Parametros para un cobro

equitativo en la
Contribucion de Mejoras
Autor: OSCAR BORRERO OCHOA
Primer Congreso Latinoamericano de Valorizacion
Lincoln Institute of Land Policy y Lonja de Propiedad Raiz de
Bogota
Bogota Marzo 11 y 12 de 2009

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Parametros de la ley colombiana

El costo de la obra (incluye recaudo y costos
administrativos)

El grado de Beneficio

La capacidad de pago

Examinaremos la aplicación que dio Bogota en
el cobro de valorizacion de 2008 según acuerdo
180 de 2005.

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 El beneficio generado

La base impositiva es el Costo de la Obra “dentro
de los limites del beneficio que produzca a los
inmuebles” (art 9, decr 1604/66)

Si no se presenta un mayor valor del suelo y del
inmueble no se podrá cobrar la contribucion. El hecho
generador de la contribución es el beneficio de la
valorizacion.

Si el beneficio es inferior, el cobro solo podrá llegar
hasta dicho limite impuesto por la ley. El saldo restante
lo debe cubrir la entidad pública.

No todas las ciudades hacen estos estudios de
beneficio. Donde estan los estudios de Bogota?

3
 Sin beneficio no hay gravamen

“Si un predio, no obstante hallarse comprendido en las
zonas de influencia, no reporta valorizacion, no hay
lugar al gravamen”.

“Si un predio en lugar de beneficio recibe daño debe ser
indemnizado” (Sentencia Corte Suprema 1962)

El publico colombiano ha sido muy complaciente con
los municipios y les acepta cualquier contribucion de
valorizacion sin exigir los estudios sobre el grado de
beneficio y las zonas de influencia. Las ciudades abusan
del propietario porque ha sido “buena paga”.

4
 Como medir el Grado de Beneficio

La ley se refiere al Beneficio que debe generar en la
“Propiedad Inmueble”. Es un gravamen a los bienes
raices para ejecutar obras. (ley 25, 1921)

Se requiere demostrar que los bienes inmuebles se
benefician con estas obras.

Es el impacto o plusvalia que genera una obra en los
inmuebles, no solamente en el suelo. NO se trata de
beneficio social o politico, o la generacion de empleo.
Debe poderse medir de acuerdo con el mercado
inmobiliario.

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 Grado de Beneficio

Muy pocos estudios se han hecho en el pais sobre la
valorizacion generada por obras publicas anteriores.

Lonja de Cali (1989): Avenida Pasoancho, Autopista
Sur, Calle 5, Calle 9: el valor generado superó entre 4 y
6 veces el cobro.

Transmilenio Bogota: varios estudios demuestran el
efecto hasta 750 metros, impacto en las terminales
(1.500 mts) y los alimentadores (400 metros).

Pero no hay estudios sobre las grandes vias hechas por
Bogota o Medellin en los ultimos años.

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 ESTUDIO DE LA LONJA DE CALI SOBRE VALORIZACION DE VIAS
TRAMO VIA FECHAS INICIACION ANUNCIO CONSTRUCCION POSTERIORPERIODO TOTAL
Y TERMINACION DE 1.977 - 1.980 1.979 - 1.983 1.981 - 1.985 1.977 - 1.986
LA OBRA
30.5 -6,6
a) AV. PASOANCHO I INIC. JUL. 28/80 43.7 (4.5)* (12.5)* 20.5
Calle 13, Cras. 29A - Cra. 34 TERM. JUL. 9/81
(Zona Consolidada)

b) AV. PASOANCHO II INIC. JUL 28/79 62 6.5 15.4 25.8

Calle 13, Cras. 56 (Guadalupe) TERM. JL 9/80
y Cra. 81 (Puente Río Méndez)

c) AV. PASOANCHO III INIC. JUL 2/79

Calle 13, Cras 82 (Puente Río Méndez) SUSP. MAYO 22/80
y Cra. 100 REINC. ENE. 20/81
TERM. JUL 26/82 45.8 22.6 0.6 21.6

PROMEDIO AV. PASOANCHO (1) TRAMOS I, II y III 50.5 19.9 3.1 22.6

PROMEDIO AV. PASOANCHO (2) TRAMOS II y III 53.9 14.6 8 23.7

* CONTABILIZADO 1979 - 1980 Y 1980 - 1983

ZONAS TESTIGO 1977 - 1979 1979 - 1981 1981 - 1983 1977 - 1983

a) NUEVA TEQUENDAMA 24.7 19.1 -1,8 13.4

b) FUNDADORES - GRAN LIMONAR 43.7 18.1 0.8 19.6
c) CATAYA CAPRI 31.3 22.1 -1,9 16.3
d) MAYAPAN - LAS VEGAS 39.7 16.2 2.6 18.5

