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Aos 2010-2012
Definicin Se denomina Gasto Tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carcter general en la legislacin tributaria, con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, zonas, contribuyentes o consumos.
Objeto La estimacin de los Gastos Tributarios tiene por objeto primordial aportar una mayor transparencia a la poltica fiscal. Ello se consigue al realizar una compilacin de las polticas pblicas que se financian a travs del otorgamiento de preferencias de carcter tributario, en lugar de hacerse a travs de gastos directos, y al estimar los montos que el Estado deja de percibir en concepto de ingresos tributarios como consecuencia de la aplicacin de esas polticas. Al mismo tiempo, provee informacin necesaria para medir el rendimiento potencial del sistema tributario y el desempeo de su administracin. Es necesario aclarar que la confeccin de una lista de los Gastos Tributarios no implica efectuar juicios de valor acerca de su justificacin y que dicha lista
Informe elaborado por la Direccin Nacional de Investigaciones y Anlisis Fiscal, Secretara de Hacienda, Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, Presidencia de la Nacin.
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tampoco debe tomarse como una recomendacin de medidas de poltica econmica orientadas a aumentar la recaudacin tributaria. Al respecto, debe tenerse en cuenta la existencia, en ciertos casos, de derechos adquiridos por los beneficios ya otorgados, como ocurre con la exencin de los ttulos pblicos en el Impuesto a las Ganancias y de los beneficios tributarios concedidos por diversos regimenes de promocin econmica.
Cuestiones metodolgicas Para la identificacin de los casos de Gasto Tributario se toma como referencia la estructura de cada impuesto establecida en la respectiva legislacin -su objeto, alcuotas, deducciones generales, exenciones, etc.-, sealndose luego los casos que, estando incluidos en aqulla, son beneficiados por un tratamiento especial. En los prrafos siguientes se mencionan algunas de las caractersticas relevantes, a los fines de este estudio, de los principales impuestos. El Impuesto a las Ganancias grava, en el caso de las personas fsicas, los rendimientos, rentas o enriquecimientos susceptibles de una periodicidad y que impliquen la permanencia de la fuente que los produce. Para las sociedades, en cambio, no se aplican los requisitos de periodicidad y permanencia de la fuente. Los ingresos se consideran netos de los gastos que se efecten con el objeto de obtenerlos, mantenerlos y conservarlos. Las deducciones ms importantes vigentes en ese impuesto no fueron consideradas Gastos Tributarios ya que tienen carcter general. Es el caso del mnimo no imponible y de las deducciones especial por trabajo personal, por
cargas de familia, por aportes a obras sociales, a planes privados de salud y a sistemas de jubilacin. El Impuesto al Valor Agregado grava las ventas e importaciones de cosas muebles y las obras, locaciones y prestaciones de servicios. Los servicios que se exceptan o se excluyen en la enumeracin de los servicios alcanzados (art. 3 de la ley) no fueron tomados como Gastos Tributarios pues no se consideraron parte del objeto del tributo. Se destacan en este punto los seguros de retiro y de vida y los contratos de afiliacin a aseguradoras de riesgos del trabajo. En cambio, las exenciones incluidas en el artculo 7 de la ley forman parte, en general, de dichos Gastos. La exencin o la imposicin a tasa reducida de los bienes y servicios que son utilizados como insumos no son consideradas Gastos Tributarios, pues el sistema de determinacin del impuesto provoca que queden gravados en la etapa siguiente, a la tasa general. En los impuestos especficos sobre el consumo se considera dentro del objeto del impuesto exclusivamente a los bienes alcanzados. Por ello, los Gastos Tributarios se definen como la diferencia de tratamiento impositivo existente para bienes o servicios sustitutos. Este es el criterio adoptado con las bebidas analcohlicas (con y sin jugo de frutas) y en los combustibles (naftas, gasoil y gas natural comprimido).
