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(I,): _


La institucionalizacion
de la influencia de las aseciadones.
Un atolladero de la politica
de ordenacion
Los intentos de regular y frenar institucionalmente la influen-
cia de las asociaciones no constituyen un fenomeno nuevo en
Alemania Federal, sino que, ha surgido, por ejemplo, con moti-
vo del debate sobre una ley de asociaciones -basta con recor-
dar aquf los proyectos y campafias que ha habido desde media-
dos de los sesenta con los nombres de Sociedad Formada, Ac-
cion Concertada, Consejo Economico y Social y Nueva
Cuestion Social, y que las mas de las veces no pasaron del pa-
pel, pero que, en algun caso, se han llevado a efecto. Tampoco
es algo especffico del orden econornico y constitucional de la Re-
publica Federal el problema estructural que esta en el origen de
tales propuestas e impulsos -basta con recordar aquf los deba-
tes que hubo en Gran Bretafia sobre la institucionalizacion de
las relaciones industriales, la legislaci6n acerca de las huelgas y
I!
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la polftica de salarios y beneficios. Yo parto, al contrario, de la
tesis, segun la cual, la regulaci6n y la contenci6n de los actores
sociales colectivos constituyen un problema estructural perma-
nente y presente en el marco de todas las estructuras capitalistas
desarrolladas. Se plantea, pues, la cuesti6n de en que consiste
el rnicleo duro del problema estructural que hace que, como tra-
tare de mostrar, sus intentos de soluci6n resulten, sucesivamen-
te, intentos de escapar al atolladero de la politica de ordenaci6n.
Puede considerarse elcaso de la Ley de Asociaciones como
el ejemplo, por excelencia, de la experiencia frecuente en las
ciencias sociales donde las realidades sociales se presentan a sf
mismas de tal forma y se etiquetan con tales terrninos que plan-
tean serios obstaculos al reconocimiento de los contextos y fun-
ciones que los causan. En el caso de los partidarios de lograr una
Ley de Asociaciones, son demasiado evidentes y visibles, sin em-
bargo, los esfuerzos por esconderse bajo una cortina de humo
verbal, como para conseguir el mas mfnimo camuflaje. El pro-
yecto politico de una ley de asociaciones se presenta, como otros
planes de innovacion de la politica de ordenacion, rodeado de
desmentidos que empiezan pOl' el nombre mismo: los argumen-
tos y anal isis hechos en apoyo de las posiciones de la CDU/CSU
y del FDP que llegan a la conclusi6n de que hace falta regular
por ley la funci6n y la posici6n de las asociaciones en el sistema
politico de Alemania Federal, dan a cntender clararnente -y
practicamente sin excepci6n- que el corse institucional que se
esta urdiendo no esta pensado para las asociaciones, ni tam-
poco para los grandes inversores 0 las asociaciones patronales,
como deja ver Bockenforde en su conocido estudio (1976), sino
para los sindicatos. Hay, pucs, buenas razones para que en estos
se use el termino clarificador de Ley de sindicatos,
Tan mistificante como la denorninacion de ley de Asociacio-
nes es la patetica referencia a pautasdemocraticas cada vez que
se trata de fundamentar la necesidad- y la falta de reparos que
poner a una ley de asociaciones. Las fuerzas polfticas liberales y
conservadoras, que no han dernostrado ser precisamente recep-
tivas ante las reivindicaciones polfticas dernocraticas radicales del
tipo de una democratizaci6n de todos los sectores sociales, 0
de una democracia participativa, planteadas des de finales de
, los afios sesenta por el movimiento estudiantil y otros movimien-
1. DEMOCRACIA INTERNA DE LAS ASOCIACIONES
tos de protesta, tratan de conferir ahora una vigencia y priori-
dad casi universales a una norma de democracia -aunque re-
. cortada y entendida de una forma especifica.
Para los adalides de una ley de asociaciones tiene doble im-
portancia el principio de la dernocracia: por un lado, una ley
as! tiene que garantizar que la relaci6n entre los miembros y el
aparato de las asociaciones de intereses corresponda a principios
democraticos; pero ha deasegurar tarnbien, por otro lado, que
el mecanismo de plasmacionde la voluntad y de la ejecuci6n .de
decisiones, formado por elecciones generales, partidos, pari a-
mentos y gobiernos responsables ante los parlamentos, siendo el
unico que corresponde a las normas constitucionales de un Es-
tado dernocratico, se yea libre de presiones y distorsiones para-
parlamentarias (articuladas, sobre todo, por asociaciones).
113 La influencia de las asociaciones
El resultado previsible y, desde luego, buscado en ambas di-
recciones es el debilitamiento.tie la organizaci6n interna 0 poli-
tica de las asociaciones consideradas como necesitadas de demo-
cratizacion, 0 sea, de los sindicatos. El criterio, mencionado en
prime9ugar, de un fortalecimiento de la democracia interna de
fa a s o ~ i a c i 6 n significa, para quienes mantienen esa idea, el so-
metimiento del aparato de funcionarios al control eficaz e inme-
diato de los miembros de la asociaci6n. En el trasfondo de todo
esto se encuentra invertida la teorfa de la oligarqufa de Michels: a
el ansia de poder y de status de los funcionarios les lleva a plan-
tear reivindicaciones militantes y a poner en practica tactic as que
van mas alia de los lfrnites de sus atribuciones representativas y
a las que se opondrfan los simples miembros dotados de sentido
cormin si estuviera en su mano el hacerlo. Esta tesis conserva-
dora de sociologfa sindical es, sin duda alguna, completamente
distinta de la de los socialdemocratas, Estos tienen buenas razo-
nes, y facilmente entendibles, para desconfiar de la masa de los
miembros de los sindicatos considerandolos como el principal
factor problernatico potencial, mientras que, por otro lado, es-
peran del cuerpo de funcionarios la disposici6n a cooperar con
sentido cornun.
