Livro Defesa Nacional Secxxi

DEFESA NACIONAL PARA O SCULO XXI
Poltica Internacional, Estratgia e Tecnologia Militar
Edison Benedito da Silva Filho Rodrigo Fracalossi de Moraes Organizadores
DEFESA NACIONAL PARA O SCULO XXI Poltica Internacional, Estratgia e Tecnologia Militar
Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo

Diretora de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
Luciana Acioly da Silva

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas, Substituto
Claudio Roberto Amitrano

Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa

Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro

Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares

Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao, Substituto
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
DEFESA NACIONAL PARA O SCULO XXI Poltica Internacional, Estratgia e Tecnologia Militar
Edison Benedito da Silva Filho Rodrigo Fracalossi de Moraes Organizadores
Rio de Janeiro, 2012
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2012
Defesa nacional para o sculo XXI: poltica internacional, estratgia e tecnologia militar / Edison Benedito da Silva Filho, Rodrigo Fracalossi de Moraes: organizadores. Rio de Janeiro : Ipea, 2012. 346 p. : il., grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-150-2 1. Poltica de Defesa. 2. Poltica Internacional. 3. Militarismo. I. Silva Filho, Edison Benedito da. II. Moraes, Rodrigo Fracalossi de. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 355
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
PREFCIO. ..............................................................................................................................7 APRESENTAO.....................................................................................................................9 ORGANIZADORES E AUTORES..............................................................................................11 INTRODUO. ......................................................................................................................13 PARTE I: SEGURANA E POLTICA INTERNACIONAL CAPTULO 1 S EGURANA INTERNACIONAL NA DCADA DE 1990 Williams da Silva Gonalves..........................................................................................21
CAPTULO 2 P OLTICA DE DEFESA E SEGURANA DO BRASIL NO SCULO XXI: UM ESBOO HISTRICO
Francisco Carlos Teixeira da Silva................................................................................... 49 CAPTULO 3 D OS DIVIDENDOS DA PAZ GUERRA CONTRA O TERROR: GASTOS MILITARES MUNDIAIS NAS DUAS DCADAS APS O FIM DA GUERRA FRIA 1991-2009 Edison Benedito da Silva Filho Rodrigo Fracalossi de Moraes........................................................................................83
CAPTULO 4 T ERRORISMOS: UMA CONTEXTUALIZAO DO FENMENO POLTICO
Marcial A. Garcia Suarez.............................................................................................131 CAPTULO 5 O PODER MILITAR BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO DE POLTICA EXTERNA Fernando Jos SantAna Soares e Silva........................................................................149 PARTE II: ESTRATGIA E TECNOLOGIA NA DEFESA E NA SEGURANA INTERNACIONAL
CAPTULO 6 C ONSIDERAES SOBRE O CONCEITO DE CULTURA ESTRATGICA Reginaldo Mattar Nasser....................................................................................................185 CAPTULO 7 A CONDUTA DA GUERRA NA ERA DIGITAL: CONCEITOS, POLTICAS E PRTICAS rico Esteves Duarte ........................................................................................................201 CAPTULO 8 A S FUNES TECNOLGICAS DE COMBATE EM GUERRAS DO PASSADO, DO PRESENTE E DO FUTURO
Jos Carlos Albano do Amarante.................................................................................247
CAPTULO 9 A S CIDADES E AS NOVSSIMAS GUERRAS: A MILITARIZAO DO ESPAO URBANO Reginaldo Mattar Nasser ...........................................................................................271 CAPTULO 10 BRASIL, SERVIOS SECRETOS E RELAES INTERNACIONAIS: CONHECENDO UM POUCO MAIS SOBRE O GRANDE JOGO Joanisval Brito Gonalves...........................................................................................295 CAPTULO 11 O PRESENTE E O FUTURO DA DISSUASO BRASILEIRA Luiz Eduardo Rocha Paiva..........................................................................................317
PREFCIO
DESAFIOS DO NOVO MUNDO
A intensa aproximao entre os Estados soberanos e o intercmbio de suas respectivas culturas, fenmenos resultantes da globalizao e da evoluo vertiginosa das tecnologias de informao, fornecem reconhecidos benefcios ao entendimento entre as naes. Contudo, no sentido oposto, o acesso s facilidades e inovaes dos novos tempos tambm expe a sociedade possibilidade das aes de grupos terroristas e organizaes do narcotrfico. As adversidades do mundo esto mais prximas. Os limites de um pas no mais se impem exclusivamente por meio de suas fronteiras, mas sim pelo alcance da sua fora dissuasria diante do lastro de desenvolvimento que possui em todos os setores. Essa circunstncia requalifica o mbito e as atribuies relativas defesa e amplia suas relaes com a inteligncia e as instituies nacionais, como tambm estabelece a necessidade de dilogo entre o governo e a sociedade numa plataforma de agenda compartilhada e construtiva na configurao da Defesa Nacional. A oportuna publicao deste livro, Defesa Nacional para o Sculo XXI: poltica internacional, estratgia e tecnologia militar, corresponde assim a uma proposta de agenda, de explicitao de um tema tradicional e culturalmente tratado pelas Foras Armadas. Trata-se de coletnea de ensaios produzidos por especialistas de diferentes formaes e instituies, aqui reunidos em duas partes: Segurana e poltica internacional e Estratgia e tecnologia na defesa e na segurana internacional. Essa diversidade constitui em si uma informao relevante. Revela-nos a complexidade que os novos tempos imprimem defesa nacional e fortalece a iniciativa do Ipea em tratar desse tema. O livro nos lembra que o Brasil passa por um momento de transformaes importantes, sobretudo na retomada do crescimento econmico, de sua maior insero na economia mundial e de ascenso social de parcela significativa da populao. Tais conquistas nos permitem eu diria que nos impem pensar diferente e enfrentar o ambiente externo sob o apoio de polticas inovadoras que decifrem a conjuntura internacional, internalizem vantagens e se transformem em oportunidades de manuteno do patamar alcanado, por que no dizer, de crescimento. por isso que cabe bem aproveitar as vantagens advindas de nossas conquistas recentes. Com maior clareza hoje, as atividades tpicas da defesa esto crescentemente includas nas decises de investimentos econmicos. O estratgico
Defesa Nacional para o Sculo XXI: poltica internacional, estratgia e tecnologia militar
fundamentalmente econmico. No h como pensar uma dessas dimenses sem considerar calculadamente a outra. So interdependentes. Alm disso, as ameaas que antes se expressavam sob a tica do Estado constitudo, na atualidade esto mais atreladas ao potencial de afetar a vida do indivduo. A sensao de segurana do cidado est relacionada diretamente ao quo assistido ele se sente pelo governo. Assim, aspectos como sade, emprego, segurana pblica, segurana alimentar, meio ambiente, entre outros determinantes da sua qualidade de vida, tornam-se fatores potenciais de ameaa populao, influenciando a dinmica dos conflitos modernos. Essa ameaa reflexo do advento das novas tecnologias, no contexto de um mundo mais integrado, em que houve a mudana da relao de poder, com o enfraquecimento relativo do Estado e o consequente fortalecimento de grupos ou redes. Eles se constituem e atuam em campos de influncia local, regional ou global e so solidrios a uma causa, compartilhando valores e percepes. Identificam-se, por vezes, mais com o grupo que com o Estado, o qual, em casos extremos, passa a ser percebido como a prpria ameaa. Claramente, estamos lidando com cenrios reais e devemos enfrent-los. O governo brasileiro deve assumir a liderana na conduo de um processo de debate, promovendo o ambiente democrtico de construo de uma defesa dinmica e coerente com essas novas ameaas. A publicao deste livro insere-se no esforo de alcanarmos uma percepo da Defesa Nacional mais ajustada s novas necessidades. Os autores fornecem elementos para a consolidao de debate aberto a todos que dele queiram participar. O projeto O papel da defesa na insero internacional brasileira, em que se apoia a elaborao desta obra, busca justamente despertar o interesse de especialistas sem delimitao, a priori, de campos especficos. Com muita propriedade, os organizadores do livro propem o chamamento de civis e militares para o debate. preciso anotar essa iniciativa. Para eles, a partir de um processo participativo que as polticas de defesa e segurana internacional sero desenhadas de forma consistente e soberana. No h como discordar dessa proposio. Ela desmistifica o conceito de Defesa Nacional e corresponde a um convite ao trabalho colaborativo que aponte os caminhos para a insero internacional soberana do Brasil, com um perfil mais elevado, de preferncia que dele a sociedade se aproprie como coautora.
Wellington Moreira Franco
Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
APRESENTAO
Aps um longo perodo de menor prioridade na agenda poltica de sucessivos governos, em virtude das dificuldades tanto econmicas quanto institucionais enfrentadas pelo Estado brasileiro, o tema da Defesa Nacional adentra o sculo XXI com novos e urgentes desafios, mas tambm com promissoras perspectivas. Superadas as principais restries econmicas enfrentadas pelo pas, bem como outras de carter institucional e poltico, o Brasil logrou alcanar uma posio de maior destaque no cenrio internacional. Contudo, em que pese o ambiente de otimismo vivenciado no pas, assim como o reconhecimento pelo restante do mundo da importncia da participao brasileira nas decises acerca dos rumos da ordem internacional, a crescente necessidade de incorporar o pas nas questes internacionais de vulto exige a recuperao dos temas da Defesa Nacional e da segurana internacional como prioridades no debate poltico no pas. Algumas conquistas nesta rea demonstram a crescente importncia do tema na agenda de polticas pblicas do governo brasileiro, embora um longo caminho ainda necessite ser trilhado. Entre as transformaes ocorridas no setor em perodo recente, destacam-se, primeiramente, as de natureza institucional. A Poltica de Defesa Nacional (PDN), apresentada pela primeira vez em 1996, reformulada em 2005 e, no momento, em processo de atualizao (sob o nome de Poltica Nacional de Defesa), estabelece os elementos basilares que do direo e escopo s aes do Estado, visando proteger o pas contra ameaas externas. A criao do Ministrio da Defesa (MD), em 1999, foi passo essencial na direo de um novo modelo de polticas pblicas para o setor, que passou a ser implementado de forma mais articulada e democrtica. Em 2008, a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) e o MD elaboraram conjuntamente a Estratgia Nacional de Defesa (END) (no momento em processo de atualizao), documento focado em aes de mdio e longo prazos e destinado a ampliar e fortalecer a capacidade de defesa do pas. No ano de 2010 foi publicada a Lei Complementar no 136, que reforou o poder do MD e criou o Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas, alm de ampliar a abrangncia e a profundidade das aes sob a responsabilidade das Foras Armadas na fronteira terrestre, no mar e nas guas interiores no que diz respeito ao combate a delitos transfronteirios e crimes ambientais. Em 2012, aps um amplo debate junto sociedade civil, o governo brasileiro trabalha na elaborao do Livro Branco da Defesa Nacional (LBDN), que visa tornar pblico os rumos da Defesa Nacional para as prximas dcadas de forma coerente, transparente e democrtica.
10
Para alm da evoluo do marco legal e poltico, a Defesa Nacional vivencia amplas transformaes materiais, no bojo dos programas de reestruturao e modernizao das Foras Armadas. So estes: o Plano de Articulao e Equipamento da Marinha do Brasil (PAEMB), no mbito do qual se destacam o Sistema de Gerenciamento da Amaznia Azul (SisGAAz), o Programa de Desenvolvimento de Submarinos (PROSUB) e o Programa de Obteno de Meios de Superfcie (Prosuper); a Estratgia Brao Forte, que orientar os investimentos do Exrcito at 2030 e que apresenta, dentre outras iniciativas, o Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SisFron) e o projeto da Viatura Blindada de Transporte de Pessoal Mdia sobre Rodas (VBTP-MR); o Plano Estratgico Militar da Aeronutica (Pemaer), que inclui o Sistema de Defesa Aeroespacial Brasileiro (Sisdabra) e o Programa de Aquisio de Caas de Superioridade Area (conhecido como FX-2); e o Plano de Articulao e Equipamento da Defesa (PAED), com o objetivo de consolidar e harmonizar as aes de modernizao das Foras Armadas. No mbito internacional, o Brasil tem buscado novos parceiros estratgicos para a consecuo de seus objetivos na rea da defesa, alm de intensificar o dilogo com seus vizinhos no entorno sul-americano. Os acordos de cooperao firmados nas reas de defesa e segurana internacional possibilitam, dentre outras vantagens: a incorporao de tecnologias que o pas ainda no domina; o estabelecimento de parcerias para a produo de equipamentos militares; e a consolidao da confiana mtua, particularmente com os vizinhos sul-americanos. A Defesa Nacional, portanto, experimenta um momento mpar, em que as preocupaes acerca dos riscos inerentes deteriorao das capacidades do pas nas ltimas dcadas, bem como da incerteza quanto ao novo papel a ser desempenhado pelas Foras Armadas aps a redemocratizao, aos poucos se dissipam ante a perspectiva de retomada do interesse de governantes e da sociedade civil pelo tema. Ao longo das prximas dcadas, a participao conjunta dos diferentes segmentos da sociedade em prol de uma poltica efetiva e democrtica de Defesa Nacional permitir no apenas assegurar o reequipamento e a ampliao da capacidade operacional das Foras Armadas, mas tambm o fortalecimento institucional de uma rea vital para o futuro do pas.
Marcelo Crtes Neri Presidente do Ipea
ORGANIZADORES
Edison Benedito da Silva Filho Rodrigo Fracalossi de Moraes
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
LISTA DE AUTORES
Prefcio Wellington Moreira Franco Apresentao Marcelo Crtes Neri
Presidente do Ipea.
Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica.
Captulo 1 Williams da Silva Gonalves
Professor do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais (RI) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
Captulo 2 Francisco Carlos Teixeira da Silva
Professor titular de Histria Moderna e Contempornea da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), coordenador do Laboratrio de Estudos do Tempo Presente/TEMPO, professor conferencista da Escola de Guerra Naval e professor emrito da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito.
Captulo 3 Edison Benedito da Silva Filho Rodrigo Fracalossi de Moraes Captulo 4 Marcial A. Garcia Suarez
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
Professor adjunto do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense (UFF) e coordenador do Grupo de Pesquisas em Terrorismo e Segurana Internacional.
Captulo 5 Fernando Jos SantAna Soares e Silva
Coronel do Exrcito, com cursos de Comando e Estado-Maior e de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito, ambos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito.
Captulo 6 Reginaldo Mattar Nasser
Professor do Programa de Ps-Graduao em RI da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
Captulo 7 rico Esteves Duarte
Professor do Programa de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais (PPGEEI) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e pesquisador bolsista do PNPD/Ipea.
Captulo 8 Jos Carlos Albano do Amarante
General de Diviso da Reserva do Exrcito, professor do Instituto de Estudos Estratgicos (INEST)/UFF e pesquisador bolsista do PNPD/Ipea.
Captulo 9 Reginaldo Mattar Nasser
Professor do Programa de Ps-Graduao em RI da PUC-SP e pesquisador bolsista do PNPD/Ipea.
Captulo 10 Joanisval Brito Gonalves
Consultor legislativo do Senado Federal para a rea de Relaes Exteriores e Defesa Nacional e consultor para a Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia do Congresso Nacional (CCAI), doutor em RI pela Universidade de Braslia (UnB), advogado, professor universitrio e especialista em Inteligncia de Estado pela atual Escola de Inteligncia (ESINT).
Captulo 11 Luiz Eduardo Rocha Paiva
General de Brigada da Reserva. Professor emrito e ex-comandante da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito e membro da Academia de Histria Militar Terrestre do Brasil.
INTRODUO
At muito recentemente, as discusses dos temas da defesa nacional e do papel desempenhado pelo pas no ordenamento da segurana internacional permaneciam restritas aos crculos militares e aos mais altos mandatrios da nao. A Constituio de 1988, entretanto, possibilitou a criao de meios para se elevar o tema da defesa nacional condio de legtima poltica pblica, posto que, a partir de ento, no apenas as atribuies dos agentes pblicos responsveis por sua conduo passaram a estar claramente delineadas, mas se passou a assegurar a participao democrtica nas vrias instncias de sua formulao e implementao. Contudo, ainda seriam necessrias mais duas dcadas para a concretizao de todas as etapas deste longo processo, que finalmente culminou na publicao da Poltica de Defesa Nacional (PDN), em 2005, e na Estratgia Nacional de Defesa (END), em 2008, as quais estabeleceram os princpios que norteiam a ao militar do Brasil e as iniciativas a serem implementadas para a consecuo dos objetivos do pas no campo da segurana internacional. Assim como o Brasil, tambm o mundo sofreu profundas transformaes no final do sculo XX no que tange aos atores e problemticas que compem o cenrio da segurana internacional. O fim da Guerra Fria trouxe a perspectiva de um modelo duradouro de promoo da paz, a partir da progressiva incorporao de vrias ex-repblicas soviticas ao bloco ocidental; contudo, outras ameaas segurana internacional passaram a desempenhar um papel cada vez mais relevante no clculo estratgico das naes. O terrorismo, em suas diversas formas, demonstrou ser capaz de desafiar os mais modernos e poderosos sistemas de defesa do mundo, obrigando as potncias mundiais a reformular suas polticas de inteligncia, monitoramento e resposta a ataques dessa natureza. Tambm o crime organizado, o narcotrfico e o comrcio ilegal de armas, reforados pela maior facilidade na circulao de mercadorias, de pessoas e de recursos financeiros, no bojo do processo de integrao econmica mundial, alcanaram em alguns pases o patamar de ameaa segurana das instituies democrticas. Ademais, em algumas regies do mundo, grupos armados travam sangrentos conflitos, alguns dos quais financiados pela dilapidao das riquezas nacionais, evidenciando a falncia de certos Estados. E mesmo algumas antigas tenses do perodo da Guerra Fria permanecem latentes, tendo sido transferidas para novos teatros e esferas: Estados Unidos, Rssia, China e pases da Europa disputam hoje posies estratgicas ao redor do mundo e, no raro, fazem uso de seu poderio militar como instrumento de presso poltica, agora reforado pelas novas tecnologias cibernticas e aeroespaciais.
14
justamente no campo tecnolgico que se percebem as maiores transformaes dos exrcitos. O poderio militar assentado sobre a quantidade de meios e efetivos cede cada vez mais espao a estruturas de defesa menores e mais flexveis, mas com elevada capacidade operacional, graas ao contnuo aprimoramento dos meios de combate. Estas novas configuraes demandam, por sua vez, investimentos cada vez maiores em tecnologia e na preparao de recursos humanos capacitados a operar sistemas integrados de defesa. Tambm se intensifica o processo de combinao e interoperabilidade, ensejando a necessidade de convergncia dos planos e doutrinas das trs foras (Exrcito, Marinha e Aeronutica). Por fim, os frequentes ataques cibernticos, desestabilizando sistemas de controle civis e militares de diversas naes, bem como os riscos representados pela militarizao do espao no contexto de um mundo cada vez mais dependente de satlites, apontam no apenas ameaas mas tambm caminhos necessrios para o progresso futuro da tecnologia militar. Porm, se verdade que a doutrina militar neste novo sculo avana de forma inexorvel no sentido da intensificao tecnolgica e da formao de efetivos capazes de se adaptar ao uso de sistemas de combate cada vez mais complexos, as caractersticas da guerra contempornea tambm trouxeram novos elementos que desafiam sua efetividade. Em particular, os conflitos armados na chamada Guerra contra o Terror, bem como na ainda vicejante Primavera rabe, tm evidenciado as limitaes dos aparatos militares convencionais das potncias ocidentais diante de foras irregulares combatendo tanto em cidades semidestrudas quanto em regies praticamente destitudas de qualquer infraestrutura. Neste novo modelo de combate, que se mostra dispendioso e desgastante mesmo para os exrcitos mais bem equipados, a dimenso poltica emerge novamente como condicionante fundamental para se alcanar os objetivos estratgicos pretendidos. O Brasil adentra a primeira dcada do sculo XXI, pois, com importantes e urgentes desafios a serem superados no campo da segurana internacional e na busca pelo atingimento dos objetivos estratgicos estabelecidos na PDN e na END. Por certo, diversos outros pases j h muito estabeleceram seus prprios objetivos e estratgias no campo militar, e, em consonncia com estas diretrizes, atuam continuamente no sentido de proteger seus interesses e ocupar os espaos ainda restantes na arena global. Mas o novo despertar do tema da defesa na agenda poltica nacional, ainda que tardio, no de modo algum inoportuno nem tampouco ineficaz. No obstante, de um lado, a complexidade das novas ameaas, e, de outro, as limitaes econmicas e institucionais que ainda restringem a capacidade do Brasil em lhes fazer frente, somente atravs da incorporao da sociedade civil a este debate que lograremos construir os caminhos para o fortalecimento sustentado de nosso aparato militar. Poderio este que constitui condio essencial para uma insero internacional verdadeiramente soberana e consistente com o novo patamar econmico e social alcanado pelo pas no alvorecer deste sculo.
Introduo
15
com este esprito que se pretende, por meio deste livro, oferecer uma contribuio ao estudo e formulao das polticas de defesa nacionais do Brasil no sculo XXI, notadamente no que tange a questes relacionadas poltica internacional, estratgia e tecnologia militar. Apresentam-se aqui os trabalhos de especialistas de diversas origens institucionais, formaes profissionais e filiaes tericas, que tm em comum o compromisso para com o fortalecimento de um pensamento brasileiro em defesa, assentado no pluralismo de perspectivas e na participao democrtica da sociedade. O presente livro est dividido em duas partes. A parte I, intitulada Segurana e poltica internacional, se destina a oferecer ao leitor um panorama da segurana internacional contempornea e de impactos que algumas mudanas recentes nas suas principais dinmicas tm trazido ou podem vir a trazer para a defesa nacional brasileira. A parte II, Estratgia e tecnologia na defesa e na segurana internacional, objetiva discutir as estratgias de defesa e segurana decorrentes das mudanas na tecnologia e na segurana internacional em perodo recente. Nesta parte, buscou-se destacar as formas pelas quais o Brasil tem se adaptado a este cenrio e os desafios que se apresentam para o pas. Os captulos deste livro e seus respectivos contedos esto enumerados nos prximos pargrafos. O captulo 1, Segurana internacional na dcada de 1990, de Williams da Silva Gonalves, analisa as principais dinmicas de segurana daquela dcada. O autor destaca: i) a condio dos Estados Unidos como nica grande potncia do mundo no perodo; ii) as novas concepes de segurana que ento surgiram; e iii) o impacto desta nova ordem sobre os pases da periferia. O captulo 2, Poltica de defesa e segurana do Brasil no sculo XXI: um esboo histrico, de Francisco Carlos Teixeira da Silva, tem como objetivo analisar as mudanas na segurana internacional neste incio de sculo XXI e a insero do Brasil no novo ambiente internacional decorrente das novas dinmicas que se apresentam. No captulo 3, Dos dividendos da paz guerra contra o terror: gastos militares mundiais nas duas dcadas aps o fim da Guerra Fria 1991-2009, Edison Benedito da Silva Filho e Rodrigo Fracalossi de Moraes analisam a trajetria de queda dos gastos militares aps o trmino da Guerra Fria e seu posterior processo de recuperao nos anos 2000. Os autores avaliam as formas pelas quais este processo ocorreu em pases com grandes gastos militares e identificam a composio destes gastos, tecendo comparaes com o caso brasileiro. O captulo 4, Terrorismos: uma contextualizao do fenmeno poltico, de Marcial A. Garcia Suarez, analisa como o conceito de terrorismo pode ser flexvel e como sua definio pode variar de acordo com distintos contextos e objetivos polticos. O autor destaca a importncia de se avaliar com racionalidade as consequncias do terrorismo internacional para os pases da Amrica do Sul e conclui
16
no ser adequada a adoo automtica de perspectivas elaboradas em outros pases, as quais no se aplicam necessariamente ao contexto sul-americano. O captulo 5, O poder militar brasileiro como instrumento de poltica externa, de Fernando Jos SantAna Soares e Silva, tem como objetivo analisar a relao entre poder militar e poltica externa ao longo da histria independente do Brasil. O autor demonstra, ao longo do texto, que os perodos de maior autonomia na poltica externa brasileira foram tambm aqueles nos quais diplomatas e militares estiveram mais articulados. Na parte II, o captulo 6, Consideraes sobre o conceito de cultura estratgica, de Reginaldo Mattar Nasser, analisa a evoluo deste conceito, destacando as mudanas oriundas no mesmo a partir da maior projeo do construtivismo nos estudos em relaes internacionais. O autor, nesse mesmo captulo, analisa como a cultura estratgica dos Estados Unidos se manifesta nas suas polticas de defesa e segurana. O captulo 7, A conduta da guerra na era digital: conceitos, polticas e prticas, de rico Esteves Duarte, analisa o processo de digitalizao da guerra. Em uma primeira parte, o autor faz uma sntese explicativa dos conceitos de revoluo nos assuntos militares e guerra de quarta gerao, identificando o contexto nos quais surgiram, suas principais carncias explicativas e as dificuldades em aplic-los a contextos distintos daqueles que levaram sua criao. Em uma segunda parte, o autor analisa as caractersticas e a aplicabilidade de trs tecnologias/equipamentos militares: i) veculos areos no tripulados; ii) armamentos de energia direta; e iii) msseis guiados tticos empregados em defesa costeira. No captulo 8, As funes tecnolgicas de combate em guerras do passado, do presente e do futuro, Jos Carlos Albano do Amarante faz uma anlise da tecnologia no combate a partir de sua decomposio em cinco funes: i) sensoriamento; ii) processamento; iii) atuao; iv) posicionamento; e v) logstica. O autor aborda cada uma destas funes, sua evoluo e a forma como compem um sistema de combate. Analisa ainda dois processos-chave no combate contemporneo: a robotizao e a automao. No captulo 9, As cidades e as novssimas guerras: a militarizao do espao urbano, tambm de Reginaldo Mattar Nasser, so discutidas as formas pelas quais a violncia organizada tem se manifestado nos espaos urbanos, seja na forma de aes de grupos criminosos organizados seja com aes nas quais a cidade palco de conflitos assimtricos envolvendo Estados e outros grupos no estatais. No captulo 10, Brasil, servios secretos e relaes internacionais: conhecendo um pouco mais sobre o grande jogo, Joanisval Brito Gonalves destaca o papel dos servios de inteligncia como instrumento em prol dos interesses de uma nao.
Introduo
17
O autor analisa a evoluo deste componente essencial ao funcionamento do Estado e as formas pelas quais ele pode existir em um ambiente democrtico e estar a servio deste. Demonstra, ainda, as deficincias do Brasil nesta rea, as quais, segundo o autor, devem ser superadas a fim de que se reduzam as vulnerabilidades do Estado e da sociedade brasileiras. Por fim, no captulo 11, O presente e o futuro da dissuaso brasileira, Luiz Eduardo Rocha Paiva explica o que a dissuaso e qual o seu papel para a estratgia de defesa e segurana do Brasil. O autor explora: os atuais meios brasileiros de dissuaso; as perspectivas para possveis conflitos futuros no mundo; os reflexos destes sobre o Brasil; e como se deve pensar a dissuaso brasileira do futuro. Os organizadores agradecem aos autores que contriburam para com o presente livro e tambm, em especial, pelo apoio do professor Eurico de Lima Figueiredo da Universidade Federal Fluminense (UFF) e do Coronel Achilles Furlan Neto do Estado-Maior do Exrcito/Centro de Estudos Estratgicos do Exrcito (EME/CEEEx) , sem os quais a presente publicao no teria sido possvel.1
Edison Benedito da Silva Filho Rodrigo Fracalossi de Moraes
Organizadores
1. Os organizadores agradecem tambm o apoio de Marcelo Colus Sumi na etapa de reviso final deste livro.
PARTE I
SEGURANA E POLTICA INTERNACIONAL
CAPTULO 1
SEGURANA INTERNACIONAL NA DCADA DE 1990

