CAPTULO III.

MARCO TERICO.

1.- Antecedentes de la investigacin.

Se trata de hacer una sntesis conceptual de las investigaciones o trabajos realizados sobre el problema formulado con el fin de determinar el enfoque metodolgico de la misma investigacin.

CHIRINOS, Laura. (2002). Tesis de grado Sistema de Indicadores de Gestin para la Gerencia de Proyectos y Obras del Instituto sistema de Desarrollo Social del Municipio Maracaibo-Estado Zulia. Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado-La Universidad del Zulia. Esta investigacin tuvo como propsito la elaboracin de un sistema de indicadores para medir la eficiencia, eficacia y economa de la gestin de la Gerencia de Proyectos y Obras del Instituto de Desarrollo Social Dicha investigacin se fundament en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal, ya que en ellas se establece los lineamientos generales sobre el control de gestin en los organismos del sector pblico. Asimismo, el tipo de investigacin utilizada fue la descriptiva con diseo bibliogrfico. Para la recoleccin de datos se aplicaron dos cuestionarios con preguntas abiertas y cerradas, y se utilizo la observacin directa simple. Los resultados obtenidos conllevaron a las siguientes conclusiones: 1) La mayora del

personal encuestado desconoce los lineamientos que rigen su gestin, ya que estos no son divulgados entre sus trabajadores 2) Inexistencia de un instrumento que permita evaluar la eficiencia, eficacia y economa de la gestin de la unidad estudiada. Debido a los mencionados resultados las recomendaciones de dicha investigacin se orientaron a la formulacin y divulgacin de la filosofa de gestin de la Unidad, efectuar seguimiento a los procesos operativos esenciales e implementar el sistema de indicadores propuesto a fin de fortalecer el sistema de control interno y por ende el alcance de los objetivos y metas propuestos.

MONTES DE OCA, OCHOA Y HENRQUEZ (2006), Realiz una investigacin titulada Cmo Rinden Cuentas las Gobernaciones Venezolanas, Universidad de los Andes Mrida-Venezuela. El propsito de esta investigacin fue experimentar la Rendicin de Cuentas en las Gobernaciones Venezolanas. La metodologa se fundament en el estudio de las gobernaciones de dos Estado relevantes en el pas (Zulia y Carabobo), en el anlisis de documentos oficiales, fuentes secundarias y entrevistas semiestructuradas a funcionarios de las gobernaciones. Los resultados revelaron que: 1) Cuando se incorpora la rendicin de cuentas en el nuevo marco institucional, algunas gobernaciones hacan esfuerzo por incorporar este proceso como mecanismo de control vertical interno, sin mayores logros en la prctica; 2) Se da continuidad al sistema de rendicin de cuentas tradicional de entrega sin trascendencia, de la memoria y cuenta al poder legislativo estadal; 3) De acuerdo al nuevo marco institucional las gobernaciones deben rendir cuenta sobre su gestin a travs de medios pblicos, al poder legislativo, al poder ciudadano y al electoral. De acuerdo con esto los autores llegaron a la conclusin de que en las Gobernaciones la Rendicin de Cuentas est lejos de favorecer a profundizar la democracia.

2.- Bases tericas. La Gestin. Una persona que gestiona es aquella que mueve todos los hilos necesarios para que ocurra determinada cosa o para que se logre determinado propsito. Existen varias acepciones para el trmino gestin: El diccionario Larousse la define as: Gestin: del latn gestio onis. Accin y efecto de administrar. Por otra parte, Beltrn (1999:24), define genricamente la gestin de la siguiente manera: conjunto de decisiones y acciones que llevan al logro de objetivos previamente establecidos. De modo que la gestin, se refiere al desarrollo de las funciones bsicas de la administracin: Planear, organizar, dirigir y controlar. A su vez la gestin trasciende a la accin por s misma, ya que incluye la formulacin de objetivos, la seleccin, evaluacin y determinacin de estrategias, el diseo de los planes de accin, la ejecucin y el control de los mismos. Beltrn (2001).

