IRE

REVISTA DIGITAL DE DIREITO PBLICO

FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRO PRETO UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Seo de Artigos Cientficos

O desvio ilegal de funo de servidor pblico titular de cargo efetivo e a possibilidade de sua caracterizao como ato de improbidade administrativa
Marlon Andrade
Resumo: Anlise, luz da Constituio Federal, da regulao infraconstitucional e da jurisprudncia, acerca da possibilidade de o desvio ilegal de funo de servidor pblico titular de cargo efetivo configurar afronta aos princpios da moralidade administrativa, da legalidade e da exigibilidade do concurso pblico e, com isso, caracterizar ato de improbidade tipificado na Lei Federal n 8.429/92. Palavras-chave: Cargos Pblicos; Princpios da Moralidade e Legalidade; Corrupo. Abstract: Analysis, according to the Brazilian Federal Constitution, infraconstitutional laws and jurisprudence, on the possibility to characterize the deviation of public functions as a breach of the principles of administrative morality and legality and to consider such conduct improper pursuant to Law 8,429/92. Keywords: Public Office; Principles of Administrative Morality and Legality; Corruption. Sugesto de referncia: ANDRADE, Marlon. O desvio ilegal de funo de servidor pblico titular de cargo efetivo e a possibilidade de sua caracterizao como ato de improbidade administrativa. Revista Digital de Direito Pblico, vol. 1, n. 1, 2012, p. 134 - 149. Disponvel no URL: www.direitorp.usp.br/periodicos Artigo submetido em: 21/09/2011 Aprovado em: 09/12/2011

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REVISTA DIGITAL DE DIREITO PBLICO, vol. 1, n. 1, 2012.

O DESVIO ILEGAL DE FUNO DE SERVIDOR PBLICO TITULAR DE CARGO EFETIVO E A POSSIBILIDADE DE SUA CARACTERIZAO COMO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Marlon Andrade*

Sumrio: 1. Introduo 2. A improbidade administrativa e a Lei n 8.429/1992 3. Desvio ilegal de funo de servidor titular de cargo pblico 4. O dever de a Administrao indenizar diferenas remuneratrias de servidor em desvio de funo 5. O desvio ilegal de funo e a infringncia a princpios administrativos 6. O desvio de funo como prtica de ato de improbidade administrativa 7. Consideraes finais 8. Bibliografia

1. Introduo
O denominado desvio ilegal de funo de servidor pblico titular de cargo efetivo prtica cada vez mais comum na Administrao Pblica, tornando-se, aps tantas repeties, ocorrncia considerada por alguns como natural e proveitosa. Embora muitas vezes seja defendida sob o falso manto do melhor aproveitamento do servidor, essa conduta irregular fere importantes princpios administrativos e pode, inclusive, gerar danos ao errio. Com base nessas premissas, analisa-se, a seguir, a possibilidade de tal prtica configurar ato de improbidade previsto na Lei n 8.429/1992.

2. A improbidade administrativa e a Lei n 8.429/1992

O legislador, apesar de no conceituar expressamente a improbidade administrativa, definiu, na Lei n 8.429/92 (arts. 9, 10 e 11), os vrios atos que a caracterizam, entre os quais o enriquecimento ilcito, o dano ao errio e a violao aos princpios da Administrao Pblica. Na doutrina brasileira tambm no fcil encontrar definio precisa da improbidade, tal como disserta Moser Vhoss, que, aps apresentar ideias propostas por Jos Afonso da Silva, Srgio Monteiro Medeiros e Eurico Bitencourt Neto, defende que o melhor procedimento para conceitu-la

* Mestre em Direitos Humanos pela Universidad Pablo de Olavide (Sevilha), especialista em Direito Pblico, graduado em Direito pela Universidade Federal de Rondnia. Professor de Direito Pblico em cursos preparatrios e de especializao. Acadmico de Filosofia.

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extrair o sentido de probidade a partir da observncia plena dos princpios que devem nortear a Administrao, e, tendo em mente que a improbidade antnima da probidade, definir aquela como o resultado da inobservncia 1 dos princpios norteadores da Administrao [grifou-se] .

Essa definio encontra respaldo na Lei n 8.429/92, denominada Lei de Improbidade, que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de dano ao errio, enriquecimento ilcito e afronta aos princpios administrativos, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional. A importante lei constitui, nas otimistas palavras de Fernando Martins, "ordenamento apto a pr cobro corrupo desenfreada que faz parte das tratativas da Administrao Pblica brasileira"2. Os sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa foram definidos pela Lei 8.429/92 no seu artigo 1, a seguir literalmente transcrito:
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei. Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos [grifou-se].