Williams da Silva Gonalves*
1
1 INTRODUO
O historiador ingls Eric Hobsbawm publicou, em 1994, o livro intitulado Era dos extremos o breve sculo XX: 1914/1991, o qual logo se tornou referncia obrigatria para o conhecimento da histria internacional do sculo XX. Nas pginas introdutrias, justificando a unidade de seu objeto de pesquisa, o autor afirma: (...) no h como duvidar seriamente de que em fins da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990 uma era se encerrou e outra nova comeou (Hobsbawm, 1995, p. 15). A nova era iniciava-se com grandes manifestaes de otimismo: o que restava do comunismo sovitico desabara e o mundo ficara aparentemente livre da ameaa da guerra nuclear. Ainda em 1989, em meio ao clima de perplexidade e de euforia, o analista da RAND Corporation, Francis Fukuyama, publicava nas pginas da revista The national interest o artigo intitulado The end of history?. O texto produziu grande impacto, gerando incontveis comentrios em toda parte. Motivado pela sua repercusso internacional, Fukuyama ampliou-o, transformando-o em livro, que recebeu o ttulo The end of history and the last man (Fukuyama, 1992). Nele, o autor inspira-se na leitura feita por Alexandre Kojve da Fenomenologia do esprito, do filsofo alemo Friedrich Hegel, para concluir ter sido o colapso do mundo sovitico a definitiva demonstrao de que a tentativa de se ir alm da conquista da liberdade mediante a instituio da igualdade havia fracassado e que, com efeito, a liberal-democracia, apesar de suas imperfeies, era o mximo ao que os homens podiam aspirar como forma de organizao poltica da vida em sociedade. Isso significava o reconhecimento do fim da histria como projeto. Confirmava-se que o sentido do processo histrico era o de que todos os pases, mais cedo ou mais tarde, consumariam sua evoluo convertendo-se em regimes liberais democrticos de perfil anglo-saxo. O presidente dos Estados Unidos, George H. W. Bush, por sua vez, no Discurso sobre o estado da Unio, em 21 de janeiro de 1991, argumentando sobre a importncia da guerra que ento travava contra o Iraque, dizia, em resposta ocupao militar do Kuwait por esse pas, que:
* Professor do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais (RI) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
22
(...) o que est em causa mais que um pequeno pas; uma grande ideia: uma nova ordem internacional, na qual diversas naes esto reunidas para realizar em conjunto as aspiraes universais da espcie humana a paz e a segurana, a liberdade e o reinado da lei (Glaser, 1998, p. 8).
Entretanto, a ordem internacional idealizada por Bush, assentada na democracia, no livre mercado e no respeito ao direito internacional, e a ser garantida pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em toda a extenso do globo, no se materializou. A nova era anunciada por Hobsbawm teve, portanto, curta durao. Para Haass (2005, p. XII), ela no foi alm dos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001. Segundo o influente estudioso norte-americano, hoje no nos encontramos mais na era ps-Guerra Fria, mas na era ps-Guerra do Afeganisto e ps-Guerra do Iraque. A breve era ps-Guerra Fria foi, para Haass, aquela na qual os Estados Unidos perderam a grande oportunidade de alcanar a supremacia absoluta e se converter numa potncia inatacvel.
2 A GUERRA FRIA
A Guerra Fria havia envolvido todas as naes do mundo. Resultante da derrocada do sistema internacional de poder centrado na Europa, ocorrida no fim da Segunda Guerra Mundial, a Guerra Fria foi muito alm de um conflito clssico entre duas grandes potncias, pois, como afirma Brzezinski (1987, p. 16), o que estava em jogo era nada menos que o predomnio global . Ela teve incio em 1947, quando a Doutrina Truman de conteno foi apresentada ao Congresso Nacional dos Estados Unidos. Fundamentada no relatrio do diplomata George Kennan sobre o comportamento da Unio Sovitica,1 a Doutrina da Conteno consistia no resultado do consenso formado entre os membros da entourage do presidente Truman sobre a necessidade de preencher o vazio de poder na Europa, que havia sido criado pela incapacidade dos britnicos de impor na Grcia a ordem poltica que lhes convinha (Art, 2009, p. 144). Uma vez tomada a deciso de promover a interveno militar para impedir que os comunistas gregos vencessem a guerra civil, cada providncia de contedo estratgico tomada por norte-americanos e soviticos alimentava a progresso de medidas destinadas a instalar capacidade militar superior do oponente. As armas nucleares assumiram um papel fundamental nessa dinmica da luta por mais poder. Foram elas que carregaram o mundo de tenso e facilitaram a modelagem da ordem internacional por cada uma das superpotncias em suas
1. O relatrio enviado por George Kennan ao Departamento de Estado, em 22 de fevereiro de 1946, continha 8 mil palavras. Por sua extenso inusual, o documento tornou-se conhecido como o longo telegrama (Gaddis, 2006, p. 28). Em julho de 1947, o documento foi publicado pela revista Foreign Affairs, sob o pseudnimo de Mr. X. Sua traduo pode ser lida na revista Poltica externa, So Paulo: Paz e Terra, v. 14, n. 1, jun./jul./ago. 2005.
Segurana Internacional na Dcada de 1990
23
respectivas reas de influncia. Em agosto de 1949, os soviticos realizaram a primeira exploso atmica e, em janeiro de 1950, o presidente Truman autorizou a fabricao da bomba de hidrognio (Art, 2009, p. 144). A partir de ento, o tradicional conflito geopoltico entre uma potncia ocenica (Estados Unidos) e uma potncia continental (Unio Sovitica) adquiriu a nova roupagem de luta entre dois sistemas imperiais, cada qual determinado a impedir que o oponente obtivesse inequvoca vantagem militar (Brzezinski, 1987, p. 24). A rivalidade entre as duas superpotncias tomou conta de todo o globo. Dada a impossibilidade do confronto, uma vez que este poderia acarretar a destruio mtua, a luta dos dois sistemas travou-se com armas convencionais nas reas perifricas. Nenhum pas, por mais insignificante que pudesse parecer, ficou margem dessa luta. Como num tabuleiro de xadrez, algumas peas, por terem a propriedade de finalizar o jogo, tinham importncia vital. A Europa Ocidental ocupava o primeiro lugar e a crise de Berlim foi o momento em que ambas as superpotncias procuraram marcar sua posio na rea. O muro, construdo em 1961 e prontamente convertido em principal smbolo da Guerra Fria, foi consequncia da crise. Logo a seguir vinha a sia, principalmente depois que os comunistas chineses venceram a guerra civil e proclamaram a fundao da Repblica Popular da China, em 1949. A Guerra da Coreia, deflagrada no comeo do ano seguinte, foi como um teste para a disposio dos Estados Unidos de fazer valer a Doutrina Truman naquela parte do mundo. A Amrica Latina, ao contrrio dessas duas regies, era de baixa prioridade. Os Estados Unidos consideravam a regio como de segurana mxima, e os soviticos, por seu turno, no tinham por que pensar de maneira diferente. A Revoluo Cubana, em 1959, e a deciso dos revolucionrios de desafiar a ordem norte-americana constituram, por assim dizer, uma grata surpresa para os soviticos, que no deixaram passar a oportunidade de cultivar esses inesperados aliados caribenhos. Sob a liderana dos dois polos de poder formaram-se coalizes regionais e alianas militares, sendo as mais importantes a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e o Pacto de Varsvia. A OTAN foi criada em Washington, em 4 de abril de 1949, inicialmente formada por doze pases e mais tarde tendo recebido a adeso de Grcia e Turquia (1952), Repblica Federal da Alemanha (1955) e Espanha (1982). O Tratado de Cooperao e Assistncia Mtua, por sua vez, que se tornou conhecido como Pacto de Varsvia, foi assinado em 14 de maio de 1955, reunindo oito pases, do leste da Europa Unio Sovitica. Alm de outros pactos, foi assinado, em 2 de setembro de 1947, no Rio de Janeiro, o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar), cujo propsito era a proteo coletiva da regio contra o ataque de alguma potncia extra-hemisfrica. A existncia dessas alianas militares e o permanente temor de desencadeamento de uma guerra termonuclear condicionavam todas as questes polticas e
24
as relativas segurana. A localizao e a letalidade das armas impunham-se como temas permanentes de estudo, pesquisa e muita polmica. Nos Estados Unidos essas questes despertaram enorme interesse, com o mundo acadmico participando intensamente mediante o estudo sistemtico e a teorizao das relaes internacionais e dos clculos estratgicos. Afirmar que a Guerra Fria envolveu todas as partes do mundo significa dizer que ela sobredeterminava todos os conflitos polticos e militares. Nenhuma regio ficava margem da rivalidade dos dois sistemas. Em toda situao de crise, enquanto uma superpotncia tomava partido de um lado, a outra tomava imediatamente partido do outro. Assim, nada escapava da rivalidade dos dois gigantes militares. No entanto, essa disputa no manteve a mesma intensidade durante todo o tempo. Houve momentos de relaxamento em que se viveu a iluso de que a rivalidade havia ficado para trs e que as superpotncias conseguiriam seguir convivendo, a despeito de suas insuperveis diferenas. Isso aconteceu em meados dos anos 1970, quando a temtica do desenvolvimento, suscitada pelo Grupo dos 77, obscureceu, durante algum tempo, o grande antagonismo. Porm, com a chegada de Ronald Reagan presidncia dos Estados Unidos, a Guerra Fria voltou a recrudescer, levando alguns analistas da poltica internacional a se referirem a uma segunda Guerra Fria.2 Com ele frente dos Estados Unidos, a corrida armamentista e o discurso agressivo voltaram ordem do dia e, preocupado com a retomada dessa orientao poltica, Paul Kennedy, engrossando o coro dos pessimistas que anteviam o declnio da potncia norte-americana, publicava Ascenso e queda das grandes potncias. Nesse livro, o autor argumenta que todas as potncias hegemnicas, ao longo da histria, haviam se revelado incapazes de manter em permanente equilbrio a capacidade de produzir e gerar receitas, de um lado, e a fora militar, do outro (Kennedy, 1989, p. 2). Inevitavelmente, as potncias hegemnicas sucumbiam pela derrota militar ou por no conseguirem gerar mais bem-estar para o conjunto da sociedade.3 Em vista desse quadro, no de surpreender que o fim da Guerra Fria tenha suscitado tanto alvio e o surgimento da ideia otimista de que um novo mundo estava nascendo. Sem a sufocante presso das duas superpotncias, alguns conflitos na periferia, que se prolongavam sem soluo durante a Guerra Fria, como na Nambia, na Nicargua e em El Salvador, puderam ser resolvidos com brevidade, mediante a negociao poltica.
2. O irlands da London School of Economics, Fred Halliday, foi um dos mais eminentes estudiosos das relaes internacionais, tendo interpretado a poltica externa norte-americana do governo Reagan como o incio de uma nova Guerra Fria (Halliday, 1983). 3. A tese do declnio dos Estados Unidos apresentada por Paul Kennedy foi rechaada por Henry R. Nau (Nau, 1992), que rejeitava a ideia de ciclos historicamente determinados argumentando que a posio proeminente do pas no mundo dependeria de adequada formulao dos objetivos nacionais.
25
No se deve esquecer, entretanto, de que, em 1993, nas pginas da revista Foreign Affairs, o cientista poltico norte-americano Samuel P. Huntington apresentava a tese segundo a qual a rivalidade entre mundo livre e comunismo havia sido substituda por nova luta, que passaria, doravante, a emoldurar a poltica mundial. Sob o ttulo The clash of civilizations?, o artigo de Huntington, mais tarde transformado em livro, argumentava que essa nova luta era aquela a se travar entre civilizaes. Procurando mostrar que o fim do Estado sovitico no assegurava automaticamente aos Estados Unidos a posio hegemnica, o autor pregava a ideia de que, para alcan-la, os lderes ocidentais deviam entender que:
(...) o mundo , em certo sentido, duplo, mas a distino fundamental se d entre o Ocidente, como a civilizao at aqui dominante, e todas as demais, as quais, entretanto, tm pouco ou nada em comum entre si. Em suma, o mundo est dividido entre um ocidental e muitos no ocidentais (Huntington, 1997, p. 39).
Os Estados Unidos, de acordo com esse autor, no podiam relaxar e se comportar como se no houvesse mais contradies a enfrentar. Sua posio no mundo continuaria sendo objeto de contestao e novos inimigos inevitavelmente iriam se apresentar. Convinha, pois, permanecer em alerta e prontos para arrostar esses novos inimigos.
3 INDEFINIES NO PS-GUERRA FRIA
O fim da bipolaridade representou grande desafio aos formuladores da poltica externa dos Estados Unidos, os quais tinham que se haver com algumas importantes e inquietantes questes: que significado atribuir nova situao de unipolaridade do poder mundial? Como justificar qualquer esforo com vistas a manter papel proeminente na poltica internacional, depois do colapso da potncia sovitica? At ento, o lugar que ocupara como Estado lder legitimava-se na defesa da democracia dentro dos Estados e do livre comrcio entre as economias nacionais. Porm, a partir do instante em que os Estados que negavam esses princpios, a eles contrapondo o autoritarismo e o partido nico no plano poltico e a planificao estatal no plano econmico pediam adeso ordem econmica ocidental, aceitando irrestritamente os princpios basilares dessa ordem, qual sentido a posio hegemnica poderia ter? Todo o dispositivo de defesa e as alianas militares deveriam ser dissolvidos em virtude da inexistncia de inimigos? Enfim, continuar lutando para assegurar posio hegemnica no consistiria em algo gratuito e desnecessrio e que, em ltima anlise, somente serviria para afrontar os que haviam sido fiis aliados ao longo da Guerra Fria? Alm dessas, havia tambm importantes questes prticas relativas antiga Unio Sovitica a serem resolvidas. A principal delas era: o que aconteceria com o arsenal nuclear sovitico? O Estado sovitico se dissolvera, mas as armas nucleares continuavam a existir e a constituir uma ameaa, onde quer que estivessem localizadas.
26
A primeira questo suscitou grande debate. Afinal, a situao de unipolaridade era inequvoca.4 Uma vez admitida a definio de sistema unipolar como aquele em que (...) uma nica potncia geopoliticamente preponderante porque seus atributos so formidveis o bastante para evitar a formao de poderosa coalizo contra ela (Layne, 1995, p. 130), no havia como interpretar a nova distribuio de poder de outro modo. O problema estava, contudo, nas respostas s seguintes indagaes: seria possvel manter essa posio por tempo indefinido, ou em algum momento haveria contestao? E se houvesse contestao, o que era considerado provvel, de onde viria o movimento contestatrio? As respostas a perguntas como essas no deviam resultar de mera aritmtica de fatores de poder, inclusive porque alguns desses so intangveis.5 O cerne da questo estava na ordem internacional. A todo sistema internacional corresponde uma determinada ordem internacional. Esta, em linhas gerais, formada pelas regras de coexistncia dos Estados e, como sublinha Hedley Bull, em virtude da inexistncia de um governo supremo, so os prprios Estados que agem para criar as regras e torn-las efetivas (Bull, 2002, p. 85-86). Dessa forma, por um lado, como no existe outro meio de se criar instituies que administram a aplicao das regras, natural que estas sejam, em grande medida, a expresso da vontade dos Estados que dispem de mais poder. A hegemonia pode ser entendida, portanto, como a capacidade que os Estados tm de criar e fazer respeitar regras de convivncia que favoream seus interesses e, em ltima instncia, funcionem para perpetuar essa posio hegemnica.6 Por outro lado, a efetividade da ordem internacional depende diretamente de sua legitimidade, que, por sua vez, decorre da percepo dos demais Estados de se sentirem protegidos ou, de algum modo, por ela beneficiados.7 O comportamento de Alemanha e Japo constitua o principal receio dos formuladores norte-americanos. Esses dois pases, que haviam desafiado as de4. Em ensaio publicado pela revista Foreign Affairs em maro e abril de 1999, e traduzido e publicado no Brasil pela revista Poltica Externa no ano seguinte, Samuel Huntington fazia uma retificao de sua ideia inicial sobre a unipolaridade do sistema internacional, argumentando que o sistema apresentava (...) um estranho modelo de caractersticas hbridas, um sistema unimultipolar constitudo por uma superpotncia e diversas potncias altamente significativas (Huntington, 2000, p. 13). 5. As melhores avaliaes de poder levam em considerao a produtividade econmica, a participao no mercado global, a inovao tecnolgica, os recursos naturais e o tamanho da populao, alm de fatores intangveis, como a vontade nacional e a habilidade diplomtica. Na verdade, exatamente porque todas as grandes potncias dispem hoje de armas nucleares, o poder econmico mais importante que o poderio militar (Khanna, 2008, p. 17). 6. Nas palavras de Bull (2002, p. 86): Os Estados administram as regras da sociedade internacional medida que as aes executivas ancilares a essas regras so promovidas por eles mesmos ou por organizaes internacionais responsveis perante os Estados. 7. Buscando uma analogia com o conceito de soberania, tal como formulado por Carl Schmitt Soberano quem decide sobre o estado de exceo (Schmitt, 2006, p. 7) , poderamos dizer que, no sistema internacional de poder, hegemnico o que decide sobre o estado de exceo, isto , aquele que cria as regras e se d o direito de no respeit-las.
27
mais grandes potncias, combatendo de armas na mo em busca da posio hegemnica, continuariam a se submeter ordem criada pelos Estados Unidos, uma vez desaparecido o inimigo comunista comum? Ambas as naes prosseguiriam subordinadas vontade dos Estados Unidos, permitindo que os norte-americanos conservassem suas bases militares em seus territrios? No caso da Alemanha, a manuteno da OTAN era motivo de sria apreenso. Numa ao poltica fulminante, o chanceler Helmut Kohl havia conseguido negociar a reunificao das duas Alemanhas, de modo que, em 3 de outubro de 1990, a antiga Repblica Democrtica Alem (RDA) teve seu territrio incorporado Repblica Federal da Alemanha (RFA). O lder da Unio Democrata-Crist (UDC) mostrou que a reunificao era prioridade absoluta e que os alemes no iriam ficar espera da deciso de terceiros para resolver essa fundamental questo nacional. Encerrada a Guerra Fria, a OTAN perdia a funo para a qual havia sido criada (Kissinger, 2003), embora seja verdade, tambm, que na Declarao de Turnberry (Londres), de julho de 1990, ao dar a Guerra Fria por encerrada, o Conselho da OTAN j adiantava a ideia, no item 3, que
(...) a unificao da Alemanha significa que a diviso da Europa est sendo ultrapassada. Uma Alemanha unida na Aliana Atlntica de democracias livres e parte da crescente integrao poltica e econmica da Comunidade Europeia ser indispensvel fator de estabilidade de que se necessita no corao da Europa (traduo do autor).8
Em tese, a retirada das bases militares e a dissoluo da OTAN abririam as portas para que Alemanha e Japo recuperassem a soberania e praticassem polticas externas independentes da vontade de Washington, obedecendo exclusivamente a seus prprios interesses nacionais. O diretor de avaliao do Pentgono, principal assessor do secretrio e do secretrio adjunto de Defesa dos Estados Unidos, apresentou, no vero de 1991, um estudo em que definia o que seria um mundo manejvel, ou seja, aquele em que a superpotncia norte-americana estaria livre de ameaas. Nesse estudo, segundo Layne, o autor argumentava que o principal risco estava na possibilidade de Alemanha e Japo desconectarem-se dos acordos econmicos e de segurana e perseguirem um caminho independente (Layne, 1995, p. 131).
8. Declaration on a transformed North Atlantic Alliance issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council. The unification of Germany means that the division of Europe is also being overcome. A united Germany in the Atlantic Alliance of free democracies and part of the growing political and economic integration of the European Community will be an indispensable factor of stability, which is needed in the heart of Europe. The move within the European Community towards political union, including the development of a European identity in the domain of security, will also contribute to Atlantic solidarity and to establishment of a just and lasting order of peace throughout the whole of Europe(The London Declaration, 3). Disponvel em: <www.nato.int/ cps/en/SID-2690DFB6-9DC09412/natolive/official_texts_23693.htm>.
28
3.1 A percepo japonesa da segurana na sia
Os prognsticos de muitos analistas norte-americanos pessimistas, todavia, no se objetivaram. Embora, em 1989, Shintaro Ishihara tivesse publicado o livro intitulado O Japo que sabe dizer no (Ishihara, 1991), a posio daquele pas em relao ao dispositivo de defesa dos Estados Unidos na sia no sofreu mudanas. No livro, o importante poltico do Partido Liberal-Democrata queixava-se da posio subordinada do Japo aos Estados Unidos e do preconceito racial de que os japoneses eram vtimas dos norte-americanos. Ishihara, alm disso, argumentava que o Japo era suficientemente forte econmica e tecnologicamente para cuidar de sua prpria defesa e, ademais, o arsenal nuclear dos Estados Unidos dependia consideravelmente da tecnologia japonesa. Em face dessas condies, considerava que o Japo estava pronto para desenvolver uma poltica externa autnoma, com base em seus exclusivos interesses. As ideias apresentadas por Ishihara despertaram grande interesse no Japo, onde o livro alcanou vrias edies. E despertou certa apreenso nos Estados Unidos, j que era a primeira vez desde a Segunda Guerra Mundial que surgia manifestao de independncia to contundente. Prevaleceu, no entanto, a poltica pr-Estados Unidos, o que se deveu, claramente, nova fase que a China inaugurava. As relaes entre Japo e China haviam sido normalizadas em 1972. O reatamento diplomtico serviu principalmente aos chineses, que tambm haviam iniciado dilogo com os Estados Unidos, devido ao temor de ambos quanto poltica sovitica. Depois de haver optado pela abertura do pas, pouco depois da morte de Mao Zedong, a China comeava a crescer economicamente de maneira significativa e sua diplomacia comeava a dar passos iniciais de aproximao e normalizao nas relaes com os vizinhos (Shambaugh, 2005). As manifestaes nacionalistas dos chineses, que no se conformaram com a recusa dos japoneses de desculparem-se formalmente pelas violaes dos direitos humanos na guerra iniciada em 1937, fizeram os japoneses agir com muita cautela (Mochizuki, 2005, p. 137). Diante desse novo quadro que se ia formando, prevaleceu a deciso dos japoneses de manuteno dos vnculos que haviam sido estabelecidos com os Estados Unidos, ficando esquecida a ideia de autonomia aventada por Ishihara. Essa deciso, por sua vez, tranquilizava os estrategistas de Washington, que assim podiam manter suas vrias bases militares naquele pas e a proeminncia norte-americana na regio, equilibrando a relao com japoneses e chineses.
3.2 A reformulao da OTAN
Quanto Europa, prevaleceu a ideia bsica da Declarao de Londres, de que a OTAN mais que uma aliana militar defensiva, constituindo importante instrumento poltico de manuteno da segurana e da estabilidade no continente. Em vista desse papel, os governos europeus em nenhum momento cogitaram dissolv-la.
29
A potente presena dos Estados Unidos na aliana por eles percebida como fator fundamental de coeso e equilbrio. O passado repleto de disputas pela hegemonia e as duas guerras mundiais fazem os europeus temerem pela sada dos norte-americanos da Europa. A eventual sada dos Estados Unidos, que se configuraria no retorno poltica isolacionista do perodo pr-Primeira Guerra Mundial, poderia abrir caminho para a volta do nacionalismo ao posto de comando e, conseguintemente, das antigas lutas pela proeminncia no continente. Afinal, o nacionalismo europeu, diferentemente do latino-americano que se caracteriza pelo desenvolvimentismo, tem como caractersticas mais marcantes a xenofobia e a agressividade. Por isso, o fim da Guerra Fria e a reunificao da Alemanha, longe de estimularem os europeus a desfazerem a OTAN, os levaram a pensar justamente na sua manuteno, para assim poderem proteger-se das possveis manifestaes de apetite de poder daqueles Estados mais fortes. A permanncia dos Estados Unidos frente da aliana militar constituir-se-ia em obstculo a qualquer veleidade alem ou francesa de promover polticas independentes visando liderana poltica e militar. Ademais, a estabilidade da Europa Central no depende apenas do comportamento da Alemanha. Depende tambm da Rssia. Na deciso de manter a OTAN pesou tambm, portanto, a insegurana a respeito da evoluo poltica da Rssia. A Unio Sovitica deixava de existir, mas a Rssia no.9 E, por fim, haveria sempre no ar a possibilidade de formao de um governo russo que, no futuro, tivesse por objetivo reconstituir sua rea de influncia na Europa Centro-Oriental. O resultado da soma dos temores dos europeus quanto evoluo poltica da Europa ps-Guerra Fria, em conjunto com a orientao estratgica norte-americana de impedir a dissoluo da Aliana Atlntica, foi a ampliao tanto do nmero de integrantes quanto da competncia da OTAN. Na verdade, os Estados Unidos aproveitaram a hesitao dos europeus para reforar sua j antes slida posio na Europa. Anteciparam-se deciso tomada no Tratado de Maastricht (1992) de revitalizar a Unio da Europa Ocidental (UEO),10 por meio da qual se deveria promover a Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC), para abrir o leque de suas aes e aprofundar o grau de sua interveno; e, com isso, praticamente subordinaram as instituies e iniciativas da Europa sua liderana. Ao invocarem as novas atribuies que passariam a conduzir as aes da organizao, que se materializaram na interveno na Iugoslvia, pas que perdeu sua unidade em virtude da presso externa sobre seus particularismos tnicos, a nova OTAN
9. A propsito, vale lembrar a famosa declarao de Lord Ismay, primeiro secretrio-geral da OTAN. Segundo ele, a finalidade da organizao era (...) manter os Russos fora, os Americanos dentro e os Alemes embaixo. () to keep the Russians out, the Americans in and the Germans down (Evans e Newham, 1998). 10. A UEO uma organizao de defesa europeia, criada pelo Tratado de Bruxelas de 1954, que at ento estivera parcialmente inativa.
30
frustrou especialmente a Frana. Os lderes polticos franceses foram obrigados a amargar a frustrao de ver escorrer entre os seus dedos a grande oportunidade de o pas exercer papel mais destacado na segurana e na defesa da Europa depois de encerrada a Guerra Fria (Blunden, 2000, p. 20). Por outras palavras, a reforma da OTAN, ao mesmo tempo em que a converteu em instrumento de normalizao liberal da parte leste da Europa, propiciou aos Estados Unidos o reforo da sua posio no continente. Novas instituies foram criadas para interagir com a Rssia e com os demais pases da Europa Oriental, como o Conselho de Cooperao do Atlntico Norte (CCAN) em 1991, o Programa de Associao para a Paz em 1994, e o Conselho da Associao Euroatlntica (CAEA) em 1997, sendo este ltimo a fuso dos dois primeiros. Com vistas a acolher na organizao pases do Leste, foram estabelecidos como critrios de entrada: sistema democrtico, economia de livre mercado, inexistncia de conflitos civis, certo patamar de gastos com defesa e concordncia com o consenso acerca dos objetivos estratgicos e geopolticos. Essa ampla reformulao da OTAN objetivou-se, por fim, num novo conceito estratgico:
O que novo que, com as radicais mudanas na situao da segurana, as oportunidades para alcanar objetivos da Aliana por meios polticos so bem maiores que antes. Agora possvel extrair todas as consequncias do fato que segurana e estabilidade tm elementos polticos, econmicos, sociais e ambientais assim como a indispensvel dimenso da defesa. Administrar a diversidade dos desafios que a Aliana enfrenta requer ampla abordagem da segurana. Isso se reflete em trs elementos da poltica de segurana dos Aliados que se reforam mutuamente: dilogo, cooperao e a manuteno de uma capacidade de defesa coletiva (A declarao de Londres. Traduo do autor).11
Os estrategistas norte-americanos conseguiram, convm sublinhar, realizar grande faanha, que, decerto, foi ao encontro dos interesses da indstria de armamentos. A queda do Muro de Berlim, a dissoluo do bloco e o prprio desaparecimento da Unio Sovitica, que eliminaram o antagonismo que dividia o continente em duas partes em permanente tenso, em vez de inaugurar nova era de paz e desarmamento, deram lugar reconfigurao do papel e da funo da OTAN. E, para efetuar esse projeto de reconfigurao, os norte-americanos atraram os pases do Leste, vidos em se integrarem s estruturas internacionais da Europa Ocidental, e criaram nova pauta de segurana e defesa que, por sua vez, resultou no ainda maior robustecimento da mquina de guerra da organizao.
11. The London Declaration. What is new is that, with the radical changes in the security situation, the opportunities for achieving Alliance objectives through political means are greater than ever before. It is now possible to draw all the consequences from the fact that security and stability have political, economic, social, and environmental elements as well as the indispensable defence dimension. Managing the diversity of challenges facing the Alliance requires a broad approach to security. This is reflected in three mutually reinforcing elements of Allied security policy; dialogue, cooperation, and the maintenance of a collective defense capability. Disponvel em: <www.nato.int/cps/en/SID-2690DFB6-9DC09412/ natolive/official_texts_23693.htm>.
31
4 A GLOBALIZAO COMO PROJETO POLTICO
A nova pauta de segurana internacional criada pelos norte-americanos explica, em grande medida, o paradoxo da superao da Guerra Fria e do consequente aumento da insegurana. Porm, o pleno entendimento da questo s se torna possvel quando se leva em considerao o projeto da globalizao. a interseco da ideia de globalizao com a de segurana internacional que d a chave explicativa da teorizao da segurana segundo novos parmetros. Ao longo da dcada de 1980, como observa Jones (2006), a ideia de globalizao no passava de um obscuro jargo usado por um nmero restrito de acadmicos, que no frequentavam as discusses mais importantes das Cincias Sociais. Uma vez iniciado o governo de Bill Clinton, em 1993, o debate sobre a globalizao tomou conta das discusses no mundo acadmico, na poltica e na mdia. O governo Clinton procurou transformar a ideia de globalizao numa estratgia, capaz de substituir a da conteno. Conduzir o processo de globalizao constitua, portanto, o meio pelo qual os Estados Unidos justificariam sua posio hegemnica no mundo, quando j no mais existia, aparentemente, qualquer justificativa para a existncia de uma potncia hegemnica, j que os inimigos do mundo capitalista haviam se rendido. Think tanks12 norte-americanos perceberam que a ideia de globalizao tinha o potencial para harmonizar comportamentos, costumes e polticas e conduzir prosperidade, ao desenvolvimento e democracia.13 Unindo essa ideia ao uso cada vez mais generalizado da internet, os estrategistas norte-americanos viram a real possibilidade de objetivar o projeto elaborado por Zbigniew Brzezinski em 1969, de obter a vitria sobre o comunismo difundindo as conquistas da modernidade norte-americana por meio da tecnotrnica (tecnologia eletrnica) (Brzezinski, 1971). O debate sobre a globalizao empolgou o mundo acadmico. Aqueles que rejeitaram a ideia de globalizao, tal como era ento apresentada, fundamentalmente como um processo natural, sem sujeito, desprovido de sentido poltico, foram duramente criticados. Percebia-se o processo de globalizao como um novo marco milirio, que lanava na obsolescncia o conhecimento acumulado pelo conjunto das Cincias Sociais. Entre os acadmicos, disputava-se qual formulao conceitual era capaz de enfeixar todos os sentidos da globalizao da forma mais congruente. A despeito de todas as variaes, o mais importante do conceito, como afirma Axford, era que:
(...) o mundo est passando por tal processo de permanente intensificao de interconectividade e interdependncia, que est se tornando cada vez menos relevante
12. Para o entendimento da ao dos think tanks norte-americanos como produtores de conceitos, ver Teixeira (2007). 13. Globalization-American-led globalization: 1990-2001. Disponvel em: <www.americanforeignrelations.com/E-N/ Globalization-American-led-globalization-1990-2201.html>.
32
falar de economias nacionais ou de jurisdies nacionais fundadas sobre princpios como o de soberania territorial do Estado-nao (Axford, 1995, p. 27).
Ao promover a ideia de globalizao como processo inevitvel e desejvel, o governo Clinton colocou a economia no centro de toda a discusso internacional. A estratgia poltica e militar dava lugar economia como a chave lgica das relaes internacionais. A criao do North American Free Trade Agreement (Nafta), aps a crise da moeda mexicana em 1994, e da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), por deciso dos signatrios do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), no incio de 1995, foram dois importantes instrumentos para traduzir todas as questes internacionais para a economia e o comrcio. Em grande parte do mundo prevaleceram as ideias de que o Estado nacional perdia progressivamente sua capacidade de controle do espao e que as redes transnacionais determinariam a direo dos movimentos sociais. Enfim, por meio do uso da lngua inglesa, do e-mail e dos telefones celulares impunha-se a ideia de que o mundo era uno, linear e que todos os problemas seriam resolvidos pela constante elevao da produtividade, pela alta tecnologia e pela concorrncia. A ideia de a globalizao constituir processo irreversvel foi, por assim dizer, to arrebatadora, que mesmo os que se viam alijados do processo buscaram proteger-se em conformidade com a mesma lgica da globalizao. Os movimentos das denominadas minorias, cujas caractersticas especficas estariam sendo ignoradas ou mesmo esmagadas sob o mpeto da homogeneizao globalista, procuraram se estruturar tambm em escala global. No contestavam a ideia de globalizao; apenas procuravam opor ao conceito corrente um novo conceito, que garantiria a incluso e a preservao de suas caractersticas tnicas e culturais particulares. Consideravam igualmente o processo de globalizao como irrecorrvel; apenas reivindicavam, portanto, uma concepo de globalizao que no as exclusse.
5 AS NOVAS CONCEPES DE SEGURANA INTERNACIONAL
O projeto de globalizar o capitalismo liberal sob a gide norte-americana forjou as condies para uma nova concepo de segurana internacional, transferindo-se o foco do Estado para o indivduo. Historicamente, segurana internacional concerne aos Estados nacionais. Diz respeito defesa da soberania. De acordo com esta perspectiva, em um mundo dividido em Estados, cumpre a cada um o dever de zelar por sua prpria soberania, isto , defender a integridade do territrio, proteger os cidados e seus bens e preservar os valores culturais que soldam e do sentido nacionalidade. Em virtude do carter cambiante do poder dos Estados, decorrente da capacidade de cada um de aumentar sua riqueza e distribu-la adequadamente entre as partes integrantes da sociedade, bem como de preparar-se convenientemente para
33
proteg-la, o meio internacional permanentemente suscetvel aos antagonismos e s crises entre eles. Por no existir uma esfera de poder que se situe acima dos Estados, com a faculdade de disciplinar as suas relaes, de impedir os conflitos ou de punir os que transgredissem as regras estabelecidas, coube guerra funcionar sempre como o ltimo recurso de regulao das incompatibilidades, uma vez esgotadas as possibilidades de soluo negociada pelo dilogo diplomtico. Dadas essas condies, a segurana internacional, ou seja, a forma pela qual se procura evitar as guerras, somente pode ser alcanada mediante a poltica, ou seja, mediante a capacidade de cada Estado de negociar alianas, com vistas a equilibrar as relaes de poder e dissuadir os mais fortes de empreender aes agressivas. Transferir o foco da segurana do Estado para o indivduo era uma ideia que j se debatia em crculos restritos desde os anos 1980 (Wver, 1995). Essa ideia cresceu e passou a ocupar o centro das reflexes a respeito da segurana internacional na medida em que se relacionou com o conceito de globalizao, e com o complemento deste ltimo, o de fragmentao. Segundo essa concepo, por um lado, o progressivo enfraquecimento do Estado como instncia que detm o monoplio da violncia legtima levava formao de uma sociedade civil global. Por outro, essa mesma sociedade global sofria o impacto da fragmentao decorrente da emergncia de movimentos diversos separatismos, regionalismos, terrorismo, ameaas ao meio ambiente e crime organizado que desafiavam sua capacidade de controle e represso (Clark, 1997, p. 180). A tese do esmaecimento do Estado e o novo entendimento acerca da segurana internacional como necessidade de proteo do indivduo abria caminho para a instaurao de um novo padro de relaes internacionais. Na prtica, significava a criao de condies internacionais muito mais seguras para o processo de reproduo do capitalismo, de acordo com os interesses superiores dos dirigentes do capitalismo norte-americano. Isto porque nunca se cogitou o desaparecimento do Estado norteamericano ou de qualquer outro Estado de capitalismo industrial avanado. Sempre que se fala em esmaecimento do Estado, a referncia so os Estados situados na periferia, principalmente os que, por razes diversas, oferecem alguma resistncia aos interesses das grandes potncias. A consolidao dessa estrutura consagraria a chegada do superimperialismo ou, como argumentam Hardt e Negri (2001),14 a ao poltica coordenada por esse dispositivo conceitual teria criado o imprio universal, em que as fronteiras do Estado-nao haviam se dissolvido completamente e que este funcionaria em conformidade com o aparato institucional dos Estados Unidos. De uma perspectiva ou de outra, o fato que, a partir do instante em que se estabelece o indivduo como o foco da segurana internacional, desqualifica-se o
14. Segundo os dois autores, a nova ordem capitalista forjada com a globalizao favoreceria novas formas de ao subversiva, com vistas a criao de uma sociedade global democrtica e justa (Hardt e Negri, 2001).
34
conceito de soberania, que constitui a base da ordem internacional. J no seria mais o Estado a garantir os direitos do cidado, mas sim foras internacionais que zelariam pelo respeito aos direitos humanos. Em nome da defesa dos direitos humanos, portanto, as intervenes estrangeiras estariam perfeitamente legitimadas. Tais teses sobre a inevitabilidade do processo de globalizao e sobre as novas concepes de segurana internacional obtiveram amplo trnsito nas sociedades perifricas, onde parte da intelectualidade dedicada aos estudos internacionais encontra-se permanentemente receptiva s ideias elaboradas pelos think tanks e laboratrios universitrios do mundo desenvolvido, especialmente dos Estados Unidos. No chega a surpreender, assim, que elas logo conquistassem o lugar de verdades incontroversas. A Iugoslvia federao de nacionalidades eslavas do sul, formada ao fim da Primeira Guerra Mundial foi o primeiro pas a experimentar essa nova concepo de segurana internacional. Ela havia ocupado posio de destaque na poltica internacional no perodo da Guerra Fria. Depois de ter resistido ocupao nazista ao longo da Segunda Guerra Mundial, sem contar com a ajuda dos Aliados, a Iugoslvia passou a ser governada pelo Partido Comunista, sem a proteo militar do Exrcito Vermelho. Alm disso, foi o primeiro pas comunista a romper com a Unio Sovitica, ainda em 1948. Por no admitir figurar no bloco comunista como simples peo de Moscou, Josip Tito, ao mesmo tempo em que buscou adaptar a doutrina comunista s condies especficas do pas, esforou-se para criar uma grande coligao internacional para resistir s presses soviticas. O resultado dessa articulao poltica internacional foi a fundao, em 1961, do Movimento dos Pases No Alinhados, num Congresso realizado na capital Belgrado. A partir de ento, junto com o indiano Nehru e o egpcio Nasser, Tito tornou-se um dos principais lderes polticos do Terceiro Mundo, engajado na luta em favor do desenvolvimento e, simultaneamente, denunciando as estruturas poltico-militares da OTAN e do Pacto de Varsvia como permanentes ameaas paz mundial (Vizentini, 2002, p. 55). A morte de Tito em 1980 e o subsequente desmantelamento do socialismo no Leste da Europa exerceram efeito devastador no Estado iugoslavo. A converso da economia para uma estrutura de mercado, bem como as progressivas manifestaes nacionalistas dos setores anticomunistas das regies mais prsperas, desencadearam profunda crise e acabaram por esgarar o fragilizado tecido federativo iugoslavo. O primeiro rompimento sobreveio com as declaraes de independncia da Eslovnia e da Crocia, em junho de 1991. Antecipando-se s posies da futura Unio Europeia (UE) e da ONU a respeito da situao poltica do pas, a Alemanha reconheceu os dois Estados separatistas, praticamente sacramentando a deciso de eslovenos e croatas e sinalizando o interesse em fomentar a fragmentao
35
da federao para ter de volta reas tradicionalmente sob sua influncia. Logo depois, em abril de 1992, a UE e a ONU reconheceram a independncia da Bsnia-Herzegovina, cujos lderes romperam os acordos que mantinham com os srvios (Pozo, 2009, p. 644). A interveno das potncias estrangeiras estimulando o separatismo tornou a crise incontrolvel. Em vez de proteger os indivduos, como afirmava o discurso oficial dos pases da UE e dos Estados Unidos, o apoio aos movimentos separatistas inflamou os sentimentos nacionalistas, que foram se manifestando exaltada e virulentamente. A maior dificuldade para a soluo dos problemas das nacionalidades balcnicas esteve sempre no fato de as nacionalidades estarem dispersas. Embora a extenso territorial em que esto implantadas no seja grande, as nacionalidades no se encontram concentradas em partes bem definidas. E, entre as distintas nacionalidades, os srvios so os que esto, historicamente, mais espalhados. Essa era a principal razo por que o pequeno Estado srvio conseguia desestabilizar o Imprio Austro-Hngaro; de fato, havia mais srvios fora do que dentro da Srvia. Por isso, o projeto de unir todos os srvios sob o mesmo Estado resultava em agitao em todas as partes vizinhas e, por essa mesma razo, quando as nacionalidades decidiram viver de modo independente, recusando a autoridade do Estado iugoslavo, a maioria dos srvios passou condio de minoria nesses novos Estados que foram sendo criados. O conflito comeou a ser equacionado com os Acordos de Paz de Dayton. Na Base Area de Wright Patterson, em Dayton, no estado norte-americano de Ohio, Alija Izetbegovic, pela Federao Bsnia, Franjo Trudjman, pela Crocia, e Slobodan Miloevic, pela Srvia, reuniram-se com um grupo de mediadores internacionais, chefiados pelo norte-americano Richard Holbrooke, em novembro de 1995, e assinaram acordos de paz que, trs semanas mais tarde, foram ratificados e oficializados em Paris. Todavia, a Paz de Dayton e a formao da confederao reunindo a Federao Bsnio-Croata e a Repblica Srvia da Bsnia no resolveram os problemas da antiga Iugoslvia. Em 1996, o Exrcito de Libertao do Kossovo, formado por separatistas albaneses, iniciou uma guerrilha contra o Estado srvio. A reao militar srvia deu o pretexto para a interveno estrangeira. Em maro de 1999, as foras da OTAN iniciaram ataque areo em favor dos separatistas. Segundo o presidente Bill Clinton, a interveno armada da OTAN estava plenamente justificada:
Agimos para proteger milhares de inocentes no Kossovo de uma crescente ofensiva militar. Agimos para impedir que a guerra venha a se ampliar, que esse barril de plvora se espalhe at o corao da Europa e que volte a explodir como das duas vezes anteriores neste sculo, com catastrficos resultados. Agimos para nos manter unidos
36
aos nossos aliados em favor da paz. Agindo agora, estamos sustentando nossos valores, protegendo nossos interesses e promovendo a causa da paz (Clinton, 1999).15
A ao militar da OTAN no havia sido, no entanto, aprovada pelo Conselho de Segurana da ONU. China e Rssia, dois membros permanentes do Conselho, haviam se oposto interveno militar por julgarem tratar-se de movimento separatista que estava pondo em xeque o princpio da soberania do Estado. A deciso tomada pelo governo dos Estados Unidos de intervir militarmente na Repblica da Iugoslvia efetuava-se, portanto, ao arrepio do direito internacional. A reao srvia, ao surpreender as foras da OTAN, levou estas a estenderem os bombardeios dos alvos militares infraestrutura civil, s fbricas e s zonas residenciais. Tal generalizao dos bombardeios acabou por atingir a embaixada chinesa em Belgrado, o que levou os chineses no continente e em Taiwan s ruas para protestar contra a ao atrabiliria dos Estados Unidos. Em virtude da inesperada resistncia srvia e dos desacordos que cresceram entre as foras da OTAN diante da generalizao do conflito, as partes acabaram chegando a um acordo, com a importante mediao da Rssia (Vizentini, 2002, p. 63). A ao militar da OTAN deixou pesado saldo negativo na regio, que demandar ainda muito tempo para ser liquidado. Slobodan Miloevic, depois de ter governado a Repblica Federal da Iugoslvia at o ano 2000, foi encarcerado na priso destinada aos criminosos de guerra, em Haia, onde morreu de infarto do miocrdio em 2006, sob acusao do Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslvia de praticar crimes contra a humanidade. A Paz de Dayton, por sua vez, veio consagrar a nova doutrina do alargamento e do engajamento da OTAN. A Guerra Civil da Iugoslvia serviu, portanto, para sepultar as dvidas que existiam a respeito da necessidade de se conservar aquela estrutura militar depois de encerrada a Guerra Fria, ao mesmo tempo em que legitimou a nova pauta da segurana internacional. Ficava demonstrado que, em virtude dos movimentos nacionalistas, religiosos e tnicos, tpicos de Estados problemticos, as foras da OTAN deviam manter-se permanentemente mobilizadas. Os novos inimigos estavam j plenamente identificados. Malgrado o resultado do processo da Iugoslvia ter atendido os objetivos dos Estados Unidos e da UE de fragmentar o Estado para impor o liberalismo naquela parte do continente, ele frustrou, ao mesmo tempo, um largo contingente de ativistas de organizaes no governamentais (ONGs), juristas e estudiosos das relaes internacionais. Enquanto esses entusiastas que assimilaram e investiram
15. We act to protect thousands of innocent people in Kosovo from a mounting military offensive. We act to prevent a wider war, to diffuse a powder keg at the heart of Europe that has exploded twice before in this century with catastrophic results. We act to stand united with our allies for peace. By acting now, we are upholding our values, protecting our interests and advancing the cause of peace.
37
na ideia de governana global empenhavam-se em levar adiante um dispositivo terico de defesa das intervenes humanitrias por parte de robustas instituies com legitimidade internacional, a prtica poltica das grandes potncias foi revelando que, para seus governantes, essa ideia tinha, na verdade, carter meramente instrumental (Kurth, 2005, p. 91). Isto , mostravam que as intervenes no aspiravam ter cunho universal, segundo o qual elas seriam realizadas onde quer que ocorressem guerras civis ou distrbios incontrolveis; elas deviam, na verdade, ocorrer to somente em regies e pases em que interesses econmicos e militares-estratgicos estivessem de alguma forma sob ameaa. Ademais, deve ser destacado o problema de que as intervenes incorrem em pesadas despesas, o que reforava ainda mais a ideia de que estas deveriam obedecer aos interesses nacionais e no simplesmente, como imaginam os liberais cosmopolitas, aos interesses de um internacionalismo abstrato. Na dcada de 1990, ao lado das consideradas bem-sucedidas intervenes no Haiti, na Bsnia, no Kossovo, no Timor-Leste e em Serra Leoa, ocorreram tantas outras consideradas malsucedidas na Somlia, na Libria e em Ruanda. A diferena de comportamento dos Estados Unidos e das demais grandes potncias comprova cabalmente que esses Estados no se dispunham a arcar com os custos de misses militares em pases em que no havia qualquer interesse geopoltico. Isso significa que, mesmo quando se argumentava que o direito da interveno humanitria devia preceder o princpio da soberania do Estado, o acionamento desse direito ficava ao arbtrio dos Estados Unidos e dos aliados da OTAN, atendendo exclusivamente a suas estritas convenincias.
6 AS NOVAS CONCEPES DE SEGURANA INTERNACIONAL DA AMRICA LATINA
Na Amrica Latina, o fim da Guerra Fria tambm suscitou mudanas importantes quanto ao problema da segurana internacional, embora a regio evidentemente apresente caractersticas muito diferentes das do restante do mundo. Com exceo da Colmbia, as relaes dos pases da regio com os Estados Unidos, no plano estratgico-militar, no sofreram alteraes. As mudanas processaram-se no plano das relaes diplomticas. No conjunto da regio, e no Brasil em particular, houve grande preocupao da parte dos responsveis pela poltica externa em se aproximar dos Estados Unidos e aparar as arestas ento existentes. Por entender que a linha de ao externa do Brasil estabelecida desde meados dos anos 1970 colocava o pas em rota de coliso com os Estados Unidos nessa nova fase da evoluo do sistema internacional, os formuladores brasileiros passaram a orientar a diplomacia no sentido da compatibilizao de interesses com a grande potncia. Interpretando que o ncleo do pensamento que guiara at aquele momento a poltica externa era a ideia de
38
autonomia, trataram de dar um sentido diferente a essa ideia. Segundo a nova orientao, o Brasil no deixaria de empenhar-se em garantir sua autonomia no mbito do sistema internacional; no entanto, a autonomia no seria mais buscada mediante a no participao nos regimes internacionais, percebidos, at ento, como contrrios aos interesses nacionais. Passava-se a defender a ideia de que a autonomia seria garantida justamente pela participao nesses mesmos regimes. Portanto, abandonava-se a prtica da autonomia pela excluso, considerada tpica do terceiro-mundismo, em favor de uma prtica de autonomia pela integrao (Pecequilo, 2009, p. 194). Enfim, por detrs desse contorcionismo vocabular estava a perspectiva de que a luta em favor de uma nova ordem internacional tornava-se contraproducente, e que o mais conveniente para o Brasil era assumir de corpo e alma a lgica liberal triunfante, o que significava aderir sem restries nova pauta internacional. Como argumenta Fonseca Jnior (1998, p. 216):
Podemos admitir que, em linhas gerais, definiram-se, no ps-Guerra Fria, uma srie de temas que passam a constituir o corpo hegemnico das polticas legtimas, correspondentes, em tese, ao discurso das potncias ocidentais (Estados Unidos, Europa Ocidental e, pela aliana que mantm, o Japo) e, com variaes, aos pases, mesmo em desenvolvimento, que adotam valores ocidentais, como os latino-americanos. Os temas so bem conhecidos: democracia e direitos humanos, problemas humanitrios, liberdade econmica e criao de condies de competio, combate ao narcotrfico e ao crime organizado, a soluo multilateral de crises regionais, defesa do meio ambiente, movimentos para institucionalizar, em organismos multilaterais, as propostas e teses nessas questes etc.
Enquanto o sistema internacional esteve bipolarizado, os Estados Unidos exerceram indiscutvel supremacia sobre toda a regio. A Organizao dos Estados Americanos (OEA), com sede em Washington, e o Tiar constituam os instrumentos institucionais pelos quais os Estados Unidos exerciam tal supremacia; alm, claro, de suas prprias instituies militares, para onde convergiam oficiais militares de todos os pases do continente em busca de instruo. A Revoluo Cubana e a insero da ilha no bloco sovitico criaram a nica fresta que se abriu para a fixao de uma base poltica sovitica na rea. Mesmo assim, quando cubanos e soviticos comearam a instalar msseis no pas, a deciso deflagrou uma crise de grandes propores, que somente foi superada mediante a retirada dos armamentos e a promessa tcita dos norte-americanos de no tentarem mais derrubar Fidel Castro por meios militares. Por um lado, o desenlace do episdio inaugurou nova fase nas relaes sovitico-norte-americanas, a Dtente. Por outro lado, contudo, houve considervel aumento da presso norte-americana no continente contra todas as mudanas polticas que pudessem resultar na derrubada de governos aliados e sua substituio por governos de esquerda. O objetivo militar
39
norte-americano no continente passou a ser o de assistir as foras armadas locais, de modo a habilit-las a esmagar focos guerrilheiros e, desse modo, evitar que a revoluo cubana ocasionasse efeito domin. A exceo a essa regra foi o xito eleitoral de Salvador Allende no Chile, tornando-se presidente frente de uma coligao de partidos de esquerda. O fato de ter sido eleito segundo as regras da democracia no impediu, porm, que os Estados Unidos dessem todo o apoio necessrio ao golpe militar desfechado pelo general Pinochet, em 1973. Ainda que no existissem Estados comunistas na Amrica Latina, exceto Cuba, que conseguiu resistir ao bloqueio econmico e a todas as presses polticas norte-americanas, com o fim da Guerra Fria os novos temas passaram a pautar a teoria e a prtica poltica. Na dimenso econmica, as organizaes econmicas internacionais, secundadas por economistas latino-americanos de orientao liberal, fomentaram profusa campanha para o descrdito das polticas desenvolvimentistas. Sob a bandeira do Consenso de Washington, lograram convencer um grande nmero de eleitores de que o Estado era o grande obstculo prosperidade dos pases da regio.16 Respaldada no trinmio abrir, desregulamentar e privatizar a corrente liberal procurou mostrar que o Estado desempenhava indevidas funes econmicas, ao mesmo tempo em que sua inchada burocracia era responsvel pelo mau estado de muitos servios pblicos e de excessiva despesa. Um pouco depois, seguindo a cadncia ditada pelo governo Clinton, o discurso da globalizao tomou conta de todas as discusses sobre poltica econmica e poltica externa, o que veio a reforar a tese segundo a qual no se podia mais pensar em termos de soberania do Estado. A partir dessas referncias, procedeu-se tarefa de reformar o Estado, o que, na prtica, significava desmontar as suas estruturas, de modo que este assumisse o tamanho mnimo necessrio, enquanto muitas de suas antigas funes passavam a ser cumpridas por uma constelao de ONGs. A crise que se estendeu ao longo de toda a dcada de 1980 e a pesada dvida externa ajudaram muito, enfim, a convencer que a soluo do problema estava em reformar o aparato estatal. No campo da discusso poltica, a grande preocupao consistia em consolidar as instituies democrticas. Depois de conseguir se livrar de vrios governos ditatoriais espalhados em todo o continente, muitos deles, verdade, instalados e apoiados pelos Estados Unidos, a grande questo do incio dos anos 1990 era tornar o processo democrtico irreversvel.17 Uma vez havendo rudo o comunismo, chegara o momento de consolidar as instituies democrticas sobre as bases do capitalismo em sua verso liberal e, tambm, apagar os vestgios nacio16. Sobre o Consenso de Washington, ver Batista et al. (1994). 17. A propsito da discusso sobre democracia, entre tantos outros trabalhos, ver Moiss (1992).
40
nalistas, pressionando os governos da regio a aderirem aos acordos internacionais para o desarmamento. Nesse caso, a recusa brasileira em aderir ao Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP) constitua, pode-se assim dizer, captulo parte. J no que se refere segurana internacional, desfeita a rivalidade Leste-Oeste, a questo para os norte-americanos era a mesma que se apresentava na Europa e na sia: como justificar a hegemonia depois do desaparecimento do inimigo comunista? Se a pergunta era a mesma, a resposta, no entanto, devia ser bem diferente. Na sia, o objetivo era manter as bases militares no Japo e reforar a posio de Taiwan contra a pretenso de Beijing de integrar a ilha ao seu sistema. Na Europa, o objetivo era alargar e fortalecer a OTAN, de modo a manter a Europa Ocidental sob controle e acuar a Rssia, impedindo-a de tentar reconstruir um campo aliado na Europa Oriental. Na Amrica Latina, afinal, tratava-se fundamentalmente de redirecionar as atividades das foras armadas. Nessa regio, por no existir nenhum poder competidor ou desafiador, para os Estados Unidos tratava-se to somente de garantir livre acesso para as suas foras sempre que necessrio, e que as foras armadas locais ficassem sob sua vigilncia e controle, realizando tarefas subsidirias. Para alcanar essa meta, os norte-americanos contavam com a assimilao da nova concepo de segurana internacional (Santos, 2004, p. 117) que, segundo seus defensores, conduziria modernizao das foras armadas. Segundo esta tese, muito bem acolhida em largos crculos acadmicos e tambm em certos meios militares latino-americanos, no fazia mais sentido pensar em guerras entre Estados, mas to somente em guerras intraestatais, motivadas por problemas tnicos, religiosos e nacionais, assim como os esforos deveriam se concentrar no combate aos ilcitos internacionais, como trfico de drogas, contrabando em geral e terrorismo. Ao lado dessas misses internas, acrescentava-se a proposta de ao externa na composio das foras de paz das Naes Unidas. Em relao a essa questo, a atitude das Foras Armadas do Brasil foi positiva, como o foi, de modo geral, a atitude dos demais pases latino-americanos. Das 42 operaes de paz da ONU realizadas entre 1988 e 2002, o Brasil participou de 18, o que representa 42% do total. Como sublinha Diniz (2006, p. 320), a participao brasileira nessas misses coincide com a explicitao da reivindicao de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU.18 A possibilidade de obter maior projeo externa e proporcionar treinamento do pessoal eram razes que sensibilizavam os militares da regio, em geral, e os militares brasileiros, em particular. A inexistncia de ameaas militares objetivas, aliada ao fato de a lembrana das ditaduras militares ainda estar muito presente na memria, concorreu fortemente
18. A respeito da questo das operaes de paz na primeira dcada depois da Guerra Fria, ver Weiss (2010).
41
para o trnsito dessas ideias. Duas delas, concernentes ao quadro interno, foram especialmente muito debatidas. A primeira dizia respeito reduo dos efetivos militares. Os defensores dessa proposta argumentavam que a reduo devia acarretar maior profissionalizao mediante introduo de tecnologias mais requintadas. Os militares resistiram, porm, a essa ideia. No Brasil, especialmente, os militares argumentaram que essa proposta ignorava o papel social que historicamente o recrutamento desempenhava e, alm disso, a introduo de tecnologias sofisticadas somente faria sentido se estas fossem produzidas no Brasil. Caso fossem importadas colocaria as foras armadas em situao de grande dependncia em face dos centros de inovao tecnolgica (Rosas, 2004). No Brasil, a proposta de colocar as foras armadas na linha de frente contra o narcotrfico, a despeito da forte presso nesse sentido, tambm foi rejeitada. Alm dos aspectos constitucionais e operacionais, isto , alm do fato de ser a misso constitucional das foras armadas a defesa do Estado, sendo, portanto, sua transformao em polcia um desvio dessa misso, tem muito peso a preocupao em relao aos previsveis efeitos deletrios decorrentes do contato da tropa com traficantes. Na perspectiva dos militares, a aceitao de qualquer uma das propostas inevitavelmente acarretaria o enfraquecimento das foras armadas. No entanto, os militares amargaram uma derrota naquele outro destacado tema que compunha a agenda liberal no incio dos anos 1990, o desarmamento. Depois de longa resistncia s presses em favor da assinatura do TNP, sob o argumento de que os termos do tratado atentavam contra a soberania nacional brasileira, o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) o assinou, em 1998. De acordo com o chanceler Lampreia, a (...) posio de princpio [nos] criava um problema de credibilidade; gerava um nus permanente para o Brasil, de acesso tecnologia e uma certa suspeita por parte da comunidade internacional.19 Ainda segundo ele, a adeso ao TNP caracterizava exemplarmente o que o diplomata Gelson Fonseca definiu como autonomia pela integrao. Seguindo a mesma lgica, o governo assinou o Tratado para a Proibio Completa dos Testes Nucleares Compreensive Nuclear Test Ban Treaty (CTBT) , em 1996, e criou ainda o Ministrio da Defesa (MD), em 1999. Foi na Colmbia, contudo, que a nova concepo de segurana internacional mais se aprofundou. Pas rico, mas historicamente prejudicado pelos objetivos geopolticos dos Estados Unidos, a comear pela perda do Panam para um movimento separatista fomentado pelos norte-americanos em 1903, ento empenhados em construir o Canal, a Colmbia foi fragilizada desde os anos 1970 pela simultnea ao poltica da guerrilha e pela ao criminosa dos narcotraficantes
19. Na Aula Magna de abertura dos cursos do Instituto Rio Branco, em 29 de setembro de 1998, o ministro das Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia explica as razes por que o governo brasileiro assinou o TNP (Lampreia, 1999).
42
(Labrousse, 2010, p. 112). Ao longo da Guerra Fria, a Colmbia foi o pas da Amrica Latina que recebeu maior volume de ajuda militar dos Estados Unidos, ajuda que se manteve em patamares elevados nos anos 1990. Alm da proximidade fsica, o fato de os norte-americanos importarem grande quantidade de petrleo dos colombianos explica a ateno das autoridades de Washington sobre com o pas. Depois da Guerra do Golfo, em 1991, em virtude da preocupao com a estabilidade poltica dos pases do Oriente Mdio, os Estados Unidos decidiram diversificar seus fornecedores de petrleo aumentando suas compras na Amrica Latina (Stokes, 2003, p. 582). Desde ento, a Colmbia passou a ocupar a stima colocao de maior fornecedora e tornou-se ainda mais importante depois da descoberta de grandes reservas de petrleo em seu territrio, o que a leva a desempenhar papel quase to destacado quanto o da Venezuela. A presso sobre a Colmbia intensificou-se durante o governo Reagan, quando este identificou o trfico e o consumo de drogas como problema de segurana nacional. Como ttica de combate, Reagan decidiu-se pelo ataque frontal aos locais de produo. No governo de George H. W. Bush (1989-1993), a presso prosseguiu com o lanamento da guerra s drogas (Villa e Ostos, 2005, p. 87). Essa presso atingiu o auge em 1999, ocasio em que o governo Bill Clinton aprovou o Plano Colmbia, que, mediante vultosa ajuda financeira e militar, propunha-se a auxiliar as foras armadas colombianas a erradicar a guerrilha e o narcotrfico. Essa medida foi acompanhada de um acordo com o Equador, pelo qual este consentia em transformar a base area de Manta em uma base avanada de operaes dos Estados Unidos na regio. O problema poltico mal resolvido das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia-Exrcito do Povo (FARC-EP) e o problema econmico e social da produo de drogas criaram, portanto, a oportunidade para que os Estados Unidos fizessem do territrio colombiano uma base militar. A partir dela, os norte-americanos tiveram acesso quilo que realmente os interessa, que a proteo das reas onde esto localizados os oleodutos contra eventuais sabotagens da guerrilha. Alm disso, suas foras militares podem observar mais de perto os movimentos de governos que lhes so crticos ou mesmo abertamente hostis naquela regio, como tem sido o caso do governo venezuelano de Hugo Chvez, eleito em 1999.
7 CONCLUSES
O colapso do mundo sovitico e o consequente encerramento da Guerra Fria deixaram os Estados Unidos na confortvel posio de nica potncia com capacidade de interveno global. Vitoriosos na frente ideolgica, os norte-americanos aparentemente nada tinham a temer. No incio da dcada de 1990 no havia nenhuma potncia em condies de desafiar sua liderana, nem tampouco havia
43
Estados com poder e com motivao comum para lanar tal desafio. Os mais otimistas acreditaram que estava se abrindo uma nova era histrica. A interveno internacional no Iraque sob o comando dos Estados Unidos para defender a soberania do Kuwait, contando com a aprovao da ONU, foi interpretada como incio dessa nova etapa de harmonia e paz. Para os formuladores de poltica dos Estados Unidos a questo era, todavia, mais complexa. Constitua, na realidade, um grande desafio. Os norte-americanos desejavam perpetuar a condio do pas de potncia nica, mas para isso era necessrio montar uma estratgia com vistas a desestimular o aparecimento de uma potncia com a ambio de participar efetivamente da modelagem da ordem internacional. Para que essa estratgia obtivesse xito afigurava-se como fundamental o aumento da capacidade militar dos Estados Unidos e o enfraquecimento dos demais, sobretudo dos pases da periferia, de onde podia irromper algum movimento de resistncia a essa ordem internacional. Assim, as presses no sentido da reduo de efetivos militares e a incluso dos pases recalcitrantes nos regimes internacionais de desarmamento e no nuclearizao eram de fundamental importncia. Depois de superar a perplexidade que tomou conta de todos, os pensadores norte-americanos formularam e refinaram as ideias de globalizao e de governana global. Cuidadosamente apresentadas mdia, ao mundo acadmico e s ONGs os conceitos foram rpida e entusiasticamente consumidos. E eles, por sua vez, qual rvore ramosa, abrigaram sob sua sombra novos conceitos relativos segurana internacional. Ideias que j vinham despontando h algum tempo tiveram a oportunidade para se desenvolver e ocupar quase todo o espao destinado s consideraes sobre segurana, sendo consideradas como grande avano terico e poltico. Em nome dessas novas concepes de segurana, os Estados Unidos e os demais pases da OTAN puderam colocar ordem na Europa. No entanto, com o decorrer do tempo a carga foi se revelando muito mais pesada do que se acreditava inicialmente, alm do que, como o processo social nunca linear, as contradies foram aparecendo e gerando antagonismos. Logo se verificou no ser possvel potncia hegemnica estar em todas as partes ao mesmo tempo, bem como o no interesse no envolvimento em todo e qualquer conflito. Ademais, por mais elevados que fossem os recursos disponveis, nunca o seriam em quantidade suficiente para resolver todas as questes de segurana no mundo; e se o projeto de globalizao criava embaraos em toda parte, os criava tambm nos Estados Unidos. O movimento antiglobalizao, que foi dificultando as reunies dos chefes de Estado em vrias partes do mundo, criou problemas dentro dos Estados Unidos, com aqueles que no se conformavam com as inevitveis perdas que alimentavam o processo. Os pases da periferia foram aqueles que mais sofreram os efeitos do processo de globalizao e das novas concepes de segurana internacional. A lgica liberal,
44
segundo a qual o mundo plano e o mercado est aberto para que cada um possa explorar suas vantagens competitivas, ia abertamente contra todo o esforo do Terceiro Mundo no sentido de criar mecanismos que facilitassem o desenvolvimento dos pases mais pobres. A globalizao representava, nessa perspectiva, a vitria da OMC sobre a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) e a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). No que tange segurana internacional, impunha-se a tese de que o princpio da soberania devia submeter-se ao princpio do direito da interveno para proteger os indivduos. Isto , da parte dos pases industrializados avanados no havia qualquer preocupao com a sorte dos indivduos quando se tratava de expor os pases menos desenvolvidos concorrncia no mercado internacional; a preocupao s passava a existir quando os pases depauperados sucumbiam aos problemas tnicos, religiosos e nacionais. Enfim, concluindo, tem razo Richard Haass ao afirmar que a era que se abriu em 1990 chegou ao fim em 11 de Setembro de 2001. A ousada ao terrorista veio, por assim dizer, atestar o fracasso da globalizao como projeto poltico de conservao da hegemonia dos Estados Unidos e, simultaneamente, despertar as reas perifricas, especialmente a Amrica Latina, para retomar a luta pelo desenvolvimento, pela defesa da soberania nacional e pela autonomia no meio internacional.
REFERNCIAS
ART, R. J. Americas grand strategy and world politics. New York: Routledge, 2009. AXFORD, B. The global system economics, politics and culture. Cambridge: Polity Press, 1995. BATISTA, P. N. et al. (Org.). Em defesa do interesse nacional desinformao e alienao do patrimnio pblico. So Paulo: Paz e Terra, 1994. BLUNDEN, M. F. In: MANNERS, I.; WHITMAN, R. G. (Ed.). The foreign policies of European Union member states. Manchester: Manchester University Press, 2000. BRZEZINSKI, Z. EUA-URSS o grande desafio. Rio de Janeiro: Nordica, 1987. ______. Laboratrio do mundo. Rio de Janeiro: Artenova, 1971. BULL, H. A sociedade anrquica um estudo da ordem na poltica mundial. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado/UNB/IPRI, 2002. CLARK, I. Globalization and fragmentation international relations in the Twentieth Century. New York: Oxford University Press, 1997.
45
CLINTON, W. J. Address to the nation on airstrikes against Servian targets in the Federal Republic of Yugoslavia (Servia and Montenegro). Mar. 24, 1999. Disponvel em: <www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=57305#ax331Z41TLlqI>. DINIZ, E. O Brasil e as operaes de paz. In: ALTEMANI, H.; LESSA, A. C. Relaes internacionais do Brasil temas e agendas. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 303-337. v. 2. EVANS, G.; NEWHAM, J. The penguin dictionary of international relations. London: Penguin Books, 1998. FONSECA JNIOR, G. A legitimidade e outras questes internacionais: poder e tica entre as naes. So Paulo: Paz e Terra, 1998. FUKUYAMA, F. The end of history and the last man. New York: Free Press, 1992. ______. The end of history? The national interest, n. 16, p. 3-18, summer 1989. GADDIS, J. L. Histria da Guerra Fria. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2006. GLASER, E. Le nouvel ordre international. Paris: Hachette Littratures, 1998. HAASS, R. N. The opportunity Americas moment to alter historys course. New York: Publica Affairs, 2005. HALLIDAY, F. The making of the Second Cold War. London: Verso, 1983. HARDT, M.; NEGRI, A. Imprio. Rio de Janeiro: Record, 2001. HOBSBAWM, E. Era dos extremos o breve sculo XX: 1914-1991. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. HUNTINGTON, S. O choque de civilizaes e a recomposio da ordem mundial. Rio de Janeiro: Objetiva, 1997. ______. The clash of civilizations. Foreign affairs, v. 72, n. 3, p. 22-49, 1993. ______. A superpotncia solitria. Poltica externa, v. 8, n. 4, p. 12-25, mar./ abr./maio 2000. ISHIHARA, S. O Japo que sabe dizer no. So Paulo: Siciliano, 1991. JONES, A. Dictionary of globalization. Cambridge: Polity Press, 2006. KENNEDY, P. Ascenso e queda das grandes potncias transformao econmica e conflito militar de 1500 a 2000. Rio de Janeiro: Campus, 1989. KHANNA, P. O segundo mundo imprios e influncia na nova ordem global. Rio de Janeiro: Intrnseca, 2008.
46
KISSINGER, H. Precisar a Amrica de uma poltica externa? Uma diplomacia para o sculo XXI. Lisboa: Gradiva, 2003. KURTH, J. Humanitarian intervention after Iraq: legal ideals vs. military realities. Orbis, Philadelphia, v. 49, n. 1, p. 87-101, Winter 2005. LABROUSSE, A. Geopoltica das drogas. So Paulo: Desatino, 2010. LAMPREIA, L. F. Diplomacia brasileira palavras, contextos e razes. Rio de Janeiro: Lacerda, 1999. p. 75-97. LAYNE, C. The unipolar illusion why new great power will rise. In: BROWN, M. E.; LYNN-JONES, S.; MILLER, S. E. The perils of anarchy contemporary realism and international security. Cambridge: The MIT Press, 1995. p. 130-176. MOCHIZUKI, M. M. China-Japan relations downward spiral or a new equilibrium? In: SHAMBAUGH, D. (Ed.). Power shift China and Asias new dynamics. Berkeley: University of California Press, 2005. MOISS, J. A. (Org.). O futuro do Brasil a Amrica Latina e o fim da Guerra Fria. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. NAU, H. R. O mito da decadncia dos Estados Unidos a liderana americana na economia mundial na dcada de 1990. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1992. PECEQUILO, C. S. Manual do candidato poltica internacional. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2009. POZO, M. J. P. del. La crisis de la Europa del Este y de la Unin Sovitica los cambios geopoliticos em la Europa Central e Oriental. In: PEREIRA, J. C. (Coord.). Historia de las relaciones internacionales contemporneas. Madrid: Ariel, 2009. ROSAS, I. C. W. As foras de defesa na regio e a segurana interna. Monografia apresentada ao Colgio Interamericano de Defesa, Departamento de Estudos, Curso XLIII, Washington, DC: Fort Lesley J. McNair, Apr. 2004. Disponvel em: <http://library.jid.org/en/mono43/Rosas.doc>. SANTOS, M. H. de C. A nova misso das foras armadas latino-americanas no mundo ps-Guerra Fria: o caso do Brasil. Revista brasileira de cincias sociais, So Paulo, Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais, v. 19, n. 54, p. 115-128, fev. 2004. SCHMITT, C. Teologia poltica. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. SHAMBAUGH, D. (Ed.). Power shift China and Asias new dynamics. Berkeley: University of California Press, 2005.
47
STOKES, D. Why the end of the Cold War doesnt matter: the US war of terror in Colombia. Review of international studies, v. 29, p. 569-585, 2003. TEIXEIRA, T. Os think tanks e sua influncia na poltica externa dos EUA. Rio de Janeiro: Revan, 2007. VILLA, R. D.; OSTOS, M. del P. As relaes Colmbia, pases vizinhos e Estados Unidos: vises em torno da agenda de segurana. Revista brasileira de poltica internacional, ano 48, n. 2, p. 86-110, 2005. VIZENTINI, P. F. Dez anos que abalaram o sculo XX da crise do socialismo guerra ao terrorismo. Porto Alegre: Leitura XXI, 2002. WVER, O. Securitization and desecuritization. In: LIPSCHUTZ, T. D. (Ed.). On security. New York: Columbia University Press, 1995. p. 46-86. WEISS, T. G. et al. (Ed.). The United Nations and changing world politics. Philadelphia: Westview Press, 2010.
CAPTULO 2
POLTICA DE DEFESA E SEGURANA DO BRASIL NO SCULO XXI: UM ESBOO HISTRICO*