La Rendicin de Cuentas. Segn Montes de Oca y Ochoa (2004), existe una prctica en la gestin pblica a travs de la cual los servidores pblicos dan cuenta o justifican sus actos, a distintos sujetos, de modo diverso y a travs de diferentes medios, por estar obligados a ello, esta prctica se ha denominado en el idioma castellano desde su vigencia, Rendicin de Cuentas. Por su parte el Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias (2004), hace referencia a la rendicin de cuenta como el deber legal y tico, que tiene todo funcionario o persona de responder e informar por la administracin, manejo y rendimiento de fondos, bienes y/o recursos

pblicos asignados y los resultados en el cumplimiento del mandato que le ha sido conferido.

Control de Gestin. Una definicin de control que llama la atencin por su carcter integral es la que propone Abab (1996) en su publicacin Control de Gestin: Podramos definir el control de gestin como un instrumento gerencial, integral y estratgico que, apoyado en indicadores, ndices y cuadros producidos en forma sistemtica, peridica y objetiva, permite que la organizacin sea efectiva para captar recursos, eficiente para transformarlos y eficaz para canalizarlos. Otra definicin aceptada es la que plantea Beltrn (1999), donde se refiere al control de gestin como un sistema de informacin estadstica, financiera, administrativa y operativa, que puesta al servicio de la directiva de la organizacin, permite tomar decisiones acertadas y oportunas, adoptar medidas correctivas y controlar la evolucin en el tiempo de las principales variables y procesos. Sistema de Control de Gestin. Beltrn (1999), hace referencia al sistema de control de gestin, aquel que tiene como objetivo facilitar a los administradores con responsabilidades de planeacin y control de cada grupo operativo, informacin permanente e integral sobre su desempeo, que les permita a stos autoevaluar su gestin y tomar los correctivos del caso.

A cada uno de los usuarios, el sistema debera facilitarle informacin oportuna y efectiva sobre el comportamiento de las variables crticas para el xito, a travs de los indicadores de gestin que hayan sido previamente definidos. Solo de esta forma se garantiza que la informacin que genera el sistema de control de gestin tenga efecto en los procesos de toma de decisiones y se logre as mejorar los niveles de aprendizaje en la organizacin.

El sistema de control de gestin comprende los siguientes elementos (ver cuadro N XXX): 1) Los objetivos de la organizacin o unidad susceptible a ser controlados. 2) Los medios y acciones fundamentales para la obtencin de objetivos (factores claves o reas crticas).

3) La definicin de responsables. 4) La definicin de resultados a seguir y/o evaluar. 5) Los instrumentos de medida y control, y 6) El surgimiento de acciones correctivas para reorientar la situacin

Sistema de Control de Gestin Interno.

Segn la Contralora General de la Repblica, el sistema de control de gestin interno es el poder y liderazgo ejercido por los directivos y gerentes sobre el desempeo de una organizacin, para asegurara el cumplimiento de la misin mediante la ejecucin del plan operativo, la generacin de informacin exacta,

oportuna y veraz de los resultados y, garantizar la eficacia, eficiencia, calidad e impacto de la gestin. Sistema de Control de Gestin Externo. En este caso la Contralora General de la Repblica hace referencia al sistema de control de gestin externo como aquel que es aplicado a las entidades controladas, ordinariamente a posterior a travs de estudios e investigaciones diversas, en especial mediante auditoria de estado. Evaluacin de Gestin Pblica. Se hace referencia a lo planteado por Guinart (2003), donde desarrolla el tema de la evaluacin de gestin pblica en tres preguntas bsicas, las cuales se muestran a continuacin: a) Por qu es importante la evaluacin del desempeo? La razn fundamental por la cual la evaluacin del desempeo tiene importancia, es que hace posible la asignacin de responsabilidades, las cuales estn en el corazn de nuestro sistema de gestin pblica. La evaluacin de la gestin pblica debe ser capaz de responder a la siguiente pregunta: Cmo saber que se est progresando en alcanzar los objetivos prioritarios? Existen tres elementos claves relacionados con el desempeo de las instituciones pblicas que, en consecuencia, definen tres reas distintas donde el desarrollo de sistemas de indicadores resulta importante. Dichas reas son: desempeo operativo, desempeo financiero y congruencia.

