en el que vayan a almacenarse o el tratamiento que vaya a aplicrseles, sobre la posibilidad de acceder a los propios datos e instar su rectificacin o su cancelacin e, incluso, oponerse a que el tratamiento se produzca, as como sobre las restantes pres cripciones legales que se contienen en los apartados 1 y 2 del artculo 5, con el nico requisito de que se considere que el proporcionar tal informacin puede impedir o difi cultar gravemente el cumplimiento de las funciones de verificacin y control de las administraciones pblicas o afectar, entre otros supuestos, a la persecucin de infrac ciones administrativas. Por su parte, el apartado 2 del mismo artculo elimina el derecho de acceso del titular a sus propios datos y, por consiguiente, a la informacin que tal acceso pro porciona y suprime asimismo la obligacin del responsable del tratamiento de rectificar o cancelar los datos personales obrantes en su fichero, cuando se considere que estos derechos de los afectados han de ceder ante razones de inters pblico o ante intereses de terceros ms dignos de proteccin. Pues bien, estas excepciones a los derechos de los titulares de los datos personales afectan, en nuestra opinin, al contenido esencial del derecho fundamental a la intimidad frente al uso de la informtica que la Constitucin ordena garantizar en su artculo 18.4, en relacin con el 18.1, al imponer restricciones injustificadas y desproporcionadas que lo hacen impracticable y lo despojan de la necesaria proteccin. Con ello se vulnera, adems de los preceptos citados, el artculo 53.1 de la norma fundamental que exige al legislador respeto al contenido esencial de los derechos fundamentales y las libertades pblicas en las leyes a travs de las cuales regule su ejercicio. En la Sentencia 196/1987, ese Tribunal, resumiendo consolidada jurisprudencia ante rior, dice: Segn doctrina, iniciada por la STC 11/1981, de 8 de abril, y recientemente recordada por la STC 37/1987, de 26 de marzo, la determinacin del contenido esencial de cualquier tipo de derecho subjetivo, y por tanto tambin de los dere chos fundamentales de las personas, viene marcada en cada caso por el conjunto de facultades o posibilidades de actuacin necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al tipo descrito y sin los cuales deja de per tenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnatu ralizndose, por decirlo as. Todo ello referido al momento histrico de que en cada caso se trata y a las condiciones inherentes en las sociedades demo crticas, cuando se trate de derechos constitucionales, lo cual tambin expresan las citadas sentencias, desde otro ngulo metodolgico no contradictorio, ni incompatible con el anterior, como aquella parte del contenido del derecho 525

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que es absolutamente necesaria para que los intereses jurdicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan ms all de lo razonable o lo despojan de la necesaria proteccin (fundamento jurdico 5.o). Asimismo, en la Sentencia 11/1981, al tratar el margen de libertad del que dispone el legislador ordinario cuando procede a regular algn derecho o libertad fundamental, advierte ese Tribunal que: Corresponde, por ello, al legislador ordinario, que es el representante en cada momento histrico de la soberana popular, confeccionar una regulacin de las condiciones de ejercicio del derecho, que sern ms restrictivas o abiertas, de acuerdo con las directrices polticas que le impulsen, siempre que no pase ms all de los lmites impuestos por las normas constitucionales concretas y del lmite genrico del artculo 53. ... Desde el punto de vista jurdico-cons titucional lo nico que hay que cuestionar es si sobrepasa o no el contenido esencial del derecho (fundamento jurdico 7.o). Ese Tribunal ha puesto de manifiesto en la Sentencia 254/1993 (fundamento jur dico 6.o) que el artculo 18.4 de la Constitucin incorpora un instituto de garanta de otros derechos, fundamentalmente el honor y la intimidad, y que dicho instituto de garanta es, en s mismo, un derecho o libertad fundamental. Ahora bien, en la Cons titucin no se concreta cul sea el contenido necesario o imprescindible de esa institucin de garanta que es a su vez derecho fundamental, ms all de lo que precisa el texto del artculo 18.4 en cuanto a que la ley que desarrolle el derecho debe limitar el uso de la informtica para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos. Parece necesario, por tanto, acudir a la interpretacin del precepto en los trminos en que lo dispone el artculo 10.2 de la Constitucin, esto es, a su interpretacin de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuer dos internacionales sobre las mismas materias ratificados por Espaa, siguiendo para ello la abundante doctrina de ese Tribunal en la que se precisan los trminos en que los tratados y acuerdos internacionales sirven de pauta interpretativa para los derechos y libertades fundamentales reconocidos por la Constitucin (Sentencias del Tribunal Constitucional 67/1982, 78/1982, 36/1991, 64/1991, entre otras). El Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, ratificado por Espaa mediante instrumento de 26 de septiembre de 1979, establece en su artculo 8 que toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia, advirtiendo en el nmero 2 del mismo artculo que: No podr haber injerencia de la autoridad pblica en el ejercicio de este derecho, sino en tanto en cuanto esta injerencia est prevista por la ley y cons tituya una medida que, en una sociedad democrtica, sea necesaria para la segu ridad nacional, la seguridad pblica, el bienestar econmico del pas, la defensa 526

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

del orden y la prevencin del delito, la proteccin de la salud o de la moral, o la proteccin de los derechos y las libertades de los dems. Ya en relacin directa con el objeto del artculo 18.4 de la Constitucin, fue ratificado por Espaa en enero de 1984 el Convenio para la Proteccin de las Personas con respecto al Tratamiento Automatizado de Datos de Carcter Personal (Convenio 108), hecho en Estrasburgo el da 28 de enero de 1981. Este convenio, al que ya se ha hecho referencia en algn otro punto de este recurso, es, por tanto, un elemento interpretativo esencial para determinar el contenido necesario o imprescindible del derecho fundamental que surge del artculo 18.4 de la Constitucin, ya que es el principal instrumento internacional sobre la materia ratificado por Espaa. Pues bien, este convenio incluye entre los principios bsicos para la proteccin de datos que se contienen en su captulo segundo las garantas que el artculo 8 otorga a las personas concernidas por tratamientos automatizados de sus datos personales. As, segn este precepto, cualquier persona deber poder: a) conocer la existencia de un fichero automatizado de datos de carcter personal, sus finalidades principales, as como la identidad y la residencia habi tual o el establecimiento principal de la autoridad controladora del fichero; b) obtener a intervalos razonables y sin demora o gasto excesivo la confirmacin de la existencia o no en el fichero automatizado de datos de carcter personal que conciernen a dicha persona, as como la comunicacin de dichos datos en forma inteligible; c) obtener, llegado el caso, la rectificacin de dichos datos o el borrado de los mismos, cuando se hayan tratado con infraccin las dis posiciones del derecho interno que hagan efectivos los principios bsicos enun ciados en los artculos 5 y 6 del presente Convenio; d) disponer de un recurso si no se ha atendido a una peticin de confirmacin o si as fuera el caso de comunicacin, de rectificacin o de borrado, a que se refieren los prrafos b) y c) del presente artculo. Estas garantas se configuran, pues, como instrumentos bsicos para asegurar a cual quier persona fsica, como afirma el artculo 1.o del convenio, el respeto de sus derechos y libertades fundamentales, concretamente su derecho a la vida privada, con respecto al tratamiento automatizado de los datos de carcter personal correspondientes a dicha persona. Por ello, el mismo convenio, en su artculo 9, advierte de manera taxativa que no se admitir excepcin alguna a estas garantas -as como a las que incorporan los artculos 5 y 6 del convenio- salvo que tal excepcin ... constituya una medida necesaria en una sociedad democrtica: a) para la proteccin de la seguridad del Estado, de la seguridad pblica, para los intereses monetarios del Estado o para la represin de infracciones penales; y, b) para la proteccin de la persona concernida y de los derechos y liber tades de otras personas. Por su parte, la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de octubre de 1995, que es precedente inmediato de la ley aqu cuestionada, la cual 527

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

se dicta para trasponer al ordenamiento interno espaol sus previsiones, anuncia en su considerando nmero once que su texto precisa y ampla los principios de la proteccin de los derechos y libertades de las personas y, en particular, del respeto a la intimidad que figuran en el Convenio 108 antes citado, y en sus artculos 6, 10, 11 y 12, as como en el 14, recoge derechos y garantas a favor de los titulares de los datos de similar contenido y mayor alcance que los que figuran en el Convenio europeo y cuya repro duccin literal aqu no parece necesaria. S parece necesario, en cambio, reproducir aqu las excepciones y limitaciones que la mencionada directiva admite respecto de los derechos de los titulares de los datos, que de acuerdo con el texto del artculo 13.1 slo autorizan a los estados miembros a aplicarlas cuando constituyan una medida necesaria para la salvaguardia de: a) la seguridad del Estado; b) la defensa; c) la seguridad pblica; d) la prevencin, la investigacin, la deteccin y la represin de infracciones penales o de las infracciones de la deontologa en las profesiones reglamentadas; e) un inters econmico y financiero importante de un Estado miembro o de la Unin Europea, incluidos los asuntos monetarios, presupuestarios y fiscales; f) una fun cin de control, de inspeccin o reglamentacin relacionada, aunque slo sea ocasionalmente, con el ejercicio de la autoridad pblica en los casos a que hacen referencia las letras c), d) y e); g) la proteccin del interesado o de los derechos y libertades de otras personas. Pues bien, cotejando el texto del convenio antes citado y de la directiva 95/46/CE con el artculo 24, nmeros 1 y 2, de la Ley Orgnica 15/1999, se aprecia que existen entre aqullos y ste notables diferencias que, a nuestro entender, suponen una amplia cin injustificada y arbitraria de las excepciones tasadas que el convenio y la directiva prevn que desnaturaliza el derecho, lo vuelve impracticable y lo despoja de la necesaria proteccin. En efecto, la eliminacin del derecho a la informacin de las personas concernidas cuando el ejercicio de tal derecho afecte a la defensa nacional, a la seguridad pblica o a la persecucin de infracciones penales, goza de cobertura suficiente en las excep ciones previstas en el artculo 9 del convenio y es coherente con lo dispuesto en el ar tculo 13 de la directiva que la ley traspone. Sin embargo, el que este derecho a la informacin no se reconozca al ciudadano en aquellos casos en los que se considere que su ejercicio impida o dificulte gravemente el cumplimiento de las funciones de control y verificacin de las administraciones pblicas o cuando afecte a la persecucin de infracciones administrativas, no puede considerarse incluido entre las excepciones previstas en las normas internacionales citadas y supone, por tanto, una extralimitacin del legislador incompatible con su deber de respetar el contenido esencial del derecho y de no imponer a su ejercicio ms lmites que los que resulten adecuados, propor cionados y razonables para proteger otros bienes o valores constitucionales. Ms an, la amplitud de la limitacin establecida por el artculo 24.1 al hacer genrica referencia a las funciones de control y verificacin de las administraciones pblicas hace perder a sta su posible justificacin, ya que prcticamente la totalidad de la actua cin que llevan a cabo las administraciones pblicas supone el ejercicio de funciones de control y verificacin, en la medida en que toda actividad pblica o privada que est sometida a cualquier tipo de regulacin, reglamentacin u ordenacin administrativa 528

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

ser controlada y verificada por alguna administracin pblica en el ejercicio de sus propias competencias. Lgicamente, si se puede concluir que en relacin con la inmensa mayora de las actividades llevadas a cabo por las administraciones pblicas se excep ciona el derecho a la informacin de los titulares de los datos personales afectados, habr de concluirse tambin que tal excepcin desconoce el contenido esencial del dere cho al quedar ste sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan ms all de lo razonable o lo despojan de la necesaria proteccin (STC 11/81, fundamento jurdico 8.o). De igual modo, la eliminacin del derecho a la informacin en aquellos casos en los que su ejercicio afecte a la persecucin de infracciones administrativas, carece de encaje entre las excepciones que son admisibles al derecho de los titulares de los datos, de acuerdo con el contenido esencial del derecho interpretado ste de conformidad con los tratados y convenios suscritos por Espaa en la materia, que slo admiten el supuesto cuando se trate de infracciones penales, por la evidente mayor gravedad de estos asuntos, o cuando afecte a infracciones de la deontologa en las profesiones regla mentadas, por el riesgo social que este tipo de conductas supone. En trminos generales puede afirmarse que los instrumentos internacionales citados -Convenio Europeo de 1950 y Convenio de 1981, as como la Directiva 95/46/CE- son suficientemente generosos en el establecimiento de excepciones a los derechos a la inti midad, al honor y en general a la privacidad, y no parece necesario incorporar nuevos supuestos. Ideas globales como seguridad nacional, seguridad pblica, bienestar eco nmico del pas, defensa del orden y prevencin del delito, intereses monetarios del Estado, represin de infracciones penales, proteccin de la persona concernida y de los derechos y libertades de otras personas, etc., otorgan a los poderes pblicos un mar gen ms que suficiente para limitar en lo necesario y por estos motivos, y no por otros adicionales, los derechos fundamentales de los ciudadanos a fin de salvaguardar con tales limitaciones los restantes derechos o bienes constitucionales protegibles. Por este motivo entendemos que no son admisibles, desde una perspectiva cons titucional, las excepciones contenidas en el artculo 24.1 de la Ley Orgnica 15/1999 a que se viene haciendo referencia, al suponer una vulneracin del artculo 18.4 de la Constitucin en relacin con el 18.1 de la misma, y del artculo 53.1 de la norma fundamental, por no respetarse el contenido esencial de los derechos fundamentales que tales artculos proclaman, interpretados stos de acuerdo con el artculo 10.2 de la Constitucin, de conformidad con los convenios y tratados internacionales suscritos por Espaa en estas materias. En base a una motivacin similar se solicita la declaracin de inconstitucionalidad del nmero 2 del artculo 24 de la Ley Orgnica de Proteccin de Datos de Carcter Personal, en la medida en que en el mismo se prevn excepciones a los derechos de acceso, rectificacin y cancelacin esto es, excepciones que afectan al contenido esen cial del derecho en aquellos casos en los que, ponderados los intereses en presencia, tales derechos de acceso, rectificacin y cancelacin hubieran de ceder ante razones de inters pblico o ante intereses de terceros ms dignos de proteccin. Nuevamente ha de reiterarse aqu lo que acaba de manifestarse en relacin con la amplitud con que se admiten excepciones en los tratados y convenios internacionales sobre la materia a fin de que los poderes pblicos puedan proteger todos aquellos bienes y derechos que resulten constitucionalmente protegibles, estableciendo lmites a veces 529