1
Francisco Carlos Teixeira da Silva **

2
1 INTRODUO
Com o fim da Guerra Fria (1945-1991) e a dbcle do socialismo real, o processo de globalizao generalizou-se e aprofundou-se, construindo vastos espaos de conexo expressos em redes como suporte de variados fluxos sobre o planeta (Castells, 2002). Atravs da complexidade de redes globais veculos de fluxos altamente valiosos, tais como capitais, energia, frmacos, armas, esporte, lazer , regies antes relativamente fechadas como a Repblica Popular da China, a ndia ou o Leste Europeu integraram-se, fazendo o mundo encolher, em dimenses s vistas durante as Grandes Navegaes da poca Moderna, entre os sculos XVI e XVIII. O Brasil, embora de forma ainda ancilar, no permaneceu externo ou estranho ao processo. O processo de globalizao para alm de um fenmeno financeiro ou dito de mercados, como muito comumente confundido expressa, em verdade, a ampla colonizao do mundo atual por novas tecnologias de tipo digital, provocando uma intensa racionalizao do trabalho e uma integrao instantnea, em tempo real. As crises sejam de carter financeiro at as de carter humanitrio ocorrem aos nossos olhos via televiso, telefonia e computadores de tecnologia digital. Ocorre, para alm da imagenao das sries de televiso, uma verdadeira dobra espacial, com a possibilidade de sua acelerao permanente. Estrategistas, historiadores e cientistas polticos buscam, desde logo, o significado de tais eventos para o campo da geopoltica. Logo no deslanchar do fenmeno ainda no incio dos anos 1990 a tese da chamada governana global passou
* Devo agradecer aqui aos amigos militares que forneceram dados tcnicos, dos quais me declaro ab ovo completamente ignorante. Assim, o Almirante Rui Silva, o Almirante Reginaldo Reis, o Capito de Mar e Guerra (CMG) Alves de Almeida, o CMG Carlos Chagas, o CMG Killian, o Capito de Fragata (CF) Simioni, o CF Arentz e o Coronel Andr Novaes foram interlocutores constantes. E nem sempre concordaram com o uso dos dados e das ideias aqui contidas. Assim, como sempre, erros e usos heterodoxos de terminologia militar e de dados so de minha exclusiva responsabilidade.
.
** Graduado em Histria pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), mestre em Histria do Brasil (UFF) e doutor em Histria Social (Universidade de Berlin/UFF). Professor titular de Histria Moderna e Contempornea da UFRJ e coordenador do Laboratrio de Estudos do Tempo Presente/TEMPO (www.tempopresente.org). tambm professor conferencista da Escola de Guerra Naval e professor emrito da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito.
50
a ocupar maior espao e preocupao dos especialistas. O processo de globalizao teria impulsionado a supresso, ou provocado a inutilidade, das antigas fronteiras fsicas entre as naes, com o consequente questionamento dos atributos da soberania exclusiva do Estado sobre o seu territrio. O mundo, conforme milhares de slogans mercadolgicos, seria, doravante, um espao sem fronteiras. O corolrio da tese anterior no devidamente comprovada era a consequente inutilidade do conceito de soberania nacional (e a precarizao de seus atributos, tais como moeda prpria, poder de polcia, Foras Armadas etc.). O fim das fronteiras, comemorado com alarde, expressava-se nas grandes unies supranacionais e nos diversos acordos internacionais patrocinados por entidades e organismos supranacionais, o que afinal acabava por tornar os mecanismos e as entidades de garantia da soberania nacional correntemente dispensveis. Assim, abriu-se um amplo debate sobre o papel das Foras Armadas na era ps-Guerra Fria. Na verdade, e sabemos bastante bem disso, o rompimento ou a porosidade das fronteiras deram-se bem mais para alguns tipos de fluxos financeiros, entretenimento e lazer, drogas e algumas mercadorias, como eletrnicos/digitais do que numa verdadeira generalizao do processo de livre circulao de pessoas, bens e ideias. As interpretaes iniciais da Nova Ordem Mundial em especial aquelas decorrentes das teses de Francis Fukuyama, Tony Negri e outros1 foram marcadas pelo otimismo ufanista da chamada Era Clinton (1993-2001). Tais anlises, contudo, cederam ao peso de guerras desastrosas e, por fim, de uma grave crise econmica mundial a partir de 2008. De qualquer forma, o otimismo inicial sobre um mundo sem fronteiras cedeu rapidamente em face de fenmenos que contrariavam as teses de fronteiras porosas. Talvez o mais significativo destes fenmenos tenha sido a limitao, e mesmo a criminalizao, dos fluxos migratrios mundiais, com as grandes economias ocidentais constituindo-se em verdadeiras fortalezas de defesa dos empregos nacionais. Por todo o mundo, portos, aeroportos e autoestradas constituram-se em portes ultravigiados, mesmo antes dos terrveis eventos do 11 de Setembro de 2001. As teses centrais de um pretenso fim da histria, por sua vez, expresso da ausncia de qualquer outra utopia de futuro, fora do presentesmo insupervel do livre mercado e da democracia liberal, propostas como os balizadores da ordem mundial emergente, comearam a ser criticadas (Silva, 2003a). Portos, aeroportos e mesmo cidades inteiras nos Estados Unidos e na Europa voltaram-se fortemente para o fechamento do fluxo de pessoas, ora utilizandose de interpretaes falseadas sobre as origens da criminalidade, ora baseando-se em falsos critrios securitrios buscados na manipulao da chamada guerra ao
1. Para um debate amplo sobre a natureza da nova ordem mundial, em chaves e interpretaes diversas, ver Friedman (2005), Serfaty (2004) e Jha (2006).
Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico
51
terrorismo global. Mesmo as ideias mais generosas de criao de um ordenamento mundial, para alm das fronteiras do Estado-Nao, expressas, por exemplo, no Protocolo de Kyoto, nos tratados de banimento das armas qumicas, das minas terrestres ou na criao do Tribunal Penal Internacional (estabelecido em 2002) foram condenadas por grandes potncias, em especial os Estados Unidos, mas tambm por potncias emergentes como a Repblica Popular da China e a ndia, sendo tambm recusadas por outras, como Israel (Barnett, 2004). Na ordem econmica, a iluso do livre comrcio global sofreu um grave revs com a paralisao das negociaes denominadas Rodada de Doha.2 Assim, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) acabou por converter-se, bem mais, em um tribunal de arbitragem das disputas econmicas entre naes, em vez de um organismo de liberao global do comrcio. Na verdade, os subsdios financeiros pagos por pases como os Estados Unidos, Japo e pela Unio Europeia (UE) elevaram-se a mais de US$ 360 bilhes/ano por volta de 2005-2007 e as restries comerciais, sob argumentos diversos, multiplicaram-se, em especial depois da crise de 2008-2011. Partidos polticos tradicionalmente liberais (embora conservadores do ponto de vista poltico), como os Republicanos nos Estados Unidos, deram qurum para leis protecionistas, como o Farm Act. A luta pelo emprego e, portanto, pela estabilidade social, e da poltica nos pases centrais acabou por criar mecanismos de proteo aos mercados nacionais, falsos procedimentos alfandegrios e sanitrios e, por fim, uma guerra cambial de extenso planetria. Grande parte da natureza da crise de 2008 para alm da bvia desregulamentao catica dos mercados internacionais deveu-se a polticas protecionistas e de endividamento pblico em busca da manuteno de imensos subsdios a setores no competitivos da economia nos Estados Unidos e na Europa Comunitria (Naidin et al., 2009). Em suma, entre 1991, quando a Guerra Fria termina, e 2008, quando o mundo mergulha em uma larga crise econmica mundial, temos mudanas amplas e abruptas na ordem mundial, que contestam fortemente o otimismo inicial dos anos imediatos do ps-Guerra Fria. Neste sentido podemos avanar uma primeira hiptese de trabalho norteadora deste artigo:
No podemos continuar trabalhando com as hipteses de caracterizao da nova ordem mundial geradas no ps-1991, posto que se tratava bem mais de cenrios, a maioria desmentida pelos fatos em curso.
2. A chamada Rodada de Doha iniciada na capital do Qatar em 2001 deveria concluir suas decises em 2006, com uma ampla liberalizao do comrcio internacional. Entretanto, apesar das conferncias mundiais em Cancn, Genebra, Paris, Hong Kong e Potsdam a Agenda de Desenvolvimento de Doha encontra-se hoje (novembro de 2011) sem quaisquer perspectivas de xito.
52
Neste contexto, seguindo a hiptese acima, vemo-nos obrigados a propor uma nova periodizao do ps-Guerra Fria a atual ordem mundial que vivemos em trs perodos, visando com isso melhor identificar a natureza da insero global do Brasil e da as necessidades de defesa e segurana do pas. Assim, visualizamos, nas relaes internacionais ps-1991, as seguintes fases. 1) 1991-2001: O Otimismo Clintoniano perodo da desapario da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e da maioria dos pases sob influncia e controle direto sovitico, tais como a Polnia, a Tchecoslovquia, a Bulgria, a Iugoslvia e a Repblica Democrtica Alem. Deu-se ainda a emergncia de vrios novos estados, como Ucrnia, Litunia, Letnia, Estnia, Bielorrssia e as repblicas ex-soviticas da sia Central. O mesmo se deu, em meio a uma grave tragdia humanitria, na ex-Iugoslvia. Enquanto isso, outros pases fechados da rea do socialismo real, como a Repblica Popular da China, o Vietn e Cuba, buscaram reformas internas visando evitar o colapso do modelo de tipo sovitico. Tais medidas atingem amplo sucesso na China e no Vietn, onde se pratica um tipo de Perestroika sem Glasnost, conseguindo-se uma integrao plena nas redes globais, muitas vezes em detrimento das condies de trabalho e ambientais nos seus prprios pases. Os Estados Unidos emergem como vitoriosos na Guerra Fria e a Federao Russa o estado sucessor da ex-superpotncia URSS recua. Trata-se de um recuo fsico, geogrfico, com um empurro (roll-back) estratgico do pas para o fim da Europa, quase uma nova asiatizao do pas, recuando tambm em termos de poder real (econmico, militar, demogrfico etc.), embora mantenha sua capacidade atmica e certo dinamismo industrial explcito nos setores da indstria blica, espacial e de mquinas e equipamentos, bem como em hidrocarbonetos. Contudo, o pas apresenta em seu todo um perfil primrio-exportador intenso, em especial no setor gs-petrleo. Evidentemente, os Estados Unidos ganham neste processo. A ideia-fora de um sculo americano ganha impulso nas Administraes George H. W. Bush (presidente entre 1989-1993) e Bill Clinton (1993-2001). Ambas malgrado a pertena partidria diversa buscavam instrumentos de hegemonia ou segurana mundial por meio da construo de entidades, acordos e tratados de tipo OMC, Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial, Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta), rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) etc. O conceito de governana mundial tornar-se-ia um tema comum, com a aceitao tcita pelos pequenos e mdios pases, prontos para acolher as recomendaes dos organismos mundiais de abertura econmica e poltica, de abandono de aduanas e de interdependncia. Os
53
temas sobre crimes transfronteirios narcotrfico, lavagem de dinheiro, contrabando e pirataria industrial foram transformados em agenda de trabalho para a maioria dos pases. neste momento ainda que surge uma imensa literatura de caracterizao de um mundo sem fronteiras, que permanece, malgrado os fatos posteriores, como uma marca batismal do que seria a chamada nova ordem mundial. Da mesma forma o tema defesa foi amplamente confundido com segurana, visando com isso levar as diversas Foras Armadas nacionais a aceitarem as funes de polcia resultantes das chamadas novas ameaas. A administrao Clinton projetara, de forma clara, a hegemonia global dos Estados Unidos mediante formas de cooperao e de consentimento, criando um largo arcabouo jurdico internacional. Na Era Clinton, as possveis limitaes aos interesses americanos, como no Tribunal Penal Internacional ou no Protocolo de Kyoto, seriam largamente compensadas por ganhos expressos, de um lado, no congelamento do poder mundial (consagrao da Federao Russa como potncia de terceira ordem; dependncia da UE alargada com a Turquia e os pases do Leste Europeu; e controle sobre um Japo paralisado) e, de outro, numa rediviso global das reas de interesse, concentrando o poder americano na sia Oriental (acordos de cooperao com a Repblica Popular da China) e no hemisfrio ocidental, com a criao da Alca. Caberia UE enfrentar o desafio chins na frica e, aos Estados Unidos, pacificar o Oriente Mdio e a sia Central, criando nestas regies um espao de concentrao do poder americano. Neste momento esboou-se, pela primeira vez, um amplo racha estratgico no interior das instituies norte-americanas, produto do prprio fim da Guerra Fria. A persistncia na conteno e, se possvel, no empurro para trs (roll-back) da URSS estratgia herdada dos ingleses e presa, ainda, aos avatares do Grande Jogo (1813-1907) , parecia para muitos esgotada. A Rssia recuara, de fato. Para muitos, nos Estados Unidos, a questo central seria como enfrentar uma potncia em ascenso, a Repblica Popular da China, e abandonar de vez a centralidade da conteno russa na formulao da poltica de defesa americana (ou seja, abandonar de vez a geopoltica de Halford Mackinder, 1861-1947 e Nicholas Spykman, 1893-1943) (Silva, 2003b). Neste plano de disputa, tratava-se de diminuir o poder dos militares do CentCom o comando militar voltado para o Oriente Mdio e a sia Central , diminuir os recursos das foras de terra, resolver em definitivo o conflito Israel-Palestina e fazer uma escolha de longo alcance: a China seria parceira ou adversria estratgica? Evidentemente os setores anti-Pacom o Comando do Pacfico
54
reagiriam, apoiados pelo lobby fundamentalista cristo e republicano (pr-Israel) e pela indstria do petrleo. A presidncia Al Gore que, afinal, no aconteceu , embebida em forte credo internacionalista, ambientalista e dependentista, deveria coroar este processo. Contudo, nada se deu como proposto pelos tericos do universalismo otimista. 2) 2001-2008: A Busca da Hiper-hegemonia As duas administraes George W. Bush (filho, presidente entre 2001-2009) marcaram um forte turn-point no agir poltico dos Estados Unidos. Tratava-se de expurgar da formulao americana as novidades da Era Clinton, e voltar-se, ainda uma vez, para uma estratgia classicista: conter a Rssia, ampliando a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e a UE; criar o Escudo Antimsseis em territrio do ex-Pacto de Varsvia; e voltar a ter um papel central no Oriente Mdio/sia Central, tendo em Israel uma rea-piv. Ou seja, uma reafirmao de Mackinder/Spykman como fontes de uma geopoltica. Mesmo mantendo um leque de interesses bastante semelhantes em termos de uma hegemonia global, a administrao Bush manteve-se fiel ao esprito da Guerra Fria ao contrrio das modernidades das administraes Bush-Clinton voltando-se para as concepes geopolticas de Mackinder (1904) e Spykman (1942) sobre a centralidade da sia Central e do Oriente Mdio para a segurana e para os interesses americanos. Abandonou-se sem maior dificuldade o projeto de supremacia hemisfrica expresso na Alca, e a Repblica Popular da China passou progressivamente de parceiro estratgico condio de adversrio estratgico. Ao mesmo tempo, as presses sobre a Rssia lembraram os tempos da Guerra Fria, buscando-se alianas de envolvimento e conteno com a Gergia e a Ucrnia. Eram as lies antigas da geopoltica de Mackinder/Spykman sobre controlar a sia Central e impedir o acesso aos mares: dominar as fmbrias da Eursia (Eisenbaum, 2005) da a relevncia de Afeganisto, Iraque e Ir. Os terrveis atentados de 11 de setembro de 2001 no foram tambm a as aparncias enganam as origens da virada na poltica externa americana. O choque causado pelos ataques terroristas, em verdade, facilitou as mudanas e permitiu, com mais liberdade para a presidncia americana, as guerras no Afeganisto (2001) e no Iraque (2003). Contudo, as opes econmicas e financeiras do Governo Bush, e de seu secretrio de defesa, Donald Rumsfeld, mostraram-se catastrficas. Os elevadssimos custos de trs guerras simultneas em cenrios
55
diferentes um antigo sonho estratgico norte-americano3 mostrarse-iam superiores aos meios disponveis pelos americanos, incluindo a a reativao de dispositivos militares no Atlntico Sul e a criao do Comando dos Estados Unidos para frica (Africom). Da mesma forma, a combinao altamente explosiva de corte dos impostos sobre grandes fortunas, a desregulao das agncias de controle financeiro e os imensos subsdios como o Farm Act criaram uma pssima relao com os elevados gastos militares, gerando dficits bilionrios para o pas. A crise dos crditos txicos em 2008, a chamada bolha do subprime, serviu de estopim para a crise mundial, ainda em curso. 3) A partir de 2008/2009: O Retorno ao Multicentralismo a crise financeira tornou-se mundial e resultou numa forte crise econmica mundial, atingindo em especial o emprego e a capacidade de pagamentos nas grandes economias, ditas maduras. A lassido fiscal e os erros de constituio do euro criaram situaes ainda mais duras no bojo da crise: a UE cindiuse em 2011 quanto s solues para a crise , de forma clara, entre os pases da zona de livre comrcio (e que no adotaram o euro, como o Reino Unido) e os pases da zona do euro, que se viram obrigados a assumir as responsabilidades de soerguimento econmico da UE. Inicialmente, a crise mundial de 2008, com seus aspectos mais visveis e duros (como o desemprego massivo), coincidiu com as eleies norte-americanas e permitiu (nos Estados Unidos) a desagregao da aliana republicana at ento dominante (e baseada no conservadorismo internacionalista, na convergncia de interesses entre petroleiras e grandes produtores de armas e dos grupos fundamentalistas cristos). A eleio de Barack Obama representou mais um importante turn-point. De forma clara, o novo presidente americano reconhecia a impossibilidade de os Estados Unidos manterem-se como uma fora militar de prontido e capaz de intervir de forma direta e imediata sem o apoio dos organismos internacionais e, portanto, sem a diviso do nus financeiro em todas as questes internacionais. Obama retorna a uma poltica de cooperao e de diviso de tarefas (e de custos), como no caso da Lbia, em 2011. Da mesma forma, a euforia desregulacionista, que imperou nas duas fases anteriores (e teve seu pice com George Bush), duramente criticada, sendo mesmo desacreditada em amplos setores da opinio pblica, gerando movimentos de protesto antes im3. Referimos-nos aqui aos custos das guerras do Afeganisto e do Iraque somados aos custos da chamada guerra global contra o terrorismo internacional como estratgia de defesa dos Estados Unidos ao longo dos anos 2001-2009. Tais encargos foram fundamentais para a emergncia de imensos dficits fiscais nos Estados Unidos e, consequentemente, para incapacitar o pas em enfrentar a crise decorrente da quebra de 2008.
56
pensveis, como o Occupy Wall Street. um momento de grave crise do pensamento e das prticas liberais elogiosas das virtudes do chamado livre mercado. A performance durante o primeiro pice da crise (entre outubro de 2008 e abril de 2009) de governos altamente crticos ao desregulacionismo como ndia, Repblica Popular da China, Brasil e Argentina mostrou que a dinmica do Estado era indispensvel para o soerguimento econmico. Da mesma forma, a paralisia ou o atentismo (a longa espera na tomada de decises) da administrao Bush e das lideranas europeias mesmo em 2011 comprovariam um eclipse do fundamentalismo liberal, ao lado da ausncia de lideranas capazes de tomar decises estratgicas nas naes desenvolvidas. Da mesma forma, ainda uma vez a inteligncia estratgica e acadmica nos pases centrais falhou, no conseguindo prever, e depois avaliar corretamente, o fenmeno das Primaveras rabes. No plano da poltica de defesa e de segurana, o reconhecimento implcito na crise e explcito nas opes de Obama de encerrar as guerras iniciadas por George W. Bush abriu um amplo debate sobre a decadncia dos Estados Unidos, no mais de forma exagerada. Tornou-se claro para os parceiros americanos que as polticas de defesa autnomas, de iniciativas unilaterais e agressivas, tiveram um preo por demais elevado e deveriam ser revistas. Na grave crise entre o Congresso Americano e a Presidncia (acerca do oramento norte-americano), em 2011, que quase levou paralisia do Estado americano, ficou patente a divergncia de propostas, e mesmo de diagnsticos. Enquanto a maioria republicana exigia cortes de gastos sobretudo do oramento dito social, Obama acenava com cortes militares, irritando os lobbies conservadores e os ultraimperialistas americanos.4 Assim, bem mais do que a decadncia dos Estados Unidos vemos a emergncia de novos centros de poder e a transformao dos Estados Unidos, para alm de seus sonhos de hegemonismo global, como um ator fundamental nesta nova ordem mundial. Contudo, de forma alguma, um ator nico ou incontestvel.
2 O BRASIL NAS NOVAS CONDIES MUNDIAIS
Surgiam, assim, novos e tremendos desafios para o Brasil. Em face da crise mundial de 2008 ainda em curso o Brasil voltou-se para uma poltica de maior protagonismo do Estado como agente indutor da prosperidade nacional. A liquidez foi garantida pelos bancos estatais, impostos sobre a produo industrial
4. Mesmo com a nfase em programas sociais durante a primeira Administrao Obama, os gastos americanos no apresentam uma queda significativa. Em 2011 os gastos americanos atingiram o maior patamar da histria, com uma cifra de US$ 690 bilhes, com a dvida total atingindo o patamar de US$ 15 trilhes.
57
reduzidos, amplos programas de obras impulsionados e aes afirmativas reforadas, gerando uma rpida e vigorosa sada da crise. O pas atingiu ndices de mais de 7% de crescimento do PIB. Contudo, as conhecidas carncias estruturais da economia brasileira limitaram, depois de 2011 (j no governo Dilma Rousseff ), a manuteno de uma poltica expansionista deste feitio. Assim, a crise mundial passou a ser um elemento central de clculo estratgico do pas, quando se pretende simultaneamente manter os patamares preestabelecidos da inflao, manter o crescimento no nvel mnimo de 3,5% ao ano (a.a.) e retirar os ainda existentes 16 milhes de brasileiros da misria. neste contexto que a busca de novos e mais robustos mercados e a consolidao dos laos j existentes tornou-se uma prioridade para a poltica externa do pas, centrada largamente no interesse de gerao de renda e emprego. O Brasil sustenta uma clara opo pela integrao nas grandes redes mundiais, em especial com polticas favorveis aos fluxos de capitais e aos investimentos estrangeiros, como geradores de prosperidade. Tal poltica se d por meio da busca de uma maior insero no comrcio mundial que passa de menos de 1% para pouco mais de 1,5% (embora para alguns setores da economia brasileira, como commodities, esta participao chegue a 6,9%)5 e com a luta pela liberalizao do comrcio mundial, em especial no combate aos subsdios das naes ricas. Ao mesmo tempo, a criao de uma rea protegida, impulsionando a integrao regional atravs de uma tarifa externa comum (TEC), por meio do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Mesmo antes do fim da Guerra Fria, em 1991, a longa paralisia do crescimento brasileiro, entre 1973 e o final dos anos 1980 do sculo XX, comeava a gerar para alguns intelectuais e formuladores de polticas pblicas a percepo de que deveramos ser mais autnomos e afirmativos em nossas relaes internacionais, sem compromissos permanentes com a hiperpotncia americana. A partir de 1994, o debate nacional acerca da convenincia de aceitarmos a proposta da Alca uma rea hemisfrica de livre comrcio liderada pelos Estados Unidos foi, muito possivelmente, o ltimo debate sobre a forma de insero do Brasil na ordem mundial. O crescimento e a amplitude das possibilidades brasileiras depois de 1994 criaram para muitos, por si s, o diagnstico de uma
5. Muitos comentaristas destacam a pequena participao do Brasil no comrcio mundial. Contudo, a ascenso a uma cidadania plena incluindo a a insero na sociedade de consumo de massa de vastas camadas sociais brasileiras compensaria largamente uma integrao internacional ainda restrita. Contudo, devemos ainda perceber que o aumento do comrcio exterior brasileiro deu-se num cenrio de grande aumento da riqueza mundial portanto os percentuais possuem peso diferenciado em relao ao mundo dos anos de 1950 e de 1960 e de muito maior competitividade. Mesmo assim o pas se encontra entre os vinte pases de maior comrcio exterior. Ver: Cresce a Participao do Brasil nas exportaes do agronegcio. Disponvel em: <http://brasilatual.com.br/sistema/?p=1938>. De qualquer forma, a afirmao de que estaria se dando uma desindustrializao do pas altamente questionvel. At a crise de 2008, com um funcionamento pleno da economia mundial, os manufaturados representavam 48% da pauta de exportaes, com a relao entre os trs setores bsicos, semimanufaturados e manufaturados mantendo-se constante. Ver: O Brasil e o Comrcio Internacional. Disponvel em: <http://www.revistaautor.com/index.php?option=com_content&task=view&id=452&Itemid=38>.
58
no convergncia de interesses entre as economias do Brasil e dos Estados Unidos e a imperiosidade de uma ao autnoma, visando evitar uma subordinao percebida graas ao caso do Mxico no mbito do Nafta como indesejvel e violadora dos interesses nacionais. Em suma, a crise persistente da economia brasileira nos anos 1980/1990 do sculo XX e, depois disso, a estabilizao e a recuperao, enquanto o Ocidente afunda-se numa longa crise, gerou a percepo da imperiosidade da autonomia. Assim, antes mesmo do fim da Guerra Fria, em 1991, j havia em amplos setores da sociedade brasileira hoje no poder a busca de caminhos prprios para o desenvolvimento do pas. Da percepo de um caminho brasileiro de desenvolvimento pode-se passar, com certa rapidez, para a percepo da necessidade de um caminho, tambm brasileiro, para as polticas de defesa e segurana.
2.1 A crise do sistema de defesa hemisfrico
Em termos de poltica de defesa e de segurana o Brasil viu-se perante um grande vazio estratgico, de longa durao, a partir do fim do governo de Joo Figueiredo (1979-1985), em virtude da falncia financeira, que podava quaisquer iniciativas, reforada a partir de 1985 com a visvel dbcle da URSS (finalmente transformada em colapso em 1991). As longas dcadas de interdependncia, ou solidariedade hemisfrica, com os Estados Unidos tal como preconizara o regime civil-militar de 1964, ao menos at a crise no governo Geisel (1974-1979) no serviam mais como garantia para o pas (Silva, 2009). Devemos aqui, ao lado dos dois condicionadores anteriores crise econmica interna e colapso da URSS introduzir outro elemento, normalmente negligenciado na anlise daquele perodo. Trata-se do destino da Argentina durante a Guerra das Malvinas, em 1982, que mostrara para espanto, ingnuo, das elites militares brasileiras e sul-americanas em geral que a identidade atlantista dos Estados Unidos e a primazia do Pacto Atlntico (OTAN) e do cenrio europeu valiam bem mais do que o pan-americanismo, o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar), de 1947 (tambm chamado de Tratado do Rio de Janeiro), e a propalada defesa hemisfrica (Scheina, 2003). A estreita colaborao entre Estados Unidos e os pases latino-americanos no campo da defesa, embora tivesse comeado nos anos de 1930 (Munhoz e Silva, 2011), aprofundou-se durante a Segunda Guerra Mundial, em especial com o Brasil. A criao do Tiar, em 1947, como destaca Sidnei Munhoz, foi um fato que definiria por quase cinco dcadas as relaes ditas hemisfricas (Munhoz, 2004; Vizentini, 2004). Tratava-se, no incio, de bloquear a presena do Terceiro Reich ao continente (alm de expulsar os britnicos, ou ao menos subordin-los aos interesses americanos). Em seguida, aproveitando-se da demofobia dos regimes
59
oligrquicos do continente, voltou-se para a colaborao contra o comunismo internacional (Guatemala em 1954 foi, com a deposio do governo democrtico de Jacobo Arbenz, a primeira expresso concreta desta poltica). Assim, a preparao, a formao e os equipamentos das foras armadas latino-americanas passaram a integrar um sistema interamericano de defesa. Esta solidariedade hemisfrica havia se tornado poltica estratgica oficial dos pases latino-americanos, sob a gide dos Estados Unidos, durante toda a Guerra Fria. Os Estados Unidos haviam estabelecido atravs dos ensinamentos na Escola das Amricas e nos cursos especializados nos colgios e universidades militares e de defesa nos Estados Unidos uma agenda para os pases do hemisfrio. Tal agenda era composta, basicamente, de dois grandes pilares: de um lado, a guerra antissubversiva, evitando a presena de regimes pr-soviticos no continente uma misso particularmente voltada para as foras de terra , e, de outro lado, funes inteiramente subordinadas, como patrulhamento naval, manuteno de linhas de comunicao, informao humana etc., estas, em especial, no mbito das marinhas. As tarefas eram determinadas nesta diviso das responsabilidades pela defesa hemisfrica, com um planejamento supranacional. Neste sentido, num mbito de uma guerra atmica mundial esboada, por exemplo, na crise dos msseis de Cuba em 1962 as misses das foras armadas latino-americanas eram suprfluas e ancilares. Alm disso, a defesa global por seus custos e por sua necessidade tecnolgica caberia aos Estados Unidos. Mesmo a gerao de um pensamento estratgico brasileiro ficava subordinado lgica da bipolaridade. Os nicos pensadores originais brasileiros em assuntos de defesa naquele momento Golbery do Couto e Silva e Therezinha de Castro (Costa Freitas, 2004), mantiveram-se amplamente no mbito da Doutrina de Segurana Nacional e no quadro do enfrentamento Ocidente/ Oriente, retornando invariavelmente ao conceito de solidariedade hemisfrica. Para tipificar as caractersticas do chamado sistema interamericano de defesa devemos ter em mente o seguinte quadro. Desde 1942, com a criao da Comisso Mista de Defesa Brasil-Estados Unidos, e depois com a participao do Brasil na guerra com a Fora Expedicionria Brasileira (FEB), estvamos nos integrando claramente num amplo sistema americano de defesa. A criao do Tiar, em 1947, veio atualizar os mecanismos de consulta, cooperao e deciso conjunta, agora no mais no mbito da Segunda Guerra Mundial, mas no mbito da Guerra Fria. No ano seguinte, em 1948, na Conferncia de Bogot, foi criada a Organizao dos Estados Americanos (OEA), com sede em Washington. Emergiam assim, em plena Guerra Fria, os trs pilares do chamado sistema interamericano de defesa:
a rede de cooperao bilateral entre Estados Unidos e os pases latino-americanos (indo desde a formao de pessoal militar em diversos campos at a venda e a doao de material blico);
60
o Tiar e suas obrigaes; e a OEA e suas comisses.
A declarao da incompatibilidade do comunismo com a herana comum crist e democrtica das Amricas, conforme a deciso da IV Reunio de Consulta dos Chanceleres da OEA, em Washington, no ano de 1951, identifica plenamente o sistema interamericano (ou hemisfrico) com o clima geral da Guerra Fria. No prprio interior dos pases latino-americanos criaram-se instituies e leis que emulavam os procedimentos americanos ou aplicavam-se puramente suas proposies. Assim, a criao da Escola Superior de Guerra (ESG), no Rio de Janeiro, nos moldes do National War College, em 1949, serviria de bero para a formulao da chamada Doutrina de Segurana Nacional no Brasil.
2.2 Malvinas, um acontecimento inesperado
com este quadro em mente que devemos encarar o impacto da Guerra das Malvinas em 1982. A ao de uma potncia, atmica e extra-americana, numa guerra identificada como suprflua e mantenedora de uma relquia da poca do colonialismo, abalou seriamente as convices dos militares sul-americanos e, em especial, brasileiros, na viabilidade e, mesmo, na confiabilidade de um sistema de defesa baseado na potncia norte-americana.6 Assim, mesmo antes do fim da Guerra Fria em 1991, a crise Brasil-Estados Unidos, ainda durante o governo Ernesto Geisel entre 1974 e 1979 (em especial em 1977) , ao lado da Guerra das Malvinas, criou as condies iniciais para o desmonte da confiana na chamada defesa hemisfrica.7 Ao sobrevir o colapso sovitico e a abertura da Repblica Popular da China ao mundo (j reconhecida pelo Brasil como parceira vivel desde a poca da diplomacia do Pragmatismo Responsvel, no Governo Geisel, guiada pelo ministro Saraiva Guerreiro) as elites militares brasileiras ao menos por aquelas menos combatentes e no to vinculadas ao clima de Guerra Fria perceberam a imperiosidade de um pensamento estratgico nacional, autnomo, centrado no nicho da Amrica do
6. Neste sentido podemos fazer um paralelo histrico entre a desconfiana francesa frente disposio americana de verdadeiramente defender a Europa, em especial a partir de 1956, e a posio dos militares sul-americanos depois da Guerra das Malvinas, em 1982. Para os franceses, dificilmente os Estados Unidos enfrentariam uma guerra nuclear global contra os russos para salvar a Europa. Num avano convencional russo sobre a Europa e em face de uma derrota das foras da OTAN, os americanos se retirariam para sua fortaleza atlntica, salvando o Reino Unido e abandonando o continente. A grave crise de Suez, em 1956, quando os americanos aceitaram o ultimato sovitico e obrigaram franceses e britnicos (bem como israelenses) a se retirarem do Egito, fora o divisor de guas do pensamento estratgico francs. Neste momento a Frana optou por construir sua prpria fora nuclear autnoma. Da mesma forma as origens do programa nuclear sul-coreano (mais tarde abandonado sob presso nipo-americana) decorreu da retirada americana do Vietn em 1973. Ver Ger (1995). 7. Para uma discusso mais aprofundada da chamada Doutrina Carter e seu impacto sobre as relaes Brasil-Estados Unidos, bem como da rejeio americana ao acordo nuclear Brasil-Alemanha e sua tentativa de impedir o desenvolvimento de uma tecnologia nuclear autnoma por parte do Brasil, ver Silva (2003c).
61
Sul. Tal pensamento estratgico deveria ser independente das percepes de risco e de segurana geradas nos Estados Unidos e ser voltado para as singularidades dos interesses brasileiros. A imensido de trabalhos artigos, teses e monografias, bem como de cenarizaes sobre a Guerra das Malvinas nas escolas militares superiores do Brasil como a Escola de Guerra Naval (EGN) e a Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (Eceme) indicam a preocupao das elites militares com as mudanas estratgicas decorrentes do conflito em 1982. Eis aqui a possibilidade de formular uma segunda hiptese de trabalho deste artigo:
A constante crise econmica da Amrica Latina e a insensibilidade americana para seus impactos (crise da dvida externa), nos anos de 1980, somada poltica da Administrao Carter frente ao problema dos Direitos Humanos no continente e, por fim, a postura americana durante a Guerra das Malvinas, em 1982, corroeram a tradicional poltica de defesa hemisfrica, desacreditando os Estados Unidos como parceiro confivel aos olhos dos militares latino-americanos.
Assim, a nosso ver, no foi necessrio esperar o colapso do comunismo sovitico, em 1991, para criar-se o impasse estratgico do Brasil contemporneo. Antes disso, as elites militares, e polticas, j buscavam uma alternativa falida solidariedade hemisfrica.
2.3 Tempos e espaos de uma estratgia brasileira
Foi a partir deste momento o choque do reconhecimento de interesses divergentes entre os Estados Unidos e o Brasil luz das iniciativas da administrao Carter (1977-1981) e a postura norte-americana durante a Guerra das Malvinas que uma nova reflexo sobre estratgia, defesa e segurana passou a ocupar a mente dos setores mais avanados do pensamento militar e estratgico brasileiro. Mesmo no tendo sido a questo Carter um rompimento completo de relaes de cooperao militar Estados Unidos-Brasil, sob o Governo Geisel, tornou-se, por sua vez, a Guerra das Malvinas, um divisor de guas definitivo. A postura americana, optando claramente pela solidariedade atlntica (do Norte), em detrimento da solidariedade hemisfrica, do velho pan-americanismo e de seu sistema hemisfrico de segurana e de defesa, deixou claro para os pensadores brasileiros nossa solido e responsabilidade. Ainda mais acentuada em virtude da crise econmica e do encolhimento de recursos para o setor. A emergncia de novos contenciosos, reais ou apenas em nvel de percepo de ameaas, tais como: o mar territorial brasileiro e a explorao da plataforma continental; o acesso a tecnologias de ponta nos setores de balstica, avinica e nuclear; o controle das fronteiras e dos crimes transfronteirios; e, por fim, a questo
62
da preservao e da patrimonializao da Amaznia, iriam patentear a divergncia estratgica com os Estados Unidos. Nesse contexto, a manuteno de uma rixa de sculos na Regio do Prata (herdada dos tempos coloniais de Espanha e Portugal e agudizada sob o Imprio na Guerra da Trplice Aliana, 1864-1870) comeou a ser questionada. Na verdade, tratava-se de dois pases, de forma diversa, derrotados e exaustos. Ambos sados de regimes impopulares e economicamente fracassados, um beira da falncia e da bancarrota e o outro derrotado militarmente e dividido aps anos de Guerra Suja, e tambm sofrendo de grave crise econmica. Talvez a maior sabedoria de ambas as naes, naquela conjuntura, tenha sido a convergncia dos Governos Raul Alfonsn e Jos Sarney ambos questionados em sua capacidade de dar respostas s crises que avassalavam seus pases em buscarem novas vias de desenvolvimento e de garantia de autonomia (Tedesco, 2011). Abriam-se aqui os caminhos para o mais amplo perodo de entendimento no continente para nosso efeito, a Amrica do Sul e as vias de construo de mecanismos complexos de desenvolvimento e segurana, como o Mercosul, e, a partir da, de iniciativas como a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). A partir de ento e este o fato de maior relevncia no campo de defesa e segurana do continente deu-se a eroso do chamado sistema hemisfrico, ou interamericano, de segurana, e iniciou-se a busca de alternativas conceituais, estratgicas e prticas para o sistema interamericano de defesa. Foi assim que o fim da Guerra Fria, em conjunto com as democratizaes na Amrica Latina, sepultaram de vez o chamado sistema americano de defesa, j desacreditado. Em verdade, o sistema j estava abalado seriamente, profundamente desacreditado pelos prprios Estados Unidos, cujas preocupaes de defesa no tinham, e ainda no tm, um foco no prprio hemisfrio ou nas necessidades dos pases da regio. Contudo, o fim da Guerra Fria significaria a total inutilidade do prprio sistema americano de defesa nos moldes em que este foi pensado durante a Segunda Guerra Mundial e consolidado ao longo da Guerra Fria, com sua expresso maior no Tiar. Este , atualmente, apenas uma relquia histrica, sem maior sentido para o pensamento estratgico contemporneo brasileiro.
3 OS INTERESSES ESTRATGICOS DO BRASIL
Como vimos, durante toda a Guerra Fria (1947-1991), o Brasil esteve excntrico aos grandes conflitos internacionais, no participando em termos de poltica externa e
63
de defesa dos grandes eventos polticos, diplomticos e, mesmo, blicos internacionais.8 De certa forma, esta exterioridade do pas aos grandes conflitos mundiais acabou por gerar um complexo de ilha, segundo o qual estaramos distantes das grandes crises e conflitos mundiais. Da mesma maneira, as pesadas tarefas nacionais de largo alcance social como educao e sade imporiam um decidido limite aos gastos militares numa poca de pretensa superao de conflitos. A este sentimento de ilha, ao lado de uma falsa garantia de segurana, por estar ao largo dos conflitos internacionais, somar-se-ia a memria do regime civil-militar dominante no pas entre 1964 e 1984.9 Assim, podemos destacar uma terceira hiptese de trabalho neste artigo:
O abandono de preocupaes de defesa, a exausto de toda uma tradio de defesa e de pensamento estratgico no Brasil, decorria deste quadro ps-democratizao nos anos de 1990.
Neste contexto, trs outros elementos, fortemente presentes no senso comum nacional ps-regime civil-militar, explicariam a grande dificuldade de pensar e formular uma poltica pblica de segurana e de defesa. Seriam eles: i) o chamado otimismo clintoniano; ii) a ideia de um mundo sem guerras e sem fronteiras; e iii) a ideia de uma governana mundial benvola. Tais supostos, em moda e fortemente apoiados nos anos de 1980/1990, seduziram, ento, muitos coraes, aprofundando o mais intenso perodo de crise do pensamento estratgico no Brasil. A partir deste diagnstico, em voga no Brasil por quase duas dcadas, o papel das Foras Armadas no conjunto das instituies nacionais foi diminudo e, mesmo, relegado a um papel de quase irrelevncia. Tal postura somava-se, ento, a um perodo de crise econmica e de austeridade financeira, vista como mais uma razo para a inutilidade de qualquer esforo autnomo de defesa do Brasil. Tratava-se, neste caso, dos custos. Com sistemas altamente sofisticados as diversas verses da chamada guerra dos botes, derivadas das leituras dos livros do futurista Alvin Toffler (1993) , o Brasil no possuiria condies de desenvolver equipamentos militares significativos, sendo, portanto, inteis e custosos quaisquer esforos nesta direo. A reduo dos efetivos militares e a limitao dos gastos em equipamentos era uma decorrncia clara da inutilidade dos esforos dos pobres em se armar ou se proteger. Assim, os sistemas de defesa deveriam, quando muito, ser transformados em sistemas de polcia voltados para a segurana cidad e para o combate ao crime transfronteio. Aps anos de domnio militar
8. Mesmo sob presso dos Estados Unidos, e com solicitao do secretrio-geral da ONU, Trigyvie Lie, o governo brasileiro rejeitou, em 1951, qualquer participao na Guerra da Coreia. 9. Existe hoje, no campo da histria, um forte debate sobre a natureza do regime vigente no Brasil entre 1964 e 1985, incluindo a uma periodizao de suas fases mais agudas de arbtrio e o legado destes anos para o Brasil. Para um grupo novo de historiadores a expresso Ditadura Militar mais encobre do que explica a realidade, posto que a sociedade civil mdia, Igreja, empresrios, alm de vrios partidos polticos participaram intensamente do regime vigente.
64
na Amrica Latina, a negao de recursos para os militares surgia, ainda, como uma poltica justificada, alm de uma punio justa. A questo nacional, to importante entre os anos 1950 e 1970 para a maioria dos pensadores latino-americanos, incluindo a a esquerda nacional-desenvolvimentista (Reis Filho, 2007), era contraposta de forma artificiosa a uma questo democrtica e de bem-estar social. Por outro lado, a popularidade das ideias de Alvin Toffler incluindo a as escolas militares funcionava como uma arma desmobilizadora dos prprios esforos de pensar autonomamente as questes de defesa no Brasil. Talvez o pensamento futurista de Toffler tenha sido, na sua poca, a mais importante arma desmobilizadora produzida pelo pensamento estratgico norte-americano. interessante notar que muitos militares brasileiros, bem como diplomatas, assumiram plenamente a ideia de inutilidade estratgica de foras armadas de baixos oramentos. Mesmo a possibilidade de investimentos setoriais balstica, tropas especiais era contestada, chegando-se rapidamente a proposies de privatizao das foras de segurana e de defesa. A Guerra do Golfo de 1991, rapidamente dita guerra de videogames, seria ento a prova mais acabada da nova modalidade de conflito. Da evoluiria a chamada Doutrina Powell, propondo uma guerra de zero mortes para a potncia superior como forma de superao da chamada Sndrome do Vietn (Murawieg, 2000; Ramonet, 2002; Silva et al., 2003b). Pelo mesmo caminho as ideias de Alvin Toffler e de seus seguidores coadunavam-se perfeitamente com os interesses norte-americanos no imediato ps-Guerra Fria. O papel da Amrica Latina foi, ainda mais, rebaixado na escala de prioridades de defesa americanas. As questes da sia Central recuo dos russos e a emergncia do Ir xiita e da sia Oriental a emergncia da Repblica Popular da China como grande potncia (alm da ameaa norte-coreana) passaram a ocupar inteiramente os interesses americanos. Neste contexto, a Amrica Latina oferecia riscos limitados o que no justificava a formulao de uma poltica especfica, e compreendida sempre como um continente de baixa conflitualidade e, quase sempre, como regio economicamente guarnecida, como no projeto da Alca (discutido a partir da Cimeira de Miami, em 1994, e abandonado na Cimeira de Punta del Este em 2001).
3.1 A potencializao das ameaas neotradicionais10
Em termos de defesa e segurana o continente aparentemente no oferecia mais riscos eis a tese da baixa conflitualidade, defendida plenamente nas pginas da Foreign Affairs. O papel reservado aos militares combate subverso comunista e manuteno das linhas de comunicao e transporte no Atlntico Sul j no
10. Adotamos aqui a expresso oferecida pelo Almirante Rui Silva, ao descrever as novas tarefas de segurana e de defesa no continente como neotradicionais, em lugar da proposio norte-americana de simplesmente novas ameaas.
65
era mais necessrio, em face da desapario do risco de presena de submarinos russos na regio. O desengajamento americano com a regio, depois de 1991, estava em pleno curso. Somente restava um campo de preocupao tradicional e que assumia uma dimenso bem maior e de possvel cooperao: o combate ao crime transfronteirio. Sendo os Estados Unidos o maior mercado mundial para as drogas e sendo seu trfico interno feito, largamente, por minorias raciais afroamericanos, latinos o combate mostrava-se caro, duro e socialmente desagregador para a sociedade americana. Assim, desde os anos 1990, os Estados Unidos resolveram combater, preferencialmente, o narcotrfico fora dos Estados Unidos, em suas origens. O foco da poltica de represso ao narcotrfico transportou-se para Peru, Bolvia e, depois, Colmbia, Trplice Fronteira (Brasil, Argentina e Paraguai) e, por fim, para o Mxico (Amaral, 2010). Contraditoriamente, as medidas reconhecidas como fundamentais para secar o trfico controle de fluxos financeiros, proibio de venda de armas, aes de esclarecimento e controle dos consumidores, controle da venda de componentes qumicos originrios dos Estados Unidos foram desdenhados em favor de uma abordagem dura, mesmo violenta, da questo do narcotrfico nos pases produtores.
3.2 A emergncia de nova conscincia estratgica
Sob forte presso dos Estados Unidos, os pases latino-americanos foram convidados a renunciar s misses tradicionais das Foras Armadas, de defesa da soberania nacional e da integridade territorial, para transform-las em foras de polcia, sob doutrina americana de policializao das questes de segurana. Tal hiptese foi bastante popular, mesmo entre ns no Brasil. Ainda com a lembrana dos tempos autoritrios, boa parte da populao se perguntava qual seria a funo, e os custos, das Foras Armadas numa democracia ainda frgil e em transio. Como a crise econmica e social abatia-se, entre o fim dos anos 1980 e os anos 1990, com brutalidade sobre as sociedades latino-americanas, a expanso da criminalidade algumas vezes erguendo-se em poder paralelo e desafiante ao Estado endossavam a policializao das Foras Armadas. Talvez estes anos de 1984 at o final dos anos 1990 tenham sido os mais difceis em termos de definio de misso e de objetivos para as Foras Armadas no continente e no Brasil. Ausncia de recursos, perda de capacidade operativa, sequncia de denncias e de aes de reparao pela violao dos direitos humanos e a ausncia de um pensamento estratgico prprio criaram uma grave crise de identidade e de autoconfiana. A larga crise de identidade e de autoconfiana que sofriam as Foras Armadas expressava-se claramente na impossibilidade de definio consensual de sua misso e da sua correspondente estratgia. Defesa: contra quem? As duas perguntas bsicas de qualquer formulao estratgica Qual o risco possvel?
66
Quais as possibilidades de enfrent-lo? no possuam uma resposta clara. O inimigo comunista no mais existia e os riscos regionais o quase eterno teatro argentino esfumara-se no ar depois do Tratado de Assuno e dos Protocolos de Ouro Preto (a criao do Mercosul). Por sua vez, as misses de segurana no pareciam seduzir as Foras Armadas, nem tampouco boa parte da opinio pblica. Havia um claro receio, em vista da continuada experincia com as polcias militares estaduais brasileiras, de que o combate ao crime acabasse por envolver e corromper as prprias fileiras das Foras Armadas. Mesmo a expresso segurana nacional foi, por sua bvia associao com a doutrina emanada da ESG nos anos 1960, banida do repertrio nacional, obrigando-se os centros e escolas de pensamento estratgico e militar criao de inmeras metforas e parfrases da decorrentes, tais como segurana cidad e, por fim, mais aceitvel, segurana institucional. Neste contexto, falar em rearmamento ou seu sinnimo mais aceitvel, reequipamento das Foras Armadas no pas constituia-se, por bom tempo, em uma fonte de polmicas, principalmente na imprensa e em alguns segmentos da sociedade civil ainda traumatizados pelo experimento autoritrio. A isso dever-se-ia somar a consequente ausncia de uma estratgia comum o que seria a misso do novo Ministrio da Defesa (MD), criado no governo FHC, em 1999.11 Contudo, este ficou durante largo tempo deriva, entregue a titulares estranhos ao tema e/ou sem qualquer prestgio junto ao Poder Executivo e sem qualquer dilogo com o Poder Legislativo.12 Assim, para a maioria da sociedade, logo aps a Guerra Fria, no caso do Brasil, ainda valiam as trs explicaes clssicas sobre o carter relativamente desarmado do Brasil, a saber:
excentricidade do pas em relao aos grandes conflitos militares mundiais; as necessidades sociais prementes da populao brasileira; e a memria do regime civil-militar.
11. A criao do MD, em 1999, foi vista por amplos setores militares com tristeza e mesmo desnimo. Com a extino dos antigos ministrios militares e a criao de uma nova superestruturra que emulava o Departamento de Defesa dos Estados Unidos, os militares perdiam a possibilidade de um dilogo direto e conjunto com a Presidncia da Repblica. Caberia ao ministro da Defesa, desde ento um civil, a ligao direta com o chefe do Executivo. 12. Foram ministros da Defesa do Brasil: lcio lvares (1999-2000) e Geraldo Quinto (2000-2003) nos governos FHC. No governo Lula da Silva: Jos Viegas Filho (2003-2004); Jos Alencar (2003-2006); Waldir Pires (2006-2007); Nelson Jobim (2007-2011), ocupando a pasta no governo Lula e nos primeiros meses da gesto Dilma Roussef, e Celso Amorim (desde agosto de 2011). Um longo e penoso exemplo da perda de rumos e de diletantismo em assuntos militares foram as reunies do chamado Grupo de Itaipava, reunido pelo ministro Viegas Filho para discutir uma estratgia de defesa brasileira. Em tais reunies, muitos jovens pesquisadores, sem quaisquer vivncias de relaes internacionais, segurana e defesa, sobrepunham-se a patentes militares experientes e protoganizavam cenas de autoestima explcita.
67
4 UMA NOVA ESTRATGIA: O BRASIL NO UMA ILHA!
Ao contrrio do esperado, a Nova Ordem Mundial que emergiu do colapso da URSS em 1991 mostrou-se, desde cedo, violenta e sem mecanismos competentes de segurana coletiva. Guerras locais, guerras larvais, guerras internas (com ou sem interveno externa) e brutais genocdios (Bsnia, Kossovo,Ruanda, Darfur) desmentiam, como j afirmamos, duas ideias-fora do otimismo clintoniano: a inutilidade de Foras Armadas nacionais e a capacidade da chamada governana mundial de dirimir conflitos internacionais.13 Da mesma forma, a to esperada reduo da relevncia e das prerrogativas do Estado-Nao com a desapario das fronteiras nacionais no aconteceu. A ascenso de George W. Bush ao poder na Casa Branca, em 2001, e os eventos brutais do 11 de Setembro de 2001 s viriam confirmar a derrocada da viso otimista clintoniana da Nova Ordem Mundial, mesmo havendo uma certa desterritorializao da violncia, como no caso do novo terrorismo de massas.14 Sob estes novos impactos mundiais o paroquialismo de interesses, ou ao menos o regionalismo vigente nas vises de defesa e segurana no Brasil, foram paulatinamente superados, com a assuno crescente por parte de nossa poltica externa de um novo protagonismo internacional. assim que a noo de redistribuio ou democratizao de poder na nova ordem mundial obrigar o pas, cada vez mais, a assumir maiores tarefas nas suas relaes internacionais. O primeiro e mais importante passo na direo de um novo internacionalismo brasileiro (fundamental para a rediscusso do papel das Foras Armadas) foi o engajamento do Brasil em operaes de (manuteno/imposio/verificao) paz sob patrocnio da Organizao das Naes Unidas (ONU) e em cooperao com outros organismos internacionais (Organizao da Unidade Africana, OEA, Comunidade do Caribe etc.). Mesmo neste caso deu-se, inicialmente, um forte debate sobre a forma pela qual o Brasil deveria fazer sua (nova) apario no cenrio mundial. A ideia de um pas engajado em foras de paz muitas vezes com o papel de polcia prendia-se, para alguns, a uma ao pedaggica, desprovida de capacidade blica prpria, e baseada em servios sociais. Para sua consumao o pas utilizar-se-ia de meios e equipamentos de grandes potncias. Assim, os grandes corpos militares brasileiros capazes de projeo de fora fuzileiros navais, corpo de paraquedistas do Exrcito e Grupamento de Mergulhadores de Combate (GRUMEC) deveriam ser, ao mximo, pacificados e treinados para o controle de manifestaes de massa e de salvamento. Neste sentido, a guerra como ofcio das Foras Armadas ficaria restrita s grandes e ricas potncias Estados Unidos, Frana, Reino Unido, por exemplo , cabendo aos pases perifricos agir nas reas ditas sociais. Em alguns casos, estaramos poupando as foras das grandes potncias para a tarefa precpua da guerra.
13. Para o papel das novas guerras e suas modalidades ps-Guerra Fria, ver Soares e Silva (2011). 14. Para um amplo debate sobre terrorismo, ver Benegas (2004).
68
Com isso, e a atrao que as foras de paz ofereciam incluindo a os quadros de cabos e sargentos, bem como de jovens oficiais , o pas acabaria por se especializar como um servio social internacional, mantido e sustentado por foras militares de potncias superiores. Ou seja, aos poucos, e em face do imenso atrativo das operaes de paz no exterior, o Brasil iria perdendo toda a capacidade de projetar fora. Bem ao contrrio de tais projetos defendidos por tericos neokantianos e cooperativistas, bem como por Organizaes No Governamentais (ONGs), as Foras Armadas encontraram nas operaes de paz, pela primeira vez depois do fim do regime civil-militar, uma possibilidade real de buscar reequipar-se adequadamente, fazer treinamento em condies reais e testar uma srie de doutrinas tticas, alm do desenvolvimento da logstica. Da mesma forma, contava ainda com ampla aceitao e simpatia de parte da populao e do conjunto da sociedade civil. Nas operaes em Angola, no Timor, no Haiti e em pontos to diversos como Guatemala, Sudo, Nepal e Bsnia, os militares brasileiros tiveram excelente desempenho, angariando simpatia e agradecimentos. Contudo, as operaes de paz tambm cumpriam ou j cumpriram uma funo valiosa: para as Foras Armadas, afastadas por longo tempo de cenrios de guerra, funcionavam como um excelente ersatz, capaz de criar condies de treinamento e de exerccios em condies reais. Da mesma forma, logstica e equipamento, formao e adestramento seriam testados e modernizados, tudo isso com apoio popular e financiamento (em parte internacional). Neste sentido, tais operaes desempenharam, at recentemente, um papel extremamente positivo de reencontro das Foras Armadas com a sociedade brasileira e, ao mesmo tempo, de retomada da autoconfiana e da identidade dos militares com sua misso precpua. Da mesma forma, quando, enfim, as autoridades brasileiras voltaram-se para o combate ao narcotrfico, a experincia acumulada das Foras Armadas no controle pacfico de multides em especial do Corpo de Fuzileiros Navais da Marinha (CFN) foi de grande valia, como no Rio de Janeiro, no Complexo do Alemo, em novembro de 2010, ou na Rocinha, em novembro de 2011 (Silva e Chaves, 2010). Podemos agora formular nossa quarta hiptese de trabalho:
Aps um interregno de paralisia e de perda da noo de misso, o pensamento estratgico brasileiro reencontrou seu protagonismo e utilizou-se da ativa poltica externa do pas para assumir, atravs das operaes de paz, um novo e relevante papel na sociedade brasileira.
Neste sentido, o trmino do conflito da bipolaridade (Estados Unidos versus URSS) no tornou o mundo um lugar mais seguro. Bem ao contrrio, a nova ordem mundial trouxe as chamadas ameaas neotradicionais, um conjunto de fenmenos e eventos, muitas vezes de carter catico, sem vinculao direta a um pretenso pas agressor (como era o caso no cenrio clssico). Para o planejamento
69
brasileiro, as novas condies de unificao global, ao lado da emergncia de novos centros de poder no mundo, implicavam a construo de nova geopoltica para o Brasil. O equipamento militar brasileiro alm de obsoleto em grande parte foi pensado para outros eventos e conjunto de ameaas, datados da Guerra Fria. Da a emergncia do reaparelhamento das Foras Armadas brasileiras, agora luz das novas condies mundiais.
5 OS LIMITES DA RENOVAO
Da mesma forma, a prpria natureza e as aes do Ministrio da Defesa sofriam forte mudana. Muito possivelmente, somente com a nomeao do Ministro Nelson Jobim, j no Governo Lula da Silva, se pde restaurar no conjunto das Foras Armadas algum sentimento de liderana, de autoridade e de hierarquia. A partir da gesto Jobim o ministrio adquiriu dinamismo, foi efetivamente instaurado, criou-se uma Estratgia Nacional de Defesa (END) explcita e submetida ao escrutnio nacional15 e iniciou-se um eficaz processo de reequipamento militar do pas. Da mesma forma, foi dada ao ministro da Defesa uma relevncia at ento indita na pasta, incluindo a a capacidade de negociao internacional. Foi assim que o MD desempenhou papel central na criao do CDS (Brasil, 1999; MD, 2006; Winand e Saint-Pierre, 2010). Da mesma forma, o crescimento e enriquecimento do pas, sua sistemtica escalada no grupo de grandes economias mundiais, ao lado do aumento vertiginoso da riqueza nacional, junto s descobertas de valiosos jazimentos de gs e petrleo no offshore brasileiro, permitiram a irrupo de um sentimento nacional e urgente de defesa de tal patrimnio. Nestas condies, os debates sobre defesa sofreriam uma mutao vital. Tais (novas) condies estariam expressas na Estratgia Nacional de Defesa documento amplamente discutido quando esta centra sua ateno na defesa do patrimnio material e imaterial (instituies) brasileiro e na opo por uma estratgia dissuasria para o pas. Trata-se do reconhecimento de uma realidade indita para o debate de defesa no Brasil e na Amrica do Sul. Por seu crescimento, enriquecimento e sofisticao econmica e tecnolgica, o pas (depois de 1994 e de forma crescente) realizou, em face de seus vizinhos sul-americanos, uma dissuaso por volume.
No possumos hoje, e eis aqui mais uma hiptese para teste, inimigos reais ou potenciais no nosso nicho estratgico, a Amrica do Sul, capazes de representar uma ameaa.
15. A criao da END despertou, e ainda desperta, um amplo debate entre militares e tambm no conjunto da sociedade civil. Num trabalho de historicizao restrito da questo de defesa no Brasil no nos cabe um debate da questo. Contudo, a sua prpria existncia e seu mago conceitual a adoo da estratgia de dissuaso so, por si mesmos, um ponto de partida referencial para todo o debate estratgico no pas.
70
verdade que persistem graves problemas transfronterios contrabando, lavagem de dinheiro, narcotrfico e, eventualmente, algum grupo remanescente de insurgncias em sua fase de extino; contudo, tais questes no so de defesa. Trata-se de problemas de segurana, afetos diretamente Polcia Federal, Receita Federal e Polcia Rodoviria Federal. Claro est que cabe s Foras Armadas o papel de auxlio, treinamento e logstica quando, e sempre, que necessrio. Mas, decididamente, o risco na relao Estado-Estado no mais existe em nosso continente.
5.1 Defesa e segurana no Brasil hoje
O reconhecimento feito acima, de uma nova situao estratgica, com a realizao por parte do Brasil de uma dissuaso por volume, implica uma abrangente reviso das condies estratgicas nacionais. Do ponto de vista fsico, por definio, os interesses nacionais so absolutamente continentais e transcontinentais. O Brasil, pas continental, com 8.514.877 km e 198 milhes de habitantes, est entre os maiores e mais populosos pases do mundo, junto com Repblica Popular da China, Rssia, Canad e Estados Unidos. Possumos, e isto um dado fundamental, um litoral aberto, de fcil abordagem, com 7.408 km de extenso e, se contarmos as baas, enseadas e ilhas, teremos 9.198 km de coast line para vigiar e cuidar. Da mesma forma, possumos 16.885 km de fronteiras terrestres, com dez diferentes pases sul-americanos, muitos dos quais nem sempre estveis em termos de segurana e de controle eficaz da ordem interna em face do crime organizado, como nos casos do Paraguai, da Bolvia e da Colmbia. Por outro lado, deve-se dizer, somos ns mesmos uma fonte de insegurana, pela exportao do crime organizado para os nossos vizinhos, como no caso das faces criminosas do Rio de Janeiro e de So Paulo que transbordaram para o Paraguai.16 Poderamos dizer que at para pases mais distantes, na Europa e os Estados Unidos, em virtude das facilidades da globalizao, podemos ser considerados fonte de insegurana. A lavagem de dinheiro ou o narcotrfico na Trplice Fronteira ou, ainda, a fragilidade securitria de nossos aeroportos, criam dificuldades para outros pases, alm de constrangimentos para o cidado brasileiro no exterior. Portos e aeroportos so, no Brasil, sabidamente, de grande fragilidade, vulnerveis aos variados ilcitos transfronteirios para alm de serem simplesmente caticos. O Oceano Atlntico, denominado pela Marinha do Brasil, de forma metafrica, como Amaznia Azul, em funo da imensa extenso sob responsabilidade nacional e de suas riquezas, foi a prpria origem do pas. Para o Brasil, que se fez atravs dos mares, o Atlntico uma rea vital do funcionamento do pas. Qua16. Os pases com fronteiras terrestres com o Brasil (sua respectiva extenso) so: Argentina, com 1.261 km; Bolvia, com 3.423 km; Colmbia, com 1.644 km; Guiana Francesa, com 730 km; Guiana, com 1.606 km; Paraguai, com 1.365 km; Peru, com 2.995 km; Suriname, com 593 km; Uruguai, com 1.068 km; e Venezuela, com 2.200 km.
71
se 85% de todo o comrcio externo brasileiro, importao e exportao, usam o Atlntico como via principal de acesso. So cerca de R$ 300 bilhes/ano de riquezas (sobre um conjunto de R$ 359 bilhes) que fluem do/para o Brasil atravs das guas do Atlntico. Alm disso, cerca de 90% de todo o petrleo e gs do pas encontra-se em zonas offshore do oceano confrontante. Ao mesmo tempo, cerca de 86% da populao do Brasil encontra-se em cidades, das quais a maior parte fica s margens do Oceano Atlntico, dependendo dele diretamente para sua alimentao, transporte, lazer e bem-estar. Estes so pontos muitas vezes esquecidos e, mesmo, ignorados pelo homem comum, mas que devem, desde o incio, ser fortemente enfatizados ao discutirmos a relevncia, os valores e a eficcia do plano de reaparelhamento das Foras Armadas, em especial da Marinha do Brasil. Alm disso, as guas Jurisdicionais Brasileiras rea de explorao da pesca, fundamental na produo de alimentos para a populao, e da explorao de petrleo em guas ultraprofundas corresponde a cerca de 4,4 milhes de km. Esta outra Amaznia, a chamada Amaznia Azul, emerge na maior parte dos documentos do MD como uma rea que necessita de imediato patrulhamento e proteo. A questo central da chamada Amaznia Azul prende-se a dois elementos centrais de risco, impondo medidas de securitizao imediata. Tais elementos, ou teatros, so, evidentemente, de risco medianamente possvel/provvel, mas incluem-se de forma clara na necessidade, prpria das instituies de defesa, de antecipar-se ao risco e de pensar o impensvel. Trata-se dos seguintes cenrios, por ordem de probabilidade: 1) Ao do crime organizado, em especial do narcotrfico, contra instalaes do offshore, em virtude de retaliaes por medidas dos governos estaduais e federal no combate ao trfico. Pela experincia acumulada e grau de sofisticao do narcotrfico no continente uso de helicpteros, minisubmarinos, derrubada de aeronaves, ataques aos postos de autoridades, incndios criminosos e uso de armas de grosso calibre e de porte exclusivo das Foras Armadas , no se pode descartar uma represlia espetacular contra instalaes vitais do pas. Devemos ainda destacar que a presena do narcotrfico hoje constatada em vrios pontos das instalaes porturias e de explorao econmica ocenica. 2) Represlia de uma nao ou mais contra as instalaes do offshore em virtude de polticas brasileiras que contrariem algum instituto, dispositivo ou polticas de seus interesses. Ou, ento, ao negando o uso econmico do mar em reas no pacificamente aceitas como patrimnio econmico nacional. O caso das aes do Ir contra a explorao do offshore no Mar Cspio ou da Rssia fechando superfcies inteiras no Mar rtico, embora exemplos limite, so antecedentes reais. De qualquer forma, no h, ainda, uma aceitao universal dos critrios estabelecidos
72
a partir da Conferncia das Naes Unidas sobre os Direitos do Mar (Conferncia da Jamaica, em vigor a partir de 1995). As exigncias brasileiras encontram resistncia por parte de pases de grandes marinhas, como Estados Unidos, Reino Unido, Japo e Noruega. At mesmo a relevncia da conservao e preservao ambiental deve desempenhar um papel-chave na concepo de uma estratgia de defesa para o Brasil. So necessrios meios eficazes para a proteo de nossas reservas de piscicultura e os santurios que queremos construir no Atlntico Sul, incluindo a a rea livre da terrvel caa de baleias.17 A defesa da Amaznia Azul imbrica-se com a prpria imperiosidade de construo de meios capazes para a continuada atuao internacional do Brasil. A aceitao por parte do Brasil da misso de comando das foras da ONU na vigilncia e pacificao no Mar Mediterrneo impe a existncia de meios eficazes para isso, como foi no caso do envio da fragata Unio para aquela regio. A participao brasileira em vrios esforos internacionais de disposio de foras de paz no ser possvel caso continuemos com uma panplia militar sucateada e de m qualidade. A questo das operaes de paz (como no Timor, no Haiti ou na frica) deve ser vista sob tal ngulo: precisamos de pessoal qualificado e de material de alto desempenho em face das exigncias do prprio papel do pas na comunidade internacional.18 Contudo, importante que se diga, no podemos domesticar os corpos capazes de projeo de fora fuzileiros navais,19 corpo de
17. Documento apresentado pelos Governos da Argentina, Brasil e frica do Sul 57 Reunio Anual da Comisso Internacional da Baleia, em Ulsan, Coreia do Sul, em junho de 2005. A criao do Santurio visa: otimizar o manejo no letal dos estoques baleeiros, com benefcios para a pesquisa cientfica benigna; o desenvolvimento do turismo de observao de baleias, fonte de criao de empregos e gerao de renda; a educao ambiental; a projeo, no plano regional a longo prazo, de medidas de conservao; e a consecuo dos objetivos expressos no Artigo 65 da Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar, que estabelece que os Estados devem cooperar com vistas a assegurar a conservao, gesto e estudo dos cetceos, atravs das organizaes internacionais apropriadas. Disponvel em: <http://www.baleiafranca.org.br/oprojeto/publicacoes/SantuarioAtlanticoSul.pdf>. 18. De qualquer forma, devemos ter um certo condado em no exagerar no papel das chamadas operaes de paz. As Foras Armadas brasileiras no devem assumir um papel de polcia internacional sob mandato da ONU. Foras Armadas foram constitudas, precipuamente, para a defesa da soberania nacional. Sua especializao em fora de paz alm das distores internas na formao dos quadros superiores da hierarquia militar geraria um crescente desinteresse pela ttica e pela doutrina diretamente voltada para o embate, com material pesado, resultando em risco para a prpria capacidade de combate da tropa. 19. Quanto ao Corpo de Fuzileiros Navais podemos explicitar: foi criado em 7 de maro de 1808, com a denominao Brigada Real de Marinha, recebendo a atual denominao em 1935. A misso atual do CFN , na END (2008): para assegurar sua capacidade de projeo de poder, a Marinha possuir, ainda, meios de Fuzileiros Navais, em permanente condio de pronto emprego. A existncia de tais meios tambm essencial para a defesa das instalaes navais e porturias, dos arquiplagos e ilhas ocenicas nas guas jurisdicionais brasileiras, para atuar em operaes internacionais de paz, em operaes humanitrias, em qualquer lugar do mundo. Nas vias fluviais, sero fundamentais para assegurar o controle das margens durante as operaes ribeirinhas. O Corpo de Fuzileiros Navais consolidar-se- como a fora de carter expedicionrio por excelncia. Seu efetivo atual de pouco mais de 15 mil fuzileiros navais (todos profissionais), j tendo sido aprovado um aumento de efetivo para cerca de 19 mil fuzileiros navais.
73
paraquedistas20 e sem esquecer o GRUMEC, pensado como uma fora ofensiva e parte da defesa da fachada atlntica do pas em operaes ditas humanitrias.21 Cada vez mais necessrio que foras auxiliares, incluindo as polcias militares, assumam tais misses, deixando aos agrupamentos capazes de defender o pas o treinamento verdadeiramente blico, para alm do controle de multides (Vidigal, 2003). O CFN, a Brigada Aerotransportada (os pqd) e o GRUMEC so, nas atuais condies de guerras assimtricas (para retomar um expresso inglesa do Corpo de Sapadores da Rainha), o nosso martelo de prata.
6 A EMERGNCIA DE UM NOVO EIXO ESTRATGICO
Caso as hipteses at o momento apresentadas, e somente neste caso, estiverem corretas, temos ainda uma mutao em curso. Durante mais de trezentos anos, as foras de terra foram os verdadeiros atores de proteo e de ampliao do patrimnio territorial brasileiro. A condio de dissuaso por volume ou seja, por capacidade, mesmo que no momento no implantada implica que no temos risco prximo ou distante de uma guerra em nossas fronteiras. Assim, no seu carter geral dissuasrio, a poltica de defesa para as foras terrestres deveria ser centrada na presena massiva em reas como a Amaznia, que porventura possam ser alvo de uma, ou mais, naes exteriores e mais poderosas. Neste caso, a linha de frente de conflito envolvendo o Brasil seria no mar, cabendo s foras terrestres a atuao to-somente em caso de derrota inicial de nossas defesas aeronavais no impedimento de um desembarque de foras adversas em territrio nacional.
20. Quanto s tropas paraquedistas podemos afirmar: suas origens esto enraizadas nas experincias da Segunda Guerra Mundial, quando o ento Capito Roberto de Pessa realizou o curso nos Estados Unidos e, no retorno, preparou alguns militares para tambm cursarem naquele pas. J com uma pequena equipe, iniciaram-se os trabalhos no sentido de se estruturar uma fora. Isso foi crescendo at que, nos anos 1970, estava criada a Brigada Aeroterrestre, que evoluiu para a atual Brigada de Infantaria Paraquedista. Sua misso : atuar com rapidez nas aes de defesa externa e na garantia da lei e da ordem, em qualquer parte do territrio nacional, e, eventualmente, em operaes de paz. A Brigada possui, no seu organograma, 16 unidades, das quais a Companhia Anticarro ainda no foi implementada. As trs principais unidades so os batalhes paraquedistas, que contam com o apoio de um grupo de artilharia, um batalho logstico, uma companhia de engenharia e outros. Possui unidades peculiares, como o batalho de dobragem e manuteno de paraquedas e a companhia de precursores. O efetivo deve girar em torno de 6 mil militares. 21. Podemos avanar alguns pontos em relao ao papel do GRUMEC, a meu ver, hoje ausente da necessria concepo de defesa atlntica do pas. A data de criao do atual GRUMEC como Organizao Militar formalmente ativada 10 de maro de 1998. Suas origens remontam dcada de 1970, quando foi criada a Diviso de Mergulhadores de Combate, embrio do GRUMEC. Sua misso regulamentar a seguinte: Destruir, neutralizar ou sabotar navios ou embarcaes, instalaes porturias, pontes, comportas e outras instalaes de interesse em reas de ambiente martimo e ribeirinho; coletar informaes de obras vivas de navios de interesse da Marinha; realizar reconhecimento/levantamento de praias; abrir e demarcar canais e demolir obstculos existentes em praias, antes e aps desembarques anfbios; localizar e destruir minas; capturar ou resgatar pessoal ou material; conduzir reconhecimento, vigilncia e outras tarefas de coleta de inteligncia; infiltrar e retirar de territrio inimigo agentes e sabotadores; interditar linhas de comunicao e suprimento inimigas em rios e canais; realizar a retomada de instalaes martimas/navais sequestradas e resgatar refns ilegamente confinados; realizar a desativao de artefatos explosivos; conduzir as aes de represso nos incidentes de proteo martima; realizar as aes de abordagem especializada contra navios/embarcaes; atuar em aoes de Garantia da Lei e da Ordem (GLO), se necessrio, a fim de contribuir para a aplicao do Poder Naval. Hoje, as condies e os recursos humanos, mesmo reduzidos, so de alto valor. Cabe, de imediato, prover o Agrupamento para expandir suas capacidades, visando integrar-se como elemento dissuasrio na END.
74
Na Nova Ordem Mundial uma obrigao indeclinvel do poder pblico a atualizao dos meios de preveno e de defesa do pas. O reconhecimento de uma situao de dissuaso por volume no implica, por sua vez, a ausncia de riscos. Entendemos que a situao do Brasil no cenrio mundial alterou-se enormemente desde os anos de 1950. De um pas grande e respeitado, mas excntrico ao conjunto dos decisores mundiais, o pas caminha aceleradamente para ser um pas central no exclusivo clube de global players. Nossa presena em inmeros fruns, formais e informais, como o G20 ou o denominado BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), explicita este novo protagonismo mundial. Tal protagonismo decorre, ainda uma vez, de nossas riquezas naturais, bem como da obra do prprio povo brasileiro que transformou este pas, nos ltimos 20 anos, em uma das maiores economias do planeta.22 Evidentemente a produo de tamanha riqueza fez, e far ainda mais, crescer a relevncia do pas no cenrio mundial, aumentando sua visibilidade e impondo maiores tarefas na sociedade das naes. A assuno de tais responsabilidades um processo permanente de agregao de valor imagem do pas, que passa a ser considerado um fator de estabilidade na comunidade internacional, melhorando claramente nossa capacidade de negociar os interesses nacionais nos grandes fruns internacionais. Contudo, no outro domnio da Ordem Mundial que a posio do Brasil surge enfraquecida no conjunto das relaes internacionais. Ao lado da emergncia de novos centros mundiais de poder, vemos ainda a emergncia das chamadas ameaas neotradicionais. Tais fenmenos e eventos so de natureza totalmente diversa das ameaas clssicas dos tempos da Guerra Fria. No se trata mais de Estados hostis, visando a desestabilizao de um pas, a conquista de um territrio ou o aambarcar de uma fonte de riqueza. Embora estes ainda sejam temas presentes, infelizmente, nas relaes internacionais, as chamadas Novas Ameaas caracterizam uma classe indita de ameaas ao Estado-Nao. O fantstico crescimento de novos polos de poder, baseados em vastas e intensas economias industriais (como na sia Oriental, na sia Central e no Sudeste Asitico) exerce uma indita presso sobre os recursos naturais do planeta. Assim, gua potvel, energia e alimentos so fontes fundamentais de poder nas relaes entre as naes na Nova Ordem Mundial. O Brasil possui cerca de 12% de todas as reservas mundiais de gua potvel no planeta sem referncia aos lenis freticos o que permite, entre outros processos, uma brilhante agricultura industrial. Os chamados Complexos Agroindustriais (CAI) combinam, no Brasil, a oferta de boas terras, gua e insolao abundantes com uma moderna indstria motomecnica, indstria qumica e centros de
22. Em 2008, utilizando o sistema de paridade de valor com o dlar, o PIB brasileiro foi de US$ 1,993 trilho, estando o Brasil na dcima posio entre as grandes economias globais. Da mesma forma, as reservas do pas ultrapassaram, em 2009, os US$ 200 bilhes, colocando o pas na stima posio mundial como estoque financeiro.
75
pesquisa de excelncia, como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Assim, somos uma potncia mundial na produo de alimentos, enquanto outros pases e continentes, como a Repblica Popular da China ou a frica, no conseguem produzir o mnimo necessrio para manter suas populaes alimentadas. Desta forma devemos garantir a segurana de nossas reas agrcolas, a integridade do territrio e, fundamentalmente, a segurana de portos incluindo a a emergncia da chamada nova pirataria e de rotas martimas de transporte de tais riquezas.23 Da mesma forma, a produo de energia no pas cada vez maior, combinando a busca de autonomia energtica possvel atravs do sistema swap de tipos de petrleo (a produo brasileira em 2007 foi de 2,28 milhes de barris/dia, o que nos colocou ento como o 15o produtor mundial) com a juno de grandes obras de hidreltricas, baseadas em tecnologia no agressiva, como no Rio Madeira, Rondnia (no conjunto do pas, a produo de energia eltrica de 40,47 bilhes de kW em 2007),24 as descobertas do chamado pr-sal25 e a crescente identificao de jazidas de urnio e outros minerais radioativos.26 Boa parte de tais riquezas ou est localizada junto ao litoral, como a usina de Angra dos Reis e muitas refinarias, ou necessitam de transporte via navios ou dutos dependentes do mar. Em suma, responsabilidade nossa a defesa de tais riquezas, sua preservao para as geraes seguintes, num mundo marcado pela instabilidade e pelo carter difuso das Novas Ameaas.
6.1 H ameaas reais?
O cenrio mundial, marcado pelo novo terrorismo de massas, a sofisticao do crime organizado de carter transnacional e as ameaas s reservas naturais e
23. A safra agrcola brasileira em 2008 atingiu a cifra de 140,5 milhes de toneladas, ocupando uma rea de 46.5 milhes de hectares. 24. Para uma anlise das possibilidades da energia eltrica no Brasil, ver Aneel (2002). 25. No momento, h uma enorme especulao sobre quantos barris de petrleo pode conter o pr-sal. Uma estimativa no ufanista feita pelo Credit Suisse fala em algo entre 30 e 50 bilhes de barris o que j aumentaria em cerca de quatro vezes as reservas provadas brasileiras, que contavam com 12,1 bilhes de barris em janeiro de 2011. Mas os nmeros podem ser ainda maiores. Alguns acreditam que o pr-sal poderia esconder no mnimo 100 bilhes de barris o que colocaria o Brasil em 6o lugar entre as maiores reservas de petrleo do mundo. J outros, como um ex-diretor da Agncia Nacional do Petrleo, Newton Monteiro, chegam a afirmar que o pr-sal pode guardar 338 bilhes de barris, o que faria do Brasil o maior detentor de reservas provadas do mundo, superando de longe a Arbia Saudita hoje com 264 bilhes de barris. Para efeito comparativo, se o preo por barril de petrleo cair para US$ 100, os 338 bilhes de barris dariam uma renda em potencial de US$ 33,8 trilhes, quase trs vezes o PIB dos Estados Unidos ou 19 vezes o PIB brasileiro. Disponvel em: <http://www.brasildefato.com.br/v01/agencia/especiais/especiais/petroleo/entenda-o-que-e-a-camada-pre-sal>. 26. O Brasil, segundo dados oficiais (INB - Indstrias Nucleares do Brasil S.A.), ocupa a sexta posio no ranking mundial de reservas de urnio (por volta de 309.000 t de U3O8 ). Segundo esta empresa, apenas 25% do territrio nacional foi objeto de prospeco, e as duas principais delas so a de Caetit (mina Lagoa Real) e Santa Quitria (Cear). Descoberta em 1976, a mina de Caetit feita a cu aberto, numa das 33 ocorrncias localizadas numa faixa com cerca de 80km de comprimento por 30 a 50km de largura. Localizada a 20km da sede do municpio, o complexo instalado produz um p do mineral, conhecido por yellow cake. Esta reserva possui um teor mdio de 3.000 ppm (partes por milho), capaz de suprir dez reatores do porte de Angra 2 durante toda sua vida til.
76
biodiversidade so elementos fundamentais das chamadas Ameaas Neotradicionais. Os tremendos eventos organizados pelos cartis de narcotraficantes dispondo de fonte ilimitada de recursos e com acesso a armas de uso estritamente militar abalam hoje naes como o Mxico e o prprio Brasil. Para no se pensar que exageramos fantasiosamente o poder do crime organizado contra o Estado-Nao cabe lembrar que s no primeiro semestre de 2009 autoridades internacionais capturaram 11 submarinos manejados pelo narcotrfico, cada um deles capaz de transportar at US$ 250 milhes em cocana. Um deles foi usado por um traficante colombiano operando na cidade de So Paulo (The Miami Herald, 2009). Contudo, ameaas de outra natureza pairam sobre um pas to vasto como o nosso (e nem sempre to cuidadoso, como deveria ser, com a preservao de seu meio ambiente e de suas riquezas naturais). Trata-se da posio da Amaznia e do debate sobre seu uso e sua preservao no cenrio mundial. Para muitas personalidades, organizaes (governamentais ou no) e mesmo organismos internacionais, a relevncia da floresta amaznica (tambm nem sempre entendida de forma correta) to grande para a humanidade que a soberania brasileira deveria ser apenas relativa ou mesmo abolida sobre a imensa floresta tropical. Para no nos perdermos em citaes desimportantes, cabe trabalhar com apenas um caso, como se segue. Em 2001, o prestigiado cientista poltico e estrategista Pascal Boniface publicou, em Paris, o livro Guerres de Demain (Guerras do Amanh), em que construa provveis cenrios de grandes guerras que ocorreriam ao longo do sculo XXI. Um dos cenrios construdos, com categoria de elevada probabilidade de conflito, era a guerra ambiental, a travar-se em algum momento depois de 2030. Note bene: Pascal Boniface no um amador qualquer. Trata-se do diretor do Instituto de Relaes Internacionais e Estratgicas (IRIS) da Frana e Conselheiro do Comit de Desarmamento junto ao secretrio-geral da ONU, em Nova York. Para Boniface bastante provvel que, em determinado momento deste sculo, surja uma guerra entre pases preservacionistas potncias altamente industrializadas do Ocidente e o Brasil pela posse da Amaznia. Ou, nas prprias palavras do estrategista francs: A Amaznia pertence plenamente ao Brasil. Mas, se as potncias ocidentais ignoraram o princpio sagrado da soberania nacional para fazer a guerra na Iugoslvia e ajudar os kossovares (mesmo Kossovo pertencendo plenamente a Servia/Iugoslvia) por que no o fariam contra o Brasil para se apropriar da Amaznia? O pretexto no seria mais a proteo de uma populao, mas de toda a espcie humana... isto seria um dever dos outros estados em nome de toda a humanidade (Boniface, 2002).
77
Assim, pode-se constatar, longe de qualquer paranoia ou fantasia, a discusso sria de uma alternativa blica contra o Brasil num cenrio futuro onde a questo ambiental, o aquecimento global, venha a se constituir em ameaa real ao planeta. neste sentido que o MD entende a necessidade de se constituir uma srie de elementos reais, concretos, capazes no exatamente de vencer ou contra-atacar uma poderosa fora-tarefa estrangeira que ameace a integridade do territrio ou das riquezas nacionais, mas, sim, de meios de infligir um srio dano a quem ameace a integridade nacional. Na verdade, o programa de reaparelhamento das Foras Armadas brasileiras implica a construo de um poder de dissuaso capaz de fazer difcil, dolorosa e altamente custosa qualquer aventura blica estrangeira que ameace o pas. Por esta razo, a dissuaso a poltica oficial de defesa do pas: trata-se de dissuadir, desestimular, obrigar a avaliar os custos materiais, humanos, psicolgicos de uma aventura contra o territrio nacional. Porm, a eficcia de uma poltica de defesa dissuasria reside inteiramente na credibilidade das ferramentas de dissuaso. Sem as ferramentas necessrias, com uma panplia deficiente, no h efeito dissuasor, o que exporia o pas a tremendos riscos. neste contexto que o reaparelhamento das Foras Armadas desempenha um papel central.
7 A MARINHA DE GUERRA COMO APARELHO DISSUASOR
Como vimos antes, o Brasil possui fronteiras terrestres gigantescas, com mais de 16 mil km de extenso, em alguns casos com vastides atravessadas por florestas e pntanos. Na maior parte das vezes so fronteiras secas altamente porosas e usadas para todo tipo de ilcitos transfronteirios, como contrabando (principalmente de armas), trfico de drogas e lavagem de dinheiro. Contudo, dada a profunda assimetria existente entre o Brasil e seus vizinhos sul-americanos no esperamos qualquer ameaa blica de grande porte por parte dos pases limtrofes. Podemos ter, e j temos, profundos aborrecimentos com o crime organizado. Contudo, trata-se neste caso de impor as necessrias aes da Polcia Federal (sempre que necessrio com o apoio logstico das Foras Armadas), da Receita Federal e o controle do crime organizado no interior do prprio pas. Por fim, numa ltima hiptese de trabalho, poderamos pensar nos seguintes termos:
Uma ameaa blica, de carter letal, viria necessariamente de potncias to ou mais fortes que o Brasil e atravs do Oceano Atlntico. O modelo de ao britnica na Guerra das Malvinas, em 1982, muito possivelmente a forma padro como agiria uma fora-tarefa estrangeira, de um ou mais pases (Keegan, 2006).
78
Uma agresso de tal tipo combinaria o poder naval e areo numa ao de apropriao do espao aeronaval brasileiro, a anulao das contramedidas brasileiras e, por fim, uma operao anfbia de desembarque. A rea entre a foz do Oiapoque, no Amap, e a Baa de So Marcos, no Maranho , muito possivelmente, a rea mais frgil, a janela de oportunidades, para uma fora agressora estrangeira contra o pas. Outro cenrio possvel, ainda de forma punitiva contra o Brasil, seria uma operao de apossamento das guas Jurisdicionais Brasileiras com seus 4,4 milhes km, incluindo a as exploraes offshore de gs e petrleo. Nestes casos, a poltica de dissuaso possui um papel central. Ao apresentar ferramentas capazes de dissuadir o hipottico agressor, o pas estaria evitando uma tragdia altamente custosa, capaz de causar um dano alguns milhares de vezes mais caro que o valor do reaparelhamento das Foras Armadas. Caso o agressor insista em fazer uma demonstrao de fora, passar-se-ia para a etapa complementar da Poltica de Defesa Nacional: a capacidade de resposta rpida. A poltica de reaparelhamento das Foras Armadas nacionais volta-se, desta forma, para cumprir com estes dois compromissos complementares da Poltica de Defesa Nacional: dissuadir a agresso externa e projetar poder atravs de uma pronta resposta em caso de necessidade. Ora, a escolha das ferramentas adequadas depende inteiramente desta formulao. Foi assim que se chegou ao conjunto de bens militares em fase inicial de aquisio pelo Brasil. Submarinos convencionais (diesel/eletricidade) so armas defensivas fundamentais, guardies das chamadas guas marrons, trecho costeiro, junto ao offshore brasileiro. O submarino nuclear, por sua vez, uma arma ofensiva, de imensa capacidade de ocultamento e de rpido deslocamento, podendo manter-se quase infinitamente submerso apenas a fadiga da tripulao um limite , capaz de patrulhar a imensido da Amaznia Azul e criar um fator de limitao aproximao de uma fora-tarefa agressora. A combinao de submarinos convencionais e submarino de propulso nuclear cria as condies ideais de defesa do imenso litoral brasileiro, oferecendo eficaz fator dissuasrio, com a negao do mar, em condies de alta tecnologia, fora agressora. Da mesma forma, a aquisio de helicpteros e modernos avies de caa negaria o acesso ao espao areo nacional, protegendo instalaes, plantas e depsitos estratgicos defesa nacional. Da mesma forma, um eficiente programa de reaparelhamento das Foras Armadas brasileiras necessita de um investimento de grandes propores no mbito do Exrcito Brasileiro. Ao lado da Marinha de Guerra, percebida como o primeiro escudo de defesa do pas, impedindo uma aproximao agressiva do nosso litoral, o Exrcito desempenha um papel central na construo de uma poltica de defesa coerente. A credibilidade de tal poltica depende, claramente, de provermos a fora terrestre de: i) doutrina coerente, clara e adequada aos riscos
79
existentes; ii) treinamento e formao do pessoal, em especial dos quadros mdios; e iii) equipamento material capaz de permitir que os objetivos doutrinrios sejam alcanados. A adoo da Doutrina da Dissuaso, aps imensos debates em torno dos conceitos de Lassido, Resistncia e de Presena, implica claramente no desenvolvimento de meios materiais visando construo coerente, eficaz e adequada dos meios de defesa do pas. Neste sentido, para o Exrcito Brasileiro, a rea mais sensvel da defesa nacional, como esclarecemos acima, a Amaznia. Da a necessidade, local, de uma urgente interferncia no setor. Assim, so metas imediatas: desenvolvimento da aviao do Exrcito, em especial de uma frota performtica de helicpteros; aquisio e desenvolvimento de artilharia que proporcione maior poder de fogo ao solo; e revitalizao do corpo de blindados e de veculos anti-mecanizao. Um plano de longo prazo (2010-2030) foi apresentado, cabendo agora sua plena realizao e continuidade.27
REFERNCIAS
AMARAL, A. B. A trplice fronteira e a guerra ao terror. Rio de Janeiro: Apicuri, 2010. ANEEL. Agncia Nacional de Energia Eltrica. Atlas da energia eltrica no Brasil. 2002. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/arquivos/pdf/livro_atlas.pdf>. BARNETT, T. The new pentagons map. Nova York: Puttman Plubs., 2004. BENEGAS, J. M. Terrorismo. Madrid: Espasa, 2004. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). A palavra do Brasil nas Naes Unidas (1945-1995). Braslia: FUNAG, 1995. ______. Lei complementar no 97, de 9 de junho de 1999. BONIFACE, P. Les guerres de demain. Paris: Seuil, 2002. p. 107-108. CASTELLS, M. A sociedade em rede. Petroplis: Paz e Terra, 2002. COSTA FREITAS, J. M. A escola de geopoltica brasileira. Rio de Janeiro: Bibliex, 2004. EISENBAUM, B. Guerres em Asie Centrale. Paris: Gasset, 2005.
27. Ver <http://defesamilitarbrasil.blogspot.com/2009/06/poder-e-reaparelhamento-do-exercito.html>. O Exrcito apresentou ao MD seus planos de equipamento e reestruturao, que nortearo aes promovidas em um perodo de 2010 a 2030. Para a elaborao do documento, foram criados seis grupos de trabalho (integrao, articulao, equipamento, racionalizao, apoio e doutrina), que iniciaram a elaborao de suas planilhas em fevereiro de 2009, conforme adiantou o Defesa Brasil. Disponvel em: <http://defesamilitarbrasil.blogspot.com/2009/06/exercito-planeja-gastar150-bilhoes-de.html>.
80
FRIEDMAN, T. O mundo plano. Rio de Janeiro: Objetiva, 2005. GER, F. La prolifration nuclaire. Paris: Presses Universitaires de France, 1995. JHA, P. S. The twilight of the nataion state. Nova Delhi: Pluto Press, 2006. KEEGAN, J. Inteligncia na guerra. So Paulo: Companhia das Letras, 2006. MD MINISTRIO DA DEFESA. Histrico do MD, 2006. MUNHOZ, S. Da Segunda Guerra Mundial s origens da Guerra Fria. Tese (Doutorado) UEM, Maring, 2011. ______.; SILVA, F. C. T. As relaes Brasil-Estados Unidos nos sculos XX e XXI. Maring: EDUEM, 2011. MURAWIEG, L. La guerre au XXIe. Sicle. Paris: Odile Jacob, 2000. NAIDIN et al. Crises econmicas, polticas governamentais e comrcio internacional. Braslia: Ipea, 2009a. Disponvel em: <http://ictsd.org/i/news/pontes/48378>. RAMONET, I. Guerre du XXIe. Sicle. Paris: Galile, 2002. REIS FILHO, D. A. Uma revoluo perdida. So Paulo: Perseu Abramo, 2007. SCHEINA, R. L. Latin americas war. Washington: Brasseys Inc., 2003. SERFATY, S. La tentation impriale. Paris: Odile Jacob, 2004. SILVA, F. C. T. O sculo sombrio. So Paulo: Elsevier/Campus, 2003a. Em especial Introduo. ______ et al. Enciclopdia de guerras e revolues do sculo XX. So Paulo: Elsevier, 2003b, em especial Introduo, p. I-xxv. ______. Crise da ditadura militar e o processo de abertura poltica no Brasil, 1974-1985. In: FERREIRA, J.; DELGADO, L. A. N. (Org.). O Brasil republicano v. 4, o tempo da ditadura. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003c, p. 262-263. ______. O Brasil em direo ao sculo XXI. In: LINHARES, M. Y. (Org.). Histria geral do Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2009, p. 335-379. ______.; CHAVES, D. Terrorismo na Amrica do Sul. Rio de Janeiro: Multifoco, 2010. SOARES, L. C.; SILVA, F. C. T. Reflexes sobre a guerra. Rio de Janeiro: Sete Letras, 2011. TEDESCO, L. Alfonsn: de la esperanza a la desilusin. Buenos Aires: Nuevo Extremo, 2011.
81
THE MIAMI HERALD. Traffickers assembling navy of drug-toting subs. Miami: The Miami Herald, 28 June 2009, p. 3. TOFFLER, A.; TOFFLER, H. Guerra e anti-guerra. Sobrevivncia na aurora do Terceiro Milnio. 1993. VIDIGAL, A. Amaznia azul. O mar que nos pertence. Prefcio e Introduo de Francisco Carlos Teixeira da Silva. Rio de Janeiro: Record, 2003. VIZENTINI, P. A Guerra Fria: o desafio socialista ordem americana. Porto Alegre: Leitura XXI, 2004. WINAND, E. C.; SAINT-PIERRE, H. L. A fragilidade da conduo poltica da defesa no Brasil. Histria, v. 29, n. 2, dez. 2010.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
AMORIM, C. O Brasil e o Conselho de Segurana da ONU. Revista poltica externa, So Paulo, Paz e Terra, mar. 1995. ARAUJO, R. A histria do tempo presente venezuelana de 1950 ao sculo XXI. Olinda: Livro Rpido, 2009. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Poltica externa, democracia e desenvolvimento: gesto do Ministro Celso Amorim no Itamaraty - agosto de 1993 a dezembro de 1994. Braslia: FUNAG, 1995. CHANG, H-J. Por que os pases em desenvolvimento precisam de tarifas? South perspectives series, Genebra, 2009. CHAVES, D.; S, M.; ARAUJO, R. Bolvia: passos das revolues. Niteri: Muiraquit, 2009. DENT, D. U.S.-Latin american relations. Washington: Greenwood Press, 2005. GALVO, O. A. Reposicionamento estratgico do Brasil no cenrio mundial. (Nota Tcnica). In: Projeto Brasil 2003-2010: trajetrias e desafios. Braslia: CGEE, 2010. ONU. A more secure world: our shared responsibility. Report of the SecretaryGenerals high level panel on threats, challenges and change. Nova York: Department of Public Information, 2004. PATRIOTA, A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva. Braslia: FUNAG, 1998. SILVA, F. C. T. et al. Os imprios na histria. So Paulo: Campus, 2009.
CAPTULO 3
DOS DIVIDENDOS DA PAZ GUERRA CONTRA O TERROR: GASTOS MILITARES MUNDIAIS NAS DUAS DCADAS APS O FIM DA GUERRA FRIA 1991-2009*
Edison Benedito da Silva Filho** Rodrigo Fracalossi de Moraes**
1 INTRODUO
A queda do Muro de Berlim em 1989, seguida do colapso do bloco sovitico, marcou o incio de uma nova era que parecia finalmente indicar a possibilidade de uma paz duradoura entre as maiores potncias mundiais. Esperava-se que a consequncia da superao dos conflitos, que por vezes haviam colocado o mundo prximo da destruio, seria a desmobilizao dos aparatos de defesa e a reduo permanente dos gastos militares mundiais, que haviam crescido praticamente sem cessar desde o final da Segunda Guerra Mundial. Recursos antes dispensados ao desenvolvimento, aquisio e manuteno de sofisticados armamentos convencionais e armas de destruio em massa poderiam ento ser redirecionados para outras finalidades, como polticas voltadas promoo do bem-estar, ao desenvolvimento de novas tecnologias e sustentabilidade ambiental. Finalmente, parecia haver chegado o momento de a humanidade receber os chamados dividendos da paz (peace dividends), conforme termo popularizado no incio dos anos 1990 por George H. W. Bush e Margaret Thatcher.1 Contudo, observando-se em perspectiva o perodo de 20 anos que se seguiu ao fim da Guerra Fria, conclui-se que a expectativa de uma paz kantiana entre as naes e de uma consequente reduo dos dispndios direcionados s atividades de defesa foi, em grande medida, frustrada. Nos anos 1990, houve reduo substancial nos dispndios militares no mundo, liderada, sobretudo, pelos pases desenvolvidos e pela Rssia. No obstante, a dcada seguinte foi marcada pelas consequncias dos
* Os autores agradecem os comentrios e sugestes de Thomas Ferdinand Heye, isentando-o de qualquer responsabilidade por eventuais equvocos. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. 1. Ou, dito de outra forma, mais unidades de manteiga poderiam ser produzidas em funo da diminuio na produo de canhes, segundo o clssico exemplo de alocao de recursos escassos.
84
ataques terroristas aos Estados Unidos em 11 de setembro de 2001, acelerando a tendncia de aumento dos gastos que j se observava desde 1999 em alguns pases e desencadeando uma srie de novos conflitos, implicando, portanto, a reverso da trajetria de queda dos dispndios militares mundiais. O objetivo deste trabalho analisar a evoluo dos gastos militares mundiais ao longo das duas dcadas seguintes ao fim da Guerra Fria, com nfase na trajetria dos pases que apresentam os maiores oramentos de defesa no mundo. O texto se divide em sete sees, incluindo esta introduo e as consideraes finais. Na seo 2 apresenta-se uma discusso conceitual e metodolgica acerca dos limites para o emprego dos gastos militares como indicadores do poderio militar ou da capacidade de defesa de uma nao; na seo 3 h um breve retrato dos gastos militares no mundo em 2010-2011; na seo 4 so analisados os gastos militares nos anos 1990 nos pases com os maiores oramentos mundiais de defesa, com o objetivo de identificar no que consistiu, precisamente, o declnio dos gastos militares mundiais naquela dcada; na seo 5 feita a mesma anlise para os anos 2000; e na seo 6 se analisa a forma como alguns destes pases distriburam seus recursos para a defesa, destacando-se as parcelas destinadas ao pagamento de pessoal e s aquisies de equipamentos militares.
2 QUESTES METODOLGICAS SOBRE OS GASTOS MILITARES
Os gastos militares de um pas so citados frequentemente em declaraes de acadmicos, militares, jornalistas, polticos e tcnicos de governo como uma medida para se aferir o poder militar das naes: quanto maior o gasto militar de um pas maior seria seu poder militar e sua capacidade de defesa. Esta associao, embora no seja de todo equivocada, deve ser vista com cautela, em virtude de dificuldades metodolgicas relacionadas s possibilidades de comparao dos gastos com defesa entre diferentes pases. O problema central da anlise comparativa de poder entre naes com base nesse indicador reside no fato de que o gasto militar uma medida de input e no de output, no havendo, portanto, uma relao direta entre o volume de gastos realizados e a capacidade blica ou o poder dissuasrio do pas. Isto decorre do fato de que a alocao de recursos no setor de defesa para cada nao se d de forma distinta nas seguintes dimenses: i) intertemporal; ii) geopoltica; e iii) da eficincia. Do ponto de vista da alocao intertemporal, preciso salientar que gastos militares so fluxos e no estoques. Por essa razo, o gasto pode se manter baixo durante um perodo de tempo sem prejuzo da capacidade militar do pas, tendo em vista que, em perodo anterior, pode ter ocorrido uma expanso dos investimentos em meios de combate ou uma ampla modernizao tecnolgica, capazes
Dos Dividendos da Paz Guerra Contra o Terror: gastos militares mundiais nas duas dcadas aps o fim da guerra fria 1991-2009
85
de manter o nvel necessrio defesa do pas sem a necessidade de novos investimentos no curto prazo. Portanto, analisar os gastos em perodos curtos, inferiores aos ciclos de vida dos equipamentos militares, pode levar concluso equivocada de que o pas possui um poder militar e uma capacidade de defesa baixos somente por ter mantido seus gastos militares em patamares reduzidos em determinado perodo de tempo. Este problema, contudo, pode ser minimizado ao se analisar os gastos militares e sua composio ao longo de um perodo superior ao do ciclo de vida dos equipamentos militares. A dimenso geopoltica, por sua vez, compreende as caractersticas peculiares de cada pas, tanto as geogrficas e institucionais quanto as oriundas de sua trajetria histrica, as quais condicionam as probabilidades e as formas de seu envolvimento em eventuais conflitos. Em relao geografia, naes insulares como a Austrlia e o Reino Unido tm de investir proporcionalmente mais em meios navais para se defender, enquanto naes sem acesso ao mar ou com faixa litornea relativamente pequena, como Sua, Repblica Tcheca, Bolvia e Alemanha, investiro proporcionalmente mais em suas foras terrestres, as quais, geralmente, demandam menos recursos para a aquisio de equipamentos.2 Ainda em relao geografia, comparando-se pases com Produto Interno Bruto (PIB) e populao semelhantes, como o caso da Frana e da Itlia, por exemplo, observa-se que a Itlia gasta cerca de 40% menos do que a Frana com sua defesa. Isto, contudo, no significa necessariamente que o pas esteja menos protegido, tendo em vista que a Frana possui diversos departamentos e territrios ultramarinos (Guiana Francesa, Polinsia Francesa, Reunio, Mayotte etc.), demandando, assim, proporcionalmente, mais investimentos em meios navais e areos. Dessa forma, as necessidades de defesa da Frana so maiores, em parte, em funo do carter espalhado de seu territrio no metropolitano, mesmo supondo-se uma situao em que ambos os pases no vislumbrem a possibilidade de envolvimento em conflitos. Com respeito s perspectivas em relao aos conflitos, pases com um histrico de envolvimento em guerras ou que, em dado momento, possuem maior expectativa de incorrerem nesta forma de disputa interestatal tambm podero ostentar uma capacidade de defesa inferior de outros pases situados em regies pacficas, ainda que o volume de seus gastos e suas caractersticas geogrficas sejam semelhantes. Por fim, a anlise da eficincia dos gastos militares deve atentar para uma possvel m utilizao destes recursos, decorrente de problemas como: corrupo; falta de qualificao dos recursos humanos; planejamento equivocado; e ausncia ou ineficincia de instituies de controle dos gastos pblicos. A corrupo pode
2. Foras navais e areas so, geralmente, mais intensivas em capital que as foras terrestres (Hartley e Sandler, 1995, p. 161).
86
representar uma parcela elevada dos gastos militares de diversos pases e a opo por um determinado formato de foras armadas pode ser equivocada, implicando desperdcio de recursos. Como exemplo, a opo de um governo por manter foras armadas nas quais se atribui maior importncia ao nmero de efetivos do que qualidade dos equipamentos pode implicar um gasto elevado sem que haja, necessariamente, uma contrapartida em termos de poder militar. Alm disso, a baixa integrao e interoperabilidade nas foras armadas pode representar um problema em termos de custo de oportunidade: em particular, a existncia de vrias unidades militares gozando de relativa autonomia oramentria pode implicar um sacrifcio dos ganhos de escala sem que isto resulte num acrscimo correspondente em termos de capacidade militar. Ademais, estas trs dimenses so agravadas pelo fato de que os gastos com defesa, por estarem diretamente vinculados s decises estratgicas e segurana de cada nao, em geral no gozam do mesmo grau de transparncia e controle social que os demais dispndios governamentais, mesmo em algumas democracias consolidadas. Os dados relativos aos dispndios em defesa nacional dificilmente so apresentados sociedade com o nvel de detalhamento necessrio para um escrutnio efetivo acerca de sua eficincia. Inexiste, alm disso, uma instituio supranacional capaz de impor a todos os pases a obrigatoriedade da publicao desses dados. O Escritrio das Naes Unidas para Assuntos de Desarmamento United Nations Office for Disarmament Affairs (Unoda) mantm uma base de dados com informaes sobre gastos militares nacionais (enviadas pelos Estados-membros) e possui um manual com diretrizes de padronizao dessas informaes.3 Contudo, observam-se divergncias entre valores que constam no Unoda e documentos nacionais, como ocorre no caso do Brasil.4 Ou seja, h diversas metodologias para a aferio de gastos com defesa, as quais refletem, em parte, a histria institucional e as especificidades polticas e econmicas dos Estados.5 Esses fatores, somados s profundas diferenas quanto capacidade de controle e gesto governamental, tornam a avaliao desses gastos frequentemente prejudicada em termos de compatibilidade e confiabilidade no tratamento dos dados.
3. O banco de dados est disponvel em: <http://unhq-appspub-01.un.org/Unoda/Milex.nsf>. Acesso em: 3 maio 2012. Para as diretrizes do Unoda sobre gastos militares, ver Unoda (s.d.). 4. Os dados do Ministrio da Defesa (ver MD, 2011) so bastante diferentes dos que aparecem na base de dados do Unoda. Em 2010, por exemplo, a diferena foi de aproximadamente R$ 20 bilhes. 5. As principais divergncias neste quesito dizem respeito classificao das funes militares em cada pas, que podem variar significativamente em termos regionais e para um mesmo pas ao longo do tempo (destarte, tornando a anlise temporal prejudicada). Por exemplo, unidades policiais e paramilitares so frequentemente includas na rubrica de gastos de defesa em pases de menor porte militar, embora sejam excludas dessa contabilidade nas principais potncias mundiais. Penses e programas de auxlio governamental aos militares tambm podem ser includos ou no no oramento de defesa de cada pas, dependendo de suas especificidades institucionais, e, por isso, podem distorcer esse montante de gastos numa anlise comparada. Alm desses fatores, outros de natureza econmica tambm podem resultar em distores na mensurao dos dispndios militares, tais como a inflao (caso seja subestimada pelos indicadores oficiais) e a taxa de cmbio (uma vez que grande parte dos bens e servios no setor de defesa consiste de non-tradables).
87
Em sntese, deve-se ter cautela quanto utilizao dos gastos militares como indicadores da capacidade militar de um pas. Contudo, embora tais dificuldades no possam ser completamente sanadas num estudo comparativo, existem atualmente bases de dados sobre dispndios militares que possibilitam anlises exploratrias, ainda que no exaustivas do tema.6 Ademais, os problemas metodolgicos podem ser mitigados quando: i) os pases so analisados individualmente; ii) os gastos de defesa em valores absolutos so analisados em conjunto com os gastos de defesa em relao ao PIB; e iii) se consideram tanto os gastos agregados quanto a sua composio. Sero seguidos, pois, estes critrios para a elaborao do presente estudo comparativo. Antes de se iniciar a anlise da trajetria dos gastos militares nas duas dcadas seguintes ao fim da Guerra Fria, conveniente traar um breve panorama da situao presente dos oramentos de defesa dos pases que possuem os maiores gastos militares no mundo, de modo a salientar a importncia desses dispndios em relao a cada economia, bem como a atual posio ocupada pelos pases emergentes nesse ranking, em especial o Brasil. A seo 3 se dedica a este fim.
3 RETRATO DOS GASTOS MILITARES NO PERODO 2010-2011
No perodo 2010-2011, o gasto militar mundial foi, em mdia, de US$ 1,62 trilho, equivalente a 2,6% do PIB mundial (no ano de 2010) e correspondente a US$ 236 para cada pessoa no mundo (tambm em 2010) (Perlo-Freeman et al., 2011, p. 157). O gasto esteve concentrado em um nmero reduzido de pases, destacando-se as grandes naes desenvolvidas e os BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China). Para fins de comparao, a tabela 1 contm os quinze pases de maiores gastos militares no perodo 2010-2011, cuja soma representou mais de 80% do gasto total mundial. Dos quinze pases listados na tabela 1, nove so desenvolvidos (incluindo a Coreia do Sul), com a soma de seus gastos militares tendo representado 62,7% do
6. As principais bases de dados sobre despesa militar mundial so as seguintes: Stockholm International Peace Research Institute (Sipri), instituio de pesquisa financiada em grande parte pelo Parlamento da Sucia; Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), a principal aliana militar ocidental; World military expenditures and arms transfers (Wmeat), publicao do governo norte-americano; U.S. Arms Control and Disarmament Agency (ACDA), ligada ao Departamento de Estado norte-americano; e Organizao das Naes Unidas (ONU), por meio das declaraes anuais supramencionadas. Cada uma dessas bases possui caractersticas metodolgicas distintas, o que torna problemtica sua comparao. Optou-se neste estudo pela utilizao dos dados do SIPRI, em virtude de constiturem a base mais abrangente e confivel segundo a literatura especializada, alm de apresentar menos descontinuidades que as demais. Deve-se destacar que na base do SIPRI, salvo quando mencionado em contrrio, so includos os gastos com aposentadorias e penses militares. Para mais informaes acerca destas distines metodolgicas, consultar Brzoska (1995) e Bergstrand (2010). Os stios eletrnicos dessas instituies apresentam informaes sobre suas metodologias de apropriao de despesas no setor de defesa. Ver <http://www.sipri.org/databases/milex/sources_methods>; <http:// www.nato.int/issues/defence_expenditures/index.html>; <http://www.state.gov/t/avc/rls/rpt/wmeat/2005/180131.htm>; e Unoda (s.d.).
88
total mundial nos anos de 2010 e 2011. Os cinco maiores oramentos de defesa do mundo so tambm os dos cinco integrantes permanentes do Conselho de Segurana da ONU (CSNU): seus gastos militares somados representaram 61,4% do total mundial desses dispndios no perodo.
TABELA 1
Os quinze pases com os maiores gastos militares do mundo no perodo 2010-2011

