El zarpazo de las regalas

Amylkar D. Acosta M Ex presidente del Congreso de la Repblica Miembro de Nmero de la Academia Colombiana de Ciencias Econmicas Los cambios no pueden darse en un marco de derrota brutal de las regiones a manos del poder central. El Heraldo La compartimentacin de las regalas Despus de muchas idas y venidas, vueltas y revueltas, por fin el Gobierno nacional radic el proyecto de Acto legislativo por el cual se constituye el Sistema General de Regalas, se modifican los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones sobre el rgimen de regalas y compensaciones. A travs del mismo se pretende concentrar todos los recursos provenientes de las regalas (tanto las directas como las indirectas) en una sola bolsa, para luego redistribuirlas con base en los criterios de pobreza, eficiencia, poblacin y equidad regional. Se trata del denominado con el rimbombante y llamativo rtulo Fondo de Competitividad Regional (FCR), al cual iran a recalar tales recursos una vez se ha sustraido parte de ellos para nutrir el Fondo de Ahorro y Estabilizacin (FAE), el cual sera administrado por el Banco de la Repblica y el Fondo de Pensiones Territorial (FONPET), al tiempo que se reserva el 10% de dichos recursos para inverstir en Ciencia, Tecnologa e Innovacin (C + T + I). De acuerdo con la propuesta del Gobierno nacional el FCR sera la gran sombrilla a cuya sombra estaran otros dos fondos, el Fondo de Compensacin y Equidad Regional (FCER) y el Fondo de Desarrollo Regional (FDR). Vale la pena resaltar que la Nacin no aporta un slo peso de su presupuesto al tal FCR, pero ser ella quien lo administre en los trminos que defina la Ley a que se refiere el artculo 360 1 de la Constitucin y de contera quedara claramente establecido que los recursos de este fondo como todos los del Sistema Nacional de Regalas (SNR) no harn parte del Presupuesto General de la Nacin, ni del Sistema General de Participaciones 2. As las cosas, el Gobierno Central ser el gran dispensador de los recursos pblicos y los gobernadores y alcaldes en funcionarios mendicantes ante el mismo. Y para redondear la faena, queda claramente establecido que a posteriori de la expedicin del Acto Legislativo in comento se expedir la Ley que determinar las condiciones para la explotacin de los recursos naturales no renovables, as como la distribucin de los ingresos provenientes de las regalas y compensaciones, su administracin, ejecucin, control, uso eficiente, destinacin, funcionamiento del Sistema General de Regalas y las condiciones en las que los beneficiarios participarn de los recursos. Eso s, tienen el cuidado de preveer que la expedicin de dicha Ley ser por iniciativa del gobierno3.

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Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Artculo 2 Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Pargrafo del artculo 2 3 Proyecto de Acto Legislativo No. 13, artculo 1

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Equidad o despojo? Se aduce por parte del Gobierno que esta reforma al rgimen de regalas se funda en cuatro principios fundamentales, a saber: equidad regional, social e intergeneracional; ahorro para el futuro; competitividad regional y buen gobierno. Ya veremos si la susodicha reforma est inspirada en tan loables como plausibles propsitos. Queremos que los ingresos de nuestro subsuelo, del subsuelo de todos los colombianos, beneficien, como debe ser, a todos los colombianos, incluyendo a las generaciones futuras 4, afirm el Presidente de la Repblica Juan Manuel Santos en la largada de la XXXII Caminata de la Solidaridad el pasado 29 de agosto. En todo caso, aunque el Proyecto de Acto Legislativo slo contempla tres artculos, debieron tomarse 58 pginas en la exposicin de motivos para tratar de demostrar sin xito que son razones de equidad las que han movido al Gobierno a presentar semejante esperpento. Ya se quejaba el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes en una de sus habituales columnas de prensa que algunas regiones del pas se benefician desproporcionadamente por un accidente geogrfico o geolgico: porque hay depsitos de minerales en su territorio que son propiedad de todos los colombianos, pero que usufructan solamente los que tienen los yacimientos cerca5. Claro, que otras regiones del pas distintas a estas usufructan de otros accidentes geogrficos tales como la feracidad de sus tierras que han hecho de ellas verdaderos emporios agroindustriales, en otras su topografa ha hecho posible la construccin de enormes represas que alimentan complejos hidroelctricos de la mayor importancia y as sucesivamente. Qu le vamos a hacer si los hallazgos de minerales e hidrocarburos son un premio que se recibe de la aleatoriedad propia de la lotera geolgica, que es impredecible y caprichosa. Es comprensible que cada una de las regiones trate de sacarle partida a sus ventajas comparativas producto de la dotacin de la naturaleza, las cuales compensan en alguna medida sus otras carencias. Y a este propsito cabe el viejo adagio que dice a quien Dios se la dio San Pedro se la bendiga, as de sencillo. Ser por aquello de la maldicin de los recursos naturales que el mismo Hommes plantea que Las entidades territoriales del rea donde se ubican las minas deberan estar al final de la cola de beneficiarios y no de primeras6, es decir en la cola de la cola (!), habrase visto? Como dira el poeta, estas son las razones de la sinrazn que mi corazn se resiste a entender.
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El Heraldo. Agosto, 30 de 2010 El Tiempo. Agosto, 27 de 2010 6 Idem

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Huelga decir que en el Siglo XIX el suelo y el subsuelo eran de propiedad de los Estados soberanos; derrotado el radicalismo liberal en la batalla de La Humareda, Nez el regenerador de la mano de Caro impuso la Constitucin de 1886 y con la misma sucumbi el rgimen federal que rega desde la Constitucin de Rionegro de 1863 y de paso mediante este golpe de mano le arrebat a las regiones dicha titularidad. De all que en el artculo 202 de la Constitucin que rigi hasta 1991 se estableciera como propiedad de la Nacin los baldos, minas y salinas que pertenecan a los Estados, cuyo dominio recobra la Nacin7. De modo que no estaban tan descabalados los constituyentes de 1991, cuando establecieron una contraprestacin econmica a ttulo de regala 8 a favor de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, as como los puertos martimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos 9como una tarda reivindicacin por el despojo del cual fueron objeto las regiones, aparte de ser una compensacin por las externalidades econmicas, sociales y ambientales indeseables inherentes a la explotacin de tales recursos. Las actas de la Asamblea Constituyente son fiel testigo de ello; al aprobar el texto respectivo dej consignado que los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelantes explotaciones de recursos naturales no renovables o en cuya jurisdiccin se encuentran localizados los puertos por donde se exporten dichos recursos, tendrn igual derecho a una participacin en las respectivas regalas. Esta participacin no podr ser inferior al porcentaje de los ingresos que por este concepto se asign a las entidades territoriales durante la vigencia de 1990 10. Dicho de otra manera, se le respet a los departamentos y municipios lo que venan recibiendo con antelacin. Resulta de la mayor importancia volver sobre estos antecedentes histricos porque como lo afirma Marc Bloch, la incomprensin del presente nace fatalmente de la ignorancia del pasado. Por lo dems, entre las externalidades negativas inherentes a las explotaciones de recursos naturales no renovables y que impactan primero que todo a las regiones productoras, es que a falta de mayores encadenamientos productivos de las mismas hacia delante o hacia atrs, dichas regiones se convierten en monoproductoras y monoexportadoras. Podramos afirmar, sin riesgo de equivocarnos, que en tales condiciones es muy difcil que en ellas peleche alguna otra actividad productiva distinta a las vinculadas directamente con la extraccin del recurso. Por ello, tempranamente dichas regiones son las primeras vctimas de la tan temida enfermedad holandesa, afectando el empleo, el ingreso y el poder adquisitivo de sus moradores. La revancha centralista Planteamientos como los de Hommes no son nuevos ni originales, hace 18 aos una Misin contratada por el DNP aluda al hecho de que dado que las regalas no responden a ningn esfuerzo fiscalpropio a nivel local, por lo tanto su utilizacin no podra excluir al resto del pas11, como en efecto no lo ha excluido, pues un porcentaje
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Constitucin Poltica de 1886, artculo 202, numeral 2 Constitucin Poltica. Artculo 360 Idem 10 Ponencia: Hacienda pblica y presupuesto. Ponentes: Carlos Rodado Noriega, Jess Prez Gonzalez-Rubio y Helena Herrn De Montoya. Se observa que el consenso en torno a este artculo se obtuvo en la Comisin codificadora, cuya propuesta fue acogida por la Asamblea en segundo debate. Gaceta Constitucional No. 53, pgina 17. 11 Presidencia de la Repblica DNP. Informe final de la Misin para la Descentralizacin. Colombia: descentralizacin y federalismo. 1992

