ACRDO N.

96/2013

Processo n. 335/12 Plenrio Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam em Plenrio no Tribunal Constitucional:

I. Relatrio

1. O Provedor de Justia veio requerer, ao abrigo do disposto no artigo 281., n. 2, alnea d), da Constituio da Repblica Portuguesa, a declarao de inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, da norma constante do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, na parte em que, com a salvaguarda devida situao dos nacionais de outros Estados membros da Unio Europeia, bem como do disposto em convenes ou outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional, reserva a cidados portugueses o pedido de inscrio martima, imprescindvel para o exerccio de atividade profissional descrita no artigo 2., n. 1, do mesmo diploma, por violao das normas constantes dos artigos 15., n.os 1 e 2, 18., n. 2, e 165., n. 1, al. b), todos da Constituio, com os seguintes fundamentos: 1. Invocando a sua competncia legislativa em matrias no reservadas Assembleia da Repblica, prevista no artigo 198., n. 1, alnea a), da Lei Fundamental, o Governo aprovou o Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro (diploma alterado, por ltimo, pelo Decreto-Lei n. 226/2007, de 31 de maio). 2.O referido Decreto-Lei estabelece as normas reguladoras da atividade profissional dos martimos, incluindo as relativas: sua inscrio martima e emisso de cdulas martimas; sua aptido fsica; classificao, categorias e requisitos de acesso e funes a desempenhar; sua formao e certificao, reconhecimento de certificados, recrutamento e regimes de embarque e de desembarque e lotao de segurana das embarcaes (artigo 1., n. 1, do diploma em apreo). 3. Nos termos do n. 2 do normativo acabado de citar, a atividade profissional dos martimos, objeto de regulao pelo Decreto-Lei n. 280/2001, exercida a bordo das embarcaes de comrcio, de pesca, rebocadores, de investigao, auxiliares e outras do Estado. 4. O corpo legislativo assim edificado em tomo da profisso martima assume-se, conforme vem expresso no prembulo do diploma em causa, alinhado com os compromissos decorrentes da regulao internacional na matria, adotada sob a gide da Organizao Martima Internacional e da Unio

Europeia, nomeadamente quanto s exigncias de formao mnima, tempo de embarque, compartimentao e funes das categorias do pessoal martimo. 5. Com referncia sistemtica do Decreto-Lei n. 280/2001, a norma impugnada insere-se na Seco 1 do Captulo II, este sob a epgrafe Inscrio martima e cdula de inscrio martima, aquela Seco especificamente versando sobre a matria da inscrio martima. 6. Nestes termos, a inscrio martima o ato exigvel aos indivduos de ambos os sexos que pretendam exercer, como tripulantes, as funes correspondentes s categorias dos martimos ou outras funes legalmente previstas, segundo o disposto no artigo 2., n. 1, do diploma governamental em apreo. 7. Devendo a inscrio martima ser requerida junto dos rgos locais do Sistema de Autoridade Martima (SAM) competentes, os indivduos que a efetuem tomam a designao de inscritos martimos ou, abreviadamente, de martimos (artigos 4., n. 1, e 3., n. 1, respetivamente. do Decreto-Lei n. 280/2001). 8. Por seu turno, o exerccio da atividade profissional dos martimos apenas se encontra franqueada aos inscritos martimos habilitados com as respetivas qualificaes profissionais e detentores dos respetivos certificados, conforme estatui o n. 2 do artigo 3. do mesmo diploma. 9. Neste enquadramento, dispe o artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 [sob a epgrafe Pedido de inscrio martima] o seguinte: Podem requerer a inscrio martima os indivduos maiores de 16 anos de nacionalidade portuguesa ou de um pas membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional. I. Da violao do princpio da equiparao 10. Em face do exposto e no que sobressai para o presente pedido, resulta da parte relevante do preceito acabado de citar que, salvaguardado o crculo dos nacionais dos Estados membros da Unio Europeia, bem como excecionados os casos que possam estar abrangidos pelas situaes previstas no segmento final da mesma norma, o pedido de inscrio martima encontra-se reservado a cidados portugueses. 11. A valorao, nestes termos, do critrio da nacionalidade no quadro do direito de ingresso numa atividade profissional, como a atividade dos martimos, remete para a temtica do estatuto constitucional dos estrangeiros e aptridas e para a considerao, nesta sede, do princpio da equiparao, por fora do qual, na ordem jurdica nacional e salvaguardadas admitidas excees, o gozo de direitos e a sujeio a deveres no dependem da cidadania portuguesa. 12. Com efeito, a questo do reconhecimento de direitos a estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal vem tratada no artigo 15. da Constituio, preceito que acolhe, como unanimemente aceite, a dimenso universalista e de amizade para com os direitos humanos que nutre o texto constitucional e, desde logo, tambm refletida nos princpios da universalidade e da igualdade que enformam o regime jurdico-constitucional dos direitos fundamentais (artigos 12. e 13. da Constituio). 13. Na doutrina constitucional, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira afirmam que [o] preceito do n. 1 [do mencionado artigo 15.] inscreve-se na orientao mais avanada quanto ao reconhecimento de direitos fundamentais a estrangeiros e aptridas que se encontrem ou sejam residentes em Portugal (in Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Vol. 1, 4. edio revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, p. 356). 14. No comentrio dos mesmos Autores, [a] Constituio, salvo as excees do n. 2, no faz depender da cidadania portuguesa o gozo dos direitos fundamentais bem como a sujeio aos deveres fundamentais. O princpio a equiparao dos estrangeiros e aptridas com os cidados portugueses.

(...) o que se chama tratamento nacional, isto , um tratamento pelo menos to favorvel como o concedido ao cidado do pas, designadamente no que respeita a um certo nmero de direitos fundamentais (ibid., pp. 356-357). 15. No revestindo o princpio da equiparao natureza absoluta, a prpria Constituio que estabelece, no n. 2 do artigo 15., excees ao princpio em causa, as quais podem agrupar-se nos seguintes moldes: (a) direitos polticos; (b) exerccio das funes pblicas que no tenham carter predominantemente tcnico; (c) outros direitos e deveres reservados pela Constituio exclusivamente a cidados portugueses; (d) direitos e deveres reservados pela lei exclusivamente a cidados portugueses. 16. Com relevo para a situao de tratamento inigualitrio aqui em causa, importa atender a esta ltima exceo, i. e., possibilidade que o legislador tem de reservar determinados direitos a cidados nacionais ou, de outro modo dito, reserva de lei restritiva expressamente consagrada pelo legislador constituinte na matria em apreo. 17. A este propsito, recordo que J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ainda nas suas anotaes ao artigo 15. da Constituio (ibid., p. 358), balizam o exerccio de um tal poder de determinao legislativa de excees ao princpio da equiparao, mediante o recurso frmula seguinte: A lei no livre no estabelecimento de outras excluses de direitos aos estrangeiros. Sendo a equiparao a regra, todas as excees tm de ser justificadas e limitadas devendo observar os princpios da necessidade, adequao e proporcionalidade quanto restrio de direitos constitucionais, positivados na Constituio, ou legais, consagrados em lei ordinria (cf. Ac. TC n. 345/02). Alis, as excees s podem ser determinadas atravs da lei formal da AR [art. 165., n.1, al.b)], ela mesmo heteronomamente vinculada aos princpios consagrados neste artigo (sublinhados aditados). 18. Em similar linha discursiva se situa Jorge Miranda (in MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo 1, Coimbra: Coimbra Editora, 2005, p. 133), para quem o princpio da equiparao de direitos se aplica a onde no sejam decretadas expressamente excluses ou restries de direitos dos estrangeiros e estas no podem ser tais (ou tantas) que invertam o princpio, acrescentando: (...) S quando haja um fundamento racional pode um direito atribudo a portugueses ser negado a estrangeiros (...). Por outra banda, as excluses (ou as reservas de direitos aos portugueses) s podem dar-se por via da Constituio ou da lei. Quando no seja a Constituio a estipul-las, tem de ser a lei, e lei formal; (...) donde, uma verdadeira reserva de lei, que tambm uma reserva de competncia da Assembleia da Repblica quando se trate de direitos, liberdades e garantias [artigo 165., n. 1, alnea b)]. 19. Tambm em sintonia com a doutrina vertida, a jurisprudncia constitucional vislumbra no artigo 15. da Constituio o mdulo constitucional especfico da igualdade de direitos entre os cidados portugueses e os demais (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 345/2002). 20. Assim, com suporte no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 72/2002, possvel retirar dessa jurisprudncia, conforme ficou expresso no citado Acrdo, as seguintes ideias centrais, que no se v razo para abandonar: - O artigo 15, n. 1 da Constituio, garantindo aos estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal os direitos e deveres do cidado portugus, consagra o princpio do tratamento nacional; - Embora a Constituio consinta que a lei reserve certos direitos exclusivamente aos cidados portuguesas (artigo 15., n. 2, in fine) no pode faz-lo de forma arbitrria, desnecessria ou desproporcionada sob pena de inutilizao do prprio princpio da equiparao;

- Os direitos referidos no artigo 15., n. 1, da Constituio no so apenas os direitos fundamentais, os direitos, liberdades e garantias ou os direitos constitucionalmente garantidos, mas tambm os consignados aos cidados portugueses na lei ordinria. 21. Em face da contextualizao doutrinria e jurisprudencial que antecede e sem embargo de a Lei Fundamental autorizar, conforme referido, as excees ao princpio da equiparao previstas no n. 2 do artigo 15., inequvoco que a soluo normativa vertida no n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001 viola o princpio da equiparao, no segmento em que afasta do pedido de inscrio martima os nacionais de pases terceiros que no possam, para esse efeito, beneficiar de ato de direito internacional ou da Unio Europeia aplicvel. 22. Assim , efetivamente, porquanto no se vislumbra fundamento material bastante para a excessiva conceo protecionista que a norma impugnada encerra, erigindo-se uma soluo discriminatria dos nacionais de pases terceiros, no que ao acesso atividade profissional em causa concerne. 23. Repare-se que, quanto ao crculo de no nacionais excludos, ficam, desde logo, afastados todos aqueles cidados de pases terceiros que residam em Portugal e possam legitimamente ter a pretenso de adquirir no nosso pas a habilitao e formao necessrias para o exerccio da atividade profissional de martimo, sendo certo que, em virtude do condicionamento legislativo vigente, embatem no pr-requisito da nacionalidade, inviabilizador de um pedido de inscrio martima junto das autoridades portuguesas, esta ltima, por seu turno e tal como legislativamente conformada no art. 2., n. 1, do Decreto-Lei n. 280/2001, condio sine qua non do ingresso no exerccio das funes correspondentes. 24. Atente-se, outrossim, que, por hiptese, no tendo estes estrangeiros residentes, nacionais de pases terceiros, obtido j noutro pas as competncias legalmente exigidas para o exerccio da atividade profissional em causa, as situaes em causa permanecem igualmente fora do sistema de reconhecimento de certificados, tal como regulado no Captulo VI do Decreto-Lei n. 280/2001, em domnio normativo que, de resto, no deixa de consubstanciar tambm a transposio de diretivas comunitrias. 25. Assim sendo, a soluo que flui do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 e independentemente das condies que, a jusante, regulem o recrutamento dos martimos para prestao de servio a bordo -, representa por si s um obstculo dificilmente ultrapassvel para aqueles cidados no nacionais e choca muito particularmente, numa perspetiva de integrao dos imigrantes, no tratamento que confere a estrangeiros alguns de terceira gerao que escolheram Portugal como pas de acolhimento, aqui residindo inclusive h tempo suficiente para evidenciar, se necessrio for, uma medida razovel de conexo com o nosso pas. 26. Isto, porquanto, no obstante o artigo 15., n. 1, da Constituio respeitar aos estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal, admissvel, em abstrato e no plano substantivo, que o princpio da equiparao no opere sempre de pleno ou em termos maximalistas relativamente aos que apenas se encontrem em territrio nacional, como j admitiu o prprio Tribunal Constitucional no Acrdo n. 423/2001. 27. Sem que, em face daquele binmio, esteja em causa discutir no presente pedido a maior ou menor bondade de um regime diferenciado para estrangeiros residentes e para os que apenas se encontrem em Portugal pois no disso que se ocupa a norma contestada , sempre se adiantar que qualquer que seja a opo do legislador nesta matria, a consagrao de um regime diferenciado dever igualmente estar sempre justificado luz dos requisitos constitucionais das restries de direitos, liberdades e garantias (neste sentido, precisamente, Jorge Pereira da Silva, in MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui, Constituio Portuguesa Anotada. Tomo 1, 2. ed., Coimbra: Wolters Kluwer Portugal/Coimbra Editora, 2010, pp. 280-281). 28. Fao ainda notar que no curamos, para efeitos do presente pedido, da atividade exercida a bordo de embarcaes integradas em servios do Estado utilizadas em atividades de policiamento ou fiscalizao, na medida em que estejam em causa funes pblicas em que predomine o exerccio de prerrogativas de autoridade pblica dimenso que cairia sob a alada da previso, na parte

excecionatria pertinente, do aludido n. 2 do artigo 15. da Constituio; muito menos est em causa a atividade a bordo de embarcaes pertencentes Marinha, atenta, desde logo, a clusula de excluso dos no nacionais do servio nas Foras Armadas (artigos 15., n.s 2 e 3, e 275., n. 2, da Constituio). 29. Assim sendo e com a clarificao que antecede, o que sobressai na norma do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, a circunstncia de o critrio da nacionalidade, a valorado de per se, vir erigido em autntica condio de acesso atividade profissional dos martimos, pelo que a interveno do legislador governamental, em violao do princpio da equiparao, revela outrossim uma limitao liberdade de escolha de profisso, tambm ela recebendo dignidade jusfundamental no artigo 47., n. 1, da Constituio e beneficiando do regime jurdico-constitucional prprio dos direitos, liberdades e garantias, por fora do disposto no artigo 17. da Lei Fundamental. 30. Sendo certo que do mbito de proteo da liberdade de escolha de profisso relevam, justamente, em termos jurdico-constitucionalmente conformados, o direito de escolha e o direito de acesso ou ingresso. 31. E sem que o texto constitucional tenha reservado a liberdade fundamental em causa exclusivamente a cidados portugueses, a mesma v aqui estreitado o seu mbito subjetivo, por fora da excluso dos nacionais de pases terceiros nos termos que a norma questionada encerra, o que consubstancia uma autntica restrio de direitos operada pelo legislador, no caso governamental. 32. Seja como for e de harmonia com o entendimento do Tribunal Constitucional, aceite que o direito reconhecido no n. 1 do artigo 47. da Constituio no tem de ser diretamente tido em conta (como se expressou o mesmo Tribunal no Acrdo n. 345/2002), para efeitos do controlo de constitucionalidade a que o presente pedido vem dirigido. 33. Na verdade, no citado Acrdo, debruando-se sobre norma que exclua da admisso a concurso de provimento para pessoal docente, da carreira dos educadores de infncia e dos professores dos ensinos bsico e secundrio, todos aqueles cidados no nacionais que no se enquadrassem na respetiva previso normativa, o Tribunal Constitucional considerou o seguinte (podendo ainda, em linha cnsona, consultar-se os Acrdos n. 423/2001 e 72/2002): nem o princpio geral da igualdade, consagrado n[o] artigo 13., nem a garantia genrica de uma igual possibilidade de acesso ao exerccio da funo pblica, que o n. 2 d[o] artigo 47. reconhece a todos os cidados, tm, aqui, que ser diretamente tidos em conta: tais preceitos e princpios subjacentes so, no caso, consumidos pelos princpios acolhidos no artigo 15. do texto constitucional, mormente nos seus n. 1 e 2 (...) (sublinhado aditado). 34. Neste enquadramento, confirmado que o princpio da equiparao constitui o parmetro com referncia ao qual a presente questo de constitucionalidade deve ser aferida, h que atender ao disposto no segmento final do n. 2 do artigo 15., o qual franqueia, como j referido, uma interveno do legislador de sentido restritivo do tratamento nacional consagrado no n. 1 do mesmo preceito. 35. Ora, a este propsito, apresenta-se igualmente clarividente o que ficou j expresso no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 340/95, ao debruar-se sobre as excees ao princpio geral da equiparao franqueadas pela Constituio, expressou o entendimento seguinte: Relativamente s excees a estabelecer pelo legislador ordinrio seguro que este se acha limitado por diversos parmetros condicionadores. Para alm de a sua determinao dever constar de lei formal da Assembleia da Repblica, devem as leis que reservem direitos, liberdades e garantias para os cidados portugueses, com excluso dos estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal considerar-se como verdadeiras leis restritivas para efeitos do artigo 18. da Constituio. 36. Significa isto que quaisquer excees legislativamente estabelecidas ao princpio da equiparao tm de ser justificadas e limitadas, com observncia dos princpios da necessidade, adequao e

proporcionalidade quanto restrio de direitos, conforme exigncias postas no n. 2 do artigo 18. da Lei Fundamental. 37. A esta luz, se dvidas no podem colocar-se a respeito da incluso da liberdade de escolha de profisso na esfera de proteo do princpio da equiparao, atento o mbito alargado quanto [a este] princpio (...), para o qual a doutrina e a jurisprudncia apontam, e que justificado pela ideia essencial de um universalismo de direitos caracterstico da igualdade no Estado de direito (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 423/2001), no se vislumbra a subsistncia de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, ou, em qualquer caso, de interesse pblico relevante, que justifiquem a medida da contrao daquele princpio operada no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 relativamente atividade profissional dos martimos. 38. Assim, em face do princpio do respeito do direito internacional, por um lado, bem como do enquadramento constitucional da participao de Portugal na Unio Europeia, por outro, desconhecese, em primeiro lugar, qualquer exigncia internacional ou, especificamente, da Unio Europeia no sentido da imposio do referido critrio de nacionalidade para efeitos de inscrio martima quanto Unio Europeia, outra que no seja a salvaguarda devida liberdade que qualquer nacional de um Estado membro da Unio tem de procurar emprego, de trabalhar, de se estabelecer ou de prestar servios em qualquer Estado-Membro, de acordo com artigo 15., n. 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, e que o disposto no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 j acautela. 39. Em segundo lugar, no adequada a justificar a restrio decorrente do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 a circunstncia de a chamada cdula de inscrio martima, emitida com base na inscrio homnima, poder configurar documento de identificao do martimo para efeitos da Conveno n. 108 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) relativa aos documentos de identificao dos martimos, de 1958, que Portugal ratificou (artigo 9. do Regulamento relativo inscrio martima e emisso da cdula de inscrio martima, constante do Anexo 1 ao Decreto-Lei n. 280/2001 e deste fazendo parte integrante). 40. Isto porquanto, luz do disposto no n. 2 do artigo 2. da citada Conveno da OIT a passagem do referido documento de identificao a um martimo no nacional empregado a bordo de navio registado no (...) territrio [do Estado membro emissor] ou inscrito em agncia de colocao do seu territrio, para alm de depender de requerimento do interessado, vem consagrada como uma faculdade e no como uma obrigao do Estado vinculado pela Conveno em causa, como bem evidencia o recurso do legislador internacional, para esses casos, frmula lingustica o Estado Membro (...) poder passar (...) um documento de identificao de martimo (...). 41. Acresce, ainda, na lgica da Conveno n. 108 da OIT, a circunstncia de o Estado membro emissor do documento de identificao respeitante a um martimo estrangeiro no fica[r] obrigado a declarar nesse documento a nacionalidade do seu possuidor, no sendo, [a]lis, tal declarao (...) prova concludente da sua nacionalidade (n. 4 do artigo 4. da Conveno). 42. Estas determinaes normativas que so as que atualmente vinculam o Estado portugus franqueiam a salvaguarda dos interesses do Estado no quadro da existncia de vnculos de cidadania e, especificamente, da problemtica em torno do estatuto pessoal dos indivduos no nacionais, na medida em que, ainda que os admita a inscrio martima, no fica, nesses casos, obrigado a emitir a cdula como documento de identificao do martimo (dito de outro modo, pode sempre reservar esse documento de identificao aos cidados portugueses), nem decorrem da sua eventual emisso quaisquer efeitos jurdicos em termos da determinao da lei pessoal do requerente ou sequer de prova, com a fora de f pblica, da veracidade das declaraes e documentos colhidos junto do interessado a respeito da respetiva nacionalidade. 43. Sem embargo de o Estado portugus no se encontrar, data da elaborao do presente pedido, vinculado Conveno n. 185 da OIT relativa aos documentos de identificao dos martimos (revista), de 2003 instrumento internacional que, como decorre da sua prpria denominao, procede reviso da Conveno de 1958 no chegaramos a distinta concluso no plano em anlise, se, por hiptese, Portugal viesse a ratificar a referida Conveno internacional. Assinale-se, a este