(Em US$ bilhes de 2010)1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Pas Estados Unidos China Rssia Frana Reino Unido Japo2 Arbia Saudita3 ndia4 Alemanha Itlia5 Brasil Coreia do Sul6 Canad Austrlia Turquia Soma dos 15 pases Resto do mundo Total Gastos militares (2010) 698,3 121,1 58,6 59,1 58,1 54,6 45,2 46,1 45,1 35,5 34,4 27,6 23,1 23,2 17,6 1.347,6 275,3 1.622,9 (2011) 689,6 129,3 64,1 58,2 57,9 54,5 46,2 44,3 43,5 31,9 31,6 28,3 23,1 23,0 18,7 1.344,2 280,3 1.624,5 Participao no total de gastos militares mundiais (acumulado 2010-2011) % 42,7 7,7 3,8 3,6 3,6 3,4 2,8 2,8 2,7 2,1 2,0 1,7 1,4 1,4 1,1 82,9 17,1 Gastos militares em relao ao PIB (2010) % 4,8 2,1 3,9 2,3 2,6 1,0 10,1 2,7 1,4 1,7 1,6 2,7 1,5 1,9 2,4 -
Fonte: Sipri (2012). Elaborao dos autores. Notas: 1 Esta tabela apresenta dados em dlares constantes de 2010. Os dados do restante do texto, salvo quando mencionados, esto em dlares de 2009. A inflao nos Estados Unidos, de 2009 para 2010, foi de 1,64%, segundo o Consumer Price Index All Urban Consumers (CPI-U). 2 No so includos os gastos com penses militares. Ademais, trata-se do montante previsto em oramento, no refletindo necessariamente o gasto efetivo. 3 Trata-se do montante previsto em oramento, no refletindo necessariamente o gasto efetivo. Ademais, so includos os gastos com a ordem e a segurana pblica. 4 No incluem gastos com atividades militares nucleares. Ademais, so includos gastos com a Border Security Force (BSF), a Central Reserve Police Force (CRPF), a Assam Rifles, a Indo-Tibetan Border Police (ITBP) e a Sashastra Seema Bal (SSB). 5 So includos os gastos com defesa civil, que geralmente montam a 4,5% do total do gasto militar. 6 No so includos os gastos com trs fundos especiais, destinados a: realocao de instalaes militares; realocaes de bases norte-americanas; e bem-estar para as tropas (welfare for troops). Estes fundos somaram 1,05 trilho de wons em 2010. Obs.: 1. Para 2010, so estimativas do Sipri os dados de China, Rssia e Itlia. Para 2011, ademais destes mesmos pases, so estimativas do Sipri os dados de Alemanha e Canad. 2. Os dados referem-se ao exerccio financeiro em questo para cada pas. Os pases nos quais o exerccio financeiro no corresponde ao perodo jan.-dez. so: Estados Unidos, out.-set.; Reino Unido, abr.-mar.; Japo, abr.-mar.; ndia, abr.-mar.; Canad, abr.-mar.; e Austrlia, jul.-jun.
89
Os integrantes do G-4, que defendem a reforma do CSNU no sentido de ampliar a quantidade de assentos permanentes, tambm se encontram todos na lista dos quinze maiores oramentos de defesa do mundo, respectivamente na sexta (Japo), oitava (ndia), nona (Alemanha) e 11a (Brasil) posies. A soma dos gastos destes quatro pases correspondeu a 10,9% do total mundial de dispndios militares no perodo. Outro dado importante que os BRICs respondem por 16,3% do total mundial de gastos militares. Internamente a este grupo, contudo, a distribuio dos gastos militares bastante desigual: os dispndios da China representaram 47% do montante total dos BRICs, contra 23% da Rssia, 17% da ndia e 12% do Brasil. Entre os 15 maiores oramentos militares nos anos de 2010 e 2011, os nicos pases no desenvolvidos e que tampouco fazem parte do grupo BRIC so a Arbia Saudita e a Turquia. Esta ltima supera hoje em termos de gastos militares importantes pases europeus como Espanha e Pases Baixos, reflexo indireto dos efeitos da crise econmica de pases da Unio Europeia (UE) sobre os seus oramentos de defesa.7 De fato, todos os pases da UE listados apresentaram redues de seus gastos militares em 2011 comparativamente ao ano anterior (tabela 1), a maior sendo a da Itlia. Destaca-se tambm o elevado montante de gastos militares dos Estados Unidos, por larga distncia maior que o de qualquer outro pas. Entre 2010 e 2011, esse montante correspondeu a 42,7% do total mundial, num patamar que, como ser visto mais adiante (grfico 4), desde 1990 tem se sustentado permanentemente acima de 36%. Para se ter uma dimenso da discrepncia desse volume de gastos frente ao dos demais pases, a China, pas que ocupou a segunda posio no perodo, ostentou um nvel de dispndios militares quase seis vezes menor que o dos Estados Unidos. Entre 2010 e 2011, os gastos norte-americanos foram tambm mais de dez vezes superiores aos de outras grandes potncias como Frana, Reino Unido e Rssia; mesmo somados, os dispndios militares dos quatorze demais pases listados ainda seriam inferiores aos dos Estados Unidos. Houve, contudo, de 2010 para 2011, uma queda de 1,2% no montante dos gastos norteamericanos, a primeira reduo desde 1998. Na ltima coluna da tabela 1 esto discriminados os gastos de defesa como proporo do PIB. Os Estados Unidos tiveram o segundo maior percentual entre os pases da lista, inferior apenas ao da Arbia Saudita. No ano de 2010, o percentual norte-americano foi 2,7 pontos percentuais (p.p.) maior que o da China, 2,5 p.p. maior que o da Frana, 2,2 p.p. maior que o do Reino Unido e 0,9 p.p. maior que o da Rssia. Os Estados Unidos tambm apresentaram em 2010 o stimo maior nvel de gastos de defesa em relao ao PIB de todo o mundo (Sipri, 2012). Dentre os quinze pases listados (tabela 1), os cinco menores gastos militares como proporo do
7. Espanha e Pases Baixos apresentaram, respectivamente, dispndios militares da ordem de US$ 14,5 bilhes e US$ 11,1 bilhes no ano de 2010 e US$ 13,3 bilhes e US$ 10,4 bilhes em 2011 (em valores de 2010) (Sipri, 2012).
90
PIB no ano de 2010 foram, nesta ordem: Japo (1,0%), Alemanha (1,4%), Canad (1,5%), Brasil (1,6%) e Itlia (1,7%). A Arbia Saudita, como mencionado, teve o maior nvel de gastos de defesa em relao ao PIB dentre os pases listados, sendo tambm o maior de todo o mundo entre os pases com dados disponveis (Sipri, 2012).8 Feito este breve panorama dos gastos militares mundiais no perodo recente (2010-2011), nas prximas duas sees ser analisado o processo de declnio e recuperao dos gastos ao longo das dcadas de 1990 e 2000.
4 GASTOS MILITARES NOS ANOS 1990: DIVIDENDOS DA PAZ E DESMOBILIZAO MILITAR
Nos anos 1990, com o trmino da Guerra Fria, o ritmo de reduo dos gastos militares no mundo, que j vinha ocorrendo na segunda metade da dcada de 1980 em alguns pases, foi acelerado. Entre 1990 e 1999, o gasto militar mundial diminuiu, em mdia, 3,1% ao ano (a.a.), alcanando, ao final desse perodo, um patamar cerca de 28% inferior ao do incio da dcada. Cumpre aqui nos determos mais profundamente na anlise dos fatores que explicam essa queda.9 Certamente o colapso do bloco sovitico a partir de 1989 constituiu a principal causa da reduo das despesas militares mundiais nos anos 1990, em virtude tanto do desmantelamento de grande parte do arsenal dos ex-pases comunistas da Europa Oriental e das ex-repblicas soviticas quanto do redirecionamento dos gastos governamentais de pases-membros da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) em direo a outras polticas pblicas. Uma vez que esses pases j constituam, poca, os maiores oramentos de defesa do mundo, o processo de desmobilizao militar precipitado pelo fim da Guerra Fria explica a maior parte da queda dos gastos militares em nvel global no perodo. No obstante, outros fatores econmicos e polticos foram tambm condicionantes desse processo, destacando-se, entre outros, a Primeira Guerra do Golfo (1991). Por um lado, a sua escala limitada e sua curta durao no exigiu dos pases da Coalizo um aumento significativo de seus gastos com armamentos; por outro lado, a guerra constituiu um desincentivo adicional elevao dos dispndios militares destes e de outros pases, uma vez que o conflito ocasionou forte elevao dos custos de energia, com reflexos econmicos diretos na
8. provvel que o pas que tenha o maior gasto de defesa do mundo em relao ao PIB seja a Eritreia. Contudo, no h dados disponveis para 2009. Os ltimos dados para o pas so de 2003, quando seus gastos com defesa foram de 20,9% do PIB. Ademais, no h informaes disponveis para Cuba e Coreia do Norte, cujos gastos tambm podem ter sido superiores aos da Arbia Saudita. 9. Para uma anlise dos determinantes da queda dos gastos militares nesta dcada, com nfase nos fatores domsticos e utilizando-se de instrumental economtrico, ver tambm Heye (2005).
91
forma de presses inflacionrias.10 Os conflitos da regio dos Blcs, por sua vez, que perduraram por quase toda a dcada de 1990, no exigiram uma mobilizao de recursos significativa a ponto de causar uma interrupo na tendncia de reduo contnua de gastos militares das potncias ocidentais e da Rssia. No caso dos pases latino-americanos, ainda se faziam sentir os impactos da crise da dvida externa decorrentes da elevao dos juros internacionais na dcada de 1980, limitando as suas capacidades de expanso dos gastos em defesa no incio da dcada seguinte. Embora tenha ocorrido uma queda dos gastos em nvel global, ao se observar a trajetria dos quinze pases que mostraram os maiores oramentos do mundo nos anos 1990, verifica-se que estes apresentaram tendncias distintas ao longo daquele perodo: houve queda nos gastos militares dos cinco pases que tiveram, naquela dcada, os cinco maiores oramentos militares do mundo (Estados Unidos, Rssia, Frana, Reino Unido e Alemanha) e nos de Canad e Espanha, ao passo que, para os demais pases ( exceo da Arbia Saudita), verificou-se uma tendncia de consistente elevao desses dispndios, conforme apontado na tabela 2. Deste grupo de quinze pases, oito tiveram aumento de gastos militares na dcada de 1990 e sete ostentaram redues. Contudo, os que tiveram redues de gastos responderam por 63,6% do total das despesas militares mundiais no perodo, enquanto os que ampliaram seus gastos foram responsveis por 16,8% deste montante. Outra forma de se analisar o comportamento dos gastos militares por meio da proporo que estes representam em relao ao PIB, um indicador que deve ser analisado em conjunto com os gastos em valores absolutos. Comparando o nvel e as trajetrias da relao defesa/PIB dos pases, observam-se algumas particularidades que podem no ser percebidas ao se analisar apenas o volume total de dispndios, tais como as situaes nas quais as variaes dos gastos com defesa so decorrentes mais do crescimento da economia do que de uma efetiva opo poltica pelo reforo da capacidade militar do pas em detrimento de investimentos em outras reas. Analisando-se os gastos com defesa em relao ao PIB nos anos 1990, observam-se, na maior parte dos casos, quedas ainda mais acentuadas nos gastos dos pases que os reduziram em valores absolutos e, ou uma queda ou uma relativa estabilidade nos que tiveram um aumento nos valores de seus gastos: dos quinze pases listados, quatorze tiveram quedas em relao ao PIB. Pases com grandes oramentos de defesa, como Estados Unidos, Alemanha, Rssia e Reino Unido, os10. Com a invaso do Kuwait pelo Iraque, em agosto de 1990, o preo do barril de petrleo cru, que at ento oscilava em torno de US$ 17, subiu rapidamente, alcanando a mdia de US$ 34 em outubro do mesmo ano. Aps a interveno militar internacional em janeiro de 1991, as presses sobre os preos comearam a refluir; no obstante, o rpido aumento de preos foi decisivo para explicar a pequena recesso ocorrida nas economias centrais no incio da dcada de 1990 (Kaufmann, 2003, p. 71-73).
92
tentaram quedas acentuadas em seus volumes de gastos militares em relao ao PIB (entre 38% e 46%). As maiores diminuies ocorreram na Alemanha e nos Estados Unidos, com quedas, respectivamente, de 46,4% e 43,4%.
TABELA 2
(Em %)
Valores absolutos Pas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Rssia2 Alemanha Estados Unidos Canad Reino Unido Frana Espanha Subtotal (1 a 7) Arbia Saudita3 Itlia
4
Variao dos gastos militares (1990-1999)

Valores em relao ao PIB Gasto em 1999 3,4 1,5 3,0 1,2 2,4 2,7 1,2 11,4 2,0 1,0 1,9 2,7 3,1 1,7 1,9 Percentual mdio dos gastos anuais Gasto de 1999 em em relao ao gasto relao ao de 1990 mundial1 38,2 46,4 43,4 40,0 38,5 20,6 33,3 18,6 4,8 11,1 5,0 32,5 3,1 10,5 26,9 6,0 5,3 37,9 1,4 5,5 6,2 1,3 63,6 1,8 3,4 4,2 1,1 1,5 1,5 1,3 2,0 16,8
Gasto de 1999 em Variao Gasto relao ao de 1990 anual mdia em 1990 67,0 28,2 28,0 22,7 21,7 11,4 9,6 0,8 9,4 10,1 17,7 25,3 42,5 48,4 68,0 12,9 3,3 3,2 2,5 2,4 1,2 1,0 0,1 0,9 1,0 1,6 2,3 3,6 4,0 5,6 5,5 2,8 5,3 2,0 3,9 3,4 1,8 14,0 2,1 0,9 2,0 4,0 3,2 1,9 2,5 -
Japo5 Austrlia Coreia do Sul6 ndia7 Brasil China Subtotal (8 a 15)
Fonte: Sipri (2011). Elaborao dos autores. Notas: 1No h dados dos gastos militares mundiais para 1991 em funo da ausncia de levantamentos de gastos com defesa para este ano na Unio Sovitica; assim, esse ano foi desconsiderado nos clculos desta coluna. A mdia, portanto, refere-se ao ano de 1990 e ao perodo 1992-1999.
2
S h dados para a Rssia a partir de 1992. Dessa forma, a variao mdia tem como base o perodo 1992-1999. Ademais, os dados para a Rssia foram feitos a partir da converso de rublos em Paridade do Poder de Compra (PPC) para dlares constantes. So includos os gastos com a ordem e a segurana pblica. So includos os gastos com defesa civil, que geralmente so de 4,5% do total do gasto militar. No so includos os gastos com penses militares. Ademais, trata-se do montante previsto em oramento, no refletindo necessariamente o gasto efetivo. No so includos os gastos com trs fundos especiais, destinados a: realocao de instalaes militares; realocaes de bases norte-americanas; e bem-estar para as tropas (welfare for troops).
3 4 5
No incluem gastos com atividades militares nucleares. Ademais, so includos gastos com a BSF, a CRPF, a Assam Rifles, a ITBP e a SSB.
Obs.: Na terceira e stima colunas aparece o quanto os gastos em 1999 eram inferiores ou superiores aos de 1990; e na quarta coluna as variaes mdias para o perodo. So estimativas do Sipri: os dados de Rssia, Austrlia, Coreia do Sul e China para todo o perodo; os dados da Arbia Saudita para o perodo 1991-1992; e os dados do Brasil para o perodo 1990-1994.
93
exceo da Rssia, todos os pases que tiveram quedas em termos absolutos exibiram redues ainda maiores em relao ao PIB, o que evidencia a perda de relevncia desses gastos, num cenrio em que estes pases no mais vislumbravam ameaas significativas paz. Mesmo a China, que, dentre os quinze pases listados, foi o que ostentou o maior crescimento de gastos militares em valores absolutos (aumento de 60% entre 1990 e 1999), teve queda mdia de gastos em relao ao PIB da ordem de 2,6% a.a., superior s de Frana, Itlia, ndia e Brasil. Apenas o Japo teve um aumento na proporo defesa/PIB no perodo, mas de apenas 0,1 p.p., ressaltando-se que os gastos militares japoneses se mantiveram ao redor de 1% do PIB durante a dcada, o menor entre os quinze pases listados. Alm do Japo, tambm se mantiveram relativamente estveis os gastos com defesa de ndia, Itlia e Austrlia que diminuram 0,1 p.p. e, em menor escala, os do Brasil, que diminuram 0,2 p.p. (de 1,9% do PIB em 1990 para 1,7% em 1999). Verifica-se nesses dados que o trmino da Guerra Fria ensejou uma grande reduo do montante de despesas militares mundiais ao longo da dcada de 1990 por ter afetado com maior impacto pases que ostentavam os maiores oramentos de defesa no mundo, em funo de sua participao central na Guerra Fria. Ou seja, a reduo dos gastos militares mundiais nos anos 1990 decorreu, em sua maior parte, de variaes nos gastos de apenas alguns pases, os quais, por concentrarem parcelas muito elevadas dos gastos militares mundiais, foram responsveis, em grande medida, pela sua reduo nos anos 1990. A seguir, so analisados individualmente os casos de Rssia, Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha e Frana. Posteriormente, so analisados os casos de alguns dos principais pases emergentes (China, ndia e Brasil) e da Coreia do Sul. A Rssia foi o pas onde a reduo de gastos se mostrou mais acentuada na dcada de 1990: em 1999, seu montante de gastos era 67% inferior ao de 1992, reflexo de uma trajetria contnua de queda ao longo da dcada (em mdia superior a 12% a.a.). O gasto militar russo foi de US$ 57,7 bilhes em 1992, caindo profundamente nos anos seguintes; enquanto, em 1992, o seu gasto correspondia a 5,2% do total mundial, este passou a representar 1,9% do total mundial em 1999. Se forem comparados os gastos militares da extinta Unio Sovitica com as despesas totais dos quinze pases que dela se originaram, a queda se mostra ainda mais significativa: o gasto total destes pases com defesa, no perodo 1997-1999, foi 89,6% inferior ao gasto da Unio Sovitica no perodo 1988-1990. 11 Dessa forma, a retrao dos gastos de defesa da Rssia foi, dentre as potncias contemporneas, por larga margem, a de maior intensidade no perodo.
11. Das quinze ex-repblicas soviticas, no foram encontrados dados do ano de 1998 apenas para o Uzbequisto. Dessa forma, para este pas, os anos considerados neste clculo foram 1997, 1999 e 2000.
94
As causas para a forte reduo dos gastos militares da Rssia e dos demais pases da antiga Unio Sovitica no se limitaram ao processo de desmobilizao que se seguiu ao trmino da Guerra Fria, a exemplo do que ocorreu nas potncias ocidentais, mas tiveram origem tambm na falncia do setor pblico e na rpida deteriorao da situao econmica aps 1989. O colapso desses Estados no foi apenas econmico, mas tambm institucional. O setor pblico viu-se repentinamente privado de sua capacidade de financiamento, dado que perdeu o controle sobre a produo do pas e teve de construir praticamente a partir do zero um novo modelo de tributao coerente com as instituies democrticas e, alm disso, num contexto de severa depresso econmica e desorganizao produtiva. Diante da exploso inflacionria nas ex-repblicas soviticas no incio dos anos 1990, que impedia seu acesso a canais internacionais de financiamento e punha em risco a prpria estabilidade poltica dos novos regimes, teve incio um longo processo de ajuste com base em privatizaes em larga escala e forte restrio dos gastos pblicos e do crdito oficial (slund, 2002). Para alm do processo natural de desmobilizao que ocorreu aps o fim da Guerra Fria em todos os pases envolvidos no conflito, existe ainda outra causa para a reduo dos gastos militares da Rssia no perodo imediatamente posterior ao fim da Unio Sovitica, qual seja o alinhamento estratgico ao Ocidente, notadamente na primeira gesto de Boris Iltsin (1991-1996). A crescente aproximao da Rssia em relao s instituies ocidentais no perodo se deu no apenas no campo econmico, mas tambm na arena poltica e na esfera militar. A Rssia estabeleceu parcerias no mbito de programas de desarmamento (em especial nuclear) e desmantelamento de unidades militares no Leste Europeu, cujos pases j ento se voltavam para a aliana militar ocidental. Esse alinhamento, ainda que jamais tenha sido completo, favoreceu o abandono ou o congelamento de diversos programas militares direcionados especificamente ao enfrentamento de pases da OTAN, contribuindo tambm para a reduo das despesas militares russas na dcada de 1990. Assim, ao longo da dcada de 1990 os governos das ex-repblicas soviticas abandonaram investimentos planejados para o setor de defesa, executando cortes oramentrios profundos que afetaram, inclusive, os salrios e penses dos militares, notadamente nas principais economias da antiga Unio Sovitica (Rssia, Ucrnia e Cazaquisto). Em outras repblicas que recentemente haviam alcanado independncia, esse ajuste foi ainda mais problemtico em razo das violentas disputas polticas e da ecloso de conflitos armados por questes tnicas e fronteirias, a exemplo da guerra de Nagorno-Karabakh (1988-1994), envolvendo pases do Cucaso, e dos confrontos na sia Central opondo uzbeques, tadjiques e quirguizes (Arbatov, 1997; Gupta et al., 2002).
95
As redues dos gastos militares nos Estados Unidos e no Reino Unido, por sua vez, fizeram parte de um projeto de ajuste conhecido como dividendos da paz: uma vez que a Guerra Fria havia terminado, os gastos governamentais com defesa poderiam ser reduzidos em benefcio de outros setores, ou mesmo devolvidos aos cidados na forma de cortes de impostos, possibilitando assim melhorias no nvel de bem-estar social (Gupta et al., 2002). Nesse sentido, tanto a administrao de Margaret Thatcher no Reino Unido quanto a de George H. W. Bush nos Estados Unidos deram incio a um amplo processo de desmobilizao e realocao de suas foras armadas, adotando, entre outras, as seguintes medidas: i) a desativao de bases militares ou a reduo de seus efetivos;12 ii) o abandono de projetos considerados excessivamente dispendiosos em prol de solues de uso integrado pelas foras armadas; e iii) o incentivo a que os fornecedores nacionais de produtos de defesa se readaptassem ao novo cenrio por meio da reduo de custos e da fuso e aquisio de empresas (Deutch, 2001; Watts, 2008). De fato, um dos efeitos mais visveis da reduo de gastos militares nos anos 1990 nos Estados Unidos e no Reino Unido foi o desencadeamento de um intenso processo de fuses e aquisies (F&A) de empresas do setor de defesa, levando a um maior grau de concentrao industrial neste setor. Embora a concentrao fosse uma consequncia inevitvel do cancelamento de projetos militares e da necessidade de maior escala de produo para a sobrevivncia das empresas do setor, ela tambm atendeu aos interesses das principais empresas de defesa norte-americanas e britnicas. Essas firmas receberam elevados montantes em subsdios para financiar a aquisio de rivais e sua expanso no mercado externo, alm de permanecerem imunes aos efeitos das leis antitruste vigentes para outros ramos econmicos nesses pases (Markusen e Costigan, 1999). Ao final desse processo de ajustamento, a indstria de defesa dos Estados Unidos ficaria restrita a cinco grandes contratantes (Boeing, Lockheed Martin, Northrop Grumman, Raytheon e General Dynamics), ao passo que, na indstria britnica, a BAE Systems se consolidaria como o nico grande player do setor. A BAE Systems alcanou tal grau de poderio econmico que acabou se tornando mesmo um obstculo iniciativa da comunidade europeia de promover a integrao do parque industrial de defesa do continente, dado o temor de outros pases-membros de que suas
12. Desde o final da Segunda Guerra Mundial o Departamento de Defesa dos Estados Unidos tem empregado procedimentos para o fechamento de bases militares consideradas desnecessrias e a transferncia de propriedade das foras armadas, com o intuito de poupar recursos e fortalecer outras bases com valor estratgico superior. Em 1990 foi estabelecida uma legislao denominada Base Realignment and Closure (BRAC), que determina os atuais critrios para o fechamento e a transferncia de instalaes militares do pas, inclusive no exterior. Nas chamadas rodadas BRAC (1989, 1991, 1993, 1995 e 2005) foram autorizados os fechamentos de mais de 350 bases e depsitos militares em todo o mundo. Para mais informaes, ver: <http://www.defense.gov/brac>.
96
empresas fossem completamente absorvidas pela gigante britnica (Guay e Callum, 2002). No obstante os propalados benefcios oriundos da realocao dos recursos outrora destinados defesa nacional, os chamados dividendos da paz nas potncias ocidentais se revelaram, afinal, bem menos significativos que suas projees iniciais. Estudo do Fundo Monetrio Internacional (FMI) analisando 130 pases apontou uma economia de US$ 720 bilhes entre 1985 e 1995 com a reduo dos gastos militares, sobretudo nos pases centrais (Clements, Gupta e Schiff, 1997); contudo, um trabalho subsequente (Gupta et al., 2002) apontou prejuzos na dcada seguinte maiores do que estes ganhos, em razo dos custos das medidas de combate ao terrorismo e dos conflitos armados que envolveram esses pases. Especificamente nos Estados Unidos, contribuiu para moderar o impacto positivo dos dividendos da paz dos anos 1990 o fato de que os seus gastos militares se elevaram rapidamente aps 2001 e de forma bem mais acentuada que em outros pases, pressionando o oramento governamental a ponto de limitar gastos sociais considerados fundamentais para a manuteno do bem-estar da populao do pas (Klein, 2004). A reduo dos gastos militares na Alemanha, durante a dcada de 1990, tambm teve causas para alm do fim da Guerra Fria. A trajetria das despesas com defesa na Alemanha Ocidental, que havia sido ascendente desde o final da Segunda Guerra Mundial, sofreu uma inflexo em 1990 em virtude do novo cenrio geopoltico que ento se iniciava (Merrath, 2000). Aps a queda do Muro de Berlim, em 1989, tomou corpo o projeto de reunificao das Alemanhas Ocidental e Oriental, liderado pela primeira. Embora a reunificao formal tenha sido celebrada j no ano de 1990, ainda seria preciso mais de uma dcada para se concluir as diversas etapas desse processo, que implicavam, fundamentalmente: a recuperao econmica da antiga Alemanha Oriental; a fuso e a criao de novas instituies; e a absoro e a realocao da fora de trabalho excedente gerada pela profunda crise no lado oriental do pas. O custo econmico e poltico desse processo foi imenso, mesmo para a pujante economia da Alemanha Ocidental, de modo que, diante das novas prioridades econmicas e sociais, as polticas para o setor de defesa ficaram em segundo plano. A regio oriental, at ento a mais militarizada do pas por fora de sua posio estratgica para o Pacto de Varsvia, foi praticamente desmobilizada em sua totalidade, com os equipamentos tendo sido sucateados
97
ou vendidos a outros pases.13 As sanes internacionais ainda vigentes14 e as restries econmicas internas enfrentadas ao longo da dcada de 1990 limitaram a capacidade da Alemanha de manter e investir em suas foras armadas, contribuindo para a reduo de seus gastos militares, no obstante a necessidade de arcar por ainda alguns anos com uma dispendiosa estrutura de defesa construda ao longo da Guerra Fria no lado oriental do pas (Merrath, 2000; Maull, 2006; Steinhoff, 2011). Em especial, os efetivos militares alemes, que no auge da Guerra Fria montavam a 495 mil soldados no lado ocidental e 175 mil no lado oriental, foram reduzidos a menos de 370 mil soldados em 1990 como parte do acordo para o reconhecimento do novo Estado e para a retirada de diversas sanes bem como de unidades estacionadas no pas por parte das potncias ocidentais e da Rssia (ento ainda parte da Unio Sovitica) (Merrath, 2000; Belkin, 2009). O caso da Frana deve ser analisado de forma distinta das demais potncias ocidentais e da Rssia no tocante reduo de gastos militares nos anos 1990. Em virtude da opo francesa, ainda na dcada de 1960, por uma estratgia de independncia em relao estrutura da OTAN (que s recentemente tem sido modificada em prol de uma convergncia maior de interesses e aes com as demais potncias ocidentais), as foras armadas francesas se organizaram ao longo da segunda metade
13. Em 1990, o exrcito da antiga Alemanha Oriental (Nationale Volksarmee) foi absorvido pelo da Ocidental (Bundeswehr), com a unificao do pas. Diversas instalaes militares no lado oriental foram fechadas e vastas quantidades de material blico, incluindo armamentos qumicos e biolgicos, tiveram de ser destrudas ou reaproveitadas para outras finalidades. As foras militares russas estacionadas no lado oriental da Alemanha completaram sua retirada em 1994 (Merrath, 2000). 14. A maior parte das restries impostas militarizao da Alemanha foi retirada a partir da dcada de 1960 com o acirramento da Guerra Fria e a entrada formal das partes ocidental e oriental do pas nas alianas militares da OTAN e do Pacto de Varsvia, respectivamente. Contudo, outras sanes (externas ou autoimpostas) ainda permaneciam vigentes, em especial na Alemanha Ocidental, restringindo a atuao militar do pas aos limites do seu prprio territrio e enfatizando o desenvolvimento e a posse de equipamentos militares de natureza eminentemente defensiva, em detrimento de outros orientados projeo de poder (tais como navios-aerdromos, submarinos nucleares e msseis balsticos). O Tratado sobre a Regulamentao Definitiva Referente Alemanha (Tratado 2 + 4), celebrado em Moscou em setembro de 1990, e que permitiu a reunificao alem j no ms seguinte, limitou a capacidade militar do novo pas a um contingente mximo de 370 mil militares, alm de ratificar o impedimento da Alemanha em desenvolver armas nucleares, biolgicas e qumicas e a proibio da presena de foras militares de outras naes no territrio da antiga Alemanha Oriental (Maull, 2006). No ano de 1994, o Parlamento alemo aprovou uma mudana constitucional, autorizando pela primeira vez desde o fim da Segunda Guerra Mundial o envio de tropas para alm das fronteiras do pas, possibilitando assim a crescente participao da Alemanha em misses de paz da ONU e, posteriormente, inclusive em aes de combate em conjunto com a OTAN. A primeira das operaes militares da qual a Alemanha tomou parte desde sua reunificao ocorreu nas Guerras dos Balcs, onde a fora area do pas executou diversas misses contra alvos srvios em 1999. Apesar de a interveno da OTAN ter sido posteriormente aprovada pela ONU sob o argumento da necessidade de se impedir a limpeza tnica praticada pelos srvios em Kossovo, a ausncia de um mandato especfico autorizando a ao militar alem e a memria ainda presente das atrocidades cometidas pelo pas durante o regime nazista produziram na opinio pblica da Alemanha um sentimento contrrio participao do pas em aes militares no exterior, que perdura at os dias de hoje. Essa rejeio pode ser em parte observada na crescente disparidade entre as manifestaes de interesse do governo alemo em ampliar o papel internacional desempenhado pelas foras armadas do pas, tanto em conjunto com os demais membros da OTAN quanto em misses de paz da ONU, e a contnua reduo do oramento de defesa da Alemanha ao longo da dcada de 1990, o qual, mesmo tendo sido em parte recomposto nos anos recentes, ainda se encontra em patamares bastante inferiores aos da antiga Alemanha Ocidental nos anos 1980 (Belkin, 2009, p. 12-13). Para uma anlise dos dilemas enfrentados na utilizao externa das foras armadas da Alemanha, particularmente em operaes de paz, ver Kenkel (2012).
98
do sculo XX de forma distinta dos demais grandes pases europeus. Em primeiro lugar, buscou-se a autossuficincia econmica e tecnolgica da base industrial de defesa do pas por meio de polticas de compras governamentais, elevados subsdios s empresas francesas e fomento s exportaes, a um custo que se revelaria afinal excessivo com o trmino da Guerra Fria. Alm disso, a tentativa de preservar sua herana colonial implicou a necessidade de preparao do pas para conflitos blicos no apenas contra o bloco comunista, mas tambm contra grupos insurretos na frica e na sia (Aufrant, 1999). Embora muitas dessas ameaas fossem paulatinamente mitigadas ao longo das dcadas seguintes, a estrutura militar herdada em funo desses condicionantes ainda significava, no final do sculo XX, um pesado fardo ao Estado, manifesto na persistncia de um percentual de gastos com defesa do pas em relao ao PIB mais elevado que os de outros grandes pases europeus ao longo de toda a dcada de 1990. Em especial, pesava a manuteno de sua presena militar fora da Europa e de toda a estrutura burocrtica de suporte a essas foras, bem como de um parque industrial cuja capacidade produtiva se encontrava alm das necessidades do pas, num contexto de reduo de compras de armamentos em todo o mundo (Aufrant, 1999; Lanxade, 1993). Um longo e custoso processo de reforma de suas foras armadas teve incio em princpios dos anos 1990, visando completa profissionalizao de seus efetivos e adaptao de seus meios de combate nova realidade imposta pela rpida evoluo tecnolgica no final do sculo XX (que seria consagrada na Primeira Guerra do Golfo em 1991) (Lanxade, 1993). De fato, ao longo dessa dcada a Frana teve o segundo maior gasto militar do mundo, inferior apenas ao dos Estados Unidos, mesmo num contexto de reduo e realocao de seus efetivos militares ao redor do mundo. Assim, embora a Frana tenha seguido uma trajetria de contnua reduo de seus gastos com defesa ao longo dos anos 1990, seus cortes oramentrios foram significativamente menores que os dos demais pases. Sua base industrial de defesa, particularmente, permaneceu dependente de subsdios e programas governamentais nacionais de modernizao e substituio de equipamentos militares, representando um nus para o oramento de defesa francs (Aufrant, 1999). Para compensar parcialmente o efeito da reduo das compras governamentais sobre a indstria de defesa do pas, a Frana buscou aproveitar a oportunidade criada pelo fim do bloco comunista para ampliar suas vendas de armas a pases antes supridos pela Unio Sovitica, em particular no Oriente Mdio e no Norte da frica. Ao contrrio destas cinco potncias, pases cujas trajetrias histricas impuseram maiores riscos de envolvimento em conflitos regionais tiveram uma elevao no seu volume de gastos militares nos anos 1990, a exemplo de China, ndia e Coreia do Sul. Estes pases expandiram seus dispndios no setor de defesa buscando modernizar os meios empregados por suas foras armadas num contexto em que as tenses regionais
99
se mantiveram, relacionadas tanto a ameaas externas que, por vezes, resultaram em choques ao longo da faixa de fronteira (envolvendo Coreia do Sul e Coreia do Norte, ndia e Paquisto, e China e Taiwan), quanto a conflitos internos (nos casos da China e da ndia). Dentre estes pases, a China foi aquele que realizou o maior esforo armamentista ao longo da dcada, ampliando em 68% seu montante de gastos militares, superior ao aumento (tambm acelerado) desses dispndios na ndia (42,5%) e, em menor grau, na Coreia do Sul (25,3%). No obstante a expanso dos gastos com defesa nestes trs pases, estes ainda cresceram num ritmo menor que o da sua rpida expanso econmica no perodo, resultando assim numa diminuio na participao dos dispndios com defesa em termos percentuais do PIB, particularmente nos casos da Coreia do Sul e da China (tabela 2). No caso do Brasil, os dados do grfico 1 demonstram que os gastos com defesa aumentaram nos anos 1990, no obstante as recorrentes crises econmicas enfrentadas pelo pas ao longo do perodo, as quais impactaram a alocao de recursos governamentais para esse setor.
Este grfico apresenta a trajetria dos gastos militares brasileiros ao longo das duas ltimas dcadas segundo diferentes metodologias de clculo. A fonte mais comumente empregada na literatura sobre dispndios militares o Sipri, que
100
em geral emprega dados oficiais em suas estimativas, recorrendo a outras fontes de informao apenas quando h divergncias significativas de metodologia ou desconfiana em relao aos valores oficiais. Nesse sentido, o grfico 1 demonstra que as estimativas da entidade seguem em linha com os dados oficiais do MD informados a partir de 1995, deflacionados pelo IPCA; contudo, para o perodo anterior a 1995, os valores do Sipri se afastam progressivamente dos dados oficiais calculados com base no IPCA. Em relao ao IGP-DI, a semelhana nos valores observada apenas a partir de 2003. Devido a suas caractersticas metodolgicas (em especial sua sensibilidade a variaes cambiais), o IGP-DI comumente mais voltil que o IPCA, com o grfico 1 sugerindo que essa maior volatilidade pode ter implicado uma tendncia sobre-estimao dos gastos militares do Brasil no perodo anterior a 2003. Analisando-se os dados propriamente ditos, observa-se que, aps uma queda acentuada nos anos 1990 a 1992, os gastos tornaram a crescer a partir de 1993 e, ento, assumiram uma trajetria contnua de expanso at o incio dos anos 2000. Este crescimento se observa tanto pelos dados do Sipri quanto por dados do IBGE/MD, embora haja divergncia de valores entre as fontes (sobretudo at 1994). Em 1999, segundo dados do Sipri, o montante de dispndios com defesa no pas alcanou um valor 48,4% superior ao de 1990 (sendo 151% superior ao dispndio de 1991), resultado de um crescimento mdio de 4% a.a. ao longo dessa dcada, inferior apenas ao ritmo de expanso observado na China. Segundo dados do IBGE e do MD, corrigidos pelo IPCA, a expanso teria sido pequena, da ordem de 3,7% (embora ao se tomar como base o ano de 1991, a expanso teria sido de 26,7%); segundo a correo pelo IGP-DI teria havido uma quase estabilidade, com recuo de 3,8% entre 1990 e 1999 (com expanso de 17,2% tendo 1991 como base). Contudo, preciso salientar que, conforme dados do Sipri ou do IBGE/MD (corrigidos pelo IPCA), grande parte do crescimento de gastos na dcada consistiu em mera recuperao da queda do perodo 1990-1992: segundo dados do Sipri, o volume de dispndios com defesa no Brasil em 1999 foi apenas 2,1% superior ao de 1989; segundo dados do IBGE e do MD corrigidos pelo IPCA, o volume de gastos em 1999 teria sido 19,4% inferior ao de 1989; e segundo correo pelo IGP-DI, a diferena em 1999 seria de 25,3% em relao ao ano de 1989. Embora haja divergncia de valores, no se observa uma diminuio dos gastos militares no Brasil nos anos 1990: h um crescimento, mas que , em grande parte, uma recuperao da queda ocorrida no perodo 1990-1992. Em relao ao PIB, os gastos militares brasileiros apresentaram uma trajetria relativamente estvel, conforme observado no grfico 2.
101
Observa-se a mesma queda verificada no perodo 1990-1992 para os gastos em valores absolutos, seguida de um crescimento no perodo 1993-1995. Segue-se nova queda nos anos 1996-1997, sucedida por novo crescimento no perodo 1998-2001, quando se atinge o percentual mais alto do perodo 1991-2010. H uma nova queda at o ano de 2003, desde quando o percentual mantm-se por volta de 1,5% a 1,6% do PIB, indicando tendncia de expanso dos gastos militares em ritmo que acompanha o crescimento econmico, com a relao gastos militares/PIB estvel.
5 GASTOS MILITARES NOS ANOS 2000: GUERRA CONTRA O TERROR E EXPANSO MILITAR DOS PASES EMERGENTES
No incio deste sculo, verificou-se uma significativa inverso na trajetria dos gastos militares mundiais: aps uma dcada de declnio, as despesas no setor de defesa passaram a se elevar rapidamente a partir de 2001 (aprofundando-se a tendncia j observada desde o final da dcada anterior), puxadas, sobretudo, por Estados Unidos, Rssia e China, no obstante o crescimento dos gastos ter ocorrido tambm no restante do mundo. Entre 2000 e 2009, os gastos militares mundiais subiram de US$ 1,05 trilho para US$ 1,56 trilho, aumento de 48,9%. A tabela 3 contm as variaes dos gastos militares nesta dcada para os mesmos pases listados na tabela 2.
102
TABELA 3
(Em %)