El desempeo operativo Forman parte de un conjunto ms amplio de atributos que se precisan evaluar en la gestin pblica: Relevancia: los indicadores deben tener sentido para analizar los problemas a los cuales se supone que va dirigido. Efectividad: deben evaluar el grado de obtencin de los objetivos Eficiencia: en relacin con el coste de obtener los resultados deseados; un programa que alcanza un determinado nivel de resultados al menor costo que la mejor alternativa posible se est desempeando al nivel ms alto de eficiencia. Integridad: en relacin con la capacidad del programa para continuar dando los resultados perseguidos a lo largo del tiempo; factores restrictivos estn relacionados con la disponibilidad en el tiempo de los recursos humanos y materiales. El desempeo financiero cubre dos cuestiones: los resultados del programa de gasto estn en lnea con las previsiones del presupuesto? Y, asimismo, cabe analizar si los asuntos financieros se estn gestionando de acuerdo con los principios y controles de la gestin financiera. A este respecto, se desarrolla la implantacin de metodologas de clculo de costes (Contabilidad Analtica), que permiten obtener indicadores que no slo nos darn una medida de eficiencia y economa, sino que servirn para facilitar el control y la toma de decisiones operativas. El desempeo de la congruencia tiene que ver con la implantacin de programas que estn en sintona con leyes, autoridades, polticas, regulaciones, estndares de conducta, aceptados relevantes, entre otros.

b) Qu hay de particular en la evaluacin del desempeo en el Sector Pblico? La evaluacin del desempeo es una tarea mucho ms difcil y controvertida en el sector pblico que en el mbito privado, debido, fundamentalmente, a que la evaluacin del desempeo funciona mejor cuando existe claridad sobre qu se est midiendo y por qu. Este tipo de claridad es caracterstica del sector privado ya que el objetivo que persiguen los gestores privados es claro e indiscutible: las compaas privadas existen para hacer beneficios y generar valor a sus propietarios. Hay modos bien reconocidos para medir si una empresa privada est alcanzando estos objetivos: se pueden revisar indicadores como los beneficios, ingresos, precio de las acciones, cuota de mercado, entre otros. Sin embargo, la medida del desempeo en el sector pblico es una tarea diametralmente distinta, ya que las organizaciones del sector pblico existen por razones distintas a las de las privadas. Los gobiernos se rigen por el objetivo de mejorar las vidas de los ciudadanos en modos que no pueden ser fcilmente valorados en miles de euros. Para los empleados pblicos y los programas que gestionan, existe a menudo mucha ambigedad sobre cul es el objetivo ltimo. Dicha ambigedad crea una situacin que nunca se observa en el sector privado: espacio para el desacuerdo sobre qu constituye un resultado y desempeo y, por tanto, espacio para el desacuerdo sobre la forma adecuada de evaluacin del desempeo. c) Por qu utilizar indicadores de gestin? A lo largo del tiempo, se ha demostrado que los indicadores de gestin son tiles para, clarificar objetivos: el directivo pblico necesita instrumentos

cualitativos y cuantitativos para poder describir y poner en claro los objetivos en planes estratgicos o cuadros de mando. A su vez, de los indicadores se obtiene una informacin objetiva sobre el desempeo de las actividades que realiza la institucin, con lo que tambin se consiguen datos sobre los resultados de las mismas. Los recursos pblicos deben estar debidamente controlados y se debe mejorar su utilizacin, en trminos de eficacia, eficiencia y economa. Dada la estructura y caractersticas especficas de la funcin pblica, los indicadores de gestin se demuestran como tiles para motivar al funcionariado e incentivarlo segn sus resultados alcanzados. Se consigue de esta forma que su entorno sea cambiante a que se les involucre en diferentes proyectos de mejora, respecto a su gestin administrativa habitual. Indicadores de Gestin. Segn Beltrn (1999), se define un indicador como la relacin entre las variables cuantitativas o cualitativas, que permiten observar la situacin y las tendencias de cambio generadas en el objeto o fenmeno observado, respecto de los objetivos metas previstos e influencias esperadas. Estos indicadores pueden ser valores, unidades, ndices, series estadsticas, entre otros. A juicio de Guinart (2003), donde se refiere a los indicadores como una unidad de medida que permite el seguimiento y evaluacin peridica de las variables clave de una organizacin, mediante su comparacin en el tiempo con los correspondientes referentes externos e internos. Por su parte la Contralora General de la Repblica define los indicadores como una expresin cuantitativa del comportamiento o desempeo de una organizacin o departamento, cuya magnitud al compararse con algn nivel de referencia, puede determinar una desviacin sobre la cual deben tomarse accione correctivas o preventivas de la gestin.