O sujeito ativo, por sua vez, definido no art. 2 dessa mesma Lei como todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades acima citadas. Os atos de improbidade administrativa foram agrupados pela Lei 8.429/92 em trs categorias distintas, dispostas nos artigos 9 a 11. O artigo 9 prescreve os atos de improbidade que importam em enriquecimento ilcito do agente pblico, em enumerao no exaustiva. O dispositivo, ensina Fernando Martins, dilatou o conceito de enriquecimento ilcito como qualquer vantagem
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VHOSS, Moser. Dano moral e improbidade administrativa. Porto Alegre: Fabris, 2008, p. 50-51. MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do patrimnio pblico. So Paulo: RT, 2007, p. 111.

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patrimonial, no ficando adstrito somente a valores econmicos, mas tambm troca de favores, dentre outras vantagens3. No artigo 10 foram definidos os atos, dolosos ou culposos, que causam leso ao errio: qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres dos sujeitos passivos acima delineados, alm de outras condutas exemplificadas nos seus incisos I a XV. A noo de dano, explica Emerson Garcia, no se encontra adstrita necessidade de demonstrao da diminuio patrimonial, sendo inmeras as hipteses de lesividade presumida na legislao4. O artigo 11, por fim, delineia os atos de improbidade administrativa aptos a violar os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies. As sanes impostas aos agentes que cometerem quaisquer dos atos preceituados nos dispositivos acima expostos so arroladas no artigo 12 da Lei n 8.429/92. Possuem ndole civil, administrativa e constitucional e apresentam, nos dizeres desse autor, diversidade e intensidade suficientes para recompor a ordem jurdica lesada5. Ademais, elas independem das sanes penais, civis e administrativas. Entre as sanes, prev-se reparao dos danos, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos, multa e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio. Na fixao dessas penas, o julgador dever levar em conta a extenso do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente.

3. Desvio ilegal de funo de servidor titular de cargo pblico

Cargo pblico, define Celso Antnio Bandeira Mello6, a mais simples e indivisvel unidade de competncia a ser expressada por um agente. O regime jurdico dos servidores federais Lei n 8.112/90 o conceitua como o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor (art. 3). Essa definio, contudo, no a mais correta, como sustenta Carvalho Filho: cargo no um conjunto de atribuies: cargo

MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do patrimnio pblico. So Paulo: RT, 2007, p. 122. ALVES, Rogrio Pacheco; GARCIA, Emerson. Improbidade administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 251. 5 Ibid., p. 410. 6 MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de direito administrativo. So Paulo, Malheiros, 2007, p. 242.
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uma clula, um lugar dentro da organizao; alm do mais, as atribuies so, isto sim, cometidas ao titular do cargo7. Ao titular de um cargo, assim, devem ser cometidas funes especficas, aqui entendidas como sinnimo de atribuies a serem exercidas por um servidor pblico8. A todo cargo, explica Helly Lopes Meirelles9, corresponde uma funo. A alguns cargos, alis, registra Jos dos Santos Carvalho Filho10, so atribudas funes to especficas que a prpria Constituio Federal (art. 37, 7) prescreve a edio de lei em que sejam dispostas restries e requisitos ao seu ocupante. Por conseguinte, ao entrar em exerccio, o servidor j deve saber quais as atividades que devero ser por ele exercidas, cabendo ao seu superior hierrquico design-lo para desempenhar exatamente aquelas previstas no rol legal. Apenas em situaes excepcionais e devidamente motivadas que o servidor poder, de forma transitria, executar funes inerentes a outro cargo. No em vo a Lei 8.112/90 estabelece como proibio cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias, punindo com pena de suspenso a infringncia a essa regra (arts. 117, XVII, e 130). O estatuto dos servidores federais excepciona, portanto, apenas as situaes de emergncia e transitrias. o caso, por exemplo, de circunstncia em que, aps pedido de exonerao de servidor especializado lotado em repartio pblica prestadora de atividades essenciais, com quadro j reduzido, determinado funcionrio temporariamente designado para suprir as atribuies correspondentes ao cargo vago, diversas das relativas ao por ele ocupado, com a percepo da diferena remuneratria, se cabvel for. Nessa hiptese, o exerccio de outras atividades, com a devida motivao, ocorre de maneira excepcional e transitria, com o objetivo de assegurar a observncia do princpio da continuidade do servio pblico, no havendo, portanto, ilegalidade.

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 528. 8 H ainda o conceito de residual de funo: "o conjunto de atribuies s quais no corresponde um cargo ou emprego" (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2009, p. 517). So exemplos as funes autnomas. 9 MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 419. 10 Ibid., p. 529.