Partidos politicos Y nuevos movimientos sociales 112
nistrativo formado por personas a tiempocompleto. Exige, asi-
mismo, un aparato de expertos, una diferenciaei6n y divisi6n en
secciones del complejo conjunto de los iritereses a representar
y, finalmente, una practica organizativa que permita sacar par-
tido de las oportunidades que surgen en la pugna con los inte-
reses contrarios, para 10 que ha de disponer de margenes relati-
vamente amplios de negociaci6n y mantenerse a una cierta dis-
tancia de los intereses ernpfricos mornentaneos de los distintos
miembros. Todo esto quiere decir, simplemente, que las gran-
des organizaciones como los' sindicatos son algo distinto de las
asociaciones en las que puede decidirse ad hoc eada cuestion en
las reuniones de los miembros por medio de votaciones y ceses.
l.Cual puede ser entonces la razon de que, siendo este tipo de
estructura la base de todas las organizaciones de intereses de la
industria grande, mediana y pequefia, de la patronal, de los co-
legios profesionales y de los sindicatos, se planteen objeciones
en nombre de normas sacadas de la teoria de la demoeracia pre-
cisamente (y exclusivamente) a estos ultimos?
La respuesta a est a cuestion se deduce de una segunda con-
sideraci6n que ya no se refiere al contexto organizativo, sino al
de la estructura de clases: en primer lugar, los sindicatos se dis-
tinguen de todas las dernas organizaciones de intereses en que
los intereses representados no estan definidos de antemano
-desde fuera de la organizaci6n y en cada uno de sus miern-
bros-, de forma que los funcionarios no tengan mas que re-
presentarlos competentemente, interpretarlos y traducirlos en
secuencias de objetivos parciales. En el easo de los sindicatos
ocurre al reyes: la organizacion precede a la definicion de los in- '
tereses. Tales intereses, entendidos como orientaciones a largo
plazo del eomportamiento en un eonflieto y no sujetas a una si-
tuacion concreta, se eoneretan en el caso de trabajadores asala-
riados solo en el curso de un proeeso de comunicacion organiza-
do, que sirve para la toma de conciencia colectiva. La raz6n de
ella est aen el sistema mismo del trabajo asalariado: al verse for-
zado a vender su fuerza de trabajo el trabajador asalariado se en-
cuentra constantemente en la situaci6n de tener que [nteresarse
por conseguir un precio alto (salario) por su fuerza de trabajo,
para satisfaeer sus necesidades vitales, perc tambien, al mismo
tiempo, el comprador de la fuerza de trabajo debe conseguir una
~
114 Partidos politicos y nuevos movimientos sociales
La posibilidad de disciplinar a los sindicatos con seguridad,
por medio de una democratizacion interna y por controles mas
directos y estrictos del aparato por parte de los miembros ordi-
narios, es la suposicion plausible de que la conciencia de los pro-
pios intereses de la masa de estos est apoco consoli dada y bas-
tante afectada por vacilaciones, ambivalencias, presiones sesga-
das y contradicciones especificas de grupos (causadas, PQr ejern-
plo, por una propaganda que aetna desde fuera), por 10que cual-
quier paso hacia una democracia plebiscitaria en el interior
del sindicato tiene que debilitarIa cohesion y la capacidad de
imponerse de la organizacion. Una democratizaci6n asf entendi-
da favorece las tendencias centrifugas en la organizacion y este
es, precisamente , su sentido. De esta forma se resuelve la apa-
rente paradoja de que las fuerzas conservadoras y liberales sean
precisamente las que empiezan a valorar tanto la democracia in-
terna de los sindicatos. En el contexto de una extendida absti-
nencia politica por parte de los sindicatos y en la forma preco-
nizada, funciona centrffugamente y mermando la solidaridad.
Aqui parece haber un dilerna, algo molesto, detras de la ex-
citaci6n aparentemente imitil con que a veces dan la impresion
los sindicatos de rechazar tales intervenciones legalizadoras en
su estructura interna. Por un lado, se dan perfectamente cuenta
del efecto de debilitamiento organizativo y de merma de la soli-
daridad que producen tales intervenciones. Por otro lado, no les
es facil oponerse a est as intervenciones con el argumento de que
la norma dernocratica tiene que subordinarse a intereses propios
de la politica organizativa, y de que favorece a los intereses de
los representados la renuncia en buena medida al control sobre
sus representantes, es decir, al ejercicio de sus derechos de
participacion.