Valores absolutos Pas Gasto de 2009 em relao ao de 2000
1
Valores em relao ao PIB Gasto 2000 2,0 1,5 1,0 2,5 2,4 1,2 1,8 2,6 1,1 1,8 10,6 3,1 3,1 3,7 1,9 2009 1,8 1,4 1,0 2,5 2,7 1,1 1,6 2,9 1,5 1,9 11,2 2,8 4,7 4,3 2,2
Variao anual mdia 0,7 0,3 0,1 1,2 2,4 2,2 3,2 4,1 4,2 4,0 5,3 5,1 5,9 7,5 13,1
Percentual mdio dos Gasto de 2009 gastos anuais em relao ao em relao ao de 2000 gasto mundial 10,0 6,7 0,0 0,0 12,5 8,3 11,1 11,5 36,4 5,6 5,7 9,7 51,6 16,2 15,8 3,2 3,8 3,7 10,7 5,1 4,8 1,3 1,7 1,7 1,3 1,3 2,3 2,1 40,2 3,4 4,7 69,9
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Itlia
13,3 6,7 1,3 7,4

4
Alemanha Japo
2
Subtotal (1 a 3) Frana3 Reino Unido Espanha Brasil Coreia do Sul5 Canad Austrlia Arbia Saudita6 ndia7 Estados Unidos Rssia8 China Subtotal (4 a 15)
28,1 34,4 38,7 48,2 48,8 50,2 66,9 67,3 75,8 105,4 216,7
Fonte: Sipri (2011). Elaborao dos autores. Notas: 1 So includos os gastos com defesa civil, que geralmente so de 4,5% do total do gasto militar.
2
No so includos os gastos com penses militares. Ademais, at 2003 e para o ano de 2009 os dados referem-se ao montante previsto em oramento, no refletindo necessariamente o gasto efetivo.
3 4 5
Os gastos a partir de 2006 passaram a ser calculados a partir de uma nova metodologia. Os gastos a partir de 2001 passaram a ser calculados a partir de uma nova metodologia. No so includos os gastos com trs fundos especiais, destinados a: realocao de instalaes militares; realocaes de bases norte-americanas; e bem-estar para as tropas (welfare for troops). So includos os gastos com a ordem e a segurana pblica. No incluem gastos com atividades militares nucleares. Ademais, so includos gastos com a BSF, a CRPF, a Assam Rifles, a ITBP e a SSB. Os dados para a Rssia at 2001 foram calculados a partir da converso de rublos em PPC para dlares constantes.
6 7
Obs.: Na terceira e stima colunas aparece o quanto os gastos em 2009 eram inferiores ou superiores aos de 2000; e na quarta coluna as variaes mdias para o perodo. So estimativas do Sipri: os dados de Rssia e China para todo o perodo; os dados para a Coreia do Sul at 2003; e os dados da Itlia para o perodo 2007-2009.
Enquanto, nos anos 1990, oito dos quinze pases listados tiveram aumentos mdios em seus gastos militares (sendo que estes representavam uma parcela reduzida do montante global de dispndios com defesa 16,8%), treze pases
103
exibiram aumentos nesses gastos nos anos 2000, sendo estes responsveis por quase 70% do total de gastos militares mundiais no perodo. Os nicos pases que apresentaram redues mdias em seus gastos Alemanha, Itlia e Japo representaram apenas 10,7% do gasto mdio mundial na dcada; ademais, suas redues foram, em mdia, inferiores a 1% a.a. em termos absolutos. Estados Unidos, Rssia e China, que j figuravam entre os cinco maiores oramentos de defesa no ano de 2000, estiveram tambm entre os quatro pases que mais ampliaram seus gastos ao longo desta dcada, aumentando sua participao relativa no total de dispndios militares mundiais. ndia e Coreia do Sul, ainda envolvidas em situaes de conflito (ou possibilidade de conflito) ao longo da dcada de 2000, mantiveram a trajetria da dcada anterior de elevao de gastos com defesa, enquanto a Austrlia e os membros da OTAN, com destaque para Reino Unido, Espanha e Canad, tambm tiveram elevaes significativas em seus gastos, refletindo as necessidades impostas por suas participaes ao lado dos Estados Unidos na Guerra do Afeganisto (2001-) e na Guerra do Iraque (2003-2011). A Frana, por sua vez, manteve seus gastos relativamente estveis durante o perodo, no obstante sua participao em operaes de menor vulto no Afeganisto. Nos pargrafos seguintes so analisados alguns aspectos dos gastos dos cinco pases que ostentaram nesta dcada os maiores oramentos militares do mundo, quais sejam: Estados Unidos, China, Frana, Reino Unido e Rssia. Posteriormente, so tambm analisados os demais pases discutidos na seo anterior Alemanha, ndia, Coreia do Sul e Brasil. Os Estados Unidos lideram por larga margem a lista dos maiores oramentos de defesa mundiais. Como analisado na seo anterior, sua participao no gasto militar mundial sofreu um declnio substancial nos anos 1990, mas novamente recuperou espao na dcada seguinte, na esteira dos conflitos travados na chamada Guerra contra o Terror. No perodo compreendido entre 2000 e 2009, seus dispndios nesse campo aumentaram, em mdia, 6,3% a.a. Apesar das dificuldades em se precisar o custo efetivo at o presente das guerras travadas pelo pas ao longo da dcada de 2000, as estimativas mais conservadoras superam a marca de US$ 1 trilho,15 compreendendo o perodo desde 11 de setembro de 2001 at o ano de 2009 (Daggett, 2010). Essa elevao subs15. Deve-se fazer a ressalva de que essas estimativas tendem a considerar apenas o aumento dos gastos militares ao longo do perodo, ignorando outras implicaes das guerras que, embora tenham seu efeito diludo no tempo, implicaro um fardo significativamente mais elevado para as geraes futuras nos Estados Unidos. Entre tais implicaes, destacamse os custos do apoio mdico, previdncia e dos programas de reabilitao e recolocao profissional para os veteranos; a reconstruo da infraestrutura dos pases atacados; e diversos outros impactos econmicos indiretos, notadamente os derivados da elevao do custo das commodities importadas na esteira do choque do petrleo causado pelo conflito no Oriente Mdio. Num sugestivo trabalho denominado The three trillion dollar war, os economistas Stiglitz e Bilmes (2008) levantam estes e vrios outros fatores que provavelmente tornaro o custo real das guerras do Iraque e do Afeganisto substancialmente mais elevado que aquele originalmente previsto pelo governo norte-americano.
104
tancial pode ser observada no grfico 3, correspondendo rea situada abaixo da linha cheia (valor absoluto) a partir do ano de 2001, e tomando por base o nvel de gastos militares anterior a 2001 (aproximadamente US$ 380 bilhes). Percebe-se um aumento acelerado dos dispndios militares norte-americanos na dcada de 2000; contudo, importante notar que mesmo essa rpida elevao permitiu aos Estados Unidos apenas recuperar o montante de gastos anterior dcada de 1990: somente no ano de 2005 esses dispndios ultrapassaram o montante alcanado em 1988, no obstante o pas j estivesse ento engajado em dois conflitos armados de larga escala. O grfico 4 demonstra como os Estados Unidos ampliaram significativamente sua participao no montante total dos gastos militares mundiais ao longo dos anos 2000. Observa-se que o menor percentual do perodo foi atingido em 2001, ano em que os dispndios militares do pas corresponderam a cerca de 35% dos gastos mundiais, nvel inferior aos dos anos de 1988 e 1989; contudo, a partir do ano seguinte, na esteira da Guerra contra o Terror, este percentual passou a se elevar rapidamente, tendo se mantido, desde 2003, em patamares superiores a 40%.
105
Uma vez que os gastos militares dos Estados Unidos representam parcela largamente superior dos demais em termos de participao no total mundial, pertinente analisar a evoluo dos gastos das demais potncias em termos comparativos ao montante de dispndios com defesa realizados pelos Estados Unidos, a fim de se obter uma perspectiva mais clara acerca de sua possvel trajetria para o futuro. O grfico 5 ilustra, pois, os gastos militares de China, Rssia, Frana e Reino Unido como propores do gasto militar norte-americano. Verifica-se, desde o incio do perodo, um progressivo aumento na proporo de gastos militares da China em relao aos gastos dos Estados Unidos e, durante os anos 2000, um aumento dos dispndios da Rssia em relao aos deste pas. Em tendncia inversa, observa-se a queda desta proporo nos casos da Frana e do Reino Unido. Em 1992, Frana, Reino Unido e Rssia apresentavam montantes similares de despesas militares. Com a trajetria de reduo desses gastos nos anos 1990, sobretudo a Rssia perdeu grande parte de sua participao no total mundial de despesas militares. Contudo, a partir dos anos 2000, verifica-se que, enquanto essa tendncia de queda se manteve na Frana e no Reino Unido, a Rssia recuperou gradativamente sua posio por meio do incremento contnuo de seu oramento de defesa, at que, em 2009, os gastos destes trs pases se aproximaram novamente (grfico 5). Nos prximos pargrafos analisam-se individualmente os casos de China, Rssia, Reino Unido e Frana.
106
Na China, o aumento nos dispndios com defesa ao longo da dcada de 2000 foi de 217% (tabela 3), acelerando-se a tendncia de elevao desses gastos no pas observada desde os anos 1990 (mdia de crescimento de 13,1% a.a. nos anos 2000 frente a 5,6% a.a. nos anos 1990). A ininterrupta trajetria ascendente de gastos militares ao longo do perodo 2000-2009 demonstra uma poltica de expanso de seu poderio militar por meio da ampliao contnua do oramento dedicado s foras armadas. Contudo, preciso ressalvar que essa ampliao do nvel de gastos militares ainda se deu em velocidade bastante prxima ao ritmo de crescimento da economia do pas, resultando assim numa relao gastos com defesa/PIB em 2009 apenas um pouco superior quela observada no incio da dcada (grfico 7). Os gastos de defesa da China tm representado parcela cada vez maior dos gastos mundiais. Em 1998, eles superaram os da Rssia e, em 2006, os da Frana e do Reino Unido; a partir de ento, a China se alou ao posto de segundo maior oramento militar do mundo. Para que se tenha uma perspectiva mais precisa acerca do avano dos dispndios chineses nessa rea ao longo das duas ltimas dcadas, preciso ter em conta que, em 1992, a China tinha apenas o oitavo gasto militar do mundo.
107
Nos anos 2000, a China deu continuidade ao ambicioso programa de modernizao de suas foras armadas iniciado na dcada anterior, investindo no apenas na substituio de equipamentos blicos, mas tambm na profissionalizao de seus efetivos e na expanso das funes de combate do pas, visando incorporar em sua estrutura militar as novas tecnologias cibernticas e aeroespaciais que constituem atualmente os principais focos inovadores das foras armadas modernas (U. S. Departament of Defense, 2010). Nos documentos oficiais do pas vinculados rea de defesa se encontra cada vez mais presente a preocupao dos planejadores chineses com respeito necessidade de as foras armadas do pas estarem aptas a atuar para alm da estrita defesa do territrio nacional, adotando uma postura estratgica mais expansiva, notadamente em termos de poderio naval e aeroespacial. A crescente capacidade de projeo de poder da China interpretada hoje por alguns especialistas no mais como restrita finalidade de exercer presso poltica sobre Taiwan, mas com objetivos mais ambiciosos de mdio e longo prazos, tais como o efetivo controle martimo regional (de modo a superar o poderio local combinado de Estados Unidos e Japo) e a securitizao de suas reas de influncia econmica expandidas nas dcadas anteriores, notadamente na frica e no Sudeste Asitico (Yoshihara e Holmes, 2010; Friedberg, 2011). O aumento em termos absolutos nos gastos militares da China e da Rssia superou o dos Estados Unidos na dcada de 2000. Na Rssia, entre 2000 e 2009 o aumento foi em mdia superior a 11% a.a., de modo que ao final do perodo o seu gasto era 105% maior do que no incio, revertendo-se assim a tendncia de forte queda dos anos 1990 (ver tabela 2). Ainda assim, os dispndios governamentais do pas no setor de defesa como proporo do PIB permaneceram estveis ao se comparar o incio e o fim dos anos 2000, alcanando em 2008 nveis observados no incio da dcada (ver grfico 7). A elevao do volume desses dispndios ao longo da dcada de 2000 mostra que a Rssia logrou aproveitar a recuperao econmica no perodo para retomar os investimentos em seu poderio militar, lastreados, sobretudo, na recuperao dos preos dos hidrocarbonetos. No obstante, faz-se necessrio analisar mais detidamente outros fatores que tambm condicionaram a elevao desses gastos no perodo (Bergstrand, 2010). Aps o fracasso de sua primeira interveno na Chechnia (1994-1996), quando as tropas russas foram obrigadas a se retirar do territrio devastado, era evidente que a forte reduo nas despesas militares do pas no perodo precedente havia reduzido a capacidade operacional de suas foras armadas a nveis insustentveis. Deseres, corrupo e deficincias de treinamento e organizao grassavam nas fileiras militares, ao mesmo tempo em que o sucateamento de grande parte dos equipamentos blicos do pas e sua inadequao para fazer frente s novas ameaas enfrentadas pelo pas (notadamente aes de guerrilha e terrorismo) tambm cobravam um elevado preo do poderio militar da Rssia (Arbatov, 1997). Desde ento
108
os planejadores militares russos j haviam constatado a necessidade de empreender uma profunda reforma na estrutura de defesa do pas, a qual, contudo, s tomaria corpo a partir de 1999, quando foram superadas as consequncias da crise econmica que culminara no default da dvida soberana do pas no ano anterior (Rosefielde, 2005; Nichol, 2011). Ao longo da dcada de 2000 a Rssia promoveu uma srie de transformaes na organizao de suas foras armadas, reduzindo efetivos e ampliando a sua profissionalizao, retomando projetos de aprimoramento de seus meios de combate e redistribuindo e adaptando suas unidades de acordo com as perspectivas de conflito identificadas pelo pas para as prximas dcadas. Cumpre notar que, dentre estas novas ameaas percebidas, se incluem no apenas os movimentos separatistas do Cucaso e os histricos litgios de fronteira do pas com o Japo, mas tambm e com cada vez mais destaque as potncias ocidentais e os novos membros da OTAN do Leste Europeu, o que evidencia uma clara mudana estratgica do pas em relao postura adotada na dcada anterior (Arbatov, 1997; Rosefielde, 2005; Nichol, 2011).
Ao serem comparados somente os casos de Estados Unidos, Rssia e China, observa-se que os Estados Unidos tiveram o menor aumento em termos de volume de gastos militares nos anos 2000 (tabela 3). Contudo, quando se analisa a proporo destes gastos em relao ao PIB, observa-se que o aumento dos gastos
109
militares norte-americanos foi nitidamente superior ao ocorrido na China e na Rssia. Entre 2000 e 2009, a proporo dos gastos em relao ao PIB se elevou em 51,9% nos Estados Unidos. O pas com o segundo maior crescimento dos gastos militares em relao ao PIB no perodo foi a Rssia, seguida da China; contudo, o percentual de elevao em ambos os casos foi cerca de trs vezes inferior ao norte-americano. Infere-se da anlise destes dados que, nos Estados Unidos, houve uma opo poltica por uma militarizao maior durante os anos 2000 em detrimento de investimentos em outras reas, ao contrrio do ocorrido nos demais pases listados, onde a dinmica dos gastos militares foi semelhante ou mesmo inferior trajetria de crescimento da economia (conforme se observa no grfico 7 pelos exemplos de Rssia e China).
A trajetria dos dispndios militares da Frana ao longo da dcada de 2000 foi marcada pela estabilidade, tanto em termos absolutos (apenas 7,4% de elevao entre 2000 e 2009) quanto em relao ao PIB do pas variao nula no mesmo perodo tabela 3). Essa trajetria estvel reflete a continuidade do longo processo de reformulao de sua estrutura de defesa iniciado desde o fim da Guerra Fria. Nesse sentido, verifica-se que os avanos obtidos em termos de flexibilizao e modernizao das foras armadas ainda foram em grande parte contrabalanados pela persistncia de uma estrutura organizacional custosa, resultando em um nvel de investimentos em
110
Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) relativamente baixo quando comparado a outros pases de porte similar, alm de um setor industrial de defesa excessivamente dependente do setor pblico nacional (Coulomb e Fontanel, 2005; Tomio, 2010). A crise financeira de 2008 e seus desdobramentos no continente europeu ensejaram um corte significativo dos recursos a serem destinados ao setor de defesa para os prximos anos, em que pese a inteno manifesta do pas em ampliar at 2025 em pelo menos 1 p.p. sua relao gastos militares/PIB (Tomio, 2010). importante notar que, ao contrrio de outras potncias europeias, a Frana no se envolveu em conflitos armados de vulto nos anos 2000. No obstante a recente reaproximao em relao OTAN,16 o pas teve uma participao modesta nos conflitos que envolveram os pases desta aliana na ltima dcada, sendo sua contribuio praticamente limitada a um contingente de soldados no Afeganisto.17 O Reino Unido apresentou uma trajetria consistente de elevao de seus gastos com defesa ao longo dos anos 2000. Ao final desse perodo o montante de gastos militares do pas era 28,1% superior ao do incio da dcada, resultando num pequeno aumento da participao relativa desses gastos no PIB do pas (tabela 3). A elevao dos gastos militares britnicos se deu no contexto do crescente envolvimento do pas nas guerras travadas no Iraque e no Afeganisto. Embora o pas tenha conservado uma estrutura de defesa relativamente enxuta em comparao a outras potncias militares, as necessidades impostas pelas guerras travadas ao longo da dcada demonstraram limitaes quanto sua operacionalidade, refletidas, por sua vez, nos pesados custos de logstica e manuteno de suas tropas no exterior (U.K. Ministry of Defence, 2010). A crise financeira resultou no adiamento de diversos programas de substituio dos equipamentos militares do pas, alm do atraso na construo de novos meios, notadamente para suas foras navais (Kordoov, 2010). Ao contrrio de outras potncias militares europeias, a Alemanha empreendeu ao longo da ltima dcada uma poltica de reduo gradual de seus dispndios militares, que alcanaram em 2009 um valor 6,7% mais baixo que no incio da dcada
16. Aps a deciso do presidente Charles de Gaulle de retirar a Frana da estrutura militar integrada da OTAN em 1966, o pas permaneceu por longo perodo apartado das decises desta aliana militar, no obstante a continuidade de seu alinhamento ao bloco ocidental durante a Guerra Fria. O fim deste conflito permitiu a reaproximao da Frana em meados dos anos 1990, fornecendo contingentes para misses de paz e participando regularmente de operaes militares conjuntas com os demais pases da OTAN. Mas a ausncia de uma vinculao formal estrutura militar integrada desta aliana impedia que comandantes franceses participassem do planejamento e conduo de operaes militares. Visando preencher esta lacuna, foi anunciada em maro de 2009, pelo presidente Nicolas Sarkozy, a inteno do pas de se reincorporar estrutura militar integrada da OTAN, embora a adeso formal ainda no tenha sido celebrada at a presente data. 17. A misso francesa no Afeganisto consistia em abril de 2012 de um efetivo de cerca de 3.300 soldados. Fonte: International Security Assistance Force (ISAF). A previso do governo francs que este contingente seja retirado do pas at 2013, um ano antes do planejamento prvio estabelecido pela OTAN. A respeito da participao da Frana junto s operaes militares da OTAN no bojo da guerra contra o terror, cumpre ressaltar que a Frana se ops interveno no Iraque, limitando sua participao local a atividades de treinamento.
111
(tabela 3). Uma vez que desde o fim da Guerra Fria o pas: i) mantm uma estrutura militar reduzida; ii) no se envolveu em conflitos armados de magnitude;18 e iii) optou voluntariamente por renunciar aquisio de diversos tipos de armamentos sofisticados, os dispndios de defesa na Alemanha no constituem atualmente um fardo expressivo ao oramento governamental tal qual em outros pases ocidentais. Ao mesmo tempo, contudo, a reduo dos gastos militares da Alemanha no implica um risco expressivo de deteriorao de sua capacidade militar, posto que o pas continua a enfatizar programas de treinamento e modernizao de suas foras armadas e mantm um elevado investimento em capital no setor de defesa (Steinhoff, 2011). Alm disso, o pas parece ter sido bem-sucedido no processo de incorporao do passivo militar da antiga Alemanha Oriental, conservando um elevado nvel de adestramento e operacionalidade de suas foras armadas sem incorrer em custos excessivos, no obstante a inteno do governo de acelerar o processo de modernizao por meio de uma ampla reforma da estrutura militar alem.19 No obstante estas consideraes, ainda permanecem dvidas acerca da capacidade da Alemanha de assumir um papel mais central nas instituies multilaterais de defesa e segurana, tal qual o desempenhado pelo pas na esfera econmica, dada a trajetria de uma estrutura militar orientada exclusivamente para a proteo do territrio nacional (Merrath, 2000; Messner e Scholz, 2005; Steinhoff, 2011). ndia e Coreia do Sul, por sua vez, deram continuidade na dcada de 2000 trajetria anterior de elevao de seus gastos militares, ampliando-os, respectivamente, em 67,3% e 47,2% (tabela 3). Contudo, essa elevao no denotou uma poltica clara de militarizao desses pases em relao aos investimentos em outras reas, posto que seus gastos militares cresceram em ritmo inferior ao de suas economias. Portanto, mesmo diante da persistncia dos focos de tenso nas fronteiras da ndia e da Coreia do Sul, somados a incidentes tais como as confrontaes espordicas entre foras navais militares norte e sul-coreanas e os ataques terroristas na ndia, a poltica de expanso dos dispndios com defesa destes pases ainda pareceu estar mais fortemente ligada s condies econmicas ao longo da dcada. No caso do Brasil, embora, em termos de volume, tenha havido tanto nos anos 1990 como nos anos 2000 uma expanso dos gastos militares em valores absolutos, verificou-se um decrscimo desses dispndios em termos relativos ao
18. Afora a participao da Alemanha em misses de paz da ONU, o pas mantm hoje um contingente de aproximadamente 4.900 soldados no Afeganisto (fonte: ISAF), envolvidos principalmente com o treinamento de foras militares e policiais locais. 19. Existe atualmente um amplo debate na Alemanha acerca da proposta de reforma do Bundeswehr, que prev a reduo dos efetivos das foras armadas dos atuais 250 mil para 180 mil soldados, alm da suspenso da conscrio em vigor desde julho de 2011, de modo a assegurar a plena profissionalizao das foras. A reforma prev tambm o fechamento de bases militares no pas e a reduo drstica de altos postos nas foras armadas, visando acelerar o fluxo de informaes e o processo decisrio em suas instncias de comando. O principal argumento dos reformadores consiste no fato de que a Alemanha necessita de uma estrutura militar menor e mais flexvel a fim de poupar recursos para investimentos em equipamentos militares mais modernos e tambm para ampliar sua atuao no exterior.
112
PIB, que no lograram acompanhar o ritmo de crescimento da economia do pas. Nos anos 1990, o crescimento mdio dos gastos militares (em valores absolutos) foi da ordem de 4% a.a. e, nos anos 2000, de 3,2% a.a. Contudo, em relao ao gasto de defesa sobre o PIB, houve uma diminuio em ambas as dcadas: entre 1990 e 1999 a diminuio foi de 10,5%, a quarta menor entre os quinze pases listados; entre 2000 e 2009 foi de 11,1%, a maior entre estes mesmos pases. Deve ainda ser destacado que o Brasil teve um comportamento distinto dos demais pases analisados em relao s variaes nos gastos militares nos dois perodos. Se, nos anos 1990, o pas elevou esses gastos em valores absolutos e teve uma pequena queda na relao defesa/PIB, ao mesmo tempo em que praticamente todos os demais pases tiveram quedas expressivas em ambos os indicadores, nos anos 2000 o Brasil logrou elevar seus dispndios com defesa em valores absolutos, mas teve uma queda dessas despesas em relao ao PIB mais alta que a ocorrida em todos os demais pases analisados. Embora o aumento dos gastos militares tenha sido particularmente acentuado nos Estados Unidos, na Rssia e na China, a sua elevao ocorreu em todas as regies do mundo, como consta na tabela 4. Contudo, dado o ritmo superior da elevao de gastos nestes trs pases em relao ao restante do mundo e de sua participao majoritria no volume mundial de despesas militares, o impacto da acelerao em seus gastos foi decisivo para que se recuperasse o nvel de gastos mundial anterior ao fim da Guerra Fria. Por fim, deve-se fazer a ressalva de que o gasto militar mundial em 2009, mesmo com o crescimento ocorrido nos anos 2000, ainda foi apenas 15% superior ao de 1988. Em particular nos Estados Unidos observa-se que a proporo de 4,7% dos gastos de defesa em relao ao PIB alcanada em 2009 ainda foi 1 p.p. inferior verificada em 1988 (da ordem de 5,7%), no obstante todo o esforo empreendido pelo pas para fazer frente a pelo menos duas guerras de grande envergadura na ltima dcada (no Iraque e no Afeganisto). Essa comparao ilustra a magnitude do impacto da corrida armamentista travada no ltimo perodo da Guerra Fria sobre o oramento de defesa dos Estados Unidos. Em sntese, o aumento no volume de gastos militares mundiais nos anos 2000 deve ser relativizado, a exemplo da anlise feita para os anos 1990, posto que, observando-se a proporo defesa/PIB, houve queda ou estabilidade dos dispndios na maior parte dos pases analisados. ndia, Brasil e Itlia ostentaram, inclusive, uma reduo em seus gastos superior dos anos 1990.
113
TABELA 4
Regio frica Norte da frica frica Subsaariana Amricas Amrica do Norte

(Em valores constantes)
Gasto de 2009 em relao ao de 2000 (%) +62,2 +107,2 +42,4 +72,2 +74,9 +27,6 +48,7 +66,7 +70,7 +56,7 +46,8 +15,7 +5,4 +107,7 +23,6 +34,8 +53,3 Fonte: Sipri. Elaborao dos autores.
Amrica Central e Caribe Amrica do Sul sia e Oceania Leste da sia Sul da sia Oceania Europa Europa Ocidental Europa Oriental Europa Central Oriente Mdio Mundo
6 COMPOSIO DOS GASTOS MILITARES E INTENSIDADE DE CAPITAL DAS FORAS ARMADAS: BRASIL E PASES DA OTAN
Ademais dos gastos militares nacionais agregados, importante observar a sua composio, analisando-se os percentuais destinados para aquisies de equipamentos, pagamento de pessoal e outras despesas, de forma que seja traada com mais preciso uma imagem das trajetrias dos gastos ao longo do tempo. Tal anlise, quando feita em conjunto com a dos dados nacionais agregados, pode revelar distores que no ficam aparentes quando se observam os gastos militares como um todo, ainda que se considerem tanto os gastos em valores absolutos como em relao ao PIB. Como exemplo, caso ocorresse um aumento salarial de 100% para os militares de um pas que aloca 80% de seus recursos de defesa para o pagamento de pessoal, haveria uma elevao de 80% no gasto militar nacional, o que no significaria, no entanto, que o poder militar do pas tambm se ampliaria nesta mesma proporo apenas de um ano para outro. De forma inversa, a reorganizao das foras armadas de um pas poderia implicar substancial reduo de efetivos, diminuindo os gastos militares, embora isto pudesse significar uma ampliao do poder militar do pas e no uma diminuio. Em sntese, deve-se
114
buscar identificar as parcelas que compem os gastos militares e como estas se comportam ao longo do tempo de modo a construir um retrato mais fiel da capacidade blica de um determinado pas e de suas estratgias para aprimor-la. Dessa forma, pode-se qualificar melhor a forma pela qual as mudanas nos gastos militares podem significar alteraes nas polticas de modernizao militar. Antes de serem apresentados os dados relativos s potncias militares e ao Brasil, ressalva-se que os dados de composio dos gastos militares no se encontram disponveis de forma sistematizada para a maior parte dos pases. Desse modo, foram selecionados os dados de alguns integrantes da OTAN e do Brasil.
6.1 Composio dos gastos militares de alguns pases da OTAN e do Brasil 2000-2010
Ao se analisar os gastos militares dos integrantes da OTAN, nota-se como a sua composio bastante diversa. Na tabela 5, constam as composies dos gastos dos dez pases de maiores gastos militares da OTAN e do Brasil. Os percentuais dos gastos com defesa alocados para as aquisies de equipamentos foram bastante distintos. O pas que proporcionalmente mais destinou recursos para esta rubrica foi a Turquia, seguida de Estados Unidos, Reino Unido e Frana, sendo estes os quatro pases que, em mdia, gastaram mais de 20% dos seus recursos de defesa na aquisio de equipamentos. Os Estados Unidos tiveram, proporcionalmente, gastos com equipamentos que foram, em mdia, mais que o dobro dos da Itlia, 64% superiores aos da Alemanha e 37% superiores aos da Espanha. Em comparao aos pases que possuem os maiores oramentos de defesa no mbito da OTAN, o Brasil apresentou uma mdia de despesas com investimento em meios blicos reduzida no perodo 2000-2010: apenas 7,4% do oramento de defesa foram destinados para investimentos. Em relao aos gastos com pessoal, as propores foram tambm dspares. Os Estados Unidos apresentaram o menor percentual de despesas nessa rubrica entre os dez pases, seguidos de Reino Unido e Canad. A Itlia e a Grcia, por sua vez, tiveram uma proporo de gastos com pessoal prxima ou acima de 70%. Como referncia, os gastos com pessoal militar no Brasil, no perodo 2000-2010, foram, em mdia, de 76,7% dos gastos totais com defesa, superiores, portanto, aos de todos os pases listados na tabela 5. O nico pas listado que apresenta caractersticas similares s do Brasil em termos de composio de gastos militares a Itlia. Contudo e como mencionado , estes diferentes percentuais destinados a gastos com equipamentos militares no resultam, necessariamente, em maior ou menor poder militar. Isto ocorre, inicialmente, pelos trs motivos analisados na seo 1: i) estes percentuais no consideram o estoque de armamentos acumulados ao longo do tempo, o qual pode atender s demandas de defesa do pas a ponto de
115
que novas aquisies no sejam necessrias; ii) a aplicao dos recursos pode ser feita de forma ineficiente, havendo aquisies de equipamentos que no atendem s necessidades de defesa do pas; e iii) a geografia e a possibilidade de envolvimento em conflitos tambm devem ser consideradas.
TABELA 5
Percentuais de gastos militares destinados aquisio de equipamentos, pagamento de pessoal e pagamento de outras despesas; e gasto com equipamentos militares por soldado: mdias para o perodo 2000-2010
Aquisies de equipamentos (%) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Turquia Estados Unidos Reino Unido Frana Espanha Pases Baixos Grcia Alemanha Canad Itlia Brasil 30,5 24,8 23,2 22,0 18,1 16,7 15,2 15,1 13,0 11,5 7,4 Pagamento de pessoal (%) 48,3 37,7 38,8 56,8 57,2 50,0 69,9 57,3 45,2 74,3 76,7 Outros Gasto militar com equipamentos (infraestrutura, custeio etc., %) por soldado (US$ de 2009)1 21,2 37,5 38,0 21,2 24,8 33,3 14,9 27,6 41,8 14,2 15,9 8.808 93.169 59.343 43.143 21.783 38.825 9.502 26.870 34.297 17.329 5.359
Fonte: OTAN; MD (2011). Elaborao dos autores. Nota: 1 Esta uma medida de intensidade de capital nas foras armadas, que visa oferecer uma medida aproximada do grau relativo de modernizao das foras armadas de cada pas com base na razo entre os dispndios realizados com equipamentos militares e a quantidade de efetivos. preciso, contudo, ressaltar que, conforme anteriormente apontado, essa medida pode apresentar distores, oriundas tanto de efeitos cambiais (que causam efeitos diferentes para pases que importam armamentos e outros que os produzem internamente) quanto das especificidades de cada pas (que implicam, por exemplo, nfases diferenciadas para suas foras terrestres, areas e navais, sendo as duas ltimas mais intensivas em capital que a primeira). Obs.: Os dados para os pases da OTAN referem-se apenas s aquisies de equipamentos militares, enquanto os do Brasil correspondem ao montante total de investimentos, incluindo no apenas as aquisies de equipamentos militares, mas tambm itens de apoio logstico e administrativo, desde que estes se enquadrem na categoria de material permanente. Dessa forma, o percentual da coluna aquisies de equipamentos para o caso do Brasil certamente inferior ao apresentado. Ou seja, somando-se todas as aquisies de material permanente, o Brasil ainda tem um percentual inferior ao de todos os demais pases listados. Por essa razo, o Brasil no apresenta posio de ranking nesta lista sua incluso nas tabelas desta seo se destina apenas a uma anlise comparativa que, contudo, no a ideal.
Ademais, h uma razo adicional para o percentual de gastos com equipamentos militares no indicar, necessariamente, maior ou menor poder militar: esta consiste em que a remunerao mdia de um militar varia muito entre os pases. Por esse motivo, um pas pode alocar parcela elevada de seus gastos para a aquisio de equipamentos mesmo tendo efetivos relativamente elevados, o que implicar que o nmero e a qualidade dos equipamentos por soldado podero ser inferiores aos de pases que alocam percentuais menores para a aquisio de equipamentos. Ou seja, um pas pode alocar
116
parcelas maiores que outros para a aquisio de equipamentos, mas, ainda assim, ser mais intensivo em mo de obra. Isto observado no caso da Turquia, que o pas que proporcionalmente mais aloca recursos para a aquisio de equipamentos entre os integrantes da OTAN, mas, ao mesmo tempo, tem um investimento pequeno nesta rubrica em relao ao nmero de militares que suas foras armadas possuem. Por esse motivo, apesar de ter o maior percentual destinado aquisio de equipamentos entre os pases listados, possui o menor montante de gastos com equipamentos militares por soldado. Em parte, isto pode decorrer de menores custos de produo de equipamentos de defesa na Turquia do que, por exemplo, nos Estados Unidos (que tm o maior montante de gastos com equipamentos por soldado entre os pases listados). Ainda assim, supondo-se que esta diferena se assemelha diferena entre a renda per capita PPC entre os pases (a qual de 3,5 vezes; US$ 46.860 nos Estados Unidos frente a US$ 13.577 na Turquia, em 2010, com dados do FMI), e multiplicando-se o gasto com equipamentos por soldados na Turquia por esta diferena (o que resulta em cerca de US$ 30 mil), o gap da intensidade de capital entre as foras armadas dos dois pases ainda seria superior a trs vezes. Apesar da ressalva dos dois pargrafos anteriores, ao se analisar uma srie histrica de valores absolutos dos gastos alocados para a aquisio de equipamentos e de percentuais destes gastos em relao ao total de gastos militares, em conjunto anlise dos gastos com equipamentos por soldado, tem-se uma indicao ainda que imperfeita da intensidade de capital das foras armadas e de seu ritmo de modernizao tecnolgica ao longo do tempo. Observando-se as variaes (tabelas 6, 7 e 8), nota-se que, embora tenham ocorrido mudanas expressivas nos gastos com equipamentos e com pessoal ao longo da ltima dcada, as diferenas nos perfis militares de cada pas so ntidas. Verifica-se que a maior parte dos pases (Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha, Canad, Frana, Itlia e Pases Baixos) apresentou pouca variao em termos de percentuais do oramento alocados para a aquisio de meios militares ao longo da ltima dcada, enquanto outros, como Espanha, Grcia e Turquia tiveram grande volatilidade desse indicador (tabela 6). Esse dado sugere a possibilidade tanto de mudanas repentinas e significativas nas estratgias de reequipamento das foras armadas destes pases quanto caractersticas particulares das suas economias ou mesmo dos ordenamentos jurdicos que regem seus gastos governamentais. Ao longo da dcada de 2000, Turquia, Estados Unidos, Reino Unido, Frana e Espanha (esta ltima apenas no perodo 2003-2008) destinaram parcela substancialmente maior de seus oramentos de defesa para a aquisio de equipamentos militares que os demais pases listados. Nesse sentido, os maiores percentuais alcanados por Itlia (14,3%), Canad (14,8%) e Alemanha (17,6%) em nenhum momento superaram os menores percentuais de Frana (18,9%), Estados Unidos (21,9%) e Reino Unido (21,2%).
117
TABELA 6
Valores dos gastos para aquisio de equipamentos militares e percentuais em relao ao total do gasto militar (2000-2010)
(US$ bilhes de 2009)1
Pas Turquia 2000 5,5 2001 5,9 2002 6,0 2003 6,5 2004 5,1 2005 4,4 2006 5,5 2007 3,4 2008 4,5 2009 4,2 2010 4,4 Mdia 5,0
28,3% 33,0% 31,5% 38,3% 32,9% 29,8% 34,4% 24,5% 29,3% 25,6% 27,9% 30,5% 82,3 97,4 116,6 118,6 129,8 135,5 141,0 141,8 161,5 161,1 166,3 132,0
Estados Unidos
21,9% 25,7% 27,4% 24,5% 24,6% 24,5% 25,1% 24,6% 26,1% 24,1% 24,2% 24,8% 11,7 11,4 11,8 11,9 12,0 12,1 11,1 12,0 12,4 12,7 14,1 12,1 23,2% 13,8 22% 2,8
Reino Unido
25,7% 24,2% 23,6% 22,6% 22,8% 23,1% 21,2% 22,6% 22,5% 21,9% 24,5% 11,2 11,5 11,6 12,8 13,4 13,4 14,4 13,5 13,2 21% 3,8 18,1 27% 2,9 18,5 30,2% 1,9
Frana
18,9% 19,4% 19,1% 20,5% 20,9% 21,3% 22,8% 21,4% 1,8 1,8 1,8 3,1 3,3 3,2 3,7 3,7
Espanha
12,9% 12,7% 12,8% 22,2% 22,8% 22,1% 21,7% 20,8% 21,4% 17,4% 12,1% 18,1% 1,8 1,9 1,8 1,7 1,9 1,8 2,0 2,3 2,0 2,1 1,8 1,9
Pases Baixos
17,0% 16,7% 15,9% 14,9% 16,7% 16,0% 16,8% 19,1% 17,2% 17,6% 15,7% 16,7% 1,6 1,3 1,1 0,8 0,6 1,3 1,4 1,0 1,7 2,9 1,7 1,4
Grcia
17,8% 15,2% 13,1% 10,7% 6,6 6,7 6,8 6,6
7,3% 15,3% 14,9% 10,5% 16,4% 27,8% 18,3% 15,2% 6,8 6,5 6,7 6,5 7,8 8,4 8,2 7,1
Alemanha
13,5% 14,0% 14,1% 13,8% 14,8% 14,2% 15,0% 14,6% 17,1% 17,6% 17,6% 15,1% 1,6 1,5 1,9 1,8 1,9 1,7 1,8 2,5 2,4 2,5 2,8 2,0
Canad
12,4% 11,1% 13,9% 13,6% 13,7% 11,8% 11,8% 14,8% 13,0% 12,8% 13,8% 13,0% 5,9 4,2 5,2 5,4 4,9 3,7 9,1% 1,2 5,8% 2,8 5,3 5,0 4,3 4,2 4,6
Itlia
14,3% 10,3% 12,4% 12,9% 11,7% 1,6 8,3% 1,7 7,7% 1,3 6,0% 0,6 3,5% 1,0 5,5%
7,2% 14,0% 12,7% 11,3% 10,9% 11,5% 1,1 5,1% 1,8 8,2% 1,8 7,8% 2,4 3,9 1,7 7,4%
Brasil
9,4% 13,8%
Fonte: OTAN; Sipri (2011); MD (2011). Nota: 1 Gastos com aquisio de major equipments e com P&D dedicados a major equipments. Obs.: 1. As linhas superiores apresentam, para cada pas, o valor absoluto de gastos com equipamentos militares (em US$ bilhes), enquanto as linhas inferiores apresentam o percentual destes gastos em relao ao total dos gastos militares do pas. Os percentuais tm a OTAN como fonte; os mesmos foram aplicados ao valor dos gastos militares totais do banco de dados do Sipri. 2. Os dados originais para o Brasil estavam apresentados em reais a preos constantes com base no IGP-DI mdio de cada ano. Entretanto, optou-se neste trabalho por refazer os clculos e apresentar os dados a preos correntes deflacionados pelo IPCA mdio de cada ano, ndice oficial do governo federal brasileiro. Estes valores foram ento convertidos para a cotao mdia do dlar comercial em 2009.
No caso da Espanha, observa-se uma trajetria de contnua elevao do percentual de gastos com equipamentos militares, o que denota uma estratgia de modernizao de suas foras armadas. Diferentemente, Grcia e Turquia no mantiveram nveis estveis de investimentos em meios militares ao longo do perodo (no obstante os elevados percentuais alocados para esta finalidade na Turquia como proporo de seus gastos militares).
118
O Brasil figura neste quesito como o pas que menos investe na aquisio de meios militares como proporo de seus gastos de defesa, no obstante uma tendncia de crescimento desse percentual ao longo dos ltimos anos, acompanhando a trajetria de recuperao econmica do pas aps o longo perodo de crises dos anos 1980 e 1990. Essa inflexo na trajetria de investimentos militares sugere que o pas se encontra atualmente empenhado numa poltica de modernizao e reequipamento de suas foras armadas, ainda que comedida e de escala reduzida. Os gastos com pessoal mostraram maior regularidade no tempo para todos os pases. Ao mesmo tempo, como mencionado, verificam-se diferenas substanciais nos percentuais aplicados por cada pas nessa rubrica, o que tambm fornece indicaes acerca da tendncia histrica e da eventual reorientao de estratgias de cada nao. A tabela 7, que mostra a trajetria das despesas com pessoal no setor de defesa para os maiores oramentos militares da OTAN, evidencia essas discrepncias. Estados Unidos e Reino Unido apresentaram ao longo de toda a dcada de 2000 os percentuais mais baixos alocados com despesas de pessoal entre os pases listados (exceo feita aos anos de 2009 e 2010 para o caso dos Estados Unidos), enquanto Grcia e Itlia foram os pases com os gastos mais elevados nessa rubrica (apesar de se observar uma diminuio no perodo 2009-2010 no caso da Grcia). Embora metade dos dez pases listados da OTAN tenha dedicado s despesas com efetivos militares parcelas superiores a 50% do gasto total com defesa, verifica-se uma tendncia de estabilizao ou mesmo de reduo gradual desse percentual ao longo da dcada para a maior parte dos pases, em especial daqueles com maiores parcelas de seu oramento comprometidas com esses gastos.
TABELA 7
Valores dos gastos com pessoal e percentuais em relao ao total de gastos em defesa (2000-2010)
(Em US$ bilhes de 2009)
Pas Turquia 2000 8,8 2001 8,0 2002 8,7 2003 7,8 2004 7,8 2005 7,7 2006 7,7 2007 7,4 2008 7,2 2009 8,1 2010 7,8 Mdia 7,9
45,1% 44,7% 45,8% 45,6% 49,7% 52,2% 48,4% 53,3% 46,8% 49,6% 49,7% 48,3% 141,7 137,2 153,6 174,8 181,6 192,4 207,2 202,9 206,1 313,6 320,9 202,9
Estados Unidos
37,7% 36,2% 36,1% 36,1% 34,4% 34,8% 36,9% 35,2% 33,3% 46,9% 46,7% 37,7% 17,4 18,6 19,9 20,9 20,9 21,9 21,2 20,6 20,2 21,7 20,5 20,3
Reino Unido
38,2% 39,4% 39,8% 39,6% 39,8% 41,6% 40,4% 38,8% 36,5% 37,5% 35,7% 38,8% 35,9 35,9 36,7 36,7 36,8 36,4 36,1 36,1 36,0 33,0 29,2 35,3
Frana
60,4% 60,5% 60,7% 58,9% 57,4% 58,0% 57,2% 57,1% 57,4% 49,3% 47,6% 56,8% (continua)
119
(continuao) Pas Espanha 2000 8,7 2001 8,8 2002 7,8 2003 7,8 2004 7,8 2005 8,0 2006 9,1 2007 9,3 2008 9,5 2009 9,9 2010 10,0 Mdia 8,8
63,9% 63,4% 54,9% 55,7% 53,9% 54,6% 53,5% 53,0% 53,8% 58,7% 63,4% 57,2% 5,5 5,3 5,7 5,9 5,7 5,8 5,7 5,7 5,8 6,1 6,1 5,8
Pases Baixos
50,8% 48,0% 51,2% 52,6% 50,5% 50,5% 47,8% 47,2% 48,6% 50,1% 52,3% 50,0% 5,6 5,6 5,8 5,5 6,3 6,5 6,7 7,3 7,5 6,0 6,1 6,3
Grcia
62,5% 64,0% 67,6% 74,5% 77,3% 74,1% 73,8% 79,5% 74,1% 56,5% 65,0% 69,9% 29,7 29,0 28,7 28,6 27,4 26,5 25,4 24,4 24,6 25,2 24,7 26,8
Alemanha
60,7% 60,3% 59,4% 60,1% 59,3% 58,3% 57,1% 54,9% 53,9% 53,2% 52,7% 57,3% 5,7 5,7 6,0 6,1 6,5 6,8 7,2 7,7 8,1 8,8 9,1 7,1
Canad
43,9% 42,9% 45,1% 44,9% 45,9% 46,2% 46,6% 46,0% 44,9% 45,3% 45,3% 45,2% 29,4 29,3 30,8 30,5 31,7 31,3 32,1 27,7 27,9 28,3 28,7 29,8
Itlia
71,4% 72,3% 74,0% 72,7% 75,3% 77,1% 81,9% 72,8% 70,8% 73,9% 75,1% 74,3% 13,6 15,6 15,8 14,3 14,2 14,8 16,5 17,0 18,5 19,8 20,7 16,4
Brasil
72,9% 73,3% 75,6% 81,7% 79,0% 75,1% 80,0% 77,2% 79,0% 77,1% 73,3% 76,7% Fonte: OTAN; Sipri (2011); MD (2011). Obs.: 1. As linhas superiores apresentam, para cada pas, o valor absoluto de gastos com pessoal (em US$ bilhes), enquanto as linhas inferiores apresentam o percentual destes gastos em relao ao total dos gastos militares do pas. Os percentuais tm a OTAN como fonte; os mesmos foram aplicados ao valor dos gastos militares totais do banco de dados do Sipri. 2. Os dados originais para o Brasil estavam apresentados em reais a preos constantes com base no ndice Geral de Preos-Mercado (IGP-M). Entretanto, optou-se neste trabalho por refazer os clculos e apresentar os dados a preos correntes deflacionados pelo IPCA, ndice oficial do governo federal brasileiro. Estes valores foram ento convertidos para a cotao mdia do dlar comercial em 2009.
Pela tabela 8 pode-se inferir o quanto as foras armadas dos pases listados so intensivas em capital. Constam nas linhas superiores, para cada pas, os gastos para a aquisio de equipamentos por militar. No presente trabalho julga-se que este um indicador mais apurado para se medir a intensidade de capital do que o gasto militar total por soldado. Embora este ltimo seja apresentado em parte da literatura como uma medida para a intensidade de capital das foras armadas, as remuneraes dos militares variam muito de pas para pas e, por essa razo, diferenas no gasto militar total por soldado poderiam ser fruto mais destas diferenas do que dos investimentos em equipamentos. Ou seja, supondo-se que as remuneraes dos militares aumentassem de um ano para o outro e que os gastos com equipamentos e o nmero de efetivos permanecessem o mesmo, o gasto militar por soldado se ampliaria em decorrncia apenas do aumento salarial. Nas linhas inferiores, para cada pas, constam as diferenas no investimento em intensificao de capital em relao aos Estados Unidos, calculadas com base na razo entre o gasto com equipamentos por soldado nos Estados Unidos e nos demais pases. O valor informado indica quantas vezes foi maior o investimento para a intensificao de capital por soldado nos Estados Unidos em comparao a cada pas listado. Valores inferiores unidade significariam que aquele pas investiu
120
mais na intensificao de capital por soldado que os Estados Unidos. Na ltima coluna da tabela 8 consta, respectivamente nas linhas superiores e inferiores, o quanto o gasto com equipamentos por soldado e a diferena de intensidade de capital em relao aos Estados Unidos, no perodo 2005-2009, foram superiores ou inferiores ao do perodo 2000-2004. Pela ltima coluna da tabela, observa-se que, dentre os pases listados, nenhum passou por um processo de reduo na intensidade de capital. O pas que teve maior intensificao de capital foi a Grcia (103,4%), seguida da Espanha (56,4%) e dos Estados Unidos (43,1%). O processo de intensificao nos Estados Unidos particularmente digno de nota em razo de este ocorrer sobre uma base j elevada. Em 2000, os Estados Unidos j tinham o maior gasto com equipamentos por soldado entre os pases listados. Apenas Grcia e Espanha reduziram o gap da diferena de intensidade de capital em relao aos Estados Unidos. O pas no qual este gap mais aumentou foi a Turquia (aumento de 43,4%), seguida de Itlia (28,3%) e Reino Unido (26,4%). Entre os pases da OTAN que tiveram elevaes nos gastos militares totais nos anos 2000, destacam-se Estados Unidos, Reino Unido, Canad e Espanha, pases cujas anlises so realizadas nos pargrafos seguintes. Nos Estados Unidos, o gasto militar como um todo cresceu 82,8% entre 2000 e 2010. Os gastos com equipamentos cresceram 102% no mesmo perodo; os gastos com pessoal se elevaram mais, estando, em 2010, 126% maiores do que em 2000. O gasto com equipamento por soldado se ampliou continuamente desde 2000, sendo que, em 2010, este era 2,1 vezes superior ao de 2000. Dessa forma, o gasto militar norte-americano cresceu em funo da expanso de gastos tanto com equipamentos como com pessoal, havendo, ao mesmo tempo, uma elevao na intensificao de capital. Os Estados Unidos, com larga vantagem, so os mais intensivos em capital e um dos pases que mais intensificaram esta relao ao longo dessa dcada: comparando-se os quinqunios 2000-2004 e 2005-2009 (ltima coluna da tabela 8), observa-se uma tendncia de intensificao de capital nas foras armadas dos Estados Unidos em relao a sete dos nove pases. Pela tabela se observa que, em relao Turquia e Grcia, a intensidade de capital das foras armadas dos Estados Unidos foi, em mdia, cerca de onze vezes superior no perodo.
TABELA 8
Gastos com equipamentos por soldado (US$ de 2009) e diferenas de investimentos em intensificao de capital em relao s foras armadas dos Estados Unidos (2000-2010)
2003 12.262 6,8 83.434 55.724 1,5 35.912 2,3 23.925 3,5 31.720 2,6 5.689 14,7 24.263 3,4 29.821 2,8 16.670 5,0 2.114 39,5 28,1 25,9 3.263 3.802 3.680 27,6 5,9 8,4 11,1 15.651 11.749 9.140 2,9 3,6 3,0 2,3 27.286 3,9 6.305 17,7 31.179 27.590 33.685 45.223 3,4 3,7 3,8 4,0 27.123 26.241 26.861 26.491 31.405 3,7 39.906 2,9 25.666 4,5 4.963 23,1 20,4 9,9 10,4 14,8 9,3 4.493 9.957 9.792 7.153 12.420 2,4 2,7 2,5 2,2 2,7 2,6 21.770 5,2 33.813 3,4 41.638 2,7 21.971 5,2 7.347 19,3 38.751 36.442 40.875 48.076 43.450 44.473 3,5 3,7 3,4 3,7 3,9 5,1 26.590 26.824 29.559 28.810 29.734 22.329 14.597 8,0 37.955 3,1 13.395 8,7 33.517 3,5 45.617 2,6 21.573 5,4 11.965 10,5 2,4 2,6 2,5 2,8 3,0 1,5 1,5 37.512 37.424 40.386 38.249 37.910 75.542 79.094 1,7 1,6 1,8 1,7 1,8 1,7 1,6 1,6 43.143 2,3 21.783 4,6 38.825 2,4 9.502 11,3 26.870 3,4 34.297 2,7 14.467 5,8 5.359 21,0 54.951 60.427 56.759 62.529 64.458 65.034 71.055 59.343 91.824 98.385 101.549 105.797 115.306 113.634 116.524 93.169 9,0 11,2 9,3 15,5 12,7 13,5 13,2 10,8 10.225 8.785 10.889 6.842 9.084 8.431 8.812 8.808 0,0% 43,4% 43,1% 13,5% 26,4% 38,3% 11,4% 56,4% 13,8% 21,3% 17,9% 103,4% 25,3% 23,5% 17,2% 30,9% 12,3% 30,8% 28,3% 66,5% 11,3% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Mdia Mdia 2005-2009/ mdia 2000-2004
Pas
2000
2001
2002
Turquia 10,6 1,4 2,4 5,8 2,3 14,2 3,4 2,5 5,4 17,7
6.930
7.316
7.312
8,0
9,0
Estados Unidos
55.509
65.490
77.410
Reino Unido
53.698
53.028
55.115
1,0
1,2
Frana
28.546
31.436
32.564
1,9
2,1
Espanha
12.218
11.618
13.412
4,5
5,6
Pases Baixos
35.484
36.468
33.375
1,6
1,8
Grcia
7.808
6.617
5.433
7,1
9,9
Alemanha
20.724
22.039
23.089
2,7
3,0
Canad
27.202
24.984
30.420
2,0
2,6
Itlia
15.474
11.168
14.271
3,6
5,9
Brasil
5.402
5.739
4.369
10,3
11,4
Fonte: OTAN; Military Balance; Sipri (2011); MD (2011). O Military Balance foi utilizado apenas para levantar os efetivos do Brasil. Os demais efetivos tm a OTAN como fonte. Obs.: 1. Nas linhas superiores constam os gastos com equipamentos militares por soldado. Nas linhas inferiores, constam as diferenas de intensidade de capital em relao aos Estados Unidos, calculadas com base na razo entre o gasto com equipamentos por soldado nos Estados Unidos e nos demais pases. O valor indica, portanto, quantas vezes a intensidade de capital por soldado nos Estados Unidos maior do que em cada pas listado. Valores inferiores unidade significariam que aquele pas mais intensivo em capital por soldado que os Estados Unidos. 2. A ltima coluna uma razo entre as mdias dos perodos 2005-2009 e 2000-2004 da diferena de intensidade de capital do pas em questo em relao aos Estados Unidos. Por este indicador, observa-se entre os dois perodos se determinado pas aumentou ou diminuiu seu gap de intensidade de capital em relao intensidade de capital nas foras armadas dos Estados Unidos.
121
122
O Reino Unido foi o pas que teve perfil mais semelhante ao dos Estados Unidos; a diferena de intensidade de capital dos Estados Unidos em relao ao Reino Unido foi a menor de todas as listadas, em mdia 60% superior. Em 2000, contudo, nota-se que o gasto com equipamentos por soldado era quase o mesmo entre os dois pases, havendo um progressivo distanciamento a partir de 2001. No Reino Unido, o gasto militar em 2010 era 26,1% superior ao de 2000. Os gastos com equipamentos em 2010 eram 20,2% superiores aos de 2000. Os gastos com pessoal subiram proporcionalmente um pouco menos do que os gastos com equipamentos: em 2010 eram 17,8% superiores aos de 2000. Assim, o gasto militar britnico subiu tanto pelo aumento nos gastos com equipamentos como pelo aumento no gasto com pessoal. Ainda assim, houve um processo de intensificao de capital, embora menor do que nos Estados Unidos: em 2010, o gasto com equipamentos por soldado era 13,5% maior que em 2000. No Canad, os gastos em 2010 foram 55,8% superiores aos de 2000. Os gastos com equipamentos, contudo, cresceram um pouco mais do que os gastos com pessoal. Em 2010, os gastos com pessoal eram 60,8% superiores aos de 2000, enquanto os de equipamentos eram 73,4% superiores. Dessa forma, os aumentos nos gastos militares do Canad foram fruto do aumento tanto nos gastos com equipamentos como nos gastos com pessoal, embora este ltimo tenha respondido por uma proporo um pouco menor desta variao. Observa-se, pela tabela 8, que houve um processo de ampliao dos investimentos para intensificao de capital, sobretudo a partir de 2007. No caso da Espanha, os gastos aumentaram 15,9% entre 2000 e 2010, sendo que, em 2010, os gastos com equipamentos eram 8,7% superiores aos de 2000, enquanto os de pessoal eram 15% superiores. Entre 2003 e 2009 houve um processo acentuado de intensificao de capital nas foras armadas do pas. As tabelas 6, 7 e 8, ao serem analisadas conjuntamente tabela 5, permitem um aprofundamento da discusso realizada nas sees 3 e 4 deste texto. Pela tabela 7, observa-se que os aumentos mais acentuados nas propores de gastos alocados para o pagamento de pessoal ocorreram: na Grcia, entre os anos de 2000 e 2004; na Itlia, entre 2003 e 2006; e na Turquia, entre 2003 e 2005. Elevaes desta natureza poderiam ter ocorrido por trs motivos: i) uma elevao dos efetivos militares; ii) um aumento da remunerao dos militares; ou iii) uma reduo em outros gastos, como as aquisies de equipamentos. Nos pargrafos seguintes estes trs pases so analisados individualmente. No caso da Grcia, entre 2000 e 2004, a proporo de gastos com pessoal se expandiu 12 p.p., enquanto o gasto militar como um todo diminuiu 9,6%. Observa-se na tabela 7 que o gasto com pessoal, contudo, se manteve relativamente estvel em valores absolutos; alm disso, houve uma reduo no nmero
123
de efetivos depois de 2003, indicando a ocorrncia de um aumento salarial. A queda no seu gasto militar ocorreu, portanto, em funo das menores aquisies de equipamentos, que diminuram 65% entre 2000 e 2004, mais que compensando os aumentos salariais. Houve, portanto, uma intensificao da mo de obra entre 2000 e 2004, revertida de forma acentuada, contudo, a partir de 2005. Na Itlia, entre 2003 e 2006, a proporo de gastos com pessoal aumentou 4,4 p.p., enquanto os gastos militares como um todo diminuram 6,6%, verificando-se fenmeno semelhante ao da Grcia, com a reduo dos gastos tendo ocorrido em funo das menores aquisies de equipamentos, as quais caram 47,4% neste perodo. Houve uma intensificao da mo de obra, que comeou a ser revertida a partir de 2007. A Turquia tambm passou por situao semelhante. Entre 2003 e 2005, a proporo de gastos com pessoal se elevou em 6,6 p.p., enquanto os gastos militares do pas diminuram 13,6%. Neste caso, os gastos com equipamentos caram 32,9% neste perodo, sendo responsveis pela elevao na proporo de gastos com pessoal. Dessa forma, a queda nos gastos militares no ocorreu em funo de uma modernizao tecnolgica das foras armadas da Turquia: os gastos absolutos com equipamentos diminuram enquanto os gastos com pessoal se mantiveram em nveis relativamente estveis. Em resumo, analisar a composio dos gastos militares e o quanto cada pas despende com equipamentos por militar amplia as possibilidades de utilizao dos gastos militares como indicadores do poder militar. Nesta seo, observou-se que, muitas vezes, mesmo a anlise da composio dos gastos pode levar a uma concluso errnea de que determinado pas atribui mais importncia que outros s aquisies de equipamentos. Tendo a Turquia como parmetro, este foi o pas que mais alocou recursos para a compra de equipamentos entre os analisados nesta seo, mas foi, ao mesmo tempo, o que menos gastou nesta rubrica em relao ao nmero de militares de suas foras armadas. A acelerao do investimento em equipamentos nas foras armadas norte-americanas nos anos 2000, na esteira dos conflitos armados no Afeganisto e no Iraque, aumentou de forma significativa a distncia dos Estados Unidos em relao a outros pases da OTAN, no que tange ao estoque de capital, vis--vis seus efetivos militares. Embora, como ressaltado anteriormente, essa medida no deva ser compreendida como um indicador absoluto de superioridade tecnolgica ou diferencial de poderio militar dos pases, ela ainda til para expor diferenas cruciais entre foras armadas em termos de quantidade, qualidade e estgio de modernizao de seus meios militares no tempo. Ainda com respeito ao nvel de gastos com equipamentos militares por soldado, interessante analisar a trajetria do Brasil frente da maior potncia mili-
124
tar mundial. Se, durante a primeira metade da dcada, o Brasil reduziu drasticamente seus investimentos em meios militares por soldado, o pas posteriormente os retomou de forma acelerada, logrando alcanar em 2010 patamar similar ao do incio da dcada em comparao aos gastos dos Estados Unidos qual seja, um montante aproximadamente dez vezes inferior ao investido por este pas.
7 CONSIDERAES FINAIS
So diversos os fatores que determinaram a retomada dos gastos militares nos anos 2000, aps a longa trajetria de queda na dcada anterior. O trmino da Guerra Fria, no obstante tenha liberado vultosos recursos aos pases centrais em funo do desmantelamento de bases militares e arsenais e do cancelamento de projetos bilionrios de novos sistemas de armamentos (os chamados dividendos da paz), foi sucedido por uma srie de novos conflitos armados envolvendo as potncias ocidentais, notadamente aps os ataques terroristas aos Estados Unidos em 2001. Alm disso, a distenso entre as potncias no veio a provocar, em diversos pases, uma desmilitarizao, dado que no implicou o fim dos conflitos regionais ou mesmo a possibilidade de ecloso de novos focos de tenso no futuro. De fato, conflitos regionais que se achavam represados ao longo das dcadas anteriores em razo dos interesses das superpotncias rivais retomaram fora na ausncia da tutela destas, alimentados por um fluxo renovado de armamentos baratos que inundaram o mercado mundial na esteira do colapso dos pases soviticos. Nem mesmo a integrao dos antigos membros do bloco comunista s instituies econmicas multilaterais e OTAN (como no caso dos pases blticos) foi suficiente para dirimir a desconfiana mtua. Finalmente, outras ameaas segurana internacional tambm emergiram ou se expandiram no perodo, como o terrorismo, os ataques cibernticos e o crime organizado. Nos anos 1990, foram as quedas nos gastos de Estados Unidos, Alemanha, Rssia e Reino Unido que determinaram, em sua maior parte, a queda dos gastos militares mundiais. Nos conflitos que envolveram as potncias da OTAN ao longo dessa dcada, como a Guerra do Golfo e os movimentos de independncia das repblicas da antiga Iugoslvia, as foras opositoras no possuam poderio militar altura e a natureza limitada das intervenes no ensejou a necessidade de qualquer aumento significativo nos gastos de defesa das potncias ocidentais. Contudo, pases emergentes e de renda mdia, com destaque para a China e a ndia, tiveram um perfil de gastos distinto: houve significativa elevao desses dispndios no perodo, estimulada tanto pelo crescimento econmico como pela percepo por parte de suas lideranas acerca dos riscos crescentes de envolvimento em conflitos armados no futuro. Nos anos 2000, as despesas mundiais com o setor militar se recuperaram da queda ocorrida na dcada anterior, embora em grande parte essa elevao tenha
125
sido decorrente do acentuado crescimento dos gastos nos Estados Unidos, Rssia e China, dado que outras grandes economias, a exemplo de Alemanha, Frana e Japo, mantiveram seus gastos em nveis relativamente estveis no perodo. Ademais, quando se analisa o percentual de gastos de defesa em relao ao PIB, verifica-se que esta elevao foi significativamente menor, sobretudo nos casos de Rssia e China. Portanto, o processo de retomada de gastos militares nos anos 2000 deve ser visto em perspectiva: embora a elevao desses gastos em termos absolutos tenha sido substancial a ponto de se recuperar os nveis anteriores ao fim da Guerra Fria, na maior parte dos casos o aumento das despesas militares ocorreu de forma simultnea ao crescimento da economia ou num ritmo inferior ou pouco superior a este. Apenas os Estados Unidos adotaram uma poltica clara de militarizao (em detrimento de investimentos em outras reas), manifestada numa trajetria contnua de elevao da proporo de seus gastos com defesa em relao ao PIB ano aps ano. Desse modo, constata-se que tanto a suposta desmilitarizao mundial dos anos 1990 quanto a posterior remilitarizao ocorrida nos anos 2000 resultaram, em grande parte, de decises polticas restritas a um grupo pequeno de pases com grande peso no volume de gastos mundiais de defesa, no refletindo, pois, uma tendncia generalizada para o restante do mundo. Deve-se ainda atentar para a composio dos gastos militares nacionais. Pases como Estados Unidos e Reino Unido destinam parcelas relativamente elevadas dos gastos para a aquisio de equipamentos, enquanto outros, como Itlia, Alemanha e Brasil gastam a maior parte dos seus recursos de defesa para o pagamento de pessoal, o que implica, em alguns casos, que a elevao dos gastos militares pode decorrer mais das elevaes nas remuneraes e encargos relativos aos efetivos militares que de um genuno aumento do poder blico nacional. Por fim, deve-se destacar que pases com grandes oramentos militares esto reduzindo seus gastos e pretendem manter esta tendncia na prxima dcada, como o caso dos Estados Unidos, da Frana, do Reino Unido, da Alemanha e da Itlia.20 Essa tendncia corrobora a hiptese de um novo ciclo de reduo de gastos mundiais, baseada tanto na expectativa de arrefecimento dos principais conflitos armados que atualmente envolvem integrantes da OTAN quanto na percepo de que a atual crise econmica implicar uma restrio considervel capacidade de investimento governamental nos pases centrais, com reflexo significativo em seus gastos militares. Contudo, no est descartada a possibilidade de emergncia de novos focos de tenso, bem como de recrudescimento dos conflitos j existentes, eventos que podem determinar a permanncia dos dispndios militares das potncias ocidentais em patamares ainda bastante elevados.
20. Fonte: Estados Unidos (Whitlock, 2011); Frana (Tran, 2010); Reino Unido (BBC News, 2010); Alemanha (Forecast International, 2010); e Itlia (Agence France-Presse, 2011).
126
A crescente participao dos pases emergentes no volume de gastos militares mundiais e a tendncia de elevao dos nveis absoluto e relativo de seus dispndios, em sintonia com a busca desses pases pela modernizao de suas estruturas de defesa e a ampliao de poderio militar regional e global, acarretar a ampliao de sua participao nos gastos militares no mundo na prxima dcada. Em funo da perspectiva de manuteno do crescimento dos gastos desses pases e do recuo nos dispndios militares de pases da OTAN, h uma janela de oportunidade para que se reduza o gap de poder militar em relao a integrantes da aliana transatlntica (ou para ampli-lo caso seu poder militar j os tenha ultrapassado), caso se julgue conveniente. Dessa forma, China e Rssia podem reduzir a distncia em relao aos Estados Unidos, enquanto Brasil e ndia podem fortalecer seu poder militar em relao aos de Frana, Reino Unido e Alemanha.
REFERNCIAS
AGENCE FRANCE-PRESSE. Italy removes aircraft carrier from Libya Campaign. Rome: Agence France-Presse, 7 jul. 2011. Disponvel em: <http://www. defensenews.com/story.php?i=7030819&c=EUR&s=TOP>. Acesso em: 1 ago. 2011. ARBATOV, A. G. The Russian military in the 21st century. In: ARBATOV, A. et al. (Ed.). Managing conflict in the former Soviet Union: Russian and American perspectives. Cambridge: MIT Press, 1997. Disponvel em: <http://www.fas.org/ nuke/guide/russia/doctrine/rusmil21.pdf>. Acesso em: 26 jun. 2011. SLUND, A.Building capitalism: the transformation of the former Soviet bloc. New York: Cambridge University Press, 2002. AUFRANT, M. France and its allies: a comparative study of defence spending trends since 1985. Defence and peace economics, v. 10, p. 79-102, 1999. BBC NEWS. Pentagon to cut spending by $78 billion, reduce troop strength. London: BBC News, 19 Oct. 2010. Disponvel em: <http://www.bbc.co.uk/news/ uk-politics-11570593>. Acesso em: 15 maio 2011. BELKIN, P. German foreign and security policy: trends and transatlantic implications. Congressional Research Service Report for Congress, 20 May 2009. Disponvel em: <http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL34199.pdf>. Acesso em: 11 jul. 2011. BERGSTRAND, B. Economic and military expenditures trends since 1990 for the Russian Federation and for EU and NATO extracts from the Swedish Defence Research Agency (FOI) database on Economic Developments and Defence Expenditures. FOI Memo no 3.203, May 2010. Disponvel em: <http://www. foi.se/upload/RUFS/Memo%203203%20Russia-EU-NATO_Military_Expenditures.pdf>. Acesso em: 4 mar. 2011.
127
BRZOSKA, M. World military expenditures. In: HARTLEY, K.; SANDLER, T. (Ed.). Handbook of defense economics. New York: North-Holland, 1995. v. 1, p. 45-67. CLEMENTS, B.; GUPTA, S.; SCHIFF, J. What happened to the peace dividend? Finance and development, v. 34, n. 1, p. 17-19, 1997. COULOMB, F.; FONTANEL, J. An economic interpretation of french military expenditures. Defence & peace economics, v. 16, n. 4, p. 297-315, 2005. DAGGETT, S. Costs of major U.S. wars. Congressional Research Service Report for Congress, 29 June 2010. Disponvel em: <http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/ RS22926.pdf>. Acesso em: 27 ago. 2011. FRIEDBERG, A. L. A contest for supremacy: China, America, and the struggle for mastery in Asia. New York: W.W. Norton & Company, 2011. 384 p. FORECAST INTERNATIONAL. German defense budget expected to be higher in 2011. Newton, 21 Sept. 2010. Disponvel em: <http://www.defencetalk.com/ german-defense-budget-expected-to-be-higher-in-2011-28854>. Acesso em: 15 maio 2011. GUAY, T.; CALLUM, R. The transformation and future prospects of Europes defence industry. International affairs, v. 78, n. 4, p. 757-776, 2002. GUPTA, S, et al. The elusive peace dividend. Finance and development, v. 39, n. 4, p. 1-8, 2002. HARTLEY, K.; SANDLER, T. Handbook of defense economics. New York: North-Holland, 1995. 626 p. v. 1. HEYE, T. F. Os determinantes polticos dos gastos militares no ps-Guerra Fria. Tese (Doutorado) Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2005. KAUFMANN, R. Previso para os mercados mundiais de petrleo: o efeito de uma invaso norte-americana. Boletim de conjuntura, Braslia, n. 60, p. 71-73, mar. 2003. KENKEL, K. M. O peso do passado e o significado da responsabilidade: a Alemanha e as operaes de paz. In: KENKEL, K. M.; MORAES, R. F. Operaes de paz em um mundo globalizado: entre a tradio e a inovao. Braslia: Ipea, 2012. No prelo. KLEIN, L. R. World peace and economic prosperity. United Nations Department of Disarmament Affairs (DDA) Symposium on the relationship between disarmament and development, 2004 (DDA Occasional Papers, n. 9).
128
KORDOOV, S. NATO defense budgets 2011. Atlantic Council International Security Program, 19 Nov. 2010. Disponvel em: <http://www.acus. org/files/ISP/111910_ACUS_Kordosova_NATOBudget.pdf>. Acesso em: 24 set. 2011. LANXADE, J. (Adm.). The role of the French armed forces in the 1990s. Defence and International Security. The royal united services institute journal, v. 138, n. 1, p. 4-7, 1993. MARKUSEN, A. R.; COSTIGAN, S. S. (Ed.). Arming the future: a defense industry for the 21st century. New York: Council on Foreign Relations, 1999. 442p. MAULL, H. W. (Ed.). Germanys uncertain power: foreign policy of the Berlin Republic. New York: Palgrave MacMillan, 2006. MD MINISTRIO DA DEFESA. Execuo oramentria: sries estatsticas 2000-2010. Braslia: Secretaria de Coordenao e Organizao Institucional, 2011. MERRATH, J. Implications of Germanys declining defense spending. Dissertao (Mestrado) Naval Postgraduate School, 2000. Disponvel em: <http://www. countdownnet.info/archivio/analisi/Europa/465.pdf>. Acesso em: 25 maio 2011. MESSNER, D.; SCHOLZ, I. International cooperation behind national borders: country case study on Germany. United Nations Development Programme Office of Development Studies. New York, 2005. Disponvel em: <http://www.undp.org/ thenewpublicfinance/casestudies/ccs_germany.pdf>. Acesso em: 17 set. 2011. NICHOL, J. Russian military reform and defense policy. Congressional Research Service Report for Congress, 24 Aug. 2011. Disponvel em: <http://www.fas.org/ sgp/crs/row/R42006.pdf>. Acesso em: 16 out. 2011. PERLO-FREEMAN, S. et al. Military expenditure. In: SIPRI. Sipri yearbook 2011: armaments, disarmament and international security. Oxford: University Press, 2011. Disponvel em: <http://www.sipri.org/yearbook/2011/files/SIPRIYB110404A-04B.pdf>. Acesso em: 16 out. 2011. ROSEFIELDE, S. Russia in the 21st century: the prodigal superpower. New York: Cambridge University Press, 2005. 244 p. SIPRI STOCKHOLM ITNERNATINAL PEACE RESEARCH INSTITUTE. Military expenditure database, 2011. Disponvel em: <http://milexdata.sipri. org/files/?file=SIPRI+milex+data+1988-2010.xls>. Acesso em: 17 abr. 2012. ______. Military expenditure database, 2012. Disponvel em: <http://milexdata. sipri.org/files/?file=SIPRI+milex+data+1988-2011.xls>. Acesso em: 17 abr. 2012.
129
STEINHOFF, D. Determinants and politics of german military transformation in the post-Cold War Era. 2011. Tese (Mestrado) Naval Postgraduate School, Monterrey, California, 2011. STIGLITZ, J. E.; BILMES, L. J. The three trillion dollar war: the true cost of the Iraq conflict. New York: W. W. Norton & Company, 2008. 336 p. TOMIO, P . Entente cordiale. American Enterprise Institute Center for Defense Studies, 29 Mar. 2010. Disponvel em: <http://www.defensestudies.org/cds/ententecordiale/#more-1983>. Acesso em: 13 set. 2011. TRAN, P. France to cut spending $4.8B over 3 years. Defense news, Springfield, Virginia, 28 Sept. 2010. Disponvel em: <http://www.defensenews.com/story. php?i= 4799913>. Acesso em: 15 maio 2011. U.K. MINISTRY OF DEFENCE. United Kingdom defense statistics 2010. London, 29 Sept. 2010. Disponvel em: <http://www.dasa.mod.uk/modintranet/ UKDS/UKDS2010/pdf/UKDS2010.pdf>. Acesso em: 12 set. 2011. UNODA. Department for Disarmament Affairs. Transparency in armaments: guidelines for reporting military expenditures to the UN standardized instrument. New York: United Nations, s.d. Disponvel em: <http://www.un.org/disarmament/convarms/Milex/Docs/Forms/Guidelines/MILEX%20pulication%20 final%20E.pdf>. Acesso em: 17 set. 2011. U.S. DEPARTMENT OF DEFENSE. Annual report to congress: military and security developments involving the peoples Republic of China. 2010. Disponvel em: <http://www.defense.gov/pubs/pdfs/2010_CMPR_Final.pdf>. Acesso em: 17 set. 2011. WHITLOCK, C. Pentagon to cut spending by $78 billion, reduce troop strength. The Washington post, Washington, D.C., 7 Jan. 2011. Disponvel em: <http://www. washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2011/01/06/ AR2011010603628.html> Acesso em: 15 maio 2011. YOSHIHARA, T.; HOLMES, J. R. Red star over the pacific: Chinas rise and the challenge to U.S. maritime strategy. Annapolis: Naval Institute Press, 2010. 304 p.
DEUTCH, J. M. Consolidation of the U.S. defense industrial base. Acquisition review quarterly, n. 8,p. 137-150, Fall 2001. WATTS, B. D. The US defense industrial base: past, present and future. Washington, D. C.: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2008. Disponvel em: <http://www.csbaonline.org/wp-content/uploads/2011/02/2008.10.15Defense-Industrial-Base.pdf>. Acesso em: 17 maio 2011.
CAPTULO 4
TERRORISMOS: UMA CONTEXTUALIZAO DO FENMENO POLTICO

