Parte 1

EnREDos
Regulacin y estrategias corporativas

frente a la convergencia tecnolgica
i INTRODUCCIN
ENREDOS
REGULACIN Y ESTRATEGIAS CORPORATIVAS
FRENTE A LA CONVERGENCIA TECNOLGICA
MARCIO WOHLERS Y MARTHA GARCA-MURILLO
Editores
COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
www. cepal.org
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden
no coincidir con las de las organizaciones involucradas. Tampoco reejan las opiniones ociales de la
Unin Europea.
Primera edicin: marzo de 2009
Copyright Naciones Unidas 2009
Cepal en coedicin con Mayol Ediciones S.A., 2009
ISBN 978-958-8307-57-2
Diseo de cubierta: Juan Carlos Durn
Coordinacin editorial: Mara Teresa Barajas S.
Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones S.A.
Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia
EnREDos. Regulacin y estrategias corporativas frente a la convergencia tecnolgica
www.mayolediciones.com
CONTENIDO
PRLOGO ix
INTRODUCCIN xi
GLOSARIO DE TRMINOS TCNICOS xv
SIGLAS xvii
Primera parte
VISIN GENERAL 1
1. Convergencia y estructuras de mercado en los servicios de TIC 3
Marcio Wohlers
Presentacin 3
Convergencia: definiciones y principales efectos sobre la estructura del mercado
de los servicios de TIC 3
Sntesis de los efectos de la convergencia sobre las estructuras del mercado 8
Efectos de la convergencia sobre la regulacin 14
Conclusiones 23
Segunda parte
LOS EFECTOS DE LA CONVERGENCIA SOBRE EL SECTOR PRIVADO 27
2. Estrategias corporativas frente a la convergencia 29
Martin Fransman
Introduccin 29
Los desafos para los operadores de redes fijas de telecomunicaciones 30
Respuestas de los lderes mundiales 39
Conclusiones 64
3. Lecciones de los proveedores de contenido y aplicaciones en Internet 67
Martin Fransman
Introduccin 67
Que son los efectos dinmicos? 73
Conclusiones 77
4. Televisin digital y el paso hacia la convergencia: un enfoque
sobre los aspectos de tecnologa, negocios y regulacin 79
Giovanni Moura de Holanda, Juliano Castilho DallAntonia
Ricardo Benetton Martins 79
Introduccin 79
Digitalizando la televisin abierta: la economa tecnolgica 81
Escenarios para la TDT en Amrica Latina 91
Panorama actual de la regulacin en Amrica Latina 105
Recomendaciones de poltica pblica 106
Conclusiones 106
Tercera parte
EFECTOS DE LA CONVERGENCIA SOBRE LA REGULACIN 109
5. Convergencia y regulacin en pases desarrollados: Estados Unidos,
la Unin Europea y Japn 111
Martha Garca-Murillo
Introduccin 111
Estados Unidos 111
La Unin Europea 121
Japn 137
Conclusiones 146
6. Agendas pblicas e instrumentos de la regulacin con miras a la convergencia
en pases seleccionados de la regin 149
Judith Mariscal, Roxana Barrantes, Hernn Galpern y Christian Nicolai
Introduccin 149
Agendas pblicas de convergencia e instrumentos regulatorios: experiencias
regionales 152
Conclusiones 183
Cuarta parte
CONVERGENCIA Y EQUIDAD 185
7. Convergencia y universalizacin de los servicios de telecomunicaciones:
agenda pendiente 187
Roxana Barrantes
Introduccin 187
Servicio universal, teora econmica y modelos vigentes 189
ENREDOS: REGULACIN Y ESTRATEGIAS CORPORATIVAS FRENTE A LA CONVERGENCIA vi
vii
Estado actual de los programas de universalizacin 192
Lecciones y retos: una visin de los cinco pases estudiados 199
Conclusiones 209
8. Conclusiones preliminares y recomendaciones 211
Marcio Wohlers
ANEXO: ENTES REGULADORES EN AMRICA LATINA 220
BIBLIOGRAFA 221
CONTENIDO
Hace una dcada que la Cepal realiza un programa de investigacin y propuestas de pol-
ticas en temas relacionados con la sociedad de la informacin. Con ello sigue las directivas
de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin, celebrada en 2003 y en 2005,
a partir de la cual los pases de Amrica Latina y el Caribe decidieron desarrollar un plan
regional de accin, que se plasm en la iniciativa eLAC 2007, luego actualizada como eLAC
2010.
En el marco de este programa, la Cepal ha publicado en los ltimos aos una serie de
anlisis sobre el acceso y uso de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones
(TIC) en los hogares, las empresas y los gobiernos, as como en investigar, desarrollar, crear
empleos y riqueza en actividades relacionadas con las TIC. Es en esa lnea donde se inscribe
el presente libro, que forma parte de una serie mayor de ttulos, tres de los cuales fueron pu-
blicados recientemente con la editorial Mayol.
EnREDos, regulacin y estrategias corporativas frente a la convergencia tecnolgica es
un libro que analiza el efecto que est teniendo la convergencia tecnolgica en el sector de
las comunicaciones, en particular la reciente tendencia de oferta generalizada de servicios
por medio de plataforma IP en banda ancha que viene a transformar, de manera radical, las
fronteras de las firmas, mercados y sectores de las TIC. Se analiza el efecto tanto en el sector
privado como en el sector pblico, y la forma en que estos se estn adaptando a esta nueva
realidad.
En la prctica, la convergencia tecnolgica representa una ruptura del modelo regulato-
rio de las telecomunicaciones que altera los fundamentos tcnicos de las clasificaciones de
servicios y la emisin de licencias, as como la separacin institucional y legal entre los di-
ferentes sectores de TIC, particularmente entre los de telecomunicaciones y de radiodifusin.
Es decir, la lgica regulatoria tradicional perdi sus fundamentos en el nuevo contexto. Al
mismo tiempo, el sector privado est afanosamente buscando fuentes alternativas de ingresos
que puedan contrarrestar la prdida significativa de entradas provenientes de los servicios
tradicionales.
El nuevo modelo debe ser compatible con la dinmica internacional de competencia y dar
paso a polticas nacionales que pongan el acento en la inversin estratgica en infraestructu-
PRLOGO
ENREDOS: REGULACIN Y ESTRATEGIAS CORPORATIVAS FRENTE A LA CONVERGENCIA x
ras de comunicacin y en la promocin de una cultura de experimentacin y creatividad que
refleje el espritu emprendedor que caracteriza al desarrollo de Internet.
La Cepal manifiesta su agradecimiento a las instituciones y personas que han apoyado su
programa SocInfo y especialmente el apoyo financiero recibido de la Comisin Europea a
travs del proyecto @LIS y tambin del Gobierno de Canad, a travs del IDRC.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Cepal
La convergencia tecnolgica en el sector de las comunicaciones, en particular la reciente
tendencia de oferta generalizada de servicios por medio de plataforma IP en banda ancha,
viene a transformar, de manera radical, las fronteras de las firmas, mercados y sectores de
Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones (TIC).
La tendencia migratoria hacia redes completamente basadas en el protocolo IP (all In-
ternet Protocol IP networks), as como el creciente uso de plataformas de acceso ina-
lmbricas (3G-mobile third generation, WiFi, WiMAX y satlites), la instalacin de fibra
ptica en la red de acceso local, la transicin hacia la televisin digital y el uso todava
incipiente de la redes elctricas en las telecomunicaciones estn permitiendo modelos de
negocios multiservicios, pero tambin ponen en duda el existente rgimen de regulacin
sectorial, asignando nuevos retos a la agenda de los reguladores en particular, y a las
polticas pblicas en el sector de las TIC, en general.
En la prctica, la convergencia tecnolgica representa una segunda transformacin
(ruptura) del modelo regulatorio tradicional de las telecomunicaciones. La primera ruptura
ocurri con el hundimiento del monopolio pblico ocurrido entre las dcadas de 1980 y
1990. Esta ruptura constituy un movimiento de naturaleza estructural, de grandes reper-
cusiones en el mbito poltico y econmico, con inclusin de instituciones nuevas para el
sector, como la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), pero que no alter los funda-
mentos tcnicos de las clasificaciones de servicios y la emisin de licencias, manteniendo
adems la separacin institucional y legal entre los diferentes sectores de TIC, particular-
mente entre los de telecomunicaciones y de radiodifusin. De cierta forma, la convergencia
tecnolgica plantea una nueva (segunda) ruptura, incluso de naturaleza ms conceptual, en
los fundamentos tcnicos y econmicos. Esto est afectando no slo las nociones bsicas
de ingresos de los actores principales, sino tambin de la normativa actual que sustenta el
modelo regulatorio convencional de separacin sectorial entre las telecomunicaciones, la
radiodifusin e Internet.
Por tanto, el objetivo de este libro es analizar el efecto que est teniendo la convergen-
cia, tanto en el sector privado como en el sector pblico, y la forma en que estos dos sec-
tores se estn adaptando a esta nueva realidad. A pesar de que an es prematuro establecer
INTRODUCCIN
ENREDOS: REGULACIN Y ESTRATEGIAS CORPORATIVAS FRENTE A LA CONVERGENCIA xii
conclusiones, est claro que la nueva realidad ser mucho ms dinmica. Los cambios que
se narran en cada uno de los captulos de este libro son en s un indicio de la forma en que
se est modificando la normativa del sector a fin de que se presenten menos obstculos a
esa integracin.
Este libro aparece en un perodo de transformaciones radicales originadas por la con-
vergencia. Como su nombre lo indica, se trata de un proceso que metafricamente se ha
denominado EnREDos, dado que la convergencia de las redes est conduciendo tanto al
sector privado como al sector pblico hacia un perodo de incertidumbre y complejidad
que fcilmente podra denominarse enredoso. El efecto regulatorio de la convergencia es
muy extenso y es por eso que las reglas, la normativa y regulacin del sector, como asimis-
mo los segmentos originarios, requieren ser readecuados y actualizados. Es decir, la lgica
regulatoria perdi sus fundamentos en el nuevo contexto. Al mismo tiempo, el sector pri-
vado est afanosamente buscando fuentes alternativas de ingresos que puedan contrarrestar
la prdida significativa de entradas provenientes de los servicios tradicionales.