Sin embargo, con un analisis mas detenido, puede resolverse
este dilema, que se revela como un cepo que s610 se cierra si
uno se rinde a la sugestion de unos malentendidos cuidadosa-
mente dispuestos. En primer lugar, "como ha demostrado Teub-
ner (1978) con todo detalle y sin dejar lugar a dudas, el desarro-
llo de todas las asociaciones de intereses se caracteriza por un
proceso de burocratizaci6n interne: Ia representaci6n eficaz de
los intereses exige la coordinacion y la centralizacion supralocal
de un gran numero de miembros por medio de un equipo adrni-
\:'
"
La influencia de las asociaciones
115
buena ganancia, ya que de no ser asi, no le seria posible pagar
por su fucrza de trabajo en el futuro, Se encuentra, pues, en la
situacion paradojica de eompetencia con la oferta que otros ha-
cen de su fuerza de trabajo, teniendo al tiempo que neutralizar
esta relacion de competencia, es deeir, practicar la solidaridad
con los otros ofertantes de la fuerza de trabajo, para poder rea-
lizar sus intereses respecto al salario y al ernpleo. A diferencia
de los dernas participantes en los mercados de bienes 0 de tra-
bajo, la fuerza de trabajo se encuentra situada de tal manera en
el sistema del trabajo asalariado, que se ve constantemente en-
ganada por 10 que en cada memento parece ser su interes, vien-
dose forzada a cambiar de orientaci6n con cada cambio de situa-
ci6n, mientras se encuentre en est ado de aislamiento y de falta
de organizaci6n.
Desde esta concepci6n de los intereses cabe afirmar que la
fuerza de trabajo aislada est aimpedida estructuralmente para de-
finir una orientaci6n de su comportamiento en el conflicto social
independiente de eada situacion, La fuerza de trabajo aislada so-
lamente puede conseguir est a orientacion gracias a la mediaci6n
inherente a una identidad colectiva y a su materializaci6n orga-
nizativa en un sindicato. En cambio, dellado del capital siempre
puede encontrarse con bastante seguridad, por medio de un cal-
culo de optimaci6n en la correspondiente entidad econornica,
que interes debe establecer las pautas orientadoras de las aceio-
nes y de las tomas de decisiones. Incluso en los casos en que los
intercses del capital 0 los de la patronal esten asociados, es de-
cir, cuando se defiendan en cormin, no hay un proceso de inter-
pretaci6n cornunicativa de lin interes general. En tales asociacio-
nes es tlpico que Ia voluntad asociativa no provenga de proce-
sos politicos explicitos, como una lucha entre fracciones 0 una
argumentaci6n politica, y que los representantes de est a vol un-
tad de la asociaci6n no puedan reclaman el cumplimiento de
compromisos de sus miembros apelando, por ejemplo, a su so-
lidaridad y disciplina. Queda practicamente incolurne el derecho
de cada empresa a ser dueria de su propiedad y a disponer de
ella. Esto resulta tambien del hecho de que el capital, adernas
de su representacion de intereses de tipo asociativo, tiene a su dis-
posicion la integraci6n de intereses individuales, constituidos
aparte de que sean miembros de algo, a traves de fusiones eco-
La influencia de las asociaciones
nomicas 0 de otras formas de concentracion. Por medio de una
transferencia de propiedad puede pasar una unidad de capital a
ser parte de otra, fundiendose con ella y forrnando una unidad
de voluntad estrategica. Mientras que el capital es sumable en
este sentido , no pueden sumarse sin mas una con otra las fuer-
zas de trabajo, ligadas necesariamente a individuos diferentes,
sino que s610 pueden mediarse entre SI de modo comunicativo
por medio de procesos organicos que forjan un interes,
Esta es una de las razones de que se plantee un dilema en el
campo de tensiones entre la burocracia y la democracia interna
en los sindicatos, mientras que en 10 que respecta a las dernas
asociaciones de intereses pueden presuponerse los intereses a re-
presentar como definidos de antemano desde fuera de la orga-
nizaci6n. Estas tienen, por consiguiente, unicamente que repre-.
sentar intereses, mientras que los sindicatos tienen que consti-
tuirlos ademas en procesos de cornunicacion colectiva. En con-
traposici6n a la mayona de las .demas asociaciones de intereses,
los sindicatos son mas que instrumentos organizados de la de-
fensa de intereses; son ademas y al mismo tiernpo siempre los
cauces de un proceso de entendimiento sobre 10 que debe asu-'
mirse como interes.
La otra razon de esta diferencia estructural, que tiene tantas
consecuencias entre los sindicatos y las asociaciones de intereses
del capital, consiste en que el medio de sancion en ultima ins-
tancia que toda representaci6nsindical de intereses tiene que uti-
lizar 0 esgrimir como amenazavesdecir. la huelga, s610 puede
plasmarse por medio de un proceso comunicativo mediado orga-
nizativamente (movilizaci6n,vota.ciones, etc.). La Cupula sindi-
cal solo dispone de medios depoder para respaldar sus exigen-
cias, si cuenta en ese momenta con la disposici6n a luchar par
parte de sus miembros y con la capacidad de desmovilizarla. En
tal sentido coinciden, a diferencia de otras asociaciones, la base
y la direccion. Esta consideraci6n muestra, ademas, el perrna-
nente problema de polftica organizativa, especffico de los sindi-
catos: desde el punto de vista de la eficacia organizativa tienen
que aceptar, como todas las dernas asociaciones, la representa-
cion y administraci6n burocraticas de intereses, mientras que,
por otro lado, los mismos intereses que han de ser representa-
dos, s610 pueden plasmarse por metodos no burocrdticos, es de-
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Partidos politicos y nuevos movimientos sociales 116
2. SOBERANIA INTERNA
cir, por medio de la comunicaci6n entre los miembros y de la for-
macion de su identidad colectiva. En el marco del sistema de tra-
bajo asalariado, reza, por consiguiente para los sindicatos y s6lo
para los sindicatos, el que, en general, hay una tensi6n irresolu-
ble, inmanente al sistema, entre la democratizacion y la bu-
rocratizaci6n.