Marcial A. Garcia Suarez*
1 INTRODUO
O terrorismo, nesse incio de sculo XXI, surge como um dos fenmenos polticos mais significativos para as agendas de segurana internacional. Reflexo disso a pulverizao das diversas modalidades e nomenclaturas, tais como: terrorismo nuclear, biolgico, qumico, simblico ou, de outra forma, islmico, messinico, conservador, revolucionrio, nacionalista etc. Entretanto, cabe questionar at que ponto possvel considerar que o conceito de terrorismo apreendido igualmente em distintos contextos polticos. Isto porque o conceito, quando instrumentalizado, se torna um elemento eficaz para a formulao de prticas de poder sob a forma do discurso poltico. Este estudo tem como objetivo analisar: i) como a definio do conceito de terrorismo varia de acordo com distintos contextos e objetivos polticos, partindo-se do pressuposto de que a compreenso poltica sobre o terrorismo contextualmente determinada; e ii) a agenda de segurana estadunidense a partir de 2001, tendo como objetivo avaliar o impacto dessa agenda para os pases sul-americanos e como estes tm se adaptado s suas diretrizes.
2 O TERRORISMO COMO FENMENO POLTICO
Para se compreender o terrorismo na atualidade e seus possveis reflexos na Amrica do Sul necessrio analisar, anteriormente, como os Estados Unidos vm instrumentalizando o conceito de terrorismo com o objetivo de legitimar uma poltica de segurana universalista, de matriz neoconservadora e, em seguida, em que medida essa poltica tem sido adotada na Amrica do Sul. Entre os objetivos deste texto est a discusso em torno do possvel desencaixe que pode ocorrer ao se adotar uma poltica de segurana que pode no traduzir os desafios do contexto poltico sul-americano.
* Professor adjunto do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense (UFF) e coordenador do Grupo de Pesquisas em Terrorismo e Segurana Internacional.
132
O problema da definio do conceito de terrorismo no novo e, de certa maneira, perene na literatura. Diversos autores (Laqueur, 1998; Crenshaw, 1995; Jenkins, 2006; McCormick, 2003; Merari, 1994; Schmid et al., 1988)1 tm trabalhado com o assunto, sem, no entanto, chegarem a um consenso. Schmid et al. (1988) analisaram 109 definies acadmicas de terrorismo e traaram um perfil dos aspectos que influenciam tal definio, conforme consta na tabela 1.
TABELA 1
(Em %)
Elemento Violncia, fora Poltica Medo, nfase no terror Ameaa Efeitos psicolgicos Diferenciao entre vtima e alvo Objetivada, planejada, sistemtica e ao organizada Fonte: Dados traduzidos de Schmid et al. (1988, p. 5). Frequncia 83,5 65,0 51,0 47,0 41,5 37,5 32,0
Definies acadmicas de terrorismo
Atravs da compilao das definies e dos elementos textuais, os autores evidenciaram maior ou menor incidncia de determinados conceitos. Na tabela 1, podemos identificar a frequncia na qual determinados pressupostos aparecem na composio do conceito de terrorismo, o que indica a necessidade de uma especfica contextualizao terica e poltica do fenmeno. Entretanto, a questo que emerge a partir da anlise dos autores mais complexa do que a mera anlise dos elementos que modelam o conceito de terrorismo: deve-se tambm compreender que estas percepes se alteram com o processo histrico. O terrorismo ressurgiu com significativa importncia no campo poltico durante o sculo XIX como instrumento de demanda poltica usada por grupos nacionalistas, anarquistas e revolucionrios. De acordo com Schmid (2004, p. 399), durante o final do sculo XIX e o comeo do sculo XX, ocorreu uma inflexo no uso do terrorismo como instrumento de ao poltica, e este deixou de ser uma exclusividade do Estado para se tornar um tipo de ao praticada comumente tambm por atores no estatais. Durante o sculo XX, o terrorismo se espalhou como um instrumento de ao poltica, compartilhado por atores tanto estatais como no estatais. Depois do fim da Segunda Guerra Mundial, este apresentou prticas que, de alguma
1. Apenas para citar alguns pesquisadores.
Terrorismos: uma contextualizao do fenmeno poltico
133
maneira, ficaram marcadas como tipologias de aes tticas: os anos 1960 viram os ataques a bomba; na dcada seguinte, os sequestros de avies comerciais; e, nas dcadas de 1980 e 1990, ataques de ambos os tipos, com o terrorismo se adaptando ao contexto poltico e tecnolgico, isto , buscando obter as maiores vantagens estratgicas possveis. No mesmo estudo, Schmid apresenta a anlise realizada por Merari (1994) em relao s diferenas entre o terrorismo, a guerra convencional e a guerrilha, no intuito de debater no apenas a especificidade meramente poltica que subjaz a definio de terrorismo, mas tambm a concepo ttica que tipifica os trs tipos de fenmenos, apresentados no quadro 1.
QUADRO 1
Caractersticas da guerra convencional, da guerrilha e do terrorismo

Guerra convencional Tamanho das unidades Grandes (foras amadas em combate regulares, divises) Armamento Todo arsenal disponvel (fora area, artilharia, infantaria) Operaes combinadas envolvendo as distintas foras Alvos militares e de infraestrutura Destruio fsica Sim Uniformizados Guerra limitada a territrios especficos Sim, se conduzida por regras Sim Guerrilha Mdio (batalhes, companhias) Modelo tpico de infantaria leve Terrorismo Pequenos (normalmente menos de dez integrantes) Armas leves, granadas de mo, carros-bomba, artefatos especializados Tticas especializadas, como sequestro, assassinatos, carros-bomba Smbolos do Estado, oponentes polticos e alvos aleatrios (includa a populao civil) Coero psicolgica No Sem uniforme especfico Sem reconhecimento de territrio, aes de mbito global No No
Tticas
Tticas de comandos
Alvos
Militares, policiais, membros da administrao pblica, polticos Atrito fsico com o inimigo Sim Frequentemente uniformizados Guerra limitada ao territrio em disputa Sim, se conduzida por regras No
Impacto esperado Controle do territrio Uniformes Delimitao de teatro de operaes Legalidade jurdica (internacional) Legalidade domstica
Fonte: Merari (1994).
A anlise de Merari aborda as caractersticas gerais de determinados tipos de conflito; entretanto, por meio dela, temos apenas uma imagem em termos de ttica, sem densidade poltica. Afirma-se, logo, a necessidade de uma anlise contextual e poltica do terrorismo e de sua insero no discurso poltico como instrumento de legitimao de aes de interveno. Uma das questes pertinentes ao se tratar o tema do terrorismo compreender o contexto poltico pesquisado. Um exemplo dessa importncia para a definio do
134
terrorismo apresentado por Fares Al-Braizat.2 O estudo de Al-Braizat buscou explorar as distintas percepes acerca de determinados eventos, com o objetivo de expor as idiossincrasias polticas e a importncia do contexto poltico para se analisar o terrorismo. Na tabela 2 se pode visualizar um grupo de quatorze eventos e a maneira como variam ou no de acordo com o contexto poltico e a percepo das populaes envolvidas.
TABELA 2
(Em %)
Atos/eventos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Palestinos mortos por israelenses na Faixa de Gaza Trabalho de Israel nas terras frteis e as tropas na Faixa de Gaza
1
Percepo sobre definio de atentado terrorista

Jordnia 90 88 86 84 48 46 50 35 21 24 17 18 17 10 Sria 97 96 94 93 78 73 72 71 54 22 16 9 5 3 Lbano 88 83 64 80 80 82 75 73 59 55 42 28 25 16 Palestina 96 94 89 94 36 28 30 22 13 17 3 9 3 2 Egito 91 90 87 87 61 69 73 62 44 33 17 14 9 7
Aes militares norte-americanas no Iraque Assassinatos de polticos palestinos por foras israelenses Atentado a bomba ao prdio das Naes Unidas e da Cruz Vermelha no Iraque Atentado a bomba a reas habitadas na Arbia Saudita Atentado a bomba em um hotel em Marrocos2 Atentado ao World Trade Center (11/9/2001) Ataques a sinagogas judias na Turquia Ataques a cidados judeus em Israel Ataques aos assentamentos judeus na faixa de Gaza Ataques contra a coalizo liderada pelos Estados Unidos no Iraque Ataques contra alvos militares israelenses Operaes do Hezbollah contra Israel Fonte: Open Democracy, 6 de janeiro de 2005.
Notas: 1 Territrios ocupados da Cisjordnia, principalmente os do vale do rio Jordo. 2 Atentado terrorista ao hotel Farah Safir em Casablanca, Marrocos, em 13 de maio de 2003.
Os resultados apresentados por Braizat demonstram que o contexto poltico determinante para a percepo e a definio do que um ato terrorista. Assim, nas primeiras quatro linhas se percebe que as aes so definidas como terroristas por traduzirem atos que atingem as comunidades de maneira direta. O segundo grupo de resultados (linhas 5 a 9) se mostra intermedirio no que tange a uma definio de terrorismo, resultado que pode ser explicado porque os atos se distanciam do contexto poltico imediato das populaes entrevistadas. No terceiro grupo de resultados (linhas 10 a 14) se percebe uma inflexo, o que permite afirmar que a definio de terrorismo ambgua, pouco palpvel e fortemente determinada,
2. Pesquisador do Center for Strategic Studies da University of Jordan.
135
em sua definio, pelo contexto poltico. Tal afirmao se torna possvel, pois, nesse grupo de eventos, pode-se visualizar o antagonismo dos atores envolvidos, dos fenmenos e das percepes acerca das relaes polticas envolvendo a ambos os grupos pesquisados (palestinos e israelenses). Ao se tomar como exemplo alguns discursos do presidente estadunidense George W. Bush sobre o combate ao terrorismo pode-se tambm visualizar uma determinada construo discursiva sobre a ideia de terrorismo. Em novembro de 2001, em Varsvia, Bush ofereceu elementos em seu discurso poltico ao se referir Guerra contra o Terror, ao escopo da ameaa e necessidade de se estabelecer um controle efetivo sobre determinados atores do sistema internacional. Uma perspectiva historicista surge no discurso com o intuito de localizar o terrorismo e os terroristas no mesmo patamar de outros atores histricos: Da mesma forma como os fascistas e totalitaristas antes deles, os terroristas a al Qaeda, o regime Talib que a mantm, assim como outros grupos terroristas ao redor do mundo tentam impor sua radical viso atravs de ameaas e violncia (Bush, 2001, traduo do autor). Nas palavras de Bush, no discurso proferido no encontro com o presidente russo Vladimir Putin, em junho de 2002, durante o encontro do G8 no Canad, apareceu a afirmao de um destino divino e de uma obrigao sagrada de lutar, remetendo s incitaes para arregimentao dos exrcitos europeus durante o perodo das Cruzadas:
Ontem a corte americana tomou uma deciso que gostaria de comentar. A Amrica valoriza a relao com a f e com o Todo-Poderoso. Uma Declarao de Deus com f e compromisso no viola direitos. Na verdade, a confirmao de que recebemos nossos direitos de Deus, como proclamado em nossa Declarao de Independncia (Bush, 2002, traduo do autor).
Segundo Graham et al. (2004), a composio de um cenrio discursivo eficaz como meio de instrumentalizao de determinados conceitos deve possuir certas caractersticas gerais: i) apelo ao poder legtimo externo ao orador e, por isso, bom; ii) apelo importncia histrica da cultura qual o discurso se oferece; iii) a construo de um outro de natureza perversa; e iv) apelo a uma unificao atravs da fonte do poder legtimo. necessrio compreender o contexto poltico como um ambiente complexo no qual h um conjunto significativo de variveis de ordem cultural, social, econmica e religiosa. Esse o espao das idiossincrasias e da singularidade; logo, ao se tentar altos graus de generalidade corre-se o risco de perder preciso analtica sobre a realidade. Ao se pressupor que distintos contextos polticos respondem de maneira igual est se delineando politicamente um mundo no qual no h espao para a diversidade. A compreenso do contexto permite considerar quais
136
elementos fundamentam a percepo de segurana, tornando-a a principal fonte de significao para o conceito de terrorismo. No caso dos Estados Unidos e de sua guerra contra o terrorismo, no parece haver dvidas de que o conceito de terrorismo est moldado pelos eventos de 11 de setembro de 2001, traduzidos numa verso de terrorismo islmico, o qual composto por grupos semimodernos ou antimodernos3 com alta capacidade de organizao, acesso tecnolgico e suporte ideolgico, material e humano.
3 MODERNIDADE E ANTIMODERNIDADE: ASPECTOS DO TERRORISMO CONTEMPORNEO
Entre as principais caractersticas do terrorismo contemporneo, tais como discutidas por Bauman (2002), Laqueur (1998), Levitt (2004), entre outros, esto: a organizao descentralizada; a utilizao de tecnologias de ltima gerao; a insero no sistema financeiro internacional; e o uso dos meios de comunicao em tempo real. O que eram, no comeo do sculo XX, aes claramente definidas e com contornos conhecidos,4 ganharam, no sculo XXI, um conjunto amplo de designaes, tais como: terrorismo biolgico; terrorismo nuclear; terrorismo simblico; terrorismo qumico; cyber terrorismo; e tantas outras possveis e dispostas pelo avano tcnico e pela imaginao. Bauman, em sua obra Reconnaissance wars of the planetary frontierland, desenvolveu uma anlise crtica sobre a perenidade do pressuposto de que o territrio fisicamente concebido pode ser ainda considerado como um limite entre atores, como uma fronteira que oferece alguma segurana. Em sua abordagem, o tema da territorialidade, relacionado capacidade do Estado moderno em se constituir como primeiro ator desse modelo e detentor da capacidade de defesa de seus cidados, se mostra falvel depois do 11 de Setembro de 2001:
A era espacial comeou com a Muralha da China e a Muralha de Adriano, atravs dos fossos, pontes levadias e torres de incontveis cidades medievais, culminando nas linhas Maginot e Siegfred, e se encerrando com o muro de Berlim. Atravs daquela era, o recurso cobiado era o territrio, o prmio de qualquer conflito, a marca que distinguia os vitoriosos dos derrotados (...) mas, acima de tudo, o territrio era a principal garantia de segurana (Bauman, 2002, p. 81, traduo do autor).
3. Para Kaldor (2003), os grupos terroristas fariam parte de uma globalizao regressiva; para Gearson (2002), o prprio conceito de terrorismo e terroristas precisa de uma definio mais clara. Sem dvida, o terrorismo, seja qual for a forma sob a qual seja analisado, deve ser compreendido em toda a sua importncia, inclusive como uma das ameaas segurana internacional; entretanto, deve tambm ser discutido o outro lado da moeda: um conceito instrumentalizado por determinados governos para implementar polticas de interveno e projeo de poder no cenrio internacional. 4. Os atentados da primeira metade do sculo XX eram, quase todos, assassinatos realizados com armas de fogo ou explosivos.
137
A incapacidade de defender um territrio contra ataques como os de 11 de setembro de 2001 possui relao direta com as caractersticas das sociedades contemporneas e com a dinmica do desenvolvimento tecnolgico. No se pode fazer uma tbula rasa e considerar que todos os pases se encontram em um mesmo estgio de desenvolvimento tecnolgico. Existem discrepncias alarmantes: de um lado, temos como exemplo pases com altos ndices de desenvolvimento e, de outro, pases que ainda no alcanaram o modelo industrial. Mas o que chama a ateno a intrigante capacidade que pases considerados pobres economicamente tiveram em desenvolver certas tecnologias. Em suma, novos elementos e comportamentos devem ser levados em conta:
Capturar o territrio ocupado ontem no significa a vitria de hoje sobre os adversrios, declarando-se o fim das hostilidades. Contemporaneamente, isto no significa um amanh seguro. No processo da guerra de fronteiras difusas5 as trincheiras so raramente cavadas. Os adversrios esto em constante movimento. Sua fora est na habilidade, na velocidade e na imprevisibilidade de seus deslocamentos. Sob todos os aspectos prticos, nas guerras de fronteira difusa os adversrios so extraterritoriais (Bauman, 2002, p. 83, traduo do autor).
Est claro que os conflitos se desenvolvem, em ltima instncia, em um territrio, mas Bauman faz referncia dificuldade de se limitar esse territrio, de traar contornos claros aos quais o conflito pode ser confinado. Nesse aspecto, a tecnologia desempenha um papel fundacional, pois, por meio dela, se permite um maior e mais rpido fluxo de pessoas, de informaes, de finanas etc.:
No contexto das fronteiras difusas, alianas e linhas que separam inimigos esto tal como os adversrios, isto , em constante fluxo. Tropas e paramilitares mudam rapidamente suas fidelidades, enquanto a linha divisria entre no combatentes e aqueles no servio ativo tnue e facilmente alterada. Na medida em que as coalizes se movem no h casamentos estveis admitindo-se apenas alianas de convenincia (Bauman, 2002, p. 85, traduo do autor).
A leitura das potencialidades que o terrorismo contemporneo pode adquirir no se encerra apenas naquilo que Bauman considera; ela ultrapassa, em muitos aspectos, a ampliao do sentimento de insegurana gerado pelas ameaas qumicas, biolgicas e nucleares, apenas para citar os conceitos mais comuns associados ao terrorismo contemporneo. Dixon, em The rise of complex terrorism, descreve aes terroristas nas quais se utilizaram materiais disponveis a pessoas comuns, o que adquire contornos dramticos pela capacidade destes de infringirem danos significativos, como o caso dos bales de hlio utilizados para erguer longas linhas metlicas junto a
5. Optamos por traduzir frontierland por fronteiras difusas, dada a impreciso da traduo do termo ao portugus.
138
linhas de transmisso de energia e dos fertilizantes derramados em reservatrios de gua:

Parece improvvel? Talvez fosse antes do 11 de setembro de 2001, mas certamente no agora. (...) Ns somos presa fcil devido a duas razes: primeira, o crescimento da capacidade tecnolgica de pequenos grupos ou mesmo de indivduos em destruir coisas e pessoas; e segundo, o aumento da vulnerabilidade de nosso sistema de defesa tanto econmico como tecnolgico (Dixon, 2002, p. 58, traduo do autor).
Essa viso cataclsmica se torna recorrente na literatura sobre terrorismo. Dixon deixa isso claro quando faz meno a essa torrente de possibilidades de ameaas, decorrente da facilitao do acesso tecnologia. A questo se traduz pela possibilidade de grupos de indivduos, mesmo em localidades remotas, poderem utilizar meios de comunicao avanados, como os sistemas de comunicao por satlite e a internet. Dixon utiliza o conceito high-tech hubris (a anlise de Dixon se estrutura a partir dos estudos sobre sistema complexos) (Brian, 1994) para se referir vulnerabilidade das sociedades modernas, embora o autor no se dirija de maneira ampla sociedade humana, mas apenas s sociedades que alcanaram um elevado desenvolvimento tecnolgico. Tal vulnerabilidade se deve a dois fatores principais: () primeiro, a crescente complexidade e interconexo de nossas modernas sociedades; e segundo, o aumento da concentrao geogrfica da riqueza, capital humano, conhecimento e comunicaes (Dixon, 2002, p. 55, traduo do autor). O terrorismo nuclear talvez seja o pior dos pesadelos na mente de muitos analistas e lderes de Estado. H um nmero expressivo de trabalhos desenvolvidos nessa temtica e, neste estudo, sero discutidos alguns deles. Levitt (2004) retoma a discusso da deterrence,6 a qual, em certa medida, quando se discutem o terrorismo contemporneo e suas potenciais ameaas, pareceria haver perdido significado. Para o autor, a deterrence ainda pode ser uma poltica importante de dissuaso; entretanto, existem certas diferenas entre a deterrence do perodo da Guerra Fria e a imaginada por Levitt. A deterrence defendida por Levitt pretende ter uma amplitude maior do que a estratgia tradicional, que se explica pela seguinte proposio: Desenvolver uma estratgia de dissuaso requer que possamos praticar aes retaliatrias to possveis quanto certas; deve haver pouco espao para o adversrio jogar com a ameaa de transferncia de arsenal nuclear sem sofrer retaliaes (Levitt, 2004, p. 80, traduo do autor). Para se levar adiante uma estratgia de ampla deterrence,
6. Deterrence pode ser compreendida como a estratgia mais caracterstica do perodo da Guerra Fria. Ela se liga a outro conceito, Mutual Assured Destruction (MAD), que nada mais do que a garantia de que, se um dos lados realizar um ataque nuclear, a resposta ser dada da mesma forma.
139
como defendida por Levitt, exige-se um grau de controle sobre o sistema internacional e sobre a produo nuclear. A ampla deterrence tende a colocar todo e qualquer pas que possua tecnologia de enriquecimento nuclear sob a ameaa de ataque iminente, caso recaia suspeita de que este possui alguma relao com entidades definidas como terroristas. Mas talvez o problema no seja apenas esse. Se considerarmos que existem pases que, alm de no alinhados com uma poltica antiterror estadunidense, possuem pouca capacidade para garantir a segurana de suas instalaes, estamos em um cenrio potencialmente perigoso. A anlise do terrorismo nuclear tende a se desenvolver sobre trs pontos: i) a produo; ii) como impedir que outros venham se juntar ao grupo de pases com tecnologia de enriquecimento nuclear; e iii) quais seriam os potenciais cenrios de ataques. Pode-se ento concluir que a anlise se estrutura em dois nveis: i) um estatal, no qual a deterrence, a ameaa de imediata retaliao, o instrumento principal; e ii) outro que se pode definir como o nvel da inteligncia local, no qual o que importa a capacidade de se antecipar os possveis horizontes de ataque e as formas que esses podem tomar. Um cenrio desse horizonte, a partir do qual os servios de inteligncia estadunidense pensam a questo do terrorismo nuclear, dado por Matthew Bunn e Anthony Wier:
No h padres globais de segurana em termos nucleares, e a prpria questo da segurana varia desde o excelente at o incipiente. Muitos dos 130 reatores civis de pesquisa, os quais usam HEU (Urnio Altamente Enriquecido) como combustvel e que esto presentes em 40 pases em cada continente habitado, possuem, por vezes, no mais do que um simples vigia noturno e uma cerca. () uma bomba com a capacidade explosiva de 10.000 toneladas de TNT (menor que a bomba de Hiroshima), se colocada no centro de Manhattan num dia normal de trabalho, poderia matar um milho de pessoas e causar mais de US$ 1 trilho em danos econmicos diretos, o que poderia gerar uma onda de devastao econmica que percorreria o globo (Bunn e Wier, 2005, p. 56, traduo do autor).
O aspecto da ameaa que advm do terrorismo nuclear no apenas a ameaa em si, mas aquilo que vem adjacente com a proposta de um maior controle e, talvez mais ainda, o tipo de controle que se prope para a questo nuclear. Os standards defendidos pelos Estados Unidos, conhecidos como os trs nos no perder ogivas, no produzir novas ogivas e no permitir a emergncia de atores nucleares , necessitam de um alto grau de participao dos pases alinhados ou um alto grau de interveno no sistema internacional. Logo, o terrorismo nuclear possui ameaas por todos os cantos, pois se, por um lado, leva o medo aos tomadores de deciso, por outro promove uma corrida talvez no nuclear nos termos da Guerra Fria, mas de instabilidade no sistema internacional , ocasionada pela incapacidade de se ter absoluto controle sobre todos os elementos da equao nuclear.
140
Graham Allison um dos nomes aos quais no se pode furtar uma anlise que deseje apresentar a questo do terrorismo nuclear. Em artigo publicado em 2006, o autor fez um alerta sobre certa calmaria que estaria tomando conta do governo e das agncias estadunidenses a respeito da ameaa terrorista. Para indicar essa preocupao o autor cita a mensagem principal do relatrio do Congresso dos Estados Unidos sobre os atentados de 11 de setembro de 2001, o qual afirmava que um dos elementos facilitadores para os ataques teria sido a falta de imaginao para se conceber tal ameaa. A anlise sobre o terrorismo nuclear, ou melhor, sobre a ameaa de tal ataque, se desenvolve dentro do universo das suposies, ou seja, tomando por base os pases que possuem tecnologia nuclear, os interessados em levar adiante um possvel ataque dessa magnitude e os alvos privilegiados, mas, de fato, no h uma metodologia de pesquisa, pois esse campo meramente especulativo, ou, nas palavras de Allison: Como possvel analisar a probabilidade de um evento que nunca ocorreu e que seria catastrfico? (Allison, 2006, p. 37, traduo do autor). Exemplo disso a simulao de que, se ocorresse um ataque ao porto de Long Beach, na Califrnia, os custos indiretos para o comrcio mundial seriam da ordem de US$ 3 trilhes, causando uma diminuio das exportaes norte-americanas via portos martimos da ordem de 10%. A questo fundamental para o contraterrorismo nuclear reside no impedimento de que material radioativo com elevado grau de enriquecimento possa ser adquirido por grupos/Estados interessados em seu uso como artefato nuclear para um eventual ataque. No h como conter o conhecimento tcnico ou os dados tcnicos de como se constri um artefato nuclear rudimentar, pois esse conhecimento est disponvel na literatura. Para Allison, uma nova estratgia de aliana deve ser implementada, a qual seria composta por cinco condies: i) assegurar que o material nuclear depositado em seus territrios estaria sob a mais severa vigilncia; ii) adotar a diretriz politica dos trs nos; iii) os tratados antiproliferao deveriam ser revistos e tornarem-se mais rgidos, no sentido de limitar o clube seleto de potncias nucleares; iv) ampliar o dilogo e utilizar o conhecimento desenvolvido nas relaes entre Estados Unidos e Rssia para a elaborao de novos acordos de no proliferao nuclear; e v) as diretrizes devem ser encaradas e implementadas de fato, e no como acordos sem contrapartidas factuais.
4 A FORMAO DO INIMIGO: TERRORISMO NAS AMRICAS
O terrorismo teve um carter singular no cenrio poltico sul-americano, principalmente durante os anos 1960 e 1970, quando tanto os Estados como os atores no estatais se utilizavam dessa forma de ao poltica em seu embate.
141
A Amrica do Sul possui, no seu histrico, o terror de Estado como uma prtica recorrente durante o sculo XX. Entretanto, deve-se tomar alguma cautela ao pensar no terrorismo como fenmeno poltico, principalmente depois da Revoluo Cubana, em 1959. Tal cautela se deve ao fato de que o contexto poltico internacional no qual a Revoluo Cubana foi levada adiante era o da Guerra Fria; grosso modo, era pouco confortvel para os Estados Unidos ter um pas de regime comunista no continente. Na Amrica do Sul, podemos analisar diversos grupos de resistncia poltica (durante o sculo XX ocorreu uma alternncia entre regimes ditatoriais e perodos que poderiam ser denominados democrticos). Entre os principais, se destacam: no Brasil, o Movimento Revolucionrio Oito de Outubro (MR-8) e a Ao Libertadora Nacional (ALN); na Argentina, os Montoneros; no Uruguai, os Tupamaros; no Chile, o Movimento de Esquerda Revolucionria (MIR); e, na Colmbia, as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) e o Exrcito de Libertao Nacional (ELN). No caso da Amrica do Sul e seu histrico recente, ao se tratar de terrorismo, existem questes pouco esclarecidas, como a dos movimentos de resistncia ora denominados subversivos dos anos 1960 e 1970 e a questo atual sobre a Trplice Fronteira, tida como alvo central quando se trata de terrorismo na Amrica do Sul.7 Os Estados Unidos mantm relaes estratgicas com pases sul-americanos e vm desenvolvendo polticas de combate ao terrorismo de maneira conjunta com Brasil, Argentina e Paraguai (o grupo dos 3+1). Um tema que no pode passar sem ser tangenciado diz respeito legislao que aborda o tema do terrorismo. Recentemente, o Decreto presidencial no 7.006, de 17 de novembro de 2011,8 inseriu o Brasil de maneira inconteste num determinado conjunto de normas. A legislao que enfoca a questo do terrorismo, includa a produo terica sobre o assunto , contudo, recente. Pode-se traar um breve histrico de como o tema do terrorismo foi introduzido na agenda de segurana do continente atravs da anlise dos documentos referentes ao terrorismo da Organizao dos Estados Americanos (OEA), particularmente do Comit Interamericano de Combate ao Terrorismo (Cicte) e dos relatrios elaborados a partir da Cumbre de las Amricas.9
7. A Trplice Fronteira a regio de encontro entre Brasil, Argentina e Paraguai sobre o rio Paran. Existe nessa regio um forte movimento financeiro, proveniente basicamente do contrabando de bens, trfico de drogas e lavagem de dinheiro. 8. O documento se refere s seguintes resolues do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) e da Assembleia Geral das Naes Unidas: 1267 (1999), 1333 (2000), 1363 (2001), 1373 (2001), 1390 (2002), 1452 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1566 (2004), 1617 (2005), 1624 (2005), 1699 (2006), 1730 (2006), 1735 (2006), 1822 (2008), 1904 (2009) e 1988 (2011). 9. At o momento foram realizadas quatro Cumbres de las Amricas (reunies): Miami (1994), Santiago de Chile (1998), Quebec (2001) e Mar del Plata (2005), alm da reunio extraordinria em Monterrey (2004).
142
Entre uma srie de documentos que versam sobre o tema do terrorismo, deve-se dar ateno especial aos elaborados durante os anos 1990, pois, por meio destes, torna-se possvel perceber o grau de comprometimento das agendas de segurana sul-americanas para com a agenda estadunidense, pautada na Guerra Global contra o Terror Global War on Terrorism (GWOT). Durante os anos 1990 a mudana na forma de operao dos ataques terroristas levou discusso de novas diretrizes para o combate ao terrorismo. Na linha dessa nova percepo sobre a ameaa terrorista, uma srie de eventos internacionais foi realizada para prevenir, combater e eliminar o terrorismo e, assim, tomou forma a primeira Cumbre de las Amricas, realizada em Miami (1994). Desta, decorreram outras duas reunies de importncia significativa para a elaborao conjunta de uma agenda de segurana continental:10 a I Conferncia Especializada em Terrorismo, em Lima11 (1996), e a II Conferncia Especializada em Terrorismo, em Mar del Plata (1998). Na Conferncia de 1994, se estabeleceu o marco geral a ser adotado pelos Estados americanos no combate ao terrorismo. Composto de 23 pontos, o documento versou sobre a cooperao entre os Estados; entretanto, no houve definio do que seria considerado um ato terrorista, deixando um vcuo legal significativo sobre essa questo. Em 1998, o compromisso de Mar del Plata determinou a criao de um rgo ligado OEA que permitisse o acompanhamento da implementao da legislao antiterrorismo vigente, principalmente da elaborada no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU). Nesse contexto, em 1999 se instituiu o Cicte, atravs da Resoluo da Assembleia Geral no 1.650 (XXIX-0/1999), o qual est divido, atualmente, em dez programas, organizados em seis grandes reas de ao: controle de fronteiras; controle financeiro; proteo infraestrutura crtica; assistncia legislativa; exerccios de gesto de crise; e desenvolvimento de polticas de cooperao internacional. Aps os atentados de 11 de setembro de 2001 o tema do terrorismo adquiriu uma importncia central nas agendas de segurana continental. Tal impacto pode ser avaliado pela srie de eventos realizados na sua sequncia:12
l
21 de setembro de 2001 Resoluo para o fortalecimento da cooperao hemisfrica para prevenir, combater e eliminar o terrorismo (RC. 23/RES.1/2001);
10. No confundir as conferncias de 1998 com a Cumbre de 2005 em Mar del Plata. 11. Dessa originou-se a Declarao de Lima, a qual serviu de parmetro aos documentos seguintes sobre terrorismo no continente. 12. Os eventos em questo foram compilados tendo como critrio a importncia de cada um na formulao das agendas de segurana regionais.
143
21 de setembro de 2001 Ameaa terrorista nas amricas. Reunio de consulta aos ministros de Relaes Exteriores (RC. 24/ RES. 1/2001); e 3 de junho de 2002 Conveno Interamericana contra o Terrorismo (AG/RES. 1840 (XXXII-0/2002).
Dentre os documentos relativos ao combate ao terrorismo aps o 11 de Setembro de 2001 esto as resolues de 21 de setembro de 2001 que, alm de outras aes, inseriram os ataques aos Estados Unidos no escopo do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar), e a Conveno de 3 de junho de 2002. Ambos so importantes dada a natureza da percepo sobre o terrorismo que apresentam. A prerrogativa principal reside no estreitamento dos laos de cooperao entre os Estados membros, bem como a definio de um marco jurdico mnimo; cabe ressaltar a ausncia de uma definio clara de terrorismo. De outra maneira, ao tomar o conjunto de documentos antiterror da ONU como base jurdica, a OEA traz ao mbito regional a reafirmao dos pressupostos jurdicos presentes nas convenes e resolues das Naes Unidas. O problema que resulta dessa superposio o fato de que a OEA apenas reproduz um conjunto de normas, sem estabelecer laos firmes com o contexto poltico sul-americano. Tendo como parmetro Brasil, Estados Unidos, Argentina, Colmbia e Paraguai, pode-se comparar as distintas percepes de cada ator em relao definio de segurana e defesa, conforme consta no quadro 2, no qual aparecem as respostas de questes enviadas s chancelarias pela OEA, sendo que cada posicionamento poltico est embasado em documentos oficiais dos Estados membros. Ao se analisar as definies adotadas pelos pases citados pode-se perceber que os nicos que mencionam o terrorismo como uma ameaa emergente so Colmbia e Estados Unidos. Sobre esse ponto no h novidades, pois ambos possuem em suas agendas de segurana uma ativa e cooperativa poltica em relao ao terrorismo: a Colmbia em sua constante tentativa de desmantelamento das FARC e de outros grupos e os Estados Unidos com a sua GWOT. No que tange aos outros trs atores Brasil, Argentina e Paraguai , a conduo das polticas de defesa, bem como as definies de segurana, so determinadas pela primazia da manuteno do controle territorial e da estabilidade poltica, no tendo o terrorismo relevncia significativa. A questo que se apresenta, tomando primariamente esses dados como fonte, : se o terrorismo no representa uma ameaa existencial a todos os atores de maneira significativa, por que adotar uma agenda de segurana que no responde diretamente s necessidades regionais? A questo formulada estabelece um paradoxo, pois, por um lado, o terrorismo no perene nas definies gerais de segurana e defesa apresentadas
144
pelos atores, mas, por outro, mediante anlise dos documentos da OEA, possvel afirmar que o terrorismo tomado como uma das ameaas mais significativas ao continente.
QUADRO 2
Definies de segurana e defesa adotadas por Brasil, Estados Unidos, Argentina, Paraguai e Colmbia1
Definies polticas Segurana Condio que permite ao pas a preservao da soberania e da integridade territorial, a realizao de seus interesses nacionais, livres de presses e ameaas de qualquer natureza, e a garantia aos cidados de seus direitos e deveres constitucionais (Poltica de Defesa Nacional/2005). a poltica dos Estados Unidos que busca garantir e apoiar movimentos e instituies democrticas em cada nao e cultura, com o objetivo de combater a tirania em nosso mundo (...) (Estratgia Nacional de Segurana/2006). Defesa Conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para a defesa do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas (Poltica de Defesa Nacional/2005). Os Estados Unidos iro desenvolver iniciativas estratgicas em todas as reas da defesa garantindo, dissuadindo, contendo e derrotando. Nossa prioridade derrotar as ameaas diretas aos Estados Unidos. Terroristas tm demonstrado que podem realizar ataques devastadores (...) (Estratgia Nacional de Defesa/2005). A defesa nacional a integrao e a ao coordenada de todas as foras da Nao para a soluo daqueles conflitos que demandem o emprego das foras armadas, de maneira dissuasiva ou efetiva, para enfrentar as agresses de origem externa (Lei de Defesa Nacional, Artigo 2o, no 23.554 13/04/1988). Sistema de polticas, procedimentos e aes desenvolvidas pelo Estado para enfrentar qualquer forma de agresso externa que ponha em perigo a soberania, a independncia e a integridade territorial da Repblica ou o ordenamento constitucional democrtico vigente (Lei de Defesa Nacional e Segurana Interna, Artigo 2o, no 1337/1997 5/9/1998). A necessidade de atender a segurana interior no implica o descuido da defesa nacional, a qual se outorgar a devida prioridade. A Colmbia seguir sendo fiel a sua tradio de pas que respeita o direito internacional, mas manter capacidade dissuasiva, com a projeo necessria para a manuteno do respeito a sua soberania nacional e integridade territorial, dentro de uma postura estratgica defensiva (Poltica de Defesa e Segurana Democrtica/2003).
Brasil
Estados Unidos
Argentina
A ao baseada no direito na qual se encontram resguardadas a liberdade, a vida e o patrimnio dos habitantes, seus direitos e garantias e a plena vigncia das instituies do sistema representativo, republicano e federal que estabelece a Constituio Nacional (Lei de Segurana Interna, Artigo 2o, no 24.059 6/1/1992). Estado de direito no qual a ordem pblica est resguardada, assim como a vida, a liberdade e os direitos das pessoas e entidades e seus bens, num marco de plena vigncia estabelecida na Constituio Nacional (Lei de Defesa Nacional e Segurana Interna, Artigo 37, no 1.337/1997 5/9/1998). A segurana no se compreende, em primeira instncia, como a segurana do Estado nem como a segurana do cidado sem o concurso do Estado, seno como a proteo do cidado e da democracia por parte do Estado, com a cooperao solidria e o compromisso de toda a sociedade. A segurana democrtica se funda em trs pilares: a proteo de todos os direitos do cidado; a proteo dos valores, da pluralidade e das instituies; e da solidariedade e da cooperao de todos os cidados na defesa dos valores democrticos (Poltica de Defesa e Segurana Democrtica/2003).
Paraguai
Colmbia
Fonte: OEA. Nota: 1 Traduo do autor.
145
Ao analisar a questo do terrorismo no continente americano, deve-se seguir o percurso da cautela em relao ao uso do conceito. Deve-se compreender o papel do Brasil no cenrio internacional e, tambm, que o terrorismo um tema central na agenda da poltica internacional; contudo, a posio brasileira deve ser politicamente contextualizada. O conceito de terrorismo deve ser apreendido pelo iderio poltico brasileiro de maneira vinculada ao seu contexto poltico. De outra forma, o conceito pode apenas obscurecer o problema que o Brasil enfrenta em termos de segurana, que se traduz principalmente pelo crime organizado e pelo trfico de entorpecentes e de armas. Entretanto, ao mesmo tempo, no se pode ignorar um fenmeno que no conhece fronteiras. O terrorismo um tipo de ao que vai contra as bases de sustentao da sociedade, minando e deteriorando os laos que as sustentam. O combate ao terrorismo deve partir de uma compreenso contextual e deve ser levado adiante respeitando-se as demandas envolvidas em cada cenrio poltico. A prpria definio guarda consigo um estigma severo, o qual deve ser aplicado com toda a cautela para no se incorrer no erro de criar um inimigo inexistente ou se tentar aplicar mtodos que no sero eficientes por no captarem os fenmenos em questo de maneira adequada.
REFERNCIAS
ALLISON, G. The ongoing failure of imagination. Bulletin of the atomic scientists, p. 36-41, Sept./Oct. 2006. BAUMAN, Z. Reconnaissance wars of the planetary frontierland. Theory, culture & society, v. 19, n. 4, p. 81-90, 2002. BRIAN, A. W. On the evolution of complexity. In: COWAN, G.; PINES, D.; MELZER, D. (Ed.). Complexity: metaphors, models, and reality. 1994. BUNN, M.; WIER A. Securing the bomb 2005: the new global imperatives. Cambridge, Mass., and Washington, D.C.: Project on Managing the Atom, Harvard University, and Nuclear Threat Initiative, May 2005. 121 p. BUSH, G. W. White House data base, 2001-2005. Disponvel em: <www. whitehouse.gov>. CRENSHAW, M. Terrorism in context. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1995. DIXON, T. H. The rise of complex terrorism. 2002.
146
GEARSON, J. The nature of modern terrorism, in superterrorism policy responses. Massachusetts, Blackwell Publishing, 2002. p. 7-25. GRAHAM, P. et al. A call to arms at the end of history: a discourse-historical analysis of George W. Bushs declaration of war on terror. Discourse & society, Londres, n. 15, 2004. JENKINS, M. B. Unconquerable nation knowing or enemy strengthening ourselves. Pittsburg: Ed. Rand Corporation, 2006. KALDOR, M. Terrorism as regressive globalization. Open democracy, Sept. 2003. LAQUEUR, W. The new face of terrorism. Washington quarterly, v. 21, n. 4, p. 169-178, Autumn 1998. LEVITT, M. Untangling the terror web: identifying and couteracting the phenomenon of crossover between terrorist groups. SAIA review, v. XXIV, n. 1, 2004. MCCORMICK, H. G. Terrorist decision making. Annual review political. Science, n. 6, p. 473-507, 2003. MERARI, A. Characteristics of terrorism, guerilla, and conventional war as modes of violent struggle. In: RAMACHANDRAN, V. S. Encyclopedia of human behaviour. San Diego: Academic Press, 1994. v. 4. SCHMID, A. P. Terrorism the definitional problem. Presented at the War Crimes and Research Symposium: terrorism on trial at case Western University School of Law, 8 Oct. 2004. ______. et al. Political terrorism: a new guide to actors, authors, concepts, databases, theories, and literature. Amsterdam: North Holland, Transactions Books, 1988. p. 5.
PRICE, J. International terrorism in Latin America, a broad and costly security risk. InfoAmericas, Oct. 2001. Disponvel em: <http://tendencias.infoamericas. com/article_archive/001/1001/1001_regional_trends.htm>. UNITED NATIONS. Convention on offences and certain acts commited on board aircraft. 1963. ______. Convention for the supression of unlawful seizure of aircraft. 1970. ______. Convention for the supression of unlawful acts against the safety of civil aviation. 1971.
147
______. Assembly Resolution, no 3.034 (XXVII), 1972. ______. Convention on the prevention and punishment of crimes against internationally protected persons. 1973. ______. International convention against taking of hostages. 1979. ______. Convention on the physical protection of nuclear material. 1980. ______. Assembly Resolution no 40/1961, 1985. ______. Protocol for the supression of unlawful acts of violence at airports serving international civil aviation. 1988. ______. Convention for the supression of unlawful acts against the safety of maritime navigation. 1988. ______. Protocol for the supression of unlawful acts against the safety of fixed platforms located on the continental shelf. 1988. ______. Convention on the marking of plastic explosives for the purpose of identification. 1991. ______. International convention for the supression of terrorist bombings. 1998. ______. International convention for the supression of the financing terrorism: 2000. ______. Council Resolution no 1.373. 2001. ______. International convention for the supression of acts of nuclear terrorism. 2005. US GOVERNMENT. National strategy for combating terrorism. 2003. ______. National defense strategy. 2005 ______. National security strategy. 2006
CAPTULO 5
O PODER MILITAR BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO DE POLTICA EXTERNA*