Sin embargo, est claro que los modelos del pasado ya se han vuelto obsoletos y en los
captulos contenidos en este documento, podemos observar las semillas de un modelo que
tendr que basarse en modelos pblicos y privados de innovacin, competencia y cons-
tante adaptacin. Adems, este nuevo modelo deber poder encajar dentro de la dinmica
internacional de competencia. Los regmenes proteccionistas y paternalistas debern dar
paso a polticas nacionales que pongan el acento en la innovacin y la inversin estratgica
en infraestructuras de comunicacin. Dentro de este contexto, las nuevas polticas deben
promover una cultura de la experimentacin y la creatividad que refleje el espritu empren-
dedor que ha caracterizado al desarrollo de Internet.
Con estos objetivos en mente, el libro se divide en cuatro partes. En la primera, que
corresponde al captulo preparado por Marcio Wohlers, se da una visin general del efecto
de las TIC sobre las estructuras de mercado y la reglamentacin y se hace una contex-
tualizacin analtica de los dems captulos. Al inicio, se hace referencia al concepto de
convergencia y se identifican las fuerzas que estn contribuyendo a ese fenmeno. En este
captulo, se delinean los grandes cambios que estn ocurriendo en el sector y se identifica
la forma en que se est readecuando tanto la estructura de mercado donde opera el sector
privado, como el sector pblico, en especial las iniciativas de las instituciones reguladoras.
En este captulo inicial, se presenta de manera general la estructura del libro y en tres sec-
ciones se analizan los retos que plantea la convergencia en materia de nuevas estructuras
de mercado, nuevos cambios regulatorios, as como los desafos con respecto a cuestiones
de equidad. Se puede decir que hasta cierto punto han sido la tecnologa y el mercado los
que estn marcando el paso de la transformacin.
La segunda parte est dedicada al sector privado. Se analizan tres tipos de cambios: en
los operadores tradicionales de telecomunicaciones (en especial los operadores de telefo-
na fija), en las grandes empresas de Internet y en el segmento de televisin terrestre que
se est digitalizando. Los captulos 2 y 3 se refieren a los dos primeros actores. En ellos,
Martin Fransman describe a los actores tradicionales de telecomunicaciones, enfocndose
en las grandes empresas del sector a nivel mundial, ya que stas han enfrentado el fen-
meno de la convergencia mucho antes que sus contrapartes en pases en desarrollo. Como
podr apreciar el lector en estos captulos, en este proceso de transformacin no hay fr-
xiii INTRODUCCIN
mulas establecidas ya que cada una de las empresas que se estudia ha adoptado estrategias
diferentes correspondientes no slo a la historia corporativa de la empresa, sino tambin
al entorno econmico y social donde se ubica. En el captulo 3, la atencin se centra en el
contenido que es desarrollado por un grupo de actores tradicionales y no tradicionales de la
Internet. Este captulo es de relevancia debido a que nos da una idea de las fuerzas que in-
fluyen en la dinmica de una industria altamente competitiva. En este captulo queda claro
que la creatividad e inversin en investigacin y desarrollo son componentes importantes
de este modelo, el cual podra decirse que se est convirtiendo en el modelo del sector
convergente de las TIC.
El ltimo captulo de esta seccin est dedicado a otro sector clave de la convergencia,
la radiodifusin. En este caso, los autores Giovanni Moura de Holanda, Juliano Castilho
DallAntonia y Ricardo Benetton Martins describen las oportunidades que se estn ge-
nerando con la digitalizacin de las seales de televisin. En este captulo se explica la
forma en que podra estructurarse el sector ahora que la convergencia hace posible la com-
binacin de redes. Cada una de las alternativas que proponen los autores se ver afectada
tanto por la regulacin como por los intereses privados. Por tanto, sern estas decisiones
estratgicas las que determinarn si el curso del sector aprovecha las oportunidades que se
ofrecen a actores dentro y fuera del sector, e incluso con respecto a funciones que no estn
ahora disponibles.
En la tercera parte del libro, se abordan los aspectos regulatorios. Se inicia con el cap-
tulo 5, el cual se enfoca nuevamente en los efectos de la convergencia sobre la normativa
del sector en pases desarrollados, especficamente Estados Unidos, la Unin Europea y
Japn. La autora Martha Garca-Murillo subraya cmo las circunstancias econmicas y
polticas de cada pas o regin dictan, hasta cierto punto, la forma en que el marco legal del
sector se acomoda para responder a los retos de la convergencia. No obstante, de este cap-
tulo se debe aprender, tanto de los errores como de los xitos cometidos en estos pases, lo
cual debe servir de gua a otras regiones como Amrica Latina en el desarrollo de un nuevo
marco legal y regulatorio del sector.
El captulo 6 de esta seccin sobre regulacin consiste en una compilacin de casos
escritos por varios autores. Hicieron sus aportes Hernn Galpern quien escribi sobre Ar-
gentina, Christian Nicolai, sobre Chile y Brasil, Judith Mariscal, sobre Mxico, y Roxana
Barrantes, sobre Per. Estos casos nos dan una indicacin de la forma en que un pequeo
grupo de pases en Amrica Latina est respondiendo o no al fenmeno de la convergencia.
El anlisis de estos pases hace una diferenciacin entre aquellos que han establecido una
agenda y los que no lo han hecho todava. En estas narraciones se ponen en evidencia las
limitaciones legales e institucionales que no permiten a algunos de ellos deshacerse de las
legacas normativas del sector. Por otra parte, se observa que la respuesta de estos pases
ha sido meramente reaccionaria, sin tener una visin estrategia con respecto al sector. Sin
embargo, se espera que las experiencias narradas sirvan de gua a otras administraciones
en la regin y fomenten el dilogo interno para la formulacin de polticas globales que
tomen en consideracin no slo los intereses nacionales, sino tambin los beneficios de un
acercamiento regional.
A pesar de que un mundo convergente abre las puertas a otros participantes, esto no
garantiza que no se darn fallas de mercado. No obstante que se estn desarrollando tec-
ENREDOS: REGULACIN Y ESTRATEGIAS CORPORATIVAS FRENTE A LA CONVERGENCIA xiv
nologas que podran beneficiar enormemente a zonas rurales, no es de sorprender que
gran parte de la actividad e innovacin econmica ocurra dentro del contexto de las zonas
urbanas. Es por este motivo que la cuarta parte del libro est dedicada a tratar el tema de
la equidad y, en el captulo 7, preparado por Roxana Barrantes, se analizan los programas
existentes en materia de servicio universal y la forma en que stos se vern afectados por
la convergencia.
Finalmente, en el captulo 8 se presentan las conclusiones donde adems de hacer una
reflexin general sobre los resultados descritos en cada uno de los captulos, se analizan
tambin posibles escenarios sobre la incorporacin de la convergencia en los marcos regu-
latorios de los pases de la regin. Esperamos que stos sean de utilidad para las entidades
de gobierno en sus esfuerzos por adaptar la normativa a este nuevo contexto de redes,
servicios e industrias convergentes.
GLOSARIO DE TRMINOS TCNICOS
CATV Cable Televisin (Community Antenna Television)
CDMA Code Division Multiple Access
DSL Digital Subscriber Line
DTH Direct to Home Television
DVB-T Digital Video Broadcasting - Terrestrial
EDGE Enhanced Data Rates for GSM Evolution
EV-DO Evolution Data Optimized
FTTH Fiber to the Home
FTTP Fiber to the Premises
GPRS General Packet Radio Service
GSM Global System for Mobile
HDTV High Definition Television
HSDPA High-Speed Download Packet Access
ISDB-T Integrated Services Digital Broadcasting - Terrestrial
IP Internet Protocol
IPTV Internet Protocol Television
LAN Local Area Network
MMDS Multichannel Multipoint Distribution Service
NGN Next Generation Network
POTS Plain Old Telephone System
PSTN Public Switched Telephone Network
SDTV Standard Definition Television
SMS Short Message Service
TCP Transmission Control Protocol
UHF Ultra High Frequency
UMTS Universal Mobile Telecommunications System
VoIP Voice over IP
VHF Very High Frequency
V-SAT Very Small Aperture Terminal
WiFi Wireless Fidelity
WiMAX Worldwide Interoperability for Microwave Access
Cepal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
eLAC Plan de Accin de la Sociedad de Informacin para Amrica Latina y el Caribe
Citel Comisin Interamericana de Telecomunicaciones
MDG Millennium Developement Goals (ONU)
IP Internet Protocol
NGN Next Generation Networks
Regulatel Foro de Entes Reguladores de Amrica Latina
TIC Tecnologas de Informacin y Comunicacin
VoIP Voice over IP
SIGLAS
PRIMERA PARTE
VISIN GENERAL
Captulo 1
CONVERGENCIA Y ESTRUCTURAS DE MERCADO
EN LOS SERVICIOS DE TIC
Marcio Wohlers
Presentacin
El objetivo de este captulo es dar una visin general de las grandes transformaciones que se
estn llevando a cabo en las estructuras del mercado donde opera el sector privado y en los
marcos regulatorios como resultado de la convergencia. Adems de este prrafo de presenta-
cin, en el captulo se hace una breve narrativa sobre la convergencia y los factores tecnol-
gicos que estn haciendo posible la evolucin de las estructuras de los mercados de los prin-
cipales servicios del sector de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC).
Una vez hecho este anlisis, se procede con una presentacin acerca de los efectos que tiene la
convergencia sobre los marcos regulatorios. En la parte que corresponde a las conclusiones se
resume el mensaje central, sealando que se est produciendo una transformacin radical en
los modelos de negocios, como tambin en la forma en que el gobierno interviene en el sector.
Se resalta el cambio estructural que cuestiona los modelos tradicionales, lo cual conduce a
una situacin que empieza a reflejar ms bien la realidad que ha prevalecido en el mundo
de la Internet. Es un modelo en el cual la competencia y la innovacin adquieren un papel
preponderante en el pensamiento de los actores pblicos y privados y hay espacio hacia una
nueva realidad en la que el usuario y sus necesidades empiezan a tener mayor valor como eje
de este nuevo paradigma. A continuacin, se hace un breve recuento de esta transformacin.
Convergencia: definiciones y principales efectos sobre la estructura
del mercado de los servicios de TIC
El efecto de la convergencia tecnolgica sobre el sector de las telecomunicaciones es un tema
ya clsico entre los especialistas en este campo. Surgi a partir del inicio de la difusin de
la microelectrnica digital en la base productiva de las telecomunicaciones, en particular a
partir de los aos setenta y ochenta. En esta poca, las tecnologas digitales comenzaron a
usarse en las redes, substituyendo la conmutacin por circuitos fsicos por una conmutacin
de tipo lgico, basada en software. Posteriormente, se desplegaron las tecnologas digitales
en las reas de transmisin de telecomunicaciones, tanto en los segmentos de redes fijas
como en las redes mviles.
