Parlamentarismo x Presidencialismo no mundo moderno: reviso de um debate atual*

ALFRED STEFAN

presente trabalho trata de quatro temas centrais: relaes cvico-militares; a queda da democracia; a dimenso institucional na poltica; e a problemtica da consolidao democrtica.

Vou continuar tratando desses quatro temas, mas o foco especfico de minha pesquisa atual uma anlise comparativa entre o presidencialismo e o parlamentarismo. Nesta sala, h gente que tem interesse neste tema e, no mundo, meus colegas acadmicos como o professor espanhol Juan Linz, o professor alemo Dieter Nohlen, o professor brasileiro Bolvar Lamounier, o professor chileno-americano Arturo Valenzuela e quase vinte outros tambm esto trabalhando nele. No mundo poltico h igualmente muito interesse. Por exemplo, no Chile, a considerao do parlamentarismo um ponto importante do programa do PPD de Ricardo Lagos. Eu ainda tenho oito meses de meu sabtico para fazer pesquisas para o livro em tempo integral. Portanto, para mim uma honra e uma oportunidade valiosa passar essa tarde com vocs no Instituto de Estudos Avanados, para explorar o meu prximo livro em sua forma preliminar. Por enquanto, na minha cabea, o livro ter seis captulos e um apndice, mas, obviamente, se eu for um pesquisador srio, esse esquema ainda vai mudar. Comecei, entretanto, com o seguinte plano de pesquisa.
* Conferncia magna do ms de novembro proferida pelo Prof. Alfred Stepan, decano da School of International and Public Affairs da Columbia University New York. (1) Na transcrio, conservamos o tom coloquial da apresentao do dia 23 de novembro de 1989.

Captulo I
Tratar do problema da consolidao democrtica, decision rules (regras de deciso) os incentivos cooperao no parlamentarismo e no presidencialismo. Neste captulo, no vou analisar casos concretos. Simplesmente vou desenvolver argumentos baseados no modelo formal, na teoria de jogos e, especialmente, num tipo de incentivo chamado, em ingls, de rational choice. Captulo II Tratar de uma anlise quantitativa do universo completo dos cerca de cem pases que se tornaram independentes depois da Segunda Guerra Mundial. Captulo III Far uma reinterpretao do peso das instituies polticas nas quedas de democracia no Brasil em 64, no Chile em 73, no Uruguai em 73 e na Argentina em 76. Captulo IV Far a anlise do peso das instituies presidenciais e parlamentares na tarefa da consolidao democrtica em dois sistemas parlamentaristas Espanha e Itlia e em quatro sistemas presidencialistas Brasil, Argentina, Chile e Uruguai. Captulo V Far uma reanlise da questo do " excepcionalismo dos Estados Unidos" e uma comparao histrica do presidencialismo nos Estados Unidos e na Amrica Latina. Captulo VI Incluir a anlise do discurso e a anlise emprica das razes para mudar ou no mudar o sistema presidencialista no Chile, no Brasil, na Argentina e no Uruguai.

Apndice O primeiro-ministro Andreotti, da Itlia, e o ex-primeiro-ministro Suarez, da Espanha, parecem ter interesse em me dar uma srie de entrevistas sobre as suas quatro crises mais importantes como primeiros-ministros, como empregaram o sistema parlamentar para atravess-las e tambm para reanalisar todas essas crises supondo que todas as variveis do contexto econmico, geopoltico e poltico-cultural sejam as mesmas, mas mudando uma macrovarivel: que o sistema poltico no fosse o parlamentarismo mas sim o presidencialismo. Se possvel, vou gravar essas entrevistas e inclu-las no apndice. Este o meu propsito geral. Obviamente, ser muito til para mim receber