propsito e ao nvel comunitrio, que a Deciso 2005/367/CE do Conselho, de 14 de abril de 2005, autoriza os Estados membros a ratificar, no interesse da Comunidade Europeia, a Conveno n. 185 da OIT, na base da considerao, designadamente, de que certos artigos da mesma integram a competncia comunitria em matria de vistos, e de que esta conveno constitui uma contribuio valiosa para o reforo da segurana no setor martimo a nvel internacional e para a promoo de condies de vida e de trabalho dignas para os martimos, sendo por conseguinte desejvel que as suas disposies sejam aplicadas o mais rapidamente possvel, no enunciado preambular da citada Deciso. 44. Na verdade, assente, entre outros, sobre um conjunto de propostas referentes a um sistema mais seguro de identificao dos martimos, a Conveno n. 185 da OIT cinge o poder de emisso de um documento de identificao do martimo, no que concerne aos martimos no nacionais do Estado membro requerido, queles a que tenha sido concedido o estatuto de residente permanente no respetivo territrio. 45. Outrossim, no se perdendo de vista, na mesma Conveno, o imperativo de acautelar a segurana necessria no procedimento de emisso dos documentos de identificao em causa, salienta-se a incorporao, naquele instrumento internacional, de preceitos dirigidos a que, na base da emisso do documento em causa, esteja a prova da nacionalidade ou da residncia permanente do requerente, bem como, especialmente nos casos de nacionalidade plrima, ou de estatuto de residente permanente, a garantir que no seja emitido mais do que um documento de identificao de martimo. 46. Em face do exposto e caso o Estado portugus pondere ratificar a Conveno n. 185 da OIT, nada nesta Conveno permite justificar a excluso de cidados no nacionais do pedido de inscrio martima, tal como determinada pelo legislador na norma impugnada, j que, para esses cidados, a emisso de um documento de identificao do martimo continua a configurar-se como um poder dos Estados, e no como uma obrigao, estando, de resto, por fora da mesma Conveno confinada aos martimos com estatuto de residente permanente e rodeada das maiores cautelas, impulsionadas estas pelas novas tecnologias, no tratamento dos requerimentos e emisso dos documentos de identificao em causa. 47. Passando para outro plano de anlise, no releva igualmente para justificar a limitao decorrente do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, o interesse legtimo quanto a um elevado grau de formao e qualificao dos martimos, associado que est tambm s exigncias da segurana martima, da salvaguarda da vida humana no mar e da preservao do meio marinho. 48. Na verdade, os requisitos de formao e qualificao profissional no domnio martimo, integram, desde logo, a montante, o conjunto dos requisitos necessrios, a preencher pelos indivduos que pretendam fazer a sua inscrio martima, conforme vem disposto no Regulamento relativo formao e certificao dos martimos, constante do Anexo IV ao Decreto-Lei n. 280/2001 e do qual igualmente parte integrante. 49. Alis, sob a tica das competncias exigveis para o exerccio da atividade profissional dos martimos, trata-se de domnio objeto de forte regulao internacional dirigida, afinal, a uma tendencial uniformizao na matria para alm de ser Administrao que compete a sua verificao face aos critrios legalmente definidos, seja no domnio do reconhecimento de certificados obtidos fora de Portugal, seja no plano da prpria formao ministrada no nosso pas. 50. Assim sendo, na medida em que a comprovao da habilitao exigida para a categoria de martimo pretendida ela prpria pr-requisito do pedido de inscrio martima, no se vislumbra por que razo, uma vez adquirida essa formao no nosso pas e comprovando a respetiva titularidade a aptido profissional para o exerccio da atividade em causa, no se franqueie a um no nacional, que no se enquadre em quaisquer das situaes previstas na norma a sindicar, a obteno da inscrio martima. 51. Ainda em sede de competncias e no que especificamente concerne aos aspetos relacionados com a lngua e eventuais dificuldades de comunicao a bordo, numa matria que crucial sob a perspetiva da segurana martima, a questo no suscita igualmente grandes obstculos, uma vez que, a par do que sejam as orientaes internacionais quanto ao uso de uma lngua de trabalho a bordo, entre ns e no

tocante ao embarque de martimos de pases terceiros em embarcaes nacionais, nos casos em que o mesmo est autorizado, a lei estabelece j o seu condicionamento posse de conhecimentos da lngua portuguesa sempre que esta seja adotada como lngua de trabalho a bordo (artigo 3., n. 6, do Regulamento relativo ao recrutamento e ao embarque e desembarque dos martimos, constante do Anexo V ao Decreto-Lei n. 28012001, do qual faz parte integrante). 52. Em suma, neste plano, no se v que, uma vez preenchidos os requisitos exigidos, nomeadamente respeitantes formao necessria e s competncias lingusticas adequadas, os nacionais de pases terceiros no possam ingressar na atividade profissional martima em condies idnticas aos cidados portugueses. 53. Por ltimo, por muito ponderoso que possa afigurar-se o interesse da preveno da imigrao ilegal num domnio com as caractersticas prprias da atividade martima, h que, todavia, questionar se uma medida restritiva da liberdade de escolha da profisso, a qual frustra o tratamento igualitrio preconizado, como regime regra, pelo princpio da equiparao de direitos entre nacionais e no nacionais, se afigura apropriada, de per se, prossecuo de um tal fim, quando certo que engloba desde logo, no seu efeito jurdico excludente, nacionais de pases terceiros, cuja situao em face do regime jurdico de entrada e permanncia em territrio nacional no suscite quaisquer dvidas. 54. Duvidando, deste modo, de tal conformidade, sempre se adiantar que ainda que se admitisse, por hiptese, a adequao da medida, a mesma claudica sob o ponto de vista da sua exigibilidade material e pessoal, porquanto pode a preveno da imigrao ilegal ser, neste caso, alcanada mediante meios menos gravosos para os estrangeiros afetados, por forma a permitir, mais generosamente, estender o tratamento igualitrio reclamado a outros cidados no nacionais, pelo menos no respeitante ao crculo dos estrangeiros residentes e, por conseguinte, sem a ablao, pelo menos para esse universo de pessoas, da liberdade fundamental em causa. 55. A este propsito, confirmando o ponto de vista expresso quanto reprovao da norma ora criticada no teste da proporcionalidade, pode invocar-se, uma vez mais, a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, conforme expressa no j citado Acrdo n. 345/2002: Obviamente, o estatuto constitucional do estrangeiro admite excees ao princpio da equiparao (...). No obstante, esses desvios constituem restries a tal princpio e, nessa medida o que um aspeto fundamental do regime dos direitos, liberdades e garantias encontram-se as mesmas submetidas ao regime do n 2 do artigo 18 da Constituio, sendo, como tal, limitadas ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Na verdade, o princpio da proporcionalidade que aqui se surpreende exige como se retira do longo acervo da jurisprudncia constitucional nesta matria que as medidas restritivas legalmente previstas sejam o meio adequado para a prossecuo dos fins visados pela lei, ou seja, para a salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, sendo necessrios para alcanar esses fins, que no poderiam ser atingidos com meios menos gravosos, mais se exigindo que os meios restritivos e os fins obtidas se situem numa justa medida. 56. A esta luz, a conceo protecionista que flui do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei 280/2010 consubstancia uma contrao ao princpio da equiparao, numa medida restritiva que vai para aIm do justo e do necessrio, afigurando-se excessiva. 57. E no se contra-argumente, em face do condicionamento criticado, disporem os estrangeiros, aos quais no seja permitido efetuar pedido de inscrio martima junto das autoridades nacionais, de alternativa, a qual seja de desencadear, noutro pas como, por exemplo, no seu pas de origem um processo de reconhecimento da formao legalmente exigida para o exerccio da atividade profissional dos martimos, obtida em Portugal. 58. No procede semelhante argumento, porquanto, para alm da onerosidade que representa, para os interessados, uma tal alternativa, a mesma consubstancia hiptese cuja resposta fica, em ltima

instncia, na dependncia da legislao e das autoridades do prprio pas em que se pretenda obter o referido reconhecimento. 59. Novamente, no se v como nacionais de pases terceiros, ainda que possam fazer aqui a sua formao martima, no tenham, no pas que os acolhe, a possibilidade de fazer a sua inscrio martima, ficando dependentes de um eventual processo de reconhecimento da sua formao noutro pas e sem garantias, partida, de lograr obter o respetivo deferimento. 60. Por outro lado, no se contra-argumente ainda que sempre sobeja, relativamente queles estrangeiros que renam os respetivos requisitos legais, a possibilidade de concretizao da opo pela cidadania portuguesa. 61. que, justamente, para alm de ferir uma instrumentalizao imposta dos mecanismos de concesso na nacionalidade para efeitos do gozo de direitos fundamentais, diametralmente oposta conceo humanista e universalista que alimenta o princpio da equiparao, o que est em causa , afinal, um direito pessoal, cujo exerccio depende da vontade do prprio. 62. Em sequncia, sobressai de todo o exposto que o Governo, mediante o diploma a que o pedido se reporta, erigiu uma medida que veda a determinados cidados e em razo da sua nacionalidade a escolha da atividade profissional dos martimos. 63. Deste modo, o regime vertido no n. 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n. 280/2001 gera uma diferenciao de tratamento com base na cidadania, sem que se anteveja fundamento material bastante para a excluso, como regime regra, dos nacionais de pases terceiros do acesso inscrio martima junto das autoridades portuguesas, pelo que aquela diferenciao, sendo discriminatria, excessiva e desproporcionada, revela-se inqua e redunda, no domnio vertente, numa inutilizao do prprio princpio da equiparao (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 54/87), em violao do disposto no n. 1 do artigo 15. da Constituio. II. Da violao da reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica 64. Se assim numa perspetiva substantiva, verifica-se, alm disso, que coexiste, com a inconstitucionalidade material apontada ao condicionamento estabelecido no citado preceito do Decreto-Lei n. 280/2001, um vcio orgnico de inconstitucionalidade, em virtude de a determinao normativa em causa ter sido aprovada em violao da reserva de lei imposta pelo artigo 165., n. 1, alnea b), da Constituio. 65. Com efeito, como ficou anteriormente explicitado, na invocao feita da doutrina e jurisprudncia constitucionais em matria de tratamento constitucional de estrangeiros e aptridas, existe em relao determinao de excees ao princpio da equiparao, para alm das que sejam j estipuladas pela prpria Lei Fundamental, uma verdadeira reserva de lei, a qual configura tambm uma reserva de competncia da Assembleia da Repblica, sempre que estejam em causa direitos, liberdades e garantias, por fora do disposto no artigo 165., n. 1, alnea b), da Constituio. 66. A circunstncia de nacionais de pases terceiros estarem impedidos de fazer a sua inscrio martima junto das autoridades portuguesas configura uma exceo ao princpio da equiparao consagrado no artigo 15., n. 1, da Constituio, materializando, neste caso, uma verdadeira restrio liberdade de escolha de profisso, na medida em que aquela inscrio, verificados que estejam os demais requisitos legais, condio de ingresso na atividade profissional dos martimos. 67. A liberdade de escolha de profisso integra o elenco dos direitos, liberdades e garantias, cuja restrio s pode ser definida por lei, sinonimizando lei da Assembleia da Repblica ou decreto-lei autorizado do Governo (artigo 18., n. 2 e 3, conjugado com a alnea b) do n. 1 do artigo 165. da Constituio). 68. De resto, conforme bem sedimentada jurisprudncia do Tribunal Constitucional, a reserva legislativa parlamentar em matria de direitos, liberdades e garantias abrange tudo o que seja

matria legislativa e no apenas as restries do direito em causa, na evocao que o Acrdo n. 255/2002 faz do Acrdo n. 128/2000. 69. Nesse mesmo Acrdo n. 255/2002, o Tribunal Constitucional ps em relevo a considerao de que a fixao de condies especficas para o exerccio de determinada profisso ou atividade profissional se enquadra no contexto da liberdade de escolha de profisso regulada no artigo 47. da lei fundamental e, portanto, constitui matria da exclusiva competncia legislativa da Assembleia da Repblica, por tratar de matria de direitos, liberdades e garantias. 70. Da fundamentao, sobre a qual o Tribunal Constitucional gizou a sua deciso, sobressai ainda o seguinte: (...) como a competncia para legislar sobre restries aos direitos, liberdades e garantias pertence exclusivamente ao Parlamento (salvo autorizao do Governo), da decorre a inevitvel inconstitucionalidade orgnica das normas em apreo. Para J.J. Gomes Canotilho, no domnio dos direitos fundamentais (mesmo no mbito dos direitos, liberdades e garantias), a reserva de lei no possui apenas uma dimenso garantstica em face das restries de direito; ela assume tambm uma dimenso conformadora-concretizadora desses mesmos direitos (Direito Constitucional, 5. ed., Almedina 1992, p. 801). Alis, ainda que se entenda que em algumas das alneas [citam-se as normas sub judicio] se no preveem verdadeiras e prprias restries, mas antes se revelam to-s limites imanentes da liberdade de profisso, a concluso ser sempre idntica. que (...) a reserva parlamentar abrange tudo o que seja matria legislativa e no apenas as restries (...). 71. luz deste entendimento do Tribunal Constitucional, no se duvida que o Governo, ao preceituar sobre as condies de acesso e exerccio da atividade profissional dos martimos, estabelecendo condicionamento associado cidadania, o qual interfere, a montante, com o direito de escolher livremente a profisso em causa, legislou sobre matria de direitos, liberdades e garantias. 72. E f-lo sem que se tenha munido da devida lei de autorizao, ao invs reclamando legislar sobre matria no reservada Assembleia da Repblica. 73. Em face do que antecede, tendo o Governo aprovado norma que restringe a liberdade de escolha de profisso, com base no critrio da nacionalidade, fazendo uso, em desconformidade com a Constituio, da credencial constante da parte final do n. 2 do artigo 15. da Lei Fundamental e legislando a descoberto de autorizao legislativa inequvoco, outrossim, que, ao assim proceder, desrespeitou a reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica. 74. Pelo que a norma em causa tambm organicamente inconstitucional, por violao do artigo 165., n. 1, alnea b), da Constituio.

2. Notificado para se pronunciar sobre o pedido, o Primeiro-Ministro veio oferecer o merecimento dos autos, fazendo acompanhar a sua resposta, todavia, de um parecer elaborado pelo Centro Jurdico da Presidncia do Conselho de Ministros.

3. Foi discutido em Plenrio o memorando apresentado pelo Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 63., n. 1, da Lei da Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n. 28/82, de 15 de novembro), e fixada a orientao do Tribunal sobre as questes a resolver, de acordo com o disposto no n. 2 do mesmo artigo, cumprindo agora decidir em conformidade com o que ento se estabeleceu.

II - Fundamentao

A) Insero sistemtica e antecedentes da norma objeto de fiscalizao 4. O Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, tem por objeto o estabelecimento das normas reguladoras da atividade profissional dos martimos, incluindo as relativas, sua inscrio martima e emisso de cdulas martimas, sua aptido fsica, classificao, categorias e requisitos de acesso e funes a desempenhar, sua formao e certificao, reconhecimento de certificados, recrutamento e regimes de embarque e de desembarque e lotao de segurana das embarcaes (cfr. o respetivo artigo 1., n. 1). Tal atividade exercida a bordo das embarcaes de comrcio, de pesca, rebocadores, de investigao, auxiliares e outras do Estado (v. o nmero 2 do mesmo artigo). Segundo o seu prembulo, tal diploma props-se acompanhar e traduzir as alteraes introduzidas pelas Emendas Conveno Internacional sobre Normas de Formao, de Certificao e de Servio de Quartos para os Martimos de 1978 (STCW), adotadas em 1995 pela Organizao Martima Internacional, e entretanto secundadas e reforadas pela Unio Europeia, atravs da aprovao de diversas diretivas sobre a matria. As citadas Emendas, inseridas na rea multidisciplinar da profisso martima, determinaram, em nome da segurana das pessoas ligadas ou em contacto com o mar e da preservao do meio marinho, nomeadamente e entre outras: i) uma reestruturao profunda do ensino e da formao nutica; ii) a adoo de processos de avaliao de conhecimentos dos martimos, prvios e condicionantes da emisso de certificados de qualificao ou de aptido profissional ou da sua autenticao, nomeadamente, em caso de reconhecimento; iii) a existncia obrigatria de um registo de certificados, enquanto instrumento de prova de autenticidade e de prova da circulao dos martimos; iv) a compartimentao das funes dos martimos, atentos os novos parmetros das embarcaes, e a certificao correspondente; v) uma acrescida exigncia de qualificaes e correspondentes certificados; vi) a valorao da aptido fsica a ter em conta na emisso dos certificados; e vii) a adoo de regras de qualidade, quanto inspeo e disciplina global da matria, com responsabilizao contraordenacional dos intervenientes companhias e martimos. Em consequncia imediata da obrigao de introduo efetiva no direito interno das Emendas de 1995 Conveno STCW e de transposio de diretivas da Unio Europeia relacionadas com a matria, especialmente a Diretiva n. 98/35/CE, do Conselho, de 25 de maio de 1998, relativa ao nvel mnimo da formao dos martimos, o Decreto-Lei n. 280/2001 procedeu ainda reviso do anterior Regulamento da Inscrio Martima, aprovando, juntamente com outros diplomas regulamentares (cfr. o artigo 85. do diploma em anlise), o novo Regulamento relativo inscrio martima e emisso da cdula de inscrio martima (que consta do anexo I quele Decreto-Lei).

5. A norma ora objeto de fiscalizao consagrada no n. 2 do artigo 4. (com a epgrafe Pedido de inscrio martima) do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro insere-se no mbito da disciplina da inscrio martima (seco I do captulo II). A inscrio martima o ato exigvel aos indivduos de ambos os sexos que pretendam exercer, como tripulantes, as funes correspondentes s categorias dos martimos ou outras funes legalmente previstas e os indivduos que efetuem a inscrio martima tomam a designao de inscritos martimos ou, abreviadamente, de martimos (v., assim, respetivamente, os artigos 2., n. 1, e 3., n. 1, ambos do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro). As funes em causa correspondem ao conjunto autnomo de tarefas, competncias, deveres e responsabilidades profissionais dos martimos, que podem corresponder respetiva categoria ou a categoria diferente ou constar de dispositivos legais em vigor (assim, o artigo 2., n. 2, do mesmo diploma). E a inscrio martima requerida aos rgos locais do Sistema de Autoridade Martima (SAM) competentes, devendo o requerente indicar os elementos a integrar no registo, devidamente comprovados por documento (v. artigo 4., n. 1, do Decreto-Lei n. 280/2001).

Ser inscrito martimo uma condio necessria do exerccio da atividade profissional de martimo, porquanto, nos termos do artigo 3., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, s podem exercer a atividade profissional dos martimos os inscritos martimos habilitados com as respetivas qualificaes profissionais e detentores dos respetivos certificados. A norma impugnada, constante do n. 2 do artigo 4. do referido diploma, procede, por sua vez, delimitao do universo dos sujeitos a quem reconhecida a faculdade de requerer a inscrio martima ao dispor que podem requerer a inscrio martima os indivduos maiores de 16 anos de nacionalidade portuguesa ou de um pas membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional. Deste preceito resulta, assim, que, ressalvado o crculo dos nacionais dos Estados membros da Unio Europeia, bem como os casos eventualmente abrangidos por convenes ou outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico portugus, a faculdade de solicitar a inscrio martima e, consequentemente, de reunir os requisitos necessrios para aceder ao exerccio da atividade profissional dos martimos se encontra reservada a cidados portugueses.