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de las mismas va al FNR y otro adicional se reasigna por cuenta de la norma sobre el escalonamiento de la produccin 12. Y por aquellas mismas calendas ya el ex ministro Hommes clamaba porque Si la bonanza es mayor que la esperada, habr que modificar la Constitucin y las leyes para limitar las transferencias a las regiones. En ello coincide con las apreciaciones del nbel Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, cuando acota que "con el boom minero y la bonanza que se espera que pueda venir en los prximos aos, las regalas van a aumentar de manera sustancial, de manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas regalas y esparcirlas en todo el territorio nacional y no slo focalizarlas en ciertos sitios" 13. El monto total de las regalas para el 2008 fueron de $6.8 billones y luego en 2009 bajaron a $5.3 billones; ahora las proyecciones del Gobierno son ms optimistas y le apuestan a recibir $7.4 billones este ao, $10.3 billones en 2015 y $11.9 en 2020. Digamos de paso que los receptores de tales regalas tambin se han visto afectados por la revaluacin del peso, la cual ha castigado a los productos transables y a aquellos que noi sindolo compiten con productos importados. La liquidacin y giro de las regalas se hace en pesos, recibiendo cada vez menos de estos por cada dlar, moneda esta en la que se cotizan los commodities y los productos bsicos que exportamos hacen parte de ellos. Al corte del mes de agosto la apreciacin del peso colombiano fue de 10.88%, la mayor en Latinoamrica y una de las ms altas del mundo.

Se da por un hecho que estamos adportas de una bonanza minero petrolera, expresin est en la que no terminan de ponerse de acuerdo los ministros de Hacienda y Minas y Energa. Este ltimo, Carlos Rodado Noriega, se muestra ms cauteloso y ha matizado las cifras que maneja el Gobierno en su sustentacin de este Proyecto, que habla de un nivel de produccin de crudo de 1250.000 barriles diarios en 2015. l es muy claro en sealar que para alcanzar la cifra de 1250.000 barriles en el 2015 necesitamos encontrar reservas por 2.500 millones de barriles a esa fecha14, es decir, ms que duplicar las actuales reservas que actualmente estn en 1.878 millones. Y es que ello sera tanto como toparse de manos a boca en tan corto lapso con un Cusiana,
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Ley 141 de 1994 y Ley 756 de 2002 13 El Colombiano. Junio, 22 de 2010 14 Portafolio. Septiembre, 6 de 2010

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lo cual en materia petrolera no pasa de ser un albur. Es bien sabido que el incremento de las reservas de crudo en los ltimos aos ha respondido ms al desarrollo de campos maduros, que las han incorporado como producto de la recuperacin secundaria y terciaria del mismo, que a nuevos descubrimientos. Por ello, tiene mucha razn el Ministro Rodado cuando llama exhorta a responder con prudencia a las expectativas y ubicar las cosas en su real dimensin15. Una cosa son las proyecciones en el papel, que lo resiste todo y otra cosa son los hallazgos de nuevas reservas de crudo, que son las que finalmente llenan el barril. Lo propio puede afirmarse con respecto a las proyecciones que se hacen con respecto a los mayores volmenes de produccin, segn las cuales se estima que la produccin carbonfera aumentara aproximadamente de 92 millones de toneladas en 2010 a 160 millones en 2020. Pero, no se trata slo de producir ms carbn sino, lo que es ms importante, colocarlo en los mercados internacionales, porque ese es su destino. Y resulta que para soportar estos incrementos en la produccin y las exportaciones, segn el Ministerio de Minas y Energa, es indispensable ampliar la capacidad portuaria en 75 millones de toneladas al ao. Este aumento representa 111% de la capacidad actual. As mismo se espera que la capacidad ferroviaria llegue a 90 millones de toneladas para el ao 2015. Si estas condiciones no se dan, se podr repetir lo que ha pasado con el caf, cuyo preci lleg ayer hasta los US $2.57 la libra, el nivel ms alto desde 1997, con tan mala suerte que no hemos tenido caf suficiente para exportar y en cambio nos ha tocado importarlo para suplir el faltante. Por ello ser que se curan en salud en la misma exposicin de motivos, haciendo la salvedad de que por regla una bonanza externa est asociada con la incertidumbre respecto a su duracin y tamao. Y no es para menos, pues depende de variables exgenas que estn fuera de su control. El pas est asumiendo el riesgo de quedarse en el peor de los mundos, con la enfermedad holandesa que ya lo est afectando16 y sin la bonanza. A ello puede contribuir y de qu modo el efecto de las expectativas racionales de las cuales habla el Nobel de Economa Robert Luckas generadas por el Gobierno con sus reiterados anuncios en los cuales ha magnificado la magnitud de la presunta bonanza y los riesgos de contraer la enfermedad holandesa, porque esta se puede convertir en una profeca autocumplida. Es la leccin que nos deja el famoso cuento del Nobel de Literatura Gabriel Garca Mrquez Algo muy grave va a suceder en este pueblo, que es la versin macondiana de las expectativas racionales. En la misma exposicin de motivos del Proyecto de Acto Legislativo se dice a la letra: Ante el importante crecimiento de los recursos derivadosde la produccin de hidrocarburos (Sic!) y por ende del ingreso fiscal derivado de la renta petrolera (impuestos, dividendos y regalas) el Gobierno Nacional propone al Congreso de la Repblica el rediseo del marco consitucional que hoy rige la distribucin de regalas en Colombia. En el curso de los tantos debates que precedieron la expedicin de la Ley de Regalas17 muchos de estos puntos de vista que ahora vuelven a resucitar fueron refutados y derrotados en su momento, ahora vuelven a la carga. En la exposicin de motivos del Proyecto de Acto legislativo se dice con toda claridad que como el subsuelo de la Nacin pertenece a todos los colombianos, los ingresos que se generen
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Portafolio. Septiembre, 6 de 2010 El Nuevo Siglo. Augusto Solano, Presidente de Asocolflores: por revaluacin sector floricultor ha perdido en lo corrido del ao 5 mil empleos. Bogot, septiembre 8 de 2010 17 Ley 141 de 1994

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por su explotacin tambin debern ser distribuidos entre toda la poblacin. El Director del DNP, Hernando Jos Gmez fue categrico al afirmar que las regalas son de la Nacin y deben distribuirse de manera equitativa y punto. Esta bin que conforme lo dej establecido la Corte Constitucional el Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular el rgimen de las regalas, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial, sino como derechos de participacin econmica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado18, lo cierto es que mientras el legislador no disponga lo contrario la realidad es que hoy, por ministerio de la Constitucin y la Ley las regalas que han venido recibiendo las regiones productoras son de ellas. Las mismas le fueron cedidas en materia de petrleo hace dcadas. A guisa de ejemplo, La guajira ha venido recibiendo por derecho propio regalas del gas desde 1976, del carbn desde 1982; el cesar ha venido recibiendo regalas provenientes de la explotacin del carbn desde 1988; el Casanare ha venido recibiendo las suyas originadas en la explotacin petrolfera hace 20 aos y as sucesivamente. No se puede, entonces, tapar el sol con las manos y creer que de la noche a la maana, de manera abrupta, se le va a desconocer dicho derecho, el cual tiene races histricas incontrovertibles y la tradicin pesa. De esta circunstancia se derivan situaciones muy complicadas de manejar, tales como los crditos adquiridos con cargo a sus futuros ingresos por regalas, ya sea mediante la pignoracin de estas o a travs de las controvertidas vigencias futuras, las cuales sera necio ignorar. En tales condiciones, no ser fcil para las entidades receptoras de regalas prescindir de tales recursos cuando estos representaron entre 1995 y 2008 en promedio no menos del 16% de sus ingresos totales. En sus primeros escarceos el Gobierno a travs del Ministro de Minas y Energa, Carlos Rodado Noriega, les dio un mensaje tranquilizador al afirmar que a los departamentos no les van a quitar nada de las regalasno estarn recibiendo menos de lo recibido en estos tres ltimos aos19; pero a poco andar, a las primeras de cambio, el mensaje que se est enviando a travs del Proyecto de marras es otro bien distinto, lo cual tiene en ascuas a las entidades receptoras de regalas.