Cada medidor o indicador debe satisfacer los siguientes criterios o atributos:

Medible: El medidor o indicador debe ser medible. Esto significa que

la caracterstica descrita debe ser cuantificable en trminos ya sea del grado o frecuencia de la cantidad.

Entendible: El medidor o indicador debe ser reconocido fcilmente Controlable: El indicador debe ser controlable dentro de la estructura la organizacin.

por todos aquellos que lo usan.

de

Funcin de los Indicadores de Gestin. Segn Guinart (2003), existen dos funciones bsicas de los indicadores, una funcin descriptiva, que consiste en la aportacin de informacin sobre el estado real de una actuacin o programa, y, a su vez, una funcin valorativa que consiste en aadir a dicha informacin un juicio de valor lo ms objetivo posible, sobre si el desempeo en dicho programa est siendo o no el adecuado.

Objetivo de los Indicadores de Gestin.

Los sealados por Barba (2008), donde indica los objetivos de los indicadores de gestin: Establecer un sistema de instrumentos que permita en forma rpida y

proactiva, administrar la empresa y hacer posible la comparacin de los resultados con las metas propuestas y otras entidades.

Definir parmetros que permitan que el diseo de los objetivos, los

planes y las metas sean en condicin y tiempo real. empresa. Crear mecanismos de deteccin de fallas que garanticen la Controlar las operaciones diarias que se realizan dentro de la

posibilidad de llevar a cabo acciones concretas que permitan obtener soluciones reales y de aplicacin inmediata. Composicin de los Indicadores. Un indicador correctamente compuesto tiene las siguientes caractersticas: (ver anexo N 1): Nombre: la identificacin y diferenciacin de un indicador es vital, y su nombre, adems de concreto, debe definir claramente su objetivo y utilidad. Forma de Clculo: generalmente, cuando se trata de indicadores cuantitativos, se debe tener muy claro la frmula matemtica para el clculo de su valor, lo cual implica la identificacin exacta de los factores y la manera como ellos se relacionan. Unidades: la manera como se expresa el valor de determinado indicador esta dado por las unidades, las cuales varan de acuerdo con los factores que se relacionan. . Glosario: es fundamental que el indicador se encuentre documentado en trminos de especificar de manera precisa los factores que se relacionan en su clculo. Por lo general las organizaciones cuentan con un documento llamado manual o cartilla de indicadores, en el cual se especifican todos los aspectos atinentes a los indicadores que maneja la organizacin.

Construccin de indicadores de gestin Un indicador es una herramienta que permite entregar informacin cualitativa o cuantitativa del grado de cumplimiento de un objetivo de gestin previamente establecido. Los indicadores son la manera en que vemos lo que est pasando. Tpicamente representan un complejo de actividades y relaciones dentro de la institucin, que se presentan de una manera mensurable, o cuando menos de una manera recopilable. Los indicadores son un elemento central en el proceso de evaluacin, por cuanto su finalidad es constituir una herramienta capaz de cuantificar la relacin entre el escenario que se quiere obtener (objetivos) y el que efectivamente se lograr en el futuro. Desde esta perspectiva, la construccin de indicadores se convierte en un factor de relevancia dentro de las instituciones, ya que contribuyen a desarrollar una cultura organizacional orientada a los resultados, proporcionar una visin sinttica de la evolucin de la gestin institucional y orientar las decisiones institucionales al respecto. Los indicadores pueden ser cualitativos o cuantitativos. Los indicadores cuantitativos son mensurables e implican nmeros. Los indicadores cualitativos son ms difciles de medir, y pueden describir procesos, comportamientos y actitudes. Es deseable de alguna manera llevar a estos a una forma cuantitativa a fin de hacerlos comparables. Cada objetivo puede tener varios indicadores claves que usualmente representan una mezcla de indicadores cuantitativos y cualitativos. Sin embargo, puede ser necesario reducir el nmero de indicadores que se est usando, o modificarlos para que sean ms adecuados para un contexto o situacin particular.