Fernando Jos SantAna Soares e Silva**
1 INTRODUO
As foras armadas brasileiras tm sido empregadas, historicamente, para garantir a integridade do territrio nacional, defender os interesses do Brasil e projetar internacionalmente o pas. Ao longo de sua trajetria, destacaram-se as participaes na Guerra do Paraguai, na Segunda Guerra Mundial e no envio de tropas para a manuteno da paz no Haiti. A primeira consolidou as fronteiras no Sul e permitiu a livre utilizao dos rios da Prata, Paraguai e Paran; a segunda mostrou o interesse do Brasil em participar das decises e aes internacionais; e a terceira demonstra a disposio da sociedade brasileira em contribuir para a manuteno da segurana internacional. A despeito desses fatos, ainda impera um pensamento no pas segundo o qual os diplomatas so os responsveis exclusivos pelo estabelecimento e pela conduo da poltica externa brasileira, desconsiderando a participao do poder militar como instrumento dessa poltica. Da o presente trabalho dedicar-se ao tema O poder militar brasileiro como instrumento de poltica externa e ter o objetivo de analisar como, na histria do Brasil independente (1822-2010), as Foras Armadas brasileiras foram empregadas para apoiar a poltica externa na consecuo de seus objetivos. A pergunta a ser respondida : o aparato de defesa nacional foi historicamente utilizado como efetivo instrumento para a execuo dos objetivos da poltica externa brasileira? Para responder a essa questo, o estudo inicialmente explica alguns conceitos relativos ao poder militar, exemplificando suas formas de emprego, sejam estas violentas, no violentas, dissuasrias, coercitivas ou cooperativas, contextualizando-se para o caso brasileiro. O passo seguinte trazer dis* Verso deste texto foi apresentada como trabalho de concluso do curso de ps-graduao lato sensu em Relaes Internacionais e Diplomticas na Amrica do Sul da Universidade Catlica de Braslia (UCB). ** Coronel do Exrcito, com cursos de Comando e Estado-Maior e de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito, ambos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito.
150
cusso algumas definies de poltica externa, com a finalidade de, amalgamando as abordagens, chegar-se a um conceito de poltica externa brasileira (PEB). A parte central deste texto uma anlise histrica da PEB, buscando estabelecer seus vnculos com as questes de defesa e segurana. Procurar-se- estabelecer a relao entre o emprego do poder militar como recurso em apoio PEB e o grau de autonomia decisria que o Estado brasileiro desfrutou no perodo em questo. Cabe salientar que autonomia no se limita apenas capacidade de o pas tomar suas prprias decises de poltica externa: estende-se tambm liberdade com que o Estado brasileiro possa escolher o processo de desenvolvimento que melhor lhe aprouver. O estudo est dividido nos seguintes perodos histricos: os anos da independncia (1822-1828); entre meados e a penltima dcada do sculo XIX (18401889); a Repblica Velha (1889-1930); o primeiro governo Vargas (1930-1945); o perodo democrtico (1946-1964); o regime militar (1964-1979); a redemocratizao (1979-1989); a dcada de 1990 (1990-2002); e o governo Lula (2003-2010). Ao final do trabalho, buscar-se- verificar a hiptese de se o poder militar brasileiro foi utilizado, ao longo da histria, como instrumento de poltica externa para atingir os objetivos de segurana do pas e, em caso afirmativo, de que forma e com que efeitos. De forma alguma esse trabalho esgota o tema, se propondo, porm, a produzir algumas respostas necessrias, ainda que parciais, que contribuam ao debate que deve ser conduzido na sociedade e no meio acadmico sobre o papel das foras armadas no apoio PEB, tema que cresce em relevncia medida que se concretizam os prognsticos de desenvolvimento poltico, econmico e social do pas.
2 PODER MILITAR: CONCEITO E TIPOS DE EMPREGO
Para o incio deste estudo interessante que se expliquem os conceitos de segurana e defesa nacional. A Poltica de Defesa Nacional (PDN) do Brasil (Brasil, 2005) estabelece com clareza a diferena entre estes conceitos, afirmando que:
Para efeito da Poltica de Defesa Nacional, so adotados os seguintes conceitos: I - Segurana a condio que permite ao Pas a preservao da soberania e da integridade territorial, a realizao dos seus interesses nacionais, livre de presses e ameaas de qualquer natureza, e a garantia aos cidados do exerccio dos direitos e deveres constitucionais; II - Defesa Nacional o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para a defesa do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas.
O Poder Militar Brasileiro como Instrumento de Poltica Externa
151
Com isso, segurana est relacionada ao sentimento de ameaa percebido pela sociedade, enquanto a defesa nacional consiste nas aes estatais para debelar essas ameaas, empregando preponderantemente o poder militar. Faz-se necessrio, agora, definir poder militar. A Escola Superior de Guerra (ESG) entende que o poder militar um componente do poder nacional e que este seria a conjugao interdependente da vontade dos cidados e dos meios disposio da sociedade, usados para atingir um objetivo comum (Brasil, 2011, p. 30). Depreende-se que o poder militar brasileiro um dos componentes do poder nacional de que a nao dispe para, em consonncia com a vontade nacional, atingir seus interesses. Alsina Jnior (2009, p. 22-26) faz consideraes importantes sobre o tema. Destaca que o poder possui uma dimenso coercitiva (hard power) e uma dimenso persuasiva (soft power), sendo o poder militar um dos pilares do poder coercitivo, fundamental para se solucionar situaes de conflito. Agrega, ainda, que o poder militar pode ser usado de forma tanto direta (violncia fsica) quanto indireta (mtodos no violentos). Concordando com a importncia do poder militar, Barbosa (2002, p. 94) destaca que, apesar de a soluo pacfica de conflitos ser, atualmente, a opo majoritria no cenrio internacional, os pases que possuem liderana neste mesmo cenrio so os que esto preparados para empregar seu aparato militar. Essas consideraes implicam o fato de que o poder militar importante para que uma sociedade solucione os conflitos externos que se apresentem; compete, ento, traar comentrios sobre dois conceitos: conflito e crise. O Manual de campanha do Exrcito brasileiro estratgia (C 124-1) (Brasil, 2001, p. 2-3) considera que conflito o enfrentamento intencional entre Estados ou grupos de Estados, predispostos a empregar variado grau de violncia, sendo a guerra, o conflito armado, sua expresso mxima. Este mesmo documento descreve crise como um fenmeno complexo, caracterizado por grandes tenses e elevada probabilidade de agravamento. Assim, a crise o passo intermedirio entre a paz e a guerra, conforme a figura 1. Raza (2002, p. 13) entende que As crises so uma forma de conflito permeado pela ameaa ou o uso limitado da fora para a conquista de objetivos politicamente determinados. Ao dizer isso, no difere, em essncia, do Manual de estratgia j citado, adicionando ainda uma questo fundamental: o uso do poder militar para a consecuo de objetivos polticos.
152
Diversos autores, como Nye, citado por Alsina Jnior (2009, p. 23), Raza (2002, p. 1-2) e Nogueira (2008, p. 68), destacam as duas finalidades clssicas do emprego do poder militar: dissuaso e coero. A Estratgia Nacional de Defesa (END) agrega uma terceira: a cooperao militar. Da leitura das fontes citadas, chega-se s seguintes definies: 1) Dissuaso: sentimento que desencoraja um oponente a tomar atitudes, devido ameaa de uma reao militar que traria custos inaceitveis. executada desde o tempo de paz e est baseada na credibilidade do dispositivo militar do dissuasor, bem como na vontade da sociedade em empregar o poder militar no momento oportuno. 2) Coero: aes militares violentas que visam impor que o oponente tome uma atitude favorvel nao que empreende a coero. 3) Cooperao militar: aes entre dois ou mais pases que objetivam estreitar o relacionamento e/ou atingir objetivos comuns. Segue-se na tabela 1 alguns exemplos de possibilidades de emprego do poder militar brasileiro, em mbito externo. Pode-se ento resumir que o poder militar um recurso de poder disposio do Estado, o qual deve empreg-lo com finalidade de assegurar a conquista de objetivos polticos, notadamente em mbito externo.
TABELA 1
Objetivo Mitigar o sofrimento humano e evitar a criao de zonas de insegurana No violento No violento Violncia limitada Violncia limitada Violento No violento No violento Violento Estreitar laos de amizade e aumentar a confiana mtua Emprego conjunto buscando objetivos comuns Preservar a segurana internacional Restabelecer a segurana internacional Evitar o conflito armado Grau de violncia
Exemplos de formas de emprego do poder militar, em mbito externo
Tipo de emprego
Operao
Ajuda humanitria em outros pases
Cooperao militar
Intercmbios; participao em fruns e conselhos; exerccios conjuntos; visitas envolvendo outras foras armadas
Aes conjuntas contra ilcitos transnacionais e terrorismo
Operaes de manuteno de paz

1
Operaes de imposio da paz
Dissuaso
Existncia de um dispositivo militar crvel
Ameaa de empregar o aparato militar
Bloqueios navais ou terrestres e zonas de excluso area
Fazer com que o governo oponente tome atitudes favorveis
Aes militares limitadas
Violento
Coero
Proteo de nacionais em outros pases; apoio militar a governos aliados; estabilizao da situao poltica e social em outro pas; proteo dos interesses nacionais no exterior; proteo do territrio, das guas jurisdicionais e do espao areo nacionais de vetores hostis
Guerra
Manter a inviolabilidade do territrio, das guas jurisdicionais e do espao areo nacionais contra foras hostis; restaurar ou manter o status quo ante bellum; substituir um governo adverso; manter o equilbrio de poder em uma regio; socorrer um terceiro Estado
Altamente violento
Elaborao do autor.
Notas: 1 Conforme descrito por Bigato (2008, p. 271). 2 As guerras de conquista ou de ampliao de territrio so vedadas ao Brasil pela Constituio Federal (CF). 153
154
A dissuaso deve ser a estratgia principal do Brasil, desde o tempo de paz. Foras armadas preparadas para defender os interesses nacionais, em qualquer tempo, convencem pela sua capacidade de combate e de sustentao do esforo nesta ao. A contribuio das foras armadas para a dissuaso, contudo, somente ser concretizada pela existncia de um poder militar adequado, que inspire credibilidade aos demais pases.
3 POLTICA EXTERNA E POLTICA INTERNA
Cervo (2009, p. 8) argumenta que as relaes internacionais, a poltica exterior e a diplomacia so trs dimenses do convvio entre os povos, sendo o primeiro conceito o mais abrangente e o ltimo o mais restrito. Ainda da leitura de Cervo (2009, p. 9) depreende-se que poltica externa a agregao de valores, vindos da sociedade nacional, agenda externa que o governo quer implementar, ou seja, uma conjugao da vontade da sociedade aplicada ao relacionamento internacional. Milza (2003, p. 369) acentua a vinculao das polticas externa e interna quando diz:
(...) no h nenhum ato de poltica externa que no tenha aspecto de poltica interna, quer se trate dos atos mais importantes da vida dos Estados ou das manifestaes cotidianas da atividade internacional. Em outras palavras: no h diferena de natureza, tampouco separao estanque entre o interior e o exterior, mas interaes evidentes entre um e outro, com, entretanto, uma prevalncia reconhecida do primeiro sobre o segundo.
Almeida (2002, p. 23) destaca que, apesar do aparecimento de outros atores internacionais e de temas que mobilizam a opinio pblica mundial, os Estados nacionais continuam sendo os atores fundamentais dos arranjos internacionais, mantendo-se vlido o paradigma inaugurado na Paz de Westflia (1648), onde o conceito de soberania dos Estados-Nao reconhecidos era a base do sistema internacional. A importncia da soberania corroborada pelo Estado brasileiro por meio de sua Constituio, quando esta enumera, no inciso I do Artigo 1, a soberania como fundamento da Repblica. Amalgamando-se essas abordagens, adotar-se- como conceito de poltica externa brasileira, para o estudo em tela, as aes do Estado brasileiro em direo a outros Estados e a outros atores externos. Estas aes so provenientes da vontade da sociedade e respaldadas, a fim de serem reconhecidas como legtimas, pelos recursos de poder disposio do Estado. Tudo com vistas a manter a soberania nacional e a autonomia decisria da sociedade brasileira. Observa-se, no conceito explicitado, que a poltica externa o reflexo dos interesses e das aspiraes de uma sociedade no sistema internacional, sendo que esses objetivos so dependentes da capacidade de o Estado alcan-los.
155
Estabelecido o conceito de poltica externa adotado para esta anlise, buscar-se- realizar um histrico da evoluo da PEB, enfatizando as tendncias que prevaleceram nos diversos perodos e procurando enfocar, com mais ateno, o relacionamento da poltica externa com a segurana e o poder militar.
4 USO DO PODER MILITAR NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA: PANORAMA HISTRICO 4.1 Os anos da independncia (1822-1828): anos de submisso
Menezes (1997, p. 37) sustenta que a diplomacia brasileira herdou as tradies portuguesas. O Estado portugus da Dinastia de Bragana no dispunha de recursos para manter uma poltica externa autnoma; assim, sua diplomacia evitava enfrentamentos e objetivava sempre a mediao, buscando manter as discusses internacionais o menos exaltadas possveis. Portugal ainda era aliado incondicional da Inglaterra, o que, na prtica, garantia a soberania do Estado portugus, que prescindia, assim, de manter foras armadas adequadas estatura do pas. Essa cultura do no confronto foi assimilada pelo nascente Estado brasileiro independente. Cervo e Bueno (2010, p. 23) concordam que a PEB do perodo da independncia herdou os valores e desgnios do Estado bragantino. Destacam, ainda, que a PEB da dcada de 1820 teve duas caractersticas: i) o alijamento da sociedade brasileira do processo decisrio, com a consequente percepo restrita do interesse nacional; e ii) a subordinao aos interesses ingleses, em troca do reconhecimento da independncia, o que permitiu ao Estado monrquico brasileiro manter a unidade nacional (Cervo e Bueno, 2010, p. 50). Pode-se destacar que a PEB deste perodo no privilegiava um projeto autnomo nacional: ela era independente em relao sociedade brasileira e primava pela no confrontao. Com essa poltica, o Estado brasileiro podia abrir mo de acumular recursos de poder, em especial de poder militar, pois a submisso aos interesses externos e a opo exclusiva da mediao davam essa possibilidade.
4.2 A autonomia de meados do sculo XIX (1840-1889): o uso do poder coercitivo
Na dcada de 1830, iniciou-se uma transio de postura na PEB, da submisso verificada no perodo de independncia para uma poltica de afirmao nacional (Cervo e Bueno, 2010, p. 61). Essa transio foi caracterizada pelo alinhamento da PEB com a opinio dominante no Parlamento e a revogao dos tratados desiguais, que colocavam o Brasil em posio subalterna, pois clusulas, pretensamente recprocas, s beneficiavam os pases contrapartes.
156
Em 1844, aps as crises iniciais do Segundo Reinado e no ocaso da Revoluo Farroupilha (1835-1845), o Imprio revogou o ltimo dos tratados desiguais, o tratado de 1827 com a Inglaterra, que dava vantagens comerciais quele pas. Inaugurou-se, assim, uma nova PEB. Cervo e Bueno (2010, p. 65) caracterizam essa fase da seguinte forma: O novo projeto, autoformulado, envolveu uma redefinio das metas externas, a partir de novas percepes dos interesses nacionais, resultando numa poltica externa enrgica em seus meios e independente em seus fins. Entre os objetivos dessa nova PEB estava o controle do comrcio externo, por meio de uma autonomia alfandegria, que fora possvel pela denncia dos tratados desiguais e pela consolidao das fronteiras, atravs da manuteno das posses territoriais j conseguidas no passado (Cervo e Bueno, 2010, p. 65). A PEB deste perodo teve que atingir trs grandes objetivos de segurana: i) resolver a situao de beligerncia com os ingleses; ii) defender a Amaznia dos interesses norte-americanos; e iii) controlar a regio do Prata. Em 1845, coerente com a sua postura autnoma e reagindo s presses inglesas, o Brasil iniciou um perodo de beligerncia com a Inglaterra. Essa ruptura se materializou quando o Brasil no renovou o tratado de comrcio de 1827, extinguiu os privilgios ingleses no territrio nacional e decretou a cessao da conveno sobre o trfico negreiro (Cervo e Bueno, 2010, p. 80). A autonomia alfandegria foi materializada pelo Decreto n 376, de 12 de agosto de 1844, conhecido por Tarifa Alves Branco, que gravava os produtos importados, em sua maioria ingleses, com tarifas que iam at 60%. Tudo isso fez parte do projeto nacionalista de 1844, que teve o mrito de unir a opinio pblica, o Parlamento e o Conselho de Estado, marcar a posio de no subservincia a potncias estrangeiras e estimular a industrializao nacional. O estado de beligerncia s foi superado em meados dos anos 1860, quando o Brasil driblou a intransigncia do governo ingls atravs da extino do trfico de escravos, de vinculaes da corte imperial com a coroa inglesa e de ligaes econmicas entre empresrios dos dois pases (Cervo e Bueno, 2010, p. 83). A dcada de 1850 exigiu cuidados especiais do Imprio na defesa da Amaznia. Os Estados Unidos tinham planos de ocupao da regio para obter uma sada da crise da economia escravista do Sul daquele pas. Cervo e Bueno (2010, p. 102) afirmam que a estratgia dos Estados Unidos era composta pela: penetrao demogrfica; provocao; conflito; e anexao. Para tal, fazia-se vital conseguir a livre navegao no rio Amazonas. Nesse intento, o governo norte-americano fez uma manobra diplomtica, buscando atrair para a sua causa os pases ribeirinhos superiores do Amazonas. Alegava-se que a monarquia (...)
157
mantinha o Amazonas fechado, aps obter liberdade de navegao dos rios platinos (Cervo e Bueno, 2010, p. 103). Cervo (2009, p. 125) mostra que a estratgia adotada pelo Imprio foi defensiva, a qual se baseou na protelao da abertura do rio navegao internacional por meio dos seguintes instrumentos: acordos com os ribeirinhos superiores, oferecendo direito navegao; fortificao da foz; e criao de uma companhia nacional para explorar a navegao no rio. Esta estratgia teve pleno sucesso. Ao Sul, o Imprio adotaria uma estratgia ofensiva para a consecuo de seus objetivos de evitar o fortalecimento da Argentina e garantir a livre navegao na bacia platina. Doratioto (2000) ratifica essa posio quando diz:
(...) pois, no final da dcada de 1840, o Estado Monrquico brasileiro estabeleceu como objetivo de sua ao no Rio da Prata evitar a construo de um Estado Nacional, sob a hegemonia de Buenos Aires, que ocupasse a mesma extenso de territrio do antigo Vice-Reino do Rio da Prata. Uma repblica forte ao sul, acreditavam os governantes do Imprio do Brasil constituir-se-ia em ameaa, quer poltica, ao estimular, por seu exemplo, movimentos republicanos internos, quer prpria integridade territorial nacional, por ser plo de atrao ou ameaa militar em relao ao sul brasileiro, e, ainda, ameaaria a livre navegao dos rios Paran e Paraguai, essencial para o contato da isolada provncia do Mato Grosso com o resto do Brasil.
Para alcanar esses objetivos de poltica exterior, o Brasil empregou seu poder militar. O marco do incio do uso da fora militar na regio do Prata foi a campanha contra Rosas, que se deu quando o presidente argentino, superando o bloqueio naval anglo-francs a Buenos Aires, sentiu-se fortalecido e tencionou conseguir uma superioridade militar perante o Brasil. O Imprio reagiu, se aliou politicamente s provncias centrfugas de Entre Ros e Corrientes e, como suporte a essa ao diplomtica, empreendeu uma campanha militar. A consequncia foi a sada de Rosas do poder, em 1852, e a manuteno do status quo favorvel ao Brasil (Candeas, 2005, p. 6). Outro aspecto importante do emprego do poder militar como ferramenta de poltica externa no perodo foi a Guerra do Paraguai (1864-1870). Apesar disso, deve-se ressaltar a viso de Menezes (1997, p. 46), ao quantificar os efetivos militares nacionais ao incio da guerra como insignificantes, mesmo diante do Paraguai, um pas de menores populao e extenso territorial, o que demonstra que no havia um cuidado institucional para manter o poder militar devidamente adequado para que este servisse como instrumento da PEB. Cervo (2009, p. 124) afirma que, no perodo entre 1851 e 1876, quando da desocupao militar do Paraguai pelas tropas brasileiras, estabeleceu-se uma
158
hegemonia regional brasileira, com forte emprego do poder militar. Destaca, ainda, o papel de protagonista do Brasil na configurao do subsistema platino de relaes internacionais, agindo com grande autonomia, mesmo diante das presses das grandes potncias. Interessante analisar esse perodo da PEB, marcado por grande autonomia e pela busca de solues distintas para as questes de segurana, priorizando o emprego do poder militar ao Sul e aes diplomticas frente aos ingleses e americanos. Cervo e Bueno (2010, p. 129) destacam que, uma vez resolvidos os problemas de segurana, a poltica externa do Imprio entrou em uma fase de distenso, tendo ganhado destaque as viagens do Imperador D. Pedro II pelo mundo e o comparecimento a fruns e conferncias internacionais. Outro dado relevante que, na poltica externa do final do Imprio, deu-se inicio aproximao com os Estados Unidos. Vrios aspectos, principalmente econmicos, deram origem a esse processo, porm destaca-se como fator importante a resistncia, de ambos os pases, preeminncia inglesa (Cervo e Bueno, 2010, p. 139). Como concluso sobre a PEB do Imprio (1822-1889), pode-se dizer que, aps um incio vacilante e equivocado, o governo imperial, a partir de 1840, agiu com grande autonomia, em especial nas questes de segurana, buscando estar colimado com o interesse nacional, alm de empregar solues e estratgias diversas. O emprego de meios militares em apoio PEB, no perodo, garantiu a integridade territorial e a autonomia decisria do Estado brasileiro. Apesar de os recursos militares no serem abundantes, o governo imperial empregou-os de forma resoluta e com apoio da sociedade para alcanar seus objetivos polticos.
4.3 A Repblica Velha (1889-1930)
Em 1902, assumiu a chancelaria brasileira Jos Maria da Silva Paranhos Jnior, o Baro do Rio Branco. Rio Branco direcionou sua ao diplomtica para as questes de segurana nacional, em especial a soberania e os limites. Cnscio da exiguidade de recursos de poder disposio do Estado brasileiro, Rio Branco aproximou-se dos Estados Unidos, sem que isso significasse, contudo, um alinhamento automtico. Essa posio pragmtica visava ganhar autonomia no plano sul-americano. Cervo (2009, p. 126) cita dois exemplos dos benefcios que o apoio diplomtico norte-americano propiciou: a anexao do Acre, extirpando a tentativa imperialista do Bolivian Syndicate;1 e a formao do conceito de Amrica do Sul como uma unidade estratgica, livre de iniciativas imperialistas extracontinentais.
1. Companhia de explorao de borracha, de capital anglo-americano, que firmou um acordo com o governo boliviano, dando-lhe direitos de soberania no territrio atual do Acre.
159
Em 1904, o Brasil iniciou um projeto de rearmamento naval, a fim de resguardar as solues adotadas pela chancelaria. Doratioto (2000) e Heinsfeld (2003, p. 319) concordam em afirmar que o Baro usou sua influncia para que o governo aprovasse esse rearmamento, pois acreditava que tornar o Brasil uma potncia regional passava por fortalecer os mecanismos de defesa do pas. Com isso, foi autorizada a encomenda de vrias belonaves, sendo que trs delas estavam entre as mais poderosas do mundo. De fato, a dissuaso causada por esse rearmamento possibilitou a acomodao das tenses com a Argentina (Doratioto, 2000). Corroborando essa ideia, Guedes (2002) destaca a preocupao de Rio Branco, j em 1902, com o estado precrio das Foras Armadas brasileiras. Ao contrrio dos contenciosos fronteirios na regio de Palmas e do Amap, onde a arbitragem internacional dera ganho de causa ao Brasil, Rio Branco acreditava que as questes que se avizinhavam, como as disputas geopolticas com a Argentina e as territoriais com a Bolvia e o Peru, necessitariam ser resolvidas pela diplomacia bilateral; assim, considerava que Foras Armadas adequadas seriam indispensveis para respaldar a ao diplomtica. Aps a entrada dos Estados Unidos, em 1917, na Primeira Guerra Mundial (1914-1918), e devido ao afundamento de vrios navios mercantes nacionais, o Brasil abandonou a neutralidade e declarou guerra ao imprio alemo. A maior contribuio militar ocorreu por intermdio da Diviso Naval em Operaes de Guerra (DNOG), composta de vrios navios de guerra, a qual cumpriu misses de combate no Atlntico e no Mediterrneo. Essa contribuio militar tinha um objetivo de poltica externa: fazer com que o Brasil fosse reconhecido como uma das naes vitoriosas, colocando em um patamar superior seu status no cenrio poltico internacional, visto que, na Segunda Conferncia de Haia, o Brasil havia sido classificado como potncia de quinta (e ltima) categoria, na organizao do Tribunal de Presas. Apesar da participao no Tratado de Paz de Versalhes, esse reconhecimento no se concretizou: Estados Unidos, Frana, Inglaterra e, em menor medida, Itlia e Japo, dominaram os acontecimentos polticos e alijaram os outros contendores do processo decisrio do ps-guerra (Frota, 2000, p. 560-569). A Primeira Guerra Mundial fez, ainda, o governo brasileiro ver que o Exrcito no estava preparado para o combate moderno de ento. Como consequncia, tomou duas atitudes: i) criou, em 1917, fbricas de plvora e cartuchos, assim como arsenais de guerra para fabricao de viaturas militares e de projeteis de ao para a artilharia, tudo visando tornar o Brasil autnomo em material militar; e ii) contratou, em 1919, a Misso Militar Francesa, que tinha por objetivo organizar o ensino e a instruo militar no Exrcito (Brasil, 1984, p. 34-35, 47).
160
Apesar desse esforo em aumentar o poder militar disposio do Estado brasileiro, no houve, aps a Primeira Guerra Mundial, o uso deste poder para a consecuo do interesse nacional, pois as elites polticas do pas estavam satisfeitas com a insero internacional do Brasil de ento. De fato, prosperavam com a diviso internacional do trabalho, que colocava o Brasil como exportador de produtos primrios, especialmente caf. Assim, com uma percepo do interesse nacional que no privilegiava a maior parte da populao, a diplomacia concentrou seus esforos nas questes comerciais de abertura de mercados para esses produtos, permanecendo em uma posio poltica subalterna em relao aos Estados Unidos e a Gr-Bretanha (Cervo e Bueno, 2010, p. 200).
4.4 O primeiro governo Vargas (1930-1945): defesa e desenvolvimento
O governo Vargas mudou o enfoque da poltica externa, devido a uma leitura mais acurada do interesse nacional. Sem descuidar das tradicionais exportaes de produtos primrios, buscaram-se novas formas de cooperao com outros Estados que trouxessem ganhos para o conjunto da sociedade, as quais se materializaram pelo incio da industrializao. Moura (1980, p. 60-62) declara que, embora autoritrio, o governo Vargas, ao quebrar a estrutura oligrquica agroexportadora vigente at ento, incluiu outros atores no processo decisrio nacional, e a busca pela satisfao desses atores pautou a poltica externa. Em um mundo ainda multipolar, com vrios atores relevantes, Vargas buscou uma poltica de equidistncia entre os Estados Unidos e a Alemanha, com vistas a obter maior poder de barganha e maior autonomia. Por fim, ainda no ambiente multipolar, em 1939, o Brasil optou pelos Estados Unidos (Cervo e Bueno, 2010, p. 234). Moura (1980, p. 62, 132) concorda que Alemanha e Estados Unidos disputavam o apoio do Brasil, o que alargou a autonomia decisria nacional; porm, o autor agrega que essa equidistncia s foi rompida completamente quando Vargas conseguiu alcanar seus dois grandes objetivos, que no estavam, inicialmente, nos planos norte-americanos: a instalao de uma usina siderrgica e o reequipamento das Foras Armadas brasileiras. Isto fica claro no seguinte trecho: O rompimento da equidistncia na poltica externa brasileira dependeu do completo reequipamento econmico e militar do pas e nesse sentido os ltimos meses de 1941 e os primeiros de 1942 foram cruciais (Moura, 1980, p. 156). Assim, Vargas franqueou o territrio nacional para a instalao de bases militares, as Foras Armadas foram reequipadas e o pas recebeu ajuda para o aumento do seu parque industrial. Logo aps, o Brasil enviou tropas para combater na Segunda Guerra Mundial, sendo o nico pas latino-americano a faz-lo.
161
Cervo e Bueno (2010, p. 264) destacam que no houve solicitao dos Estados Unidos para que o Brasil enviasse tropas ao conflito e, inclusive, a Gr-Bretanha foi contrria a esse envio. Na verdade, Vargas decidiu pelo emprego do poder militar nacional na guerra para aumentar a presena brasileira nas conferncias de paz e para melhorar a posio do pas no concerto internacional do ps-guerra. Vargas utilizou a poltica de equidistncia para aumentar os recursos nacionais de poder, por meio da ajuda norte-americana para a construo do parque siderrgico e para o reequipamento das foras armadas, aliando segurana e desenvolvimento. Aps isso, utilizou seu poder militar, recm-renovado, para apoiar a poltica externa, conseguindo o aumento do prestgio internacional do pas, que figurou ao lado dos vitoriosos na guerra.
4.5 O perodo democrtico (1946-1964)
Aps a guerra, houve a redemocratizao do Brasil, com a ascenso do governo Dutra (1946-1951), o qual acreditava que o liberalismo poltico e econmico, por meio do alinhamento aos Estados Unidos, traria desenvolvimento ao pas. Esse clculo, contudo, no se concretizou. Barros (2007, p. 81) afiana que os Estados Unidos no tinham inteno de realizar investimentos estatais no Brasil; queriam, sim, flexibilizaes legais que garantissem mais retorno aos investimentos privados, quase um retorno poltica de tratados desiguais dos primeiros anos da independncia. Cervo (2009, p. 129) corrobora essa posio e destaca, ainda, que os Estados Unidos impuseram ao Brasil, o qual aceitou sem barganhar, um sistema de segurana coletiva, o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar), em 1947. Com efeito, o Brasil abriu mo de qualquer autonomia no plano internacional, permitindo o livre fluxo de capitais norte-americanos e atendendo aos objetivos de segurana coletiva impostos por Washington. Vargas, em seu segundo governo (1951-1954), foi eleito com uma proposta de combater o capital estrangeiro e acelerar o crescimento econmico, objetivos antagnicos nas circunstncias do momento (Barros, 2007, p. 83). Dessa poca surgiu, na ESG, os princpios da doutrina de segurana nacional, que associavam segurana e desenvolvimento, tal como fizera Vargas em seu primeiro governo. Essa doutrina foi a primeira formulao autctone no Brasil na rea da segurana internacional. Vizentini (2008, p. 13) destaca que, nesse momento, a poltica nacional estava polarizada entre dois grupos: i) um que pretendia um desenvolvimento autnomo, afastando o Brasil dos Estados Unidos; e ii) outro que acreditava que o melhor caminho para o desenvolvimento era uma associao com os Estados Unidos, devido oferta de capital que existia naquela nao. O primeiro grupo vocalizava as ideias da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
162
(Cepal), enquanto o segundo se baseava na doutrina emanada pela ESG. Oliveira (2010, p. 142-143) concorda com essa viso ao dizer:
Por outro lado havia tambm um projeto liberal ou internacionalista, cujos formuladores acreditavam que pases como o Brasil, de recente desenvolvimento industrial e com escassas reservas de capital, no teriam condies de promover o desenvolvimento por conta prpria, sendo necessrio recorrer ao capital internacional. Como este estava disponvel em grande volume, sobretudo nos Estados Unidos, garantir-se-ia um desenvolvimento acelerado (...). Tal debate, que ocorria no interior destes segmentos da sociedade civil, praticamente se reproduzia no interior das Foras Armadas, principalmente no exrcito. De um lado se punham os intelectuais da ESG denominados de sorbonistas, cujo posicionamento poltico os aproximava do projeto liberal ou internacionalista, e de outro os nacionalistas, os quais formavam a faco do exrcito simpatizante com as ideias getulistas, contrrios interveno militar na poltica (a no ser para garantir o estado de direito na defesa da Constituio e que consideravam necessrio garantir o desenvolvimento da nao um pouco mais distante do poderio do capital internacional).
Um exemplo desse antagonismo, presente no segundo governo Vargas, foi a criao da Petrobras, medida que teve como objetivo agradar os nacionalistas, e a assinatura do Tratado de Assistncia Militar Brasil-Estados Unidos, para contemplar os liberais. O governo Kubitschek (1956-1961), por sua vez, trafegou com mais desenvoltura nessa ambiguidade. Procurou implementar uma poltica desenvolvimentista, com substituio de importaes, e lanou a Operao Pan-Americana (OPA). A viso de Cervo e Bueno (2010, p. 290) define a OPA como:
(...) uma proposta de cooperao internacional de mbito hemisfrico, na qual se insistia na tese de que o desenvolvimento e o fim da misria seriam as maneiras mais eficazes de se evitar a penetrao de ideologias exticas e antidemocrticas, que se apresentavam como solues para os pases atrasados.
Um acontecimento importante no governo Kubitschek foi a deciso de o Brasil enviar tropas, sob a gide da Organizao das Naes Unidas (ONU), para o Sinai e Faixa de Gaza no mbito da Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF I). Foi a primeira vez que o pas participou com contingente militar neste tipo de misso, sendo a nica nao sul-americana que manteve a contribuio ao longo de toda a misso. Marca a importncia dessa participao o fato de dois generais brasileiros terem assumido o cargo de comandante militar da misso (Seitenfus, 2006, p. 3). Em linhas gerais pode-se afirmar que Kubitschek subordinou a autonomia, em termos de segurana, aos objetivos de desenvolvimento.
163
Quadros (janeiro a agosto de 1961) e Goulart (1961-1964) tentaram implantar a Poltica Externa Independente (PEI), que tinha suas razes no desenvolvimentismo de Kubitschek e no nacionalismo de Vargas. Em termos gerais, propugnava uma autonomia decisria, levando em considerao os interesses nacionais em desenvolvimento e segurana. Fugia do alinhamento automtico com os Estados Unidos, mas no buscava um confronto com esse pas (Cervo, 2009, p. 130). Nesse perodo, politicamente conturbado, no houve emprego substantivo do poder militar em apoio poltica externa.
4.6 O regime militar: autonomia pela dissuaso
O regime militar iniciou-se com o governo Castelo Branco (1964-1967). A poltica externa de Castelo privilegiou o que Miyamoto e Gonalves (1993, p. 215) e Vizentini (1998, p. 34) chamam de poltica dos crculos concntricos, que reconhecia a hegemonia dos Estados Unidos no plano mundial e focava a ateno na Amrica Latina, dentro do paradigma Leste-Oeste. O comando militar da misso na Repblica Dominicana (1965) est dentro desse escopo. Com Costa e Silva (1967-1969), iniciou-se uma mudana de rumos na PEB do regime militar, abandonando-se o alinhamento com os Estados Unidos em favor de uma poltica autnoma. Vizentini (1998, p. 77-78) cita trs aspectos que levaram a essa mudana: i) a falta de desenvolvimento econmico pela falta de afluxo de capitais; ii) a Dtente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, que fez emergir o antagonismo Norte-Sul; e iii) o fato de que a poltica de defesa coletiva no havia criado relaes de interdependncia, tendo, ao contrrio, aumentado a dependncia, fazendo ruir as aspiraes de subliderana regional. Marcou essa poltica a recusa em assinar, no ano de 1968, o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), por Costa e Silva entender que este visava ao congelamento das relaes de poder entre as naes, sufocando os pases em desenvolvimento. Costa e Silva abandonou os conceitos de segurana coletiva e soberania limitada em favor dos conceitos de segurana e soberania nacional, os quais estariam em estreita ligao com o desenvolvimento como resultado de um processo endgeno (Vizentini, 1998, p. 84-85). No governo Mdici (1969-1974), o Brasil experimentou uma fase de grande desenvolvimento econmico, conhecido como milagre brasileiro; ao mesmo tempo houve um fomento governamental que propiciou o perodo de maior desenvolvimento da indstria armamentista nacional, estratgia levada a cabo pelo governo com a finalidade de reforar o poder militar, ganhando, assim, autonomia no plano internacional (Brigago e Proena Jnior, 1988, p. 87-89). De posse desses recursos de poder, econmicos e militares, Mdici propugnou sua diplomacia do interesse nacional, que se resumia em considerar que, medida
164
que um pas cresce, aumenta sua parcela de deciso no sistema internacional, combatendo o congelamento de posies de poder e argumentando por regras de comrcio internacional mais justas, pois no poderia haver paz sem desenvolvimento (Miyamoto e Gonalves, 1993, p. 225). Cervo (2009, p. 136) afirma que o pice dessa poltica exterior autnoma se deu no governo Geisel (1974-1979), por intermdio de quatro vertentes: i) a produo de armamentos, desde armas portteis a avies e carros de combate, objetivando a exportao e o aumento do poder militar nacional; ii) o Acordo Nuclear, firmado com a Alemanha, com transferncia de tecnologia; iii) a denncia do Tratado de Assistncia Militar Brasil-Estados Unidos; e iv) o desenvolvimento de um programa nuclear nacional. Vizentini (1998, p. 197-204, 223) concorda ao dizer que (...) a poltica exterior de Geisel representou a forma mais desenvolvida do paradigma da diplomacia do regime militar. Agrega, ainda, que isso foi possvel, mesmo em um quadro de recesso mundial, pela poltica de substituio de importaes, em especial de fontes de energia. Destaca que a denncia do acordo militar com os Estados Unidos s foi possvel porque o Brasil produzia 80% de seu material blico, importando os 20% restantes de diferentes pases: a participao americana era mnima. Barros (2007, p. 98) adiciona que essa poltica exterior pode ser definida como um pragmatismo responsvel e ecumnico, focado no interesse nacional e que, por conta disso, o Brasil adotou posies terceiro-mundistas, como a condenao ao sionismo e ao apartheid sul-africano, bem como aumentou a sua presena na frica e no Oriente Mdio. Miyamoto e Gonalves (1993, p. 230-232) destacam que esse governo concretizou o abandono do paradigma Leste-Oeste e passou a enxergar o cenrio internacional sob o vis do conflito Norte-Sul; comprova esse fato o reconhecimento do governo de Angola, recm-independente, de orientao marxista-leninista, o que seria impensvel antes. O acmulo de poder, econmico e militar, permitiu a Geisel suportar as presses norte-americanas, que foram uma reao a essa poltica autnoma. Vizentini (1998, p. 224) deixa isso claro ao tratar das presses do governo norteamericano, relacionadas s crticas aos direitos humanos, quando diz que aquele governo vinculou essas crticas ao acordo nuclear com a Alemanha e que As denncias eram usadas como forma de presso para que o Brasil desistisse ou revisasse o acordo. Nos dizeres de Cervo (2009, p. 131), os governos do regime militar: rechaaram os mecanismos de segurana coletiva impostos pelos Estados Unidos; abandonaram a bipolaridade como parmetro de poltica exterior, privilegiando
165
uma viso dos problemas gerados pela diviso Norte-Sul; e direcionaram a poltica exterior para a consecuo dos interesses nacionais. A PEB do regime militar teve independncia em mbito mundial, escudada nos recursos de poder nacionais. Sobre esta questo, Hlio Jaguaribe, citado por Vizentini (1998, p. 227), comenta que o Brasil dispunha de (...) uma base de recursos suficiente para enfrentar o mundo por conta prpria. Assim, os governos do perodo foram mais alm do que propugnava a PEI. Interessante perceber que no houve emprego violento do poder militar; porm, o dispositivo militar, associado ao desenvolvimento econmico, era percebido como forte o suficiente para respaldar o governo contra qualquer coero por parte de outros pases, ou seja, dava dissuaso e permitia autonomia decisria.
4.7 A redemocratizao: a cooperao em segurana na Amrica do Sul
O governo Figueiredo (1979-1985) iniciou a redemocratizao, ao revogar os atos institucionais e promulgar a Lei da Anistia, que permitiu a volta dos exilados cena poltica do pas. Esse perodo foi marcado, tambm, por uma grave crise econmica, que reduziu os recursos de poder disposio do Brasil. Sem recursos para trafegar com desenvoltura no cenrio internacional, o Brasil resolveu solucionar os contenciosos no plano regional, em especial com a Argentina. Barros (2007, p. 102) destaca que, tendo herdado do governo Geisel relaes conturbadas com a Argentina, Figueiredo empenhou-se em melhor-las, iniciando pelo Acordo Tripartite de Cooperao Tcnico-Operativa, em 1979, que compatibilizou os projetos hidroeltricos de Itaipu e Corpus. Outro gesto significativo foi a postura do Brasil durante a Guerra das Malvinas, em 1982. Rocha (2006, p. 118) ressalta que, apesar de se manter oficialmente neutro, o Brasil ajudou a Argentina, cedendo material militar e franqueando os portos brasileiros para que produtos argentinos pudessem ser reexportados, evitando, assim, o embargo comercial imposto pelos pases europeus. A atitude do Brasil teve duas razes principais: i) amenizar as tenses ainda recentes com a Argentina; e ii) impedir que Buenos Aires recorresse ajuda da Unio Sovitica (Moniz Bandeira, 2003, apud Rocha, 2006, p. 118). Outro fato importante envolvendo um pas vizinho se deu em 1983 na crise do Suriname. Esse pas, devido a problemas polticos internos, estava isolado da comunidade internacional e buscou ajuda junto a Cuba. Havia a percepo, por parte dos Estados Unidos, que Cuba iria aumentar a influncia comunista na regio, inclusive com desdobramentos de tropas, atravs de uma aproximao com o Suriname e com Granada.
166
Receosos desse intento, os Estados Unidos enviaram um emissrio ao Brasil, em maro de 1983, para propor que os dois pases compusessem uma fora militar aliada, com a finalidade de invadir o Suriname, prevenindo a ameaa comunista. O governo brasileiro respondeu que no participaria de uma invaso a um pas vizinho, dissuadiu o governo norte-americano de realiz-la e se comprometeu a resolver o problema, por acreditar que este ocorria em sua zona de responsabilidade. Assim, houve uma misso, liderada pelo chefe da Casa Militar, general Venturini, que foi ao Suriname oferecer ajuda militar e econmica em troca do afastamento dos cubanos. A misso foi coroada de xitos: o objetivo de segurana foi atingido. Granada, contudo, foi invadida em outubro daquele ano pelos Estados Unidos (Lampreia, 2010, p. 109-112). Continuando com sua poltica de boa vizinhana, o Brasil assinou com a Argentina o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e a Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear, em 1983, que foi consubstanciado pela Declarao de Iguau, em 1985, j no governo Sarney. Os dois pases abriram mo do uso da energia nuclear para fins militares, frearam uma corrida armamentista e diminuram a desconfiana mtua. Outro movimento que caminhou no mesmo sentido foi a iniciativa brasileira, em 1986, de criar a Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul, que resultou na Resoluo no 41/2011 da Assemblia Geral das Naes Unidas. Essa iniciativa envolveu os pases sul-americanos e africanos banhados pelo Atlntico Sul, tendo por objetivo promover a cooperao regional e a manuteno da paz e da segurana na regio. Particular ateno foi dedicada s questes de preveno da introduo de armas nucleares, bem como eventual eliminao da presena militar de potncias estranhas a esse espao geogrfico. O pice desse movimento de aproximao com os vizinhos se deu com a assinatura do Tratado de Assuno, assinado por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, em 26 de maro de 1991, que previa a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul). No perodo da redemocratizao, ainda sob a inrcia da poltica autnoma do regime militar, mas sem recursos e espaos de manobra para atuar no cenrio internacional, o Brasil restringiu-se ao seu entorno regional, a Amrica do Sul, demarcando essa rea como sua zona de influncia. O emprego do poder militar se deu sob a forma de cooperao e contribuiu para os objetivos de poltica externa, porm de forma subalterna.
4.8 A dcada de 1990: a depresso do papel das foras armadas
A dcada de 1990 teve incio com o impacto do desmoronamento da Unio Sovitica, fato que obrigou a um rearranjo da ordem mundial. Cervo e Bueno
167
(2010, p. 455) e Alsina Jnior (2003, p. 58) tm vises convergentes acerca das consequncias desse fato. Os primeiros destacam que a derrota do socialismo como forma de organizao dos pases implicou a hegemonia militar norte-americana e a supremacia da democracia como regime poltico. Esse rearranjo internacional trouxe consigo o aumento na velocidade dos fluxos financeiros internacionais, a internacionalizao das cadeias produtivas e a convergncia da regulao nos Estados. A segunda viso enfatiza que o governo brasileiro entendeu que essa hegemonia norte-americana estruturaria o sistema internacional, enquadrando o mundo nos seus valores, notadamente: democracia, livre mercado e direitos humanos. Dessa maneira, o Brasil, que j abraara a democracia e os direitos humanos como preceitos constitucionais, adotou o livre mercado quase como um dogma religioso, dando plena liberdade ao capital financeiro internacional e seguindo as regras preconizadas por Washington para os pases no desenvolvidos. Cervo e Bueno (2010, p. 468-469) aprofundam ainda mais a questo ao dizer que (...) o Itamaraty apropriou-se, nos anos 1990, com sua inspirao idealista de vertente grotiana e kantiana, da doutrina de segurana e da poltica de defesa, deprimindo o papel das Foras Armadas nessa rea. Destacam, tambm, que as grandes potncias nunca perderam a viso realista do cenrio internacional; na verdade, se auto-outorgaram o direito de ingerncia, sob o pretexto dos direitos humanos, objetivando, porm, seus interesses nacionais. Assim, o Brasil desqualificou a fora como recurso de poder, abandonando a tendncia iniciada nos anos 1970. Firmou os acordos internacionais de desarmamento e aplicou uma viso multilateral s questes de segurana. Entretanto, Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-2002), figura de proa da poltica nacional da dcada, no abraou inteiramente o idealismo pretendido pela chancelaria, por acreditar que este no atenderia aos interesses do Brasil no cenrio internacional. Esse choque de realidade foi gerado, dentre outros, pelos seguintes fatos: i) a adeso brasileira a todos os regimes de desarmamento no gerou nenhum acesso especial a tecnologias sensveis, como previam os idealistas; ii) o esvaziamento do Conselho de Segurana das Naes Unidas, patrocinado pelos norte-americanos; e iii) a acomodao das grandes potncias frente s exploses de artefatos nucleares realizadas pela ndia e pelo Paquisto, pases que no aderiram ao TNP (Alsina Jnior, 2003, p. 56). Cervo (2009, p. 141) destaca que essa tendncia ao realismo j se manifestava no incio do governo FHC, o que se demonstra na comparao das atitudes dos governos brasileiro e argentino de ento. Os dois governos, apesar de terem atitudes semelhantes no cenrio global, seguindo a tendncia internacional j
168
citada, tinham vises antagnicas quanto s questes de segurana referentes Amrica do Sul. Enquanto a Argentina desarticulou suas foras armadas e pretendeu transferir a responsabilidade da segurana regional para a potncia hegemnica, FHC trabalhou para livrar a Amrica do Sul da intruso de potncias estranhas nos temas de segurana regional. Nesse sentido, o governo brasileiro:
(...) no aceitou a adeso da Argentina Organizao do Tratado do Atlntico Norte, nem a criao de instituies hemisfricas de segurana, muito menos o confinamento das Foras Armadas no combate ao narcotrfico, como sugeriu o governo dos Estados Unidos, em 1995 (Cervo, 2009, p. 141).
Outro fato importante foi o posicionamento do governo FHC frente ao conflito Equador-Peru. Em janeiro de 1995, com FHC recm-empossado, eclodiu o conflito entre estes dois pases. Apesar de as negociaes de paz ocorrerem no mbito da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e sob a superviso dos pases garantes Brasil, Argentina, Chile e Estados Unidos , FHC colocou o Brasil na dianteira do processo de paz. Isto ficou caracterizado pelo protagonismo da chancelaria brasileira na conduo do acordo de paz e pela liderana militar brasileira na Misso de Observadores Militares Equador-Peru (MOMEP) (Brasil, 2003). FHC, ainda, tomou trs iniciativas que tencionaram criar mecanismos de coordenao dos esforos entre diplomatas e militares no mbito externo: i) a Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (Creden), do Conselho de Governo; ii) a PDN, de 1996; e iii) o Ministrio da Defesa (MD). A Creden foi criada pelo Decreto n 1.895, de 6 de maio de 1996, tendo como membros natos os ministros militares de ento e o ministro das Relaes Exteriores, dentre outros. Objetiva formular polticas, estabelecer diretrizes e aprovar e acompanhar os programas a serem implantados no mbito das matrias correlacionadas, inclusive aquelas pertinentes: cooperao internacional em assuntos de segurana e defesa; integrao fronteiria; s populaes indgenas e aos direitos humanos; s operaes de paz; ao narcotrfico e a outros delitos de configurao internacional; imigrao; e s atividades de inteligncia. Devido ao seu escopo de atribuies, a Creden tinha por finalidade se tornar uma instncia de coordenao entre diplomatas e militares. Alsina Jnior (2003, p. 64-69) esmia os aspectos polticos da formulao da PDN, lanada em 1996. Destaca que coube Secretaria de Assuntos Estratgicos
169
(SAE), ento chefiada por um diplomata, a liderana do processo de confeco da PDN; houve, tambm, forte participao do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), em detrimento das Foras Armadas, mas por culpa delas prprias, que no conseguiram se articular em torno de uma posio comum. O resultado foi que a viso realista das Foras Armadas sucumbiu perante a abordagem grotiana da chancelaria. Dessa forma, a PDN no privilegiou a organizao do aparato militar como garantidor da segurana nacional e como instrumento de projeo de poder que servisse de ferramenta de respaldo poltica externa. Apesar desses caminhos tortuosos, a PDN de 1996 teve o mrito de ser o primeiro documento dessa natureza na histria nacional e de balizar, ainda que de maneira abrangente, a atuao exterior de militares e diplomatas no mbito das questes de segurana. Alm disso, trouxe em seu bojo alguns conceitos interessantes. Pode-se citar como um de seus objetivos a consecuo e a manuteno dos interesses brasileiros no exterior, o que abriu a oportunidade de se empregar o poder militar no exterior a fim de atender aos interesses nacionais. Outro aspecto importante pode ser observado em duas diretrizes: i) proteger a Amaznia brasileira, com o apoio de toda a sociedade e com a valorizao da presena militar; e ii) sensibilizar e esclarecer a opinio pblica, com vistas a criar e conservar uma mentalidade de Defesa Nacional, por meio do incentivo ao civismo e dedicao Ptria, que indicam a necessidade de envolver a sociedade nos assuntos de defesa (Brasil, 1996a). Ao indicar a necessidade de coordenao com a poltica externa e de interoperabilidade das foras singulares, a PDN de 1996 abriu caminho tambm para a criao do MD, estrutura que, ao menos em tese, facilitaria esses intentos. Assim, a Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999, criou o ministrio e subordinou as Foras Armadas ao ministro de Estado da Defesa. Apesar da PDN e do MD, no conseguiu-se, no governo FHC, a efetiva articulao entre a poltica de defesa e a poltica externa. Nos dizeres de Alsina Jnior (2003, p. 80):
(...) ao longo de quase todo o sculo XX, a diplomacia brasileira prescindiu do brao armado como elemento de respaldo da ao externa, seria surpreendente que uma constante to arraigada fosse modificada pela simples publicao de um documento declaratrio sobre defesa e pela implantao de uma nova estrutura administrativa responsvel pelo tratamento unificado da temtica militar.
Ainda como fato que merece destaque, pode-se citar a iniciativa brasileira de promover a I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, em agosto de 2000, em Braslia. Esse movimento realou a inteno de se manter o continente sul-americano com alguma unidade poltica e na zona de influncia do Brasil. Desse modo, FHC manteve a lgica sul-americana iniciada nos anos 1980.
170
Como vimos, na dcada de 1990 houve uma predominncia da vertente idealista, de matriz grotiana, na formulao da poltica externa, subordinando a poltica de defesa a essa poltica idealista, eliminando qualquer iniciativa de se utilizar o poder militar em aes de interesse da poltica externa, exceo de operaes de paz, como a MOMEP. FHC, porm, criou a Creden, a PDN e o MD, instrumentos potencialmente eficazes para articular a diplomacia e a defesa, ainda que isto no tenha efetivamente ocorrido durante seu mandato.
4.9 O governo Lula: da segurana cooperativa autonomia em defesa
O governo Lula (2003-2010) teve incio ainda sob os impactos dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, fato que reforou a tendncia de adoo de uma postura unilateral na poltica externa norte-americana. Alm disso, os Estados Unidos deixaram de se preocupar com os acontecimentos na Amrica Latina, passando a focar sua ateno no combate ao terrorismo islmico no Oriente Mdio e na sia Central (Bernal-Meza, 2010, p. 194). Nesse cenrio, sem a presso direta dos Estados Unidos, foram criadas condies mais propcias para que a diplomacia atuasse com mais autonomia no governo Lula, o que de fato veio a ocorrer. Outro aspecto que contribuiu para uma mudana de atitude na poltica externa foi a orientao ideolgica do novo governo. Lula, de centro-esquerda, adotou o paradigma do chamado Estado logstico, tendncia que havia comeado a se manifestar ainda no segundo mandato do governo FHC, quando foi elaborado o conceito de globalizao assimtrica. O Estado logstico aquele que, sem ser empresrio, apoia, legitima e cria condies para que os outros atores econmicos e sociais liderem o processo de desenvolvimento. Ao contrrio do entendimento de ento sobre a globalizao, esse paradigma, iniciado no governo FHC e consolidado por Lula, no admite que foras internacionais imponham regras aos governos, ou seja, que se (...) ceda por ameaa, por grito ou truculncia (Cervo e Bueno, 2010, p. 490-494). Contudo, Almeida (2004, p. 162) e Bernal-Meza (2010, p. 198-202) discordam da ideia de continuidade e evoluo na PEB entre os governos FHC e Lula. Almeida argumenta que o governo Lula, por no querer alterar a poltica econmica do governo anterior, como apregoara seu partido, imprimiu em sua poltica externa as teses partidrias, no sentido de atender suas bases polticas. Bernal-Meza, por sua vez, envereda pelo campo das teorias de relaes internacionais, destacando que, enquanto o governo FHC tinha uma viso idealista, por acreditar que uma ordem multipolar traria desenvolvimento e harmonia, o governo Lula retomou uma viso realista, pela qual o mundo enxergado de uma forma hierarquizada, privilegiando, assim, o acmulo de poder poltico, econmico e
171
militar. Porm, os autores citados concordam que, no governo Lula, o Brasil buscou uma projeo mundial, baseada em uma liderana regional. O batismo de fogo da diplomacia de Lula ocorreu em 2003, na Conferncia da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em Cancn. A diplomacia ps em marcha uma estratgia, que adotaria como padro a partir de ento, para que os pases em desenvolvimento expandissem sua influncia nos fruns multilaterais, tendo em vista que, desde a Segunda Guerra Mundial, os pases desenvolvidos ditavam as regras das relaes econmicas internacionais, cabendo aos pases em desenvolvimento apenas cumpri-las. A estratgia consistiu em realizar coalizes ao sul, no caso o G20, e bloquear as negociaes que no atendessem aos interesses dos pases em desenvolvimento, agora chamados emergentes. A partir dessa estratgia elaborou-se o conceito de multilateralismo recproco, ou seja, o de que as regras do relacionamento multilateral necessitavam ser democratizadas, trazendo benefcios a todos. O prximo passo foi estender esse conceito para a segurana internacional, o que ficou marcado com o discurso brasileiro apontando a falta de representatividade do Conselho de Segurana da ONU (CSNU) (Cervo e Bueno, 2010, p. 496). Bernal-Meza (2010, p. 208) destaca que o Brasil se valeu dos fruns multilaterais para contrabalanar o poder dos pases desenvolvidos. Assim, usou os instrumentos de cooperao para atingir os objetivos de poltica externa, dentro de uma viso realista. Coerente com essa viso, o Brasil, em 2004, obteve a cooperao de outros pases sul-americanos Argentina, Bolvia, Chile, Peru e Uruguai e aceitou liderar o componente militar da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH). Sobre o assunto, Cervo (2009, p. 147) declara:
A misso no Haiti soma esses clculos: por meio dela a ao brasileira promove o bem-estar e o desenvolvimento, usa a cooperao tcnica e o prprio futebol, incorpora a filosofia poltica da ONU, mas persegue o status internacional e tem no horizonte outros fins, como o prprio Conselho de Segurana.
Sob o ponto de vista da cooperao internacional em defesa e segurana, o governo Lula fez um movimento coerente com a poltica de priorizar as relaes na Amrica do Sul, vigente desde os anos 1980. Com o Tiar completamente esvaziado, devido a sua inoperncia durante o confronto das Malvinas (1982), os Estados Unidos tiveram a iniciativa, em 1994, de criar a Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas (CDMA), que no teria poder de deciso e seria apenas (...) um frum de debate dos ministros de Defesa do continente, permitindo ampliar a cooperao e contribuindo para a segurana e defesa dos estados participantes (DAraujo, 2010, p. 72). Logo ficou claro que o CDMA enquadrava-se no que Cervo (2009, p. 147) chamou
172
de estratgia da segurana cooperativa, formulada pelos norte-americanos. Essa estratgia objetivava legitimar os interesses dos Estados Unidos, como a guerra preventiva e o combate ao narcotrfico e ao terrorismo fora de seu territrio, alm de impor restries aos armamentos de outros pases. Isso ficou claro na reunio da CMDA em Quito, no ano de 2004, quando o secretrio de Defesa dos Estados Unidos defendeu que as foras armadas dos pases latino-americanos deveriam se adaptar aos novos tempos e assumir as funes policiais, de combate ao narcotrfico e ao terrorismo, proposta rechaada pelo Brasil (DAraujo, 2010, p. 82). Em contraposio, o Brasil, em 2008, tomou a iniciativa de criar o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), no mbito da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). O CDS tem por objetivo consolidar a Amrica do Sul como zona de paz, construir uma identidade regional em matria de defesa e produzir consensos para fortalecer a cooperao regional. Deve ser estruturado em quatro eixos: i) polticas de defesa; ii) cooperao militar, aes humanitrias e operaes de paz; iii) indstria e tecnologia de defesa; e iv) formao e capacitao (DAraujo, 2010, p. 98). O CDS a tentativa de se tratar os problemas de segurana da regio sob o ponto de vista sul-americano, afastando a ingerncia de organismos e potncias extrarregionais, alm de, pela primeira vez, destacar a necessidade da integrao das indstrias de defesa dos pases constituintes. Os mecanismos de segurana regional, contudo, passam pela cooperao, mas tambm necessitam de fora militar. Bertonha (2010, p. 114) e Alsina Jnior (2009, p. 57) destacam a deficincia do poder militar do Brasil e da Amrica do Sul, o que no daria substncia ao CDS, pelo fato de este no ter capacidade de dissuaso a tentativas de ruptura da paz regional ou de intervenes estrangeiras, como comprova o Plano Colmbia,2 por meio do qual os Estados Unidos mantm bases e atuam no territrio daquele pas. Cervo (2009, p. 149) concorda com essa viso ao realar que o Brasil necessita constituir um ncleo de poder nacional, calcado em duas variveis:
(...) colaborao entre diplomatas, militares e acadmicos na formulao e implementao da poltica de segurana e a colaborao entre cientistas, industriais e militares na produo de meios de dissuaso e defesa, tanto convencionais quanto aqueles que resultem dos projetos estratgicos em curso, que conferem ao Pas uma capacitao similar de potncias militares.
Essa deficincia de poder militar compatvel fica evidente nas tentativas de o Brasil ocupar um assento permanente no CSNU. Os governos brasileiros vm
2. Segundo Vizentini (2008, p. 101), o Plano Colmbia, institudo em 2000, uma aliana entre a Colmbia e os Estados Unidos, com a finalidade de auxiliar aquele pas a combater o narcotrfico e as guerrilhas, porm tambm objetiva demonstrar que os Estados Unidos seguem capazes de intervir na Amrica do Sul para atender seus interesses.
173
destacando a necessidade dessa ocupao e o governo Lula, particularmente, foi explcito em diversos pronunciamentos (Brasil, 2007, p. 196); porm, a viso brasileira do papel a ser exercido nos mbitos regional e global est muito alm das capacidades estratgicas do pas, notadamente a escassez de meios de dissuaso e defesa disposio das Foras Armadas (Cervo e Bueno, 2010, p. 503). Este fato fica evidente na tabela 2, que compara o Produto Interno Bruto (PIB) e os gastos de defesa de potncias mdias consolidadas, duas com assento permanente no CSNU, Frana e Reino Unido, e duas que pleiteiam esse assento, Alemanha e Japo, com dois pases emergentes que tambm postulam o assento, Brasil e ndia.
TABELA 2
Pas Frana Reino Unido Japo Alemanha ndia Brasil
Comparao dos gastos com defesa (dados de 2010)