Desde el informe presentado en 2006 se introduce un enfoque de largo plazo para la definicin de los Gastos Tributarios. En esta perspectiva, se consideran como tales exclusivamente los casos que provocan prdidas definitivas en la recaudacin. Ello implica que no se consideran Gastos Tributarios el
diferimiento del pago de impuestos, la amortizacin acelerada en el Impuesto a las Ganancias y la devolucin anticipada de crditos fiscales en el Impuesto al Valor Agregado, debido a que la prdida de recaudacin a que dan lugar en los aos en que estos beneficios se usufructan es compensada con mayores pagos de impuestos en aos posteriores. Si bien los mencionados incentivos generan al Estado un costo de carcter financiero, habitualmente ste no es contabilizado como Gasto Tributario en los informes que se elaboran sobre el tema. Las estimaciones no contemplan el efecto que tendra la eliminacin o reduccin del beneficio tributario sobre la economa de las actividades involucradas y, por ende, sobre su continuidad o nivel futuro. Ello implica que su supresin no necesariamente generar recursos adicionales por el monto estimado de Gasto Tributario. De todas maneras, se puede presumir que existir una ganancia fiscal por el uso alternativo gravado de los recursos dedicados a la actividad beneficiada. En un significativo nmero de tems existe una marcada carencia de la informacin necesaria para efectuar clculos de aceptable nivel de confiabilidad. A estas falencias informativas habituales se les suman, a partir del ao 2002, los efectos de la fuerte modificacin de los precios relativos que acompa a la finalizacin del rgimen de convertibilidad monetaria. Este cambio dificult significativamente la elaboracin de los clculos de muchos tems, que se efectuaban con base en la estructura de precios previa a la devaluacin de la moneda. En funcin de las mencionadas limitaciones, las cifras que se presentan deben ser consideradas como estimaciones de aceptable confiabilidad del orden de
magnitud de la prdida de recaudacin producida por el otorgamiento de los beneficios tributarios. Se adopt como criterio general que las estimaciones estuvieran dirigidas a obtener valores de mnimo Gasto Tributario, a los efectos de no sobrestimar la ganancia de recaudacin que se obtendra de la eventual eliminacin o reduccin del tratamiento especial. Con el mismo objetivo, en el clculo se tuvo en cuenta la tasa de evasin que se presume existe en cada tributo. En la mayora de los tems de los cuadros anexos en los que figura la leyenda sin datos, se estima que el Gasto Tributario no alcanza montos considerables. Los beneficios se exponen segn los impuestos cuya recaudacin afectan y, dentro de cada uno de ellos, en funcin de si son establecidos en la ley de cada tributo o si se originan en la legislacin de los diversos regmenes de promocin econmica. Las estimaciones fueron efectuadas con informacin proporcionada por las siguientes dependencias: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas - Secretara de Finanzas. - Secretara de Hacienda. - Secretara de Poltica Econmica. - Administracin Federal de Ingresos Pblicos. - Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. - Banco Central de la Repblica Argentina.
Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios - Secretara de Energa. - Secretara de Minera.
Ministerio de Industria - Secretara de Industria y Comercio - Secretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional
El monto de Gastos Tributarios estimado para el ao 2012 alcanza a $ 49.067 millones, que equivale a 2,35% del PIB y al 7,3% de la recaudacin de impuestos nacionales y contribuciones a la seguridad social proyectada para ese ao. De ellos, $ 37.089 millones corresponden a tratamientos especiales establecidos en las leyes de los respectivos impuestos y $ 11.978 millones a beneficios otorgados en los diversos regmenes de promocin econmica.
El Impuesto al Valor Agregado soportar el 52% de los Gastos Tributarios, con un monto de $ 25.615 millones, equivalentes a 1,23% del PIB y al 13,5% de la recaudacin proyectada para el tributo, antes de la deduccin de los reintegros a la exportacin . De ese monto, el 78% se origina en las exenciones y alcuotas reducidas establecidas en la ley del tributo y el resto, $ 5.696
millones, es consecuencia de los beneficios otorgados por diversos regmenes de promocin econmica. Los Gastos Tributarios que afectan al Impuesto a las Ganancias -22% del totalalcanzarn a $ 10.570 millones (0,51% del PIB). Los ms importantes beneficios en este tributo corresponden a las exenciones de los intereses de activos financieros (ttulos pblicos, depsitos bancarios y obligaciones negociables) y de las entidades sin fines de lucro. En las Contribuciones a la Seguridad Social, el Gasto Tributario ms importante corresponde a la reduccin de las Contribuciones Patronales por zona geogrfica, beneficio que al tener la forma de un crdito fiscal en el IVA afecta la recaudacin de este impuesto. En el Impuesto sobre los Combustibles, el beneficio tributario ms importante es el otorgado por el Rgimen para la Produccin y Uso Sustentable de los Biocombustibles. Por el mismo se exime al bioetanol y al biodiesel de los impuestos que gravan a los combustibles fsiles. El resto de los Gastos
Tributarios en este impuesto se origina en las diferencias de las alcuotas que rigen para las naftas, el gasoil (slo se considera el consumo de automviles) y el gas natural comprimido y en la exencin vigente para los combustibles utilizados en la zona sur del pas.