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incluso muy severos al contenido de los derechos. Ir ms all carece de justificacin y, para acreditarlo, puede ser de inters repasar la memoria explicativa del Convenio para la Proteccin de las Personas con respecto al Tratamiento Automatizado de Datos de Carcter Personal de 1981, en cuyos nmeros 55 y siguientes se afirman, entre otras cosas, las que siguen: Las excepciones a los principios bsicos de proteccin de datos se limitan a las que son necesarias para proteger los valores fundamentales en una sociedad democrtica. El texto del apartado segundo de este artculo (9.2) se inspira en el de los dos prrafos de los artculos 6, 8, 10 y 11 del Convenio Europeo de los Derechos del Hombre. De los acuerdos de la Comisin y del Tribunal de los Derechos Humanos relativos a la nocin de medidas necesarias resulta claramente que los criterios de tal concepto no pueden ser fijados para todos los pases y en todo momento, sino que deberan ser considerados a la luz de la situacin dada en cada pas. A continuacin de lo expuesto, la memoria explicativa del convenio contina afir mando que las excepciones que se prevn en el artculo 9 transcrito en su momento han sido definidas con mucha precisin, con el fin de evitar que en lo referente a la aplicacin general del convenio los estados tuvieran un margen de maniobra demasiado amplio... La nocin de seguridad del Estado deber entenderse en el sentido tradicional de proteccin de la soberana nacional contra amenazas internas o externas, incluida la proteccin de las relaciones internacionales del Estado. El trmino intereses monetarios del Estado comprende todo aquello que contribuye a facilitar al Estado los recursos financieros de su poltica. En este sentido, la expresin hace referencia, especialmente, a las exigencias de la recau dacin de los impuestos y al control de cambio. La expresin represin de los delitos que se contiene en este subapartado comprende tanto la investigacin de los delitos como su persecucin... Queda manifiesta, pues, la voluntad de los autores del convenio, asumida por los pases firmantes, entre los que se encuentra Espaa, de definir las excepciones con mucha precisin, a fin de que los estados no puedan extender tales excepciones a otros supuestos no previstos en ellas, si bien, para posibilitar que el legislador nacional concrete en base a la situacin interna de cada pas el alcance preciso de dichas excepciones, stas se definen a travs de conceptos jurdicos indeterminados, como seguridad o inte reses monetarios del Estado, que dejan en manos del legislador nacional un cierto margen de apreciacin. En el caso de la Ley Orgnica 15/1999, las excepciones que se contienen en el ar tculo 9 del convenio de 1981 y en la directiva 95/46/CE han tenido reflejo en sectores fundamentales dentro de los ficheros de titularidad pblica como son, por ejemplo, los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y los pertenecientes a la Hacienda Pblica. As, en los artculos 22 y 23 de la ley se contienen excepciones a los derechos de los titulares de los datos personales, fundamentadas en razones derivadas de la seguridad pblica, de la represin de las infracciones penales, de la defensa del Estado, de la proteccin 530

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

de los derechos y libertades de terceros, o las derivadas del cumplimiento de las obli gaciones tributarias que afectan a los ciudadanos y las correspondientes a actuaciones inspectoras. Todas estas excepciones y otras que figuran en la ley no han parecido, sin embargo, suficientes al legislador ordinario que no parece haberse conformado con las previstas en los tratados y convenios internacionales suscritos por Espaa, y ha estimado necesario excepcionar los derechos de acceso, rectificacin y cancelacin por difusas razones de inters pblico o de intereses de terceros ms dignos de proteccin. La primera de las ideas el inters pblico tiene un alcance que no resulta fcil de precisar. Desde luego, por contraposicin a la idea de inters privado, inters pblico sera aquel en el que coincide la mayora o la totalidad de la colectividad, o aquel que resulta ser objetivo de la sociedad para el logro de condiciones idneas de existencia. Pero claro, una idea tan amplia elimina el contenido de los derechos que la ley reconoce, puesto que en prcticamente todas las actuaciones de las distintas administraciones pblicas habr de entenderse comprendido el inters pblico en tanto en cuanto la Admi nistracin pblica, por imperativo constitucional, sirve con objetividad a los intereses generales art. 103 de la Constitucin espaola. En lo que se refiere a la segunda idea, esto es intereses de terceros ms dignos de proteccin, sorprende su incorporacin a la ley porque produce el efecto perverso de que el ejercicio legtimo de un derecho, que adems tiene carcter fundamental, deba ceder ante simples intereses de terceras personas, en una alteracin jerrquica del valor de los conceptos derechos e intereses totalmente injustificada. Como se ha visto, el convenio de 1981 alude en su artculo 9.2.b) como causa que justifica la excepcin a la proteccin de los derechos y libertades de otras personas, previsin que se reitera en el artculo 13.1.g) de la directiva 95/46/CE y que tiene un alcance mucho ms estricto y concreto que el que aparece en el artculo 24.2 de la Ley Orgnica 15/1999. De hecho, la propia ley cuyos preceptos se cuestionan, en el artculo 23.1, al prever las excepciones a los derechos de acceso, rectificacin y can celacin en los ficheros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad alude entre otros supues tos a la proteccin de los derechos y libertades de terceros, cindose, aqu s, a lo que el convenio y la directiva disponen. Est claro, por tanto, que el legislador, al incluir en el artculo 24.2 el concepto de intereses de terceros ms dignos de proteccin ha querido articular un supuesto distinto, mucho ms amplio y difuso, y ha llevado el mbito de la excepcin al derecho fundamental ms all de lo que permitira la proteccin de los derechos y libertades de terceras personas. Por este motivo, pues, se solicita tam bin la declaracin de inconstitucionalidad del inciso intereses de terceros ms dignos de proteccin contenido en el nmero 2 del artculo 24 de la Ley Orgnica 15/1999. Por ltimo, debe sealarse que esta parte ha tenido en cuenta la doctrina de ese tribunal relativa al artculo 10.2 de la Constitucin en el sentido de que los textos de los tratados y convenios internacionales suscritos por Espaa no son un canon autnomo de validez de las normas y actos de los poderes pblicos desde la perspectiva de los derechos fundamentales, y que la validez de las disposiciones y actos impugnados deben medirse slo por referencia a los preceptos constitucionales que reconocen los derechos y libertades fundamentales, siendo los textos y acuerdos internacionales del artcu lo 10.2. unas fuentes interpretativas que contribuyen a la mejor interpretacin del con 531

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

tenido de los derechos cuya tutela se pide a este Tribunal Constitucional (STC 64/91, fundamento jurdico 4.o). Pero teniendo en cuenta esta doctrina, entendemos que el artculo 18.4 de la Cons titucin, que segn ha establecido ese Tribunal en la ya citada Sentencia 254/1993 incor pora una garanta constitucional de otros derechos, fundamentalmente el honor y la intimidad, y es en s mismo un derecho o libertad fundamental, no debe verse sometido a lmites mayores o ms intensos que los previstos en los tratados y acuerdos inter nacionales suscritos por Espaa en la materia porque en ellos se determina el contenido mnimo del que debe disponer el derecho para garantizar su eficacia y no existe precepto alguno en nuestra Constitucin que autorice o justifique la imposicin de restricciones an mayores. Por todo lo expuesto entendemos que los incisos a que se ha venido haciendo refe rencia, contenidos en el nmero uno del artculo 24 y en el prrafo primero de su apar tado segundo, no respetan el contenido esencial del derecho que proclama el artculo 18.4 de la Constitucin y no permiten garantizar adecuadamente el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos, al establecer limitaciones que no responden a exigencias constitucionalmente admisibles, con lo que no slo se vulnera el artculo 18.4 en relacin con el 18.1 de la Constitucin, sino tambin el artculo 53.1 que obliga al legislador a respetar en todo caso el contenido esencial de los derechos en el desarrollo que de los mismos haga, tanto en lo que se refiere a su estatuto bsico a travs de leyes orgnicas, como a la regulacin de su ejercicio a travs de leyes ordinarias.

5.1.3.

Sentencias recadas

Siguiendo el orden cronolgico derivado de la fecha de comunicacin del fallo corres pondiente por parte del Tribunal Constitucional, se incluyen las siguientes:

En el recurso interpuesto contra la Ley del Parlamento de Canarias 5/1996, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autnoma para 1997 El 25 de marzo de 1997, el Defensor del Pueblo interpuso recurso de inconstitu cionalidad contra los artculos 36, 37, 41.1 y las disposiciones adicionales decimocuarta, decimoquinta, decimosexta, decimonovena, vigsima primera, vigsima quinta y vig sima sexta de la Ley del Parlamento de Canarias 5/1996, de 27 de diciembre, de Pre supuestos Generales de la Comunidad Autnoma para 1997. El 15 de noviembre de 2000, el Tribunal Constitucional dict sentencia por la que declaraba la prdida sobrevenida de objeto en lo que respecta a la disposicion adicional vigsimoquinta de la Ley del Parlamento de Canarias 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autnoma para 1997, estimando parcialmente el presente recurso y, en consecuencia, declarando la inconstitucionalidad y nulidad de los artculos 37 y 41.2 de las disposiciones adicionales decimocuarta, decimoquinta, vigesimoprimera y vigesimosexta de la mencionada Ley 5/1996, de 27 de diciembre, del Parlamento de Canarias, desestimando el recurso de inconstitucionalidad en todo lo dems. 532

V.

RESOLUCIONES FORMULADAS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO

En el recurso presentado contra la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal De acuerdo con lo previamente indicado al relacionar el recurso correspondiente, se decidi la interposicin contra el inciso o por disposicin de superior rango que regule su uso del artculo 21.1; contra los incisos funciones de control y verificacin de las administraciones pblicas y persecucin de infracciones (...) administrativas del artculo 24.1; as como contra el primer prrafo del artculo 24.2, todos ellos de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Per sonal, por estimar que vulneran el artculo 18.4 en relacin con el 18.1 y el artculo 53.1 de la Constitucin espaola. El Tribunal Constitucional, en fecha 30 de noviembre de 2000, decidi estimar el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, 1.o Declarar contrario a la Constitucin y nulo el inciso cuando la comunicacin hubiere sido prevista por las disposiciones de creacin del fichero o por disposicin de superior rango que regule su uso o del apartado 1 del artculo 21 de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal. 2.o Declarar contrarios a la Constitucin y nulos los incisos impida o dificulte gravemente el cumplimiento de las funciones de control y verificacin de las Adminis traciones pblicas y o administrativas del apartado 1.o del artculo 24, y todo su apartado 2, de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal. En el recurso interpuesto contra la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulacin del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carcter Personal El 28 de enero de 1993, el Defensor del Pueblo interpuso recurso de inconstitu cionalidad contra los artculos 19.1 y 22.2 de la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de regulacin del tratamiento automatizado de los datos de carcter personal. El Tribunal Constitucional, en la sentencia dictada con fecha treinta de noviembre de dos mil ha decidido: 1.o Declarar, en cuanto a los artculos 6.2, 19.1, 20.3, 22.1 y 2-1, 39.1 y 2 y dis posicin final tercera de la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulacin del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carcter Personal, la prdida sobrevenida del objeto de los recursos interpuestos por los Diputados del Grupo Parlamentario Popu lar y por el Defensor del Pueblo. 2.o Desestimar los recursos interpuestos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Catalua y el Parlamento de Catalua contra los artculos 24, 31 y 40.1 y 2 de dicha Ley Orgnica. 5.2. Recursos de amparo

Durante el ao 2000 se han recibido cuatro solicitudes en las que se interesaba la interposicin de recurso de amparo constitucional. En todas ellas, el recurso solicitado 533

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

corresponda al tipo de los previstos en el artculo 44 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, contra situaciones en las que la vulneracin de un derecho fundamental resulta imputable de forma inmediata y directa a una reso lucin judicial. Tambin en todos los casos, el Defensor del Pueblo, oda la Junta de Coordinacin y Rgimen Interior, en cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 18.1.b) del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Defensor del Pueblo, de 6 de abril de 1983, adopt el acuerdo de no acceder a la pretensin de los interesados por estimar que no resultaba viable la accin de amparo, toda vez que en los casos examinados, los solicitantes bien no haban aportado la documentacin necesaria, bien solicitaban exclusivamente la revi sin del juicio de legalidad o bien no haban agotado por completo la va judicial prevista en la jurisdiccin ordinaria.