ENREDOS: REGULACIN Y ESTRATEGIAS CORPORATIVAS FRENTE A LA CONVERGENCIA 4
Al hacer un anlisis sobre la convergencia, es necesario dejar en claro qu significa el
trmino convergencia tecnolgica, el cual no tiene una definicin nica. Los especialistas
del rea trabajan con cuatro nociones distintas, a saber: a) genrica: la fusin entre los sec-
tores de telecomunicaciones, informtica (TI) y radiodifusin; b) entre servicios: los mismos
servicios, aplicaciones y contenidos proporcionados mediante diferentes redes (triple play-
cuadruple play); c) entre redes: una misma red que soporta diferentes servicios; d) entre
terminales: las terminales que soportan diversos servicios paralelamente.
Adems, en relacin con el concepto de servicios convergentes, es preciso advertir que
as como no hay una definicin precisa del trmino convergencia, tampoco existe una defi-
nicin con respecto a lo que seran servicios convergentes, emergentes o de nueva genera-
cin. La naturaleza bsica de stos implica prestaciones con dos caractersticas bsicas: son
desarrolladas en un ambiente multimedia o en red ms all del tipo de seal (voz, calidad
de audio, video, datos y otros) y su codificacin puede ser igualmente intercambiada entre
puntos finales (dispositivos) con caractersticas similares.
Se podra afirmar que hay dos grupos de servicios convergentes: los servicios audiovi-
suales de alta definicin, como IPTV y los servicios interactivos basados en Web 2.0, como
Youtube y MySpace. Estos servicios generalmente demandan alta velocidad y mayor sime-
tra entre los enlaces de bajada y subida (upload). Actualmente, el grupo de consumidores
de estos servicios est integrado por adultos jvenes, gente de negocios y la llamada gente
activa. Estos grupos ya han sido identificados por las operadoras, como tambin los atrac-
tivos potenciales que ofrece este tipo de servicios que son tan diversos como los mismos
clientes.
En este trabajo se utilizarn las interpretaciones b y c mencionadas ms arriba, es
decir, se aludir tanto al hecho de que un mismo servicio (como la comunicacin de voz) se
puede ofrecer por redes diferentes, como la voz sobre IP (VoIP), como tambin a la posibili-
dad de que una misma red (a saber, la de televisin por cable) pueda soportar otros servicios,
como los de telefona y banda ancha para la transmisin de datos.
Uno de los indicadores ms elementales con respecto a la importancia de la convergencia
es el surgimiento y la rpida difusin de la tecnologa VoIP (voz sobre protocolo IP). Al per-
mitir la transmisin de paquetes de voz en la misma forma que los paquetes de datos simples,
esta tecnologa logr una gigantesca reduccin de las barreras de entrada al mercado de la
transmisin de voz. Este hecho se ha traducido en un notable crecimiento en el nmero de
abonados de telefona IP. En 2006, segn Idate (2006), los pases industrializados ya posean
45,9 millones de suscripciones de telefona IP y, en el ao 2010, de acuerdo con sus proyec-
ciones, sern 170 millones de abonados. En la figura 1 se muestra la penetracin (densidad)
como porcentaje del total de la poblacin de los pases industrializados. Se observa que en
el 2006, los 45,9 millones de suscripciones representan un penetracin del 5% en los pases
desarrollados. En 2010, los 170 millones (proyeccin) van a representar una proporcin sig-
nificativa (17%) de abonados de telefona IP en este grupo de pases.
En la misma figura se observa que dos pases que se destacan en este mercado son Japn
y Francia, donde la proporcin del nmero de clientes VoIP en 2006 es de un 15% y un 10%
de la poblacin, respectivamente. La principal respuesta en relacin con este avance reside en
el hecho de que justamente estos dos pases exhiben una de las mayores tasas de crecimiento
relativo de banda ancha (Idate, 2006). Como es de conocimiento general, la banda ancha y
5 CONVERGENCIA Y ESTRUCTURAS DE MERCADO EN LOS SERVICIOS DE TIC
la VoIP son dos tecnologas complementarias. Adems, las polticas regulatorias que ponen
un fuerte nfasis en la desagregacin de redes (unbundling) en Francia y Japn son factores
importantes que explican este fenmeno. Fransman (2007).
Podra decirse que la telefona IP (VoIP) es una de las fuerzas catalizadoras que ha resulta-
do en un fenmeno de tipo avalancha con la subsiguiente aparicin de los paquetes de triple-
play. Han sido los diferentes tipos de actores los que han hecho posible esta transformacin.
De acuerdo con la OCDE (2007a, pg. 136), existen cinco grupos principales de proveedores
cuyas respectivas fronteras an no han sido bien definidas:
i) Proveedores independientes especializados, ya sea basados en el computador (como
Skype), o bien basados en el telfono (telefona IP, como Vonage);
ii) Proveedores de Internet (ISP);
iii) Operadores de televisin por cable que estn incorporando VoIP a sus planes (paque-
tes) de banda ancha y televisin;
iv) Operadores de telecomunicaciones que estn reaccionando y ofreciendo beneficios
adicionales de VoIP (paquetes) a sus usuarios de banda ancha;
v) Fabricantes de equipos que desarrollan diferentes tipos de terminales especializadas
para apoyar las distintas formas de telefona IP.
Con el uso creciente y alternativo de la VoIP comienza a observarse una disminucin
tangible de los ingresos de voz. Retomando el argumento central de esta parte del texto (de-
finiciones y efectos de la convergencia), hay que resaltar que en la poca actual, la alta rele-
vancia del fenmeno de la convergencia y sus fuertes repercusiones en el mbito econmico
Grfico 1.1
DENSIDAD DE ABONADOS DE VoIP EN LOS PASES DESARROLLADOS
(En porcentaje de poblacin)
OBS: datos correspondientes a 2006 y proyecciones para 2010.
Fuente: Idate (2006), The World Telecom Services Market: General Analysis, Atlas Collection, Montpellier, Francia.
Estados
Unidos
Japn Francia Alemania talia Reino
Unido
Otros Total
17 17
16 16
11
10
15 15
35
30
25
20
15
10
5
0
29
21
2 2 2
4
3
5
2006
2010
y social proviene de la masificacin del rpido acceso a Internet por medio de la banda ancha.
Antiguamente, la banda ancha era posible slo por la va de redes dedicadas de alto costo, ac-
cesible exclusivamente para las grandes empresas. Sin embargo, ahora que la banda ancha se
ha convertido en un producto de consumo masivo, es posible proporcionar una oferta gene-
ralizada de servicios de voz, datos y video mediante la plataforma IP (Internet). En trminos
prcticos, estos servicios son denominados IP enabled services. Como se explicar en ms
detalle a continuacin, este hecho significa la aparicin de nuevas estructuras de mercado,
mucho ms complejas y competitivas, lo cual conlleva adems alteraciones significativas en
la forma y el contenido de la reglamentacin de los servicios de telecomunicaciones y los
modelos de negocios.
Para sopesar la magnitud de los efectos de la convergencia sobre la organizacin indus-
trial de las telecomunicaciones, especialmente sobre las estructuras de mercado, es necesa-
rio efectuar preliminarmente un breve recuento de las principales tendencias evolutivas del
sector de las telecomunicaciones, en particular aquellas observadas a partir de la dcada de
1970.
En el cuadro 1.1 se muestra que con la maduracin del sistema POTS (Plain Old Tele-
phone System) de telefona fija y con la difusin del nuevo paradigma digital se definieron
nuevas trayectorias de evolucin tecnolgica para todo el sector. A partir de los aos noventa,
Cuadro 1.1
SNTESIS EVOLUTIVA DE LAS GRANDES TENDENCIAS EN TELECOMUNICACIONES
(Redes y servicios)
Fuente: Adaptado de Lindmark (2004), Strategies and policies for a new era in telecoms: how Sweden managed the
growth, boom and bust, documento presentado en la Conferencia Euro CPR 2004 (Barcelona, 29 y 30 de marzo).
Telefona mvil Datos mviles / Internet mvil
Inalmbrica
(fuerte crecimiento Internet mvil televisin mvil
de los ingresos)
(Banda ancha inalmbrica)
Comunicaciones
Datos/texto
Telecomunicaciones IPTV / IPMultimedia
en la dcada de 1970
Fija
(fuerte crecimiento (Fibra ptica)
(POTS telefona) en trco)
Telefona Datos/texto Datos/ Multimedia
Convergencia
C
o
n
v
e
r
g
e
n
c
i
a
(3)
(1)
(2) (4)
(5)
el avance de las telecomunicaciones mostr dos fuertes tendencias: 1) telefona inalmbrica
celular y 2) comunicacin de datos (incluso la desarrollada por Internet).
Teniendo en consideracin las grandes tendencias en materia de evolucin de las tele-
comunicaciones que se presentan en el cuadro 1, la convergencia (de redes) puede ser vista
como un movimiento dual entre dos grandes bloques de aglutinacin. Por un lado, la con-
vergencia de la transmisin de los servicios de voz, datos e imgenes (eje X); y por el otro,
la convergencia entre redes fijas y mviles (eje Y).
Hay que subrayar que estos dos movimientos de convergencia implican gigantescos cam-
bios tecnolgicos, incluyendo alteraciones radicales en las arquitecturas de redes, en los pro-
tocolos de funcionamiento y en la integracin de las diferentes funcionalidades de las redes.
Como es sabido, este cambio tecnolgico involucra grandes inversiones en nuevas redes que
son realizadas por operadores privados en un ambiente de gran incertidumbre y alto riesgo.
1
En trminos histricos, es importante resaltar que al final de la dcada de 1990, y con
ms intensidad a partir de la recuperacin de la crisis de 2000-2003, comienza la difusin de
nuevas tendencias en tecnologa de redes de acceso en banda ancha, tanto por medio de redes
fijas (como la fibra ptica local-FTTH) como por medio de redes mviles (3G, WiFi, WiMax
o redes 4G). De manera simplificada, estas tendencias se indican con las flechas 3, 4 y 5
(vase el cuadro 1.1).
En la grfico 2 se comparan algunas caractersticas de esas nuevas redes. De forma bas-
tante aproximada (visual), la figura muestra el desempeo de las redes fijas de fibra ptica
local, DSL/cable y las inalmbricas, Wi-Fi, WiMax y 3G. Los parmetros comparativos de
desempeo se refieren a movilidad, velocidad y precio (en bits por dlar).