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Obviamente, o servidor tambm poder desempenhar atribuies no pertinentes ao seu cargo efetivo quando designado para funo de confiana ou nomeado para cargo em comisso, em relao aos quais perceber contraprestao especfica. Infere-se, desses apontamentos, que o desvio ilegal de funo de servidor pblico consiste no exerccio, de forma no excepcional, no transitria e/ou sem contraprestao especfica, de atividades diversas das inseridas no rol legal das atribuies previamente determinadasque devem ser acometidas ao titular do cargo efetivo em que ele foi provido.

4. O dever de a Administrao indenizar remuneratrias de servidor em desvio de funo

diferenas

O servidor que trabalhou em desvio de funo faz jus retribuio igual diferena entre a remunerao de seu cargo e a do que se relaciona com as atividades por ele efetivamente exercidas, sob pena de locupletamento ilcito da Administrao. So diversas as decises proferidas com anlogo raciocnio, em todas as instncias, consoante ilustram os excertos a seguir transcritos:
O inciso XIII do art. 37 da Constituio veda a equiparao ou vinculao entre a remunerao de dois cargos, no a percepo dos vencimentos de um deles pela circunstncia de haver o servidor exercido as funes correspondentes (STF, Primeira Turma, Recurso Extraordinrio 222656 PR, Rel. Octavio Gallotti. Braslia, 28/06/1999.DJ, 16/06/2000) [grifou-se]. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINRIO. ADMINISTRATIVO. DESVIO DE FUNO. DIREITO REMUNERAO. REENQUADRAMENTO FUNCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. Funcionrio pblico. Atribuies. Desvio de funo. Direito percepo do valor da remunerao devida como indenizao. Reenquadramento funcional. Impossibilidade, dada a exigncia de concurso pblico. Agravo regimental no provido (STF, Segunda Turma, Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio 314973, Rel. Maurcio Corra. Braslia, 24/03/2003. DJ, 25/04/2003). ADMINISTRATIVO. SERVIDORA PBLICA. DESVIO DE FUNO. Comprovado o desvio de funo, o servidor tem direito percepo das diferenas remuneratrias (TRF 4 Regio. Apelao 7101 RS 000184917.2008.404.7101. Rel. Srgio Renato Tejada Garcial. Curitiba, 26/01/2011. D.E., 04/02/2011). Cuida-se de pedido de diferena salarial decorrente de desvio de funo proveniente do cargo do autor (tcnico administrativo do MPF), pelo exerccio efetivo das atribuies inerentes ao cargo de analista processual, daquele mesmo rgo federal, no perodo compreendido entre os meses de janeiro a julho de 2005, data em que o autor se licenciou para o exerccio de mandato sindical.

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Alega que no referido perodo exerceu atribuies pertinentes ao cargo de analista processual, minutando pareceres administrativos e judiciais, alm de peas processuais, em assessoramento ao Procurador-Chefe da Procuradoria da Repblica do Ministrio Pblico Federal no Estado do Acre [...]. Examinando a portaria descrita na inicial, observa-se que as atribuies conferidas ao cargo de tcnico administrativo, em que pese lhe impor a tarefa de prestar informaes jurdicas, levantamento de dados, instruo de processos, pesquisa de legislao, doutrina e jurisprudncia, informaes em processo, no especifica a natureza destes, vale dizer, no faz qualquer referncia se se tratam de processos administrativos ou judiciais, o que no permite admitir, diante de tal omisso, entre tais atribuies, aquela pertinente ao alegado assessoramento jurdico prestado pelo autor quele membro do MPF. [...] Por outro lado, pelo teor daquela mesma portaria, citadas atribuies enquadram-se perfeitamente quelas destinadas aos analistas processuais, aos quais incumbia a anlise de processos administrativos e judiciais; o processamento de legislao, doutrina e jurisprudncia, bem como a execuo de trabalhos de natureza tcnica-administrativa, tais como: elaborao de despachos, informaes, relatrios, ofcios, peties, etc. Conforme se pode ver, as principais atribuies acometidas ao autor no citado perodo se inserem naquelas que deveriam ser desempenhadas por analista processual, embora o autor ocupasse o cargo de tcnico administrativo. Cumpre tambm observar, que referidas atribuies eram por ele desempenhadas sem o exerccio de qualquer funo comissionada, o que permite concluir que a contraprestao por tais servios se limitavam sua remunerao ordinria. Assim, constata-se que, nos termos da citada smula 378 do STJ e da jurisprudncia aplicvel espcie (precedentes deste Juizado: processos n. 2007.30.00.906512-0 e 2008.30.00.903209-8, alm da Apelao Cvel do TRF5 de n. 445998/PB), no poderia a Unio deixar de remunerar o autor nos termos do cargo correspondente s funes efetivamente desempenhadas pelo autor, sob pena de indevido enriquecimento da Administrao em decorrncia desse desvio de funo. [...] Isso posto, julgo procedente o pedido inicial para condenar a r a pagar ao autor a diferena daremunerao por ele percebida como tcnico administrativo e aquela paga aos ocupantes do cargo de analista processual do MPF, no nvel correspondente quele por ele ocupado poca, no perodo de janeiro a julho de 2005 [] (4 Vara Federal da Seo Judiciria do Estado do Acre, Sentena proferida nos Autos n. 2010.30.00.900380-0, Juiz Federal Waldemar Cludio de Carvalho. Rio Branco, 21/05/2010) [grifouse].