534

VI.
1.

RELACIONES INSTITUCIONALES

INFORME DEL DEFENSOR VI. RELACIONES DEL PUEBLO INSTITUCIONALES CORRESPONDIENTE A 2000

ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS

Las relaciones del Defensor del Pueblo con el Parlamento constituyen el ncleo fun damental del quehacer formal del Alto Comisionado, quehacer derivado, como ese lgico, de la accin sustantiva y sustanciadora de los procesos de indagacin sobre las recla maciones y quejas de los ciudadanos. Tanto las tareas y actos relacionados con la pre sentacin del Informe anual, como las comparecencias parlamentarias, se configuran as como actividades decisivas en la correspondiente programacin anual. Del informe preceptivo sobre el ejercicio del ao 1999, se dio traslado y se hizo entrega a la Presidenta del Congreso de los Diputados y a la Presidenta del Senado el 18 de octubre de 2000; las comparecencias ante los plenos del Congreso y Senado tuvieron lugar, respectivamente, los das 16 y 30 de noviembre del mismo ao 2000. Con anterioridad, el 18 de noviembre, se haba producido la comparecencia para debatir el informe ante la Comisin Mixta Congreso-Senado para el Defensor del Pueblo. El informe anual fue objeto de una conferencia de prensa celebrada en la sede de la Ins titucin (Palacio de Bermejillo) el da 8 de octubre. El mismo ao 2000, el 28 de septiembre, tuvo lugar otra comparecencia parlamen taria del Defensor del Pueblo, en el Senado, ante la Ponencia constituida en el seno de la Comisin Constitucional, sobre la situacin de los espaoles internados en prisiones de pases extranjeros.

2. ACTIVIDADES DE COLABORACIN Y COOPERACIN TCNICA Se trata de un conjunto de actividades al que se le concede una gran importancia institucional por sus efectos dinamizadores y enriquecedores. En el ejercicio correspon diente al ao 2000, se llevaron a efecto actividades de este tipo, tanto en lo concerniente a elaboracin de instrumentos de impulso y estmulo (convenio, acuerdo, protocolo), como a la realizacin de tareas concretas para dar contenido a esos instrumentos En el ejercicio 2000, destaca la firma de los siguientes: 535

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Convenio de colaboracin, entre Aranzadi Editorial y el Defensor del Pueblo, para la edicin de una obra encargada por esta Institucin, con el ttulo Comentarios a la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo de Espaa. La publicacin est destinada a la coleccin Monografas Aranzadi, y la casa editorial la distribuir con carcter exclusivo. Protocolo de cooperacin tcnica entre las instituciones del Defensor del Pueblo de Espaa y la Defensora del Pueblo de Venezuela. La firma correspondiente se llev a cabo con motivo de la visita institucional de la Defensora del Pueblo de Venezuela a la institucin del Defensor del Pueblo de Espaa, con objeto de establecer unos primeros vnculos de cooperacin y coordinacin para facilitar el proceso de regulacin legal de la figura del Defensor de Venezuela. Como tareas concretas de colaboracin y cooperacin tcnica, relacionadas con la figura y las competencias del Defensor, adems de las que se relacionan en el apartado especfico de conferencias, artculos y participacin en cursos o seminarios, se pueden considerar, entre otras, las siguientes: Ejecucin del Programa de Coooperacin Institucional en los Balcanes, desarro llado conjuntamente con la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, el Ilustre Colegio de Abogados de Madrid y el Sndic de Greuges de Catalua. Desarrollo y ejecucin del Programa de Cooperacin conjunto con la Defensora del Pueblo de Bolivia. Participacin especfica sobre la situacin jurdica del extranjero en Espaa, en un curso acerca de la inmigracin y la extranjera organizado por la Fundacin Gene ral Universitaria Complutense, de Madrid, y la Asociacin Profesional de la Magistratura. Moderacin de la III Mesa Redonda sobre Derechos Humanos y Familia, dentro de la V Conferencia Iberoamericana sobre Familia, organizada por el Comit Espaol de la Unin Internacional de Organismos Familiares. Colaboracin en las jornadas sobre Poder Judicial y Estado de las Autonomas, convocadas por la Consejera de Presidencia de la Comunidad Autnoma de las Islas Baleares. Intervencin en la Mesa Redonda sobre Instituciones del Estado y proteccin de los Derechos Humanos, del Curso de Verano organizado por la Facultad de Ciencias Sociales y Jurdicas de la Universidad de Elche (Alicante) en torno a Fundaciones, ONGS y Derechos Humanos. 3. ENTREVISTAS Y REUNIONES DIVERSAS

Durante el ejercicio 2000 se han mantenido numerossimas actividades de este tipo; las de carcter presencial, en su gran mayora, tuvieron lugar en la sede del Defensor del Pueblo, pero tambin se giraron visitas institucionales, con objeto de atender invi taciones especficas o de facilitar determinas gestiones en torno a problemas coyunturales en materias concretas. Estas actividades se llevaron a cabo bien por el propio Defensor, por alguno de los Adjuntos o por el Secretario General, de modo independiente, bien por varios de los cargos citados de manera conjunta. 536

VI.

RELACIONES INSTITUCIONALES

Por lo que se refiere a las celebradas con autoridades representantes de organismos supranacionales, merecen destacarse los contactos habidos con: la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, con ocasin de la visita que realizara a nuestro pas; diversos representantes en el Foro de Derechos Huma nos de la Unin Europea; el Embajador representante, el Secretario General y el Comi sionado de los Derechos Humanos del Consejo de Europa, Sres. Kirkpatrick, Abella y Gil-Robles respectivamente; los componentes del Consejo 2000, de UNESCO, y los representantes del Consejo Andino de Defensores del Pueblo. En el mbito de las relaciones internacionales, han de mencionarse: la visita del embajador de Espaa en Caracas; Miguel Angel Fernndez-Mazarambroz; la visita por partida doble del Raonador del Ciutad, de Andorra la Vella, Ricard Fiter; la del Vice primer Ministro para los Derechos Humanos de las Minoras y el Desarrollo Regional de la Repblica Eslovaca, Pl Csaky, acompaado del embajador de Eslovaquia en Espa a, Stanislav i Smoncic; la reunin con el embajador de Costa Rica, Javier Sols, y con el encargado de negocios de la Repblica de Hait, Idalbert Pierre-Jean; la visita del Comisionado Nacional de los Derechos Humanos de Honduras, Leo Valladares, la visita del Presidente de la Comisin Nacional de Derechos Humanos de Mjico, Jos Luis Soberanes; de la Defensora del Pueblo de Venezuela, Dilia Parra, y de diversos representantes de la Defensora de Panam; la reunin con un grupo de juristas bra sileos cursando estudios de post-grado en la Universidad Antonio de Nebrija; la visita de la diputada israel del partido Meretz, Hussnlya Jabara; la entrevista con el emba jador del Per en Espaa, Carlos Pareja, la del Ombudsman de la Repblica de Indonesia acompaado de su Ministro de Justicia, la visita de la Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe (Argentina); la del embajador de Marruecos, Abdeslam Baraka, y la par ticipacin en el V Taller Internacional de las instituciones nacionales de promocin y proteccin de los derechos humanos, del Consejo Consultivo de los Derechos del Hombre. Por lo que respecta a las actividades de este tipo dentro del propio pas, merecen recordarse: las relacionadas con otras instituciones del Estado, entre las que destacan: la audiencia real en el Palacio de la Zarzuela; las visitas a/de las presidentas del Congreso y del Senado; las entrevistas, una en cada sede, con el Presidente del Tribunal Cons titucional, las visitas al Presidente del Consejo General del Poder Judicial, al Fiscal Gene ral del Estado, al Secretario de Estado para la Cooperacin Internacional, al Delegado del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin; a la Audiencia Provincial de Madrid; a las instalaciones del Centro Superior de Informacin de la Defensa (CESID); la visita de los presidentes saliente y entrante de la Comisin Mixta para las Relaciones con el Defensor del Pueblo; la participacin en los actos conmemorativos del primer cen tenario de la Seguridad Social (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales); el cambio de impresiones con el Director General de la Agencia de Proteccin de Datos; las con versaciones con el Presidente del Instituto Nacional de Estadstica, la Directora del Cen tro de Estudios Polticos y Constitucionales, la Directora de la Escuela de Funcin Pbli ca, y algunos representantes del Cuerpo Consular en Madrid, y la asistencia a los actos organizados con motivo del 20.o aniversario de la creacin del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial. En cuanto a las autoridades locales, se citan los contactos con las de: Avils (Asturias), Madrid, Getafe (Madrid) y el Alcalde y los portavoces grupales de Alcal de Guadaira (Sevilla). 537

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Finalmente, se deben mencionar las reuniones celebradas con motivo de las visitas efectuadas por representantes de entidades y asociaciones de carcter privado, por ejemplo: la Liga de Derechos Humanos, la Asociacin Internacional para la supervisin civil de la aplicacin de la Ley (IACOLE), la Plataforma Comisin Catlica Espaola de Migra cin, la Confederacin Andaluza de Minusvlidos Fsicos, la Plataforma Pro-Hospital Comarcal de Almendralejo (Badajoz), la Unin Espaola de Asociaciones y Entidades de Atencin a la Drogodependencia, la Asociacin de Agricultores, el Gremio de Editores de Madrid, el Colectivo de Antiguos Aviadores de la Repblica Espaola, el Gran Maestro de la Gran Logia de Espaa, la Asociacin gaditana contra la intolerancia, la Federacin de Asociaciones de Vecinos de Palma de Mallorca, el Comit Espaol de Representantes de Minusvlidos, el Club Internacional de Prensa, la Asociacin de Ex-Presos y Repre saliados Polticos y numerosas personalidades a ttulo individual, interesadas por algn caso o queja de relieve singular.

4.

RELACIONES CON LOS COMISIONADOS AUTONMICOS

En el ao 2000 revistieron especial importancia las relaciones con los Comisionados Autonmicos para la defensa de los derechos humanos. Adems de las ya tradicionales jornadas de coordinacin, detalladas ms adelante, se celebraron: tres reuniones, por diversos motivos, con el Sindic de Greuges de Catalua, Antn Caellas; la asistencia a la reunin conmemorativa del decimoquinto aniversario de la creacin de la figura del Diputado del Comn de Canarias y una entrevista con el Diputado, Fernando Gimnez Navarro, en su propia sede insular, y un demorado y variopinto cambio de impresiones con el Ararteko del Pas Vasco, Xabier Markiegui, junto a otra entrevista prolongada y posterior con la Ararteko en funciones, Mercedes Agndez. Por lo que respecta a las mencionadas jornadas de coordinacin de Defensores del Pueblo, se celebr la decimoquinta edicin en Vitoria-Gasteiz, entre el 28 y el 30 de junio de 2000. Centradas en diversos asuntos derivados de la prctica ordinaria, merecen destacarse los trabajos de elaboracin de ponencias y de comunicaciones en torno a los enunciados siguientes: El procedimiento administrativo como garanta de los dere chos de los ciudadanos, con especial referencia a las notificaciones administrativas; los diferentes problemas suscitados en relacin con el instituto de la responsabilidad patri monial de la Administracin; las penas alternativas a la prisin y el cumplimiento de las penas en rgimen abierto (en cuanto al desarrollo de las posibilidades ofrecidas por el Cdigo Penal de 1995, y desde el punto de vista de las competencias y responsabilidades de las Comunidades Autnomas en la aplicacin de penas alternativas y en la creacin de unidades de rgimen abierto); y en la aportacin de las instituciones de defensora a la cultura de la paz. De cada uno de esos ncleos de trabajo surgi una propuesta de conclusiones. As, en cuanto al procedimiento, y en especial las notificaciones administrativas, como garan ta jurdica del ciudadano, la propuesta se articul en los siguientes apartados: 1. Las administraciones pblicas, en los procesos de toma de decisin, debern procurar que el desarrollo de los procedimientos promueva y preserve el respeto y la vigencia del principio pro actione, de contradiccin, de trans parencia, de exigencia de motivacin, eludiendo la prctica del silencio como 538

VI.