6. Tal norma no constitui uma disposio original no ordenamento jurdico portugus. Com efeito, um regime semelhante constava j do n. 1 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 104/89, de 6 de abril - diploma entretanto revogado expressamente pelo artigo 86. do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro. Aquele diploma veio proceder, de acordo com o respetivo prembulo, regulamentao da inscrio martima, contemplando a reestruturao das profisses relativas tripulao e operao dos navios de comrcio e pesca atravs da valorizao da capacidade profissional, surgindo esta como condio bsica de acesso entre categorias profissionais. O citado preceito estatua que a inscrio martima apenas poderia ser requerida por indivduos maiores de 16 anos, de nacionalidade portuguesa, com salvaguarda das obrigaes resultantes da adeso de Portugal s Comunidades Europeias e de convenes internacionais celebradas entre Portugal e outros Estados. E j esta disciplina do diploma de 1989 tambm no era integralmente nova. Na verdade, anteriormente as normas reguladoras da atividade profissional dos martimos constavam do Regulamento da Inscrio Martima, Matrcula e Lotaes dos Navios da Marinha Marcante e da Pesca, aprovado pelo Decreto n. 45 969, de 15 de outubro de 1964, em execuo do disposto no artigo 49. do Decreto-Lei n. 45 968, tambm de 15 de outubro de 1964. Completando o regime geral ento definido nos artigos 1. e 2. do Decreto-Lei n. 45968, o mencionado Regulamento, depois de condicionar o acesso condio de martimo inscrio martima (cfr. o artigo 1.), veio regular este ato no ttulo II, estabelecendo para o mesmo determinados requisitos, entre os quais, ainda que de forma indireta, o relativo nacionalidade. Assim, nos termos do artigo 8. do referido Regulamento, a realizao da inscrio martima tinha como pressuposto a apresentao, junto da autoridade martima competente, de um conjunto de documentos que incluam, de acordo com a respetiva alnea b), a certido de idade, de teor, comprovando ser cidado portugus. Uma vez que, de acordo com esta norma, o requerimento para a inscrio martima deveria ser obrigatoriamente instrudo com documento comprovativo da nacionalidade portuguesa, torna-se claro que, tambm sob regime jurdico resultante do Decreto-Lei n. 45 968 e sua regulamentao, o acesso atividade de martimo se encontrava vedado a estrangeiros: requerendo a inscrio martima a comprovao documental de nacionalidade portuguesa, e sendo essa inscrio uma condio do exerccio da atividade profissional de martimo, incontroversa a concluso de que os nacionais de outros Estados se encontravam privados do direito de aceder a essa profisso.

B) As questes de inconstitucionalidade e a ordem do seu conhecimento 7. Tal como se encontra configurado pelo Provedor de Justia, o problema de constitucionalidade a resolver consiste em verificar se, ao excluir do universo dos titulares da faculdade de requerer a inscrio martima os nacionais de pases terceiros no includos na Unio Europeia e residualmente

no abrangidos pelo regime que em contrrio possa constar de convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional, a norma constante do n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, inconstitucional, por violao, quer do princpio da equiparao consagrado no n. 1 do artigo 15., da Constituio, quer da reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica definida pela alnea b) do n. 1 do artigo 165. da Lei Fundamental. Para o Provedor de Justia, com efeito, a invocada inconstitucionalidade material da norma sob fiscalizao resulta da diferenciao de tratamento com base na cidadania sem fundamento material bastante, no que se refere ao acesso inscrio martima junto das autoridades portuguesas e da consequente violao do disposto no artigo 15., n. 1, da Constituio (cfr. o n. 63 do requerimento de fiscalizao da constitucionalidade). E este vcio material da norma em apreo coexiste com um outro vcio da mesma norma agora um vcio de natureza orgnica , seja porque todas as excees legais ao princpio da equiparao tm de ser determinadas mediante lei formal da Assembleia da Repblica (assim, o n. 17 do requerimento inicial), seja porque est em causa uma verdadeira restrio liberdade de escolha de profisso que integra o elenco dos direitos, liberdades e garantias e, no tocante ao tratamento constitucional de estrangeiros e aptridas, existe em relao determinao de excees ao princpio da equiparao uma verdadeira reserva de lei, a qual configura tambm uma reserva de competncia da Assembleia da Repblica, sempre que estejam em causa direitos, liberdades e garantias, por fora do disposto no artigo 165., n. 1, alnea b), da Constituio (cfr. os n.os 18 e 65 a 67 do mesmo requerimento). A conformidade constitucional do regime constante do n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001 encontra-se, assim, questionada sob um duplo ponto de vista, supondo este, no plano material, a confrontao da diferenciao de tratamento no mbito do acesso atividade profissional dos martimos, por efeito da interveno de um critrio distintivo baseado na nacionalidade, com o princpio da equiparao dos estrangeiros e aptridas consagrado no n. 1 do artigo 15. da Constituio, e, no plano orgnico, a considerao daquela diferenciao na sua relao com a competncia para a emanao da norma que a estabelece, de acordo com as regras de produo jurdica estabelecidas na Constituio. Tal no obsta a que o referente paramtrico comum a ambas as perspetivas se centre no princpio da equiparao dos estrangeiros e aptridas, consagrado no n. 1 do artigo 15. da Constituio, j que o mesmo princpio constitui um verdadeiro pressuposto da prpria questo orgnica: esta s se coloca porque, em princpio, os estrangeiros e aptridas que se encontram ou residam em Portugal gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres do cidado portugus. Justifica-se, por conseguinte, comear por analisar a alegada violao daquele princpio pela norma sindicada pelo requerente. Acresce que foi tambm esse o percurso seguido pelo Provedor de Justia, ao perspetivar as questes de inconstitucionalidade como um concurso (efetivo) de vcios ou como a violao de diferentes normas constitucionais um princpio material e uma regra de competncia por uma nica norma de direito ordinrio. Com efeito, o requerente estrutura o seu pedido de fiscalizao, comeando por arguir a inconstitucionalidade material do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro - a violao do princpio da equiparao; e, s depois, argui a sua inconstitucionalidade orgnica a violao da reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica.

C) A inconstitucionalidade material da norma objeto de fiscalizao 8. Como se afirmou no Acrdo deste Tribunal n. 345/2002 (disponvel, assim como os demais referidos no presente aresto, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ), pode dizer-se que, no tocante ao critrio diferenciador baseado na nacionalidade, o princpio da igualdade objeto de uma considerao e concretizao prprias no artigo 15. da Constituio, mormente nos seus n.os 1 e 2, pelo que tal preceito consigna o mdulo constitucional especfico da igualdade de direitos entre os cidados portugueses e os demais. Sob a epgrafe Estrangeiros, aptridas, cidados europeus, dispe-se a o seguinte: 1. Os estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres do cidado portugus.

2. Excetuam-se do disposto no nmero anterior os direitos polticos, o exerccio das funes pblicas que no tenham carter predominantemente tcnico e os direitos e deveres reservados pela Constituio e pela lei exclusivamente aos cidados portugueses. Tais normas, cujo texto remonta verso originria da Constituio, inscrevem-se numa linha com tradio no direito portugus (cfr. o Acrdo deste Tribunal n. 340/95). Garantindo aos estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal os direitos e deveres do cidado portugus, o n. 1 daquele preceito consagra o chamado princpio do tratamento nacional isto , um tratamento pelo menos to favorvel como o concedido ao cidado do pas, designadamente no que respeita a um certo nmero de direitos fundamentais (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., anot. V ao art. 15., p. 357; v., em idntico sentido, Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. I ao art. 15., p. 263). Quanto definio do mbito objetivo da equiparao consagrada no artigo 15., a jurisprudncia e doutrina constitucionais vm perfilhando uma conceo ampla do princpio, de acordo com a qual os direitos referidos no artigo 15., n. 1, da Constituio no sero apenas os direitos fundamentais, os direitos, liberdades e garantias ou os direitos constitucionalmente garantidos, mas tambm os direitos consignados aos cidados portugueses na lei ordinria (cfr. os Acrdos n.os 423/2001 e 72/2002; e Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., anot. III ao art. 15., p. 357; Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. I ao art. 15., p. 263; Mrio Torres, Prefcio a Direitos dos Estrangeiros, de Ana Vargas e Joaquim Ruas, Lisboa, 1995, p. 17; e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 5 ed., 2012, pp. 127 a 129). Tal compreenso, para alm de consonante com o resultado de uma interpretao histrica, sistemtica e literalmente conformada do n. 1 do artigo 15., da Constituio, justificada pelo carter universalista da tutela dos direitos fundamentais num Estado de Direito Democrtico baseado na dignidade da pessoa humana (cfr. o citado Acrdo n. 423/2001), sendo considerada, por isso, inerente ao texto constitucional (cfr. o Acrdo n. 345/2002). A Constituio prescreve, contudo, excees ao princpio da equiparao e admite que a lei possa estabelecer outras mais. Entre as excees prescritas, constam as relativas a direitos polticos nos quais se incluem os direitos, liberdades e garantias de participao poltica elencados nos respetivos artigos 48. a 52. , ao exerccio de funes pblicas que no tenham carter predominantemente tcnico conceito cuja delimitao dever ser alcanada por contraposio s funes em que predomine o exerccio de prerrogativas de autoridade pblica (cfr. Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. VIII ao art. 15., p. 270 e ss.) - e aos direitos e deveres reservados pela prpria Constituio aos cidados portugueses. Quanto s excees admitidas aquelas que o legislador ordinrio pode estabelecer -, aceite que a possibilidade de que este em geral beneficia de colocar autonomamente sob reserva da nacionalidade o gozo de determinados direitos, para alm dos contemplados na Constituio, se encontra, ela prpria, sujeita a diversos parmetros condicionadores (cfr. o Acrdo n. 345/2002; v. tambm, Vieira de Andrade, ob. cit., pp. 128 e 129). Entre tais parmetros avulta uma vez que as excees legais em causa restringem o princpio da equiparao a sujeio ao regime do n. 2 do artigo 18. da Constituio das leis que, no todo ou em parte, excluam da titularidade de determinados direitos os estrangeiros e aptridas presentes ou residentes em Portugal (cfr. o Acrdo n. 345/2002). Assim, qualquer restrio legal do princpio da equiparao s ser constitucionalmente legtima, se for exigida pela salvaguarda de outro direito ou interesse constitucionalmente protegido, e se se limitar ao necessrio para assegurar tal salvaguarda. Nesta perspetiva, a medida restritiva dever subordinar-se ao princpio da proibio do excesso ou da proporcionalidade em sentido amplo, com as suas trs dimenses necessidade, adequao e proporcionalidade em sentido restrito (cfr. o Acrdo n. 340/95) , daqui resultando que, quanto aos direitos que a Constituio consente que possam ser colocados pelo legislador ordinrio sob reserva da nacionalidade, tal reserva no poder ser desnecessria, arbitrria ou desproporcionada, sob pena de esvaziamento e inutilizao do prprio princpio da equiparao consagrado no n. 1 do artigo 15. (cfr. os Acrdos n.os 54/87, 423/2001, 72/2002 e 345/2002).

A esta luz, cumpre analisar se a reserva do acesso atividade profissional dos martimos, por via da limitao da possibilidade de inscrio martima aos cidados nacionais de pases integrados na Unio Europeia ou residualmente abrangidos por conveno que expressamente a prevejam, consignada no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, exceciona, em termos materialmente legtimos, o princpio da equiparao consagrado no n. 1 do artigo 15. da Constituio.

9. Considerada a natureza do direito cujo gozo diferenciado em razo da nacionalidade, pode afirmarse que a exceo ao princpio da equiparao prevista naquele preceito no se inscreve no mbito de qualquer uma daquelas que a Constituio diretamente prescreve e que constituem, por isso mesmo, autorrestries constitucionais ao princpio da equiparao (assim, v. Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. VI ao art. 15., p. 269): os direitos polticos, o exerccio de funes pblicas sem carter predominantemente tcnico e os direitos e deveres reservados pela Constituio aos cidados portugueses. Se quanto aos direitos polticos e aos direitos reservados pelo prprio texto constitucional aos cidados portugueses, a ausncia de zonas de sobreposio evidente, a mesma concluso tornar-se- igualmente clara em face da reserva constitucional a cidados nacionais do exerccio de funes pblicas sem carter predominantemente tcnico, tendo em conta que, como referido, estas so definidas a partir da sua dimenso de autoridade. Apropriadamente densificado, tal conceito de funes sem carter predominantemente tcnico compreender os cargos que impliquem atribuies que concorrem para a definio autoritria de direitos como sucede com as magistraturas , as posies que atribuem competncia para condicionar o exerccio da liberdade de autoconformao individual como se verifica quanto s foras de segurana , como ainda os cargos superiores da Administrao Pblica, na medida em que lhes seja conferida competncia para, na prossecuo do interesse pblico, definir autoritariamente e atravs do exerccio de amplos poderes discricionrios, a situao dos cidados que com ela se relacionem (cfr. Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. VIII ao art. 15., passim). A atividade profissional prpria do martimo ou marinheiro compreende, nos termos do n. 2 do artigo 1. do Decreto-Lei n. 280/2001, toda a atividade exercitvel, como tripulante (cfr. o artigo 2., n. 1, do mesmo diploma), a bordo de embarcaes de comrcio, de pesca, rebocadores, de investigao, auxiliares e outras do Estado. Na medida em que a enunciao do tipo de embarcaes a que se encontra funcionalmente indexada a definio legal da atividade profissional dos martimos esgotante no sentido em que no so configurveis embarcaes de tipo diverso daqueles que a norma expressamente contempla , o n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001, ao negar o acesso categoria de martimos aos indivduos que no sejam nacionais de pases integrados na Unio Europeia ou, residualmente, abrangidos por qualquer disposio de sentido contrrio, priva-os, em razo da respetiva nacionalidade, no apenas da possibilidade de desempenharem qualquer cargo a bordo de embarcaes associadas ao exerccio da soberania nacional ou ao desempenho de funes decorrentes do exerccio de poderes de autoridade como sejam as de fiscalizao ou de policiamento , mas, genrica e amplamente, do exerccio de qualquer conjunto de tarefas, competncias, deveres ou responsabilidades a bordo de qualquer tipo de embarcao, incluindo daquelas que, por serem de comrcio ou de pesca, em nenhum momento se intercetam, pelo menos de forma necessria, com a componente poltica ou a dimenso de autoridade e soberania em que se fundam as autorrestries constitucionais ao princpio da equiparao baseadas na natureza da funo sob reserva. A esgotante medida em que o direito ao exerccio da atividade profissional dos martimos negado aos cidados oriundos de pases terceiros no integrados na Unio Europeia, com base no critrio da nacionalidade, confirmada pela extenso dos escales e categorias compreendidos em tal atividade, de acordo com a tipologia definida nos artigos 4. a 7. do Regulamento relativo classificao, s categorias e s funes dos martimos e aos requisitos de acesso s mesmas, constante do anexo III ao Decreto-Lei n. 280/2001. Dando concretizao ao disposto no artigo 22., n. 1, do Decreto-Lei n. 280/2001 norma segundo a qual, todos os martimos so titulares de uma categoria a que corresponde determinado contedo funcional , o Regulamento em causa enuncia, nos respetivos artigos 4. a 7., as categorias que, por escalo, se encontram compreendidas na atividade profissional dos martimos, e determina, no seu artigo 50., que o exerccio de funes correspondentes a qualquer delas em embarcaes sujeitas Conveno STCW, se encontra condicionado titularidade dos

respetivos certificados profissionais, em conformidade com o disposto no Regulamento relativo formao e certificao dos martimos, constante do anexo IV ao Decreto-Lei n. 280/2001. Do enunciado daquelas categorias, em conjugao com o disposto no artigo 3., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, resulta que a reserva no acesso inscrio martima a cidados nacionais e aos cidados de certos Estados estatuda no artigo 4., n. 2, do mesmo Decreto-Lei, ora sob fiscalizao, redunda na excluso da possibilidade de todos os outros indivduos no nacionais de exercerem as funes de martimos, de acordo com qualquer uma das categorias legalmente previstas oficiais, mestrana e marinhagem. Em suma, negada a possibilidade de requerer a inscrio martima, fica igualmente vedada a possibilidade do exerccio de qualquer atividade profissional prpria do martimo. Assim configurado, acaba por ser o prprio direito livre escolha da profisso de martimo, em toda a sua extenso, que constitui o objeto da restrio baseada no critrio da nacionalidade e no apenas uma sua projeo autonomizvel ou particularizvel em funo das especificidades do contexto. Deste modo, a exceo ao princpio da equiparao constante do n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001 no se pode ter como inscrita no domnio das aludidas autorrestries. Por isso mesmo, a licitude constitucional do regime diferencial que na mesma se contm est dependente apenas da verificao dos pressupostos que condicionam o alargamento pelo legislador ordinrio do catlogo dos direitos reservados a cidados portugueses.

10. Da vinculao constitucional da lei ampliadora dessa reserva decorrem pressupostos que conferem permisso constante do n. 2 do artigo 15. um alcance relativamente reduzido (assim, v. Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. XII ao art. 15., p. 278). Conforme notado na doutrina, as excees a estabelecer por lei ordinria [] no so livres o legislador no convocado para delimitar a hiptese da norma constitucional de equiparao , pelo menos no que respeita aos direitos liberdades e garantias, devendo as leis que eventualmente reservem direitos deste tipo para cidados portugueses ser consideradas leis restritivas e sujeitas s condies de legitimidade estabelecidas no artigo 18. [ Por assim ser,] a reserva por via legislativa de certos direitos aos cidados portugueses s justificvel em relao a direitos que tenham fortes implicaes de carter social, desde que haja um valor constitucional que justifique o exclusivo para nacionais, e com respeito pelos princpios da universalidade e da proporcionalidade (cfr. Vieira de Andrade, ob. cit., pp. 128-129). O mesmo entendimento vem sendo seguido na jurisprudncia deste Tribunal, nomeadamente no seu Acrdo n. 345/2002: [O] estatuto constitucional do estrangeiro admite excees ao princpio da equiparao, como resulta inequivocamente da leitura da norma constitucional. No obstante, esses desvios constituem restries a tal princpio e, nessa medida o que um aspeto fundamental do regime dos direitos, liberdades e garantias encontram-se as mesmas submetidas ao regime do n 2 do artigo 18 da Constituio, sendo, como tal, limitadas ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Na verdade, o princpio da proporcionalidade que aqui se surpreende exige como se retira do longo acervo da jurisprudncia constitucional nesta matria que as medidas restritivas legalmente previstas sejam o meio adequado para a prossecuo dos fins visados pela lei, ou seja, para a salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, sendo necessrios para alcanar esses fins, que no poderiam ser atingidos com meios menos gravosos, mais se exigindo que os meios restritivos e os fins obtidos se situem numa "justa medida". []. Consequentemente, e uma vez que a norma constante do n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001, ao excluir do universo dos sujeitos habilitados a requerer a inscrio martima os no nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia nem abrangidos por convenes ou outros instrumentos internacionais de sentido contrrio, restringe, nessa extenso, o princpio da equiparao, a subordinao da reserva s condies de validade material fixadas no artigo 18. para as

leis restritivas inquestionvel. A conformidade constitucional daquele preceito depende, por isso, da resposta questo de saber se a reserva a determinados cidados do acesso atividade profissional dos martimos satisfaz aquelas condies. Cumpre apreciar, designadamente, se tal reserva justificada pela necessidade de salvaguardar outros direitos ou valores constitucionalmente tutelados, e adequada, necessria e proporcional para o efeito.