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Sentencia C 567 de 1995 El Tiempo. Agosto, 15 de 2010

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Aunque en la exposicin de motivos se hace la salvedad de que no se pretende despojar a las regiones productoras, en la prctica a esa es a la conclusin a la que se llega al leer el texto del Proyecto. De no ser as, si se tratara de redistribuir dichos ingresos bastara con una reforma a la Ley, tornndose innecesaria la enmienda constitucional; ms claro no canta un gallo, de ello es de lo que se trata, as se intente dorar la pldora diciendo que los departamentos productores y los puertos de embarque tendrn un tratamiento privilegiado. En opinin del ex ministro Camilo Gonzalez Posso si la preocupacin fuera democratizar la bonanza y darles a las medidas un papel anticclico y de sostenibilidad a largo plazo, la regla fiscal no se metera de lado en una reforma a las regalas que podra hacerse modificando la ley20. En igual sentido se pronunci el ex codirector del Banco de la Repblica Salomn Kalmanovitz: la centralizacin en el manejo de las regalas no garantiza que sean abonadas de acuerdo con la ley, de que las que se recauden se asignen a proyectos prioritarios y que los contratistas que los lleven a cabo no se roben parte de los presupuestos, al haber financiado a los polticos que en el Congreso son parte de la alianza que rodea y apoya al Ejecutivo21.Pese a todas las evidencias, el Ministro Echeverry insiste en que no se pretende centralizar estos recursos, sino que gastemos lo que es responsable gastar y ahorremos para tiempos de dificultad22. Es innegable que no se ha hecho el mejor uso de los recursos provenientes de las regalas que han recibido las entidades territoriales, pero es indudable que segn el reporte del DNP han logrado algunos avances en aspectos tan primordiales como aquellos que hacen relacin al cubrimiento de las necesidades bsicas de su poblacin. Es una pena que a estas alturas ninguna de las mayores beneficiarias de estos recursos pueda contar con la certificacin en todas las coberturas exigidas en aspectos tan bsicos como educacin, salud, mortalidad infantil, agua potable y alcantarillado, pero si le quitan los recursos, una vez ms la que terminara perjudicada pagando los platos rotos es la poblacin.Sus enormes precariedades no van a desaparecer como por arte de birlibirloque al conjuro de los malabarismos fiscales que pretende hacer el Gobierno con las ragalas.
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El Tiempo. Septiembre, 8 de 2010 El Espectador. Agosto, 23 de 2010 22 El Tiempo. Julio, 31 de 2010

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El caso de La guajira es pattico, de l me he ocupado en mltiples oportunidades, hemos sido particularmente criticos sobre el manejo ineficaz e ineficiente que se le han dado a los recursos provenientes de las regalas, he hecho denuncias pblicas concretas sobre el desgreo administrativo y los desmanes de los cuales han sido objeto 23. Pero, Adolfo Meisel Roca, luego de hacer un anlisis riguroso sobre la realidad de este Departamento, lleg a la conclusin que la magnitud del rezago de La Guajira, antes de la era de la minera, era tan grande que aun si las regalas se hubieran invertido en forma eficiente y con cero corrupcin, stas no eran suficientemente grandes como para cerrar esa brecha. Adems, estos clculos sirven para mostrar que los culpables del atraso de La Guajira en sus niveles de bienestar material no son los guajiros. Todo lo contrario. Los habitantes de este territorio han sido excluidos durante dcadas del desarrollo nacional, en buena medida por que la mayora son indgenas que han defendido su identidad cultural en un medio que les ha sido hostil en los ltimos 500 aos.24.

A todas luces este zarpazo a las regiones sera un serio retroceso y sera apenas comparable al de 1886; esta propuesta obviamente va a contrapelo del precepto constitucional consagrado en el artculo 1 Carta: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales. El texto y el contexto de esta iniciativa oficial nos lleva a afirmar que su aprobacin significara un giro de 180 grados con respecto al espritu y a la letra de la nueva Constitucin Poltica expedida en 1991, entendida esta como un nuevo contrato social que nos dimos los colombianos tendiente dizque a aclimatar la tan esquiva paz. Hasta la presente se le han introducido 28 reformas a la Carta en slo 19 aos de vigencia de la misma, con sta ms la que entronizara la sostenibilidad fiscal
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Amylkar D. Acosta M. Otra guajira es posible. Enero, 9 de 2007 Banco de la Repblica. Documentos de trabajo sobre Economa regional. La guajira y el mito de las regalas redentoras. Febrero de 2007

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como precepto constitucional se completaran 30. El inmolado Magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona Cruz advirti premonitoriamente que l tema que la Constitucin se convirtiera en una Carta a la carta y a tal estado de cosas estamos arribando, imbuidos del fetichismo normativo de creer que basta con cambiar las normas para cambiar la realidad. Ya se intent por parte del ex presidente lvaro Uribe en octubre de 2003, mediante el malogrado referendo, meterle mano a las regalas por parte del Gobierno central y fracas. El debate apenas empieza y promete ser interesante, amanecer y veremos. Supuestos de produccin y precios para la proyeccin de regalas (Escenario bsico)
Produccin Tipo Recurso Petrleo 2/ Gas 3/ Subtotal Hidrocarburos 2/ Carbn 4/ Nquel 5/ Oro 6/ Precios Ao WTI (US$/Barril) Precio Carbn FOB (US$/Ton) NQUEL (US$/lb) ORO (US$/Onza) TRM ($/US$) 2010 77 85 8 1.123 1.957 2011 80 81 8 1.134 1.910 2012 80 79 8 1.160 1.825 2013 84 79 8 1.199 1.820 2014 84 78 8 1.234 1.839 2015 86 78 8 1.217 1.828 2016 86 78 8 1.217 1.857 2017 88 78 8 1.217 1.911 2018 88 78 8 1.217 1.944 2019 90 78 8 1.217 2.001 2020 90 78 8 1.217 2.021 2010 800 130 930 87,4 50 57,9 2011 867 140 1.007 91,2 36 58,5 2012 924 122 1.046 93,1 50 93,7 2013 1.030 137 1.167 96,4 50 94,6 2014 1.148 132 1.280 99,2 50 95,5 2015 1.271 141 1.412 102,4 50 96,5 2016 1.334 159 1.493 106,3 50 97,5 2017 1.394 190 1.584 109,4 50 98,4 2018 1.457 196 1.653 112,5 50 99,4 2019 1.457 198 1.655 115,5 50 100,4 2020 1.457 204 1.661 117,9 50 101,4

2/ Cifras en miles de barriles diarios (mbd). 3/ Cifras en miles de barriles equivalentes. 4/ Cifras en millones de toneladas 5/ Cifras en miles de toneladas 6/ Toneladas

Proyeccin de regalas a distribuir 2012 2020 (Escenario bsico)

PROYECCION REGALAS LIQUIDADAS - POR RECURSO (Corresponde a los montos brutos de regalas generadas) ESCENARIO BASE - SUPUESTOS MINHACIENDA 2010 - 2020 CIFRAS EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES REGALAS TIPO DE RECURO

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Hidrocarburos Carbn
DIRECTAS

4.201.408 1.198.198 139.772 158.834

4.621.145 1.256.533 98.228 158.113 6.134.018 1.300.954 135.949 1.436.904 7.570.922

4.730.497 1.225.826 130.377 247.447 6.334.147 1.331.739 138.110 1.469.850 7.803.996

5.568.623 1.283.475 129.966 257.492 7.239.556 1.567.691 144.063 1.711.754 8.951.310