RELACIONES INSTITUCIONALES

mecanismo resolutorio, realizando una interpretacin no restrictiva de la legis lacin procesal vigente. En este sentido, hay que sealar que el respeto al derecho a la intimidad no debe servir de excusa para que la Administracin no facilite a otros inte resados los datos que soliciten en procesos acadmicos, selectivos, de concesin de subvenciones o en materia de medio ambiente. En muchos casos la invocacin de este derecho por las administraciones pblicas ampara actitudes opacas y de falta de transparencia que pueden afectar al derecho a la tutela judicial efectiva. 2. En lo que se refiere a los mecanismos de comunicacin, es preciso des tacar que las notificaciones administrativas han de hacerse en beneficio del ciu dadano con todo el rigor formal. Las administraciones pblicas debern pro curar que la notificacin de los actos administrativos respete escrupulosamente las previsiones del ordenamiento jurdico, garantizando, de esta manera, el ejer cicio de los derechos fundamentales previstos en el artculo 24 de la Constitucin Espaola derecho a la tutela judicial efectiva y derecho a las garantas del procedimiento. En consecuencia, la notificacin edictal deber constituirse en mecanismo excepcional de comunicacin una vez alcanzada, previo juicio de razonabilidad, la conclusin de que la notificacin personal deviene ineficaz, al haber agotado todas las posibilidades que permitan asegurar la recepcin escrita del remitido por parte del destinatario. Los problemas suscitados por la responsabilidad patrimonial de la Administracin generaron un pequeo manifiesto basado en estos puntos: 1. La responsabilidad de la Administracin es una de las piezas clave del Estado de Derecho, en cuanto garanta de los administrados frente a la inter vencin de los servicios pblicos. Por ello, los poderes pblicos han de ser exquisitamente respetuosos con las garantas procedimentales que permitan la instruccin y tramitacin de las reclamaciones, con el total respeto a las normas previstas y en ningn caso deben obviar el procedimiento con objeto de eximirse de su responsabilidad. 2. La Administracin tiene que tomar conciencia de la necesidad de asumir y hacer suya la obligacin de responder por los perjuicios que su funcionamiento ocasione, puesto que tal obligacin forma parte del inters general, sin buscar en su actuacin un mal entendido inters patrimonial de los poderes pblicos contrario a los postulados del ordenamiento. En este sentido, esta responsabilidad administrativa debe extenderse tam bin a a todos los supuestos de ineficaz funcionamiento de los servicios pblicos, en los que han de incluirse tambin los perjuicios ocasionados a los ciudadanos por el incumplimiento de las potestades de tutela y polica que corresponden a las administraciones pblicas. Ello no obstante, la Administracin no puede llegar a considerarse una ase guradora universal de cualquier contingencia ocurrida a los particulares recon ducible indirectamente a la prestacin de un servicio pblico. 539

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

3.La gestin indirecta de los servicios pblicos no puede ser utilizada por las administraciones para huir de la responsabilidad objetiva derivada del fun cionamiento de los servicios pblicos. La Administracin, en cuanto titular del servicio contratado, debe garantizar la tramitacin de un expediente administrativo de responsabilidad, con las debi das garantas procedimentales, resolviendo expresamente sobre la existencia misma de la responsabilidad, a quien es imputable en su caso el perjuicio y cul es la cuanta de la indemnizacin. De igual modo, la Administracin debe utilizar las prerrogativas de que dispone sobre el concesionario o contratista para garantizar la respuesta a la eventual indemnizacin, requiriendo a la empresa para su pago o, en su caso, respondiendo subsidiariamente frente a los particulares. 4. El criterio de las compaas mercantiles de seguro sirve para determinar la responsabilidad civil segn las normas civiles y el contrato de seguro firmado, pero no puede servir para exonerar a la Administracin de su responsabilidad objetiva. Por ello, las administraciones deben determinar mediante un expediente administrativo su responsabilidad, y nunca mediante la remisin al informe de la compaa mercantil de seguro contratada por la Administracin. 5. Podra ser deseable que las administraciones pblicas instrumenten mecanismos de solucin extrajudicial de los conflictos en lo referente a indem nizaciones por daos mdicos en la sanidad pblica. 6. Sera conveniente que los Defensores del Pueblo instemos a la Admi nistracin a que inicie de oficio procedimientos de responsabilidad patrimonial, y que en la resolucin de las quejas nos pronunciemos sobre el fondo del asunto, es decir, sobre la existencia o no de responsabilidad y sobre el abono al afectado. En cuanto a la panormica de las penas alternativas y al cumplimiento en rgimen abierto, los defensores reunidos en Vitoria-Gasteiz pusieron de relieve: 1. Segn el artculo 25.2 de la Constitucin espaola, las penas privativas de libertad estarn orientadas a la reinsercin social. Este mandato se dirige en primer trmino a la Administracin penitenciaria, pero su ubicacin entre los derechos fundamentales lo hace vinculante para todos los poderes pblicos. 2. El contenido bsico de dicho mandato constitucional radica segn las Reglas Penitenciarias Europeas en evitar los efectos perjudiciales derivados de la reclusin. Ello implica, en primer lugar, la obligacin de reducir la apli cacin de la pena de prisin, utilizndola como ltimo recurso. Pero tambin supone la exigencia de crear las condiciones de cumplimiento adecuadas para que la privacin de libertad no provoque la desocializacin del penado. En esta lnea, la legislacin penitenciaria establece, entre otros principios, la necesidad de aplicar el tratamiento penitenciario en funcin de la evolucin personal del recluso, favoreciendo su acceso al rgimen abierto e, incluso, a la libertad con dicional. En especial, el Poder Judicial y la Administracin penitenciaria han de utilizar al mximo las posibilidades de cumplimiento en rgimen abierto crea 540

VI.

RELACIONES INSTITUCIONALES

das por el Reglamento Penitenciario de 1996, donde las administraciones auto nmicas encuentran un amplio cambio de colaboracin. 3. A pesar de que el sistema de penas del Cdigo Penal de 1995 sigue girando en torno a la prisin, recurriendo en escasa medida a las medidas alter nativas a la pena privativa de libertad, las administraciones pblicas deben crear las condiciones objetivas y de conciencia social para fomentar la efectiva apli cacin de la pena de arresto de fin de semana, modificando los aspectos dis funcionales de su regulacin y, sobre todo, creando lugares adecuadas para su cumplimiento. Respecto a las penas de trabajos en beneficio de la comunidad, las administraciones pblicas han de fomentar su difusin y aceptacin social, adems de generar plazas que permitan su aplicacin. En estas tareas deben involucrarse los entes locales y los servicios sociales comunitarios, promoviendo, al mismo tiempo, la implicacin y colaboracin de las entidades y organizaciones privadas en la ejecucin de la citada sancin. 4. La Ley Orgnica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsa bilidad penal de los menores, atribuye a las comunidades autnomas la com petencia en la ejecucin de las medidas adoptadas por los jueces de menores. La puesta en funcionamiento y dotacin de los centros cerrados, abiertos, semia biertos y teraputicos; la formacin de los equipos responsables de asesoramien to, control y evaluacin de los menores en libertad vigilada; la elaboracin de los protocolos de intervencin; y la fijacin de criterios de seleccin y homo logacin de los centros, proyectos, familias y grupos educativos que colaboren en la ejecucin de las medidas deben constituir tareas prioritarias. Sobre la aportacin de los institutos de defensora a la denominada Cultura de la Paz los reunidos vertebraron la propuesta contenida en los siguientes puntos: 1. Promover, en el Ao Internacional de la Cultura de la Paz, que todos los poderes pblicos contribuyan a la construccin de una mejor concepcin de la paz, mediante el desarrollo de una cultura de paz, fundada en los valores universales del respeto a la vida, la libertad, la justicia, la solidaridad, la tolerancia, los derechos humanos y la igualdad entre mujeres y hombres. 2. Contribuir, como magistratura de persuasin, como instituciones con cebidas para resolver los conflictos de los ciudadanos con la Administracin desde la persuasin, el dilogo, la mediacin, utilizando como nico instrumento la fuerza de la palabra y la razn, a hacer cultura de paz, en lo cotidiano, en lo ms cercano. 3. Difundir y recordar principios democrticos que son prepolticos, pero que deben inspirar la actividad poltica: As el principio de realidad, el principio de aceptacin de la pluralidad; el principio de que no existen frmulas mgicas que solucionen los conflictos; el principio de no pretender obtener beneficio poltico de la violencia; el principio de mantener y, en su caso, rehacer la confianza mutua entre los partidos polticos democrticos, al menos en la construccin de la paz. 4. Apoyar la Declaracin de la UNESCO de 1977 para reconocer el dere cho a la paz como un derecho humano. 541

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

En esta declaracin se contempla que el derecho humano a la paz debe estar garantizado, respetado y puesto en prctica sin ninguna discriminacin. Dado que la declaracin considera que los Estados tienen un deber de pro mover y estimular la justicia social, ya que la desigualdad, la exclusin y la pobreza son susceptibles de comportar la violacin de la paz, tanto nacional como internacional, los Defensores nos comprometemos cada uno, en nuestro mbito, a velar por que este deber se cumpla realmente. Finalmente, merece la pena aludir a los ms significativos comunicados conjuntos redactados por el Defensor del Pueblo y los Comisionados Autonmicos: uno, en relacin con la violencia racista del poniente almeriense, y otro, con la invitacin a reflexionar serenamente para tratar de abolir la pena de muerte en los ordenamientos jurdicos que an la mantienen. 5. RELACIONES INTERNACIONALES

De modo progresivo, las relaciones internacionales, al tiempo que se intensifican, se incorporan a los diferentes campos de actuacin ordinaria del Defensor del Pueblo, quiz como consecuencia del proceso de globalizacin que tanto est dando que hablar. Por ello, este apartado tiene muy claras ramificaciones en otros muchos puntos de los que componen el informe y adquiere, poco a poco, pero sin retrocesos, una dimensin transversal, en el sentido de que su influencia se extiende tanto a los aspectos inte rinstitucionales (colaboracin, cooperacin tcnica, entrevistas, visitas, conferencias) como a la misma parte sustantiva (principalmente, en cuanto atae a los captulos rela cionados con la administracin penitenciaria, la seguridad pblica, los transportes o el medio ambiente). Teniendo en cuenta todo esto, han de mencionarse las siguientes actividades rea lizadas durante el ao 2000: Participacin en el Seminario de la Federacin Iberoamericana de Ombudsman (FIO), para formular propuestas, en una declaracin conjunta, a la X Cumbre Iberoa mericana, sobre materias relacionadas con la Niez y la Adolescencia (Barcelona, 6-9 de junio). Asistencia a la VII Conferencia del Instituto Internacional del Ombudsman (Dur ban, 30 de octubre-2 de noviembre). Jornadas universitarias sobre la Institucin del Defensor en la Facultad de Dere cho de la Universidad de Banja Luka (Repblica Sprska, Bosnia Herzegovina, 25-28 de octubre), dentro del programa de cooperacin que se menciona en el apartado de cooperacin tcnica. Participacin en el II Encuentro de funcionarios de las Defensoras del Pueblo y en la III Asamblea Anual del Consejo Andino de Defensores del Pueblo (Lima, 3-5 de octubre). Con ocasin de la visita correspondiente, el Defensor intervino en la pre sentacin de libros y documentos y fue distinguido como visitante ilustre por la muni cipalidad de Cuzco. Participacin en el Seminario Internacional sobre El Ombudsman en Iberoa mrica (Santo Domingo, 6-7 de octubre). 542

VI.

RELACIONES INSTITUCIONALES

Intervencin en el Congreso Anual de la Federacin Iberoamericana de Ombuds man, FIO. (Mxico D. F., 21-24 de noviembre). Participacin en la Reunin de Defensores de Europa Occidental convocado por el Comisionado para los Derechos Humanos, del Consejo de Europa (Pars, 1 de diciembre). Asistencia al Foro de Derechos Humanos en la Unin Europea, coorganizado por la Comisin y la Presidencia Francesa de la UE (Pars, 12 de diciembre).

6.