PROMEDIO ZONAS TESTIGO 34.8 18.9 0.1 17

DIFERENCIA 1 (Entre promedio 1 Av. Pasoancho y promedio zonas testigo)

15.7 1.0 3.2 5.6
DIFERENCIA 2 (Entre promedio 2 Av. Pasoancho y promedio zonas testigo)
19.1 -4,3 8.1 6.7

7
8
 Grado de Beneficio

ORIGEN Y DESTINO: la ingenieria de
transporte demuestra que el efecto de una
autopista es diferente a un sistema de transporte
masivo. Los repartos de Bogota no han
analizado las zonas de influencia de acuerdo al
beneficio de la movilidad según origen y destino:
Ejemplo: el estrato 6 que más usa el automovil al
oriente de la Carrera 7 no pagó el reciente cobro
(Barrios de Rosales, Refugio, etc.)

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 Minusvalias y perjuicios

INTERSECCIONES VIALES: generan
desvalorización. Sin embargo el cobro se hace a
los predios vecinos como el mas alto beneficio.
Los tribunales fallaron a favor de propietarios en
la Calle 116 x Autopista y Calle 53 x NQS. En
los recientes cobros no se hicieron estudios de
impacto negativo.

No solamente hay “Grado de Beneficio” sino
tambien “Grado de Perjuicio”.

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Factores para Grado de Beneficio

El modelo IDU de Bogota establece un factor 2.5 al
grado 1, y 1.0 al grado 4. NO hay estudios para
demostrar esta gradiente. Los estudios hechos por
consultores y por Lincoln para Transmilenio
demuestran que el impacto es menor con la distancia.

Si se hicieron estudios de base, hoy son historicos (hace
30 años) y requieren nueva investigación. Los factores
no son “hereditarios” entre una y otra administracion.

En Manizales y Bucaramanga se hacen estudios cada
vez que se cobra. Medellin hizo estudios serios que
generaron debate. Bogota no los tiene.

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 Coeficientes de reparto

El decr 868/56 establece estos factores:

1- Utilizacion del terreno (factor uso)

2- Servicios publicos (lote bruto o util)

3- Productividad virtual (norma, altura, densidad,
indices de construccion). El IDU utiliza “pisos”. No es
lo mismo.

4- Valor comercial de terrenos (estrato o nivel
geoeconomico)

5- Otros factores que permitan estimar el valor
economico de la tierra.

12
 Según capacidad de pago

La ley establece que se debe cobrar de acuerdo a la
capacidad de pago del propietario. (decreto 1604 de
1966).

En Bogota el factor de cobro va desde 1.0 en el estrato
1 hasta 20 en estrato 6. En Manizales va desde 1.0 hasta
10. Cada ciudad lo establece de acuerdo a la
distribucion de ingresos.

Usos no residenciales cobran de acuerdo con el valor
del suelo: zonas geoeconomicas. En Bogota el factor va
desde 1.0 (nivel 1) hasta 22.4 en el nivel 6.

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 Por que se cobra al suelo

La ley no dice que se cobre al suelo sino a la propiedad
inmueble (ley 25/21), o a todo el predio (decreto
1604/66).

Solo el Decreto 868/56 se refiere al suelo: “los
coeficientes se cobraran en funcion del USO del suelo,
servicios publicos, valor de terrenos y demas factores
que permitan establecer la “capacidad economica de la
tierra”.

Las normas no impiden que se deba estudiar el impacto
en el inmueble total, no solamente en el suelo. La
“propiedad inmueble” no es solo el terreno.

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 Factores del avaluo en un inmueble

LOTE: se valoriza o desvaloriza.

CONSTRUCCION: se deprecia con el tiempo

FACTOR DE COMERCIALIZACION (F.C.) (tercer
componente) : intangible que da el mercado al inmueble total.

El lote y el F.C. se valorizan, la construccion se deprecia.

Algunos consideran que el F.C. debe sumarse al suelo.

Ejemplo: Local de Unicentro: lote y construccion valen
6.000.000/m2. El factor de mercado le da 34.000.000/m2
adicionales para llegar a $40.000.000/m2. La valorizacion se da
sobre el terreno y el F.C.. El IDU solamente cobra sobre el
factor terreno, pero el inmueble se valoriza como un todo.