suas dvidas e recomendaes, hoje mesmo ou depois, em nossos contatos pessoais. Por hoje, vou me limitar a cinco questes esquemticas para abrir essa palestra. 1) Quais so as trs capacidades polticas mais importantes, em nvel terico, para a consolidao democrtica? 2) Em que sentido podemos dizer que, grosso modo, as instituies do parlamentarismo e do presidencialismo (especialmente os incentivos, que so parte de ambos os sistemas) ajudam, ou impedem, o desenvolvimento dessas trs capacidades? 3) Que evidncia quantitativa nos fornece o universo de pases que se tornaram independentes depois da Segunda Guerra Mundial, para ilustrar a questo? 4) Qual foi e qual o impacto do sistema presidencialista no Chile quando analisamos a crise de 68/73 e as tarefas de consolidao atuais? 5) Qual a flexibilidade comparativa entre regimes parlamentares e presidencialistas ? Vamos incialmente pensar sobre capacidades. E possvel que sejam outras as capacidades polticas mais importantes para a consolidao democrtica, mas a essa altura me parece que as trs capacidades mais importantes so: 1 A eficcia. Quer dizer, a capacidade do sistema poltico de produzir maiorias no Poder Legislativo e no Poder Executivo, para formular e implantar as mudanas necessrias. 2 A legitimidade. Quer dizer, a capacidade de manter uma vinculao com as opinies majoritrias no pas e de praticar uma maneira de governo que seja fiel ao esprito e letra da carta magna. 3 A flexibilidade para controlar uma crise. Quer dizer, a capacidade do sistema poltico de prevenir e resolver crises do governo antes que a crise do governo se converta numa crise do regime. Ento, como eu defino o sistema parlamentarista e o sistema presidencialista? Na minha opinio, se estivermos falando sobre caractersticas que so necessrias e suficientes, ambos os sistemas tm apenas duas caractersticas primrias. O sistema parlamentarista um sistema de dependncia mtua. Quer dizer: nele, o Poder Legislativo tem a capacidade de dar um voto de no-confiana ao governo e, ainda, o Poder Executivo tem a capacidade de dissolver o Congresso e convocar eleies. O sistema presidencialista um sistema de independncia mtua. Quer dizer: nele, o Poder Legislativo tem um mandato fixo e prprio, e o Poder Executivo tem seu mandato fixo e prprio. Isso implica que ambos os poderes tm sua prpria fonte de legitimidade e independncia.

Uma anlise ampla tem que estudar a fundo as tendncias relativas aos incentivos institucionais e individuais de cada sistema de criar essas trs capacidades. Parece-me que a teoria de jogos e a anlise de rational choice podem ser uma ferramenta til neste estudo. Esse ano, vou trabalhar muito sobre a questo de incentivos. Mas podemos fazer algumas observaes preliminares sobre a capacidade relativa do sistema parlamentarista e o sistema presidencialista de criarem as trs capacidades mais importantes para a consolidao democrtica: a eficcia, a legitimidade e a flexibilidade para controlar uma crise. Com respeito eficcia O sistema parlamentarista, por definio, um sistema que depende da maioria de um partido ou normalmente da coalizo de partidos para sua existncia no dia-a-dia. H grandes incentivos para o governo negociar com o Congresso, porque a existncia do governo depende da conservao de uma maioria. Alm disso, para os membros do Congresso em coalizo, a sua participao no governo real e pode terminar se o governo cair. Ainda no tenho a proporo exata, mas provavelmente os governos em sistemas parlamentaristas tm, durante 90% do tempo, maioria no Congresso. Pelo contrrio, num sistema presidencialista a existncia do governo no depende do Congresso, e se estivermos falando de polticas necessrias, mas impopulares, o clculo de incentivos para os membros do Congresso a favor de um distanciamento do presidente. Esse clculo ainda mais difcil com relao eficincia, nos ltimos dois anos do governo, quando no apenas a oposio, mas tambm os pr-candidatos presidenciais do partido do presidente quase sempre fazem sua prpria poltica. Eu tenho aqui uma lista sobre incentivos que existem, ou no existem, para que os membros do Congresso apiem, ou deixem de apoiar, o governo que de seu partido, ou de uma coalizo governante qual pertencem. Parece-me que, ao tratar este assunto atravs de uma anlise sobre incentivos, parlamentarismo um sistema que constri partidos e governos, enquanto o presidencialismo os destri. Em ingls, eu diria que presidencialism has party smashing tendencies, parlamentarianism has party building tendencies. Enquanto a norma no regime parlamentarista que o Executivo governe com maioria, a norma no regime presidencialista que o Executivo raramente tenha maioria no Congresso. Acho que ao final de muitas pesquisas poderei demonstrar que presidentes s tm maioria em ambas as casas menos de um tero do tempo. Isto obviamente tem impacto sobre a questo da eficcia, mas tambm sobre a questo da legitimidade.