ACTIVIDADES DE DIVULGACIN Y DIFUSIN

La creciente preocupacin y el progresivo inters por la actividad el Defensor del Pueblo ha multiplicado las peticiones de colaboracin (artculos, charlas, conferencias, intervenciones de todo tipo) por parte de otros organismos y entidades, tantos en la esfera pblica como en la privada. Si bien la atencin debida a este tipo de actividad requiere la utilizacin de gran cantidad de recursos, su considerable efecto formativo y sensibilizador obliga a realizar el esfuerzo pertinente. Del cmulo de manifestaciones de este carcter, materializadas tanto por el propio Defensor como las dems personas que trabajan para la Institucin, se citan por su especial significacin las siguientes: Conferencias: El Defensor del Pueblo, en el marco de los VII Cursos de Postgrado, de la Facultad de Derecho (Salamanca, enero). La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, con ocasin de la elaboracin de la Carta de los Derechos Fundamentales y dentro de la campaa: Derechos Fundamentales el corazn de Europa! (Consejo Econmico y Social. Madrid, julio). La figura del Defensor del Pueblo en la sociedad actual. Leccin magistral de clausura del ao acadmico 1999-2000, en el Instituto de Empresa, para la graduacin de los ttulos de Master en Asesora Jurdica, Asesora Fiscal y Auditora (Palacio de Congresos y Exposiciones. Madrid, julio). La situacin jurdica del extranjero en Espaa, sobre la Ley Orgnica 4/2000, de derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. Conferencia inaugural del Curso de Inmigracin y Extranjera organizado por la Fundacin General de la Universidad Complutense de Madrid y la Asociacin Profesional de la Magistratura (El Escorial, agosto). El Defensor del Pueblo, en acto organizado por el Rotary Club (Eivissa, agosto). El Defensor del Pueblo: actuacin ante el panorama social actual, en el Aula de Cultura del Diario Hoy, de Extremadura (Badajoz, octubre). El Defensor del Pueblo y la proteccin social, en el Seminario organizado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales con motivo del 100 Aniversario de la Segu ridad Social (Palacio de Exposiciones. Madrid, octubre). 543

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Sobre valores europeos comunes. Leda por don Antonio Fontn en el Semi nario sobre valores europeos, organizado por el Instituto Internacional de Prensa (Zu rich, octubre). La democracia en transicin. Los desafos inevitales: corrupcin, libertad de prensa, acceso a la informacin, en la VII Conferencia organizada por el Instituto Inter nacional del Ombudsman (Durban, octubre). Los virus de la violencia, en las II Jornadas por la Paz, organizadas por la Fundacin Alberto Jimnez Becerril (Sevilla, noviembre). El Defensor del Pueblo, para conmemorar el 50 Aniversario de la creacin del Colegio Mayor Antonio de Nebrija (Madrid, noviembre). La proteccin de los derechos fundamentales: el Defensor del Pueblo, para las III Jornadas sobre Democracia y Educacin (principios y valores de la Constitucin Espaola), organizadas por el Centro de Estudios Polticos y Constitucionales (Madrid, noviembre). Los derechos humanos y la cultura de la paz desde la perspectiva del Defensor del Pueblo, en el Foro Mundial de la Juventud y la Mujer por los Derechos Humanos (Murcia, noviembre). Garantas internacionales de los derechos fundamentales, para las II Jornadas sobre la proteccin internacional de los derechos humanos, organizadas por la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales por la Universidad Rey Juan Carlos (Mstoles, noviem bre). El Defensor del Pueblo para conmemorar el 20 aniversario de la Ley Orgnica, en acto organizado por la Universidad Antonio de Nebrija (La Berzosa, Hoyo de Man zanares, diciembre). El Defensor del Pueblo y su actividad, en acto organizado por la Embajada holandesa para fomentar las relaciones bilaterales (Madrid, diciembre). Mundializacin: inmigracin e integracin de minoras, en el curso de la cte dra UNESCO de Minoras, Nacionalismos y Culturas Transnacionales, de la Facultad de Ciencias de la Informacin (Madrid, diciembre).

7.

OTRAS ACTIVIDADES

Por su variedad y heterogeneidad, se ofrece referencia nicamente de las ms estre chamente relacionada con las competencias del Defensor. Durante el ao 2000, se regis traron intervenciones por parte de algn miembro de la Institucin en: la presentacin del informe sobre la atencin sociosanitaria en Espaa: perspectiva gerontolgica y otros aspectos conexos, publicado por la misma Institucin; la 4.a Sesin de los XVII Cursos de verano organizados por la Universidad de Alcal y por CICODE, bajo el asunto genrico Hacia una nueva moral internacional: las intervenciones humanitarias (Alcal de Henares, julio); el acto de entrega del VI premio Pelayo para juristas de reconocido prestigio a Don Manuel Alonso Olea (Madrid, julio); el seminario sobre Nacin Espaola y nacionalismos, organizado por la Fundacin para el anlisis y los estudios sociales (Madrid, diciembre); el Congreso Internacional de interculturalidad y xenofobia, a invi 544

VI.

RELACIONES INSTITUCIONALES

tacin del Instituto Internacional del Teatro del Mediterrnedo (Toledo, septiembre); la mesa redonda sobre el Defensor del Mayor, organizada por la Confederacin Espaola de Organizaciones de Mayores (Madrid, octubre); la clausura de las XX Jornadas con memorativas del aniversario de la Constitucin espaola convocada por la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Madrid (Madrid, noviembre); las jornadas sobre El voluntariado en la insercin social y laboral, organizado por la Fundacin Forja XXI, con asistencia del Defensor del Pueblo Andaluz, el Sndic de Greuges de Catalunya y el Ararteko del Pas Vasco (Sevilla, febrero); el Congreso Internacional A la bsqueda de normas de defensa del pueblo, organizado por los defensores belga, la Asociacin Keiser Karel y el Congreso Internacional de Defensores del Pueblo (Gante, marzo); el Encuentro Internacional de coordinacin de instituciones nacionales de promocin y proteccin de derechos humanos (Ginebra, abril); la rueda de prensa para presentar la campaa Alfaguara para la Cultura de la paz y la no violencia (Crculo de Bellas Artes. Madrid, septiembre); el anuario de El Pas con un artculo titulado El Defensor del Pueblo.

545

VII.

INFORME DEL DEFENSOR VII. DEL CONCLUSIONES PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

CONCLUSIONES

Un informe de tan amplio contenido como el que ha de presentar cada ao el Defen sor del Pueblo ante las Cortes Generales sugiere, por una parte, la conveniencia de incluir entre sus numerosos apartados uno dedicado a conclusiones; sin embargo, por otro lado, esas conclusiones deben referirse a las cuestiones que se estiman ms rele vantes o trascendentes en el contexto de la actividad global, lo cual exige un criterio de seleccin que, forzosamente, excluye determinados aspectos los cuales, a pesar de su inters especfico, no pueden tenerse en cuenta por el propio sentido de este apartado. Por ello, cualquier referencia a cuestiones de detalle individualizado ha de reconducirse al cuerpo mismo del informe o a los antecedentes obrantes en la propia Institucin. Las conclusiones que siguen se acompaan, a veces, de sencillas anotaciones de encuadre que van un poco ms all del mero dato suministrado en el Informe. De alguna ligera acotacin situacional que no representa sino un atisbo explicativo cuya levedad obedece tanto al carcter meramente descriptivo de un informe de actividad como a la escasa significacin muestral que los datos manejados proporcionan a la hora de establecer conclusiones generales; en la medida en que las tareas habituales de una Institucin como el Defensor del Pueblo reflejen la situacin social (aunque resulte una imagen no del todo exacta desde una perspectiva sociolgica global) pueden resultar tiles en la consulta o en la crtica de los contenidos. Estas conclusiones tienen como base los apartados fundamentales del Informe, esto es, los referidos a datos estadsticos, en primer lugar, y en segundo trmino los con cernientes a los mbitos sustantivos o reas de actuacin consideradas en el texto del Informe. La ordenacin numrica no supone ninguna graduacin acerca de la impor tancia o del inters de los correspondientes contenidos.

1.

DE CARCTER CUANTITATIVO GLOBAL

Sobre los datos estadsticos en general, inclusive los que se refieren a los incum plimientos del deber de colaboracin de las administraciones con el Defensor del Pueblo, pueden destacarse las conclusiones siguientes: 547

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

1.1.

Nmero de quejas

El incremento del nmero de quejas y comunicaciones asimilables presentadas ante el Defensor del Pueblo, durante el ao 2000, ha sido muy notable. Pasar de un total de 13.700 quejas, en 1999, a 26.995, en el ao 2000, supone casi un 100 por 100 de aumento en las reclamaciones computadas. Aparte de la progresiva toma de conciencia de los ciudadanos respecto de los derechos que les otorga la Constitucin, destaca, en este sentido, el papel de las quejas denominadas colectivas, cuyo incremento ha sido muy llamativo, lo que pone de relieve la importancia que est adquiriendo la actividad de entidades intermediarias o aglutinadoras de peticiones, llmense organizaciones no gubernamentales, entidades benvolas, asociaciones de tipo espontneo, agrupaciones o, de otro modo. No cabe duda de que la canalizacin de quejas por esta va ha producido una autntica explosin cuantitativa de las quejas ante el Defensor. Otro aspecto digno de ser tenido en cuenta es el de la progresiva igualacin entre las quejas presentadas por hombres y las presentadas por mujeres: de 1998 a 2000, las quejas formuladas por mujeres pasaron del 29,9 por 100 al 43,1 por 100 del total; las correspondientes a los hombres, en el mismo periodo, descendieron del 64 al 52,8 por 100, con lo que la dinmica de igualacin resulta perceptible. Diversas variables en el tratamiento estadstico e informtico de las quejas gestio nadas (procedencia geogrfica, origen directo o mediado, sectores afectados en la Admi nistracin), no permiten extraer conclusiones generales sin grave riesgo de inexactitudes o de extrapolaciones poco fiables.

1.2.

Nivel de actividad

Por lo que se refiere al nivel de actividad de la Institucin, se aprecia un volumen de quejas tramitadas mucho ms elevado que en ejercicios precedentes. No resulta fcil tipificar la situacin de las quejas en funcin del estado de tramitacin en que se hallaban en una fecha determinada: concretamente la del 31 de diciembre de 2000, fecha de cierre del contenido del informe. A estos efectos, ha de considerarse como la situacin ms clara la de inadmisin (nmero de quejas no admitidas a trmite) que afect, ese ao 2000, a 7.354 quejas, muchas menos que en 1999. El dato parece indicar una mejor informacin en los ciudadanos acerca de las competencias atribuidas al Defensor del Pueblo, as como de los mecanismos procedimentales establecidos en la gestin de la actividad y de las circunstancias que impiden su intervencin (resolucin judicial pendiente, anonimato, mala fe, carencia de fundamento, inexistencia de pre tensin o perjuicio a tercera persona). Adems de las no admitidas, las quejas tramitadas en el ejercicio de 2000, un total de 19.641, representan asimismo una cifra muy superior a la del ao 1999. Esa cifra total engloba las consideradas como concluidas (15.813, en su mayora integrantes de quejas colectivas), las no concluidas o en trmite abierto (2.552), las dejadas en suspenso por cualquier circunstancia indagatoria (71) y las pendientes de informacin (297) o estudio (908). 548

VII.

CONCLUSIONES

La complejidad de los procesos de indagacin ante las administraciones, procesos que constituyen la base de la tramitacin de las quejas, origina, entre otras circunstancias, situaciones muy diversas que no encajan fcilmente en modelos estadsticos de presen tacin anual. La diferenciacin relacionada con las administraciones, sobre todo en lo que se refiere a su tamao, nivel de organizacin y de recursos; la variedad de actuaciones y de los modos de intercomunicacin de las mismas; los plazos acumulados en la inves tigacin, o la proliferacin de problemas conexos, son algunas de las causas de que la tramitacin de las quejas haya de reabrirse o reanudarse, se reponga, se encuentre en suspenso o traiga origen de otros ejercicios. Otra muestra del nivel de actividad la constituyen las tareas de informacin y aten cin al pblico, que se reflejan en las visitas recibidas (5.719) y las consultas telefnicas (5.010), cifras ligeramente superiores a las del ejercicio precedente.

1.3.

Incumplimiento del deber de respuesta

La negativa a responder a los requerimientos del Defensor del Pueblo y la falta de colaboracin con la Institucin, por parte de organismos y entidades, aparte de la men cin correspondiente en el Informe anual, puede dar lugar a que tal proceder se considere actitud hostil o entorpecedora de la labor de investigacin del Alto Comisionado lo que, en su caso, podra dar pie a la utilizacin de diferentes facultades, de carcter persuasivo y sancionador, que atribuye al Defensor el ordenamiento vigente. A 31 de diciembre de 2000, no haban remitido la informacin preceptiva, tras serles enviado un tercer requerimiento: veinte ayuntamientos (entre los que se encuentran algu nos que atienden a tanta poblacin como los de Alicante, Cartagena, Las Palmas de Gran Canaria o Sevilla), dos Colegios de abogados y otros siete organismos y entidades, entre los que cabe destacar, por haber dejado de contestar en dos ocasiones, a la Secre tara de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento y a la Universidad Nacional de Educacin a Distancia. En cuanto a la falta de la debida colaboracin con las tareas del Defensor, se ha observado en los casos de nueve ayuntamientos (entre ellos, los de las capitales pro vinciales Bilbao y Zamora), tres organismos de la Administracin estatal y seis de las administraciones autonmicas.