En la figura 2 se puede apreciar que no existe ninguna tecnologa que ofrezca ventajas en
todos los parmetros considerados, ya que, entre otras cosas, las de redes fijas son mejores
tanto en velocidad como en precio, pero por definicin no presentan movilidad. Si se compa-
ra nicamente a las inalmbricas, se observa que las redes 3G presentan mayor movilidad que
las WiMax y Wi-Fi; sin embargo, presentan desventajas en trminos de velocidad y precio.
La convergencia tiene grandes repercusiones en el sector de la televisin. Desde la apa-
ricin de la televisin por cable o por satlite, varias caractersticas de este medio han cam-
biado, haciendo ms compleja la cadena productiva (desde la produccin hasta la entrega al
consumidor) y, por otro lado, aumentando las alternativas de programas que puede escoger
el televidente. Estos cambios son muy evidentes a partir del inicio de los aos noventa. En
la figura 3 se aprecian las recientes tendencias evolutivas dentro de los servicios multimedia
(incluyendo la televisin) de acuerdo con dos grandes lneas: i) la posibilidad de una mayor
personalizacin e interactividad (eje X) y ii) la mayor posibilidad de usar distintas plata-
formas, permitiendo el acceso desvinculado de un punto de recepcin territorialmente fijo
(es decir, mayor ubicuidad). Como puede observarse, la oferta de servicios multimedia por la
1 Junto con la convergencia tambin se puede considerar el desarrollo de las redes NGN (Next Generation Net-
works). La arquitectura de las NGN est orientada a reemplazar las redes telefnicas conmutadas por redes que
ofrecen servicios de voz (VoIP), banda ancha y aplicaciones multimedia, reuniendo todos estos servicios en una
sola plataforma. Hay una red de acceso NGN que usa fibra ptica en el bucle local y tambin hay un tipo de red
NGN que pretende reemplazar el legado de transmisin y equipos de conmutacin (switch) por tecnologa IP en
la red troncal o backbone.
va de la plataforma IP materializa la convergencia de las telecomunicaciones y de radiodifu-
sin (audiovisual), fenmeno inimaginable antes del surgimiento de la banda ancha.
En la grfico 1.3 se puede apreciar cmo el desarrollo de la oferta de servicios multime-
diales ha mejorado, tanto en trminos de posibilidades de personalizacin e interactividad
con los usuarios, como por la ampliacin de la ubicuidad y medios de provisin y acceso a
los servicios. Inicialmente, se dispona del servicio convencional de televisin, cuyo acceso
estaba limitado a puntos fijos y no otorgaba ninguna posibilidad de personalizacin o interac-
tividad con los usuarios. Posteriormente, y con la aparicin de la televisin por cable y la te-
levisin satelital, mejor principalmente la posibilidad de personalizar el servicio (seleccin
de los canales contratados) y de tener algn nivel de interaccin con el mismo. Finalmente,
con el surgimiento de la televisin mvil (IP), con las ofertas de triple play y especialmente
con la oferta de servicios IP multimedia, los usuarios tienen cada vez mayores alternativas
de acceso (ubicuidad) y de interactividad. Es decir, pueden contar con diversos servicios
mediante diferentes plataformas, pudiendo adecuarlos adems a sus preferencias y opciones
individuales.
Sntesis de los efectos de la convergencia sobre las estructuras del mercado
A continuacin, y luego de un breve anlisis de los factores que han conducido a la con-
vergencia, de forma igualmente abreviada se identificarn algunos de sus efectos econmi-
cos. En primer trmino, hay que resaltar que la convergencia acenta las caractersticas de
Grfico 1.2
COMPARACION DE DIFERENTES REDES
Fuente: OCDE (2007a), OECD Communications Outlook 2007: Information and Communications Technologies, Pars,
Julio.
Fibra
DSL/cable
Wi-Fi
WiMax
3G
M
o
v
i
l
i
d
a
d
V
e
l
o
c
i
d
a
d
B
i
t
s

p
o
r

d
l
a
r
externalidades de las redes de telecomunicaciones. Como es sabido, estas redes implican
altos costos fijos que adems son costos hundidos (sunk costs) por naturaleza, un bajo costo
marginal e importantes externalidades de red, tanto de consumo como de produccin.
2
Las
externalidades positivas del consumo de un producto (externalidades de redes) derivan del
hecho que un usuario adicional incrementa la utilidad (valor) de todos los dems usuarios
de la red. Adems, sus productos son utilizados en forma masiva. Los altos costos fijos
dan origen a grandes economas de escala de redes de telecomunicaciones. Cabe resaltar
que el sector de las telecomunicaciones tambin implica multiservicio y, de igual manera,
conlleva fuertes economas de mbito. Existen tambin considerables economas de den-
sidad: los costos son menores en reas urbanas densas y, por el contrario, son mayores en
reas rurales con baja densidad de poblacin. La igualdad tarifaria tpica de los servicios
pblicos da origen a subsidios cruzados. Con la quiebra del monopolio y la introduccin de
Fuente: Feijo (2007), The emergence of IP Interactive multimedia services and the evolution of the traditional audiovi-
sual public service regulatory approach, Telematics and Informatics, vol. 24, N 4, Amsterdam, Elsevier, noviembre.
Grfico 1.3
CARACTERSTICAS Y FORMAS DE OFERTAS MULTIMEDIA
Servicios IP
Multimedia interactivos
Triple
Play
TV Cable
Televisin
satelital
Televisin
convencional
Personalizacin / Interactividad
Multi-plataforma/
Ubicuidad
DTT/ TV
Mvil.
2 Para mayor informacin sobre la economa de redes, consltese Economides (1996).
estructuras de mercado sometidas a competencia, se han reducido los subsidios cruzados
entre servicios.
Al analizar los efectos de la convergencia sobre las estructuras de mercado de las TIC,
es interesante recurrir al modelo de representacin de estas tecnologas que propone Mar-
tin Fransman (Fransman, 2007). En el cuadro 1.2 y en el grfico 1.4 siguientes, se observa
respectivamente el modelo de Fransman reducido a cuatro capas
3
y la representacin de
convergencia. La visin de la convergencia sobre la base del modelo de Fransman (vase el
grfico 1.4) indica la posibilidad que tienen las diferentes redes de telefona fija, mvil y de
radiodifusin de ofrecer sus servicios por medio de redes de tipo IP. Esta visin con respecto
Cuadro 1.2
MODELO REDUCIDO DE CUATRO CAPAS DE FRANSMAN
Capas Ejemplo de empresas
IV. Consumo
(participacin conjunta Wikipedia, YouTube, Second Life, My Space, Orkut
del consumidor)
III. ICAP Proveedores de contenido Google, Yahoo, browsers Microsoft y Firefox,
y aplicaciones en Internet (Contenido, Gobiernos electrnicos, operadores de comercio
aplicaciones, servicios, navegacin electrnico
y middleware)
Red IP
II. Operacin de redes Redes antiguas: Redes nuevas:
Par de cobre FTTH
GSM (2G) 3G
CDMA (2G) Wi-Fi, WiMax
televisin analgica - UHF televisin dig.terr. - UHF
Telecom: Telefnica, Telmex, Oi, AT&T, BT, FT y otras
Televisin: Televisa, Rede Globo, VTR y otras
I. Produccin de equipos, Intel, IBM, Microsoft, Apple, Nokia, Samsung, Alcatel
SW y terminales y otras
Fuente: Fransman (2007), The way forward for the IT sector in Latin America and the Caribbean, marzo, indito.
3 El modelo original de Fransman consta de seis capas, a saber: Capa I compuesta por equipos, software y elemen-
tos de redes (switches, equipos de transmisin, estaciones base, routers, servidores, CPE, SW); Capa II compuesta
por Redes (redes de fibra ptica, red mvil, red local de DSL, red de acceso de radio, Ethernet, frame relay, ISDN,
ATM, etc.); Capa III relativa a la conectividad (acceso a Internet, Web Hosting); Capa IV relativa a middleware,
navegacin y bsqueda (browsers, portales, buscadores, directorios, pagos electrnicos seguros); Capa V sobre
contenidos, aplicaciones y servicios (diseo web, servicios de informacin on-line, servicios de radiodifusin
(broadcasting), comercio electrnico, etc.); y Capa VI compuesta por clientes-consumidores.
a la convergencia complementa las nociones de convergencia destacadas al inicio de este
texto (vase el cuadro 1.1).
Antes de comenzar a describir de forma sinttica los efectos, es importante recordar que
la liberalizacin de las telecomunicaciones ocurrida en los aos ochenta y noventa, conjun-
tamente con un fenmeno de globalizacin de grandes proporciones y la posterior difusin
de Internet, son los principales factores que cambiaron de forma radical no slo la estructura
de mercado de las telecomunicaciones, sino por sobre todo la organizacin industrial de las
telecomunicaciones.
La liberalizacin de los aos ochenta y noventa permiti que surgiera un dinmico movi-
miento competitivo entre redes y servicios en el mbito de la capa II (vase el cuadro 2) de las
telecomunicaciones. Como es sabido, a principios de los aos noventa se inici la formacin
de nuevas estructuras de mercado ms competitivas, en especial en las reas de la telefona
celular y de larga distancia. No obstante las diversas tentativas por promover el uso de la
tecnologa WLL - wireless local loop, el segmento de telefona fija local continu sujeto a
grandes economas de escala y, en la prctica, en especial hasta el final de la dcada de 1990,
continu operando de forma prcticamente monoplica.
A mediados de la dcada de 1990, Internet en banda estrecha (dial up) comienza a ser
difundida empleando una velocidad extraordinaria, en circunstancias que esta expansin ini-
cialmente se efectu mediante estructuras de mercado bastante competitivas (ISPs indepen-
Grfico 1.4
REPRESENTACIN DE LA CONVERGENCIA EN EL MODELO DE FRANSMAN
Fuente: Adaptacin de Fransman (2007), The way forward for the ICT sector in Latin America and the Caribbean,
marzo, indito.
GSM
WIFI
PSTN
X-DSL V-SAT
CATV
ISDB-T
DVB-T ATSC
WIMAX
GPRS
CDMA
UMTS
HSDPA
EV-DO
Mvil Fija
Radiodifusin
digital
Capas
IV. Consumo
III. ICAP Proveedores de contenido y aplicaciones en Internet
Red IP
II. Operacin
de redes
I. Produccin de equipos, SW y terminales
dientes). Operando en una capa por encima de las redes fsicas (en la capa III) se observaba
una convivencia hasta cierto punto pacfica con los operadores de telecomunicaciones,
ya que sus servicios eran slo de comunicacin de texto e imgenes y acceso a informacin
(correo electrnico, sitios web y servicios auxiliares).