6.272.708 1.353.419 131.317 270.487 8.027.932 1.765.906 151.451 1.917.357

7.165.419 1.389.418 130.597 267.879 8.953.313 2.017.224 154.859 2.172.083

7.725.756 1.464.646 132.617 274.740

8.586.778 1.551.049 136.461 285.500

9.165.247 1.668.449 138.861 293.458

9.709.067 1.763.187 142.934 305.089

9.821.978 1.866.625 144.312 311.084

Nquel Otros
Subtotal Regalas Directas INDIRECTAS (FNR)
1/

5.698.212 1.182.789 133.357

2/

9.597.760 10.559.788 11.266.015 11.920.278 12.143.999 2.174.971 162.627 2.337.598 2.417.368 171.753 2.589.121 2.580.220 183.734 2.763.954 2.733.317 193.724 2.927.041 2.765.104 204.193 2.969.297

Hidrocarburos Minerales

Subtotal Regalas Indirectas (FNR) TOTAL

1/ 2/

1.316.147 7.014.359

9.945.289 11.125.396 11.935.358 13.148.909 14.029.969 14.847.319 15.113.296

No se tienen en cuenta los descuentos o adiciones de Ley y del Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera - FAEP . No se tiene en cuenta el descuento del 50% con destino al FONPET, segn lo establecido en el artculo 48 de la Ley 863 de 2003.

Una digresin

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A esta altura creemos de la mayor importancia hacer algunas observaciones, las cuales consideramos pertinentes para el mejor discernimiento en torno al controvertido tema de las regalas, las cuales nos permitirn asimismo situarlas en su justa dimensin. Empecemos por decir que la explotacin de los recursos naturales no renovables por parte de las empresas mineras y petroleras no slo causa regalas, sino que tambin reportan otros ingresos tanto o ms cuantiosos que aquellas, las cuales en su mayor proporcinvan al fisco nacional, los cuales tambin hacen parte de la ecuacin de la industria extractiva. A guisa de ejemplo queremos destacar las enormes transferencias que la principal empresa petrolera del pas, ms no la nica, Ecopetrol, le hace al Gobierno central. Es tal la dinmica de tales ingresos, que representan entre el 20% y el 25% de los ingresos corrientes de la Nacin. Entre impuestos indirectos, de renta y otros, dividendos y regalas Ecopetrol le gir a la Nacin $5.45 billones en 2002, $9.62 billones en 2006 y ms recientemente $18.66 billones en 2009, de los cuales las dos terceras parte de ellos por conceptos diferentes a regalas (!) y de ello no se habla. Los medios se hacen lenguas es hablando de la enormidad de los recursos provenientes de las regalas y se refieren slo a aquellas que reciben departamentos y municipios pero no de las que maneja la Nacin. Es de destacar que entre 2006 y 2009 tales transferencias crecieron el 242%, una verdadera explosin.

Lo propio podemos decir con respecto a una de las mayores explotacines de carbn en el pas, hoy por hoy el segundo rengln en importancia de las exportaciones colombianas despus del petrleo, nos referimos a El Cerrejn en La guajira que explota el consorcio Cerrejn. Este le paga al Estado no slo regalas, tambin le tributa por concepto de impuesto de renta, impuesto al patrimonio, impuesto a las transacciones (4 X 1.000), industria y comercio, retencin en la fuente, paga adems contraprestaciones portuarias y derechos de aduana, entre otros, cuyo recaudo va en su casi en su totalidad (96%) a las faltriqueras de la Nacin. En suma, de los 34.7 billones de pesos corrientes que fue el valor de la produccin de carbn, mientras el Gobierno central se qued con $6 billones por concepto de impuestos y las regalas indirectas (lase FNR) que l maneja, el Departamento de La guajira y sus 13 municipios se tuvieron que conformar con $2.2 billones. Esa es la gran realidad. Esta situacin se repite en el caso de la explotacin del gas natural en La guajira por parte de la Chevron en asocio con Ecopetrol. A junio de este ao ya le haban pagado al fisco nacional US $23.782.000 por concepto de impuestos y por concepto de regalas US

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$30.682.049, de los cuales el 40% va al FNR; es decir, que se queda en el Departamento menos de lo que se gira al Gobierno central. Esto no lo sabe el pas. Sin embargo, el Gobierno central se empecina en redistribuir lo que reciben los entes territoriales y no lo que se embolsilla la Nacin.

No tienen razn, entonces, quienes como el analista Mauricio Cabrera y Fedesarrollo 25 alegan que a las regalas hay que darles el mismo tratamiento que a los recursos del Sistema General de Participacin (SGP) y repartirse con los mismos criterios, muy
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Amylkar D. Acosta M. Quo Vadis? Julio, 17 de 2010

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consistentes con lo que se propone hacer el Gobierno nacional, esto es acordes con la poblacin y las necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Segn Mauricio tenemos, pues, dos reglas diferentes de distribucin de los recursos del Estado: los impuestos generales segn el sitio donde se necesitan y las regalas segn el sitio en donde se producenPara que estn todos en la cama o todos en el suelo, los departamentos que generan ms impuestos y noreciben nada de regalas podran exigir que sus impuestos no se vayan a otras regiones, sino que se reinviertan donde se produjeron, tal como sucede con las regalas 26. En este caso tambin tenemos que recurrir a la historia, esta vez a la historia econmica del pas, que como dijo el Quijote, el Hidalgo de la triste figura, es mula del tiempo, depsito de las acciones, testigo del presente y clara advertencia sobre el porvenir, para consultar el contexto de esta discusin. Resulta que por muchas dcadas la poltica econmica ha tenido un marcado sesgo centralista y ello est muy bien documentado en la literatura econmica. Desde mediados del siglo XIX, cuando los glgotas se enfrentaron a los draconianos, el pas ha vivido en medio de la tensin entre el proteccionismo y el librecambismo concomitantemente con la otra tensin entre la descentralizacin y el centralismo. El modelo econmico proteccionista inspirado por el economista argentino Ral Prebish prevaleci en el pas durante las dcadas de los 70 y de los 80 del siglo XX y las polticas econmicas que le sirvieron de sustento favorecieron el nacimiento y consolidacin de la industria incipiente en Colombia, la cual era practicamente de invernadero. Todo el pas y no slo la regin central del pas, que fue donde se concentraron tales industrias, tuvo que pagar un alto precio por ello, en trminos de aranceles, devaluacin del peso e incentivos de todo orden que salan del fisco nacional 27. Posteriormente, cuando cambi el modelo para abrazar el neoliberalismo, el estado le sigui sirviendo de muleta a la industria, esta vez recurriendo por ejemplo a las coberturas contra el riesgo cambiario por cuenta de la Nacin, ahora que se reverta la tendencia de la tasa cambiaria y lo que sobrevino fue una revaluacin galopante de la moneda. Ms de $200.000 millones desembols la administracin anterior en beneficio de las empresas exportadoras, las cuales aprovecharon a la vez la apreciacin del peso para reponer, modernizar y ensanchar sus plantas y usinas importando maquinarias y equipos a precios favorables. Y como si esto fuera poco recibieron adems el beneficio de la deduccin del 40% sobre el impuesto de renta de la inversin en tales activos; es decir, que los empresarios han ganado por partida doble, es decir que yantaron a dos carrillos. Estas son las mismas empresas que se acogieron al nuevo rgimen de zonas francas, que les rebaja el impuesto de renta desde el 33% al 15%. De modo que si bien es cierto el Valle del Cauca genera el 12% de los impuestos nacionales y slo recibe el 7% del SGP, cabe preguntarse cunto le cuesta al pas todas las gabelas y prerrogativas que reciben a cambio? Esta misma observacin es aplicable a los dems centros industriales del pas, pues toda la bateria de las polticas de comercio exterior, monetaria y cambiaria ha estado a su servicio. Tampoco en este caso, como en el de las regalas, las circuntancias responden a ningn esfuerzo fiscalpropio a nivel local. Otro tanto podra afirmarse con respecto a otros sectores, como el de la caficultura. Hace muchos aos el entonces Presidente Alfonso Lpez Michelsen levant una
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El Tiempo. Agosto, 1 de 2010 Amylkar D. Acosta M. El desarrollo desigual. Agosto, 25 de 2010