11. Na medida em que a matria relativa aos documentos de identificao dos martimos se encontra regulada pela Conveno n. 108 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) de 1958, que Portugal ratificou atravs do Decreto-Lei n. 47 712, de 19 de maio de 1967, esse fundamento poderia relacionar-se com o enquadramento, a que por via dessa ratificao, se encontra sujeita a atividade de acreditao exercida pelo Estado Portugus, em particular no que diz respeito possibilidade de aquisio por nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia, com base na inscrio efetuada junto das autoridades portuguesas, de prerrogativas, designadamente quanto mobilidade, contrrias ou distintas daquelas que resultariam da sua inscrio atravs do respetivo pas de origem. Assim no sucede, todavia. Com base na inscrio efetuada junto dos competentes rgos do Sistema de Autoridade Martima ato por efeito do qual adquirida a qualidade de martimo emitida a favor do inscrito a cdula de inscrio martima (cfr. artigo 5. do Regulamento relativo inscrio martima e emisso da cdula de inscrio martima, constante do anexo 1 ao Decreto-Lei n. 280/2001), que poder constituir documento de identificao do martimo, para efeitos da Conveno n. 108 da OIT, caso o respetivo titular o requeira (cfr. artigo 9. do referido Regulamento). Aplicando-se esta Conveno, de acordo com o seu artigo 1., a todos os martimos matriculados, seja a que ttulo for, a bordo de qualquer navio que no seja navio de guerra, normalmente afeto navegao martima e registado em territrio no qual a mesma Conveno se encontre em vigor, o respetivo artigo 2. no impe aos Estados membros a adoo do mesmo tipo de procedimento quanto emisso do aludido documento de identificao de martimo para os nacionais e os no nacionais (note-se que o documento em causa necessrio, por exemplo, para a obteno de permisses de entrada dos martimos em todo o territrio onde se encontre em vigor a referida Conveno, sempre que essa entrada for pedida para uma licena em terra de durao temporria durante a escala do navio - cfr. artigo 6., n. 1). Assim, enquanto os Estados membros tm a obrigao de passar a cada um dos seus naturais exercendo a profisso de martimo, a seu pedido, um documento de identificao de martimo (cfr. n. 1 do artigo 2.); quanto a qualquer outro martimo empregado a bordo de navio registado em seu territrio ou inscrito em agncia de colocao do seu territrio, os mesmos Estados, podem adotar idntico procedimento, mas no esto obrigados a faz-lo (cfr. o n. 2 do mesmo preceito). Para alm de facultativa nos termos expostos, a emisso do documento de identificao do martimo encontra-se, em qualquer caso, sujeita observncia das indicaes estabelecidas no artigo 4. da mesma Conveno. No mbito da pertinncia da nacionalidade do martimo inscrito, o n. 4 desse preceito determina que o Estado membro que emita o documento de identificao respeitante a um martimo estrangeiro no fica obrigado a declarar nesse documento a nacionalidade do seu possuidor, no sendo, [a]lis, tal declarao [...] prova concludente da sua nacionalidade. Deste enquadramento da atividade de acreditao exercida pelos Estados constante da Conveno n. 108 da OIT resulta, assim, que a atribuio da condio de martimos a cidados nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia, ainda que acompanhada da emisso da correspondente cdula martima, no implica nem determina, como seu efeito automtico, a concomitante atribuio de qualquer prerrogativa inerente cidadania portuguesa, nem to pouco pe em causa, designadamente no plano do relacionamento com Estados terceiros, a atendibilidade do elemento nacionalidade no mbito da conformao do estatuto dos martimos. Na medida em que a inscrio martima no determina de forma automtica a emisso de cdula, como documento de identificao do martimo para os efeitos previstos na Conveno o Estado emissor mantm a faculdade de, quanto aos no nacionais, obstar converso da cdula de inscrio martima no documento de identificao dos martimos para os efeitos previstos na referida Conveno , nem decorre da sua eventual emisso qualquer efeito de converso da lei do Estado emissor na lei pessoal do requerente ou sequer a prova, com a fora de f pblica, da veracidade das declaraes e documentos colhidos junto do interessado a

respeito da respetiva nacionalidade , no possvel descortinar, no enquadramento a que os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Portugus sujeitam o resultado do exerccio dos seus poderes de acreditao, um fundamento racional para o tratamento diferenciado que, com base no critrio da nacionalidade, introduzido a montante, no mbito do prprio regime de acesso profisso de martimo, tanto mais que esta ltima (tambm) exercitvel em embarcaes cuja atividade se encontra confinada ao domnio martimo nacional, como sejam as embarcaes destinadas ao trfego local.

12. Conforme nota o requerente, tal fundamento no igualmente descortinvel, nem nas razes que justificam o padro imposto no mbito da formao e qualificao dos martimos, nem, pelo menos em medida proporcional restrio introduzida, em qualquer interesse relacionado com a preveno da imigrao ilegal. 12.1. No que se refere s primeiras, o artigo 22., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, dispe que o acesso do martimo a uma categoria depende da satisfao dos requisitos relativos aptido fsica e psquica previstos nos respetivos artigos 17 a 20., formao e certificao, bem como ao tempo de embarque no mar, computado este nos termos regulamentares aplicveis. Previstos, quanto aos seus aspetos essenciais, nos artigos 25. a 34. do Decreto-Lei n. 280/2001, os requisitos respeitantes formao e certificao dos martimos encontram-se densificados em regulamento prprio (cfr. o anexo IV ao Decreto-Lei n. 280/2001). Da conjugao do artigo 50. do Regulamento relativo classificao, s categorias e s funes dos martimos e aos requisitos de acesso s mesmas, com o citado regulamento relativo formao, resulta que o exerccio da atividade profissional dos martimos em embarcaes a que se aplique a Conveno Internacional sobre Padres de Formao, Certificao e Servio de Quarto para Martimos se encontra condicionado titularidade dos respetivos certificados profissionais, pressupondo estes, tal como a prpria inscrio martima numa determinada categoria profissional, ou o acesso a categoria superior, a reciclagem e atualizao dos conhecimentos necessrios ao exerccio da profisso, e (ou) a realizao de exames destinados avaliao dos conhecimentos e da aptido dos martimos para o exerccio das funes correspondentes a determinada categoria de ingresso ou de acesso ou das que resultarem do certificado exigido para o efeito. A certificao dos martimos poder resultar ainda de certificados de formao comprovativos de que foram atingidos os objetivos definidos nos programas e aes de formao (cfr. o artigo 31., alnea a), do Decreto-Lei n. 280/2001). Acresce que as autoridades portuguesas podero reconhecer: a) os certificados de formao e os certificados profissionais emitidos pelas entidades competentes dos Estados Membros da Unio Europeia e pertencentes a cidados nacionais desses Estados; b) os certificados de competncia emitidos ou reconhecidos pelas entidades competentes dos Estados Membros da Unio Europeia e pertencentes a cidados nacionais de pases terceiros; c) os certificados profissionais emitidos pelas entidades competentes de pases terceiros, mas pertencentes a cidados nacionais; d) os certificados de competncia emitidos pelas entidades competentes de pases terceiros, pertencentes a nacionais ou a no nacionais desses pases; e e) os certificados de formao ou profissionais emitidos pelas entidades competentes de pases terceiros, ao abrigo de acordos celebrados em matria de formao e de certificao (cfr. o artigo 35. do Decreto-Lei n. 280/2001). O martimo que no esteja certificado ou cujo certificado no seja o adequado no poder exercer funes a bordo que exijam a correspondente certificao, a menos que disponha de dispensa vlida ou de prova de pedido do reconhecimento ou da autenticao do necessrio certificado (cfr. o artigo 33. do Decreto-Lei n. 280/2001). Na medida em que os nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia que, encontrando-se ou residindo em Portugal, pretendessem aceder profisso de martimos se encontrariam em qualquer caso sujeitos s exigncias relativas ao respetivo processo de formao e necessidade de obteno da correspondente certificao nos termos fixados no Decreto-Lei n. 280/2001 e nos pertinentes regulamentos, a excluso do acesso profisso daqueles indivduos imposta, com base apenas no critrio da nacionalidade, pelo artigo 4., n. 2, daquele diploma no encontra justificao na prossecuo dos interesses de ordem pblica relacionados com a segurana das pessoas ligadas ou em contacto com o mar e a preservao do meio marinho, a cuja tutela se

dirigem as normas relativas ao ensino e [] formao nutica, adoo de processos de avaliao de conhecimentos dos martimos, prvios e condicionantes da emisso de certificados de qualificao ou de aptido profissional [], existncia obrigatria de um registo de certificados, acrescida exigncia de qualificaes e correspondentes certificados e valorao da aptido fsica a ter em conta na emisso dos certificados (cfr. o prembulo Decreto-Lei n. 280/2001). A mesma limitao tambm no poder justificar-se indiretamente na necessidade de, atravs dos aspetos relacionados com o domnio da lngua, assegurar a possibilidade de uma efetiva comunicao a bordo. Deste ponto de vista que s poderia, de resto, encontrar adequada traduo lgica na indexao do critrio distintivo ao elemento da nacionalidade tout court e no, como se verifica, cidadania de pas includo ou excludo da Unio Europeia , a prpria lei encarrega-se de situar a exigncia relativa s competncias lingusticas no estrito plano onde a mesma pode com cabimento colocar-se, condicionando o embarque de martimos de pases terceiros posse de conhecimentos da lngua portuguesa sempre que esta seja adotada como lngua de trabalho a bordo (cfr. artigo 3., n. 6, do Regulamento relativo ao recrutamento e ao embarque e desembarque de martimos, constante do anexo V ao Decreto-Lei n. 280/2001). 12.2. O ltimo dos mbitos em que seria configurvel sediar-se a razo de ser da recusa em estender aos nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia o direito de aceder atividade profissional dos martimos prende-se com o interesse na preveno da imigrao ilegal. Nesta perspetiva, a limitao do acesso inscrio martima estatuda em razo da nacionalidade no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, seria justificada por uma ideia de preveno do risco de imigrao ilegal, decorrente do acrscimo de mobilidade que aquela atividade confere a todos quantos se proponham exerc-la a bordo de embarcaes destinadas a efetuar ligaes, comerciais ou de outro tipo, com pases terceiros. De todo o modo, considerado o dfice de concretude e imediao com que o incremento do risco de potenciao do fenmeno da imigrao ilegal associvel atribuio a estrangeiros presentes ou residentes em Portugal do direito de aceder atividade profissional dos martimos, tal ponto de vista seria sempre inidneo para, tanto do ponto de vista da necessidade como da proporcionalidade em sentido estrito, justificar materialmente a relevncia excludente do critrio da nacionalidade expressa na sua converso em pressuposto legal subjetivo do ato de inscrio martima. Para alm de se aplicar indistintamente a todos os nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia presentes ou residentes em Portugal e, consequentemente, tambm queles cuja situao em face do regime jurdico de entrada e permanncia em territrio nacional no oferea quaisquer reservas , tal excluso sempre cederia, na sua conexo com o interesse na preveno da imigrao ilegal, perante a superior eficcia de outro tipo de medidas que, sem atingir projees nucleares do direito livre escolha da profisso, introduzissem no mbito dos procedimentos relativos ao recrutamento, embarque e desembarque dos elementos da tripulao determinados mecanismos de controlo destinados a evitar a entrada e a permanncia irregulares de cidados nacionais de pases no integrados na Unio Europeia. Este , de resto, um dos objetivos que pode ser assinalado ao conjunto das regras relativas ao mbito de recrutamento dos tripulantes para o exerccio de funes a bordo de embarcaes nacionais, bem como ao processo de embarque e de desembarque, contidas no pertinente regulamento constante do anexo V ao Decreto-Lei n. 280/2001.

13. A reduo do alcance do princpio da equiparao inerente limitao legal da possibilidade de requerer a inscrio martima aos cidados nacionais dos Estados membros da Unio Europeia ou residualmente abrangidos por convenes ou outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento nacional prevista no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, no se mostra teleologicamente vinculada salvaguarda, pelo menos em termos adequados, exigveis e proporcionais, de qualquer direito ou interesse constitucionalmente protegido, pelo que no cumpre os requisitos de legitimidade das excees a estabelecer pela lei ordinria quele princpio. Vale aqui, por inteiro, a jurisprudncia do j mencionado Acrdo n. 345/2002 e o juzo conclusivo ento alcanado.

E, semelhana do que se entendeu nesse aresto, tambm agora atingida tal concluso quanto norma contida no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, na parte em que reserva aos indivduos de nacionalidade portuguesa ou de um pas membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional, a faculdade de requerer a inscrio martima, desnecessrio se torna abordar o problema da sua inconstitucionalidade orgnica. Na verdade, ainda que emanada pelo rgo constitucionalmente competente, aquela norma no poderia, em razo do seu contedo, vigorar no ordenamento infraconstitucional.

III. Deciso
Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide declarar a inconstitucionalidade com fora obrigatria geral da norma contida no n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, na parte em que reserva aos indivduos de nacionalidade portuguesa ou de um pas membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional, a faculdade de requerer a inscrio martima, por violao do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 15. da Constituio.

Lisboa, 19 de fevereiro de 2013. Pedro Machete Maria Joo Antunes Maria de Ftima MataMouros Jos da Cunha Barbosa Catarina Sarmento e Castro Maria Jos Rangel de Mesquita Joo Cura Mariano (votei o julgamento de inconstitucionalidade com fundamento diverso que explico em declarao anexa) Fernando Vaz Ventura Maria Lcia Amaral Vtor Gomes Carlos Fernandes Cadilha Joaquim de Sousa Ribeiro.

DECLARAO DE VOTO

A norma constante do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, ao excluir do universo de sujeitos habilitados a requerer a inscrio martima os nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia que no se encontrem abrangidos por convenes ou outros instrumentos internacionais de sentido contrrio, legisla em matria compreendida no direito livre escolha de profisso no caso, da atividade profissional dos martimos consagrado no artigo 47., n. 1, da Constituio. Inserido no captulo dos direitos, liberdades e garantias pessoais, este preceito assegura que todos tm o direito de escolher livremente a profisso ou o gnero de trabalho, salvas as restries legais impostas pelo interesse coletivo ou inerentes sua prpria capacidade. Constituindo um direito fundamental complexo, a liberdade de escolha de profisso comporta diversos nveis de realizao, quer enquanto liberdade de escolha, quer enquanto liberdade de exerccio de qualquer profisso. Nesta ltima aceo, a liberdade de escolha de profisso compreende o direito de obteno dos requisitos necessrios para o acesso a determinada profisso, contemplando este quer a faculdade de no se ser impedido de escolher (e de exercer) qualquer profisso para a qual se tenham os necessrios requisitos, bem como de obter estes mesmos requisitos (dimenso negativa ou de direito de defesa), quer o direito obteno dos requisitos legalmente exigidos para o exerccio de determinada profisso, nomeadamente as habilitaes escolares e profissionais (dimenso positiva) (cf. Gomes

Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, I vol., pg. 653, da 4. ed, da Coimbra Editora).
Por isso, a legislao que disponha sobre esta ltima dimenso da liberdade de escolha de profisso, como sucede com a norma sob fiscalizao neste processo, situa-se na rea reservada lei parlamentar ou a diploma governamental devidamente autorizado, conforme determina o artigo 165., n. 1, b), da Constituio. O presente diploma foi contudo aprovado pelo Governo. E o facto do diploma em causa suceder a anterior legislao que regulou o acesso profisso de martimo e que se encontra referida neste Acrdo, no dispensava a interveno parlamentar, no operando aqui a ausncia de um cariz inovatrio, relativamente norma sub iudicio. certo que resulta da jurisprudncia constante deste Tribunal o entendimento segundo o qual a ausncia de autorizao parlamentar prvia para a aprovao governamental de atos normativos respeitantes a matrias includas na reserva relativa da Assembleia da Repblica apenas determinar a inconstitucionalidade orgnica do regime assim editado quando este estipular um efeito de direito inovatrio, no sendo por isso possvel imputar-lhe tal vcio quando o mesmo se limite a reproduzir substancialmente o regime preexistente, emanado este de rgo constitucionalmente habilitado para o efeito. E, ainda de acordo ainda com a jurisprudncia deste Tribunal, legitimao orgnica do regime contido em norma emitida sem observncia das regras de produo jurdica estabelecidas na Constituio por via da existncia de uma norma anterior de idntico contedo vinculativo emitida por rgo competente para o efeito no obsta a circunstncia de a norma precedente constar de diploma anterior Constituio de 1976. Contudo, no presente caso, o anterior Decreto-Lei n. 104/89, de 6 de abril, diploma revogado pelo artigo 86., do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, tambm foi aprovado sem a necessria autorizao da Assembleia da Repblica, e no possvel afirmar que a norma aqui sob fiscalizao se limita a reproduzir o que j constava do artigo 8. do anterior Regulamento da Inscrio Martima, Matrcula e Lotaes dos Navios da Marinha Mercante e da Pesca, aprovado pelo Decreto n. 45.969, de 15 de outubro de 1964. Na verdade, enquanto que a norma pretrita, se limitava a exigir, no contexto de uma regulamentao procedimental, um documento comprovativo de nacionalidade portuguesa, a norma impugnada fixa, como condio substantiva da inscrio martima, a nacionalidade portuguesa ou de um pais membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional. No se verifica a reiterao, em termos substancialmente idnticos, de uma mesma regra, nem sequer quanto ao elemento que suscita a questo de constitucionalidade, pois a do artigo 4., n. 2, do DecretoLei n. 208/2001, de 23 de outubro, em comparao com a norma pr-constitucional, restringe significativamente o universo dos sujeitos excludos, quer pela ressalva final, quer, sobretudo, pela admisso de nacionais de um pas membro da Unio Europeia. E este regime inscreve-se num diploma cujo objetivo foi o de traduzir, em 2001, as alteraes introduzidas pelas Emendas Conveno Internacional sobre Normas de Formao, de Certificao e de Servio de Quartos para os Martimos de 1978 (STCW), adotadas em 1995 pela Organizao Martima Internacional e entretanto secundadas e reforadas pela Unio Europeia. Fica vista que o diploma em vigor se insere num contexto superveniente e radicalmente distinto daquele em que se situava o legislador de 1964, sendo consagrado num quadro de opes valorativas de todo estranho quele que era representvel, anteriormente adeso Unio Europeia. A verificao do cariz inovatrio de uma norma face a outra anteriormente vigente afetada pela alterao relevante do quadro normativo em que se inscreve a norma organicamente sindicada, por referncia quele em que se encontrava inserida a norma desse modo renovada. Como se disse no Acrdo n. 371/93 (acessvel em http://www.tribunalconstitucional.pt), o Governo no livre de se

movimentar na rea de reserva, se a alterao de um anterior regime provocar implicaes de enquadramento global de dado setor, atualizando-o em razo de modificaes de ordem extrnseca
(...). perfeitamente sustentvel ser este o caso. Deste ponto de vista, a sobreposio normativa de um

segmento ideal de ambas as normas a excluso da inscrio martima de indivduos nacionais de pases no integrados na Unio Europeia no tem fora significante para que fundadamente se d por verificada a no inovao exigvel para afastar a observncia obrigatria das regras de produo jurdica estabelecidas na Constituio. No novo ambiente legislativo, e mesmo no obnubilando a parcial coincidncia do mbito dos sujeitos excludos, a norma impugnada tem um alcance normativo suficientemente diferenciado para que lhe possa ser justificadamente reconhecido carter inovatrio.

Assim sendo, a aprovao pelo Governo do disposto no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, viola o imposto no artigo 165., b), da Constituio, pelo que a norma dele constante organicamente inconstitucional. Foi com este fundamento que julguei inconstitucional a norma constante do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro.