Tal como quedar en evidencia ms adelante, la convergencia y la masificacin del uso
de la banda ancha tambin ponen fin a esa convivencia pacfica.
4
En particular, en el perodo 2003-2004, una vez revertida la crisis mundial del sector de
telecomunicaciones (y de las punto.com), se observ una recuperacin del sector sobre una
base ms cautelosa, menos especulativa, producindose un fuerte movimiento de reconcen-
tracin en el mbito mundial (fusiones defensivas).
5
Es en este contexto que surge la actual
convergencia.
Sobre la base de la definicin intuitiva de redes nuevas (de fibra ptica) y antiguas (par de
cobre), los servicios convergentes (o emergentes) todava podran entenderse dentro de una
perspectiva de infraestructura (red) que permite ofrecerlos. De acuerdo con la clasificacin
propuesta por De Streel (2004) y que aparece en el cuadro 1.3, las celdas 1, 2, 3 y 4 muestran
las posibles combinaciones entre redes y servicios antiguos y emergentes. La nueva gene-
racin de servicios convergentes estara situada en la celda 4, en tanto que los de primera
generacin (como la telefona IP) estaran en las celdas 1 y 2.
Una vez que estn debidamente integrados, la prestacin de los servicios convergentes
se efectuar en un entorno de grandes economas de escala y de mbito. En un contexto de
4 Para evaluar los cambios en la estructura de mercado de los ISP a partir de la banda ancha, vase Van Gorp,
Maitland y Hanekop (2006).
5 Caldern (2007) y Mariscal y Rivera (2005) hacen un importante anlisis de las estrategias competitivas de los
operadores de telecomunicaciones en Amrica Latina en el cual se observa an la concentracin de los merca-
dos en la regin.
Redes
antiguas
Redes
emergentes
Servicios no emergentes (antiguos)
(1)
Servicios ofrecidos en general por redes
tradicionalmente instaladas
Ej.: voz sobre par de cobre
(3)
Servicios ofrecidos en general por las
nuevas redes
Ej.: voz sobre redes mviles
Servicios emergentes (nuevos)
(2)
Nuevos servicios ofrecidos por redes
antiguas
Ej.: ADSL ofrecido por el par de cobre
(4)
Nuevo servicio ofrecido por la red
emergente
Ej.: banda ancha en las redes 3G
Ej.: banda ancha en las redes locales
de bra ptica (FTTH).
Cuadro 1.3
DIFERENTES CASOS DE MERCADOS EMERGENTES
Fuente: De Streel (2004), A new regulatory paradigm for European electronic communications: on the fallacy of the less
regulation rhetoric, documento presentado en la Conferencia Euro CPR 2004 (Barcelona, 29 y 30 de marzo).
eficiente competencia en el mercado y una adecuada regulacin, cabe esperar una reduccin
de precios y una mejora de la calidad, aumentando el bienestar de los consumidores.
Tal como se mencion, nuevos tipos de proveedores estn ampliando la oferta y est dis-
ponible la alternativa de VoIP, fenmeno que provoca una clara disminucin de los ingresos
de voz de los operadores tradicionales de telefona fija
6
, originando un cambio radical de un
modelo de negocios centenario, es decir, que perdur a lo largo de todo el siglo XX. A su
vez, el servicio de voz se convierte en un simple commodity que se comercializa ahora como
un mero beneficio adicional de las tarjetas de lealtad de las grandes tiendas.
El movimiento de reaccin de los operadores tradicionales da cabida a nuevas estructuras
de mercado, pues involucra poner la banda ancha (BA) como un nuevo vector de crecimien-
to. Pero, como la BA canibaliza sus servicios de voz, estos operadores despliegan agresivas
estrategias para ofrecer servicios audiovisuales (como la televisin), en circunstancias que
en algunos pases existen restricciones regulatorias para la oferta integrada de servicios (voz,
BA y televisin).
De manera sinttica y general es posible destacar otros efectos de la convergencia sobre
la organizacin industrial del sector; estos son:
Un intenso proceso de substitucin de servicios (a saber, telefona fija por mvil), en
forma paralela a la complementariedad de los servicios (chats y mensajera instant-
nea complementando y substituyendo la telefona tradicional), as como la creacin de
nuevas formas de comunicacin (como el intercambio de videos y redes alimentadas
por los con sumidores, como Wikipedia), a precios accesibles para sectores medios de
la poblacin.
Un notable movimiento de entrada al mercado de pequeos operadores convergentes
de nicho, muchos de ellos ofreciendo telefona IP. La viabilidad econmica de los
operadores que ofrecen conexin telfono a telfono depende en gran medida de las
condiciones regulatorias de interconexin con los operadores de red local (que poseen
numeracin).
Los operadores de televisin por cable, en particular los que ya digitalizaron sus re-
des, comienzan a ofrecer servicios integrados y se convierten en verdaderos compe-
tidores de las telcos en estos nichos de mercado que corresponden a segmentos de
altos ingresos (ABC1) que residen en regiones cubiertas por este tipo de redes.
La convergencia est cambiando la configuracin de los precios de las telecomunica-
ciones. Para enfrentar la reduccin de los ingresos por el servicio de voz, los opera-
dores de telefona fija ofrecen paquetes que agrupan servicios que generan mayores
mrgenes, como banda ancha y televisin, incluido el servicio de voz, donde se cobra
menos (o nada) por el tiempo de uso y ms por la conectividad y el contenido. Ade-
ms, se observa un fuerte aumento de los planes con tarifas planas (flat-rates) tanto
6 Hasta ahora, el segmento de telefona mvil resisti la presin de la VoIP. Su modelo de negocio est basado en
la construccin de redes propias y especficas y, por otra parte, en la prctica, an no han sido lanzadas las redes
de gran extensin y cobertura con tecnologa que contemple la telefona de datos, gran capacidad de banda y
sobre todo bajo pecio. Como se ve reflejado en la figura 1, la tecnologa WiMax representa un costo inferior (en
bits por dlar americano) al 3G. Es un serio competidor, pero las iniciativas actuales de lanzamiento masivo de
WiMax an estn restringidas a algunos pases como Corea del Norte y Japn.
para los servicios de voz como para los de datos como una importante arma competi-
tiva para la fidelizacin de los clientes.
Los portales gigantes de la Internet (como Google, e-Bay, Skype), que han comen-
zado a ofrecer servicios de comunicacin (retirando los ingresos de los operadores
de redes) como complemento a sus servicios (bsqueda, compras, video y servicios
gratuitos, entre otros), son financiados en gran parte por publicidad inteligente. En
algunos pases (como Estados Unidos), existe una tensa relacin de enfrentamiento y
complementariedad entre los portales gigantes y los grandes operadores de redes.
En el ltimo perodo, se ha producido un importante fenmeno de evolucin paralela
de los usuarios (capa IV del modelo abreviado de Fransman), en el cual se han borra-
do las fronteras con la capa III (del rea de los ICAP). Este fenmeno se ha denomina-
do formacin de redes sociales (social networking), donde los consumidores juegan
un papel activo por la va de comunidades interactivas, blogs y videoblogs. Adems,
se pueden generar muy rpidamente estructuras casi monopolistas, como es el caso
de Google en los motores de bsqueda y otros servicios gratuitos.
Para finalizar esta parte hay que mencionar el acalorado debate en relacin con los in-
centivos de inversin en redes nuevas y mucho ms rpidas, del tipo de las redes de la prxi-
ma generacin (NGN). Si se mantiene el actual modelo de negocios de los operadores, este
incentivo podra reducirse en caso que las nuevas aplicaciones amplen la substitucin de
productos (en desmedro de los operadores). Por otra parte, este incentivo a la innovacin
podra disminuir producto de la eventual estrategia reguladora de favorecer a los entrantes
oportunistas (free-rider problem), que no quieren correr el riesgo de invertir en redes tec-
nolgicamente avanzadas.
Una vez que la convergencia tecnolgica se ha puesto en contexto, como tambin algunos
de sus efectos sobre la estructura de mercado, en la prxima seccin se describir en detalle
las implicaciones regulatorias de la convergencia.
Efectos de la convergencia sobre la regulacin
Los efectos de la convergencia tecnolgica repercuten principalmente en la normativa de
competencia. Concretamente, debido a la desaparicin de fronteras entre las industrias de las
telecomunicaciones y de la informacin, no es aconsejable que existan clasificaciones por
sector y licencias que pueden afectar la entrada de empresas al mercado. Al mismo tiempo, la
convergencia nos hace cuestionar toda la normativa de interconexin, la cual est estrecha-
mente ligada a los esfuerzos de los reguladores por fomentar la competencia. La convergen-
cia abre las puertas a sectores que no se podan imaginar a futuro. Con el tiempo, la televisin
y la electricidad, entre otros, se convertirn tambin en redes capaces de transmitir todo tipo
de informacin. Con la entrada de esos nuevos actores al mercado podran darse instancias
en las cuales las comunidades menos remotas tengan acceso a varias opciones para lo cual un
programa de servicio universal tal vez ya no sea necesario.
Como se puede ver, la convergencia va de la mano con la competencia, y por tanto, en
esta parte se presenta un anlisis de esa relacin y de las repercusiones que sta tiene en los
rubros de regulacin sectorial.
El hecho de que la convergencia tecnolgica se vea reflejada en la agenda regulatoria
pblica se refiere sobre todo al tema de la ampliacin de las condiciones de la competencia
en las telecomunicaciones y, en tal forma, se traduce en una redistribucin de tareas entre la
regulacin sectorial y la defensa de la competencia.
Para comenzar, hay que distinguir el concepto de competencia con y sin convergencia.
Previo a la convergencia, los servicios eran ofrecidos por redes especficas: voz fija mediante
la red fija, voz mvil mediante la red celular, comunicacin de datos mediante redes dedi-
cadas y televisin mediante sus redes especficas (radiodifusin, cable y satelital). Algunos
servicios simples de comunicacin de datos (como el SMS) se pueden enviar por medio de las
propias redes celulares. En sntesis, en un ambiente pre-convergencia, hay barreras de en-
trada que desde el punto de vista regulatorio pueden basarse en hechos tecnolgicos. Con
la transicin hacia la convergencia, se produce una gradual extincin del sustento tcnico de
las barreras regulatorias-institucionales a la entrada.