O STJ, alis, assentou similar entendimento na Smula n 378: "Reconhecido o desvio de funo, o servidor faz jus s diferenas salariais decorrentes". A diferena remuneratria tem natureza de indenizao e deve ser proporcional aos dias em que o servidor pblico laborou em desvio funcional. Alm disso, a pretenso indenizatria sujeita-se prescrio quinquenal.

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Jos Maria Madeira adverte que alguns entes polticos suscitam o prprio princpio da legalidade para fugirem do dever de pagar essa diferena. Pelo contrrio, revida aquele autor, justamente em virtude da aplicao do princpio invocado que "a Administrao Pblica no pode permitir que servidores exeram atividades para as quais no foram habilitados em concurso pblico [..]" e "se beneficiar do esforo alheio sem a devida compensao"11. No clculo indenizatrio devem ser considerados os valores que o servidor perceberia, de forma gradativa, se fosse o titular do cargo correspondente s atribuies que exerceu durante o perodo em que laborou em desvio de funo, consoante decidiu a Quinta Turma do Superior Tribunal de Justia:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PBLICO ESTADUAL. PROFESSOR. DESVIO DE FUNO. DIFERENAS VENCIMENTAIS. PRECEDENTE DA TERCEIRA SEO EM RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.1. Nos casos de desvio de funo, conquanto no tenha o servidor direito promoo para outra classe da carreira, mas apenas s diferenas vencimentais decorrentes do exerccio desviado, tem ele direito aos valores correspondentes aos padres que, por fora de progresso funcional, gradativamente se enquadraria caso efetivamente fosse servidor daquela classe, e no ao padro inicial, sob pena de ofensa ao princpio constitucional da isonomia e de enriquecimento sem causa do Estado (STJ, Quinta Turma, Recurso Especial 1.091.539/AP, Rel.: Ministro Napoleo Nunes Maia Filho. Braslia, 21/09/2010. DJe, 25/10/2010).

O clculo da indenizao tambm deve considerar, de forma proporcional, os reflexos das diferenas de remunerao no pagamento de frias e da gratificao natalina. Esse, contudo, no entendimento jurisprudencial pacfico12. Apenas tem direito indenizao o servidor que no receber contraprestao especfica em razo das atribuies que lhe foram cometidas durante determinado perodo. o caso, por exemplo, daquele que designado para funo de confiana, hiptese em que a Administrao no se locupletar com a alterao das atividades funcionais, desde que no exista desvio ilegal em relao a essa prpria funo. Ressalte-se, por fim, que o reconhecimento do direito percepo da indenizao no assegura o reenquadramento, conforme se pronunciou o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinrio 275.840 (Rel. Maurcio Corra. Braslia, 05/03/2001. DJ, 01/06/2001).

MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Servidor pblico na atualidade. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010, p. 78. Conferir decises proferidas pelo Tribunal de Justia do Paran nos autos PR 0714841-4/01 (Embargos de Declarao. Rel. Fernando Csar Zeni. Curitiba, 15/03/2011. DJ, 30/03/2011) e PR 0631910-6 (Apelao Cvel. Rel. Ruy Francisco Thomaz. Curitiba, 18/05/2010. DJ, 01/06/2010).
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5. O desvio ilegal de funo e a infringncia a princpios administrativos