Joo Cura Mariano

[ documento impresso do Tribunal Constitucional no endereo URL: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc//tc/acordaos/20130096.html ] [ TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 96/2013 ]

ACRDO N. 96/2013 Processo n. 335/12 Plenrio Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam em Plenrio no Tribunal Constitucional:

I. Relatrio

1. O Provedor de Justia veio requerer, ao abrigo do disposto no artigo 281., n. 2, alnea d), da Constituio da Repblica Portuguesa, a declarao de inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, da norma constante do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, na parte em que, com a salvaguarda devida situao dos nacionais de outros Estados membros da Unio Europeia, bem como do disposto em convenes ou outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional, reserva a cidados portugueses o pedido de inscrio martima, imprescindvel para o exerccio de atividade profissional descrita no artigo 2., n. 1, do mesmo diploma, por violao das normas constantes dos artigos 15., n.os 1 e 2, 18., n. 2, e 165., n. 1, al. b), todos da Constituio, com os seguintes fundamentos: 1. Invocando a sua competncia legislativa em matrias no reservadas Assembleia da Repblica, prevista no artigo 198., n. 1, alnea a), da Lei Fundamental, o Governo aprovou o Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro (diploma alterado, por ltimo, pelo Decreto-Lei n. 226/2007, de 31 de maio). 2.O referido Decreto-Lei estabelece as normas reguladoras da atividade profissional dos martimos, incluindo as relativas: sua inscrio martima e emisso de cdulas martimas; sua aptido fsica; classificao, categorias e requisitos de acesso e funes a desempenhar; sua formao e certificao, reconhecimento de certificados, recrutamento e regimes de embarque e de desembarque e lotao de segurana das embarcaes (artigo 1., n. 1, do diploma em apreo). 3. Nos termos do n. 2 do normativo acabado de citar, a atividade profissional dos martimos, objeto de regulao pelo Decreto-Lei n. 280/2001, exercida a bordo das embarcaes de comrcio, de pesca, rebocadores, de investigao, auxiliares e outras do Estado. 4. O corpo legislativo assim edificado em tomo da profisso martima assume-se, conforme vem expresso no prembulo do diploma em causa, alinhado com os compromissos decorrentes da regulao internacional na matria, adotada sob a gide da Organizao Martima Internacional e da Unio Europeia, nomeadamente quanto s exigncias de formao mnima, tempo de embarque, compartimentao e funes das categorias do pessoal martimo. 5. Com referncia sistemtica do Decreto-Lei n. 280/2001, a norma impugnada insere-se na Seco 1 do Captulo II, este sob a epgrafe Inscrio martima e cdula de inscrio martima, aquela Seco especificamente versando sobre a matria da inscrio martima. 6. Nestes termos, a inscrio martima o ato exigvel aos indivduos de ambos os sexos que pretendam exercer, como tripulantes, as funes correspondentes s categorias dos martimos ou outras funes legalmente previstas, segundo o disposto no artigo 2., n. 1, do diploma governamental em apreo. 7. Devendo a inscrio martima ser requerida junto dos rgos locais do Sistema de Autoridade Martima (SAM) competentes, os indivduos que a efetuem tomam a designao de inscritos martimos ou, abreviadamente, de martimos (artigos 4., n. 1, e 3., n. 1, respetivamente. do Decreto-Lei n. 280/2001). 8. Por seu turno, o exerccio da atividade profissional dos martimos apenas se encontra franqueada aos inscritos martimos habilitados com as respetivas qualificaes profissionais e detentores dos respetivos certificados, conforme estatui o n. 2 do artigo 3. do mesmo diploma. 9. Neste enquadramento, dispe o artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 [sob a epgrafe Pedido de inscrio martima] o seguinte: Podem requerer a inscrio martima os indivduos maiores de 16 anos de nacionalidade portuguesa ou de um pas membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional.

I. Da violao do princpio da equiparao 10. Em face do exposto e no que sobressai para o presente pedido, resulta da parte relevante do preceito acabado de citar que, salvaguardado o crculo dos nacionais dos Estados membros da Unio Europeia, bem como excecionados os casos que possam estar abrangidos pelas situaes previstas no segmento final da mesma norma, o pedido de inscrio martima encontra-se reservado a cidados portugueses. 11. A valorao, nestes termos, do critrio da nacionalidade no quadro do direito de ingresso numa atividade profissional, como a atividade dos martimos, remete para a temtica do estatuto constitucional dos estrangeiros e aptridas e para a considerao, nesta sede, do princpio da equiparao, por fora do qual, na ordem jurdica nacional e salvaguardadas admitidas excees, o gozo de direitos e a sujeio a deveres no dependem da cidadania portuguesa. 12. Com efeito, a questo do reconhecimento de direitos a estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal vem tratada no artigo 15. da Constituio, preceito que acolhe, como unanimemente aceite, a dimenso universalista e de amizade para com os direitos humanos que nutre o texto constitucional e, desde logo, tambm refletida nos princpios da universalidade e da igualdade que enformam o regime jurdico-constitucional dos direitos fundamentais (artigos 12. e 13. da Constituio). 13. Na doutrina constitucional, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira afirmam que [o] preceito do n. 1 [do mencionado artigo 15.] inscreve-se na orientao mais avanada quanto ao reconhecimento de direitos fundamentais a estrangeiros e aptridas que se encontrem ou sejam residentes em Portugal (in Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Vol. 1, 4. edio revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, p. 356). 14. No comentrio dos mesmos Autores, [a] Constituio, salvo as excees do n. 2, no faz depender da cidadania portuguesa o gozo dos direitos fundamentais bem como a sujeio aos deveres fundamentais. O princpio a equiparao dos estrangeiros e aptridas com os cidados portugueses. (...) o que se chama tratamento nacional, isto , um tratamento pelo menos to favorvel como o concedido ao cidado do pas, designadamente no que respeita a um certo nmero de direitos fundamentais (ibid., pp. 356-357). 15. No revestindo o princpio da equiparao natureza absoluta, a prpria Constituio que estabelece, no n. 2 do artigo 15., excees ao princpio em causa, as quais podem agrupar-se nos seguintes moldes: (a) direitos polticos; (b) exerccio das funes pblicas que no tenham carter predominantemente tcnico; (c) outros direitos e deveres reservados pela Constituio exclusivamente a cidados portugueses; (d) direitos e deveres reservados pela lei exclusivamente a cidados portugueses. 16. Com relevo para a situao de tratamento inigualitrio aqui em causa, importa atender a esta ltima exceo, i. e., possibilidade que o legislador tem de reservar determinados direitos a cidados nacionais ou, de outro modo dito, reserva de lei restritiva expressamente consagrada pelo legislador constituinte na matria em apreo. 17. A este propsito, recordo que J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ainda nas suas anotaes ao artigo 15. da Constituio (ibid., p. 358), balizam o exerccio de um tal poder de determinao legislativa de excees ao princpio da equiparao, mediante o recurso frmula seguinte: A lei no livre no estabelecimento de outras excluses de direitos aos estrangeiros. Sendo a equiparao a regra, todas as excees tm de ser justificadas e limitadas devendo observar os princpios da necessidade, adequao e proporcionalidade quanto restrio de direitos constitucionais, positivados na Constituio, ou legais, consagrados em lei ordinria (cf. Ac. TC n. 345/02). Alis, as excees s podem ser determinadas atravs da lei formal da AR [art. 165., n.1, al.b)], ela mesmo heteronomamente vinculada aos princpios consagrados neste artigo (sublinhados aditados).

18. Em similar linha discursiva se situa Jorge Miranda (in MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo 1, Coimbra: Coimbra Editora, 2005, p. 133), para quem o princpio da equiparao de direitos se aplica a onde no sejam decretadas expressamente excluses ou restries de direitos dos estrangeiros e estas no podem ser tais (ou tantas) que invertam o princpio, acrescentando: (...) S quando haja um fundamento racional pode um direito atribudo a portugueses ser negado a estrangeiros (...). Por outra banda, as excluses (ou as reservas de direitos aos portugueses) s podem dar-se por via da Constituio ou da lei. Quando no seja a Constituio a estipul-las, tem de ser a lei, e lei formal; (...) donde, uma verdadeira reserva de lei, que tambm uma reserva de competncia da Assembleia da Repblica quando se trate de direitos, liberdades e garantias [artigo 165., n. 1, alnea b)]. 19. Tambm em sintonia com a doutrina vertida, a jurisprudncia constitucional vislumbra no artigo 15. da Constituio o mdulo constitucional especfico da igualdade de direitos entre os cidados portugueses e os demais (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 345/2002). 20. Assim, com suporte no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 72/2002, possvel retirar dessa jurisprudncia, conforme ficou expresso no citado Acrdo, as seguintes ideias centrais, que no se v razo para abandonar: - O artigo 15, n. 1 da Constituio, garantindo aos estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal os direitos e deveres do cidado portugus, consagra o princpio do tratamento nacional; - Embora a Constituio consinta que a lei reserve certos direitos exclusivamente aos cidados portuguesas (artigo 15., n. 2, in fine) no pode faz-lo de forma arbitrria, desnecessria ou desproporcionada sob pena de inutilizao do prprio princpio da equiparao; - Os direitos referidos no artigo 15., n. 1, da Constituio no so apenas os direitos fundamentais, os direitos, liberdades e garantias ou os direitos constitucionalmente garantidos, mas tambm os consignados aos cidados portugueses na lei ordinria. 21. Em face da contextualizao doutrinria e jurisprudencial que antecede e sem embargo de a Lei Fundamental autorizar, conforme referido, as excees ao princpio da equiparao previstas no n. 2 do artigo 15., inequvoco que a soluo normativa vertida no n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001 viola o princpio da equiparao, no segmento em que afasta do pedido de inscrio martima os nacionais de pases terceiros que no possam, para esse efeito, beneficiar de ato de direito internacional ou da Unio Europeia aplicvel. 22. Assim , efetivamente, porquanto no se vislumbra fundamento material bastante para a excessiva conceo protecionista que a norma impugnada encerra, erigindo-se uma soluo discriminatria dos nacionais de pases terceiros, no que ao acesso atividade profissional em causa concerne. 23. Repare-se que, quanto ao crculo de no nacionais excludos, ficam, desde logo, afastados todos aqueles cidados de pases terceiros que residam em Portugal e possam legitimamente ter a pretenso de adquirir no nosso pas a habilitao e formao necessrias para o exerccio da atividade profissional de martimo, sendo certo que, em virtude do condicionamento legislativo vigente, embatem no pr-requisito da nacionalidade, inviabilizador de um pedido de inscrio martima junto das autoridades portuguesas, esta ltima, por seu turno e tal como legislativamente conformada no art. 2., n. 1, do Decreto-Lei n. 280/2001, condio sine qua non do ingresso no exerccio das funes correspondentes. 24. Atente-se, outrossim, que, por hiptese, no tendo estes estrangeiros residentes, nacionais de pases terceiros, obtido j noutro pas as competncias legalmente exigidas para o exerccio da atividade profissional em causa, as situaes em causa permanecem igualmente fora do sistema de reconhecimento de certificados, tal como regulado no Captulo VI do Decreto-Lei n. 280/2001, em

domnio normativo que, de resto, no deixa de consubstanciar tambm a transposio de diretivas comunitrias. 25. Assim sendo, a soluo que flui do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 e independentemente das condies que, a jusante, regulem o recrutamento dos martimos para prestao de servio a bordo -, representa por si s um obstculo dificilmente ultrapassvel para aqueles cidados no nacionais e choca muito particularmente, numa perspetiva de integrao dos imigrantes, no tratamento que confere a estrangeiros alguns de terceira gerao que escolheram Portugal como pas de acolhimento, aqui residindo inclusive h tempo suficiente para evidenciar, se necessrio for, uma medida razovel de conexo com o nosso pas. 26. Isto, porquanto, no obstante o artigo 15., n. 1, da Constituio respeitar aos estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal, admissvel, em abstrato e no plano substantivo, que o princpio da equiparao no opere sempre de pleno ou em termos maximalistas relativamente aos que apenas se encontrem em territrio nacional, como j admitiu o prprio Tribunal Constitucional no Acrdo n. 423/2001. 27. Sem que, em face daquele binmio, esteja em causa discutir no presente pedido a maior ou menor bondade de um regime diferenciado para estrangeiros residentes e para os que apenas se encontrem em Portugal pois no disso que se ocupa a norma contestada , sempre se adiantar que qualquer que seja a opo do legislador nesta matria, a consagrao de um regime diferenciado dever igualmente estar sempre justificado luz dos requisitos constitucionais das restries de direitos, liberdades e garantias (neste sentido, precisamente, Jorge Pereira da Silva, in MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui, Constituio Portuguesa Anotada. Tomo 1, 2. ed., Coimbra: Wolters Kluwer Portugal/Coimbra Editora, 2010, pp. 280-281). 28. Fao ainda notar que no curamos, para efeitos do presente pedido, da atividade exercida a bordo de embarcaes integradas em servios do Estado utilizadas em atividades de policiamento ou fiscalizao, na medida em que estejam em causa funes pblicas em que predomine o exerccio de prerrogativas de autoridade pblica dimenso que cairia sob a alada da previso, na parte excecionatria pertinente, do aludido n. 2 do artigo 15. da Constituio; muito menos est em causa a atividade a bordo de embarcaes pertencentes Marinha, atenta, desde logo, a clusula de excluso dos no nacionais do servio nas Foras Armadas (artigos 15., n.s 2 e 3, e 275., n. 2, da Constituio). 29. Assim sendo e com a clarificao que antecede, o que sobressai na norma do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, a circunstncia de o critrio da nacionalidade, a valorado de per se, vir erigido em autntica condio de acesso atividade profissional dos martimos, pelo que a interveno do legislador governamental, em violao do princpio da equiparao, revela outrossim uma limitao liberdade de escolha de profisso, tambm ela recebendo dignidade jusfundamental no artigo 47., n. 1, da Constituio e beneficiando do regime jurdico-constitucional prprio dos direitos, liberdades e garantias, por fora do disposto no artigo 17. da Lei Fundamental. 30. Sendo certo que do mbito de proteo da liberdade de escolha de profisso relevam, justamente, em termos jurdico-constitucionalmente conformados, o direito de escolha e o direito de acesso ou ingresso. 31. E sem que o texto constitucional tenha reservado a liberdade fundamental em causa exclusivamente a cidados portugueses, a mesma v aqui estreitado o seu mbito subjetivo, por fora da excluso dos nacionais de pases terceiros nos termos que a norma questionada encerra, o que consubstancia uma autntica restrio de direitos operada pelo legislador, no caso governamental. 32. Seja como for e de harmonia com o entendimento do Tribunal Constitucional, aceite que o direito reconhecido no n. 1 do artigo 47. da Constituio no tem de ser diretamente tido em conta (como se expressou o mesmo Tribunal no Acrdo n. 345/2002), para efeitos do controlo de constitucionalidade a que o presente pedido vem dirigido.

33. Na verdade, no citado Acrdo, debruando-se sobre norma que exclua da admisso a concurso de provimento para pessoal docente, da carreira dos educadores de infncia e dos professores dos ensinos bsico e secundrio, todos aqueles cidados no nacionais que no se enquadrassem na respetiva previso normativa, o Tribunal Constitucional considerou o seguinte (podendo ainda, em linha cnsona, consultar-se os Acrdos n. 423/2001 e 72/2002): nem o princpio geral da igualdade, consagrado n[o] artigo 13., nem a garantia genrica de uma igual possibilidade de acesso ao exerccio da funo pblica, que o n. 2 d[o] artigo 47. reconhece a todos os cidados, tm, aqui, que ser diretamente tidos em conta: tais preceitos e princpios subjacentes so, no caso, consumidos pelos princpios acolhidos no artigo 15. do texto constitucional, mormente nos seus n. 1 e 2 (...) (sublinhado aditado). 34. Neste enquadramento, confirmado que o princpio da equiparao constitui o parmetro com referncia ao qual a presente questo de constitucionalidade deve ser aferida, h que atender ao disposto no segmento final do n. 2 do artigo 15., o qual franqueia, como j referido, uma interveno do legislador de sentido restritivo do tratamento nacional consagrado no n. 1 do mesmo preceito. 35. Ora, a este propsito, apresenta-se igualmente clarividente o que ficou j expresso no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 340/95, ao debruar-se sobre as excees ao princpio geral da equiparao franqueadas pela Constituio, expressou o entendimento seguinte: Relativamente s excees a estabelecer pelo legislador ordinrio seguro que este se acha limitado por diversos parmetros condicionadores. Para alm de a sua determinao dever constar de lei formal da Assembleia da Repblica, devem as leis que reservem direitos, liberdades e garantias para os cidados portugueses, com excluso dos estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal considerar-se como verdadeiras leis restritivas para efeitos do artigo 18. da Constituio. 36. Significa isto que quaisquer excees legislativamente estabelecidas ao princpio da equiparao tm de ser justificadas e limitadas, com observncia dos princpios da necessidade, adequao e proporcionalidade quanto restrio de direitos, conforme exigncias postas no n. 2 do artigo 18. da Lei Fundamental. 37. A esta luz, se dvidas no podem colocar-se a respeito da incluso da liberdade de escolha de profisso na esfera de proteo do princpio da equiparao, atento o mbito alargado quanto [a este] princpio (...), para o qual a doutrina e a jurisprudncia apontam, e que justificado pela ideia essencial de um universalismo de direitos caracterstico da igualdade no Estado de direito (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 423/2001), no se vislumbra a subsistncia de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, ou, em qualquer caso, de interesse pblico relevante, que justifiquem a medida da contrao daquele princpio operada no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 relativamente atividade profissional dos martimos. 38. Assim, em face do princpio do respeito do direito internacional, por um lado, bem como do enquadramento constitucional da participao de Portugal na Unio Europeia, por outro, desconhecese, em primeiro lugar, qualquer exigncia internacional ou, especificamente, da Unio Europeia no sentido da imposio do referido critrio de nacionalidade para efeitos de inscrio martima quanto Unio Europeia, outra que no seja a salvaguarda devida liberdade que qualquer nacional de um Estado membro da Unio tem de procurar emprego, de trabalhar, de se estabelecer ou de prestar servios em qualquer Estado-Membro, de acordo com artigo 15., n. 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, e que o disposto no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 j acautela. 39. Em segundo lugar, no adequada a justificar a restrio decorrente do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001 a circunstncia de a chamada cdula de inscrio martima, emitida com base na inscrio homnima, poder configurar documento de identificao do martimo para efeitos da Conveno n. 108 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) relativa aos documentos de identificao dos martimos, de 1958, que Portugal ratificou (artigo 9. do Regulamento relativo