Com respeito legitimidade E impossvel que um governo parlamentarista governe contra a vontade da maioria da Cmara. Isso implica dizer que o uso de medidas excepcionais, como decretos e poderes especiais, raro. Dentre os sistemas presidencialistas, h muito, em meu universo de pesquisa, que nunca tiveram uma maioria legislativa nos ltimos trinta anos. Nesses sistemas, ocorrem bloqueios ou impasses, ou ocorre a utilizao de medidas excepcionais. Ambos so fatores negativos para a legitimidade. Com respeito flexibilidade institucional do controle de uma crise Sim, h crise nos sistemas parlamentaristas, mas para o voto de no-confiana bastam 51% da cmara mais significativa, que quase sempre a cmara baixa. Assim sendo, normalmente uma crise do governo no se torna uma crise do regime. Ao contrrio, nos sistemas presidencialistas a possibilidade de baixa eficcia e baixa legitimidade mais alta. Entretanto, se estivermos falando da capacidade de reequilibrar o sistema poltico, um impeachments muito mais difcil, perigoso e virtualmente no ocorre. Se h mudanas no governo, normalmente no se devem a votos de no-confiana no Congresso e, sim, a aes poltico-militares. Poderamos falar muito mais sobre todas essas afirmaes, mas vou passar aos dados quantitativos em nvel mundial. Meus dados ainda so preliminares, mas, com a ajuda dos oito institutos regionais de nossa Escola de Assuntos Internacionais da Universidade de Columbia, tenho alguma informao sobre todos os cento e poucos pases que se tornaram independentes desde 1945. Ainda estou classificando esses dados. S os tenho na memria, e de forma muito preliminar. Classifiquei os cento e poucos pases em cinco categorias que so quase, para usar uma expresso da sociologia, mutually exclusive and collectively exhaustive. So elas: l9) Sistemas que comearam sob o controle real de um monarca; 25) Sistemas que comearam como regimes monopartidrios revolucionrios; 3-) Sistemas que comearam como regimes unipartidrios no-revolucionrios (Tanznia); 4q) Sistemas que comearam como regimes presidencialistas; 5-) Sistemas que comearam como regimes parlamentaristas. Os dados indicam mas eu insisto que so preliminares que os regimes presidencialistas so aproximadamente duas vezes mais sujeitos a sofrer golpes militares que qualquer das outras quatro categorias. Os dados indicam ainda que 100% dos pases de meu universo de pesquisa que tiveram sistemas democrticos de governo, por nove

anos sem interrupo, entre 1979 e 1987, comearam sua vida independente como regimes parlamentaristas. Ainda no tenho total certeza quanto a esses dados. Um problema a importncia quantitativa dos pequenos pases da Micronsia e do Caribe. Mas trata-se de um indcio interessante, e tenho que pensar mais sobre as evidncias. Gostaria agora de falar sobre o Chile, um de meus seis casos de estudo. Por falta de tempo, farei apenas nove rpidos comentrios: l No mundo dos pases democrticos, o Chile est numa posio muito singular, pois adota um sistema presidencialista, multipartidrio. Vejam s o quadro. Se incluirmos todos os pases, independentemente do tamanho, haver no mximo 41 democracias sem interrupo no mundo entre 79-88. Dentro desse universo, (dependendo do critrio de tamanho) os resultados so:

2 Principalmente devido a essa posio, entre 1946 e 1973, s por dois anos o Chile teve um presidente com maioria em ambas as casas. 3 Dado o medo de impasse ou bloqueio, e problemas com a eficcia, em 1943 e especialmente em 1970, houve reformas constitucionais (muito semelhantes reforma havida no Uruguai em 1966) para aumentar os poderes de exceo de iniciativa do presidente. 4 Se estivermos falando de eficcia, devemos falar no apenas da capacidade do sistema poltico de produzir maiorias, mas tambm da capacidade do governo de formular polticas e de negociar com corporaes nacionais e transnacionais. Essa dimenso de eficcia est relacionada com a memria institucional do governo. Esse ponto ser importante no prximo livro do socilogo argentino Juan Carlos Torres, que foi membro do governo Alfonsn. Um possvel ndice de eficcia comparativa da memria institucional (IMI) poderia ser a durao do mandato ministerial por pas. Em nvel intuitivo, vocs podem estimar que o Mxico provavelmente ter a mdia mais alta, e a Bolvia, a mdia mais baixa de IMI, e