Constata-se, j primeira vista, que o desvio de funo, caso no se trate de situaes emergenciais, transitrias e/ou especificamente remuneradas, viola o princpio da legalidade, pois implica em cometer a servidor pblico atribuies diversas das correspondentes ao cargo do qual ele titular. Aqui no se pode deixar de lembrar a clssica lio de Helly Lopes Meirelles: "na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza"13. Desse modo, se um agente pblico comete ao seu subordinado, sem amparo normativo, o exerccio de atribuies no autorizadas por lei para serem por esse exercidas, estar ferindo de morte o princpio da legalidade. E, ao cumprir a ordem, de forma consensual, o servidor em desvio de funo tambm o afronta, porquanto estar desempenhando atividades sem respaldo legal. Mas no s. Assim agindo, o superior hierrquico, juntamente com o destinatrio da ordem ilegal, tambm deixa de observar o princpio da exigibilidade do concurso pblico, a respeito do qual merecem ateno os seguintes dizeres:
O postulado de que os cargos pblicos so acessveis a todos os brasileiros constitui traduo do nosso direito constitucional. J a Constituio do Imprio, de 1894, consagrava, no seu art. 179, XIV, frmula segundo a qual todo cidado pode ser admitido aos cargos pblicos civis, polticos ou militares, sem outra diferena, que no seja a dos seus talentos e virtudes.14 Investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao (CF, art. 37, II, com redao dada pela EC n. 19/98). Os destinatrios do princpio constitucional da exigibilidade de concurso pblico so os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. As autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista, inclusive as que se destinam a explorar atividade econmica (CF, art. 173, 1), tambm se enquadram na obrigatoriedade de certames pblicos. Apenas nas funes de confiana abre-se mo do princpio, nos termos da lei, e, mesmo assim, nada obsta que se realizem concursos para avaliar o mrito e o preparo dos ocupantes da atividade pblica. Evidente que ser inconstitucional o provimento de cargos diversos daquele para os quais o servidor prestou concurso pblico, MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 88. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocncio Mrtires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 835.
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pouco importando se houver transformao de postos ou transferncia de servidores.15 [...] a partir da Constituio de 1988, a absoluta imprescindibilidade do concurso pblico no mais se limita hiptese singular da primeira investidura em cargos, funes ou empregos pblicos, impondo-se s pessoas estatais como regra geral de observncia compulsria, inclusive s hipteses de transformao de cargos e transferncia de servidores para outros cargos ou para categorias funcionais diversas das iniciais, que, quando desacompanhadas da prvia realizao do concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, constituem formas inconstitucionais de provimento no servio pblico, pois implicam o ingresso do servidor em cargos diversos daqueles nos quais foi ele legitimamente admitido.16 Deixa a Constituio, porm, uma grave lacuna nessa matria [investidura em cargo ou emprego pblico] ao no exigir forma alguma de seleo para a admisso s funes (autnomas) referidas no art. 37, I, ao lado dos cargos e empregos. Admisso a funes autnomas sempre foram fontes de apadrinhamento, de abusos e de injustias aos concursados.17