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polvareda con su afirmacin en el sentido que la bonanza cafetera era para los cafeteros, cuando en 1975 los precios del grano alcanzaron el record histrico al pasar de los US $0.65 por libra en mayo de 1975 a US $1.50 en mayo de 1976 y en 1977 revas los US $2 la libra. Entonces como ahora tambin se habl de los peligros de contraer la enfermedad holandesa. Se procedi entonces a fortalecer con los recursos extraordinarios que se recibieron el Fondo Nacional del Caf y los Comits Departamentales de Cafeteros, como era apenas lgico. De igual manera, aument el precio interno del caf 40% en trminos reales entre 1975 y 1976 y se moderniz la caficultura28. La Federacin de Cafeteros ha tenido un gran xito en su gestin en beneficio del Eje cafetero, gracias a los recursos del Fondo Nacional del Caf generados por el sector, que son recursos pblicos generados por este sector pero que no entran al Presupuesto General de la Nacin y estn al servicio de las zonas cafeteras, y no podra ser de otro modo, sin que nadie en este pas cuestione este hecho. Como tampoco nadie ha salido a disputarle, as sea por razones de equidad, el anticipo de regalas por ms de US $200 millones que acaba de recibir el Departamento de Antioquia de manos de las Empresas Pblicas de Medelln por haberle asignado la construccin, operacin y mantenimiento de Hidroituango, la mayor hidroelctrica que se construir en el pas en los prximos aos 29. Entre falacias y espejismos En el afn de mostrar los supuestos beneficios que se derivaran para las entidades territoriales que a la presente no reciben regalas directas, anunci recientemente el Ministro de Hacienda, refirindose al FCR, que si se aprueba la Costa Caribe recibir en cinco aos ms de $10 billones que antes no reciba30. Y el Ministro del Interior, Germn Vargas, fue ms preciso al hablar del alcance del nuevo rgimen que proponen para las regalas, segn l slo el Atlntico de aproximadamente $10.000 millones que reciben hoy se pasara a una cifra no inferior a $400.000 millones, eso le da a usted la magnitud de la importancia del proyecto y en los siguientes aos esos recursos se iran incrementando casi que geometricamente31. No ha faltado quienes con el slo anuncio del Ministro ya le brillan los ojos y se frotan las manos ante la expectativa de recibir una buena tajada de tales recursos. Uno de ellos, el Alcalde del Distrito de Barranquilla Alejandro Char se apresur a decir que en lugar de controvertir la propuesta oficial lo que tiene que hacer el Caribe es concentrarse bien para saber en qu van a invertir los dineros del FCR32. Para l la fuente de financiacin de este es lo de menos, poco importa que los recursos provengan del fisco nacional o como en este caso de las propias finanzas territoriales. De prosperar esta iniciativa se desatara una rebatia de padre y seor mo por los recursos con todas sus funestas consecuencias. En la propuesta original del Caribe del FCR, en cuanto a las fuentes de financiacin se propone que el primer componente podra ser financiado con recursos provenientes del impuesto sobre la renta. El segundo componente estara financiado con regalas indirectas 33. Galvis y Meisel han sido enfticos al decir que la idea es que se logre una
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Dinero. Julio, 19 de 2007 Portafolio. Agosto, 11 de 2010 30 El Heraldo. Agosto, 28 de 2010 31 El Heraldo. Septiembre, 3 de 2010 32 Ibidem 33 Banco de la Repblica. Documentos de trabajo sobre economa regional. Luis Armando Galvis y Adolfo Meisel. Fondo de Compensacin Regional: iguadad de oportunidades para la periferia colombiana. Enero, 2010

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distribucin ms equitativa de los recursos del fisco nacional y que dichos recursos se inviertan con eficacia para lograr que las zonas perifricas del pas converjan con el centro andino, donde tradicionalmente se ha concentrado el desarrollo econmico nacional. Una parte de los recursos provendra del Sistema General de Participaciones, la otra se tomara de las llamadas regalas indirectas, que en la actualidad se asignan por demanda, segn los proyectos que presenten las regiones 34, explica Meisel. Como lo dijo el gobernador del Atlntico Eduardo Verano en respuesta al Presidente Santos, en el lanzamiento de las Estrategias de autonoma y desarrollo del Caribe, tampoco se trata de que le quiten las regalas directas a departamentos y municipios para pretender con ellas financiar a las regiones35. Si de lo que se trata es de desconcentrar los recursos, no hace sentido que la financiacin de este fondo como la de los dems provenga exclusivamente de las regalas, pues como lo advierte el diario El Heraldo le quitan recursos a una parte del territorio para otorgrselos a otras36 en un juego de suma cero en el que unos ganaran lo que otros perderan y as cul es la gracia? Sera irnico que la Nacin tratara de redimir su enorme deuda social con las regiones a expensas de estas. Este sera un paso en falso el que se dara. En nuestro modesto concepto, son los recursos que hoy recibe el FNR que pretenden abolir los llamados a financiar el que preferimos llamar Fondo de Compensacin y Equidad Regional (FCER). Para ello no se necesita reformar la Constitucin, porque tal como est previsto en la misma ellos se pueden aplicar a financiar proyectos de impacto regional y qu proyectos pueden tener ms impacto regional que aquellos que van encaminados a corregir los desequilibrios regionales y sociales? Ya se sabe que el Gobierno aspira a que tambin las regiones administrativas y de planificacin previstas en el Proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que es a lo que se reduce este, cuando entren a funcionar se financiaran con cargo a las regalas. De esta manera, estas terminaran difuminndose entre una infinidad de proyectos, cuando una de las crticas que se le hace al rgimen de las regalas vigentes es precisamente su atomizacin se sus recursos en una multiplicidad de proyectos de bajo impacto. Est en lo cierto Cesar Gonzalez, ex presidente de Asobancaria, cuando afirma que en materia de regalas, por ejemplo, existe en Colombia una fuerte corriente de pensamiento que quisiera concentrar estos recursos en los centros de decisin del Gobierno Nacional, dejando por fuera los intereses legtimos de las regiones. Ciertamente, son muy fuertes y atractivos los argumentos de esta corriente: estos consisten en que la estabilidad macroeconmica es determinante, y que para ello es necesario echar mano de la totalidad de los ingresos fiscales generados por las actividades mineras y petroleras37. Por su parte Roberto Steiner, Director de Fedesarrollo, plantea que alrededor de las regalas se ha planteado la idea de quitarles a las regiones para ahorrar a nivel nacional. Estamos cerca de afrontar problemas fiscales asociados a la financiacin de la salud y las pensiones, no con impuestos, sino quitndoles recursos a los entes territoriales 38. Y este es el meollo del asunto.

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Portafolio. Agosto, 18 de 2010 Barranquilla, agosto 20 de 2010 El Heraldo. Septiembre, 5 de 2010 37 Portafolio. Julio, 28 de 2010 38 Portafolio. Julio, 9 de 2010