segundo a obra, muito importante, de Waldino Suarez, socilogo argentino, o Mxico teve entre 1945 e 1980 uma mdia de durao ministerial de 47,9 meses, e a Bolvia teve uma mdia de 10,8 meses. Qual seria a mdia no Chile? Pois bem, s a Bolvia teve mdia mais baixa. O Chile teve uma mdia de 12,1 meses, sendo que no perodo Salvador Allende esta mdia caiu para 7 meses. Gostaria de fazer duas observaes mais genricas sobre este ponto:a vida mdia de um ministro nos sistemas parlamentaristas duas vezes mais alta do que nos sistemas presidencialistas; o sistema parlamentar tem uma taxa de retorno de ministros muito maior. Entre 1945 e 1980, mais de 65% dos ministros no sistema parlamentarista serviram mais de um governo na sua vida pblica, e menos de 25% dos ministros de governos presidencialistas voltaram a ocupar postos .ministeriais em outros governos. 5 Obviamente, vocs podem fazer seus prprios clculos sobre as possibilidades hipotticas de um sistema de um simples voto de no-confiana no Chile em comparao com um impeachment. 6 Com exceo da questo de Pinochet e os militares, a oposio chilena est segura de que ter a melhor transio na Amrica Latina. A ausncia de uma crise econmica muito importante, mas a oposio d ainda mais importncia sua capacidade de criar coalizes. 7 Em conversas particulares, quase todos os dirigentes da transio, como Edgardo Bennenger, Ricardo Lagos, Srgio Bitar, Andrs Zaldver, reconhecem que a capacidade de fazer esta coalizo vem de dois fatores externos prpria coalizo: o medo da esquerda com relao a Pinochet; e a necessidade de ambos os partidos, PPD e PDC, de usarem votos da direita democrtica para modificar a Constituio. 8 Esses lderes .consideram que, quando comear a campanha presidencial de 1992, esses fatores extrnsecos coalizo vo desaparecer. 9 Publicamente, o presidente do PPD, Ricardo Lagos, o presidente do PDC, Andrs Zaldver, o secretrio-geral da Renovao Nacional (direita democrtica), Andrs Allemand, afirmaram em agosto em Santiago, depois de nossa conferncia de trs dias, que o sistema presidencialista chileno dever ser mudado por um sistema mais parlamentarista. Gostaria de terminar com algumas reflexes sobre consolidao democrtica e as implicaes da flexibilidade e inflexibilidade dos mandatos. O sistema parlamentar europeu deu flexibilidade a uma srie de primeiros-ministros para poderem enfrentar diferentes problemas. Por exemplo: entre 1980 e 1981, Suarez na Espanha teve uma srie de problemas com a direita e com os militares, mas avanou. Ele sabia que no teria mais fora poltica e ia renunciar no dia em que houve a

tentativa de golpe em 23 de fevereiro de 81. Em maro de 81, seu sucessor levou a cabo a condenao dos rebeldes militares e findou-se esta fase. Quando este perdeu o apoio parlamentar, as eleies foram antecipadas e Felipe Gonzales venceu. Isto significa que graas ao sistema parlamentarista, em curto prazo de tempo, trs primeiros-ministros levaram a cabo trs tarefas distintas, com trs mandatos distintos. Esta flexibilidade ajudou muito a consolidao da democracia espanhola. Por outro lado, a inflexibilidade do calendrio eleitoral presidencial na Amrica do. Sul trouxe complicaes para a consolidao. Para concluir, gostaria que os senhores refletissem sobre as seguintes proposies e medissem a sua insensatez: Na Argentina, Alfonsn foi completamente derrotado nas eleies de 87, mas tendo que continuar no governo at 89, os militares recapturaram a sua fora e a inflao fugiu de controle. No Chile, Patrcio Aylwin, que apoiou o golpe de 73, poderia possivelmente ter sido primeiro-ministro numa fase de transio deum ano com o apoio dos socialistas num sistema parlamentarista, mas difcil para os socialistas aceitar que, dada a inflexibilidade do calendrio presidencial, Patrcio Aylwin v ser presidente por quatro anos. O " Primeiro-ministro Sarney governou o Brasil entre 1985 e 1990". Pensem nisso. Obrigado por sua ateno.