Todo intento de inclinar hacia un lado esta relaci6n de ten-
sion por medio de disposiciones legales y de normas organizati-
vas tiende a imposibilitar la representacion sindical de intereses
0, al menos, a recortarla drasticarnente. El truco de los que re-
claman mas democracia interna de la organizacion y que de-
rivan de est a exigencia la necesidad de una ley de asociaciones,
consiste precisamente en que actuan como si no existiese obje-
tivamente esta relacion de tension, ycomo si se debiese, de ser
innegable su existencia, a la mera arrogancia de los funcionarios
que tratan de escabullirse de la legitimacion y del control por me-
dio de los miembros de la asociaci6n.
El argumento de la dernocratizacion interna de las asocia-
ciones ha conseguido cierto efecto de sorpresa con el correspon-
diente aumento de su fuerza de convicci6n gracias a la utiliza-
cion de formas de critica que hasta ahora solfa emplear la iz-
quierda socialista, tanto dentro como fuera de los sindicatos. Lo
mismo cabe decir del segundo argumento parcial empleado, de
la necesidad de mantener libre el sistema dernocratico de go-
bierno parlamentario protegiendolo de la influencia ilegitima de
asociaciones, de la salvaguardia de la soberania interna: como
ya ocurri6 anteriormente en la campafia iniciada por Biedenkopf
contra las redes del poder, aqui no se ha hecho mas que dar
vuelta y dirigir contra los sindicatos.ies decir, contra el fantasma
del Estado de los sindicatos, el concepto creado por los te6ri-
cos del Stamokap (como, por ejemplo, Simon 1976).
Tambien consigue una aparente plausibilidad esta variante
del argumento de la dernocratizacion, desviando completamente
la atenci6n de ciertas caracterfsticas estructurales de los Estados
capitalistas desarrollados de bienestar y de intervenci6n (0 alen-
La influencia de las asociaciones 119
tando fantasias reaccionarias acerca de su posible desaparici6n)
en nombre de un modele liberal tradicional de las relaciones en-
tre el Estado y la sociedad civil. Una de estas caracteristicas es-
tructurales es, por un lado, el que desde hace mucho ya no se
puede hablar de que el canal representativo-democnitico-parla-
mentario constituya el iinico y ni siquiera e1 mas importante de-
terminante de las actuaciones ejecutivas estatales. Afirmar esto
equivaldrfa a ignorar las relaciones objetivas de coacci6n y de
chantaje que tienen una funcion determinante en las conexiones
entre el aparato del Estadoy una econornia privada altamente
concentrada e internacionalizada. Se tendria una concepci6n po-
lito16gica ciertamente tradicional, pero completamente desenca-
minada de la realidad de los inputs politicos, si se quisiera redu-
cirlos exclusivamente a las forrnulaciones de propositos explfcitas
e institucionalizadas hechas en espacios parlamentarios, prepar-
lamentarios y en ambitos de: los partidos, dejando de ladoIos
contactos politicos facticos que Kalecki (1971) ha agrupado den-
tro del concepto de business confidence. Se distinguen estes de
los canales oficiales de elaboracion de la voluntad politica mas
por su invisibilidad que por su eficacia: sobre el clima de inver-
siones no hay que debatir, votar, ni tomar decisiones -las os-
cilaciones de este clima aparecen en el mercado de trabajo por
ellado de la demanda (y de las entradas en el erario del Estado)
con una vigencia indiscutible y plantean las premisas de las de-
cisiones ejecutivas ya desde el momento en que pueden ser pre-
vistas por un sistema politico administrative sensibilizado a este
respecto.
En este sentido, puede afirmarse que en las democracias ca-
pitalistas no nos encontramos con un nivel de conflictos, sino con
dos: por un lado, estan los conflictos politicos institucionaliza-
dos y manifiestos, que se resuelven en el marco de la competen-
cia entre partidos; pero tambien esta, por otro lado, el conflic- "
to entre factores manifiestos y factores latentes de la actividad po-
litica. Expresandolo con la terrninologia grafica de Albert
Hirschmann (1970), de cuyos analisis dicho sea de paso ha tra-
tado de apropiarse sin derecho alguno la econornfa polftica neo-
conservadora: tenemos el conflicto entre la voz A y la voz 13 y
al mismo tiempo el conflicto entre el conjunto de las voces (es
decir, la totalidad de los procesos formales de elaboraci6n de la
Partidos politicos y nuevos movimientos sociales 118
sos del peligro, es decir, indicaciones que resaltan las conse-
cuencias desagradables que llevaria consigo tal 0 cual actuaci6n
o inhibicion. Al formular tales avisos, se limita el papel expllcito
de los representantes de la asociacion ante los actores del apa-
rata del gobierno y de la adrninistracion los condicionantes del
exito de su actuacion responsable, trasvasando de esta forma
el conocimiento de leyes no-polfticas del mercado al interior del
sistema politico. '
Esta breve tipificacion de las reglas de juego seguidas por par-
te del trabajo y por parte del capitalque, dicho sea de paso, se
entremezclan y varian de .forma complicada en las asociaciones
de intereses profesionales y de la clase media (10 que aquf no
nos interesa), es quiza suficiente para confirmar mi tesis. Todo
intento de neutralizacion de las presiones polfticas no legitima-
bles segun los criterios de la democracia parlamentaria de parti-
dos, puede actuar claramente en' contra de los sindicatos que, a
diferencia de las organizaciones empresariales, tienen que plas-
mar su comportamiento desde la interaccion de los intereses ex-
plicitos, de las exigencias y de la disposicion a luchar con las ins-
tancias politico-administrativas. Tales reglamentaciones tendrian
forzosamente que favorecer, en .cambio, a los intereses organi-
zados que debido a sus capacidades de amenaza y potenciales de
poder prepoliticos, simplemente Iacticos, no se ven obligados a
recurrir a medios de presion explicita ni a canales instituciona-
les, y que, en consecuencia, quedarian practicamente intocados
por toda regulaci6n imaginable de la influencia de las asociacio-
nes que trate de disminuir las presiones ilegftimas.