inscrio martima e emisso da cdula de inscrio martima, constante do Anexo 1 ao Decreto-Lei n. 280/2001 e deste fazendo parte integrante). 40. Isto porquanto, luz do disposto no n. 2 do artigo 2. da citada Conveno da OIT a passagem do referido documento de identificao a um martimo no nacional empregado a bordo de navio registado no (...) territrio [do Estado membro emissor] ou inscrito em agncia de colocao do seu territrio, para alm de depender de requerimento do interessado, vem consagrada como uma faculdade e no como uma obrigao do Estado vinculado pela Conveno em causa, como bem evidencia o recurso do legislador internacional, para esses casos, frmula lingustica o Estado Membro (...) poder passar (...) um documento de identificao de martimo (...). 41. Acresce, ainda, na lgica da Conveno n. 108 da OIT, a circunstncia de o Estado membro emissor do documento de identificao respeitante a um martimo estrangeiro no fica[r] obrigado a declarar nesse documento a nacionalidade do seu possuidor, no sendo, [a]lis, tal declarao (...) prova concludente da sua nacionalidade (n. 4 do artigo 4. da Conveno). 42. Estas determinaes normativas que so as que atualmente vinculam o Estado portugus franqueiam a salvaguarda dos interesses do Estado no quadro da existncia de vnculos de cidadania e, especificamente, da problemtica em torno do estatuto pessoal dos indivduos no nacionais, na medida em que, ainda que os admita a inscrio martima, no fica, nesses casos, obrigado a emitir a cdula como documento de identificao do martimo (dito de outro modo, pode sempre reservar esse documento de identificao aos cidados portugueses), nem decorrem da sua eventual emisso quaisquer efeitos jurdicos em termos da determinao da lei pessoal do requerente ou sequer de prova, com a fora de f pblica, da veracidade das declaraes e documentos colhidos junto do interessado a respeito da respetiva nacionalidade. 43. Sem embargo de o Estado portugus no se encontrar, data da elaborao do presente pedido, vinculado Conveno n. 185 da OIT relativa aos documentos de identificao dos martimos (revista), de 2003 instrumento internacional que, como decorre da sua prpria denominao, procede reviso da Conveno de 1958 no chegaramos a distinta concluso no plano em anlise, se, por hiptese, Portugal viesse a ratificar a referida Conveno internacional. Assinale-se, a este propsito e ao nvel comunitrio, que a Deciso 2005/367/CE do Conselho, de 14 de abril de 2005, autoriza os Estados membros a ratificar, no interesse da Comunidade Europeia, a Conveno n. 185 da OIT, na base da considerao, designadamente, de que certos artigos da mesma integram a competncia comunitria em matria de vistos, e de que esta conveno constitui uma contribuio valiosa para o reforo da segurana no setor martimo a nvel internacional e para a promoo de condies de vida e de trabalho dignas para os martimos, sendo por conseguinte desejvel que as suas disposies sejam aplicadas o mais rapidamente possvel, no enunciado preambular da citada Deciso. 44. Na verdade, assente, entre outros, sobre um conjunto de propostas referentes a um sistema mais seguro de identificao dos martimos, a Conveno n. 185 da OIT cinge o poder de emisso de um documento de identificao do martimo, no que concerne aos martimos no nacionais do Estado membro requerido, queles a que tenha sido concedido o estatuto de residente permanente no respetivo territrio. 45. Outrossim, no se perdendo de vista, na mesma Conveno, o imperativo de acautelar a segurana necessria no procedimento de emisso dos documentos de identificao em causa, salienta-se a incorporao, naquele instrumento internacional, de preceitos dirigidos a que, na base da emisso do documento em causa, esteja a prova da nacionalidade ou da residncia permanente do requerente, bem como, especialmente nos casos de nacionalidade plrima, ou de estatuto de residente permanente, a garantir que no seja emitido mais do que um documento de identificao de martimo. 46. Em face do exposto e caso o Estado portugus pondere ratificar a Conveno n. 185 da OIT, nada nesta Conveno permite justificar a excluso de cidados no nacionais do pedido de inscrio martima, tal como determinada pelo legislador na norma impugnada, j que, para esses cidados, a emisso de um documento de identificao do martimo continua a configurar-se como um poder dos Estados, e no como uma obrigao, estando, de resto, por fora da mesma Conveno confinada aos

martimos com estatuto de residente permanente e rodeada das maiores cautelas, impulsionadas estas pelas novas tecnologias, no tratamento dos requerimentos e emisso dos documentos de identificao em causa. 47. Passando para outro plano de anlise, no releva igualmente para justificar a limitao decorrente do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, o interesse legtimo quanto a um elevado grau de formao e qualificao dos martimos, associado que est tambm s exigncias da segurana martima, da salvaguarda da vida humana no mar e da preservao do meio marinho. 48. Na verdade, os requisitos de formao e qualificao profissional no domnio martimo, integram, desde logo, a montante, o conjunto dos requisitos necessrios, a preencher pelos indivduos que pretendam fazer a sua inscrio martima, conforme vem disposto no Regulamento relativo formao e certificao dos martimos, constante do Anexo IV ao Decreto-Lei n. 280/2001 e do qual igualmente parte integrante. 49. Alis, sob a tica das competncias exigveis para o exerccio da atividade profissional dos martimos, trata-se de domnio objeto de forte regulao internacional dirigida, afinal, a uma tendencial uniformizao na matria para alm de ser Administrao que compete a sua verificao face aos critrios legalmente definidos, seja no domnio do reconhecimento de certificados obtidos fora de Portugal, seja no plano da prpria formao ministrada no nosso pas. 50. Assim sendo, na medida em que a comprovao da habilitao exigida para a categoria de martimo pretendida ela prpria pr-requisito do pedido de inscrio martima, no se vislumbra por que razo, uma vez adquirida essa formao no nosso pas e comprovando a respetiva titularidade a aptido profissional para o exerccio da atividade em causa, no se franqueie a um no nacional, que no se enquadre em quaisquer das situaes previstas na norma a sindicar, a obteno da inscrio martima. 51. Ainda em sede de competncias e no que especificamente concerne aos aspetos relacionados com a lngua e eventuais dificuldades de comunicao a bordo, numa matria que crucial sob a perspetiva da segurana martima, a questo no suscita igualmente grandes obstculos, uma vez que, a par do que sejam as orientaes internacionais quanto ao uso de uma lngua de trabalho a bordo, entre ns e no tocante ao embarque de martimos de pases terceiros em embarcaes nacionais, nos casos em que o mesmo est autorizado, a lei estabelece j o seu condicionamento posse de conhecimentos da lngua portuguesa sempre que esta seja adotada como lngua de trabalho a bordo (artigo 3., n. 6, do Regulamento relativo ao recrutamento e ao embarque e desembarque dos martimos, constante do Anexo V ao Decreto-Lei n. 28012001, do qual faz parte integrante). 52. Em suma, neste plano, no se v que, uma vez preenchidos os requisitos exigidos, nomeadamente respeitantes formao necessria e s competncias lingusticas adequadas, os nacionais de pases terceiros no possam ingressar na atividade profissional martima em condies idnticas aos cidados portugueses. 53. Por ltimo, por muito ponderoso que possa afigurar-se o interesse da preveno da imigrao ilegal num domnio com as caractersticas prprias da atividade martima, h que, todavia, questionar se uma medida restritiva da liberdade de escolha da profisso, a qual frustra o tratamento igualitrio preconizado, como regime regra, pelo princpio da equiparao de direitos entre nacionais e no nacionais, se afigura apropriada, de per se, prossecuo de um tal fim, quando certo que engloba desde logo, no seu efeito jurdico excludente, nacionais de pases terceiros, cuja situao em face do regime jurdico de entrada e permanncia em territrio nacional no suscite quaisquer dvidas. 54. Duvidando, deste modo, de tal conformidade, sempre se adiantar que ainda que se admitisse, por hiptese, a adequao da medida, a mesma claudica sob o ponto de vista da sua exigibilidade material e pessoal, porquanto pode a preveno da imigrao ilegal ser, neste caso, alcanada mediante meios menos gravosos para os estrangeiros afetados, por forma a permitir, mais generosamente, estender o tratamento igualitrio reclamado a outros cidados no nacionais, pelo menos no respeitante ao crculo dos estrangeiros residentes e, por conseguinte, sem a ablao, pelo menos para esse universo de pessoas, da liberdade fundamental em causa.

55. A este propsito, confirmando o ponto de vista expresso quanto reprovao da norma ora criticada no teste da proporcionalidade, pode invocar-se, uma vez mais, a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, conforme expressa no j citado Acrdo n. 345/2002: Obviamente, o estatuto constitucional do estrangeiro admite excees ao princpio da equiparao (...). No obstante, esses desvios constituem restries a tal princpio e, nessa medida o que um aspeto fundamental do regime dos direitos, liberdades e garantias encontram-se as mesmas submetidas ao regime do n 2 do artigo 18 da Constituio, sendo, como tal, limitadas ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Na verdade, o princpio da proporcionalidade que aqui se surpreende exige como se retira do longo acervo da jurisprudncia constitucional nesta matria que as medidas restritivas legalmente previstas sejam o meio adequado para a prossecuo dos fins visados pela lei, ou seja, para a salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, sendo necessrios para alcanar esses fins, que no poderiam ser atingidos com meios menos gravosos, mais se exigindo que os meios restritivos e os fins obtidas se situem numa justa medida. 56. A esta luz, a conceo protecionista que flui do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei 280/2010 consubstancia uma contrao ao princpio da equiparao, numa medida restritiva que vai para aIm do justo e do necessrio, afigurando-se excessiva. 57. E no se contra-argumente, em face do condicionamento criticado, disporem os estrangeiros, aos quais no seja permitido efetuar pedido de inscrio martima junto das autoridades nacionais, de alternativa, a qual seja de desencadear, noutro pas como, por exemplo, no seu pas de origem um processo de reconhecimento da formao legalmente exigida para o exerccio da atividade profissional dos martimos, obtida em Portugal. 58. No procede semelhante argumento, porquanto, para alm da onerosidade que representa, para os interessados, uma tal alternativa, a mesma consubstancia hiptese cuja resposta fica, em ltima instncia, na dependncia da legislao e das autoridades do prprio pas em que se pretenda obter o referido reconhecimento. 59. Novamente, no se v como nacionais de pases terceiros, ainda que possam fazer aqui a sua formao martima, no tenham, no pas que os acolhe, a possibilidade de fazer a sua inscrio martima, ficando dependentes de um eventual processo de reconhecimento da sua formao noutro pas e sem garantias, partida, de lograr obter o respetivo deferimento. 60. Por outro lado, no se contra-argumente ainda que sempre sobeja, relativamente queles estrangeiros que renam os respetivos requisitos legais, a possibilidade de concretizao da opo pela cidadania portuguesa. 61. que, justamente, para alm de ferir uma instrumentalizao imposta dos mecanismos de concesso na nacionalidade para efeitos do gozo de direitos fundamentais, diametralmente oposta conceo humanista e universalista que alimenta o princpio da equiparao, o que est em causa , afinal, um direito pessoal, cujo exerccio depende da vontade do prprio. 62. Em sequncia, sobressai de todo o exposto que o Governo, mediante o diploma a que o pedido se reporta, erigiu uma medida que veda a determinados cidados e em razo da sua nacionalidade a escolha da atividade profissional dos martimos. 63. Deste modo, o regime vertido no n. 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n. 280/2001 gera uma diferenciao de tratamento com base na cidadania, sem que se anteveja fundamento material bastante para a excluso, como regime regra, dos nacionais de pases terceiros do acesso inscrio martima junto das autoridades portuguesas, pelo que aquela diferenciao, sendo discriminatria, excessiva e desproporcionada, revela-se inqua e redunda, no domnio vertente, numa inutilizao do prprio

princpio da equiparao (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 54/87), em violao do disposto no n. 1 do artigo 15. da Constituio. II. Da violao da reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica 64. Se assim numa perspetiva substantiva, verifica-se, alm disso, que coexiste, com a inconstitucionalidade material apontada ao condicionamento estabelecido no citado preceito do Decreto-Lei n. 280/2001, um vcio orgnico de inconstitucionalidade, em virtude de a determinao normativa em causa ter sido aprovada em violao da reserva de lei imposta pelo artigo 165., n. 1, alnea b), da Constituio. 65. Com efeito, como ficou anteriormente explicitado, na invocao feita da doutrina e jurisprudncia constitucionais em matria de tratamento constitucional de estrangeiros e aptridas, existe em relao determinao de excees ao princpio da equiparao, para alm das que sejam j estipuladas pela prpria Lei Fundamental, uma verdadeira reserva de lei, a qual configura tambm uma reserva de competncia da Assembleia da Repblica, sempre que estejam em causa direitos, liberdades e garantias, por fora do disposto no artigo 165., n. 1, alnea b), da Constituio. 66. A circunstncia de nacionais de pases terceiros estarem impedidos de fazer a sua inscrio martima junto das autoridades portuguesas configura uma exceo ao princpio da equiparao consagrado no artigo 15., n. 1, da Constituio, materializando, neste caso, uma verdadeira restrio liberdade de escolha de profisso, na medida em que aquela inscrio, verificados que estejam os demais requisitos legais, condio de ingresso na atividade profissional dos martimos. 67. A liberdade de escolha de profisso integra o elenco dos direitos, liberdades e garantias, cuja restrio s pode ser definida por lei, sinonimizando lei da Assembleia da Repblica ou decreto-lei autorizado do Governo (artigo 18., n. 2 e 3, conjugado com a alnea b) do n. 1 do artigo 165. da Constituio). 68. De resto, conforme bem sedimentada jurisprudncia do Tribunal Constitucional, a reserva legislativa parlamentar em matria de direitos, liberdades e garantias abrange tudo o que seja matria legislativa e no apenas as restries do direito em causa, na evocao que o Acrdo n. 255/2002 faz do Acrdo n. 128/2000. 69. Nesse mesmo Acrdo n. 255/2002, o Tribunal Constitucional ps em relevo a considerao de que a fixao de condies especficas para o exerccio de determinada profisso ou atividade profissional se enquadra no contexto da liberdade de escolha de profisso regulada no artigo 47. da lei fundamental e, portanto, constitui matria da exclusiva competncia legislativa da Assembleia da Repblica, por tratar de matria de direitos, liberdades e garantias. 70. Da fundamentao, sobre a qual o Tribunal Constitucional gizou a sua deciso, sobressai ainda o seguinte: (...) como a competncia para legislar sobre restries aos direitos, liberdades e garantias pertence exclusivamente ao Parlamento (salvo autorizao do Governo), da decorre a inevitvel inconstitucionalidade orgnica das normas em apreo. Para J.J. Gomes Canotilho, no domnio dos direitos fundamentais (mesmo no mbito dos direitos, liberdades e garantias), a reserva de lei no possui apenas uma dimenso garantstica em face das restries de direito; ela assume tambm uma dimenso conformadora-concretizadora desses mesmos direitos (Direito Constitucional, 5. ed., Almedina 1992, p. 801). Alis, ainda que se entenda que em algumas das alneas [citam-se as normas sub judicio] se no preveem verdadeiras e prprias restries, mas antes se revelam to-s limites imanentes da liberdade de profisso, a concluso ser sempre idntica. que (...) a reserva parlamentar abrange tudo o que seja matria legislativa e no apenas as restries (...). 71. luz deste entendimento do Tribunal Constitucional, no se duvida que o Governo, ao preceituar sobre as condies de acesso e exerccio da atividade profissional dos martimos, estabelecendo

condicionamento associado cidadania, o qual interfere, a montante, com o direito de escolher livremente a profisso em causa, legislou sobre matria de direitos, liberdades e garantias. 72. E f-lo sem que se tenha munido da devida lei de autorizao, ao invs reclamando legislar sobre matria no reservada Assembleia da Repblica. 73. Em face do que antecede, tendo o Governo aprovado norma que restringe a liberdade de escolha de profisso, com base no critrio da nacionalidade, fazendo uso, em desconformidade com a Constituio, da credencial constante da parte final do n. 2 do artigo 15. da Lei Fundamental e legislando a descoberto de autorizao legislativa inequvoco, outrossim, que, ao assim proceder, desrespeitou a reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica. 74. Pelo que a norma em causa tambm organicamente inconstitucional, por violao do artigo 165., n. 1, alnea b), da Constituio.

2. Notificado para se pronunciar sobre o pedido, o Primeiro-Ministro veio oferecer o merecimento dos autos, fazendo acompanhar a sua resposta, todavia, de um parecer elaborado pelo Centro Jurdico da Presidncia do Conselho de Ministros.

3. Foi discutido em Plenrio o memorando apresentado pelo Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 63., n. 1, da Lei da Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n. 28/82, de 15 de novembro), e fixada a orientao do Tribunal sobre as questes a resolver, de acordo com o disposto no n. 2 do mesmo artigo, cumprindo agora decidir em conformidade com o que ento se estabeleceu.

II - Fundamentao

A) Insero sistemtica e antecedentes da norma objeto de fiscalizao 4. O Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, tem por objeto o estabelecimento das normas reguladoras da atividade profissional dos martimos, incluindo as relativas, sua inscrio martima e emisso de cdulas martimas, sua aptido fsica, classificao, categorias e requisitos de acesso e funes a desempenhar, sua formao e certificao, reconhecimento de certificados, recrutamento e regimes de embarque e de desembarque e lotao de segurana das embarcaes (cfr. o respetivo artigo 1., n. 1). Tal atividade exercida a bordo das embarcaes de comrcio, de pesca, rebocadores, de investigao, auxiliares e outras do Estado (v. o nmero 2 do mesmo artigo). Segundo o seu prembulo, tal diploma props-se acompanhar e traduzir as alteraes introduzidas pelas Emendas Conveno Internacional sobre Normas de Formao, de Certificao e de Servio de Quartos para os Martimos de 1978 (STCW), adotadas em 1995 pela Organizao Martima Internacional, e entretanto secundadas e reforadas pela Unio Europeia, atravs da aprovao de diversas diretivas sobre a matria. As citadas Emendas, inseridas na rea multidisciplinar da profisso martima, determinaram, em nome da segurana das pessoas ligadas ou em contacto com o mar e da preservao do meio marinho, nomeadamente e entre outras: i) uma reestruturao profunda do ensino e da formao nutica; ii) a adoo de processos de avaliao de conhecimentos dos martimos, prvios e condicionantes da emisso de certificados de qualificao ou de aptido profissional ou da sua autenticao, nomeadamente, em caso de reconhecimento; iii) a existncia obrigatria de um registo de

certificados, enquanto instrumento de prova de autenticidade e de prova da circulao dos martimos; iv) a compartimentao das funes dos martimos, atentos os novos parmetros das embarcaes, e a certificao correspondente; v) uma acrescida exigncia de qualificaes e correspondentes certificados; vi) a valorao da aptido fsica a ter em conta na emisso dos certificados; e vii) a adoo de regras de qualidade, quanto inspeo e disciplina global da matria, com responsabilizao contraordenacional dos intervenientes companhias e martimos. Em consequncia imediata da obrigao de introduo efetiva no direito interno das Emendas de 1995 Conveno STCW e de transposio de diretivas da Unio Europeia relacionadas com a matria, especialmente a Diretiva n. 98/35/CE, do Conselho, de 25 de maio de 1998, relativa ao nvel mnimo da formao dos martimos, o Decreto-Lei n. 280/2001 procedeu ainda reviso do anterior Regulamento da Inscrio Martima, aprovando, juntamente com outros diplomas regulamentares (cfr. o artigo 85. do diploma em anlise), o novo Regulamento relativo inscrio martima e emisso da cdula de inscrio martima (que consta do anexo I quele Decreto-Lei).

5. A norma ora objeto de fiscalizao consagrada no n. 2 do artigo 4. (com a epgrafe Pedido de inscrio martima) do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro insere-se no mbito da disciplina da inscrio martima (seco I do captulo II). A inscrio martima o ato exigvel aos indivduos de ambos os sexos que pretendam exercer, como tripulantes, as funes correspondentes s categorias dos martimos ou outras funes legalmente previstas e os indivduos que efetuem a inscrio martima tomam a designao de inscritos martimos ou, abreviadamente, de martimos (v., assim, respetivamente, os artigos 2., n. 1, e 3., n. 1, ambos do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro). As funes em causa correspondem ao conjunto autnomo de tarefas, competncias, deveres e responsabilidades profissionais dos martimos, que podem corresponder respetiva categoria ou a categoria diferente ou constar de dispositivos legais em vigor (assim, o artigo 2., n. 2, do mesmo diploma). E a inscrio martima requerida aos rgos locais do Sistema de Autoridade Martima (SAM) competentes, devendo o requerente indicar os elementos a integrar no registo, devidamente comprovados por documento (v. artigo 4., n. 1, do Decreto-Lei n. 280/2001). Ser inscrito martimo uma condio necessria do exerccio da atividade profissional de martimo, porquanto, nos termos do artigo 3., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, s podem exercer a atividade profissional dos martimos os inscritos martimos habilitados com as respetivas qualificaes profissionais e detentores dos respetivos certificados. A norma impugnada, constante do n. 2 do artigo 4. do referido diploma, procede, por sua vez, delimitao do universo dos sujeitos a quem reconhecida a faculdade de requerer a inscrio martima ao dispor que podem requerer a inscrio martima os indivduos maiores de 16 anos de nacionalidade portuguesa ou de um pas membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional. Deste preceito resulta, assim, que, ressalvado o crculo dos nacionais dos Estados membros da Unio Europeia, bem como os casos eventualmente abrangidos por convenes ou outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico portugus, a faculdade de solicitar a inscrio martima e, consequentemente, de reunir os requisitos necessrios para aceder ao exerccio da atividade profissional dos martimos se encontra reservada a cidados portugueses.