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 Otros ejemplos

Urbanizacion ANTIGUA (vivienda): lote y
construccion valen 250 millones. La casa se vende en
600 millones. El F.C. es 350 millones adicionales no
susceptible de cobro. Pero la casa se valoriza como un
todo. Otros ejemplos: Torres del Parque, El Castillo.

Catastro Distrital ha resuelto avaluar el inmueble por
mercado, sin importar la suma de lote y construccion.

El modelo que usa el IDU no aplica cobro a la tercer
componente de los inmuebles, sus factores solo se
aplican al suelo.

16
 Lo que dicen los expertos

La plusvalia de normas afecta unicamente al
suelo. Se debe cobrar solo al suelo urbano.

Pero la contribucion de mejoras beneficia al
ciudadano y a la propiedad inmueble total. Debe
establecerse la plusvalia en todo el inmueble, no
solamente en el suelo.

De lo contrario salen favorecidos los Centros
Comerciales, oficinas y hoteles. En cambio sale
perjudicada la vivienda.

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 El factor Uso

Debe gravarse más al comercio, oficinas y la
industria que a la vivienda.

El modelo Bogota aplica factor 1.0 a la vivienda

Al comercio los factores van de 1.48 - 3.6

La industria tiene desde 2.88 hasta 7.14

Dotacionales: 0.6 - 1.5

Conservacion: 0.22

Lotes: 1 - 3.25

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 Efecto de los factores de uso

La industria está severamente gravada frente a las
demas actividades comerciales. En el mismo sector y
grado de beneficio, paga 2.5 veces mas que el comercio
y 7 veces mas que la vivienda.

Un lote sin construir paga la mitad de una industria y se
valoriza el doble.

Los lotes están subsidiados. Pagan menos que la
vivienda y son los que mas se valorizan.

Los terrenos brutos son los de mayor valorizacion y
son los menos gravados. Ej: Avenida Ciudad de Cali y
Avenida Boyaca. Todos los terrenos para desarrollo
fueron menos gravados que los lotes utiles.

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 El factor pisos es regresivo

Factor pisos vivienda: 1.0 - 5.37 (14 pisos)

Factor pisos comercio: 1.0 – 9.15 (22 pisos)

Se hizo para compensar la propiedad horizontal al
aplicar el cobro sobre el suelo.

No es un factor tecnico que se hizo de acuerdo a los
indices de construccion (como Bucaramanga).
Contradice la norma del decr 868/56.

Genera grandes inequidades en Bogota. Debe ser
desmontado por regresivo.

20
 Ejemplos factor pisos

Sector Chicó, grado beneficio 2, uso vivienda. Cada
apartamento tiene 100 m2.

Casa en lote 800 m2: paga 6.336.000

Edificio 5 pisos (20 aptos) : 744.480 * 20 = 14.889.000.

Edificio 10 pisos (24 aptos) : 1.056.000 * 24 =
25.344.000.

Edificio 15 pisos (28 aptos) : 1.206.000 * 28 =
33.760.000

El lote de 15 pisos paga 5 veces mas que la casa-lote

Ademas de la inequidad, están cobrando al inmueble y
no al suelo!!!

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CONCEPTO CASA 5 PISOS 10 PISOS 15 PISOS
UNIDADES 1 20 24 28

coefic PH 0.05 0.042 0.0357

LOTE 800 40 33.33 28.57
tamaño unidad 800 100 100 100
area constr 400 2000 2400 2800
indice constr 0.5 2.5 3 3.5
Grado benef 2 1.8 1.8 1.8 1.8
uso vivienda 1 1 1 1
factor pisos 1 2.35 4 5.33
estrato 6 20 20 20 20
Area virtual unidad 28,800 3,384 4,800 5,482

Valor m2 virtual 220

contribucion unidad 6,336,000 744,480 1,056,000 1,206,103
Area virtual predio 28,800 67,680 115,200 153,504
contribucion lote 6,336,000 14,889,600 25,344,000 33,770,880

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 Plusvalia y cobro de mejoras

Suponiendo una plusvalia del suelo del 5% por la obra
vial, la relacion entre el cobro hecho y la plusvalia del
suelo en el ejemplo anterior seria:

Casa-lote: 7.9%

Lote con edificio 5 pisos: 18.6%

Edificio 10 pisos: 31.7%

Edificio 15 pisos: 42.2%

Conclusion: la ciudad se beneficia con la mayor
densidad predial, pero el cobro de valorizacion
perjudica al que vive en edificios mas densos y altos.
Inequidad!!!