EI reclamar una democratizacion orientada a unos resulta-
dos tan asimetricos puede ser tachado de reaccionario, pero es
diffcil de calificar por eso mismo como poco realista. Para ana-
lizar este ultimo aspecto hay que tornar un nuevo hilo de argu-
mentaci6n. Al hacerlo quisiera entrar en la cuesti6n de si la pro-
puesta de separar unos de otros los intereses organizados por un
lado y los organos del poder del Estado por el otro, segun el mo-
delo de una teorfa liberal de la democracia y de la Constitucion,
ha de considerarse realista -0 mas bien diletante y doctrinaria,
teniendo en cuenta tanto las exigencias de rendimiento a que
esta sometido un gobierno rnoderno , como los condicionamien-
tos de su funcionamiento interno. Desde la aparicion del trabajo
de Theodor Eschenburg, Herrschaft der Verbiinde, 1955, en el
que se pronuncia en favor de una administraciou apolitica, en
la que el deber de obediencia est a en peligro de desmoronarse
y ser sustituido por dependencia de grupo, de 10 que resulta la
tendencia a un Estado de" favores, a un sistema de presas y
a la merma de la autoridad del Estado, ha cambiado bastante
en las ciencias sociales el tratamiento te6rico de la funci6n de
los intereses organizados en el interior del orden de dorninacion
estatal.
Esto se refiere para empezar al reconocimiento del hecho de
que las asociaciones, como suministradores de informaciones a
las que ya s610 por razories institucionales no puede tener un ac-
ceso propio la adrninistracion estatal, desempefian un papel ab-
solutamente insustituible parael sistema politico-administrativo.
Igualmente tienen una irnportancia estrategica para la burocra-
cia ministerial, ya que solo pueden averiguarse en la interacci6n
con ellas las posibles consecuencias de nuevas leyes y medidas.
Las asociaciones contribuyen ademas -yen esto especialmente
las organizaciones de los trabajadores asalariados- a solucionar '
los problemas de funcionamiento del aparato de gobierno en un
Estado de Bienestar y de intervenci6n, al disponer de una cierta
capacidad de comprometer a sus miembros, pudiendo en ese mar-
co apaciguar las contradicciones internas y hacer aceptables para
las bases las decisiones del gobierno en que han participado.
Finalmente desempefia --en cuarto lugar- el sistema de asocia-
ciones una [uncion de descarga para el gobierno, de gran actua-
lidad precisamente en condiciones de crisis y sobre el trasfondo
de conflictos de distribuci6nagudizados. Consiste esta descarga
en pasar la decision en caso de necesidad a partidos compuestos
por un pluralismo de grupos, pudiendo trasladarse a un espacio
preestatal, tanto la dinamica del conflicto, como las responsabi-
lidades con el relacionadas. Este mecanisme enttll\ en funciona-
miento cuando los temas por decidir implican demasiados ries-
gos politicos, para que sean asumidos por su cuenta por los or-
ganos de decision politica de los gobiernos; en tales casos, tien-
den a trasladar el tema a sistemas de agrupaci6n con paridad de
grupos, a los que se traspasan la adrninistracion, financiaci6n y,
a menudo, incluso la conducci6n politica de un espacio politico.
Tales -sistemas de agrupacion, en los que apunta una socializa-
122 Partidos politicos y nuevos movimientos sociales
\
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I
I
La influencia de las asociaciones
123
cion de la politica (nada programatica sino como recurso de
emergencia), por medio de una amplia incorporacion de asocia-
ciones, son el objeto de debate que esta detras de los conceptos
de corporativismo liberal (Lehmbruch), 0 societal corporatism
(Schmitter). En la Republica Federal de Alemania, los sectores
en que podria mostrarse que existen, y por que presiones impe-
rativas existen, estas estrategias de descarga corporativista por
parte de los organos decisorios del Estado, son la politica eco-
nomica general, Ia polftica de salud publica y del mercado de tra-
bajo y la politica de forrnacion profesional.