6. Tal norma no constitui uma disposio original no ordenamento jurdico portugus. Com efeito, um regime semelhante constava j do n. 1 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 104/89, de 6 de abril - diploma entretanto revogado expressamente pelo artigo 86. do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro. Aquele diploma veio proceder, de acordo com o respetivo prembulo, regulamentao da inscrio martima, contemplando a reestruturao das profisses relativas tripulao e operao dos navios de comrcio e pesca atravs da valorizao da capacidade profissional, surgindo esta

como condio bsica de acesso entre categorias profissionais. O citado preceito estatua que a inscrio martima apenas poderia ser requerida por indivduos maiores de 16 anos, de nacionalidade portuguesa, com salvaguarda das obrigaes resultantes da adeso de Portugal s Comunidades Europeias e de convenes internacionais celebradas entre Portugal e outros Estados. E j esta disciplina do diploma de 1989 tambm no era integralmente nova. Na verdade, anteriormente as normas reguladoras da atividade profissional dos martimos constavam do Regulamento da Inscrio Martima, Matrcula e Lotaes dos Navios da Marinha Marcante e da Pesca, aprovado pelo Decreto n. 45 969, de 15 de outubro de 1964, em execuo do disposto no artigo 49. do Decreto-Lei n. 45 968, tambm de 15 de outubro de 1964. Completando o regime geral ento definido nos artigos 1. e 2. do Decreto-Lei n. 45968, o mencionado Regulamento, depois de condicionar o acesso condio de martimo inscrio martima (cfr. o artigo 1.), veio regular este ato no ttulo II, estabelecendo para o mesmo determinados requisitos, entre os quais, ainda que de forma indireta, o relativo nacionalidade. Assim, nos termos do artigo 8. do referido Regulamento, a realizao da inscrio martima tinha como pressuposto a apresentao, junto da autoridade martima competente, de um conjunto de documentos que incluam, de acordo com a respetiva alnea b), a certido de idade, de teor, comprovando ser cidado portugus. Uma vez que, de acordo com esta norma, o requerimento para a inscrio martima deveria ser obrigatoriamente instrudo com documento comprovativo da nacionalidade portuguesa, torna-se claro que, tambm sob regime jurdico resultante do Decreto-Lei n. 45 968 e sua regulamentao, o acesso atividade de martimo se encontrava vedado a estrangeiros: requerendo a inscrio martima a comprovao documental de nacionalidade portuguesa, e sendo essa inscrio uma condio do exerccio da atividade profissional de martimo, incontroversa a concluso de que os nacionais de outros Estados se encontravam privados do direito de aceder a essa profisso.

B) As questes de inconstitucionalidade e a ordem do seu conhecimento 7. Tal como se encontra configurado pelo Provedor de Justia, o problema de constitucionalidade a resolver consiste em verificar se, ao excluir do universo dos titulares da faculdade de requerer a inscrio martima os nacionais de pases terceiros no includos na Unio Europeia e residualmente no abrangidos pelo regime que em contrrio possa constar de convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional, a norma constante do n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, inconstitucional, por violao, quer do princpio da equiparao consagrado no n. 1 do artigo 15., da Constituio, quer da reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica definida pela alnea b) do n. 1 do artigo 165. da Lei Fundamental. Para o Provedor de Justia, com efeito, a invocada inconstitucionalidade material da norma sob fiscalizao resulta da diferenciao de tratamento com base na cidadania sem fundamento material bastante, no que se refere ao acesso inscrio martima junto das autoridades portuguesas e da consequente violao do disposto no artigo 15., n. 1, da Constituio (cfr. o n. 63 do requerimento de fiscalizao da constitucionalidade). E este vcio material da norma em apreo coexiste com um outro vcio da mesma norma agora um vcio de natureza orgnica , seja porque todas as excees legais ao princpio da equiparao tm de ser determinadas mediante lei formal da Assembleia da Repblica (assim, o n. 17 do requerimento inicial), seja porque est em causa uma verdadeira restrio liberdade de escolha de profisso que integra o elenco dos direitos, liberdades e garantias e, no tocante ao tratamento constitucional de estrangeiros e aptridas, existe em relao determinao de excees ao princpio da equiparao uma verdadeira reserva de lei, a qual configura tambm uma reserva de competncia da Assembleia da Repblica, sempre que estejam em causa direitos, liberdades e garantias, por fora do disposto no artigo 165., n. 1, alnea b), da Constituio (cfr. os n.os 18 e 65 a 67 do mesmo requerimento). A conformidade constitucional do regime constante do n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001 encontra-se, assim, questionada sob um duplo ponto de vista, supondo este, no plano material, a confrontao da diferenciao de tratamento no mbito do acesso atividade profissional dos martimos, por efeito da interveno de um critrio distintivo baseado na nacionalidade, com o princpio da equiparao dos estrangeiros e aptridas consagrado no n. 1 do artigo 15. da Constituio, e, no plano orgnico, a considerao daquela diferenciao na sua relao com a

competncia para a emanao da norma que a estabelece, de acordo com as regras de produo jurdica estabelecidas na Constituio. Tal no obsta a que o referente paramtrico comum a ambas as perspetivas se centre no princpio da equiparao dos estrangeiros e aptridas, consagrado no n. 1 do artigo 15. da Constituio, j que o mesmo princpio constitui um verdadeiro pressuposto da prpria questo orgnica: esta s se coloca porque, em princpio, os estrangeiros e aptridas que se encontram ou residam em Portugal gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres do cidado portugus. Justifica-se, por conseguinte, comear por analisar a alegada violao daquele princpio pela norma sindicada pelo requerente. Acresce que foi tambm esse o percurso seguido pelo Provedor de Justia, ao perspetivar as questes de inconstitucionalidade como um concurso (efetivo) de vcios ou como a violao de diferentes normas constitucionais um princpio material e uma regra de competncia por uma nica norma de direito ordinrio. Com efeito, o requerente estrutura o seu pedido de fiscalizao, comeando por arguir a inconstitucionalidade material do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro - a violao do princpio da equiparao; e, s depois, argui a sua inconstitucionalidade orgnica a violao da reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica.

C) A inconstitucionalidade material da norma objeto de fiscalizao 8. Como se afirmou no Acrdo deste Tribunal n. 345/2002 (disponvel, assim como os demais referidos no presente aresto, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ), pode dizer-se que, no tocante ao critrio diferenciador baseado na nacionalidade, o princpio da igualdade objeto de uma considerao e concretizao prprias no artigo 15. da Constituio, mormente nos seus n.os 1 e 2, pelo que tal preceito consigna o mdulo constitucional especfico da igualdade de direitos entre os cidados portugueses e os demais. Sob a epgrafe Estrangeiros, aptridas, cidados europeus, dispe-se a o seguinte: 1. Os estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres do cidado portugus. 2. Excetuam-se do disposto no nmero anterior os direitos polticos, o exerccio das funes pblicas que no tenham carter predominantemente tcnico e os direitos e deveres reservados pela Constituio e pela lei exclusivamente aos cidados portugueses. Tais normas, cujo texto remonta verso originria da Constituio, inscrevem-se numa linha com tradio no direito portugus (cfr. o Acrdo deste Tribunal n. 340/95). Garantindo aos estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal os direitos e deveres do cidado portugus, o n. 1 daquele preceito consagra o chamado princpio do tratamento nacional isto , um tratamento pelo menos to favorvel como o concedido ao cidado do pas, designadamente no que respeita a um certo nmero de direitos fundamentais (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., anot. V ao art. 15., p. 357; v., em idntico sentido, Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. I ao art. 15., p. 263). Quanto definio do mbito objetivo da equiparao consagrada no artigo 15., a jurisprudncia e doutrina constitucionais vm perfilhando uma conceo ampla do princpio, de acordo com a qual os direitos referidos no artigo 15., n. 1, da Constituio no sero apenas os direitos fundamentais, os direitos, liberdades e garantias ou os direitos constitucionalmente garantidos, mas tambm os direitos consignados aos cidados portugueses na lei ordinria (cfr. os Acrdos n.os 423/2001 e 72/2002; e Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., anot. III ao art. 15., p. 357; Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. I ao art. 15., p. 263; Mrio Torres, Prefcio a Direitos dos Estrangeiros, de Ana Vargas e Joaquim Ruas, Lisboa, 1995, p. 17; e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 5 ed., 2012, pp. 127 a 129). Tal compreenso, para alm de consonante com o resultado de uma interpretao histrica, sistemtica e literalmente conformada do n. 1 do artigo 15., da Constituio, justificada pelo carter universalista da tutela dos direitos fundamentais num Estado de Direito Democrtico baseado na dignidade da pessoa humana (cfr. o citado Acrdo n. 423/2001), sendo considerada, por isso, inerente ao texto constitucional (cfr. o Acrdo n. 345/2002).

A Constituio prescreve, contudo, excees ao princpio da equiparao e admite que a lei possa estabelecer outras mais. Entre as excees prescritas, constam as relativas a direitos polticos nos quais se incluem os direitos, liberdades e garantias de participao poltica elencados nos respetivos artigos 48. a 52. , ao exerccio de funes pblicas que no tenham carter predominantemente tcnico conceito cuja delimitao dever ser alcanada por contraposio s funes em que predomine o exerccio de prerrogativas de autoridade pblica (cfr. Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. VIII ao art. 15., p. 270 e ss.) - e aos direitos e deveres reservados pela prpria Constituio aos cidados portugueses. Quanto s excees admitidas aquelas que o legislador ordinrio pode estabelecer -, aceite que a possibilidade de que este em geral beneficia de colocar autonomamente sob reserva da nacionalidade o gozo de determinados direitos, para alm dos contemplados na Constituio, se encontra, ela prpria, sujeita a diversos parmetros condicionadores (cfr. o Acrdo n. 345/2002; v. tambm, Vieira de Andrade, ob. cit., pp. 128 e 129). Entre tais parmetros avulta uma vez que as excees legais em causa restringem o princpio da equiparao a sujeio ao regime do n. 2 do artigo 18. da Constituio das leis que, no todo ou em parte, excluam da titularidade de determinados direitos os estrangeiros e aptridas presentes ou residentes em Portugal (cfr. o Acrdo n. 345/2002). Assim, qualquer restrio legal do princpio da equiparao s ser constitucionalmente legtima, se for exigida pela salvaguarda de outro direito ou interesse constitucionalmente protegido, e se se limitar ao necessrio para assegurar tal salvaguarda. Nesta perspetiva, a medida restritiva dever subordinar-se ao princpio da proibio do excesso ou da proporcionalidade em sentido amplo, com as suas trs dimenses necessidade, adequao e proporcionalidade em sentido restrito (cfr. o Acrdo n. 340/95) , daqui resultando que, quanto aos direitos que a Constituio consente que possam ser colocados pelo legislador ordinrio sob reserva da nacionalidade, tal reserva no poder ser desnecessria, arbitrria ou desproporcionada, sob pena de esvaziamento e inutilizao do prprio princpio da equiparao consagrado no n. 1 do artigo 15. (cfr. os Acrdos n.os 54/87, 423/2001, 72/2002 e 345/2002). A esta luz, cumpre analisar se a reserva do acesso atividade profissional dos martimos, por via da limitao da possibilidade de inscrio martima aos cidados nacionais de pases integrados na Unio Europeia ou residualmente abrangidos por conveno que expressamente a prevejam, consignada no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, exceciona, em termos materialmente legtimos, o princpio da equiparao consagrado no n. 1 do artigo 15. da Constituio.

9. Considerada a natureza do direito cujo gozo diferenciado em razo da nacionalidade, pode afirmarse que a exceo ao princpio da equiparao prevista naquele preceito no se inscreve no mbito de qualquer uma daquelas que a Constituio diretamente prescreve e que constituem, por isso mesmo, autorrestries constitucionais ao princpio da equiparao (assim, v. Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. VI ao art. 15., p. 269): os direitos polticos, o exerccio de funes pblicas sem carter predominantemente tcnico e os direitos e deveres reservados pela Constituio aos cidados portugueses. Se quanto aos direitos polticos e aos direitos reservados pelo prprio texto constitucional aos cidados portugueses, a ausncia de zonas de sobreposio evidente, a mesma concluso tornar-se- igualmente clara em face da reserva constitucional a cidados nacionais do exerccio de funes pblicas sem carter predominantemente tcnico, tendo em conta que, como referido, estas so definidas a partir da sua dimenso de autoridade. Apropriadamente densificado, tal conceito de funes sem carter predominantemente tcnico compreender os cargos que impliquem atribuies que concorrem para a definio autoritria de direitos como sucede com as magistraturas , as posies que atribuem competncia para condicionar o exerccio da liberdade de autoconformao individual como se verifica quanto s foras de segurana , como ainda os cargos superiores da Administrao Pblica, na medida em que lhes seja conferida competncia para, na prossecuo do interesse pblico, definir autoritariamente e atravs do exerccio de amplos poderes

discricionrios, a situao dos cidados que com ela se relacionem (cfr. Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. VIII ao art. 15., passim). A atividade profissional prpria do martimo ou marinheiro compreende, nos termos do n. 2 do artigo 1. do Decreto-Lei n. 280/2001, toda a atividade exercitvel, como tripulante (cfr. o artigo 2., n. 1, do mesmo diploma), a bordo de embarcaes de comrcio, de pesca, rebocadores, de investigao, auxiliares e outras do Estado. Na medida em que a enunciao do tipo de embarcaes a que se encontra funcionalmente indexada a definio legal da atividade profissional dos martimos esgotante no sentido em que no so configurveis embarcaes de tipo diverso daqueles que a norma expressamente contempla , o n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001, ao negar o acesso categoria de martimos aos indivduos que no sejam nacionais de pases integrados na Unio Europeia ou, residualmente, abrangidos por qualquer disposio de sentido contrrio, priva-os, em razo da respetiva nacionalidade, no apenas da possibilidade de desempenharem qualquer cargo a bordo de embarcaes associadas ao exerccio da soberania nacional ou ao desempenho de funes decorrentes do exerccio de poderes de autoridade como sejam as de fiscalizao ou de policiamento , mas, genrica e amplamente, do exerccio de qualquer conjunto de tarefas, competncias, deveres ou responsabilidades a bordo de qualquer tipo de embarcao, incluindo daquelas que, por serem de comrcio ou de pesca, em nenhum momento se intercetam, pelo menos de forma necessria, com a componente poltica ou a dimenso de autoridade e soberania em que se fundam as autorrestries constitucionais ao princpio da equiparao baseadas na natureza da funo sob reserva. A esgotante medida em que o direito ao exerccio da atividade profissional dos martimos negado aos cidados oriundos de pases terceiros no integrados na Unio Europeia, com base no critrio da nacionalidade, confirmada pela extenso dos escales e categorias compreendidos em tal atividade, de acordo com a tipologia definida nos artigos 4. a 7. do Regulamento relativo classificao, s categorias e s funes dos martimos e aos requisitos de acesso s mesmas, constante do anexo III ao Decreto-Lei n. 280/2001. Dando concretizao ao disposto no artigo 22., n. 1, do Decreto-Lei n. 280/2001 norma segundo a qual, todos os martimos so titulares de uma categoria a que corresponde determinado contedo funcional , o Regulamento em causa enuncia, nos respetivos artigos 4. a 7., as categorias que, por escalo, se encontram compreendidas na atividade profissional dos martimos, e determina, no seu artigo 50., que o exerccio de funes correspondentes a qualquer delas em embarcaes sujeitas Conveno STCW, se encontra condicionado titularidade dos respetivos certificados profissionais, em conformidade com o disposto no Regulamento relativo formao e certificao dos martimos, constante do anexo IV ao Decreto-Lei n. 280/2001. Do enunciado daquelas categorias, em conjugao com o disposto no artigo 3., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, resulta que a reserva no acesso inscrio martima a cidados nacionais e aos cidados de certos Estados estatuda no artigo 4., n. 2, do mesmo Decreto-Lei, ora sob fiscalizao, redunda na excluso da possibilidade de todos os outros indivduos no nacionais de exercerem as funes de martimos, de acordo com qualquer uma das categorias legalmente previstas oficiais, mestrana e marinhagem. Em suma, negada a possibilidade de requerer a inscrio martima, fica igualmente vedada a possibilidade do exerccio de qualquer atividade profissional prpria do martimo. Assim configurado, acaba por ser o prprio direito livre escolha da profisso de martimo, em toda a sua extenso, que constitui o objeto da restrio baseada no critrio da nacionalidade e no apenas uma sua projeo autonomizvel ou particularizvel em funo das especificidades do contexto. Deste modo, a exceo ao princpio da equiparao constante do n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001 no se pode ter como inscrita no domnio das aludidas autorrestries. Por isso mesmo, a licitude constitucional do regime diferencial que na mesma se contm est dependente apenas da verificao dos pressupostos que condicionam o alargamento pelo legislador ordinrio do catlogo dos direitos reservados a cidados portugueses.

10. Da vinculao constitucional da lei ampliadora dessa reserva decorrem pressupostos que conferem permisso constante do n. 2 do artigo 15. um alcance relativamente reduzido (assim, v. Jorge Pereira da Silva, ob. cit., anot. XII ao art. 15., p. 278). Conforme notado na doutrina, as excees a estabelecer por lei ordinria [] no so livres o legislador no convocado para delimitar a

hiptese da norma constitucional de equiparao , pelo menos no que respeita aos direitos liberdades e garantias, devendo as leis que eventualmente reservem direitos deste tipo para cidados portugueses ser consideradas leis restritivas e sujeitas s condies de legitimidade estabelecidas no artigo 18. [ Por assim ser,] a reserva por via legislativa de certos direitos aos cidados portugueses s justificvel em relao a direitos que tenham fortes implicaes de carter social, desde que haja um valor constitucional que justifique o exclusivo para nacionais, e com respeito pelos princpios da universalidade e da proporcionalidade (cfr. Vieira de Andrade, ob. cit., pp. 128-129). O mesmo entendimento vem sendo seguido na jurisprudncia deste Tribunal, nomeadamente no seu Acrdo n. 345/2002: [O] estatuto constitucional do estrangeiro admite excees ao princpio da equiparao, como resulta inequivocamente da leitura da norma constitucional. No obstante, esses desvios constituem restries a tal princpio e, nessa medida o que um aspeto fundamental do regime dos direitos, liberdades e garantias encontram-se as mesmas submetidas ao regime do n 2 do artigo 18 da Constituio, sendo, como tal, limitadas ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Na verdade, o princpio da proporcionalidade que aqui se surpreende exige como se retira do longo acervo da jurisprudncia constitucional nesta matria que as medidas restritivas legalmente previstas sejam o meio adequado para a prossecuo dos fins visados pela lei, ou seja, para a salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, sendo necessrios para alcanar esses fins, que no poderiam ser atingidos com meios menos gravosos, mais se exigindo que os meios restritivos e os fins obtidos se situem numa "justa medida". []. Consequentemente, e uma vez que a norma constante do n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001, ao excluir do universo dos sujeitos habilitados a requerer a inscrio martima os no nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia nem abrangidos por convenes ou outros instrumentos internacionais de sentido contrrio, restringe, nessa extenso, o princpio da equiparao, a subordinao da reserva s condies de validade material fixadas no artigo 18. para as leis restritivas inquestionvel. A conformidade constitucional daquele preceito depende, por isso, da resposta questo de saber se a reserva a determinados cidados do acesso atividade profissional dos martimos satisfaz aquelas condies. Cumpre apreciar, designadamente, se tal reserva justificada pela necessidade de salvaguardar outros direitos ou valores constitucionalmente tutelados, e adequada, necessria e proporcional para o efeito.