Tamanha a relevncia desse princpio que sua aplicao foi indicada como medida preventiva na Conveno Interamericana Contra a Corrupo (art. III, n 5)18. De fato, disserta Mateus Bertoncini, o concurso pblico um elemento essencial no combate contra a vulgar cultura de corrupo, "acostumada s contrataes diretas sem concurso ou por meio de concursos fraudados, realizados para encobrir o lesivo empreguismo, em benefcio pessoal do cacique poltico em maior monta , e de seu apaniguado"19. A violao do concurso pblico, completa Mateus Bertoncini20, "s interessa queles que desejam servir-se do Estado, objetivo que se caracteriza por sua absoluta incompatibilidade com os conceitos de servio pblico e de servidor pblico". Nesse ponto no se pode deixar de conferir especial enfoque para a gravidade da afronta a esse princpio constitucional, responsvel por assegurar a todos, mediante o cumprimento de determinados requisitos, o acesso aos cargos pblicos. notria a competitividade, substancialmente elevada nos ltimos anos, em torno dos cargos pblicos. Numerosos candidatos, aps rdua preparao, se submetem com
BULOS, Uadi Lammgo. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 873. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. So Paulo: Atlas, 2007, p. 137. 17 SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 338. 18 "Art. III. Para os fins estabelecidos no artigo II desta Conveno, os Estados Partes convm em considerar a aplicabilidade de medidas, em seus prprios sistemas institucionais destinadas a criar, manter e fortalecer: [...] 5. Sistemas de recrutamento de funcionrios pblicos e de aquisio de bens e servios por parte do Estado de forma a assegurar sua transparncia, eqidade e eficincia". 19 BERTONCINI, Mateus. Ato de improbidade administrativa: 15 anos da Lei 8.429/1992. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 187. 20 Ibid., p. 188.
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persistncia a avaliaes com grau cada vez maior de dificuldade, na tentativa de alcanarem um espao na Administrao Pblica. No bastassem as rduas exigncias para o acesso a determinados cargos agravadas, conforme mencionado, pela acirrada concorrncia , aps a to almejada aprovao resta ainda ao candidato aguardar ser nomeado. Para muitos, todavia, esse momento postergado ou mesmo nem se efetiva21. Um dos fatores para esse lamentvel fato , sem dvida alguma, o desvio ilegal de funo. suficiente, para comprovar a assertiva, imaginar o hipottico caso de servidor aprovado em cargo de nvel mdio que desempenha atribuies correspondentes a cargo de nvel superior em relao ao qual candidatos aprovados em concurso vigente aguardam nomeao. Com efeito, para muitos gestores pblicos ser mais conveniente no efetuar nomeao para o cargo de nvel superior enquanto houver servidor menos remunerado exercendo as atribuies daquele cargo, o que, alis, talvez explique a cada vez mais comum existncia de rgos nos quais h considervel desproporo entre o nmero de cargos relacionados atividade-meio e os correspondentes atuao precpua do rgo. Mais preocupante a hiptese em que o administrador faz uso do desvio de funo para favorecer apadrinhados, designando-os para atividades com grau menor de dificuldade ou de risco ou mesmo para conferir-lhes acesso a informaes restritas. Tm similar gravidade os casos em que o desvio tem por fim a futura percepo das diferenas remuneratrias entre os dois cargos, mormente se tendo em conta a prevalncia das decises judiciais favorveis ao direito indenizao. H, ainda, que se fazer referncia ao desestmulo criao de cargos melhor remunerados em virtude da prtica em apreo, pois os servidores em desvio de funo acabam por suprir a necessidade de se contratar servidores para ocupar cargos cujas atribuies a eles relativas exigem contraprestao mais dispendiosa. Ilustra bem essa circunstncia o fato, anteriormente exposto, de que cada vez mais frequente a existncia de rgos em cujo quadro existe considervel desproporo entre o nmero de cargos relacionados atividade-meio e os correspondentes atuao precpua do rgo. Certamente, nesses casos, boa parte dos servidores contratados para
Embora existam vrias decises assegurando o direito de o candidato aprovado em vagas oferecidas em concurso pblico ser nomeado durante o prazo de validade do certame corroboradas pela recente deciso do STF no Recurso Extraordinrio 598.099/MS (Rel. Ministro Gilmar Mendes. Braslia, 10/08/2011) , sabe-se que atualmente a Administrao Pblica vem recorrendo cada vez mais ao emprego do denominado cadastro de reserva, mediante a realizao de concursos pblicos para a seleo de candidatos a vagas que porventura surjam aps a sua realizao.
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desempenhar atividades administrativas, por exemplo, exercem atribuies de cargos vinculados s atividades principais do rgo. O desvio de funo de igual modo viola o princpio da moralidade administrativa, na medida em que se revela como mais um jeitinho brasileiro", infeliz prtica institucionalizada e que cria "no povo brasileiro ojeriza contra as autoridades"22. Por isso que o desrespeito a esse princpio, como no poderia ser diferente, afronta qualificada que causa repulsa e compromete a j to abalada credibilidade23 da Administrao, merecendo reprimenda severa e imediata. Outra vez imprescindvel transcrio parcial de texto de Helly Lopes Meirelles:
[...] o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto. [...] tanto infringe a moralidade administrativa o administrador que, para atuar, foi determinado por fins imorais ou desonestos como aquele que desprezou a ordem institucional e, embora movido por zelo profissional, invade a esfera reservada a outras funes, ou procura obter mera vantagem para o patrimnio confinado sua guarda.24

Caem por terra, com essas palavras, os falaciosos argumentos adotados na defesa do desvio de funo, baseados em suposta boa-f decorrente da busca do melhor aproveitamento do servidor para a Administrao Pblica. Admitirem-se escusas assim institucionalizar o "jeitinho brasileiro" e solidificar a mxima de acordo com a qual "os fins justificam os meios". Em semelhante rumo, adverte Jos Maria Pinheiro Madeira:
Embora a movimentao de servidor esteja inserida no mbito do juzo de convenincia e oportunidade da Administrao Pblica, certo que os direitos e deveres so aqueles inerentes ao cargo para o qual foi investido. Assim, mesmo levando em conta o nmero insuficiente de servidores, no admissvel que o mesmo exera atribuies de um cargo tendo sido nomeado para outro, para o qual fora aprovado por concurso pblico [grifou-se]25.

REGA, Loureno Stelio. Dando um jeito no jeitinho: como ser tico sem deixar de ser brasileiro. So Paulo: Mundo Cristo, 2000. 23 Pesquisas realizadas pelo Instituto DATAFOLHA (Imagem de cartrios: sumrio conclusivo segundo semestre de 2009. So Paulo: Datafolha, 2009, p. 6), por exemplo, demonstraram que instituies privadas, imprensa e as igrejas gozam de bem mais credibilidade do que o Judicirio, o Ministrio Pblico e o Congresso Nacional. 24 MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 89. 25 MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Servidor pblico na atualidade. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010, p. 76.

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Obviamente, o desvio de funo no fere somente os princpios acima invocados. A prtica desrespeita, s para citar alguns, os princpios da finalidade, da impessoalidade e da isonomia , decorrendo a limitao da espcie do presente texto.