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A compartir la bonanza De darse la bonanza a cuyos augurios le apuesta el Gobierno, no se debe descartar la posibilidad de sentarse a negociar con las empresas que explotan los minerales y el petrleo y pactar con ellas unos arreglos que permitan compartir sus frutos. Dada la preocupacin que invade al equipo econmico del Gobierno de los dainos efectos colaterales que puede traer consigo la perspectiva de este boom, hay que contemplar medidas adicionales a las que ha considerado el Gobierno con este proyecto. Una de ellas ya se anunci, es la Regla fiscal, pero esta no ser suficiente para evitar que la apreciacin del peso siga destruyendo empleo y marchitando otros sectores, particularmente la agricultura y la industria. Como lo afirm recientemente el ex ministro de Hacienda Rodrigo Botero en la XLV Convencin de la Asociacion Bancaria el peligro de que sobrevenga una excesiva especializacin productiva en la explotacin de recursos naturales, en perjuicio del aparato productivo, es real y debe conjurarse39. En su autorizado concepto merece considerarse la idea de elevar la tributacin del sector minero-energtico, con el fin de recaudar una porcin considerable de las ganancias ocasionales originadas en los altos precios internacionales. En Australia, se acaba de proponer algo similar. Los recursos fiscales adicionales as obtenidos, se destinaran a crear un fondo de ahorro en moneda extranjera que permitira incrementar los activos externos de la Nacin. Al aumentar la demanda de divisas por parte del Gobierno, se moderara el excesivo fortalecimiento del peso y se le dara un alivio al sector transable de la economa. Esta iniciativa no sustituye la regla fiscal propuesta por el Gobierno; la complementa. Habida cuenta de la forma gradual como se pondra en marcha la regla fiscal, slo se obtendra un supervit fiscal significativo a partir del ao 2016. Esta propuesta podra mostrar efectos bastante ms pronto. Conviene enfatizar que los recursos tributarios adicionales no deben destinarse a financiar mayor gasto pblico sino a aumentar el nivel de ahorro40. El gravamen mencionado podra tomar la forma de un impuesto creciente, a partir de un precio internacional por encima de determinado umbral. Tambin podra ser un impuesto adicional a las ganancias ocasionales. Colombia le aplic un esquema de esta naturaleza a las exportaciones de caf en los aos sesenta y principios de los setenta para capturar parte de las rentas provenientes de la ventaja comparativa de la caficultura. En este caso, se tratara de de hacer partcipe a la Nacin de los eventuales aumentos de precios mineros, acota Botero. Por su parte el ex ministro de Hacienda y profesor en la Universidad de Columbia sostiene que dado que los minerales y los hidrocarburos son recursos naturales no renovables, el pas debe obtener beneficios fiscales importantes de su explotacin41. Congruente con ello concepta que dadas las muchas restricciones que existen en materia tributaria (entre ellos los contrattos de estabilidad jurdica), la mejor poltica para manejar la bonanza es un impuesto a la exportacin de minerales. Se replicara en este campo la manera como manejamos las bonanzas cafeteras en el pasado, con xito bien reconocido. El mecanismo tiene, adems, la ventaja de que puede ser decretado por el Gobierno a travs del Consejo Superior de Comercio Exterior42

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Cartagena de Indias. Centro de Convenciones. Agosto, 27 de 2010 Idem 41 El Tiempo. Julio, 18 de 2010 42 Idem

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Otra alternativa podra ser implementar una frmula muy colombiana, que fue la que se logr plasmar como otros del Contrato entre Ecopetrol y la Chevron Texaco al extender el mismo, la cual le permite al Estado obtener un ingreso adicional cuando los precios del gas superen un cierto nivel. De esta manera se toma en consideracin la volatilidad de los precios que caracteriza a los energticos. Si el Precio Promedio Real (PPR) de venta del gas por cada millar de pies cbicos (KPC) al cual el asociado venda los volmenes que le correspondan en virtud de la extensin del contrato de Asociacin Guajira A, es superior a US $1.26 en dlares constantes de 2005, se considera que existen mayores ingresos, los cuales se calcularn as: Mayores Ingresos (US $) = (PPR 1.26)[US$/ KPC]*VR(KPC)*50% Cuando el Precio Promedio Real (PPR) de venta del gas por cada millar de pies cbicos (KPC) al cual el asociado venda los volmenes que le correspondan en virtud de la extensin del contrato de Asociacin Guajira A, sea inferior a US $1.26 en dlares constantes de 2005, se considerar que existen menores ingresos, los cuales se calcularn as: Menores Ingresos (US $) = (0.91 PPR)[US $KPC]*VR(KPC)*50%

De este modo, el asociado, en este caso la Chevrn Texaco, no se queda con todo el beneficio que se puede derivar de una coyuntura de altos precios, sino que el 50% de los ingresos extraordinarios producto de los mismos son para Ecopetrol. Esta frmula fue aceptada, as fuera a regaadientes, por la multinacional petrolera, en manera alguna afect las buenas relaciones que deben caracterizar este tipo de negocios y, por el contrario, tienen planes para ampliar sus inversiones en Colombia en exploracin y desarrollo de reas adyacentes a los campos en explotacin por parte suya en La guajira. De hecho, la administracin Santos ya dio un primer paso en esta direccin al anunciar el desmonte del beneficio de la deduccin del 40%, que ahora qued reducido al 30%, del impuesto de renta por inversin en activos. Es importante, tambin, que el Gobierno 16

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se abstenga de prorrogar nuevamente, como ya lo hizo la anterior administracin, la exencin arancelaria a la maquinaria, equipos y repuestos destinados a la explotacin, beneficio, transformacin y transporte de la actividad minera e hidrocarburos contemplada en el Decreto 4743 y la cual expira este mes. Ello no se justifica y el palo no est como para hacer cucharas. Entre el maniqueismo y el fariseismo Amn de las razones de equidad que esgrime el Gobierno para meterle la mano al rgimen de regalas y reformarlo a su acomodo, tambin se utiliza como caballito de batalla la incorrecta utilizacin de los recursos de regalas por parte de los entes territoriales receptores de las mismas. Se trae a colacin en la exposicin de motivos el ms reciente Informe de la Direccin de Regalas del DNP, la cual tiene entre sus funciones el control y vigilancia de la mismas, en el cual se alude a 49.291 presuntas irregularidades detectadas en ejercicico de sus funciones entre 2002 y 2010. Se cita un Informe de la Procuradura General de la Nacin, en el cual se da cuenta de que en 750 entidades regionales y municipales, funcionarios corruptos han saqueado $4 billones por concepto de regalas. Los procesos comprometen a 48.000 funcionarios, entre ellos 800 alcaldes y 30 gobernadores y segn la Procuradura, esta es slo la punta del iceberg de la corrupcin 43. Y para rematar, se cita un despacho de prensa segn el cual el jefe del ente investigador (la Fiscala) afirm que el saqueo a estos recursos supera el billn de pesos y si no hay soluciones vamos camino al desastre. Para el Fiscal General de la Nacin Guillermo Mendoza Diago, Colombia va rumbo a ser una segunda Nigeria por el alto grado de corrupcin que hay en materia de regalas. Para Mendoza Diago, las regalas son el tesoro de los piratas y ese robo ha paralizado la inversin en esos departamentos44. Este dantesco cuadro, desde luego, es motivo de alarma y de vergenza; mucho ms cuando se constata que la corrupcin no se circunscribe a los recursos provenientes de las regalas y tampoco a las regiones. Es ms si en estas los actos de corrupcin compromete miles de millones, en el Gobierno central compromete son billones; es decir que si por all llueve por ac no escampa, ni al uno que darle ni al otro qu pedirle, pues el Gobierno central y las administraciones seccionales y locales estn cortados por la misma tijera. Desafortunadamente el cncer de la corrupcin ha hecho metstasis y se ha convertido en uno de los mayores males que afligen al pas; en este pas hasta la corrupcin est centralizada. Y no lo decimos a humop de paja, es que son recurrentes los escndalos de corrupcin que tienen su epicentro en el Gobierno central; cuando el fiscal habla del billn de pesos de las regalas que andan embolatados por cuenta de la corrupcin, resulta que slo en el sonado escndalo de Agro Ingreso Seguro (AIS) estn comprometidos $1.4 billones. Es ms, recientemente revel el Zar anticorrupcin Oscar Enrique Ortz un Informe, basado en un estudio realizado por la Universidad Externado y Transparencia por Colombia, segn el cual el valor de los sobornos para acceder a la contratacin pblica con cargo al presupuesto de la Nacin de manera irregular asciende a los $3.9 billones anuales (!) a precios reales de hoy45.