2.

DE CARCTER SUSTANTIVO

Como se apuntaba anteriormente, el significado de estas conclusiones no permite elevar a categoras generalizables los distintos casos singulares en los que interviene el Defensor del Pueblo, tanto por los diferentes matices propios de cada uno de ellos, como por la escasa entidad muestral que pueden revestir. En este sentido, se han tratado de agrupar las conclusiones en una docena de ncleos identificativos en torno a los cuales se sita la mayor cantidad posible de quejas recibidas. Desde semejante criterio, los aspectos sustantivos relacionados con los principales sectores de la Administracin, sobre los que se han formulado peticiones de actuacin al Defensor en el ao 2000, se han centrado con preferencia en alguno de los apartados 549

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

siguientes en los cuales se pone tambin de manifiesto el carcter de la actividad llevada a cabo por el Defensor del Pueblo.

2.1.

Personal al servicio de las administraciones pblicas

Transcurridos ms de tres lustros desde la promulgacin de la famosa Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica, un periodo en el que se han producido notables innovaciones en la organizacin administrativa, resulta nece sario armonizar las disposiciones correspondientes para superar numerosos problemas de ajuste. Problemas que, de acuerdo con las quejas presentadas ante el Defensor del Pueblo, tienen que ver, en primer trmino, con la movilidad de los funcionarios entre las diversas administraciones, y se derivan tanto de la consolidacin de los procesos de transferencias como de los cambios posteriores de situacin y de adscripcin del personal a los servicios pblicos. As, por ejemplo, se pone de relieve en el caso de 1507 funcionarios, transferidos desde la Administracin central a la del Principado de Asturias, cuyos derechos retributivos pueden haberse visto perjudicados por la carencia de ese marco normativo; o en cuanto al personal laboral, en el que los efectos de la extincin del contrato por el paso a otra Administracin se ven paliados tan slo mediante la aplicacin de convenios ad hoc, bien el de la Administracin general del Estado para el personal laboral, bien los suscritos por algunas comunidades autnomas para el mismo personal. Otro sector de problemas afecta al personal adscrito a la prestacin de servicios de carcter tcnico: en la docencia, en la sanidad, e incluso en el mbito de la justicia. Los aspectos relacionados con la interinidad, los procesos de seleccin, la estabilidad, la precariedad de las condiciones de trabajo, y las prcticas rutinarias entorpecedoras de la ntida aplicacin de los principios de mrito y capacidad, podran abordarse desde un marco normativo adecuado y anticipador de soluciones, que habra de repercutir en la calidad de los servicios. Todas estas cuestiones afectan tanto a los funcionarios como a quienes mantienen una relacin de tipo laboral con las Administraciones pblicas y su trascendencia para la funcin del Defensor del Pueblo no necesita ser ponderada; cualquier proceso de reforma de las Administraciones pblicas que afecte a los empleados pblicos afecta paralelamente a los usuarios de los servicios pblicos y a la labor de control de las propias Administraciones. Por lo que concierne a la funcin pblica militar y de los cuerpos y fuerzas de segu ridad del Estado, no se trata tanto de procurar la actualizacin estatutaria (producida para el personal militar y para la Guardia Civil en 1999), como de estimular la realizacin de tareas que posibiliten: el desarrollo reglamentario facilitador del ejercicio del derecho a la renuncia de la condicin de militar; la efectividad de los cometidos del Consejo Nacional de Polica como rgano de expresin de los intereses profesionales; la inves tigacin sobre las bajas mdicas y psicolgicas, sin parangn en otros mbitos profe sionales de los que se relacionan con el Defensor del Pueblo; o el estudio de unas con diciones retributivas no muy acordes con la dedicacin y la competencia de este colectivo de funcionarios. 550

VII.

CONCLUSIONES

2.2.

Derechos y libertades de los extranjeros en Espaa

El ao 2000 result especialmente significativo y complejo en esta materia, dentro de un proceso cualitativa y cuantitativamente marcado por los problemas derivados del hecho de la inmigracin; problemas que muy previsiblemente seguirn plantendose en el futuro desde diversos ngulos. En lo que se refiere al ordenamiento desde el que se produce la actividad de la Institucin del Defensor del Pueblo, ha de partirse de una doble consideracin previa: primero, la ausencia de regulacin, en la derogada Ley Orgnica 7/1985, para los casos de denegacin de entrada en cuanto a garantas procedimentales (constancia escrita de las declaraciones, fundamentacin de las resoluciones y asistencia letrada), y en lo relacionado con la asimilacin a la situacin de privacin de libertad de la estancia en dependencias policiales fronterizas, que hubiera requerido la puesta a disposicin judicial en el plazo de 72 horas desde la detencin correspondiente; segundo, el esta blecimiento de esas tres garantas en la Ley Orgnica 4/2000, de 7 de enero, sobre dere chos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, condiciona, como es natural, toda la actuacin del Defensor en la materia, singularmente en lo que se refiere: a la supervisin de las instalaciones destinadas a albergar a los extranjeros recha zados en la frontera; al recordatorio del cumplimiento escrupuloso de las garantas pro cedimentales, en especial, la de asistencia letrada desde la primera declaracin; y a la normalizacin, mediante el allegamiento oportuno de recursos materiales y personales, de la actividad administrativa tanto en las dependencias exteriores, desarrollando la Ley 30/1992, en cuanto al funcionamiento de los consulados, como interiores, gene ralizando el esquema administrativo introducido por el Real Decreto 1521/1991, modi ficado por el 766/1992, estableciendo las Oficinas nicas de Extranjeros. Entre las actividades de control, llevadas a cabo por el Defensor del Pueblo, merece la pena citar, adems de las aludidas, las visitas a instalaciones aeroportuarias, para supervisar el efectivo cumplimiento de la nueva normativa, y a los centros de acogida e internamiento para inmigrantes, en los que se observ una duracin de las estancias demasiado prolongada, la cual, por otra parte, no se considera como circunstancia favo rable para la tramitacin de la documentacin de los mismos inmigrantes. En este punto, cabe subrayar la posible repercursin de la insistencia de la actividad del Defensor en la aprobacin de normas de funcionamiento y rgimen interior de los centros de inter namiento de extranjeros. De otra parte, es preciso sealar las escasas condiciones de habitabilidad que renen los mencionados centros a veces slo remediables mediante la construccin de otros nuevos. Un aspecto de singular importancia para la Institucin es el de la atencin a los menores procedentes de Marruecos, en situacin de desamparo, sobre todo en los terri torios de Ceuta y Melilla. Por ello, se han formulado recomendaciones para la mejora de las instalaciones de acogida; para la documentacin de los menores, incluyendo per misos de residencia, durante su periodo de acogimiento y en el momento del trnsito a la mayora de edad, y para que se dicten normas de suficiente rango, reguladoras de la repatriacin de estos menores. Por ltimo, debe tenerse en cuenta en relacin con este apartado el notable cre cimiento del nmero de las reclamaciones relacionadas con el Registro Civil como con 551

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

secuencia, principalmente, del aumento de peticiones de nacionalidad por parte de inmi grantes residentes, los retrasos en la resolucin de los expedientes, as como el horario y el trato recibido en las oficinas del registro, cuestiones todas ellas que han constituido motivo frecuente de queja ante el Defensor del Pueblo. 2.3. Retrasos en las resoluciones judiciales y administrativas

De nuevo es preciso insistir en el Informe anual acerca de las dilaciones a la hora de resolver los procesos tanto de carcter judicial como administrativo. Elemento fun damental en el funcionamiento del Estado de Derecho, los retrasos excesivos en esta materia perturban notablemente tanto el normal desenvolvimiento de las instituciones, como la percepcin y la confianza de la ciudadana en torno a lo que debera constituir el equilibrio y la eficacia de los poderes del Estado. Problemas que se agravan con siderablemente si se piensa, adems, en la repercusin que alcanzan las consecuencias de esas dilaciones en los medios de comunicacin social. En el mbito judicial, han sido sobre todo las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia las que mayor nmero de investigaciones del Defensor han concentrado por este motivo, y las que acumulan ms casos pendientes, seguidas de las de la jurisdiccin civil, aunque en este caso se muestre una irregular distribucin segn el territorio. Ejemplos ilustrativos, por evidentes, son los de los Tri bunales Superiores de Justicia de Castilla y Len y del Principado de Asturias que acu mulaban, a principios del ao 2000, ms de 10.000 procedimientos contencioso-admi nistrativos pendientes de resolucin, o la Audiencia Provincial de Madrid, con ms de 25.000 asuntos pendientes. En este mismo orden de cosas, cabe mencionar, como ejemplo destacado de propuesta, la actuacin de la Oficina del Defensor del Pueblo en relacin con la lentitud de la ejecucin de la sentencia del sndrome txico, en cuyo caso se ha recomendado al Ministerio de Economa la posibilidad de que los perjudicados no reconocidos an como tales eviten, mediante los oportunos acuerdos, amparados en el artculo 88 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Admi nistraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, iniciar procedimientos de reclamacin de las indemnizaciones que entienden corresponderles. Por lo que se refiere a las reclamaciones econmico-administrativas, adems de los inconvenientes que supone para los ciudadanos la exigencia de agotar la va corres pondiente antes de impugnar las resoluciones tributarias ante los tribunales de justicia, el incumplimiento continuado de los plazos legales para resolver constituy el objeto principal de las quejas presentadas en esta materia. A la tardanza en la resolucin hay que aadir, de otro lado, la derivada de la notificacin a los interesados y de la ejecucin. De acuerdo con las comunicaciones correspondientes, parece que la causa ltima reco nocida es la insuficiencia de recursos materiales y humanos en los rganos concernidos. La finalidad del procedimiento vigente, que al establecerse pretenda resolver los problemas prcticos y subsanar los defectos registrados en la legislacin preexistente, no se ha cumplido; por el contrario, las pretendidas ventajas para el ciudadano se han convertido en una carga que dilata an ms los plazos. La situacin podra superarse mediante mecanismos no previstos inicialmente, por ejemplo, el silencio administrativo positivo, con lo que la falta de resolucin en plazo producira la estimacin de la recla macin correspondiente. Conviene plantear la posibilidad de una reforma que, teniendo 552

VII.

CONCLUSIONES

presentes los principios recogidos por el artculo 103 de la Constitucin espaola (efi cacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin), refuerce las garan tas para el ciudadano. Por ltimo, en lo que afecta a la Administracin laboral, la persistente tardanza en la tramitacin de los permisos de trabajo a extranjeros motiv la actuacin del Defen sor del Pueblo, solicitando informacin sobre el particular y sealando la necesidad de dotar de recursos adecuados a las oficinas competentes, habindose recibido comu nicacin (Subsecretara del Ministerio de Administraciones Pblicas) acerca del aumento de efectivos, la reforma de locales y el establecimiento de un sistema de cita telefnica previa en la tramitacin correspondiente.

2.4.

Situacin de las prisiones

Puede tenerse quizs, por paradoja, pero es lo cierto que la convivencia dentro de las prisiones y el funcionamiento de las mismas configuran algunos de los indicadores ms fiables del grado de respeto de las sociedades hacia los derechos humanos. De ah la permanente preocupacin, alimentada por las peticiones de los ciudadanos, del Defensor del Pueblo por esta materia. As, durante el ao 2000, se efectuaron visitas a los centros penitenciarios de: Albacete, Badajoz, Brieva (vila), El Acebuche (Almera), Hospital Psiquitrico Penitenciario de Alicante, Logroo, Madrid IV, Mujeres (Barce lona), Murcia, Nanclares de la Oca (lava), Pereiro de Aguiar (Orense), Hospital Psi quitrico Penitenciario de Sevilla, Puerto I (Cdiz), Puerto II (Cdiz), Segovia, Soria, Topas (Salamanca), Villanubla (Valladolid), Zaragoza y el Centro de Jvenes la Trinitat (Barcelona). Esas visitas han permitido conocer de modo directo las instalaciones correspon dientes e iniciar las oportunas investigaciones sobre su estado y aptitud funcional. Los centros que presentaban ms deficiencias, los de Zaragoza y Huesca, iban a ser sus tituidos por el centro penitenciario de Zuera, ya inaugurado cuando se publique este Informe. Merece destacarse como resultado de las indagaciones llevadas a cabo, la infor macin sobre el incremento de la asignacin presupuestaria destinada a la alimentacin de los internos que, indudablemente, ha de contribuir a su bienestar, as como la cons tatacin de una notable reduccin en las denuncias por malos tratos en las prisiones, si bien se ha vuelto a comunicar a la Fiscala General del Estado la necesidad de extremar la vigilancia cuando se produzcan estas denuncias. Un ltimo aspecto de enorme repercusin en lo que se refiere a este punto es el de la situacin de los presos extranjeros en Espaa y de los presos espaoles en otros pases. En el primer caso, se ha apuntado, por parte de algunos tribunales, la posible vulneracin del principio de proporcionalidad entre la gravedad del hecho y la pena impuesta, en algunos supuestos regulados por el Cdigo Penal; en concreto los de los artculos 368 (cultivo, elaboracin, trfico o estmulo del consumo ilegal de estupefa cientes) y 369.3.o (agravamiento para el mismo tipo en funcin de la cantidad de que se trate). Para el segundo caso presos espaoles en el extranjero, las quejas corres pondientes, estudiadas de modo individual, se refieren principalmente a ciudadanos en crceles marroques o de pases iberoamericanos y tienen que ver, sobre todo, con la precariedad en las condiciones de vida, la escasa atencin por parte de las autoridades 553

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

consulares espaolas, la ausencia de defensa jurdica y el deseo expreso de los penados de cumplir la condena en Espaa.