6. O desvio de funo como prtica de ato de improbidade administrativa

Ao desrespeitar, entre outros, os princpios da moralidade, da legalidade e da exigncia constitucional do curso pblico, o desvio de funo ora em anlise importa na prtica de ato de improbidade administrativa prescrito no artigo 11, caput e inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa, in verbis:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da Administrao Pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia.

Observe-se que a previso contida nesse inciso refere-se ao desvio de finalidade, que decorre da prpria violao do princpio da legalidade, prevista no caput. O agente pblico responsvel pela prtica desse ato sujeita-se aplicao, isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato, das penas dispostas no artigo 12, inciso III, da Lei n 8.429/92, as quais independem da aplicao de sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especfica. Os sujeitos ativos sero o superior hierrquico que determinou o desempenho ilegal das atribuies e, de acordo com o exposto, o prprio servidor que se sujeitou, consensualmente, ao desvio de funo, com o intuito de por meio dele se beneficiar. Conquanto boa parte dos casos de desvio de funo gere certos danos ao patrimnio pblico, h situaes em que nenhum prejuzo material advm dessa conduta mproba. o caso, e.g., de servidor que obtm acesso a dados privilegiados em virtude do desvio de funo, mas no os utiliza nem os divulga. Essa circunstncia, porm, no o exime, nem a seu superior hierrquico, da sujeio s sanes previstas na Lei de Improbidade Administrativa, em cujo texto expressamente disposto (art. 21, inciso I) que a aplicao das sanes independe da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, evidente exceo da pena de ressarcimento. Por outro lado, se do desvio de funo advir qualquer prejuzo ao errio, a conduta do agente mprobo responsvel pela ordem ilegal ensejar, cumulativamente, o ressarcimento dos danos.

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passvel de se amoldar a essa hiptese normativa, e.g., os prejuzos causados a um veculo oficial conduzido por servidor titular de cargo administrativo cuja lista das atribuies a ele correspondentes no continha a previso para tanto. Se o superior hierrquico exigiu o exerccio de atividade incompatvel com o seu cargo, estar sujeito responsabilidade pelos dados causados ao errio em consequncia de sua conduta ilegal. Embora ainda um tanto tmida, a jurisprudncia comea a firmar entendimentos em consonncia com a possibilidade ora discutida, merecendo referncia os decisrios cujos extratos so na sequncia anotados:
Transferncia de professora para departamento com funo diversa. Desvio de funo. Percepo cumulada de gratificao por encargos especiais e de funo de confiana. Inobservncia das vedaes da legislao municipal. Dano ao errio e ofensa aos princpios constitucionais da legalidade, da moralidade e da impessoalidade. Responsabilidade subjetiva. Improbidade caracterizada [grifou-se] (TJ/PR, Apelao Cvel 7631763 PR 0763176-3, Rel.: Leonel Cunha, Curitiba, 21/06/2011. DJ,07/07/2011). Constitucional e Administrativo - Ao Civil Pblica - Preliminar de intempestividade - Afastada - Aplicabilidade da Lei n 8.429/1992 - Agentes polticos - Possibilidade - Ato de improbidade administrativa - Transferncia inadequada de rgo pblico - Desvio ilegal de funo dos Agentes de Sade [...] III - Merece reproche as condutas imputadas ao primeiro denunciado/demandado quanto transferncia da Secretaria Municipal da Sade para sede do Comit Partidrio do mesmo, bem como a utilizao indevida da mo-de-obra dos Agentes Comunitrios de Sade, durante o expediente de trabalho, e em pleno perodo de campanha eleitoral, isso por que as testemunhas confirmam, em juzo, a acusao do Ministrio Pblico, fornecendo informaes substancialmente contundentes [...] (TJ/SE. Apelao Cvel 2008208213 SE. Rel. Desa. Marilza Maynard Salgado de Carvalho. Aracaju, 27/07/2009, DJ, 27/07/2009)

Tambm digna de lembrana a deciso proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4 Regio no julgamento de apelao nos autos n 2003.71.04.001296-1/RS, confirmando condenao prolatada em ao civil pblica por ato de improbidade administrativa caracterizado, entre outros fatos, por desvio de funo. A deciso de primeira instncia foi elogiada pelo relator, que a acompanhou praticamente na sua ntegra, dela transcrevendo longos trechos em sua manifestao:
Quanto ao mrito, a fim de evitar repeties inteis, transcrevo excertos da sentena que - como j disse - acompanho na sua inteireza, excetuando-se as partes em que a ao no gerou condenao, verbis: [...] "Calca-se o MPF no documento da fl. 111 do ANEXO I, pelo qual este servidor preencheria o registro ponto "numa assentada s, sem qualquer meno aos horrios no trabalhados". Realmente, a aludida ficha-ponto est preenchida uniformemente, com os mesmos horrios de entrada e sada, indicando que foi lavrada num nico