Hay que subrayar que antes de que surgiera el paradigma digital, las tecnologas anal-
gicas que se usaban en las reas de transmisin y conmutacin conducan a economas de
escala y de mbito, llevando al sector hacia un monopolio natural. Con el advenimiento de
un nuevo paradigma digital (basado en la microelectrnica) y su progresiva introduccin en
las telecomunicaciones, la cada de costos de las centrales de conmutacin, conjuntamente
con la aceleracin de la demanda de servicios, quebr el monopolio natural e impuls la re-
estructuracin institucional del sector (fue la primera ruptura regulatoria).
Para apoyar la transicin hacia una estructura de mercado sometida a la competencia de
las telecomunicaciones, tanto en los pases desarrollados como en gran parte de los pases
emergentes se recurri a una regulacin pro competencia.
Entretanto, en el rea especfica de las telecomunicaciones, uno de los desafos ms com-
plejos de la regulacin pro competencia se deriva de la dificultad de establecer reglas de
convivencia y competencia entre redes de magnitudes diferentes, en un contexto en que una
de ellas, en general la red fija, pertenece a la compaa dominante, tiene mayor capilaridad
y ha sido previamente sometida a reglas diferentes. De esta manera, se torna necesario intro-
ducir mecanismos de acceso/interconexin que aseguren la entrada y el desarrollo de nuevos
competidores/redes. Es precisamente de esa asimetra inicial que se origina la necesidad de
que el operador ya establecido en el mercado sea sometido a reglas diferentes.
En trminos genricos, si todas las redes fuesen como las redes celulares, es decir, si se
estuvieran implementando mediante un mismo conjunto de tecnologas (ms all de que lo
hicieran mediante diferentes normas tcnicas) y adems exhibiesen parmetros semejantes
de costos y fuesen de tamao similar (con el mismo peso en trminos de externalidades de
redes), habra una mayor competencia efectiva y la necesidad de regulacin sectorial (ex
ante) sera mucho menor.
A pesar de que todos los marcos regulatorios relativos a las telecomunicaciones han im-
puesto la obligacin de interconexin entre redes, haciendo que a la vista del usuario exista
una nica red, en la prctica persiste una asimetra de redes, por lo menos desde el punto de
vista regulatorio. De hecho, a partir de la ruptura del antiguo monopolio, se constata que
hay una red antigua, perteneciente al operador dominante (red fija con tecnologa de par de
cobre), con costos y regulacin diferentes de otras redes que comienzan a ponerse a disposi-
cin en el mercado liberalizado, como las de telefona celular. Es decir, en la prctica no hay
una interconexin y una convivencia entre iguales. Surge entonces un complejo problema de
establecer reglas de competencia y regulacin (ex ante) entre redes no iguales.
La regulacin que favorece la competencia (en oposicin a la antigua regulacin de
monopolios), combina mecanismos e instrumentos pertenecientes a las reas de defensa de
la competencia y de regulacin sectorial. Tal como se sostiene en Oliveira y Pereira Neto
(1998), hay varias maneras posibles de dividir el trabajo entre los dos rganos.
La compleja divisin de trabajo entre las funciones (no entre las agencias) de regulacin
sectorial y de defensa de la competencia se ve reflejada en el grfico 1.5.
El grfico 1.5 ilustra de manera muy sinttica la importancia de las actividades de regu-
lacin sectorial y de defensa de la competencia, de acuerdo con las estructuras de mercado
tradicionales (presentadas en los libros de texto): 1) monopolio natural, 2) mercados no
competitivos, 3) mercados competitivos,
7
4) competencia perfecta. Esta ltima hiptesis te-
rica no existe en la prctica.
Grfico 1.5
FRONTERAS ENTRE LAS ACTIVIDADES DE REGULACIN
Y DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Fuente: Oliveira (2003); adaptacin del autor Regulao pr-concorrencial e o novo ciclo de abertura comercial no
Brasil, documento presentado en el Seminario BID/FGV O Brasil e os riscos e oportunidades da integrao na economia
mundial (4 de noviembre).
1 La competencia perfecta no existe en la prctica.
Monopolio
natural
(Recursos escasos)
Competitivo Competencia
perfecta
1
No competitivo
Regulacin sectorial
Defensa de la competencia
7 La separacin entre las estructuras de mercado competitivas y no competitivas es un tema econmico bastante
complejo. En trminos prcticos, los mercados competitivos seran aquellos en que habra una tendencia de
mayor maximizacin del bienestar del consumidor. Es decir, existiran presiones competitivas para que el pre-
cio se aproxime al costo marginal, con mayor maximizacin del excedente del consumidor. En este caso, las
actividades regulatorias seran las de manutencin de las condiciones competitivas. En el caso de los mercados
no competitivos, no se registrara la tendencia a la maximizacin del bienestar del consumidor, exigiendo una
fuerte intervencin de las autoridades regulatorias para reestructurar las condiciones de funcionamiento de un
mercado competitivo. Por tanto, en trminos prcticos, en los mercados competitivos el regulador debe simple-
mente mantener las condiciones competitivas, en tanto que en los no competitivos, es necesario restaurar estas
condiciones.
En general, las actividades tpicas de la regulacin sectorial se concentran (vanse los dos
trazos paralelos del grfico 1.5) principalmente en los mercado caracterizados como mono-
polios naturales (concepto dinmico); por otra parte, son importantes en mercados no com-
petitivos (empresas con poder significativo de mercado) y no se aplican para los mercados
competitivos. Como es sabido, la regulacin sectorial busca imponer parmetros econmicos
a las empresas en sus mercados, mimetizando o imitando el comportamiento de los precios y
cantidades que deberan encontrarse en un mercado competitivo. A su vez, las actividades de
defensa de la competencia son especialmente importantes en los mercados no competitivos
y tambin son muy relevantes, tanto en los mercados competitivos como en los monopolios
naturales.
En trminos generales, las actividades de defensa de la competencia actan en cualquier
estructura de mercado, pues su objetivo ms general es aplicar las normas de proteccin de
la competencia independientemente de la estructura de mercado. De esta manera, el objetivo
de estas actividades es la promocin de las eficiencias estticas y dinmicas de la economa
como un todo.
Las fronteras entre las diversas estructuras de mercado son dinmicas y se alteran no slo
de acuerdo con la evolucin tecnolgica y con la estructura de costos, sino tambin con la evo-
lucin de la demanda. El caso de las telecomunicaciones es uno de los ejemplos ms elocuentes
de este cambio de fronteras pues, sucesivamente, varias partes de la red de telefona fija pier-
den su condicin de ser interpretadas como monopolio natural. De esta manera, se encoge
la parte izquierda del grfico 1.5, la cual representa la situacin de monopolio. Cabe recordar
que durante los aos ochenta, gracias a que se inici la difusin de las tecnologas digitales, el
conjunto de la red de telefona fija perdi su condicin de monopolio natural, el cual transitoria-
mente permaneci slo para la red local (ltima milla). A finales de los aos noventa, la propia
red local dej tambin de ser considerada un monopolio natural. Las redes de telefona celular
tradicionales y ms recientemente la nueva generacin de redes inalmbricas de banda ancha
(wireless wide band) son redes alternativas (y/o complementarias) a la red fija.
Actualmente, el progreso tecnolgico de las tecnologas digitales contina modificando
las fronteras, incluso los dos ltimos reductos de los llamados recursos escasos en las tele-
comunicaciones: el espectro de radiofrecuencia y la numeracin. En trminos concretos, en
el caso de la televisin digital terrestre, las tcnicas de transmisin digital permiten ahora
multiplicar por cuatro el nmero de transmisiones de programas de televisin en la misma
banda de frecuencia de una nica transmisin analgica.
Uno de los conceptos clave para enfrentar la discusin entre regulacin sectorial y defen-
sa de la competencia es el de barreras de entrada, las cuales pueden ser de tipo econmico
8
o
reglamentario-institucional. A su vez, las barreras reglamentarias desaparecen como produc-
to de la legislacin, normas, licencias, franquicias, estndares obligatorios, incentivos indus-
8 Tema clsico de discusin en la teora econmica (sobre la base de los aportes de Joe S. Bain en los aos cua-
renta y cincuenta), las barreras econmicas de entrada pueden ser de tipo estructural, como aquellas derivadas
de ventajas absolutas de costo o de diferenciacin de productos de las firmas ya instaladas en el mercado, o bien
pueden tener su origen en comportamientos estratgicos, incluidas las diferentes prcticas dirigidas a desincen-
tivar el ingreso de posibles competidores, como elevar los costos de los rivales.
triales y otras intervenciones de poltica pblica que pueden dificultar o impedir la entrada de
nuevas firmas al mercado (Unctad, 2004).
En general, las barreras de tipo reglamentario-institucional a la entrada en el sector
de las telecomunicaciones, se apoyan y justifican sobre la base de limitaciones tcnicas,
como un restringido espectro electromagntico, el cual en efecto puede impedir la entrada
de una gran cantidad de agentes a un determinado mercado (telefona celular o televisin
terrestre, entre otros). El instrumento clsico para acceder legalmente y sortear esta barrera
de entrada son las licencias o concesiones, las cuales histricamente han estado asociadas
a una determinada clasificacin de servicios o a una misma tecnologa. De esta forma,
tradicionalmente, el regulador ha resaltado la asociacin entre servicios y tecnologas, de
modo que hay una licencia para un servicio de telefona fija, otra para telefona celular y as
sucesivamente. A su vez, estas licencias son un instrumento de control del poder pblico
para evaluar la calidad del servicio y las externalidades negativas (emisin electromagn-
tica, entre otras).
La convergencia tecnolgica reduce drsticamente la necesidad tcnica de imponer ba-
rreras del tipo reglamentario-institucional y mina adems los fundamentos que amparaban la
regulacin relativa a servicios y a tecnologas, como asimismo impone una urgente revisin
y actualizacin del marco regulatorio.
Se puede afirmar que la convergencia tecnolgica acelera an ms la convergencia de
ambas reas regulatorias (sectorial y de defensa de la competencia). Es decir, en forma pa-
ralela al proceso de aproximacin tecnolgica, se observa igualmente un progresivo movi-
miento de convergencia de dos reas regulatorias tradicionalmente separadas: la regulacin
sectorial y la defensa de la competencia. Adems, como subrayan Delorme Prado, Amorelli
y De Britto (2007), en condiciones de convergencia, el mercado relevante en el anlisis de
competencia debe ser considerado de forma bastante ms amplia, en particular para el test
del monopolista hipottico.
El tema de fondo es establecer mecanismos prcticos y eficientes de decisin de trans-
ferencia de la regulacin sectorial (ex-ante) hacia la defensa de competencia (ex post).