En todos estos contextos tiene evidentemente un precio la
disposicion a colaborar por parte de las organizaciones socia-
les y no hay que admirarse de que tal precio suba al hacerse
mas urgente la necesidad de cooperacion por parte del sistema
politico-administrative. Mientras la cooperacion se de sobre la
base de la libre voluntad, solarnente estaran dispuestos a ejer-
ceria quienes obtengan ventajas polfticas como grupo y no vean
defraudada a largo plaza esta expectativa. Partiendo de est a
idea de una prestacion con su correspondiente contrapartida,
participa, por ejemplo, la DGB en la Accion Concertada (si-
milar al pacto social) de la.que, como es sabido, esperaban
los sindicatos en un principio que pudiese instrumentalizarse
para 1a promocion de sus objetivos generales sociales y de la
politica de distribucion. Cualquier intento de regular restricti-
varnente la amplitud ternatica de la representacion de intere-
ses sindicales 0 de los medios institucionales de que se sirve
para ello, disminuira inevitablemente la motivacion a partici-
par al menos la capacidad interna de asumir compromisos de
los sindicatos, privando al poder del Estado de un potencial de
cooperaci6n al que realmente solo podrfan renunciar como mu-
cho en una situaci6n de prosperi dad sin problemas. En ese sen-
tido, una ley de asociaciones que trate de arremeter contra el
problema de la ingobernabilidad, lo.que hara es precisamen-
te agudizarlo (d. Scharpf 1978). No se puede al tiempo guar-
dar y comer el pastel, por ejemplo, diciendo que sf a la Accion
Concertada como varita magica de la politica de ingresos, tra-
tando, por otro lado, de mantenerla libre de todo elemento de
congestion por encima de la ernpresa.
La influencia de las asociaciones
3. EL FLANCO DESCUBIERTO DE LA POLITICA
SOCIALIZADA
124 Partidos politicos y nuevos movimientos sociales
125
Estas dudas en la viabilidad de propuestas que en nombre de
la soberania interna tratan de reducir el poder de las organi-
zaciones de trabajadores asalariados, no perrniten, sin embargo,
en manera alguna, sacar la 'conclusion opuesta de que la renun-
cia a tales regu1aciones asegure mejor la estabilidad social y eco-
nornica y pueda evitar con mas seguridad que Begue una situa-
cion de ingobernabilidad, de derrumbamiento de la sobera-
nia, que 10 que probablemente se puede conseguir por medio
de una institucionalizacion restrictiva de la influencia de las aso-
ciaciones. Mas bien sostengo aquf la tesis de que 1a observacion
conservadora sobre las incomjJatibilidades que resultan entre la
participaclon corporativista-liberal de los intereses organizados
en el ejercicio del poder publico, por un lado, y las condiciones
de estabilidad de una economla capitalista. por otro lado, tiene
algo de verdad, si bien los remedies de politica de ordenacion
c.oncebidos para tal problema no son .convincentes en manera al-
guna, como ya se ha expuesto.-En esto precisamente consiste el
atolladero de la politica de ordenaci6n, en que no es viable, ni
la vuelta atras hacia concepciones de la soberania interna de
viejo corte liberal, 0 a defmiciones estatalistas del bien cornun
ni, por otro lado, la salida por medio de una socializacion prag-
matica de la politica estatal,
El planteamiento hecho por el presidente Kuhn, de Renania
del Norte-Westfalia, en la campana electoral de las elecciones al
parlamento del Land en 1975,"de que, en caso de que la Demo-
cracia Cristiana Begase al gobierno el Land seria ingobernable
implica la conclusion contraria, de que en caso de que haya una
victoria electoral del Partido Socialdem6crata eso no ocurrirfa,
10 cual es muy Incierto. Claro que el concepto de ingobernabi-
lidad no pone en evidencia a quienes 10 usan, mientras no se
formulen los criterios con los que medir la presencia de tan la-
mentable situaci6n. En consecuencia, nos vemos forzados are-
currir a argumentos te6ricos para sostener la tesis de que la al-
ternativa liberal-corporativista de la politica de ordenaci6n,
que confia sin mas en la solidez y eficacia estabilizadora de la
cooperacion entre el gobierno y las asociaciones, no tiene en
titucionalizarse por sf mismos (d. Anderson 1977). 0 bien se
debe su duraci6n, comoes el caso en todos los sistemas corpo-
rativistas no liberales, a la represi6n manifiesta con la que se
hace enmudecer la cuesti6n acerca de la legitimidad del proce-
dimiento mismo, 0 bien a un entendimiento meramente ernpiri-
co de los distintos participarites, que puede por consiguiente rom-
perse en cualquier mornento y que cabe cultivar con tacticas de
persuasi6n moral, por medio de simbiosis de redes de po-
der, y por medio de mecanismos informales. Pero, sin embar-
go, tales factores estabilizantes pierden su eficacia en cuanto son
visibles para terceros, 10que por 10 menos afecta a la capacidad
de los sindicatos para comprorneter a sus miembros.
En ultima instancia, la estabilidad y la eficacia, estabilizado-
ras de las formas para-parlarilentarias de participaci6n de inte-
reses organizados en el poderpublico, dependeran de que se den
un nivel de movilizaci6n polltica y'una tasa de crecimiento eco-
n6mico que permitan a los sindicatos desempenar en el marco
de instituciones cooperativas y de colaboracion social, como la
Acci6n Concertada, tanto el papel de factor de ordenacion,
como el de contrapoder al mismo tiempo. No parece que haya
hoy ninguna seguridad de que se den las condiciones empfricas
de las que depende en exclusiva el logro de este acto de equili-
brio descrito por Streeck (1972).