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Cambio. Octubre, 1 de 2009 El Tiempo. Agosto, 20 de 2010 45 El Pas. Septiembre, 6 de 2009

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El ms reciente escndalo compromete al alto gobierno de la anterior administracin; se trata del favoritismo en la adjudicacin y manejo de las concesiones viales por parte de la Nacin. Segn documentos que reposan en manos de la Procuradura en un lapso de 22 das, el Confis y el Conpes aprobaron adiciones por ms de $1 billn para los concesionarios de la Ruta Caribe y la va Crdoba Sucre. Los contratistas tenan acceso directo a la Casa de Nario 46. Lo ms preocupante es que, segn el Auditor General de la Nacin Ivn Dario Gmez Lee, de un monto de hallazgos fiscales acumulados slo se recuperan a travs de los juicios de responsabilidad fiscal por parte de la Contralora General de la Repblica $38.000 millones y terminaron en fallos de responsabilidad fiscal en 2009 $23.000 millones. Solo se recupera uno de cada $100 embolatados del Estado 47, sentenci Gmez Lee. Y bien se ha dicho que el delito es el arma del corrupto y la impunidad es su recompensa. Si bien es cierto la corrupcin es un flagelo que azota por igual en otras latitudes, tenemos que decir que el caso de Colombia es pattico y reviste una gran peculiaridad que la torna an ms preocupante. Nos referimos al hecho de que en Colombia se da una mezcla explosiva muy singular, pues en ella confluyen la guerrilla, el paramilitarismo y el narcotrfico y lo que es peor la connivencia de un crecido nmero de dirigentes sociales, polticos y empresariales con uno u otro de tan desestabilizadores como disolventes factores. Ello ha dado pie para que en Colombia, como en ningn otro pas de la regin se haya pasado de la simple captura del Estado a otra etapa superior que Luis Jorge Garay en su documentado estudio48 caracteriza como la captura y reconfiguracin cooptada del Estado, la cual pone en grave riesgo la supervivencia del Estado Social de derecho ahora bajo asedio49. De ello debemos ser conscientes y actuar en consecuencia, a riesgo de que este fenmeno se extienda y profundice comprometiendo no slo la gobernabilidad del pas sino la propia legitimidad de las instituciones democrticas.

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Dinero. Septiembre, 3 de 2010 Portafolio. Mayo de 2010 48 Luis Jorge Garay. La captura y la reconfiguracin cooptada del Estado. 2008 49 Amylkar D. Acosta M. Cero tolerancia con la corrupcin. Mayo, 6 de 2010

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Pero, como dijo Horacio Serpa, gobernador de Santander, en esto de las denuncias indiscriminadas en contra de las regiones se han cometido dos clases de injusticia, la una de recordacin (todava se sigue machacando con la construccin de la piscina con ola en Casanare con recursos de las regalas hace una dcada, acot) y la otra de generalizacin, porque no todos los mandatarios en las regiones han sido o son corruptos. Por ello, compartimos plenamente las apreciaciones del Editorial del Heraldo cuando con mucha contundencia ripost a los intentos de estigmatizar a las regiones, al tiempo que se satanizan las regalas. Segn el diario del Caribe colombiano: Los ladrones no estn siempre en las regiones. Ni estos suelen ser ms ambiciosos, audaces y peligrosos. Hay denuncias, pero no hay condenas. El Estado-Nacin cuenta con medios para poner presos a los bandidos o corruptos territoriales y, al mismo tiempo, puede promover una mejor redistribucin de la riqueza sin necesidad de buscar la deshonra, si es injusta, de quienes, adems, por razones histricas, se consideran propietarios de unos recursos que el centralismo ahora quiere manejar directamente y de acuerdo con la escala de asignaciones y prioridades que se defina desde la fra Bogot, ms an cuando las interventoras de las inversiones se originaron en la capital50. De modo que esta campaa propagandstica que se va venido orquestando a travs de los medios de comunicacin buscando con ella tender una cortina de humo con la lavativa de la corrupcin con las regalasy slo con las regalas, que permita ambientar el trmite y aprobacin de este Proyecto de Acto Legislativo lesivo para las regiones, se debera orientar ms bien a develar la trama mafiosa y corrupta que ha venido capturando la renta minera y petrolera, para quitrsela a ellos (a ellos s!) y no a las regiones que tanto la necesitan. La corrupcin no se va a acabar simplemente cambiandole de destinacin a los recursos, ya sean estos de regalas o del Sistema General de Participacin o traspasndoselas al Gobierno central como lo pretende este Proyecto de Acto Legislativo con las regalas. Como afirma Portafolio, si las regalas no quedan blindadas contra los corruptos, poco importa cul sea el esquema de distribucin regional51 y de ser as esta propuesta de reforma no pasara de ser un sofisma de distraccin. Con ello slo se estara imitando al marido burlado que vendi el sof para que su mujer le dejara de ser infiel. La calentura no est en las sbanas, hay que tomar son medidas drsticas para impedir que se siga desangrando el fisco, as en el orden nacional como en el territorial, pero sin maniqueismos ni fariseismos estriles que no conducen a ninguna parte. Hay que coger el toro de la corrupcin por los cuernos y no seguir cogiendo el rbano por las hojas. No se puede descalificar y estigmatizar olmpicamente a quienes disentimos del proyecto oficial por el simple hecho de no comulgar con ruedas de molino, por no tragar entero. Enhorabuena el Presidente Santos acaba de presentar el Proyecto de Estatuto Anticorrupcin a la consideracin del Congreso de la Repblica tendiente a ponerle freno a los desafueros de los usurpadores y defraudadores de toda laya y condicin, a quienes saquean inmisericordemente las arcas pblicas. Ello es plausible, pues va en la direccin correcta, pues como dira un ex presidente de la Repblica una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa, no se puede confundir modosamente la gimnacia con la magnesia. Se ha anunciado por parte del Ministro del Interior germn Vargas que esta iniciativa propende por una Poltica de Estado en materia de anticorrupcin; eso est
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El Heraldo. Septiembre, 5 de 2010 Portafolio. Septiembre, 8 de 2010

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muy bien, slo que para serlo no basta con expedir la Ley e incluso catalogarla como tal. Es muy importante dejar claramente establecido que una Poltica de Estado, adems de contar con el respaldo de un amplio espectro poltico y trascender a los gobiernos de turno, debe cumplir tres prerequisitos sine quanon: 1) todas las fuerzas polticas comprometidas con la misma deben disponer de toda la informacin pertinente, la cual debe ser fidedigna y confiable 2) Deben, participar activamentedel anlisis de las directrices y de las decisiones a tomar y 3) Todas ellas deben de estar comprometidas en las estrategias y acciones que se definan. Ello es lo que le da sentido y garanta de xito. Hemos sido reiterativos en que el antdoto contra la corrupcin, el arma ms potente contra esta es el control social, que est llamado a ser el auxiliar del control fiscal de la Contralora General y del control disciplinario de la Procuradura. Pero para que el control social sea eficaz es fundamental contar con el Gobierno en linea 52, para que toda la informacin atinente a decisiones administrativas que comprometan recursos pblicos est disponible en la red en tiempo real; slo as se ganara en transparencia y sera la mejor forma de gobernar dentro de una urna de cristal, como lo prometi el Presidente Santos. En conclusin, podemos afirmar que no se trata de defender a ultranza la intangibilidad del rgimen que rige actualmente a las regalas, ni mucho menos defender la ineficiencia, el derroche, el despilfarro, la desviacin y el latrocinio de las cuales han venido siendo objeto los recursos derivados de las mismas tanto en el centro como en las regiones, ni ms faltaba! De all los sentimientos encontrados que me atraviezan, al saber que estamos defendiendo una causa justa, la defensa de los intereses de la regin y al mismo tiempo abrigando mis temores de que se sigan festinando recursos que ahora les quieren birlar, cuando no es que se van por las caeras de la corrupcin y la inmoralidad administrativa. Lo que no podemos es caer en el garlito de creer que con slo cambiarle la destinacin y el destinatario de las regalas estas se van a invertir mejor, ms eficientemente y de manera ms transparente. Como dice el ex ministro Camilo Gonzalez P, el riesgo de esta reforma de las regalas es que se quede corta en ponerle remedio a la corrupcin en los municipios y departamentos rentistas y, en cambio, le abra puerta a la hipercentralizacin53 de las mismas. Claro que hay que introducirles correctivos tendientes a hacer un uso ms racional y eficiente de las mismas y blindarlas para que dejen de ser el tesoro de los piratas. Claro que estamos de acuerdo en que un 10% de las regalas se inviertan en Ciencia, tecnologa e innovacin, para ver si algn da Colombia se acerca a la meta del 1% del PIB invertido en C + T + I, comolo recomiendan las Naciones Unidas a los pases en desarrollo. Pero eso s, se debe propender porque la entidad rectora de la ciencia y la tecnologa, que es Colciencias, salga de la torre de marfil en la que ha estado enclaustrada, para extender su accin a las regiones descentralizandose y desconcentrando sus recursos, para que las regiones tambin cuenten. Compartimos tambin con el Gobierno su inters de que los recursos de las regalas y no slo los de las regalas se inviertan en los proyectos estratgicos, especialmente en infraestructura y educacin, que ya ha identificado el pas, los cuales estn contemplados en la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad (AIPC), sin los cuales no vamos a avanzar en materia de competitividad, en lugar de seguirle disparando con regadera a un blanco mvil e inasible, que es a lo que nos tienen acostumbrados. A ello deben enfocarse los mayores recursos y no si sobran54, como lo plantea Hommes, sino de manera perentoria y prioritaria. Pero eso
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Amylkar D. Acosta M. El gobierno en lnea. Agosto, 22 de 2010 El Tiempo. Septiembre, 8 de 2010 54 El Tiempo. Agosto, 27 de 2010