Como se observar en la seccin IV, la Comisin Europea estableci un procedimiento
bastante objetivo para esa decisin. Al principio, existira un mximo de 18 tipos de
mercados relevantes respecto de los cuales el regulador sectorial debera analizar la si-
tuacin de la competencia para justificar la permanencia de la misma regulacin de tipo
sectorial.
En la actualidad, los sectores que componen las TIC estn sujetos a diferentes tipos de
normas, incluidas las que se refieren a garantizar la competencia entre redes y servicios de
telecomunicaciones, al control de los contenidos relacionados con la televisin, al derecho
electrnico; adems de las normas ms generales de propiedad intelectual y proteccin del
consumidor y de las reglas ms especficas referentes a la concesin de patentes.
En el cuadro 1.4 se pueden visualizar los diferentes tipos de regulacin que inciden en
las empresas que operan en cada una de las capas del modelo abreviado de Fransman.
Adems de identificar a los diferentes tipos de regulacin, en el cuadro se resaltan dos
nuevos aspectos que estn a la orden del da en el debate regulatorio. En primer lugar, en la
medida que los operadores de telecomunicaciones comiencen a prestar servicios de televi-
sin, en especial de televisin por suscripcin (cable o satlite), hasta cierto punto van a estar
bajo las normas de los operadores de cable
9
. De acuerdo con el cuadro 1.4, ese movimiento
indica que los operadores originalmente situados en la capa II.1 comienzan a operar redes y
a ofrecer servicios que estn en la capa II.2.
En segundo lugar, a medida que la convergencia comience a permitir que los servicios
de televisin (capa II.2) se transmitan por medio de redes IP, es decir, se ofrezcan como un
producto de la capa III y, sobre todo, cuando los consumidores los perciban como servicios
equivalentes (la televisin tradicional y la televisin IP), se abrir una nueva frontera de re-
forma a la reglamentacin del tema de contenido del segmento audiovisual (televisin), de
manera de incorporar la oferta de esos servicios por medio de la plataforma IP.
Esta nueva frontera de transformacin regulatoria en el rea audiovisual ya comenz a ser
enfrentada en varios pases (vase la directiva europea TVWF - Television Without Frontiers).
No obstante, hay que subrayar que la reglamentacin del sector audiovisual (contenido) no
se limita al incentivo de la competencia. Por el contrario, existen objetivos y valores de na-
turaleza social, cultural y poltica (con nfasis en la democracia) que deben ser preservados
y motivados, los cuales son bastante peculiares de cada pas o grupo de pases. Hay tambin
un fuerte acento en la pluralidad y diversidad de puntos de vista. En este sentido, una mayor
competencia en las plataformas y canales de oferta de contenido audiovisual no necesaria-
mente se traduce en una mayor diversidad o pluralidad. Puede haber ms de lo mismo
(OCDE, 2007b).
Capa
IV. Consumo
III. ICAP Proveedores de
contenido y aplicaciones
en Internet
Red IP
II. Redes
II.2 Redes (y servicios)
de televisin
II.1 Redes (y servicios)
de telecomunicaciones
I. Equipos
Reglamentacin especca Defensa de la competencia
Proteccin del consumidor X
Derecho electrnico, propiedad
intelectual (derechos de autor)
y regulacin de contenido X
Reglamentacin (sectorial)
de programacin y contenido
(radiodifusin y televisin pagada) X
Reglamentacin (sectorial)
de telecomunicaciones X
Propiedad intelectual (patentes) X
Cuadro 1.4
DISTINTAS REGULACIONES EN LAS TIC
Fuente: elaboracin propia.
9
Muchos pases de la regin ya estn considerando revisar sus normas para la televisin por cable. Una regula-
cin eficiente de ese segmento debera detallar toda la cadena de valor (a/ contenido; b/ programacin; c/ redes
de telecomunicaciones y acceso; y d/ usuarios). Esto significa que cada una de las fases o elementos de la cadena
de valor debe estar sujeta a una reglamentacin especfica.
De igual manera, se discute a menudo la nocin de un regulador convergente, que es la
que agrupa a todas aquellas agencias cuyas funciones estn relacionadas con los sectores que
se ven afectados por la convergencia.
El regulador convergente permite disminuir los costos de transaccin provenientes no
slo de las normas especficas sino tambin los que se originan a raz de la existencia de
reguladores diferentes. Uno de los pases pioneros en instituir el regulador convergente fue
Inglaterra, pas que en 2003 estableci la Ofcom, que agrupa a cinco agencias reguladoras,
incluidas la Oftel y la Independent Television Commission (ITC). A su vez, hay que subrayar
que en las recientes enmiendas a las leyes de telecomunicaciones y radiodifusin de Mxico,
en el 2006/2007, la Cofetel agreg la regulacin sobre radiodifusin, dando un paso adelante
hacia el regulador convergente.
En el corto plazo, dado que una convergencia de agencias sera difcil de lograr, una so-
lucin alternativa es la de un organismo o procedimientos de coordinacin que permita que
todos estos reguladores e instituciones de gobierno coordinen sus tareas y decisiones, a fin
de que no se produzcan contradicciones o redundancias cuando se formule la normativa que
afectar al sector de las TIC.
La tendencia del nuevo marco legal/regulatorio es el resultado de la convergencia de la
normativa que ha regido al sector de telecomunicaciones, radiodifusin y datos. En el grfico
1.6 se ilustra la aparicin de un nuevo marco normativo de las TIC. Las caractersticas de
este nuevo modelo regulatorio estn en proceso de definicin, pero est claro que tendrn
que estar dentro de un marco flexible que promueva, y no que impida, la entrada de nuevos
actores, alterando la cadena productiva de las TIC y proporcionando, al mismo tiempo, las
bases necesarias para la innovacin.
En este nuevo marco legal se vern cambios significativos en los instrumentos regulato-
rios. Para algunos pases estos cambios representarn diferentes niveles de graduacin, mien-
tras que para otros stos constituirn un cambio revolucionario. En el cuadro 1.5 se delinean
Grfico 1.6
CONVERGENCIA DE LA NORMATIVA DEL SECTOR DE LAS TIC
Y APARICIN DE UN NUEVO MARCO
Normativa del sector
de telecomunicaciones
Clasicacin de servicios
Licencias
Interconexin
Administracin de espectro
Normativa en el sector
de Internet
Libre competencia
Normativa de industrias
convergentes
Flexibilidad
Pro competencia
Pro innovacin
algunas de las caractersticas distintivas del nuevo marco legal que tendr caractersticas muy
distintas de las que existen actualmente. Muchos de los instrumentos regulatorios se vern
significativamente simplificados dentro de las diferentes estrategias pblicas de convergen-
cia. Los cambios que experimentarn cada uno de estos instrumentos regulatorios se delinean
con ms detalle sobre la base del trabajo de Garca-Murillo (2007).
Clasificacin de servicios
Como resultado de los procesos de digitalizacin y convergencia, la tradicional clasificacin
de servicios ya no se adecua a los nuevos servicios convergentes y, de hecho, es un tema
ampliamente debatido, incluso en foros internacionales de comercio. En la actualidad, no es
fcil diferenciar los servicios bsicos y de valor aadido, o los de telefona y datos.
A modo de ilustracin, al comienzo, los servicios de telefona fija tradicional eran ofre-
cidos por redes especficas de tecnologa analgica con fuertes economas de escala y ele-
vados costos fijos. Actualmente, los nuevos servicios no necesariamente disfrutan de las
mismas caractersticas, y por cierto es necesario buscar otras clasificaciones de naturaleza
ms general, que incluso permitan reducir los costos de transaccin entre las empresas (y con
el regulador). Los costos de transaccin son particularmente altos en la negociacin de los
contratos de interconexin de operadores, pues en general, el operador de mayor tamao (ya
establecido en el mercado) exige diversos antecedentes legales y de registro a los operadores
de menor tamao, retardando y dificultando el acuerdo.
Como los nuevos servicios no estn asociados a tecnologas especficas ni a determinadas
plataformas tecnolgicas, es innegable la necesidad de instituir clasificaciones ms generales
que reduzcan los costos de transaccin, no slo entre operadores, sino tambin entre ellos y
los reguladores.
Cuadro 1.5
LINEAMIENTOS DE LA REGULACIN PREVIA Y HACIA LA CONVERGENCIA
Clasicacin
de servicios
Licencias (ttulo
habilitante)
Espectro
Interconexin
Servicio universal
Regulacin previa a la convergencia
Clasicacin rgida y detallada asociada
a licencias
Licencias asociadas a los servicios
Otorgamiento asociada a una licencia
y a un tipo de servicio
Interconexin de redes similares
y de servicios similares.
Enfocado hacia la telefona ja, pblica
y rural
Regulacin hacia la convergencia
Clasicacin exible, genrica que no
diculte el ingreso al mercado
Licencia genrica o nica que no
imponga barreras de entrada al mercado
Otorgamiento independiente al de
licencias y de uso libre, sujeto
a normas tcnicas
Interconexin de redes y proveedores
convergentes que utilicen protocolos
y tecnologas diferentes
Visin pro cierre de la brecha digital con
TIC
Fuente: elaboracin propia.
Licencias
La rigidez de la clasificacin de los servicios se refleja en la excesiva burocratizacin en la
emisin de licencias. El proceso burocrtico de obtencin de licencias es muy engorroso y se
podra considerar una barrera innecesaria a la entrada en el nuevo entorno convergente.
La solucin de una licencia nica, o ms general, de servicios electrnicos, es una medi-
da que ya est vigente en algunos pases y propicia una notable disminucin de las barreras
institucionales de entrada a los mercados, contribuyendo significativamente al aumento de
la competencia.
Espectro
En la toma de decisiones relativas a la distribucin del espectro es necesario considerar la
proliferacin de aparatos mviles que necesitan este recurso. Son muchas las razones por las
cuales el uso de este tipo de equipo ha crecido, entre ellas la facilidad con la que se puede
obtener servicio que, a diferencia de una lnea fija, es casi instantneo. Al mismo tiempo, la
proliferacin de productos y servicios que se benefician con la utilizacin del espectro es lo
que est generando las discusiones ms acaloradas entre crculos acadmicos y de gobierno.
Sin duda, el problema es tratar de aprovechar mejor el espectro, dar mayor flexibilidad a
los dueos y/o usuarios de estos recursos para redistribuirlos en nuevas aplicaciones y con
la esperanza de que generen ms beneficios.