CUADRO NRO. 1 GASTOS TRIBUTARIOS ESTIMACIONES PARA LOS AOS 2010 - 2012
2010
IMPUESTO
MILLONES DE PESOS
% DEL PIB
% DEL PIB
% DEL PIB
VALOR AGREGADO - En normas del impuesto - En regmenes de promocin econmica GANANCIAS - En normas del impuesto - En regmenes de promocin econmica CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL - En normas del impuesto COMBUSTIBLES - En normas del impuesto - En regmenes de promocin econmica COMERCIO EXTERIOR - En regmenes de promocin econmica BIENES PERSONALES - En normas del impuesto INTERNOS - En normas del impuesto - En regmenes de promocin econmica GANANCIA MINIMA PRESUNTA - En regmenes de promocin econmica IMPUESTOS DIVERSOS - En regmenes de promocin econmica
16.515,2 12.610,1 3.905,1 6.674,3 5.405,0 1.269,3 3.051,2 3.051,2 2.674,1 1.700,6 973,5 1.499,9 1.499,9 199,3 199,3 111,5 109,6 1,9 15,4 15,4 201,9 201,9
1,14 0,87 0,27 0,46 0,37 0,09 0,21 0,21 0,19 0,12 0,07 0,10 0,10 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01
21.098,5 16.392,1 4.706,4 8.780,6 7.363,8 1.416,8 4.301,5 4.301,5 3.752,5 2.069,6 1.682,9 1.946,0 1.946,0 241,8 241,8 136,2 134,4 1,9 16,5 16,5 243,4 243,4
1,19 0,93 0,27 0,50 0,42 0,08 0,24 0,24 0,21 0,12 0,09 0,11 0,11 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01
25.614,8 19.919,2 5.695,6 10.570,5 8.936,3 1.634,2 5.424,9 5.424,9 4.277,6 2.354,2 1.923,4 2.357,6 2.357,6 296,5 296,5 160,1 157,9 2,2 18,8 18,8 346,2 346,2
1,23 0,96 0,27 0,51 0,43 0,08 0,26 0,26 0,21 0,11 0,09 0,11 0,11 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,02 0,02
CUADRO NRO. 2 GASTOS TRIBUTARIOS INCLUIDOS EN LAS NORMAS DE LOS IMPUESTOS ESTIMACIONES PARA LOS AOS 2010 - 2012
2010
2011
MILL. DE PESOS % PIB
2012
MILL. DE PESOS % PIB
GASTO TRIBUTARIO
MILL. DE PESOS
% PIB
23.075,9 5.405,0 5.311,2 1.607,2 1.196,8 2.263,2 Sin dato Sin dato 244,0 93,8 93,8
30.503,2 7.363,8 7.256,0 2.335,3 1.455,0 3.160,7 Sin dato Sin dato
37.089,0 8.936,3 8.812,3 2.925,7 1.658,2 3.877,7 Sin dato Sin dato
12.610,1 5.923,0 1.611,9 1.001,6 263,6 337,8 1.176,8 380,1 796,8 210,8 210,8 544,3 757,5 18,6 Sin dato Sin dato CONTINUA
0,87 0,41 0,11 0,07 0,02 0,02 0,08 0,03 0,06 0,01 0,01 0,04 0,05 0,00
16.392,1 7.714,1 2.127,9 1.321,9 324,7 373,9 1.530,9 478,2 1.052,7 279,3 279,3 719,2 1.015,7 20,5 Sin dato Sin dato CONTINUA
0,93 0,44 0,12 0,07 0,02 0,02 0,09 0,03 0,06 0,02 0,02 0,04 0,06 0,00
19.919,2 9.287,7 2.626,9 1.632,2 289,5 411,7 1.832,9 534,0 1.298,9 343,9 343,9 887,4 1.240,9 22,4 Sin dato Sin dato CONTINUA
0,96 0,45 0,13 0,08 0,01 0,02 0,09 0,03 0,06 0,02 0,02 0,04 0,06 0,00