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s, sin que el Gobierno eluda y se desentienda de su responsabilidad de aportar de sus recursos propios a tales propsitos. Y cmo no estar de acuerdo con ahorrar parte de los recursos extraordinarios de la bonanza, si esta se presenta, para enfrentar posteriormente la eventualidad de la destorcida de los precios y/o la cada de la demanda por los productos bsicos55. Pero es bueno preguntarse tambin por qu en lugar de crear un nuevo fondo de estabilizacin no se reforma la Ley que cre en 1995 el Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera (FAEP) 56, dejndolo simplemente como Fondo de Estabilizacin a secas? Tanto este fondo como el de desarrollo regional y el de equidad regional se podran nutrir de los recursos provenientes de las regalas incrementales, es decir del delta de aquellas producto de la bonanza cuando hubiere lugar a ella. Y, finalmente, tenemos que decir que estamos de acuerdo con el Gobierno en los cuatro principios que trata de promover, la equidad regional, social e intergeneracional; ahorro para el futuro; competitividad regional y buen gobierno, pero sin atropellar a las regiones productoras de recursos naturales no renovables y que son por ello mismo las mayores receptoras de las regalas. Para lograr tales objetivos no es menester cambiar la Constitucin o de Constitucin. Ni tanto que queme al santo ni tanto que no lo alumbre; hay que buscar un justo medio, en aras de la Unidad Nacional. Es hora de hacer un alto en el camino y propiciar un gran acuerdo nacional alrededor del manejo de las finanzas pblicas, tanto las centrales como las terriotriales, que tenga como ejes la disciplina, la eficiencia, la equidad y la transparencia. Como dijo Gustavo Mutis: nosotros no podemos cambiar nuestro pasado, pero s somos responsables de nuestro futuro. Bogot, septiembre 10 de 2010 www.amylkaracosta.net ANEXOS Regalas generadas entre 1994 y 2009, segn tipos de bienes. Billones de pesos constantes de 2009 y porcentajes TIPO DE BIEN MONTO GENERADO Participacin Hidrocarburos 34.7 82.2 Carbn 5.2 12.3 Nquel 1.4 3.3 57 Otros 0.9 2.1 Total 42.2 100.0 Fuente: Con base en la Exposicin de Motivos al proyecto de Acto Legislativo por el cual se constituye el Sistema General de Regalas, se modifican los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones sobre el rgimen de regalas y compensaciones. Antonio Hernndez. Regalas y desarrollo regional. Bogot, septiembre de 2010.

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Amylkar D. Acosta M. La hormiga y la cigarra. Julio, 24 de 2008 Ley 209 de 1995 57 Que corresponden principalmente a oro, platino, hierro, cobre, sal ,calizas, yesos, arcillas, gravas, minerales radioactivos, minerales metlicos y no metlicos, esmeraldas y piedras preciosas.

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Fuente: DNP

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Escenario Bsico de Regalas Liquidadas por recurso*

PROYECCION REGALAS LIQUIDADAS - POR RECURSO (Corresponde a los montos brutos de regalas generadas) ESCENARIO BASE - SUPUESTOS 2010 - 2020 CIFRAS EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES REGALAS TIPO DE RECURO

MINHACIENDA

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Hidrocarburos Carbn
DIRECTAS

4.201.408 1.198.198 139.772 158.834 5.698.212 1.182.789 133.357 1.316.147 7.014.359

4.621.145 1.256.533 98.228 158.113 6.134.018 1.300.954 135.949 1.436.904 7.570.922

4.730.497 1.225.826 130.377 247.447 6.334.147 1.331.739 138.110 1.469.850 7.803.996

5.568.623 1.283.475 129.966 257.492 7.239.556 1.567.691 144.063 1.711.754 8.951.310

6.272.708 1.353.419 131.317 270.487 8.027.932 1.765.906 151.451 1.917.357

7.165.419 1.389.418 130.597 267.879 8.953.313 2.017.224 154.859 2.172.083

7.725.756 1.464.646 132.617 274.740

8.586.778 1.551.049 136.461 285.500

9.165.247 1.668.449 138.861 293.458

9.709.067 1.763.187 142.934 305.089

9.821.978 1.866.625 144.312 311.084

Nquel Otros
Subtotal Regalas Directas 1/ INDIRECTAS (FNR)

9.597.760 10.559.788 11.266.015 11.920.278 12.143.999 2.174.971 162.627 2.337.598 2.417.368 171.753 2.589.121 2.580.220 183.734 2.763.954 2.733.317 193.724 2.927.041 2.765.104 204.193 2.969.297

Hidrocarburos Minerales

Subtotal Regalas Indirectas (FNR) 2/ TOTAL

1/ 2/

9.945.289 11.125.396 11.935.358 13.148.909 14.029.969 14.847.319 15.113.296

No se tienen en cuenta los descuentos o adiciones de Ley y del Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera - FAEP . No se tiene en cuenta el descuento del 50% con destino al FONPET, segn lo establecido en el artculo 48 de la Ley 863 de 2003.

*Supuestos del Ministerio de Hacienda

Montos anuales a distribuir

Teniendo en cuenta el nuevo esquema de distribucin se tendrn las siguientes consideraciones al ao 2020: Regalas distribuidas a partir del ao 2011 por de aproximadamente 76.5 Billones de pesos. Generacin de ahorro por un valor a partir del aproximadamente 37.9 Billones de pesos. Con la metodologa vigente se distribuira el regalas generadas a partir del ao 2011 por un 114.4 Billones de pesos con ahorro igual a cero. un valor 2011 de total de valor de

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Esquema a partir del ao 2011

16.000.000 14.000.000 12.000.000
Billones de pesos

10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 2002

Recursos Ahorrados

Recursos Distribuidos
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Regalias a Distribuir

Ahorro

Proyeccin de Regalias Totales*

Fuente: exposicin de motivos Proyecto de Acto Legislativo

Esquema de Distribucin y Ahorro con los supuestos de DNP

Proyeccin de Regalias Totales*
1

Tasa de Crecimiento (g)

2

Crecimiento de las Regalias de Largo Plazo * g (= 0,5)*

3

Regalias a Distribuir
R(t) = R (t-1) (1+ g)

Ahorro
1-4

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

1.079.726 1.250.394 1.802.040 2.225.387 2.685.644 3.635.482 5.238.955 6.122.622 5.224.506 7.014.359 7.570.922 7.803.996 8.951.310 9.945.289 11.125.396 11.935.358 13.148.909 14.029.969 14.847.319 15.113.296

3,50% 15,80% 44,10% 23,50% 20,70% 35,40% 44,10% 16,90% -14,70% 34,30% 7,90% 3,10% 14,70% 11,10% 11,90% 7,30% 10,20% 6,70% 5,80% 1,80%

Valor promedio de las regalas totales de 2007-2011

4,0% 1,6% 7,4% 5,6% 6,0% 3,7% 5,1% 3,4% 2,9% 0,9%

6.234.273 6.330.904 6.796.225 7.173.416 7.600.234 7.877.643 8.279.403 8.556.763 8.804.909 8.884.153

1.336.649 1.473.092 2.155.085 2.771.873 3.525.162 4.057.715 4.869.506 5.473.206 6.042.410 6.229.143

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