Interconexin
El tema de la interconexin es de vital importancia para la competencia de las redes y por eso
ha sido un asunto que ha generado graves conflictos y grandes controversias, no slo en los
crculos acadmicos sino tambin entre los reguladores. Hay varias razones por las cuales la
interconexin entre redes es causa de conflictos. En primer lugar, ocurre que los incentivos
entre el operador histrico y los competidores no estn en consonancia. El operador histrico
est consciente de que al permitir el uso de sus redes est tambin facilitando la entrada de un
competidor y, por tanto, la posibilidad de perder usuarios. Dado este conflicto de intereses, el
operador histrico pretende que las tarifas de interconexin y acceso (unbundling) sean altas,
mientras que el competidor procura que sean bajas.
Este conflicto de interconexin se complica ms an con la convergencia. Mientras que
en el pasado cada una de estas industrias estaba integrada verticalmente, hoy da las fusiones
entre empresas de todos estos segmentos est llevando a una transformacin de integracin
horizontal en donde estudios de televisin, radio y empresas de software estn creando alian-
zas con empresas de telefona mvil y fija. Este tipo de relaciones afecta los incentivos de in-
terconexin an ms debido a que actualmente, este tipo de arreglos no es simplemente para
permitir que un competidor utilice la red para proveer servicios bsicos de telefona, sino que
estas redes ahora transportan una gran variedad de contenido y por tanto el acceso es no slo
a la red, sino tambin a los usuarios y al contenido. Concretamente, una empresa convergente
puede dar acceso a la red, pero no permitir que un competidor proporcione contenido y que
favorezca solamente a sus empresas afiliadas.
En el nuevo entorno de convergencia se tendr que pensar en nuevos parmetros que
debern considerarse en las negociaciones de interconexin, incluidos nuevos trminos de
calidad, medidas y tipos de acceso.
Como puede verse, los gobiernos enfrentan grandes retos cuya respuesta los pondr a la
vanguardia o los har quedar rezagados. Por consiguiente, es posible que el presente anlisis
proporcione a estas entidades pblicas un panorama que les podra ser de utilidad en la deli-
neacin de polticas, ayudando sobre todo a naciones en desarrollo, especialmente a los pa-
ses latinoamericanos, a tomar las medidas necesarias que les permitan insertarse de manera
exitosa en los procesos de globalizacin dentro de los cuales la convergencia de redes tendr
un papel central en el desarrollo econmico.
Conclusiones
El avance de la convergencia en tecnologas, servicios, redes, y anlogamente en los merca-
dos, impone nuevas estructuras de mercado y plantea grandes desafos al sector privado y a
los sistemas regulatorios del sector de las TIC.
La dinmica interactiva entre la innovacin tecnolgica, el marco legal y las estrategias
competitivas de los operadores, en especial en el mbito de la globalizacin, es muy intensa.
No obstante, como se sabe, debido a la naturaleza misma de estos fenmenos, la velocidad
del cambio vara considerablemente. Por una parte, si se hace un anlisis refinado, se cons-
tata que la velocidad del cambio tecnolgico y de las estructuras de mercado es acelerada,
dependiendo del tamao del mercado y de los operadores. En tanto que, por otra, la velocidad
del cambio en el marco legal es lenta. Se supone que el marco legal debe ser suficientemente
slido y relativamente estable a lo largo del tiempo para que operen con relativa autonoma
las dinmicas tecnolgicas y de mercado presentes en las economas de mercado. Hay que
resaltar que no existe un determinismo tecnolgico que configure el entorno institucional, y
por tanto, se produce una interaccin entre ambos sectores: el privado y el pblico.
La respuesta institucional derivada de la interaccin tecnologa-marco legal ha conducido
a una primera ola de cambio institucional (primera ruptura). sta ocurre dentro del contexto
de avance tcnico como resultado de una primera ola de tecnologas TIC, como la digitali-
zacin, computacin en las comunicaciones (TI) y la introduccin de redes de paquetes, a
lo que hay que sumar la drstica cada de costos de las telecomunicaciones (con una fuerte
reduccin de las barreras a la entrada).
Se observa que la primera ola de cambio o ruptura (institucional) se desencaden por
las reformas (reestructuracin del sector) impulsadas durante los ltimos veinte aos en las
telecomunicaciones. En sntesis, en el mbito sectorial (o microeconmico), estas reformas
fueron orientadas hacia la ruptura de los monopolios, formacin de rganos reguladores y,
en muchos casos, la privatizacin de los operadores pblicos. Adems, se consolid el uso
de los instrumentos regulatorios bsicos, como regmenes de licencias por servicios, regla-
mentos de interconexin de redes (decisivos para la competencia), regulacin de las tarifas
de los servicios, en algunos casos, la definicin de servicio universal, acceso a la Internet y
derechos del consumidor.
En el caso de la radiodifusin (broadcasting), hay que sealar que en los ltimos veinte
aos ha prevalecido el modelo histrico de los clsicos modelos de concesin, donde se hace
la asignacin de bandas de espectro para los radiodifusores. El modelo de negocios est
basado en el autofinanciamiento privado (anuncios publicitarios), pero la convergencia est
amenazando este modelo, pues los ingresos publicitarios estn siendo gradualmente absorbi-
dos por la televisin pagada y por la Internet.
El incesante avance tecnolgico, como asimismo el despliegue del Protocolo de Internet
(IP) en prcticamente todas las plataformas, la introduccin de nuevas infraestructuras usando
tecnologas almbricas o inalmbricas, el avance de la convergencia con efectos sectoriales
cruzados (es decir, ms all de los sectores especficos de comunicacin) y hasta el progreso
de los protocolos/tecnologas est dando origen a una segunda ola de tecnologas TIC, donde
hay servicios y redes TIC basados en el IP (ICT IP enabled).
Esta nueva ola est forzando a los operadores del sector a redefinir sus estrategias de mer-
cado. En este proceso de reacomodamiento hay oportunidades y retos en cada una de las ca-
pas del sector. Cada una de las capas anteriormente separadas, como las telecomunicaciones,
televisin y telefona mvil, pueden ahora entrar en otros segmentos como el de contenido
y aplicaciones, pero al mismo tiempo tendrn que enfrentar, como resultado de la reduccin
de las barreras de entrada, la incorporacin de otros operadores no convencionales como
Google. Estos cambios estn facilitando la entrada de nuevos servicios con caractersticas
como la personalizacin y la interactividad; sin embargo, no est claro todava cmo estas
empresas podrn generar ingresos suficientes como para sustituir la prdida de ganancias que
est ocurriendo en los servicios tradicionales de voz.
Se observa que la interaccin tecnologa-instituciones contina imponiendo nuevos retos
legales y normativos. Ahora bien, en resumen, la gran pregunta es: Hasta qu punto son
necesarias nuevas polticas pblicas y regulatorias (cambios normativos) para poder aprove-
char todas las oportunidades econmicas y sociales del progreso de las nuevas TIC basadas en
IP? Adems, es esta una nueva ola de cambios o es una simple adaptacin al nuevo entorno
emergente de all IP?
Adaptacin o revolucin? Ello depende del contexto de cada pas. Sin embargo, se pue-
de decir que los cambios son de tal magnitud que independientemente de la velocidad con la
que se den, est claro que llevarn a un cambio fundamental en trminos de la estructura en
ambos sectores, privado y pblico.
La principal constatacin es que la convergencia ha producido un cambio en las estruc-
turas de mercado, las formas de competencia y las propias barreras de entrada en diferentes
mercados de las telecomunicaciones; en especial, los mercados (servicios) de telefona fija
y mvil, banda ancha y televisin por suscripcin. Anteriormente, mediante las tecnologas
y redes de transmisin especficas de cada servicio, estos mercados funcionaban de forma
aislada. Sin embargo, hoy, debido a la convergencia tecnolgica, hay una confluencia de
mercados por el hecho de que actualmente, diferentes servicios pueden ser prestados por una
misma red de transmisin. En este sentido, la convergencia exige una revisin del cuadro re-
gulatorio e institucional, surgiendo una fuerte demanda por nuevos arreglos institucionales.
Sin embargo, la puesta en marcha de los nuevos arreglos institucionales, ya sea en rela-
cin con la articulacin de la defensa de la competencia y la regulacin sectorial, o bien en
relacin con los instrumentos sectoriales de regulacin, es un proceso que tpicamente depen-
de de la trayectoria seguida (path-dependent). De esta forma, los cambios dependen de las
iniciativas de las polticas pblicas y de la regulacin, cuyas normas y dems instrumentos
legales son especficos de cada pas.
La convergencia ha generado una demanda de cambios regulatorios y la oferta de
estos cambios es un proceso complejo de alteraciones legales e institucionales. La velocidad
de ajuste y la magnitud de los cambios en s dependen no slo de cmo est articulada la
agenda de cambios, sino tambin de cmo esta agenda se encuentra sujeta a los intereses p-
blicos y privados que estn en juego. De hecho, actores privados con posiciones de mercado
muy consolidadas pueden intentar acelerar o vetar determinados cambios para mantener
el statu quo.
Entretanto, la regin de Amrica Latina, adems de ser un mercado relativamente peque-
o (en trminos internacionales), se observa que su propia dinmica, particularmente en un
ambiente fuertemente globalizado, convierte a la convergencia en un fenmeno ineludible,
independientemente del mayor o menor grado de cambio del marco institucional. Mientras
tanto, en el caso de que no haya un cambio de normativas que favorezca la convergencia, o
al menos la oferta de paquetes triple play, habr fuertes tensiones y cuestionamientos lega-
les. Este hecho se debe a la intensa competencia entre los operadores de redes de televisin
por cable y las redes de telecomunicaciones, sobre todo en los mercados urbanos de altos
ingresos.
Los cambios que ocurran en pases en desarrollo, y en particular en Amrica Latina,
tendrn que reconocer los fenmenos de globalizacin que se originan como resultado de la
existencia y del uso de estas redes de comunicacin. Al mismo tiempo que se est observan-
do una mayor competencia en el sector, se est incrementando tambin la competencia en los
mercados internacionales. Por tanto, los modelos econmicos tendrn no slo que acoplarse
para aprovechar la unin de estas redes e industrias, sino que, idealmente, debern reconsi-
derar los objetivos econmicos nacionales y sociales, a fin de encontrar nichos que abran
nuevas oportunidades de crecimiento y competitividad a estos pases.
En este proceso, y aunque no es el tema central de este estudio, se tiene la oportunidad
de aprovechar mercados de escala, similitudes econmicas y culturales mediante redes de
comunicacin que unan a Amrica Latina de manera estratgica. Este proceso puede ofrecer
oportunidades econmicas a la regin e iniciar un nuevo captulo en la historia sta.

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