Requisitos que debe cumplir un indicador Pertinencia y relevancia: Medir los elementos ms significativos del Programa Unicidad: Debera medir un solo aspecto. Exactitud y consistencia: Suministrar medidas exactas y proporcionar las mismas mediciones ante mismos procedimientos Objetividad: Reflejar hechos y no impresiones subjetivas Fciles de interpretar Accesibilidad: Basarse en datos fcilmente disponibles y a un coste aceptable Comparables: Espacial y temporalmente Tipos de indicadores Indicadores de Proceso Miden diferentes aspectos dentro del proceso institucional. Estn referidos al desempeo de la institucin a fin de producir los resultados deseados. Ejemplos: plazo para presentar licitacin, plazo para elaborar reglamento, nmero de negociaciones realizadas; ejecucin presupuestaria enero / junio. Indicadores de resultados Producto: Miden los resultados concretos en la ejecucin de polticas

o proyectos evaluados en cantidad y calidad. Ejemplos: nmero de rutas habilitadas; nmero de personas capacitadas. Efecto: Miden las consecuencias del uso de los productos en cierta poblacin beneficiaria. Estn relacionados con las contribuciones del proyecto a resolver directamente problemas y necesidades de la poblacin destinataria. Se diferencian de los indicadores de impacto en que pueden tener un menor grado de permanencia y su presencia por s sola no garantiza cambios importantes en la tendencia histrica. Ejemplo: nmero de personas capacitadas y colocadas en el mercado laboral. En un programa de contacto de desempleados y empresas para

reducir el desempleo, cuyo producto es entrevistas gestionadas, el indicador de efecto es: nmero de desocupados que consiguieron trabajo por el programa. Impacto: Miden la consecuencia de los efectos de un proyecto o poltica sobre la comunidad. Su carcter es de mayor permanencia y su presencia evidencia cambios importantes en la tendencia histrica. Estn relacionados con las contribuciones de los proyectos y programas al cumplimiento de las polticas, misin u objetivo superior de la institucin y /o del grupo. Ejemplos: Disminucin de la evasin fiscal, Incremento de la recaudacin de impuestos, Aumento del ingreso de las personas incorporadas a un programa de reconversin, Reduccin en la tasa de desempleo del municipio. Indicadores de Eficacia Se considera como eficacia el nivel de cumplimiento de los objetivos y metas establecidos, a travs de los productos o resultados obtenidos, sin referencia alguna al costo de consecucin de los mismos. Indicadores de Eficiencia La eficiencia es el grado de optimizacin del resultado obtenido en relacin con los recursos empleados. Este tipo de indicadores permite establecer la relacin entre la produccin fsica del bien o servicio y los insumos utilizados para alcanzar el nivel de producto. Indicadores de Calidad Este tipo de indicadores mide la capacidad de cumplir adecuadamente con los requisitos de satisfaccin del producto que esperan los usuarios, en trminos de oportunidad, accesibilidad, precisin, plazos, etc. Estos indicadores estn orientados a suministrar informacin desde dos aspectos:

Desde el punto de vista de los atributos y caractersticas del producto:

informacin sobre la conformidad del bien o servicio con las especificaciones establecidas. Desde el punto de vista de satisfaccin del ciudadano: adaptacin del producto o servicio prestado a las expectativas del destinatario. Programa social Los programas sociales son entonces la instrumentacin y

operacionalizacin sistemtica de las estrategias, normas y leyes en que se expresa la Poltica Social estatal. Los programas sociales son acciones concretas cuya finalidad es la contribucin directa (impacto positivo) sobre la calidad de vida y el modo de vida de una poblacin o sociedad. Los programas sociales abordan a la calidad y el modo de vida de una poblacin por ser ellos indicadores del bienestar social, en cuanto a la disponibilidad de servicio y bienes como de la satisfaccin de las necesidades individuales y sociales.