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 El cobro por usos

Asume un lote de 1000 m2 con igual ubicación y
grado de beneficio. Estrato y nivel 4. Se
relaciona el cobro con plusvalia estimada del 5%
sobre el lote.

Lote util: 15.675.000 (cobro/plusvalia = 63%)

Casa vivienda: 4.950.000 (c/plusv = 20%)

Comercio: 12.540.000 ( c/ plusv = 50 %)

Industria: 31.977.000 ( c / plusv = 128%)

La industria paga 2.5 veces mas que el comercio.

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CONCEPTO LOTE UTIL CASA COMERCIO INDUSTRIA

calificacion actualiz resid residencial escala media zonif media

factor 3 1 2.4 6.12
tamaño lote 1000 1000 1000 1000
pisos 0 2 2 2

factor pisos 1 1 1
grado benef 1 2.5 2.5 2.5 2.5
estrato o nivel geo 4 4 4 4
factor estrato 9.5 9 9.5 9.5
area virtual 71,250 22,500 57,000 145,350

valor m2 virtual 220

contribucion 15,675,000 4,950,000 12,540,000 31,977,000
Valor lote 500,000,000 500,000,000 500,000,000 500,000,000
plusvalia 5% 25,000,000 25,000,000 25,000,000 25,000,000
contribuc / plusval 63% 20% 50% 128%

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 Inequidad en lotes

Se asume un lote de 1.000 m2 en diversos
grados de desarrollo, nivel 6, uso multiple. Se
asume plusvalia del 5%.

Lote util: $40.040/m2 (cobro/plusvalia = 80%)

Casa-lote: $29.568/m2 ( C / plusv = 59%)

Lote bruto por urbanizar: $9.144/m2 (C / plusv
= 46%)

Los lotes sin urbanizar tienen bajo cobro y
obtienen la mayor plusvalia con las obras viales.

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 actividad
calificacion mult comerc zonal multiple
factor 3.25 2.4 1.75
tamaño lote 1000 1000 10000
precio m2 lote 1000000 1000000 400000
pisos 0 2 0

factor pisos 1
grado benef 1 2.5 2.5 2.5
estrato o nivel geo 6 6 4
factor estrato 22.4 22.4 9.5
area virtual 182,000 134,400 415,625

valor m2 virtual 220

contribucion 40,040,000 29,568,000 91,437,500
contribucion/m2 40,040 29,568 9,144

27
 Conclusiones

La aplicación de factores de Bogota genera
grandes inequidades. Debe revisarse el factor de
pisos que es antitécnico e ilegal.

Los terrenos brutos y no construidos deben
tener un mayor factor de cobro porque son los
grandes beneficiados.

La industria debe tener el mismo gravamen que
el comercio.

28
 Conclusiones

Conviene analizar si es mejor cobrar sobre todo el
inmueble según el avaluo catastral que ya incluye los
factores de valor, estrato, etc. Y añadir solamente el
grado de beneficio.

Las inequidades suceden porque se quiere aplicar un
factor al suelo generado por la propiedad horizontal.

El grado de beneficio debe estudiarse tecnicamente
investigando el efecto que se tuvo en las vias
construidas durante los ultimos años. Se trata de una
investigacion del efecto inmobiliario y avaluos
retroactivos.

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Algunos puntos de la ley que Bogota
no cumple

No mide con estudios el grado de beneficio

En algunos lugares cobra por encima del beneficio

No se consulta con los propietarios

El factor de densidad no es legal

Cobra al inmueble y no al suelo

Hay desequilibrio dentro del mismo uso y capacidad economica
del suelo

No tiene en cuenta minusvalias ni perjuicios

No rinden cuenta final ni liquidan

No hay estudios serios de capacidad de pago.

Bogota cobra un impuesto generalizado y no contribucion de
valorizacion.

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 Recomendaciones

No se puede cobrar con los mismos factores de hace 30
años. Las ciudades deben hacer estudios sobre el
impacto real que tuvieron sus obras o avenidas. Esto
permite confirmar el grado de beneficio, zonas de
influencia y los factores por aplicar.

Los avaluadores e inmobiliarios no son para la compra
de predios sino para estudiar el grado de beneficio y
sugerir coeficientes de reparto.

En las ciudades que las Lonjas han sido consultadas el
reparto ha sido más equitativo. Los funcionarios
publicos no tienen por que conocer el mercado
inmobiliario.

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