11. Na medida em que a matria relativa aos documentos de identificao dos martimos se encontra regulada pela Conveno n. 108 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) de 1958, que Portugal ratificou atravs do Decreto-Lei n. 47 712, de 19 de maio de 1967, esse fundamento poderia relacionar-se com o enquadramento, a que por via dessa ratificao, se encontra sujeita a atividade de acreditao exercida pelo Estado Portugus, em particular no que diz respeito possibilidade de aquisio por nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia, com base na inscrio efetuada junto das autoridades portuguesas, de prerrogativas, designadamente quanto mobilidade, contrrias ou distintas daquelas que resultariam da sua inscrio atravs do respetivo pas de origem. Assim no sucede, todavia. Com base na inscrio efetuada junto dos competentes rgos do Sistema de Autoridade Martima ato por efeito do qual adquirida a qualidade de martimo emitida a favor do inscrito a cdula de inscrio martima (cfr. artigo 5. do Regulamento relativo inscrio martima e emisso da cdula de inscrio martima, constante do anexo 1 ao Decreto-Lei n. 280/2001), que poder constituir documento de identificao do martimo, para efeitos da Conveno n. 108 da OIT, caso o respetivo titular o requeira (cfr. artigo 9. do referido Regulamento). Aplicando-se esta Conveno, de acordo com o seu artigo 1., a todos os martimos matriculados, seja a que ttulo for, a bordo de qualquer navio que no seja navio de guerra, normalmente afeto navegao martima e registado em territrio no

qual a mesma Conveno se encontre em vigor, o respetivo artigo 2. no impe aos Estados membros a adoo do mesmo tipo de procedimento quanto emisso do aludido documento de identificao de martimo para os nacionais e os no nacionais (note-se que o documento em causa necessrio, por exemplo, para a obteno de permisses de entrada dos martimos em todo o territrio onde se encontre em vigor a referida Conveno, sempre que essa entrada for pedida para uma licena em terra de durao temporria durante a escala do navio - cfr. artigo 6., n. 1). Assim, enquanto os Estados membros tm a obrigao de passar a cada um dos seus naturais exercendo a profisso de martimo, a seu pedido, um documento de identificao de martimo (cfr. n. 1 do artigo 2.); quanto a qualquer outro martimo empregado a bordo de navio registado em seu territrio ou inscrito em agncia de colocao do seu territrio, os mesmos Estados, podem adotar idntico procedimento, mas no esto obrigados a faz-lo (cfr. o n. 2 do mesmo preceito). Para alm de facultativa nos termos expostos, a emisso do documento de identificao do martimo encontra-se, em qualquer caso, sujeita observncia das indicaes estabelecidas no artigo 4. da mesma Conveno. No mbito da pertinncia da nacionalidade do martimo inscrito, o n. 4 desse preceito determina que o Estado membro que emita o documento de identificao respeitante a um martimo estrangeiro no fica obrigado a declarar nesse documento a nacionalidade do seu possuidor, no sendo, [a]lis, tal declarao [...] prova concludente da sua nacionalidade. Deste enquadramento da atividade de acreditao exercida pelos Estados constante da Conveno n. 108 da OIT resulta, assim, que a atribuio da condio de martimos a cidados nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia, ainda que acompanhada da emisso da correspondente cdula martima, no implica nem determina, como seu efeito automtico, a concomitante atribuio de qualquer prerrogativa inerente cidadania portuguesa, nem to pouco pe em causa, designadamente no plano do relacionamento com Estados terceiros, a atendibilidade do elemento nacionalidade no mbito da conformao do estatuto dos martimos. Na medida em que a inscrio martima no determina de forma automtica a emisso de cdula, como documento de identificao do martimo para os efeitos previstos na Conveno o Estado emissor mantm a faculdade de, quanto aos no nacionais, obstar converso da cdula de inscrio martima no documento de identificao dos martimos para os efeitos previstos na referida Conveno , nem decorre da sua eventual emisso qualquer efeito de converso da lei do Estado emissor na lei pessoal do requerente ou sequer a prova, com a fora de f pblica, da veracidade das declaraes e documentos colhidos junto do interessado a respeito da respetiva nacionalidade , no possvel descortinar, no enquadramento a que os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Portugus sujeitam o resultado do exerccio dos seus poderes de acreditao, um fundamento racional para o tratamento diferenciado que, com base no critrio da nacionalidade, introduzido a montante, no mbito do prprio regime de acesso profisso de martimo, tanto mais que esta ltima (tambm) exercitvel em embarcaes cuja atividade se encontra confinada ao domnio martimo nacional, como sejam as embarcaes destinadas ao trfego local.

12. Conforme nota o requerente, tal fundamento no igualmente descortinvel, nem nas razes que justificam o padro imposto no mbito da formao e qualificao dos martimos, nem, pelo menos em medida proporcional restrio introduzida, em qualquer interesse relacionado com a preveno da imigrao ilegal. 12.1. No que se refere s primeiras, o artigo 22., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, dispe que o acesso do martimo a uma categoria depende da satisfao dos requisitos relativos aptido fsica e psquica previstos nos respetivos artigos 17 a 20., formao e certificao, bem como ao tempo de embarque no mar, computado este nos termos regulamentares aplicveis. Previstos, quanto aos seus aspetos essenciais, nos artigos 25. a 34. do Decreto-Lei n. 280/2001, os requisitos respeitantes formao e certificao dos martimos encontram-se densificados em regulamento prprio (cfr. o anexo IV ao Decreto-Lei n. 280/2001). Da conjugao do artigo 50. do Regulamento relativo classificao, s categorias e s funes dos martimos e aos requisitos de acesso s mesmas, com o citado regulamento relativo formao, resulta que o exerccio da atividade profissional dos martimos em embarcaes a que se aplique a Conveno Internacional sobre Padres de Formao, Certificao e Servio de Quarto para Martimos se encontra condicionado titularidade dos respetivos certificados profissionais, pressupondo estes, tal como a prpria inscrio

martima numa determinada categoria profissional, ou o acesso a categoria superior, a reciclagem e atualizao dos conhecimentos necessrios ao exerccio da profisso, e (ou) a realizao de exames destinados avaliao dos conhecimentos e da aptido dos martimos para o exerccio das funes correspondentes a determinada categoria de ingresso ou de acesso ou das que resultarem do certificado exigido para o efeito. A certificao dos martimos poder resultar ainda de certificados de formao comprovativos de que foram atingidos os objetivos definidos nos programas e aes de formao (cfr. o artigo 31., alnea a), do Decreto-Lei n. 280/2001). Acresce que as autoridades portuguesas podero reconhecer: a) os certificados de formao e os certificados profissionais emitidos pelas entidades competentes dos Estados Membros da Unio Europeia e pertencentes a cidados nacionais desses Estados; b) os certificados de competncia emitidos ou reconhecidos pelas entidades competentes dos Estados Membros da Unio Europeia e pertencentes a cidados nacionais de pases terceiros; c) os certificados profissionais emitidos pelas entidades competentes de pases terceiros, mas pertencentes a cidados nacionais; d) os certificados de competncia emitidos pelas entidades competentes de pases terceiros, pertencentes a nacionais ou a no nacionais desses pases; e e) os certificados de formao ou profissionais emitidos pelas entidades competentes de pases terceiros, ao abrigo de acordos celebrados em matria de formao e de certificao (cfr. o artigo 35. do Decreto-Lei n. 280/2001). O martimo que no esteja certificado ou cujo certificado no seja o adequado no poder exercer funes a bordo que exijam a correspondente certificao, a menos que disponha de dispensa vlida ou de prova de pedido do reconhecimento ou da autenticao do necessrio certificado (cfr. o artigo 33. do Decreto-Lei n. 280/2001). Na medida em que os nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia que, encontrando-se ou residindo em Portugal, pretendessem aceder profisso de martimos se encontrariam em qualquer caso sujeitos s exigncias relativas ao respetivo processo de formao e necessidade de obteno da correspondente certificao nos termos fixados no Decreto-Lei n. 280/2001 e nos pertinentes regulamentos, a excluso do acesso profisso daqueles indivduos imposta, com base apenas no critrio da nacionalidade, pelo artigo 4., n. 2, daquele diploma no encontra justificao na prossecuo dos interesses de ordem pblica relacionados com a segurana das pessoas ligadas ou em contacto com o mar e a preservao do meio marinho, a cuja tutela se dirigem as normas relativas ao ensino e [] formao nutica, adoo de processos de avaliao de conhecimentos dos martimos, prvios e condicionantes da emisso de certificados de qualificao ou de aptido profissional [], existncia obrigatria de um registo de certificados, acrescida exigncia de qualificaes e correspondentes certificados e valorao da aptido fsica a ter em conta na emisso dos certificados (cfr. o prembulo Decreto-Lei n. 280/2001). A mesma limitao tambm no poder justificar-se indiretamente na necessidade de, atravs dos aspetos relacionados com o domnio da lngua, assegurar a possibilidade de uma efetiva comunicao a bordo. Deste ponto de vista que s poderia, de resto, encontrar adequada traduo lgica na indexao do critrio distintivo ao elemento da nacionalidade tout court e no, como se verifica, cidadania de pas includo ou excludo da Unio Europeia , a prpria lei encarrega-se de situar a exigncia relativa s competncias lingusticas no estrito plano onde a mesma pode com cabimento colocar-se, condicionando o embarque de martimos de pases terceiros posse de conhecimentos da lngua portuguesa sempre que esta seja adotada como lngua de trabalho a bordo (cfr. artigo 3., n. 6, do Regulamento relativo ao recrutamento e ao embarque e desembarque de martimos, constante do anexo V ao Decreto-Lei n. 280/2001). 12.2. O ltimo dos mbitos em que seria configurvel sediar-se a razo de ser da recusa em estender aos nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia o direito de aceder atividade profissional dos martimos prende-se com o interesse na preveno da imigrao ilegal. Nesta perspetiva, a limitao do acesso inscrio martima estatuda em razo da nacionalidade no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, seria justificada por uma ideia de preveno do risco de imigrao ilegal, decorrente do acrscimo de mobilidade que aquela atividade confere a todos quantos se proponham exerc-la a bordo de embarcaes destinadas a efetuar ligaes, comerciais ou de outro tipo, com pases terceiros.

De todo o modo, considerado o dfice de concretude e imediao com que o incremento do risco de potenciao do fenmeno da imigrao ilegal associvel atribuio a estrangeiros presentes ou residentes em Portugal do direito de aceder atividade profissional dos martimos, tal ponto de vista seria sempre inidneo para, tanto do ponto de vista da necessidade como da proporcionalidade em sentido estrito, justificar materialmente a relevncia excludente do critrio da nacionalidade expressa na sua converso em pressuposto legal subjetivo do ato de inscrio martima. Para alm de se aplicar indistintamente a todos os nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia presentes ou residentes em Portugal e, consequentemente, tambm queles cuja situao em face do regime jurdico de entrada e permanncia em territrio nacional no oferea quaisquer reservas , tal excluso sempre cederia, na sua conexo com o interesse na preveno da imigrao ilegal, perante a superior eficcia de outro tipo de medidas que, sem atingir projees nucleares do direito livre escolha da profisso, introduzissem no mbito dos procedimentos relativos ao recrutamento, embarque e desembarque dos elementos da tripulao determinados mecanismos de controlo destinados a evitar a entrada e a permanncia irregulares de cidados nacionais de pases no integrados na Unio Europeia. Este , de resto, um dos objetivos que pode ser assinalado ao conjunto das regras relativas ao mbito de recrutamento dos tripulantes para o exerccio de funes a bordo de embarcaes nacionais, bem como ao processo de embarque e de desembarque, contidas no pertinente regulamento constante do anexo V ao Decreto-Lei n. 280/2001.

13. A reduo do alcance do princpio da equiparao inerente limitao legal da possibilidade de requerer a inscrio martima aos cidados nacionais dos Estados membros da Unio Europeia ou residualmente abrangidos por convenes ou outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento nacional prevista no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, no se mostra teleologicamente vinculada salvaguarda, pelo menos em termos adequados, exigveis e proporcionais, de qualquer direito ou interesse constitucionalmente protegido, pelo que no cumpre os requisitos de legitimidade das excees a estabelecer pela lei ordinria quele princpio. Vale aqui, por inteiro, a jurisprudncia do j mencionado Acrdo n. 345/2002 e o juzo conclusivo ento alcanado. E, semelhana do que se entendeu nesse aresto, tambm agora atingida tal concluso quanto norma contida no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, na parte em que reserva aos indivduos de nacionalidade portuguesa ou de um pas membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional, a faculdade de requerer a inscrio martima, desnecessrio se torna abordar o problema da sua inconstitucionalidade orgnica. Na verdade, ainda que emanada pelo rgo constitucionalmente competente, aquela norma no poderia, em razo do seu contedo, vigorar no ordenamento infraconstitucional.

III. Deciso
Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide declarar a inconstitucionalidade com fora obrigatria geral da norma contida no n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, na parte em que reserva aos indivduos de nacionalidade portuguesa ou de um pas membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em outros instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional, a faculdade de requerer a inscrio martima, por violao do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 15. da Constituio.

Lisboa, 19 de fevereiro de 2013. Pedro Machete Maria Joo Antunes Maria de Ftima MataMouros Jos da Cunha Barbosa Catarina Sarmento e Castro Maria Jos Rangel de Mesquita Joo Cura Mariano (votei o julgamento de inconstitucionalidade com fundamento diverso que explico

em declarao anexa) Fernando Vaz Ventura Maria Lcia Amaral Vtor Gomes Carlos Fernandes Cadilha Joaquim de Sousa Ribeiro.

DECLARAO DE VOTO

A norma constante do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, ao excluir do universo de sujeitos habilitados a requerer a inscrio martima os nacionais de pases terceiros no integrados na Unio Europeia que no se encontrem abrangidos por convenes ou outros instrumentos internacionais de sentido contrrio, legisla em matria compreendida no direito livre escolha de profisso no caso, da atividade profissional dos martimos consagrado no artigo 47., n. 1, da Constituio. Inserido no captulo dos direitos, liberdades e garantias pessoais, este preceito assegura que todos tm o direito de escolher livremente a profisso ou o gnero de trabalho, salvas as restries legais impostas pelo interesse coletivo ou inerentes sua prpria capacidade. Constituindo um direito fundamental complexo, a liberdade de escolha de profisso comporta diversos nveis de realizao, quer enquanto liberdade de escolha, quer enquanto liberdade de exerccio de qualquer profisso. Nesta ltima aceo, a liberdade de escolha de profisso compreende o direito de obteno dos requisitos necessrios para o acesso a determinada profisso, contemplando este quer a faculdade de no se ser impedido de escolher (e de exercer) qualquer profisso para a qual se tenham os necessrios requisitos, bem como de obter estes mesmos requisitos (dimenso negativa ou de direito de defesa), quer o direito obteno dos requisitos legalmente exigidos para o exerccio de determinada profisso, nomeadamente as habilitaes escolares e profissionais (dimenso positiva) (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, I vol., pg. 653, da 4. ed, da Coimbra Editora). Por isso, a legislao que disponha sobre esta ltima dimenso da liberdade de escolha de profisso, como sucede com a norma sob fiscalizao neste processo, situa-se na rea reservada lei parlamentar ou a diploma governamental devidamente autorizado, conforme determina o artigo 165., n. 1, b), da Constituio. O presente diploma foi contudo aprovado pelo Governo. E o facto do diploma em causa suceder a anterior legislao que regulou o acesso profisso de martimo e que se encontra referida neste Acrdo, no dispensava a interveno parlamentar, no operando aqui a ausncia de um cariz inovatrio, relativamente norma sub iudicio. certo que resulta da jurisprudncia constante deste Tribunal o entendimento segundo o qual a ausncia de autorizao parlamentar prvia para a aprovao governamental de atos normativos respeitantes a matrias includas na reserva relativa da Assembleia da Repblica apenas determinar a inconstitucionalidade orgnica do regime assim editado quando este estipular um efeito de direito inovatrio, no sendo por isso possvel imputar-lhe tal vcio quando o mesmo se limite a reproduzir substancialmente o regime preexistente, emanado este de rgo constitucionalmente habilitado para o efeito. E, ainda de acordo ainda com a jurisprudncia deste Tribunal, legitimao orgnica do regime contido em norma emitida sem observncia das regras de produo jurdica estabelecidas na Constituio por via da existncia de uma norma anterior de idntico contedo vinculativo emitida por rgo competente para o efeito no obsta a circunstncia de a norma precedente constar de diploma anterior Constituio de 1976.

Contudo, no presente caso, o anterior Decreto-Lei n. 104/89, de 6 de abril, diploma revogado pelo artigo 86., do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, tambm foi aprovado sem a necessria autorizao da Assembleia da Repblica, e no possvel afirmar que a norma aqui sob fiscalizao se limita a reproduzir o que j constava do artigo 8. do anterior Regulamento da Inscrio Martima, Matrcula e Lotaes dos Navios da Marinha Mercante e da Pesca, aprovado pelo Decreto n. 45.969, de 15 de outubro de 1964. Na verdade, enquanto que a norma pretrita, se limitava a exigir, no contexto de uma regulamentao procedimental, um documento comprovativo de nacionalidade portuguesa, a norma impugnada fixa, como condio substantiva da inscrio martima, a nacionalidade portuguesa ou de um pais membro da Unio Europeia, sem prejuzo do disposto em convenes ou em instrumentos internacionais em vigor no ordenamento jurdico nacional. No se verifica a reiterao, em termos substancialmente idnticos, de uma mesma regra, nem sequer quanto ao elemento que suscita a questo de constitucionalidade, pois a do artigo 4., n. 2, do DecretoLei n. 208/2001, de 23 de outubro, em comparao com a norma pr-constitucional, restringe significativamente o universo dos sujeitos excludos, quer pela ressalva final, quer, sobretudo, pela admisso de nacionais de um pas membro da Unio Europeia. E este regime inscreve-se num diploma cujo objetivo foi o de traduzir, em 2001, as alteraes introduzidas pelas Emendas Conveno Internacional sobre Normas de Formao, de Certificao e de Servio de Quartos para os Martimos de 1978 (STCW), adotadas em 1995 pela Organizao Martima Internacional e entretanto secundadas e reforadas pela Unio Europeia. Fica vista que o diploma em vigor se insere num contexto superveniente e radicalmente distinto daquele em que se situava o legislador de 1964, sendo consagrado num quadro de opes valorativas de todo estranho quele que era representvel, anteriormente adeso Unio Europeia. A verificao do cariz inovatrio de uma norma face a outra anteriormente vigente afetada pela alterao relevante do quadro normativo em que se inscreve a norma organicamente sindicada, por referncia quele em que se encontrava inserida a norma desse modo renovada. Como se disse no Acrdo n. 371/93 (acessvel em www.tribunalconstitucional.pt), o Governo no livre de se movimentar na rea de reserva, se a alterao de um anterior regime provocar implicaes de enquadramento global de dado setor, atualizando-o em razo de modificaes de ordem extrnseca
(...). perfeitamente sustentvel ser este o caso. Deste ponto de vista, a sobreposio normativa de um

segmento ideal de ambas as normas a excluso da inscrio martima de indivduos nacionais de pases no integrados na Unio Europeia no tem fora significante para que fundadamente se d por verificada a no inovao exigvel para afastar a observncia obrigatria das regras de produo jurdica estabelecidas na Constituio. No novo ambiente legislativo, e mesmo no obnubilando a parcial coincidncia do mbito dos sujeitos excludos, a norma impugnada tem um alcance normativo suficientemente diferenciado para que lhe possa ser justificadamente reconhecido carter inovatrio.

Assim sendo, a aprovao pelo Governo do disposto no artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro, viola o imposto no artigo 165., b), da Constituio, pelo que a norma dele constante organicamente inconstitucional. Foi com este fundamento que julguei inconstitucional a norma constante do artigo 4., n. 2, do Decreto-Lei n. 280/2001, de 23 de outubro. Joo Cura Mariano

[documento impresso do Tribunal Constitucional no endereo URL: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc//tc/acordaos/20130096.html]