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momento e no dia a dia. Ocorre, quanto a este servidor, que exerceria funo (em desvio) de atendente na biblioteca no perodo noturno, acumulando ainda a responsabilidade pelo Setor de Assistncia ao Educando, conforme dito por J.S.U., ouvida s fls. 161-162 do inqurito civil. Com todo respeito pessoa de L.C.O. e sua capacitao intelectual, a designao deste para o exerccio de funes situadas completamente fora do campo da marcenaria desborda de qualquer juzo de plausibilidade, mesmo que houvesse necessidade de servio, porque as funes no so sequer similares. Ofende-se, assim, o art. 117, XVIII, da Lei n 8.112/90: Art. 117. Ao servidor proibido: (...) XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho; Aquele que tem qualificao profissional para o ofcio de marceneiro deve exercer as funes para as quais foi aprovado no concurso, ou seja, atribuies ligadas marcenaria. Atender na biblioteca ou no setor de assistncia ao educando desbordam completamente disso, devendo-se notar que, nesse setor, recebe FG-03 como substituto do coordenador de acompanhamento ao educando (fl. 411 do ANEXO I). Ofende-se, assim, o art. 11, I, da Lei n 8.429/92, pelo desvio de finalidade. Na linha do ponderado em relao ao servidor M.A.O., quanto a essa funo comissionada nitidamente concedida por critrio diverso da compatibilidade entre o cargo e a funo comissionada a L. C.O., impe-se que o ru ressara o errio do valor respectivamente pago a ttulo de FG no perodo em que o servidor recebeu o valor. 3.7 Atribuies de funes diversas aos dos cargos efetivos. Nessa mesma linha de raciocnio, tem-se como descompassadas das atribuies dos cargos efetivos as funes desempenhadas por: 3.7.1.. V.J.S. - vigilante que atua na padaria da Escola, sem funo (fl. 412 ANEXO I), ao passo que N.A. K., servente de obras, atua na vigilncia (tambm sem funo - fl. 412 ANEXO I). 3.7.2. M.E.L. - cozinheira que atua na lavanderia, ao passo que a auxiliar de cozinha L.B.T., atua em diversas atividades de preparao das refeies (o que, a rigor, estaria a cargo da cozinheira) - fl. 411. Ambas sem funo. Acerca do acometimento de funes estranhas ao plexo de atribuies dos cargos, j se disse que h o risco de a administrao ser compelida a arcar com diferenas remuneratrias. Da porque a praxe deve ser evitada. Ofende-se, assim, nessas situaes (3.7.1 e 3.7.2.), o art. 11, I, da Lei n 8.429/92.[...]" Desta forma, a sentena deve ser mantida. Diante do exposto, voto no sentido de negar provimento apelao (TRF da 4 Regio, Apelao Cvel 1296 RS 2003.71.04.001296-1, Rel. Srgio Renato Tejada Garcia. Porto Alegre, 20/01/2010. DJ, 09/02/2010) [grifou-se].

Constata-se, dessarte, que o desvio de funo de servidor pblico efetivo configura ato de improbidade, porquanto viola princpios norteadores da atividade administrativa e configura desvio de finalidade, prticas tipificadas no artigo 11, caput e inciso I, da Lei n 8.429/92.

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7. Consideraes finais
A prtica do desvio ilegal de funo , sem dvida, mais um "jeitinho brasileiro" que deve ser repelido da Administrao, em conjunto com outras condutas administrativas irregulares sedimentadas no Brasil, como o abuso de cargos comissionados. Aceit-la passivamente fazer coro com os que praticam e colaboram para manter as tantas aes lesivas ao patrimnio pblico e moralidade administrativa, as quais, aps reiteradas execues isentas de qualquer penalidade, acabam assentadas como prtica natural. O desvio ilegal de funo viola importantes princpios constitucionais de natureza administrativa e sujeita o Estado a indenizar o servidor pelas diferenas remuneratrias, devendo ser foco de especial reprimenda de maneira que possa ser refreado, tal como o foi o nepotismo. Para tanto, imprescindvel a aplicao das regras existentes no ordenamento jurdico, como as previstas na Lei n 8.429/92, porquanto o desvio ilegal de funo configura ato de improbidade e os agentes pblicos nele envolvidos devem se sujeitar s sanes insculpidas no artigo 12, inciso III, daquela norma, inclusive, se for o caso, obrigao de ressarcir o errio. No necessria, portanto, a criao de mais normas para coibir essa prtica, mas apenas a aplicao das que j esto em vigor. Com isso, um dia, qui, o Brasil se livrar de mais um "jeitinho".

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