CUADRO NRO. 2 (continuacin) GASTOS TRIBUTARIOS INCLUIDOS EN LAS NORMAS DE LOS IMPUESTOS ESTIMACIONES PARA LOS AOS 2010 - 2012
2010
2011
MILL. DE PESOS % PIB
2012
MILL. DE PESOS % PIB
GASTO TRIBUTARIO
MILL. DE PESOS
% PIB
- Alcuotas reducidas 1. Construccin de viviendas 2. Carnes vacunas, frutas, legumbres y hortalizas frescas 3. Transporte de pasajeros 4. Medicina prepaga y sus prestadores 5. Productos de panadera 6. Edicin y venta mayorista de diarios, revistas y publicaciones peridicas 7. Espacios publicitarios en diarios Pymes vendidos a consumidores finales 8. Obras de arte - Devolucin parcial del IVA incluido en las compras con tarjetas de dbito
5.423,0 734,8 2.533,9 232,2 493,2 955,8 473,1 Sin dato Sin dato 1.264,2 1.700,6 734,9 490,3 475,4 3.051,2 3.051,2 Sin dato
6.971,3 964,2 3.340,6 126,9 646,9 1.266,3 626,5 Sin dato Sin dato
8.536,3 1.195,1 4.114,5 93,3 802,0 1.559,5 771,9 Sin dato Sin dato
IMPUESTOS INTERNOS
1. Diferencia de la alcuota sobre las bebidas analcohlicas y jarabes, segn incluyan o no un contenido mnimo de jugo de frutas
109,6 109,6
0,01 0,01
134,4 134,4
0,01 0,01
157,9 157,9
0,01 0,01
10
CUADRO NRO. 3 GASTOS TRIBUTARIOS ORIGINADOS EN REGIMENES DE PROMOCION ECONOMICA ESTIMACIONES PARA LOS AOS 2010 - 2012
2010 2011 % PIB MILL. DE PESOS % PIB 2012 MILL. DE PESOS % PIB
MILL. DE PESOS
7.866,8
593,3 577,3 16,0 2,5 2,5 542,2 50,8 237,8 239,4 14,2 3420,3 2256,6 158,5 1005,3 Sin dato 1,6 1771,3 1771,3 160,2 150,8
0,55
0,04 0,04 0,00 0,00 0,00 0,04 0,00 0,02 0,02 0,00 0,24 0,16 0,01 0,07 0,00 0,12 0,12 0,01 0,01
10.013,9
661,9 648,6 13,3 2,5 2,5 620,4 62,3 291,5 251,6 14,9 4595,5 2989,9 221,3 1384,3 Sin dato 0,0 1765,0 1765,0 201,7 189,9
0,57
0,04 0,04 0,00 0,00 0,00 0,04 0,00 0,02 0,01 0,00 0,26 0,17 0,01 0,08 0,00 0,10 0,10 0,01 0,01
11.978,1
769,2 762,1 7,1 2,5 2,5 699,8 73,2 342,6 268,2 15,9 5600,4 3682,1 271,5 1646,8 Sin dato 0,0 2068,6 2068,6 182,6 169,1
0,57
0,04 0,04 0,00 0,00 0,00 0,03 0,00 0,02 0,01 0,00 0,27 0,18 0,01 0,08 0,00 0,10 0,10 0,01 0,01
1,0 8,4 45,0 45,0 83,0 83,0 11,3 1,8 3,1 6,4 250,5 0,0 100,5 150,0 0,1 0,1 12,0 12,0 973,5 565,6 389,0 18,9
0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,07 0,04 0,03 0,00
1,2 10,5 45,0 45,0 98,0 98,0 13,7 3,0 3,7 7,0 315,4 0,0 126,4 189,0 0,0 0,0 12,0 12,0 1682,9 996,0 651,2 35,7
0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,09 0,06 0,04 0,00
1,4 12,1 60,0 60,0 168,0 168,0 14,4 3,0 4,4 7,0 397,2 0,0 159,1 238,1 0,2 0,2 12,0 12,0 1923,4 1138,9 743,6 40,9
0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,09 0,05 0,04 0,00
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