Toda agresi6n contra la autonomfa tarifaria, contra la auto-
nomia organizativa sindical y contra la representatividad de los
sindicatos frente al gobierno, por parte de una politica de orde-
nacion , producirfa, desde el punto de vista de la estabilidad ca-
pitalista, mas dafios que beneficios; tales agresiones exacerba-
nan los conflict os sociales y politicos y destruirian adernas las re-
laciones de cooperaci6n, de cuyos efectos de guia y descarga de-
pende tan urgentemente la actividad de los gobiernos. Pero, por
{,tro lado, cada vez pueden fiarse menos los gestores en gobier-
nos y partidos de la estabilidad poHtico-econ6mica de que el
mantenimiento sin ningun recorte de tal autonornia y tales dere-
chos de representaci6n, y el fomento de relaciones cooperativas
entre gobierno y sindicatos, nos acerque de hecho al objetivo
buscado. En una situaci6n de recesi6n continuada se ve con una
claridad especial la pertinencia del problema estructural, como
se puede apreciar suficientemente en las campanas organizada's
126 Partidos politicos y nuevos movimientos sociales
modo alguno mejores fundamentos que la tesis opuesta conser-
vadora. Como puede apreciarse, esta tesis discrepa, tanto de la
concepci6n de la politica de ordenaci6n que ha dado, por ejern-
plo, lugar a 1a Accion Concertada en 1a Republica Federal,
como de su contrapunto aparentemente radical, segun el que ya
se ha realizado, 0 es perfectamente realizable, el tipo de sindi-
cato cooperative, integrado 0 consolidado.
EI flanco descubierto de un tal programa liberal-corporativis-
ta de estructuraci6n de la relaci6n entre el Estado y los intereses
organizados, que combina el principio de la representaci6n ciu-
dadana (territorial), con el de la 'representacion funcional, con-
siste en que no puede garantizarse ni la duraci6n, ni el precio
aceptable de la relaci6n corporativista. Se perfila siempre en el
horizonte la posibilidad de desligarse, 0 la presi6n de las exigen-
cias que son el pago por la renuncia a desligarse. Se afiade a esto
que en principio todos los procedirnientos de representaci6n
funcional en que se encuadran intereses organizados en la re-
soluci6n de tareas publicas, de un criterio de legitima-
cion universalista. No se puede fundamentar el procedimiento
en cuanto tal -ni tampoco por consiguiente cuestionar-, sino
s610 teniendo en cuenta relaciones de poder ya definidas, resul-
tados deseados y esperados y criterios pragrnaticos de convenien-
cia. En el caso de los derechos politicos sobre los que se funda-
mentan el principio de la representaci6n de los ciudadanos del
Estado, es decir, del derecho al sufragio universal y del derecho
a la creacion de partidos y a la actividad politica partidista, se
cuenta con una base inmune ante cualquier objecion empirica,
que es la norma de la racionalidad e igualdad del valor politico
de cada voluntad individual. Falta, en cambio, una base de pa-
recida solidez sobre la que fundamentar el procedimiento de re-
presentacion funcional. Es, pues, por asi decir, irresoluble en
principio 16gicamente la disputa sobre: a) cuales son los intere-
ses organizados con derecho a reclamar una representaci6n,
b) con que peso proporcional y con que derechos de procedi-
miento ha de dotarse esta representaci6n y c) a que terreno ob-
jetivo han de referirse sus deliberaciones y decisiones. Un rasgo
caracteristico de todos los acuerdos sobre representaci6n funcio-
nal es el de institucionalizar la confusion entre los pianos de la
Constitucion y de la politica, es decir, el que no pueden ins-
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La influencia de las asociaciones
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alrededor de lemas como la nueva cuestion social, ingober-
nabilidad, redes de poder, en las disputas sobre si los sindi-
catos debieran continuar participando en la accion concertada,
la polernica actual sobre la legalidad del cierre patronal, sobre
los limites del Estado social y sobre el saneamiento de las pen-
siones. No cabe esperar que pueda resolverse este dilema sin una
reorganizacion verdaderamente fundamental de la relacion en-
tre el mercado y la politica, es decir, entre los respectivos terre-
nos de validez de los mecanismos de conclusion y de voz. Lo
que en vez de esto cabe esperar, podrfa designarse como una se-
rie de esfuerzos sucesivos y cada vez mas intensificados por li-
mitar las consecuencias del dilema resultante de que las organi-
zaciones de trabajadores asalariados no sean con seguridad in-
tegrables ni de una ni de otra manera.