2.5.

Buenas prcticas financieras y aseguradoras

El adecuado funcionamiento de los servicios bancarios, financieros y de asegura miento privado es condicin indispensable para la eficacia de la Administracin en su vertiente econmica, singularmente en una poca como la nuestra en la que los procesos globalizadores, por una parte, y la sensibilizacin social sobre las cuestiones financieras, y de previsin, por otra, han convertido las preocupaciones por esta materia en objeto prioritario de atencin para la ciudadana en general y asimismo para las entidades que gestionan los mencionados servicios. En este ltimo caso, las actividades mercantiles lucrativas se ven afectadas por la imagen pblica de las entidades, imagen que influye decisivamente en las situaciones caracterizadas por la concurrencia de diversos sectores de oferta. Dentro de estas coordenadas, se ha mantenido una lnea de actuacin desde el Defen sor del Pueblo con la finalidad de clarificar y racionalizar la accin de vigilancia ejercida por el Banco de Espaa. Ante todo, en lo que concierne al cumplimiento o incumpli miento de sus resoluciones y a las consecuencias que ello pudiera suponer para las entidades financieras; y tambin a las medidas o modificaciones normativas aconsejables para mejorar la efectividad de esas resoluciones. En este sentido, el ente emisor publica anualmente una memoria que, adems de incluir los criterios correspondientes, contiene determinados informes de carcter desfavorable para las entidades, con el fin de con tribuir a erradicar prcticas incorrectas y de configurar un cuerpo de lo que se conoce como buenas prcticas en el sector. Parece, sin embargo, que el propio Banco de Espaa no lleva a cabo seguimiento alguno de los casos en los que se ha observado vulneracin de la adecuada prctica bancaria, para comprobar si las entidades finan cieras asumen, en su caso, el informe desfavorable y modifican seguidamente su forma de actuar. Lo que s hace, cuando estima la posibilidad de quebrantamiento de la nor mativa disciplinaria o de conducta infractora, es dar cuenta a los rganos competentes para exigir la responsabilidad correspondiente. Tampoco parece existir proyecto alguno para regular la materia y, de otra parte, la propia Secretara de Estado de Economa descart en su momento la posibilidad de que el Servicio de Reclamaciones del Banco de Espaa se orientase hacia un modelo de mediacin o arbitraje cuyas decisiones finales resultaran vinculantes para las partes. Una segunda lnea de inters para el Defensor, en este mismo mbito econmico de la Administracin, se deriva de una supuesta discriminacin sufrida por un amplio colectivo de 3.444 personas que prestan sus servicios en establecimientos bancarios, cajas de ahorros, compaas de seguros y sociedades o agencias gestoras de valores. La obligacin, por parte de las empresas prevista en la disposicin transitoria deci mosexta de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenacin y Supervisin de los Seguros Privados de confiar la gestin de los compromisos relacionados con los fondos de pensiones para sus empleados a entidades externas (como garanta de pago y desvinculacin del riesgo empresarial), no se genera excepcionalmente en el caso de los bancos, los cuales pueden seguir manteniendo planes de pensiones internos, gestionados dentro de la misma entidad. Esta excepcin priva a los trabajadores de la posibilidad 554

VII.

CONCLUSIONES

de movilizar las cantidades asignadas al pago de pensiones cuando cambian de puesto de trabajo y puede considerarse como una conculcacin del principio de libre circulacin de los trabajadores, tanto en el mbito nacional como en el comunitario. La propia Administracin econmica (principalmente con la aprobacin del Reglamento sobre la instrumentacin de los compromisos por pensiones de las empresas con sus trabajadores y beneficiarios, promulgado por el Real Decreto 1588/1999, de 15 de octubre), a pesar de alguna resolucin judicial en contrario, sostiene la prdida del derecho a pensin complementaria por parte de los trabajadores del sector financiero cuando cesa anti cipadamente la relacin laboral, pues las empresas no vienen obligadas a reconocer el derecho de rescate segn el cual podra disponerse de las provisiones derivadas de compromisos contrados entre las partes. En consecuencia, los interesados han decidido interponer recurso contencioso administrativo contra el captulo IV del mencionado Reglamento.

2.6.

Medio ambiente, cooperacin y desarrollo econmico

La atencin a la salubridad del medio ambiente como entorno natural y humano exige todo un conjunto de saberes, criterios, disposiciones reguladoras y actividades de vigilancia y control, en el que confluyen prcticamente todos los elementos confi guradores del espacio fsico, incluido lo concerniente a diversidad biolgica y conser vacin del equilibrio ecolgico. Los vectores principales, orientadores de la actividad del Defensor del Pueblo en esta materia, se corresponden a grandes rasgos con los ncleos medioambiental, en general, y urbanstico, en concreto. Todo lo que se relaciona con el medio ambiente constituye un sector muy condi cionado por la pugna permanente de intereses y el difcil equilibrio entre diversos dere chos, bienes y valores constitucionalmente protegidos; as, puede observarse una apa rente incompatibilidad entre el derecho al disfrute de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (artculo 45 de la Constitucin), el reconocimiento de la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado (artculo 38), la subor dinacin de la riqueza del pas al inters general (artculo 128.1) o la atencin a la modernizacin y desarrollo de todos los sectores econmicos (artculo 130). Desde el punto de vista funcional, se percibe bien a las claras la necesidad de que se refuercen adecuadamente los mecanismos de coordinacin y cooperacin entre las administraciones pblicas con competencias en materia de medio ambiente, esto es: la estatal, la autonmica y la local. En la misma perspectiva de funcionamiento adecuado, ha sido objeto de numerosas quejas la persistente prctica del silencio administrativo en detrimento del derecho de acceso a la informacin medioambiental, regulado por la Ley 38/1995, de 12 de diciembre. Actuaciones sustantivas especficas de la Oficina del Defensor que cabe sealar en este mbito son las relativas a: Declaraciones de impacto ambiental, en cuyo proceso ha influido especialmente la aparicin del Real Decreto-Ley 9/2000, de 6 de octubre, modificando el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, disposicin por la que se amplan los supuestos susceptibles de evaluacin del mencionado impacto; 555

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Tramitacin de numerosas quejas acerca del proyecto de plan hidrolgico nacio nal, referidas en gran parte tanto a los efectos econmicos como socioambientales de los transvases; Investigacin sobre procesos contaminantes, entre los que pueden destacarse: las emisiones de polvo y gases por parte de centros industriales; la contaminacin acs tica como preocupacin frecuente; la degradacin de aguas en varios ros, y los efectos de las ondas electromagnticas generadas por instalaciones elctricas de alta tensin o por la utilizacin de la telefona mvil; Comprobacin de la persistencia de gran nmero de vertederos incontrolados o con deficiencias, as como de la frecuente carencia de normativa municipal reguladora de los sistemas adecuados de recogida de residuos. En materia urbanstica, se han llevado a cabo tareas para analizar las previsiones normativas con objeto de evitar la urbanizacin de terrenos susceptibles de sufrir inun daciones y la lentitud en la tramitacin de expedientes por infraccin urbanstica, y para garantizar la participacin de los afectados en las actividades de planeamiento urbanstico y el efectivo cumplimiento del artculo 49 de la Constitucin en lo que se refiere a la integracin (eliminacin de barreras) de ciudadanos con discapacidad. Se han investigado en este mbito determinados aspectos y deficiencias acerca del alum brado pblico, abastecimiento de agua potable, pavimentacin de vas urbanas y alcan tarillado. Por ltimo, en materia de vivienda, se ha podido registrar mediante las quejas reci bidas aunque se trate por otra parte de un dato bien notorio la dificultad para que los grupos desfavorecidos, particularmente jvenes e inmigrantes, vean consolidado el derecho constitucional al disfrute de una vivienda digna y adecuada; de igual modo, se han observado dificultades de informacin sobre ayudas y tramitacin de solicitudes en materia de vivienda protegida.

2.7.

Seguridad Social, una preocupacin permanente

El sistema de Seguridad Social, a pesar de su alto grado de densidad normativa y de su perfeccionamiento gestor, sigue generando un nmero elevado de quejas, bien en cuanto se refiere a sus elementos imprescindibles de control, bien en lo relativo a su panorama prestacional. En el primer aspecto, el relativo al control, los procedimientos recaudatorios, como consecuencia de descubiertos en la cotizacin, y en especial, el rgimen de trabajadores autnomos, han generado una cifra importante de quejas acerca de cuestiones como las que afectan al ingreso ya realizado de cuotas reclamadas, o a la denegacin de devo lucin de cuotas errneamente ingresadas. Por lo que hace a la reclamacin de intereses al sistema de la Seguridad Social, por cantidades retenidas indebidamente a los ase gurados y beneficiarios, la Tesorera General ha acabado por admitir la procedencia de esa reclamacin en determinados supuestos y siempre que se produzca dentro del plazo legalmente establecido para ello. El segundo gran aspecto mencionado, el de las prestaciones comprende a su vez los siguientes sectores: 556

VII.

CONCLUSIONES

Pensiones de jubilacin, particularmente en lo que afecta a las normas sobre coeficientes reductores, cuando se accede a la pensin al cumplir los 60 aos, por causa no imputable al trabajador; normas que siguen aplicndose porque la autoridad admi nistrativa competente estima que, de lo contrario, se producira un agravio comparativo para quienes se jubilan a los 65 aos. Pensiones de incapacidad permanente, cuando, sobre la base de informes mdicos considerados insuficientes por los reclamantes, se deniegan por no alcanzar las lesiones padecidas la entidad suficiente o no se estima producida la agravacin que entiende el interesado, tras el oportuno proceso de revisin del grado previamente reconocido. Pensiones de supervivencia, dados los enormes cambios experimentados por la institucin familiar, cuando dejan fuera de su campo de aplicacin, por ejemplo, a las familias monoparentales. En esta cuestin, el criterio expuesto por el Defensor del Pue blo, de modificacin normativa en el marco del Pacto de Toledo, no es compartido por la Administracin de la Seguridad Social que parte del supuesto de que tal modificacin no puede llevarse a cabo de forma aislada respecto de la normativa global reguladora de la contingencia de muerte y supervivencia. Prestaciones por desempleo, en el sentido de admitir como justificante de enfer medad, por menos de cuatro das, el parte de consulta y hospitalizacin expedido por un facultativo del Sistema Nacional de Salud, lo cual impide sellar en plazo la demanda de empleo, segn haba propuesto el Defensor del Pueblo. Prestaciones por maternidad, para que fueran considerados los casos de adopcin mltiple asimilables a los de parto biolgico mltiple, en el marco del Real Decre to-Ley 1/2000, de 14 de enero, sobre determinadas medidas de mejora de la proteccin familiar, segn recomendacin formulada por el Defensor del Pueblo al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Prestaciones derivadas de la guerra civil, en el sentido de aumentar las existentes o de establecer otras nuevas. La disposicin adicional 29.a, de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2000, increment las pensiones de los militares no profesionales en la Segunda Repblica, lo que vino a reforzar la sensacin de agravio en los titulares de pensiones causadas por militares profesionales puesto que el importe de las pensiones reconocidas a stos resulta inferior al de aqullos. 2.8. Listas de espera en la atencin sanitaria

Siendo, como es, la sanidad el mbito de mayor inters para los ciudadanos, segn se pone de manifiesto, reiteradamente, por las encuestas de opinin, las quejas formu ladas ante el Defensor del Pueblo sobre esta materia representan un gran volumen en relacin con el total de reclamaciones. En este sentido, el principal problema con que se enfrenta el sistema pblico de salud es el de los tiempos de demora o, si se quiere, las listas de espera que soportan los ciudadanos antes de recibir la oportuna asistencia sanitaria, cuando se trata de casos no urgentes. Si se tiene en cuenta la influencia de esta circunstancia en los aspectos sociolaborales, en el mismo tratamiento de las dolen cias y en la funcin preventiva de tipo secundario, puede comprenderse la repercusin negativa que supone la prolongacin de esos periodos de demora o espera en cuanto respecta a la participacin social, la salud y hasta la misma vida de los ciudadanos. 557

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

Por eso, se ha considerado conveniente llevar a cabo determinadas investigaciones, por parte de la Administracin correspondiente, en la esfera de la ciruga cardiaca, una de las especialidades ms significativas, sobre la elaboracin y puesta en marcha, por los rganos competentes, de planes para la reduccin de las esperas. As, de acuerdo con los datos aportados, cabe decir que en trminos generales han disminuido las listas correspondientes y, por ejemplo, en el caso del Instituto Nacional de la Salud, que inici, en junio de 2000, un plan de choque de ciruga cardiaca, se han cumplido de modo aceptable los objetivos previstos en cuanto a demora mxima para la intervencin. En un plano general, teniendo en cuenta el valor que reviste la reduccin de la demora como indicador de la calidad asistencial en el mbito sanitario, desde el Defensor del Pueblo se entiende til, y hasta necesario, que el Consejo Interterritorial de Salud valore la oportunidad de establecer, para el conjunto del sistema nacional de salud, tiempos mximos de espera, rebasados los cuales el paciente debe ser inmediatamente asistido en el centro que determine el correspondiente centro de salud.