En conclusion, quisiera caracterizar diferenciadamente dos
de estas estrategias de contencion que cumplen cierta funcion en
la Republica Federal de Alemania. Ambas parten de la convic-
cion de que solamente pueden coexistir y admitirse, por un lade
la autonornia tarifaria y organizativa y, por otro lado, la estabi-
lidad politico-economica, reduciendo el area de temas conflicti-
vos cuya resoluci6n pueda forzarse recurriendo al instrumento
de lucha especifico de los sindicatos, la huelga, es decir, la arne-
naza de retirar organizadamente la fuerza de trabajo y el apoyo
politico. Desde un punto de vista l6gico, solo existen dos alter-
nativas para conseguir esto: 0 se alcanzan acuerdos instituciona-
les que hagan la huelga imposible, 0 acuerdos institucionales que
la hagan innecesaria en el mayor mimero posible de ternas con-
flictivos. Tienden ambas alternativas, por muy distintas que se
definan respecto a sus consecuencias concretas politico-sociales,
a recortar el terreno en que se: puede esgrimir en absoluto el
arma de la huelga, es decir, a un desarme mas 0 menos amplio
de las organizaciones de trabajadores asalariados. En la Repu-
blica Federal de Alemania la prirnera de ambas alternativas cua-
dra, mas bien, con la estrategia conservadora de la politica de
ordenacion, mientras que la segunda es mas propia de la
socialdemocracia. '
Tanto en este, como en otros contextos polfticos, 10 que per-
sigue el proyecto conservador es imponer y dar vigencia a una
concepcion del!bien cormin disociada, por asf decir, de los con-
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flictos ernpfricos y procesos de poder y referida inmediatamente
al conocimiento, El conflicto, cuyo contenido se refiere a las
areas relativas de va!idez de los mecanisrnos de conclusion y de
voz, ha de resolverse de acuerdo con las decisiones de instancias
que entienden 10 que es el verdadero bien cormin , siendo Be-
gitirna y practicarnente irnposible toda objecion contra la senten-
cia de tales instancias. Dosde estas instancias se plantean como
fuente de tal percepci6n de la verdad: la competencia politico
(economica) de la ciencia organizada y la jurisdicci6n (constitu-
cional). La idea de fondo es evidente: cuanto mas amplio sea el
espacio de ternas politicos conflictivos que pueden decidirse de-
finitivamente canalizandolos cientffica y jurfdicarnente, tanto
mas se estrecha el espacio residual en que pueden y deben en-
trar en juego los instrumentos de poder social y politico (cf. Ar-
nim, 1978). Por consiguiente, la tendencia natural de una opo-
sicion conservadora, consiste en orientar el curso de todos los te-
mas controvertidos a traves de los canales de decision de est as
instancias que pretendidamente son capaces de reconocer la ver-
dad -aunque la consecuencia sea el descredito demasiado facil
de la pretensi6n de que sus sentencias esten en posesi6n de la
verdad, de 10 que ultimamente se detectan sintornas indudables
tanto en relacion con el Consejo de Expertos como con el Tri-
bunal Constitucional y con los expertos que se ocupan de la po-
litica energetica y tecnologica.
La estrategia alternativa, que propugnan mas bien los social-
dernocratas en la Republica Federal de Alemania, intenta tras-
ladar preventivarnente los temas conflictivos para cuya resolu-
cion en cualquier otrocasopodrfa recurrirse a la huelga como
medio de lucha, a un terreno polftico en el que, por razones po-.
liticas 0 legales, se excluya el empleo del arma de la huelga. Esta
estrategia, que en parte se lleva adelante con la aprobaci6n ofi-
cial de los sindicatos, consiste, por una parte, en llevar al ambi-
to politico administrativo los ternas conflictivos que se dan en las
relaciones industriales de trabajo asalariado y que de otra forma
tendrian que resolverse en el plano de las luchas sindicales, sus;
trayendolos, por tanto, del alcance del arma de la huelga; crece,
al tiempo, sin embargo, en la misma proporcion la !ista de los
compromisos de politica de reforrna que asumen y tienen que
cumplir los gobiernos. Por otro lado, esta estrategia se concen-
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Partidos politicos y nuevos movimientos sociales La influencia de las asociaciones 129
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cion de intereses de los trabajadores asalariados en cuyo marco
institucional quede neutralizado el metodo de sancion de la huel-
ga 0 de la amenaza de huelga. La constitucion interna 0 la le-
galizacion de las relaciones industriales por medio de la ley de
constitucion de empresas y de la ley de congestion en la empre-
sa sitiia a los representantes de los trabajadores asalariados en
posiciones de negociacion que, perrnitiendoles plantear exigen-
cias, les obliga al mismo tiempoa renunciar al uso de la arne-
naza de retraer la fuerza de trabajo. EI traslado de los temas
conflictivos a formas de controversia no afectadas por la huel-
ga es adernas la idea clave en el trasfondo de los modelos al-
ternativos de representaci6nde intereses de los trabajadores asa-
lariados, como 10 demuestra el Colectivo de trabajo sobre cues-
tiones de los trabajadores asalariados (Arbeits gemeinschaft fur
Arbeitnehmerfragen) del SPD, y, sobre todo, el debate perma-
nente sobre las formas de representacion corporativas de los tra-
bajadores asalariados (Camara de Trabajadores asalariados; ct.
Schultz, 1977). La relacion arnbigua yen conjunto oscura de los
sindicatos de la DGB hacia .tales modelos de representacion que
les hacen competencia es consecuencia de la problematica que
supone el que en contrapartida de una ampliaci6n formal de sus
posibilidades de participaci6n (voz) tenga que sacrificarse la op-
cion (conclusion) de la huelga que solo tiene a su disposicion la
organizacion sindical en exclusiva, mientras que tales opciones
de conclusion siguen sin recorte alguno a disposici6n del capital
sabre la base de los derechos del propietario.
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