2.9. Orientacin y control sobre el consumo La creciente diversificacin y complejidad de la oferta de bienes y servicios en nuestra sociedad de libre mercado (denominada tambin sociedad de consumo) coloca al ciu dadano consumidor en una posicin de riesgo al ejercer la funcin de demanda. Riesgo que se pone de relieve en las quejas presentadas ante el Defensor del Pueblo durante el ao 2000 mediante las cuales se manifiesta, por una parte, disconformidad con los defectos y la baja calidad de productos y servicios y, por otro lado, desconocimiento de los medios para defender los derechos que les asisten, toda vez que cuando no se ha producido intervencin administrativa previa la intervencin directa del Defensor no resulta posible. Por estos motivos, se ha llevado a cabo una labor de orientacin ciudadana, dando a conocer a los interesados los diversos procedimientos que ofrece el ordenamiento jur dico para la proteccin del consumidor. Adems, sera conveniente que las adminis traciones pblicas con competencia sancionadora en materia de consumo desarrollaran actuaciones de inspeccin y control de calidad de productos y servicios para comprobar las caractersticas tcnicas, higinico-sanitarias, de seguridad y comerciales, ponindolas en relacin con las expectativas publicitarias correspondientes; funciones que, de acuer do con las quejas recibidas, no se atienden debidamente.

2.10. Menores: un inters superior y prioritario La proteccin jurdica de los nios, desde el mismo fundamento constitucional y el contenido de los acuerdos internacionales en la materia, se plasma en nuestra legis lacin, bsicamente en la Ley Orgnica 1/1996, de 15 de enero, de Proteccin Jurdica del Menor. En consonancia con ello, todas las medidas de carcter pblico concernientes a la infancia, sean de orden legislativo, administrativo o judicial, han de tener como objetivo fundamental el de garantizar a todo nio un derecho a crecer en una familia que le proporcione atencin y cuidado. 558

VII.

CONCLUSIONES

Desde el Defensor del Pueblo, adems de lo actuado en relacin con los menores inmigrantes, se ha llevado a cabo, de oficio, una investigacin en materia de adopcin y acogimiento familiar, y a pesar de la heterogeneidad de los datos disponibles, se han podido constatar dos aspectos de inters. En primer trmino, que existe una despro porcin notable entre las numerosas solicitudes de adopcin y el escaso nmero de nios susceptibles de ser adoptados en nuestro pas, por lo que las peticiones no pueden aten derse dentro de los plazos deseados y aumentan las expectativas respecto de la adopcin internacional. En segundo lugar, como consecuencia de lo anterior, es necesario que las administraciones pblicas extremen las cautelas en la fase de actuaciones previas tanto para garantizar la idoneidad de las familias de adopcin como para descartar en lo posible el retorno del menor a la familia de origen; asimismo, sera preciso revisar por parte de algunas administraciones la normativa de acreditacin de las entidades colaboradoras con objeto de comprobar los recursos con que cuentan (equipos mul tiprofesionales), la tramitacin que realizan, la informacin que suministran a los inte resados y los medios para controlar posibles irregularidades en el proceso de adopcin. 2.11. Educacin, un constante reto

Universalizada la educacin bsica, que la Constitucin configura como obligatoria y gratuita; asentada una red de centros en general suficiente al menos en lo que se refiere a las enseanzas de rgimen general, aunque claramente insuficiente para las de rgimen especial, y en franco retroceso, debido al ritmo de la natalidad, el nmero de alumnos que se incorporan al sistema educativo en cualquiera de sus distintos niveles, el reto de los poderes pblicos consiste en lograr la mejora y perfeccionamiento constante de la educacin tanto en el mbito normativo como en el de la prestacin del servicio educativo. Dentro de estas coordenadas generales, merece la pena aludir a determinados asun tos que para el Defensor del Pueblo necesitan de una decidida y continuada actuacin: La escolarizacin de alumnos con necesidades educativas especiales, asociadas a condiciones personales, sociales o culturales desfavorecidas, plantea problemas a los que debe prestarse una prioritaria atencin. Ya en el presente, y sin duda alguna con mayor intensidad en un futuro prximo, la afluencia al sistema educativo de alumnos procedentes de grupos de inmigracin, por citar el supuesto ms evidente, con con diciones sociales y culturales precarias y diversas, requerir la adopcin de medidas que palien las dificultades de estos alumnos para su adecuada incorporacin al sistema educativo y las generadas en los centros que los reciben para la atencin adecuada de los restantes alumnos. Tambin es preciso intervenir sobre el rgimen de admisin de alumnos ase gurando la adecuada distribucin de stos entre los diversos centros sostenidos con fon dos pblicos; hay que dotar de personal especializado y de material idneo a los centros educativos para atender a estos alumnos; hay que incidir en las programaciones docentes y en los proyectos curriculares para atender a la diversidad; y en general, hay que prever con antelacin las futuras necesidades para disponer de las respuestas apropiadas en el momento mismo en que tales necesidades surjan. El transporte escolar gratuito es una prestacin conexa al sistema educativo que a juicio de esta institucin puede en la actualidad ser susceptible de mejora. En la actua 559

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO CORRESPONDIENTE A 2000

lidad, este servicio se presta exclusivamente a los alumnos que cursan enseanzas obli gatorias y en aquellos supuestos excepcionales en los que, al no existir la necesaria oferta educativa en las localidades de residencia, deben ser escolarizados en centros situados en otras localidades prximas y slo para su transporte hasta el centro pblico designado por la correspondiente Administracin educativa. De este modo, en general, se ven pri vados del transporte gratuito, entre otros, los alumnos del nivel de educacin infantil residentes en ncleos de poblacin en los que no existe oferta de dichas enseanzas, los alumnos que cursan enseanzas obligatorias en centros distintos del designado por la Administracin para aquellos supuestos en los que tales enseanzas no existen en sus lugares de origen, los alumnos que residen en barrios o urbanizaciones del mismo trmino municipal en el que se ubica el centro al que acuden, aunque ste se halle a muy considerable distancia de sus domicilios, e incluso los alumnos procedentes de ncleos rurales aislados o de fincas agrcolas apartadas de las rutas de transporte escolar y a los que no resulta econmicamente rentable proporcionar dicha prestacin, que se sustituye por una ayuda econmica generalmente insuficiente. El progreso econmico y la disminucin de alumnado deberan propiciar la mejora del transporte en el sentido indicado. Otro asunto del que viene ocupndose el Defensor del Pueblo desde hace largo tiempo es el de la gratuidad de los libros de texto para quienes cursen enseanzas con sideradas como obligatorias y gratuitas por el ordenamiento. Se han registrado ciertos progresos en varias comunidades autnomas, que ponen a disposicin de los alumnos mencionados el material escolar imprescindible para cursar esas enseanzas. Tambin en relacin con la gratuidad de la enseanza, se ha instado a las distintas administraciones educativas para que los correspondientes servicios de inspeccin acten en los centros docentes concertados, con objeto de comprobar el cumplimiento de las condiciones establecidas en los conciertos educativos ante la presunta prctica, ms o menos generalizada, segn la cual, tales centros perciben determinadas pres taciones econmicas de los padres de los alumnos por conceptos diversos no siempre justificados. Por lo que respecta a la situacin de los beneficiarios de becas destinadas a la formacin de personal investigador, ha de ponerse de manifiesto que desde hace bastante tiempo vienen reivindicando un cambio en su estatuto jurdico que les permita, por un lado, acceder a los beneficios sociales de los que dispone quien participa de una relacin laboral y, por otro, que los servicios prestados y el trabajo realizado sean toma dos en consideracin a efectos laborales una vez finalizado el periodo de formacin. Para este mismo personal, se considera oportuno regular con mayor precisin las obli gaciones docentes vinculadas al disfrute de becas de investigacin, a fin de que no se exija la imparticin de docencia ms all de lo que resulte conciliable con la actividad investigadora principal y con la formacin que debe adquirirse. Asimismo se hace un llamamiento en este informe a la coordinacin de todas las actuaciones encaminadas a la formacin de investigadores y al fomento de la investigacin para tratar de evitar que la dispersin de competencias, la pluralidad de organismos gestores, la diversidad de fondos presupuestarios a aplicar, o, incluso, como parece haber ocurrido en ese ltimo ejercicio, la simple reestructuracin de organismos ministeriales, provoquen retrasos en las convocatorias, incertidumbres sobre la continuidad de los proyectos o programas, deficiencias en la financiacin o cualesquiera otras anomalas susceptibles de perjudicar seriamente la necesaria continuidad de la formacin y la investigacin. 560

VII.

CONCLUSIONES

2.12.

Actuacin de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado

Teniendo en cuenta el alto grado de sensibilidad de los ciudadanos en este asunto, merece la pena indicar los aspectos generales en los que el Defensor del Pueblo ha intervenido a lo largo del ejercicio 2000. Se ha insistido en la necesidad de proceder a la apertura del oportuno expediente disciplinario, en los casos de denuncia por presuntos malos tratos, aunque los agentes se hallen a la espera de resolucin firme en un procedimiento judicial, con objeto de evitar la prescripcin de la infraccin denunciada. Por otra parte, interesa tambin a esta Institucin, y as se ha puesto de manifiesto a las autoridades responsables, que las citaciones de comparecencia en dependencias oficiales, dirigidas a los ciudadanos, respeten los derechos constitucionales y no vulneren el principio de seguridad jurdica; con este motivo, las autoridades policiales han dado instrucciones precisas para todo el territorio nacional y se ha interesado de la Direccin General de la Guardia Civil, cuyo instituto haba dado instrucciones tan slo para las comparecencias voluntarias, una actuacin similar. En cuanto a las identificaciones practicables, preocupa al Defensor del Pueblo, y as lo manifiesta en una de sus recomendaciones, que la actividad identificativa se ajuste al contenido de la Sentencia nmero 341/1993, de 18 de noviembre, del Tribunal Cons titucional. En este sentido, la identificacin no debe incluir diligencias diferentes, tales como registro de pertenencias, cacheos, y otras, lo cual ha sido aceptado para ser tenido en cuenta por parte de las fuerzas concernidas. Finalmente, cabe destacar, entre otras actuaciones relacionadas con este apartado, el inters por que se haga efectiva la cancelacin de antecedentes policiales, con cuyo objeto se propuso la constitucin de un grupo de trabajo ad hoc integrado por repre sentantes del Ministerio del Interior y del Consejo General del Poder Judicial.

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COMUNIDAD AUTNOMA Y PROVINCIA

NMERO

% SOBRE COMUNIDAD

% SOBRE TOTAL

Ciudad de Ceuta Total................................................................ Ciudad de Melilla Total................................................................ Quejas Alta mar Total................................................................ Total................................................................ 11 26.625 0,05 100,00 149 100,00 0,56 31 100,00 0,12

Distribucin por comunidades autnomas de las quejas recibidas en el ao 2000

GALICIA 805

ASTURIAS 7.840

CANTABRIA 279

CASTILLA Y LEN 1.399

PAS VASCO NAVARRA 502 159 LA RIOJA 172

CATALUA 4.639

ARAGN 663

MADRID 3.626 COMUNIDAD VALENCIANA 1.477 BALEARES 351 MURCIA ANDALUCA 2.530 408

EXTREMADURA 416

CASTILLA-LA MANCHA 607

I. CANARIAS 561 CEUTA 31 MELILLA 149

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