PIB a preos correntes (US$ bilhes) 2.582,5 2.247,5 5.458,9 3.315,6 1,538,0 2.090,3 Gastos militares (US$ bilhes) 61,3 57,4 51,4 46,8 34,8 28,1 Porcentagem do PIB gasto com defesa 2,37 2,56 0,94 1,41 2,26 1,34
Fontes: FMI (2011) e Stockholm International Peace Research Institute (Sipri, 2011). Elaborao do autor.
Da tabela, verifica-se que o Brasil investe relativamente menos em seu poder militar que todos os outros pases mencionados, apenas superando o Japo na relao dos gastos de defesa com o PIB. Esses nmeros do conta da baixa prioridade que o Estado brasileiro confere defesa, alm de demonstrar a defasagem entre os propsitos de ser uma potncia mdia, com assento permanente no CSNU, e as capacidades estratgicas militares. Consciente das fragilidades, o governo Lula tentou indicar os caminhos para a soluo dos problemas atravs de trs diplomas legais: i) a END, de 18 de novembro de 2008; ii) o Decreto no 6.592, de 2 de outubro de 2008, que dispe sobre a mobilizao nacional; e iii) a Lei Complementar no 136, de 25 de agosto de 2010, que, alterando a Lei Complementar no 97, dispe sobre as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas. A END pretende reorganizar as Foras Armadas e a indstria de defesa nacional. Para tal indica que, devido vastido do territrio nacional e das guas jurisdicionais, o aparato de defesa deve possuir grande capacidade de monitoramento e alta mobilidade, a primeira para detectar vetores hostis e a segunda para concentrar as foras militares, rapidamente, no ponto desejado para debelar a ameaa, bem como para projetar poder fora do territrio nacional (Brasil, 2008b).
174
Destaca, tambm, a necessidade do uso intenso de tecnologia, da o desenvolvimento da indstria de defesa, uma vez que o acesso a essas tecnologias restrito. A END prev Foras Armadas modernas e com grande interoperabilidade, a fim de buscar a sinergia no seu emprego e dissuadir qualquer ameaa. Ainda, de acordo com a END, pode-se definir a finalidade do aparato de defesa como Dissuadir a concentrao de foras hostis nas fronteiras terrestres, nos limites das guas jurisdicionais brasileiras, e impedir-lhes o uso do espao nacional. O problema que resta para a END como equacionar os problemas oramentrios para a implantao das diretrizes propostas. A Lei Complementar no 136 tem dois grandes mritos: aumenta o controle poltico sobre as foras armadas; e traz o Congresso Nacional, por via de consequncia a sociedade, para o debate sobre a defesa. Traz tambm, contudo, um inconveniente: o aumento da possibilidade de empregar as Foras Armadas em mbito interno. Isso pode gerar duas consequncias negativas: a banalizao desse uso, deixando de obrigar os rgos de segurana pblica a cumprirem seu papel institucional; e a adaptao do preparo e dos equipamentos das foras para essa destinao, tornando-as menos aptas para a sua funo precpua, de defender a ptria, e de ser um instrumento capaz de avalizar a poltica externa. O Decreto de Mobilizao se torna importante, nessa discusso, na medida em que define agresso estrangeira como: (...) ameaas ou atos lesivos soberania nacional, integridade territorial, ao povo brasileiro ou s instituies nacionais, ainda que no signifiquem invaso ao territrio nacional. Assim, o Brasil considera que uma ameaa no precisa, necessariamente, acontecer em territrio nacional, o que confere legitimidade ao pas para atuar fora de suas fronteiras quando ameaado. O governo Lula aumentou o grau de autonomia da PEB e compreendeu que a segurana e a defesa so variveis importantes para a insero internacional do Brasil. Trouxe, ainda, para o campo da segurana e da defesa o objetivo de manter a Amrica do Sul como rea de influncia do Brasil, como demonstra a criao do CDS e a misso no Haiti. Na verdade, a misso no Haiti uma forma de o Brasil exibir sua liderana regional, mesclada com capacidade militar, ou seja, uma maneira de dizer ao mundo que quer participar das decises globais. O governo buscou tambm aumentar o controle poltico e o alinhamento institucional das Foras Armadas, embora no tenha conseguido aumentar o poder militar brasileiro de forma que este se tornasse um instrumento mais eficaz na proteo dos interesses nacionais, a exemplo do que aconteceu na maior parte da histria nacional. Assim, o governo Lula caminhou no sentido da institucionalizao
175
do emprego das Foras Armadas como instrumento de poltica externa, porm essas ainda no esto adequadas estatura estratgica do Brasil.
5 CONCLUSO
A hiptese deste trabalho era de se o poder militar brasileiro foi utilizado, ao longo da histria, como instrumento de poltica externa para atingir os objetivos de segurana do pas, e, caso afirmativo, de que forma e com que efeitos. A pesquisa realizada comprovou que essa utilizao aconteceu com frequncia, alternando empregos eficazes, como no Imprio e no regime militar, e outros nem tanto; na maioria dos casos, isso ocorreu de forma pouco coordenada. O uso do poder militar durante meados do sculo XIX (1840-1889) um caso de sucesso do uso violento das Foras Armadas. Houve um alinhamento institucional dos objetivos de poltica externa e do emprego da fora, garantindo a integridade territorial do Brasil e mantendo um equilbrio de poder favorvel ao pas no Cone Sul. Foi um perodo de atuao regional com grande autonomia, mesmo frente s potncias de ento. Apesar de ter cumprido seu papel, o comentrio a respeito desse emprego que dificilmente, nos dias de hoje, haveria liberdade de ao, junto opinio pblica nacional e internacional, para que o Brasil empregasse seu poder militar de maneira violenta sem que tenha sido ameaado ou que esteja sob o amparo legal do CSNU. Na Repblica Velha (1889-1930), o poder militar foi usado como instrumento da PEB, primeiramente pela dissuaso causada pelo rearmamento naval de 1904, que acomodou a tenso com a Argentina, evitando a escalada do conflito. Esse rearmamento foi instado, junto ao governo, pelo Baro do Rio Branco, pois este acreditava que tornar o Brasil uma potncia regional passava por fortalecer os mecanismos de defesa. J a participao militar na Primeira Guerra Mundial no trouxe os frutos desejados, pois o Brasil no conseguiu alavancar sua posio no cenrio internacional, tendo ocorrido um erro de clculo do governo, uma vez que o tamanho da participao fora insuficiente. Vargas (1930-1945), em seu primeiro governo, aproveitou a importncia geoestratgica do pas para manter uma poltica de equidistncia com a Alemanha e os Estados Unidos at conseguir seus objetivos econmicos e militares. Aps o reequipamento das Foras Armadas, empregou-as na Segunda Guerra Mundial, aumentando o prestgio internacional do Brasil. Assim, mesmo com pouco poder militar disponvel, utilizou-o judiciosamente e em combinao com outros recursos de poder, maximizando o alcance da autonomia decisria nacional. O regime militar traz exemplos de empregos do poder militar factveis de serem reproduzidos hoje em dia. O Brasil reforou sua capacidade militar por meio do desenvolvimento da indstria de defesa e da modernizao das Foras Armadas;
176
com isso, aumentou sua dissuaso militar e pde dizer no s presses internacionais. Isto deu ao pas mais autonomia para atuar em mbito mundial, executando uma poltica externa com alto grau de independncia. Dentro dessa linha, os acontecimentos no Suriname, em 1983, durante o governo Figueiredo, so emblemticos. Devido a sua capacidade militar, o Brasil foi instado pelos Estados Unidos a participar de uma ao militar preventiva naquele pas. Alm de no aceitar essa participao, o Brasil convenceu os Estados Unidos a no realiz-la e resolveu a situao usando a cooperao militar. Seria equivocado dizer que o poder militar dissuasrio brasileiro tenha demovido os Estados Unidos de executarem a ao; porm, por possuir capacidade militar expressiva e estar nas vizinhanas, o Brasil foi consultado sobre a operao, tendo assim condio de interferir na deciso. Os governos FHC e Lula enxergaram a questo da segurana sob aspectos distintos. FHC deprimiu o papel das foras armadas na conduo desses temas, privilegiando o Itamaraty, poca com uma viso idealista de poltica externa. O governo Lula retomou a viso realista e compreendeu que defesa e segurana so variveis importantes para a insero internacional do pas. Esses dois governos, porm, apresentaram uma continuidade no sentido de buscar instrumentos institucionais que balizem o emprego do poder militar como ferramenta de poltica externa. Esses instrumentos so: a Creden; a PDN de 1996; o MD; a PDN de 2005; e a END. Esses instrumentos so potencialmente eficazes para garantir um alinhamento institucional que privilegie o preparo e o emprego das Foras Armadas para que estas sejam instrumentos eficazes do Estado brasileiro na projeo internacional e na manuteno dos interesses da sociedade. A pesquisa mostrou que os perodos de maior autonomia coincidiram com o maior emprego do poder militar para apoiar a poltica externa, seja de forma violenta seja de forma dissuasria. Apesar disto, a diplomacia brasileira, especialmente ao longo do sculo XX, relutou em se apoiar nessa ferramenta, seja por convices ideolgicas seja por entender que o poder militar no est adequadamente dimensionado. O fato que, com o apartamento de diplomatas e militares, fica mais difcil coordenar uma ao conjunta. H, ainda, o baixo interesse dos civis em assuntos militares. Defesa, contudo, no um assunto exclusivo dos militares; um tema atinente a toda a sociedade brasileira. Assim, um bom caminho seria o estmulo do maior envolvimento do meio acadmico na questo. O primeiro aspecto pode encontrar soluo pela determinao do governo em promover aes de aproximao entre militares e diplomatas, como simpsios, palestras e comisses conjuntas. A soluo do segundo passa pelo estmulo, atravs de bolsas de estudo, aos cursos relacionados defesa a serem realizados por civis.
177
A maior dificuldade, porm, que os meios militares esto aqum das metas polticas pretendidas pelo Estado brasileiro. Como visto na tabela 2, os recursos que a sociedade brasileira destina defesa esto abaixo do que outros pases, com as mesmas ambies que o Brasil, gastam. complexo adequar o oramento s necessidades de defesa, tarefa difcil em um pas com diversos problemas sociais, mas, em ltima anlise, a sociedade brasileira deve decidir se quer ter autonomia decisria e se quer buscar seus interesses no cenrio internacional; enfim, deve decidir qual ser o papel do Brasil no mundo.
REFERNCIAS
ALMEIDA, P. R. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula. Revista brasileira de poltica internacional, Braslia, v. 47, n. 1, jun. 2004. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003473292004000100008&lng=en&nrm=iso>. ______. Os primeiros anos do sculo XXI: o Brasil e as relaes internacionais contemporneas. So Paulo: Paz e Terra. 2002. 282 p. ALSINA JNIOR, J. P. S. A sntese imperfeita: articulao entre poltica externa e poltica de defesa na era Cardoso. Revista brasileira de poltica internacional, Braslia, v. 46, n. 2, dez. 2003. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo. php?script=sci_arttext&pid=S0034-73292003000200003&lng=en&nrm=iso>. ______. Poltica externa e poder militar no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2009. 169 p. BARBOSA, A. Viso militar sobre a insero de segurana do Brasil. In: BRIGAGO, C.; PROENA JNIOR, D. (Org.). Brasil e o mundo: novas vises. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 2002. p. 87-160. BARROS, O. de. Sinopse da histria das relaes externas brasileiras. In: LESSA, M. L.; GONALVES, W. da S. (Org.). Histria das relaes internacionais: teorias e processos. Rio de Janeiro: EdUERJ, 2007. p. 43-110. BERNAL-MEZA, R. International thought in the Lula era. Revista brasileira de poltica internacional, Braslia, v. 53, n. esp., dez. 2010. Disponvel em: <http://www. scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-73292010000300012&lng= en&nrm=iso>. BERTONHA, J. F. Brazil: an emerging military power? The problem of the use of force in Brazilian international relations in the 21st century. Revista brasileira de poltica internacional, Braslia, v. 53, n. 2, 2010. Disponvel em: <http://www. scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-73292010000200006&lng= en&nrm=iso>.
178
BIGATO, J. de P. As operaes de manuteno de paz da ONU no ps-Guerra Fria: o caso dos conflitos armados intra-estatais. In: DARAUJO, M. C. et al. (Org.). Defesa, segurana internacional e foras amadas. Campinas, SP: Mercado das Letras, 2008. p. 267-282. BRASIL. Estado-Maior do Exrcito. Histria do estado-maior do exrcito. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 1984. ______. Poltica de defesa nacional. Braslia, 1996a. Disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/DEFES.htm>. ______. Poltica de defesa nacional. Braslia, 2005. ______. Ministrio da Defesa. Estado-Maior do Exrcito. Estratgia, manual de campanha, C 124-1. Braslia: EGGCF, 2001. Disponvel em: <https://doutrina. ensino.eb.br/Manuais/C%20124-1.pdf>. _____. Ministrio das Relaes Exteriores. Misses de paz: a diplomacia brasileira nos conflitos internacionais. 2003. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/ missoes_paz/port/index.html>. _____. Ministrio das Relaes Exteriores. Repertrio de poltica externa: posies do Brasil. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2007. ______. Decreto no 6.703, de 18 de dezembro de 2008b. Aprova a estratgia nacional de defesa e d outras providncias. Disponvel em: <https://www.planalto. gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/d6703.htm>. ______. Ministrio da Defesa. Escola Superior de Guerra. Manual bsico: elementos fundamentais. Reimpr. rev. Rio de Janeiro, 2011. v. I. Disponvel em: <http://www.esg.br/uploads/2011/01/Manual-Bsico-Vol-I.pdf>. BRIGAGO, C.; PROENA JNIOR, D. A projeo externa do Brasil: a questo da segurana. Contexto internacional, Ano 4, n. 7, p. 85-110, jan./jun. 1988. CANDEAS, A. W. Relaes Brasil-Argentina: uma anlise dos avanos e recuos. Revista brasileira de poltica internacional, Braslia, v. 48, n. 1, jun. 2005. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003473292005000100007&lng=en&nrm=iso>. CERVO, A. L. Insero internacional: formao dos conceitos brasileiros. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. 297 p. _____.; BUENO, C. Histria da poltica exterior do Brasil. 3. ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2010. 560 p. DARAUJO, M. C. Militares, democracia e desenvolvimento: Brasil e Amrica do Sul. Rio de Janeiro: FGV, 2010. 264 p.
179
DORATIOTO, F. F. M. A poltica platina do Baro do Rio Branco. Revista brasileira de poltica internacional, Braslia, v. 43, n. 2, dez. 2000. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003473292000000200006&lng=en&nrm=iso>. FMI FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL. World economic outlook databases, Apr. 2011. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/ ns/cs.aspx?id=28>. FROTA, G. de A. Quinhentos anos de histria do Brasil. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 2000. 736 p. GUEDES, M. J. O Baro do Rio Branco e a modernizao da defesa. In: CARDIM, C. H.; ALMINO, J. (Org.). Rio Branco, a Amrca do Sul e a modernizao do Brasil. Rio de Janeiro: EMC, 2002. p. 307-330. HEINSFELD, A. O Congresso Nacional brasileiro diante da corrida armamentista entre Brasil e Argentina na primeira dcada do sculo XX. 2003. Disponvel em: <http://sbph.org/2003/comunicacoes/adelar-heinsfeld>. LAMPREIA, L. F. O Brasil e os ventos do mundo: memrias de cinco dcadas na cena internacional. Rio de Janeiro: Objetiva, 2010. 343 p. MENEZES, D. T. O militar e o diplomata. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 1997. 142p. MILZA, P. Poltica interna e poltica externa. In: RMOND, R. Por uma histria poltica. Traduo Dora Rocha. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2003. p. 365-400. MIYAMOTO, S.; GONCALVES, W. S. Os militares na poltica externa brasileira: 1964-1984. Estudos histricos, Rio de Janeiro, v. 6, n. 12, p. 211-246, 1993. MOURA, G. Autonomia na dependncia: a poltica externa brasielira de 1935 a 1942. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980. NOGUEIRA, M. de A. Dissuaso e coero: o emprego da fora pelo Estado brasileiro. In: DARAUJO, M. C.; SOARES, S. A.; MATHIAS, S. K. (Org.). Defesa, segurana internacional e foras amadas. Campinas: Mercado das Letras, 2008. p. 65-78. OLIVEIRA, N. D. de. Os primrdios da doutrina de segurana nacional: a Escola Superior de Guerra. Histria, Franca, v. 29, n. 2, dez. 2010. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/his/v29n2/v29n2a08.pdf>. Acesso em: 5 jul. 2011. RAZA, S. G. As crises e a manobra de crises. 2002. Disponvel em: <http://www.airpower.au.af.mil/apjinternational/apj-p/2002/2tri02/raza.htm>.
180
ROCHA, M. S. Desenvolvimento como integrao. O Brasil e a Amrica do Sul: desafios no sculo XXI. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, 2006. SEITENFUS, R. De Suez ao Haiti: a participao brasileira nas Operaes de Paz. 2006. Disponvel em: <http://www.seitenfus.com.br/arquivos/Seitenfus_-_ De_Suez_ao_Haiti.pdf>. SIPRI STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE. Military expenditure database. 2011. Disponvel em: <http://www.sipri.org/databases/milex>. VIZENTINI, P. F. A poltica externa do regime militar brasileiro: multilaterizao, desenvolvimento e a construo de uma potncia mdia (1964-1985). Porto Alegre: Editora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), 1998. ______. Relaes internacionais do Brasil: de Vargas a Lula. 3 ed. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2008.
BRASIL. Decreto no 376, de 12 de agosto de 1844. Regulamento para execuo da tarifa das alfndegas do Imprio do Brasil. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-376-12-agosto-1844-560768publicacaooriginal-83952-pe.html>. ______. Decreto no 88.946, de 7 de novembro de 1983. Promulga o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e a Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear entre o governo da Repblica Federativa do Brasil e o governo da Repblica Argentina. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dai/argnucl.htm>. ______. Constituio da repblica federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988: atualizada at a Emenda Constitucional no 66. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const>. ______. Decreto no 350, de 21 de novembro de 1991. Promulga o tratado para a constituio de um mercado comum entre a Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dai/trassuncao.htm>. ______. Decreto no 1.895, de 6 de maio de 1996b. Cria a Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, do Conselho de Governo. Disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D1895.htm>.
181
______. Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999, alterada pelas Leis Complementares no 117 e no 136. Dispe sobre as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das foras armadas. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp97.htm>. _____. Ministrio das Relaes Exteriores. Reunio de presidentes da Amrica do Sul. 2000. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/2000/03/23/reuniao-de-presidentes-da-america-dosul/?searchterm=reunio presidentes amrica>. ______. Decreto no 6.592, de 2 de outubro de 2008a. Dispe sobre a mobilizao nacional. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2008/Decreto/D6592.htm>. ______. Ministrio das Relaes Exteriores. Declarao de Iguau. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dai/b_argt_256_733.htm>. UNITED NATIONS. Declaration of a zone of peace and co-operation in the South Atlantic, A/RES/41/11, 27 Oct. 1986. Disponvel em: <http://www. un.org/documents/ga/res/41/a41r011.htm>.
PARTE II
ESTRATGIA E TECNOLOGIA NA DEFESA E NA SEGURANA INTERNACIONAL
CAPTULO 6
CONSIDERAES SOBRE O CONCEITO DE CULTURA ESTRATGICA*

Reginaldo Mattar Nasser**
1 INTRODUO
A literatura e o debate sobre o fenmeno da guerra, dos conflitos armados e dos assuntos relacionados esfera estratgico-militar continuam cada vez mais relevantes na redefinio dos rumos da poltica internacional contempornea. Entretanto, as possibilidades de discusso sobre as relaes entre os temas de segurana, defesa e cultura so aspectos de um debate tardio e ainda escasso em Relaes Internacionais (RI), sobretudo quando se considera a extensa e consolidada bibliografia dos trabalhos tributrios do paradigma realista ou liberal neste campo do conhecimento cientfico (Messari e Nogueira, 2005). A partir da dcada de 1980, discutiu-se o surgimento de um terceiro debate em RI: o ps-positivista (Lapid, 1989), momento em que a disciplina de RI era alvo de questionamentos e de reviso dos marcos conceituais e tericos que orientavam a sua agenda de pesquisa. As crticas de ordem metodolgica, epistemolgica e ontolgica ampliaram as opes tericas disponveis para a explicao dos assuntos tradicionais (guerra, paz, segurana, comrcio), bem como recepcionaram um novo conjunto de temas (identidade, meio ambiente, cultura, gnero). Entre as novas abordagens tericas, o construtivismo1 revelou-se profcuo no somente ao destacar a realidade em termos de uma construo social, mas tambm ao apresentar as diferentes percepes normativas como condicionantes do comportamento dos atores. Esta abertura permitiu, por sua vez, impulsionar a discusso a respeito do conceito de cultura estratgica, que tem sua origem no final dos anos 1970, como alternativa explicativa complementar s abordagens
* O autor agradece o apoio de Rodrigo Lima, mestrando do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas, da Universidade Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho (UNESP), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). ** Professor do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da PUC-SP e pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. 1. A teoria construtivista das RIs originou-se no final da dcada de 1980, mais especificamente com a publicao de World of our making: rules and rule in social theory and international relations, de Nicholas Onuf (1989).
186
realista e organizativa sobre o comportamento poltico-estratgico dos Estados em matria de segurana e defesa (Marques, 2007). No Brasil, os primeiros trabalhos a recepcionarem ou acusarem registro do conceito de cultura estratgica so recentes (ver Marques, 2007; Bittencourt e Vaz, 2009). Por enquanto, o levantamento bibliogrfico indica que as pesquisas e trabalhos do segmento acadmico e militar dedicados aos estudos estratgicos e de defesa atribuem maior ateno ao legado dos clssicos da sociologia e da antropologia ao articularem elementos da cultura como chave interpretativa.2 O objetivo do presente trabalho apresentar a trajetria do conceito de cultura estratgica no mbito dos estudos de Segurana e Defesa, na agenda de pesquisa em RI. Neste sentido, a seo 2 apresenta o contexto de formulao e o debate terico inicial sobre cultura estratgica. A seo 3 dedicada a questes centrais introduzidas pela abordagem construtivista e como elas repercutiram nos trabalhos que relacionam cultura e defesa. A seo 4 faz uma anlise sobre intervenes militares e cultura estratgica na tradio de poltica externa dos Estados Unidos. A seo 5 dedica-se s revises e problematizaes recentes das quais o conceito foi alvo. As consideraes finais destacam aspectos desta discusso que merecem maior ateno para a consolidao da agenda de pesquisa de cultura estratgica no que tange aos temas de segurana e defesa.
2 CULTURA ESTRATGICA: CONCEITO E DEBATE TERICO
A agenda de pesquisa de estudos de segurana e defesa associados a questes de cultura iniciou-se no final dos anos 1970, sob os marcos da doutrina de emprego de armamento nuclear entre as duas superpotncias Estados Unidos e Unio Sovitica no perodo da Guerra Fria.3 Snyder (1977) utilizou pela primeira vez o conceito como uma resposta ao desafio de entender melhor a percepo sovitica sobre a utilidade das armas nucleares. Estudiosos da postura estratgica dos Estados buscaram explicar o comportamento dos atores a partir da conjugao de fatores materiais e de constrangimentos do sistema internacional. Essa primeira utilizao foi concebida com o objetivo tanto de informar e moldar o valor interpretativo e preditivo como para analisar a probabilidade de ocorrncia de uma guerra nuclear limitada entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica.
2. A partir de levantamento bibliogrfico, observou-se que no seio do pensamento militar brasileiro, o conceito de cultura estratgica no foi recepcionado. A preferncia pelas abordagens metodolgicas que privilegiam a noo de mentalidade de defesa ou cultura de defesa constitui a base terica adotada nas anlises e definies presentes nos manuais militares e nas monografias apresentadas Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (Eceme), Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronutica (Ecemar) e Escola de Guerra Naval (EGN). 3. Em outros ramos das cincias humanas, sobretudo da antropologia, trabalhos como o de Ruth Benedict, O crisntemo e a espada, ou ainda o de Florestan Fernandes, A funo social da guerra na sociedade tupinamb, desenvolvem estudos que relacionam cultura como chave interpretativa para a compreenso de fenmenos sociais, em particular, a guerra.
Consideraes sobre o Conceito de Cultura Estratgica
187
No incio dos anos 1980, a despeito do recrudescimento da corrida armamentista entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, tornavam-se cada vez mais frequentes os trabalhos cientficos de concepo liberal, que apontavam a influncia dos elementos ideolgicos e normativos para a interpretao dos assuntos de poltica internacional. Naquele momento, Keohane (1984) destacava os limites da teoria da escolha racional para a anlise do comportamento do Estado, sobretudo ao reforar o papel das ideias, dos valores, dos padres ticos e das convenes na determinao dos temas da agenda internacional. Apesar das constataes acerca da influncia de fatores imateriais na interpretao dos fenmenos da poltica internacional sob o prisma liberal , os acadmicos comprometidos com a agenda de pesquisa em cultura estratgica buscaram aprofundar a anlise das escolhas estratgico-militares a partir do significado do contexto cultural. De fato, em vez de determinar mecanicamente a adoo das estratgias e doutrinas militares, a cultura estabelece a atmosfera na qual os atores desenvolvem suas percepes sobre experincias histricas, em particular sobre as experincias formativas, no que diz respeito tanto s preferncias estratgicomilitares quanto aos objetivos de defesa e segurana. Com efeito, para Johnston (1995), estes foram os pressupostos que sustentaram o debate terico introduzido pelo conceito de cultura estratgica. Ao definir cultura estratgica como um sistema de smbolos (estruturas argumentativas, linguagens, analogias, metforas) que estabelecem preferncias estratgicas duradouras sobre a formulao de conceitos acerca do papel e da eficcia da fora militar em assuntos de poltica internacional, Johnston produziu uma metfora explicativa para sistematizar trs diferentes vertentes na cronologia dos estudos de cultura estratgica. Em sua anlise, organizou autores e trabalhos em trs geraes, identificando as principais caractersticas e apontando fragilidades e inconsistncias em cada uma delas. A primeira gerao data do incio dos anos 1980. Os estudos acerca da interferncia da cultura nas preferncias estratgicas dos pases ainda compartilhavam da definio apresentada por Snyder, em 1977. Assim como ele, autores como Gray (1986) e Jones (1990) afirmavam que as diferentes doutrinas de guerra eram resultado de distintas experincias histricas, cultura poltica e geografia (Johnston, 1995, p. 36). Alm disso, esses autores expandiram o escopo das variveis presentes no conceito, incorporando anlise sobre cultura estratgica a identidade nacional, a tecnologia, a cultura organizacional, a psicologia social, entre outros elementos (Snyder, 1977; Gray, 1986; Jones, 1990). Johnston, entretanto, argumenta que faltou primeira gerao rigor na definio do conceito, uma vez que o nmero excessivo de variveis demonstra superficialidade e prejuzo na sua delimitao e fora explicativa. Ademais, o determinismo mecanicista na aplicao de tais elementos para justificar a importncia da cultura
188
como varivel causal conduziu premissa de que cada cultura estratgica conduz a um tipo de comportamento. Logo, diferentes pases no poderiam adotar ou compartilhar das mesmas escolhas estratgicas (Johnston, 1995, p. 37). No final dos anos 1980, a segunda gerao de estudos dedicou-se anlise dos aspectos retricos presentes nos pronunciamentos oficiais dos estadistas e conselheiros militares que se utilizavam do conceito de cultura estratgica. Autores como Laitin e Wildavsky (1988) e Klein (1988) discutiam o resgate e a utilizao de elementos da cultura estratgica de determinado pas como mecanismos de legitimao dos discursos oficiais das autoridades encarregadas das escolhas estratgicas. O fortalecimento da autoimagem do Estado junto aos seus nacionais, bem como a defesa de seus interesses hegemnicos em matria de segurana, estaria merc de uma retrica discursiva que camuflava os reais interesses dos atores e partes envolvidas no processo poltico domstico e internacional. Para Johnston, a contribuio da segunda gerao foi a de expor a instrumentalidade a que o conceito de cultura estratgica estava exposto na relao entre o discurso simblico e a prtica poltica. No conseguiu, entretanto, realizar avanos tericos acerca de como se d a influncia da cultura no comportamento poltico, uma vez que seriam os interesses materiais ou de classe as causas explicativas. A terceira gerao emergiu no incio dos anos 1990. Os autores desta vertente, na qual se inclui o prprio Alastair Johnston, buscaram se inscrever dentro dos postulados da metodologia positivista. A cultura passou a ser considerada como varivel independente, enquanto o comportamento poltico como uma varivel dependente. Neste sentido, Johnston prope a seguinte aplicao do conceito:
De incio, ento, associar cultura estratgica a comportamento envolve trs passos. O primeiro testar a presena e congruncia entre as preferncias estratgicas classificadas atravs de objetos de anlise no perodo de tempo presumido como formativo. O segundo testar a presena e congruncia das preferncias estratgicas classificadas encontradas em amostras de, digamos, documentos polticos extrados do processo decisrio no perodo de interesse e, tambm, entre estes documentos e os objetos originais de anlise (...). O terceiro passo testar os efeitos sobre a classificao das preferncias dos tomadores de deciso acerca do comportamento poltico-militar (Johnston, 1995, p. 53, traduo do autor).
Apesar de reconhecer o papel importante desempenhado pelos estudos de cultura estratgica na orientao da formulao de polticas no sentido de compreender de modo mais amplo como diferentes atores observam o funcionamento e a prtica dos temas de segurana e defesa, Johnston indica problemas ainda no superados pela agenda de pesquisa, sobretudo de ordem metodolgica. Para o autor, o tema cultura estratgica permanece pouco teorizado, com alguns trabalhos
189
ora beirando o determinismo extremado, ora dando a entender que cultura estratgica no interfere no comportamento poltico (Johnston, 1995, p. 64). Aps o quadro de reviso conceitual apresentado por Johnston e dedicado superao das ressalvas colocadas pelo autor, a agenda de pesquisa que estuda cultura estratgica viveu um perodo de arrefecimento. Segundo Glenn (2009), tal fato explica-se, em parte, pelo prestgio e fora terica exercidos pelo argumento neorrealista de Kenneth Waltz, o qual assumiu posio de destaque no debate terico em RI. A partir dos anos 2000, no entanto, tal situao foi revertida tanto em razo da difuso dos polos acadmicos de discusso como pelo efeito provocado pela abordagem construtivista em RI.
3 CONSTRUTIVISMO: PERSPECTIVA E PLURALIDADE DE UM DEBATE
A disciplina cientfica de RI passou por um intenso perodo de reformulao nos anos 1980. As dimenses desta efervescncia intelectual refletiam, sobretudo, a necessidade de reviso dos postulados metodolgicos, epistemolgicos e ontolgicos que prevaleciam naquela comunidade acadmica. De fato, conforme destaca Lapid (1989), o assim denominado terceiro debate o ps-positivista assegurou um ambiente intelectual mais reflexivo, no qual a crtica e a novidade podiam circular livremente.
O terceiro debate o incio de uma lenta, mas progressiva, perda de pacincia com a postura de hibernao intelectual. O debate estimulou o fermento metodolgico e epistemolgico em teoria das relaes internacionais, forjando elos com outras disciplinas que atravessam um processo similar. Tal fato chamou ateno para novas noes de objetividade cientfica, forando uma reconsiderao do papel do terico de relaes internacionais no processo cientfico. Ademais, foram questionados os critrios recepcionados para avaliao dos construtos tericos (como validao emprica, previso e explicao), permitindo que as teorias fossem reexaminadas em termos de seu contexto histrico, seus lastros ideolgicos, as formas de sociedade nas quais emergiram e se sustentam e as metforas e linguagens literrias que informam suas construes (Lapid, 1989, p. 250, traduo do autor).
Dentro do conjunto de perspectivas tericas que emergiam do contexto do terceiro debate, a abordagem construtivista estabeleceu um dilogo mais estreito com a sociologia e as demais cincias sociais. Neste sentido, ao lado das vertentes mais tradicionais (foco da anlise sobre as relaes de poder), a perspectiva sociolgica, em sua dimenso ampla (valores, classes, smbolos, preferncias, estrutura, identidade, interesses) permitiu um questionamento mais slido sobre o papel das ideias e dos valores nas anlises de RI, inclusive em matria de segurana e defesa.
190
O horizonte intelectual construtivista, entretanto, est distante de um consenso, pois h uma pluralidade de vertentes tericas que integram esta abordagem.4 Ainda assim, existem determinados pressupostos centrais que conferem alguma unidade ao construtivismo, entre os quais: i) a interpretao do mundo como uma construo social (toda realidade construda socialmente); ii) no h antecedncia ontolgica aos agentes e estrutura (trata-se de uma relao de coconstituio); e iii) as ideias e valores desempenham uma funo importante na produo do conhecimento (os processos de comunicao e as normas so condicionantes da relao sujeito-objeto). justamente sobre esta ltima que repousam as crticas mais contundentes da perspectiva construtivista. Para Adler, o construtivismo a corrente de pensamento segundo a qual o modo pelo qual o mundo material forma a e formado pela ao e interao humana depende de interpretaes normativas e epistmicas dinmicas do mundo material e, portanto:
A importncia e o valor do construtivismo para o estudo das relaes internacionais repousam basicamente em sua nfase na realidade ontolgica do conhecimento intersubjetivo e nas implicaes metodolgicas e epistemolgicas dessa realidade. Os construtivistas acreditam que as relaes internacionais consistem primariamente em fatos sociais, os quais so fatos apenas por acordo humano (...). Ela , na realidade, uma teoria social na qual as teorias construtivistas de poltica internacional como, por exemplo, sobre a guerra, a cooperao e a comunidade internacional se baseiam (Adler, 1999, p. 206).
Com efeito, a discusso de Adler introduz o construtivismo como uma metateoria ou, no limite, como um modelo de raciocnio. Neste sentido, argumenta-se que a proposta da agenda de pesquisa construtivista supe a definio da poltica mundial como socialmente construda, questo essa que envolve duas reivindicaes fundamentais para o autor e para a consolidao desta perspectiva terica: i) as estruturas fundamentais da poltica internacional so sociais em vez de estritamente materiais, como para os neorrealistas; e ii) tais estruturas do forma aos interesses e s identidades dos atores, em vez de apenas moldarem o seu comportamento, como afirmam os racionalistas (Adler, 1999, p. 207). Este reposicionamento do construtivismo como meio termo permite avanar sobre o papel da identidade como elemento constitutivo dos interesses e aes dos atores, bem como destaca a importncia da percepo na interpretao dos fatos sociais. Neste sentido, a agenda de pesquisa construtivista em matria
4. Em 1992, Alexander Wendt publica seu texto clssico do construtivismo Anarchy is what states make of it: the social construction of power politics e, a partir deste, o construtivismo se subdivide em duas vertentes: a wendtiana, que busca estabelecer uma conexo entre o racionalismo e os reflexivistas, e a corrente construtivista crtica, da qual fazem parte Nicholas Onuf e Friedrich Kratochwil.
191
de segurana e defesa introduziu algumas importantes problematizaes em RI, quais sejam: i) a noo de soberania deixa de ser um dado imanente, tratando-se de uma cultura/identidade dos atores polticos; ii) o interesse nacional passa a ser interpretado como uma representao que expressa uma determinada correlao de foras domsticas e, tambm, como um instrumento retrico que apaga a pluralidade e as contradies dos atores e discursos que compem a formulao de poltica externa de um pas; e iii) as polticas e comportamentos em matria de segurana e defesa no derivam exclusivamente de um impulso de sobrevivncia inerente s unidades decisrias, mas so, em parte, reflexos da identidade ou da percepo que os atores possuem sobre a realidade. De fato, segundo Wendt (1999, p. 7), a definio das identidades e dos significados atribudos pelos atores aos fatos sociais precede as aes e a consecuo dos objetivos em poltica internacional. Neste sentido, a construo da identidade anterior formao do interesse nacional, compreendendo um conjunto de valores e padres de cultura e de modos de viver e trabalhar que se criam na trama das relaes sociais. Trata-se, portanto, da brecha construtivista com a qual os estudos de cultura estratgica vo se associar, pois tal perspectiva permite a formao de uma abertura terico-metodolgica que afirma a relevncia das ideias e valores na interpretao do comportamento poltico-estratgico, ao mesmo tempo em que no ignora as demais condicionantes e foras materiais que integram as anlises de defesa e segurana.
4 CULTURA ESTRATGICA E INTERVENCIONISMO: NOTAS SOBRE A AO MILITAR INTERNACIONAL DOS ESTADOS UNIDOS
Os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 suscitaram um debate acerca dos objetivos militares em matria de defesa e segurana nos Estados Unidos. A compreenso de que o pas enfrentava uma ameaa no convencional interna e externa integridade e proteo de seus cidados e instituies realou a necessidade de se revisar os nexos entre questes domsticas e internacionais e, sobretudo, o modo pelo qual os Estados Unidos deveriam proceder em suas escolhas estratgico-militares. Na qualidade de superpotncia militar, os Estados Unidos no hesitaram em mobilizar todo o seu aparato blico ao arrepio da comunidade internacional, haja vista o pas ter iniciado uma operao militar em territrio iraquiano sem o consentimento da Organizao das Naes Unidas (ONU). Ainda assim, invocando a tradio e o legado da experincia histrica, uma vez mais o pas assumia suas responsabilidades perante a sociedade internacional, tal como preconizou o presidente Woodrow Wilson (1912-1921) ao afirmar que a entrada dos Estados Unidos na Primeira Guerra Mundial (1917) guardava uma perspectiva mais ambiciosa, no s em relao reforma da ordem internacional, mas principalmente ao papel a ser desempenhado pelo pas na promoo de valores e na manuteno da paz e segurana internacionais.
192
Em termos histricos, no que diz respeito doutrina militar e ao internacional dos Estados Unidos, a formulao de uma poltica externa de projeo de poder foi inaugurada em 1898, durante a Guerra Hispano-Americana (Nasser, 2010). J anteriormente, no entanto, o expansionismo ocenico havia culminado nas anexaes do Hava e da Ilha de Guam; at o incio da Primeira Guerra Mundial (1914-1918) ocorreu ainda a anexao da Ilha de Samoa e foi realizado um conjunto de intervenes militares como parte da estratgia de expanso dos Estados Unidos no Pacfico, no Caribe e na Amrica Central.5 No incio do sculo passado, portanto, encontra-se a origem de uma determinada concepo de projeo internacional e escolha estratgico-militar o Corolrio Roosevelt que, desde ento, pode-se afirmar, esteve presente na prtica de poltica externa dos Estados Unidos. O governo de Theodore Roosevelt (1901-1909) inaugurou uma tradio de poltica externa que, ao longo de todo o sculo XX, sobreviveu sob formas adaptadas evoluo da conjuntura internacional, a despeito das iniciativas de cooperao poltico-econmica realizadas por diferentes administraes (republicanos e democratas) frente da Casa Branca. A partir do final da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), a emergncia dos Estados Unidos como superpotncia mundial conduziu e reafirmou a Poltica do Big Stick (Grande Porrete) que, por sua vez, reapareceria periodicamente sob a forma de intervenes militares dirigidas contra regimes nacionalistas ou esquerdistas e, no sculo XXI, contra regimes e Estados identificados como associados ou complacentes com atividades de grupos terroristas e/ou com armas de destruio em massa em seus territrios. Na avaliao de McGuire, a resposta militar dos Estados Unidos aos atentados terroristas de setembro de 2001 confirma uma cultura estratgica ofensiva. Para a autora, a poltica de combate global ao terrorismo war on terrorism , com destaque para as campanhas militares no Afeganisto e no Iraque, reafirma uma antiga tradio dos Estados Unidos de levar a guerra ao solo inimigo e acrescenta ainda que a relutncia do Departamento de Defesa em participar dos esforos em medidas de segurana interna atesta esta tendncia ofensiva (McGuire, 2009a, p. 2). Ao introduzir a discusso conceitual de cultura estratgica ofensiva, McGuire refere-se inteno, por parte dos Estados Unidos, em manter suas capacidades militares em um nvel operacional que garanta s foras armadas o poder de realizar manobras e intervenes militares em pases que coloquem em risco a
5. Ainda no sculo XIX, durante as dcadas de expanso e formao territorial, a Doutrina Monroe (1823) e o Corolrio Polk (1844) confirmavam a liderana e hegemonia dos Estados Unidos sobre todo o continente americano em face das pretenses e domnios das potncias coloniais europeias, bem como na defesa dos interesses de seus cidados.
193
segurana interna da nao norte-americana. A autora argumenta que, inerente ao conceito de cultura estratgica ofensiva, est a ideia de manuteno de capacidades de ataques preventivos, segundo a qual as foras armadas podem identificar ameaas segurana e agir antes que estas se confirmem (McGuire, 2009b, p. 2). Nos Estados Unidos, durante a Guerra Fria, perodo no qual o combate ameaa comunista era o principal objetivo em matria de defesa e segurana, duas importantes formulaes de poltica externa representaram o engajamento e a projeo internacional da superpotncia dentro dos marcos da cultura estratgica ofensiva: a Doutrina Truman (1947) e a Doutrina Reagan (1981). Segundo a autora, ambas patrocinavam uma prtica de poltica externa que permitia a interveno em solo estrangeiro quando necessrio (McGuire, 2009b, p. 10). A primeira consolidou o emprstimo e o auxlio financeiro na manuteno de governos pr-ocidentais capitalistas na reconstruo da Europa (Plano Marshall), na Grcia e na Turquia, enquanto a segunda levou a assistncia logstica e militar para grupos que lutavam contra governos socialistas, como os Contras na Nicargua e os mujahidin no Afeganisto. No perodo ps-Guerra Fria, a Doutrina Bush, por sua vez, deu sequncia longa tradio de engajamento militar internacional dos Estados Unidos, como resposta aos ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001. Naquele perodo, os documentos da Estratgia Nacional de Segurana (2002 e 2006) deixaram claro a predileo pela ao militar internacional ofensiva ao apresentarem, entre as escolhas estratgico-militares, a opo pela guerra preventiva, como assinala McGuire (2009b, p. 94):
H anos os Estados Unidos desenvolvem uma cultura estratgica ofensiva. Esta preferncia em combater o inimigo fora de seu territrio evidente em sucessivas doutrinas presidenciais, incluindo o Wilsonianismo, a Doutrina Truman, a Doutrina Reagan e, mais recentemente, a Doutrina Bush. Enquanto os militares historicamente resistem ao emprego das foras armadas em operaes domsticas, a defesa exterior do pas tem sido reconhecida como um importante objetivo. A existncia de um largo, e sempre de prontido, efetivo militar atesta a importncia conferida ideia de estar preparado para travar guerras fora do territrio dos Estados Unidos.
A deciso de invadir o Afeganisto e o Iraque, aps os ataques terroristas de 11 de Setembro, portanto, no deve ser assumida como uma surpresa: esta deciso coerente com a tradio norte-americana em travar as guerras longe do pas. Tal linha de raciocnio parte da cultura estratgica que tem sido prevalecente na doutrina e na ao internacional dos Estados Unidos ao longo de sua trajetria histrica: em outras palavras, as anlises baseadas na cultura estratgica tendem a valorizar e orientar a interpretao para mudanas decorrentes do modo pelo qual a ao dos atores em poltica internacional est relacionada s suas percepes sobre os interesses e a correlao de foras em matria de defesa e segurana.
194
5 CULTURA ESTRATGICA: UM CONCEITO EM QUESTO
As discusses sobre o conceito de cultura estratgica reaparecem com maior interesse no debate acadmico a partir dos anos 2000. Conforme assinala John Glenn, aps quase uma dcada de ostracismo, o interesse pelo conceito e suas contribuies para problematizar o comportamento dos Estados foi retomado.6 Em geral, o caminho adotado pelos autores foi a crtica e o abandono da metfora geracional criada por Johnston (1995), bem como sua deciso em adotar a metodologia positivista. Snyder (2003) destacou a interpretao da cultura como uma varivel dependente e que deve ser associada a outros fatores de ordem material e institucional para a explicao dos conflitos armados. A sua discusso est centrada em revisar a contribuio de autores clssicos (Weber, Marx, Durkheim, Geertz, Waltz, Wendt) sobre o papel de fatores materiais e imateriais no comportamento poltico dos atores nos conflitos armados e no uso da violncia, com destaque para a necessidade de se produzir avanos equilibrados nas trs dimenses: cultural, material e institucional, a fim de se evitar desastres humanitrios como os ocorridos em Burundi, em 1993, Ruanda, em 1994, e Timor Leste, em 1999 (Snyder 2003). Neumann e Heikka (2005) propem um conceito de cultura estratgica que, como j apresentado na antropologia e na sociologia, compreende a cultura como fenmeno constitutivo. Na avaliao de Marques (2007), o conceito de cultura estratgica proposto por Neumann e Heikka (2005) leva em conta as interconexes entre o contexto internacional e a dinmica domstica, definidas pelos atores polticos e suas prticas histricas. Deste modo, ao analisar o pensamento e a presena dos militares brasileiros na Amaznia, a autora observa que (...) no so as ameaas externas nem os interesses paroquiais que determinam a priori as opes estratgicas dos militares, mas sim crenas tais como a de que se consideram os grandes avalistas da integrao nacional, ou ainda sua valorizao da misso colonizadora levada a cabo pelos portugueses. Para Glenn, a agenda de pesquisa sobre cultura estratgica deve ser assumida como uma ferramenta analtica cooperativa, ainda que tal esforo dependa da utilizao de determinado conceito de cultura estratgica. O autor identifica quatro vertentes tericas competitivas em cultura estratgica: i) a epifenomnica, a qual busca explicar casos fora do alcance dos padres previstos pelo realismo neoclssico; ii) a convencional construtivista, que se prope como fator de explicao
6. O autor trabalha com o conceito de cultura estratgica definido como um conjunto de crenas compartilhadas e pressupostos oriundos de experincias coletivas e narrativas orais e escritas aceitas, as quais modelam a identidade coletiva e o relacionamento com outros grupos, e influencia os meios e fins adotados para a realizao dos objetivos de segurana (ver Glenn, 2009, p. 530).
195
alternativo complementar; iii) a ps-estruturalista, que explica cada evento como uma concatenao nica de mecanismos causais; e iv) a hermenutica ou interpretativista, que prope uma interpretao a partir da imerso na prpria percepo de mundo do grupo estudado (Glenn, 2009, p. 530). Segundo o autor, os benefcios potenciais do conceito tambm foram potencializados, uma vez que o nmero de pases, acadmicos e temas de interesse alcanaram centros de pesquisa distribudos pelo mundo. Neste caso, a possibilidade do conceito servir como alternativa explicativa para o comportamento dos Estados deixa de estar submetida exclusivamente viso dos Estados Unidos ou viso anglo-sax dos temas sobre segurana e defesa. Trabalhos acerca do comportamento estratgico-militar de pases como China, ndia, Austrlia, Canad, Frana, Alemanha, Sucia, entre outros, valendo-se do conceito de cultura estratgica, redimensionaram a perspectiva histrica e os referenciais de anlise nas discusses sobre o uso da fora nos conflitos e estratgias militares contemporneas (Scobell, 2002; Basrur, 2001; Bloomfield e Nossal, 2007; Koskun, 2007; Aselius, 2005). Por fim, a aposta terica de Glenn a agenda cooperativa entre realismo neoclssico e cultura estratgica, principalmente nas vertentes epifenomnica e convencional construtivista:
Est claro que os objetivos de pesquisa dos acadmicos em cultura estratgica variam consideravelmente. Alguns entendem cultura estratgica como simplesmente uma varivel de interferncia, enquanto outros argumentam que as ideias operam de modo a moldar atores atuais e aes na poltica mundial; neste sentido, entende-se cultura como algo constitutivo da identidade do Estado e do seu comportamento. Ao mesmo tempo, ainda que muitos destes acadmicos (apesar de no serem todos) tenham adotado um processo de rastreamento como metodologia, seus objetivos de pesquisa variam consideravelmente. Alguns compartilham o objetivo do realismo em estabelecer generalizaes que identificam correlaes de fatores causais, mesmo atravs de casos diferentes ou diferentes perodos de tempo, embora com a advertncia de que estes so generalizaes contingenciais. Outros, entretanto, atribuem grande nfase sobre a desconstruo dos discursos dominantes e, portanto, no se engajam no estabelecimento de leis generalizantes que podem ser aplicadas a outros casos. Est claro, ento, que a pesquisa cooperativa com o neorrealismo clssico ser mais produtiva para alguns acadmicos de cultura estratgica que outros (Glenn, 2009, p. 524, traduo do autor).
Admitida a condio de conceito em construo ou de fator explicativo complementar, as anlises de cultura estratgica se sustentam, em parte, na abertura
196
metodolgica provocada pela corrente construtivista das RIs.7 Esta perspectiva terica promoveu um alargamento dos elementos que integram as causas explicativas do comportamento poltico e das doutrinas militares estratgicas adotadas pelos atores do sistema internacional (Marques, 2007, p. 38). Neste sentido, o estudo das especificidades culturais de um pas ou grupo particular no caso os setores associados conduo e escolhas estratgicas em matria de segurana e defesa: formuladores de polticas, foras armadas e chancelaria segue despertando debates e interesses.
Os temas de defesa e segurana desafiam a agenda acadmica e poltica das RIs pesquisa cientfica e prtica poltica. Sob diferentes metodologias, justificativas, retricas e realidades, a cultura esteve e est presente nos discursos e modelos adotados na discusso e encaminhamento das questes de conflito no mundo. As possibilidades de discusso associando segurana, defesa e cultura estratgica so aspectos de um debate contemporneo em RI que foi beneficiado, inicialmente, pelo terceiro debate e, posteriormente, pela teoria construtivista. No raro, no entanto, as prprias teorias se fragilizam ao ignorar a unidade de anlise fundamental em cincias sociais, qual seja, a ao e, a partir desta, a cadeia de causalidades, intencionalidades, valores, atores e, sobretudo, o modo pelo qual os princpios de sociabilidade reverberam e produzem as relaes humanas. Nos anos 1990, a agenda de pesquisa sobre temas relacionados defesa dinamizou-se. Conforme assinala Bueno (2009, p. 6), este debate foi enriquecido pelo conjunto de elementos que a abordagem construtivista apresentou, sobretudo no que tange s identidades dos agentes e ao papel das estruturas normativas, que so comparadas de forma equitativa s estruturas materiais, na conformao de suas identidades e interesses. Ademais, no s o dilogo com disciplinas especializadas nos estudos culturais como a sociologia e a antropologia ampliou o horizonte metodolgico e terico dos pesquisadores, como tambm se lanou um novo olhar a respeito das burocracias estatais e das polticas pblicas por elas implementadas (Marques, 2007, p. 110). Ao se estabelecerem associaes entre cultura/mentalidade estratgico-militar e comportamento poltico, impe-se que as anlises incorporem o papel dos atores, as intencionalidades e como estas esto relacionadas construo de valores, padres e vises de mundo. Faz-se necessrio, assim, avanar nas anlises que possam contribuir para a compreenso das relaes e elementos na dinmica atores-comportamento.
7. Elizabeth Kier (1997) assinalou as limitaes das anlises oferecidas pelo neorrealismo, bem como pela teoria organizativista, ao discutir as preferncias dos Estados a partir de esquemas conceituais rgidos que desconsideram a perspectiva cultural.
197
O debate sobre cultura estratgica, em termos histricos e epistemolgicos em RI, portanto, reabre o debate sobre a questo nacional e sobre as manifestaes mais complexas e mais abrangentes que expressam aspectos da realidade social. Nota-se, no entanto, que as abordagens em cultura estratgica no exploram ou pouco discutem as diversidades e antagonismos sociais que se expressam no mbito da cultura e, sobretudo, daquilo que se apresenta por interesse nacional. De todo modo, a potencialidade identificada pelos efeitos do terceiro debate sobre os estudos de cultura estratgica em RI so expressivos, interferindo positivamente seja na renovao das formulaes tericas e na abertura intelectual das discusses acerca das imbricaes entre guerra, cultura e estratgia, seja no engajamento acadmico sobre matrias que integram a agenda de interesse pblico das diversas sociedades em poltica internacional.
REFERNCIAS
ADLER, E. O construtivismo no estudo das relaes internacionais. Lua nova, n. 47, p. 201-246, 1999. ASELIUS, G. Swedish strategic culture after 1945. Cooperation and conflict. Journal of the nordic international studies association, v. 40, p. 25-44, 2005. BASRUR, R. M. Nuclear weapons and Indian strategic culture. Journal of peace research, India, v. 38, n. 2, p. 181-198, 2001. BITENCOURT, L.; VAZ, A. Brazilian strategic culture. Brazil findings report 5, Florida International University, Miami, 2009. BLOOMFIELD, A.; NOSSAL, K. R. Towards an explicative understanding of strategic culture: the cases of Australia and Canada. Contemporary security police, v. 28, n. 2, p. 286-307, 2007. BUENO, A. Perspectivas contemporneas sobre regimes internacionais: a abordagem construtivista. Revista de ensaios do curso de relaes internacionais e economia (Recrie), v. 1, p. 1-15, 2009. GLENN, J. Realism versus strategic culture: competition and collaboration? International studies review, v. 11, p. 523-551, 2009. GRAY, C. Nuclear strategy and national style. Hamilton Press, 1986. KEOHANE, R. O. After hegemony: cooperation and discord in the world political economy. Princeton: Guildford, 1984. p. 75. KLEIN, B. Hegemony and strategic culture: American power projection and alliance defence politics. Review of international studies, v. 14, n. 2, p. 133-148, 1988.
198
KOS KUN, B. B. Does strategic culture matter? Old Europe, new Europe and the transatlantic security. Perceptions, Turkey, v. XII, 2007. JOHNSTON, A. I. Thinking about strategic culture. International security, v. 19, n. 4, p. 36-64, Spring 1995. JONES, D. Soviet strategic culture. In: JACOBSEN, C. G. (Ed.). Strategic power: USA/USSR. New York: St. Martins Press, 1990. p. 35-49. KIER, E. Imagining war: French and British military doctrine between two wars. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1997. LAITIN, D.; WILDAVSKY, A. Political culture and political preferences. American political science review, v. 82, n. 2, p. 589-596, June 1988. LAPID, Y. The third debate: on the prospects of international theory in a postpositivist era. International studies quarterly, v. 33, p. 235-254, 1989. MARQUES, A. Amaznia: pensamento e presena militar. Tese (Doutorado em Cincia Poltica) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2007. MCGUIRE, S. An offensive strategic culture: Americas policy response to 9/11. Trabalho apresentado no Eleventh Annual Strategic Studies and Security Consortium Student Conference in Calgary, Alberta Canada, 2009a. ______. Debating the terrorist threat: United States homeland security police and the American strategic culture. Thesis (Master of Arts in War Studies) Royal Military College of Canada, Canada, 2009b. MESSARI, N.; NOGUEIRA, J. P. Teoria das relaes internacionais: correntes e debates. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. NASSER, R. M. Os arquitetos da poltica externa norte-americana. So Paulo: EDUC, 2010. NEUMANN, I. B.; HEIKKA, H. Grand strategy, strategic culture, practice: the social roots of nordic defence. Cooperation and conflict, v. 40, n. 1, Mar. 2005. ONUF, N. World of our making: rules and rule in social theory and international relations. University of South Carolina Press, 1989. SCOBELL, A. China and strategic culture. USA: Strategic Studies Institute, 2002. (Monograph). SNYDER, J. Anarchy and culture: insights from the anthropology of war. International organization, v. 56, n. 1, p. 34, Winter 2003.
199
______. The soviet strategic culture: implications for limited nuclear operations. RAND Corporation, 1977. WENDT, A. Social theory of international relations. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
CAPTULO 7
A CONDUTA DA GUERRA NA ERA DIGITAL: CONCEITOS, POLTICAS E PRTICAS*

rico Esteves Duarte**
1 INTRODUO
A atividade de preparao da defesa nacional de um pas uma necessidade intrnseca em consequncia da condio anrquica do sistema internacional. Como no existe regulao compulsria sobre os Estados, mas apenas entre eles, essas entidades so soberanas e autorresponsveis pelo atendimento de sua segurana e seus interesses (Mearsheimer, 2007; Waltz, 1979). A principal resultante dessa estrutura poltica internacional a convivncia constante com a possibilidade da guerra. Esta possibilidade, entretanto, no implica um permanente estado de guerra, mas sim na condio permanente de preparar-se para ela. A competio por segurana entre os pases, por sua vez, decorrente desta condio, evolui pela criao e atualizao das foras armadas, as quais so governadas pelo progresso econmico e tcnico de uma sociedade. Novas tecnologias fazem parte dessa reflexo principalmente quando geram expectativas de superioridade militar nos relacionamentos entre atores internacionais, criando percepes de proteo ou vulnerabilidade (Gilpin, 1983; Jervis, 1978; Macneill, 1982). Contudo, tais expectativas, muitas vezes, sobrevalorizam o papel da tecnologia na guerra e criam mitos, iluses e ms-percepes sobre perturbaes no equilbrio de poder e nas condies relativas de segurana (Echevarria II, 2005; OConnell, 1989). O provimento soberano da defesa um requisito para a sobrevivncia e ascenso de todo Estado; ao mesmo tempo, entretanto, a componente tecnolgica apenas uma das partes das atividades de preparao para a guerra, as quais consistem em um processo eminentemente poltico na relao entre uma sociedade e seu governo (Duarte, 2009).
* Verso mais extensa deste texto foi publicada em Duarte (2012). ** Professor do Programa de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais (PPGEEI) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
202
O presente captulo busca contribuir para o debate pblico de defesa brasileiro ao oferecer um panorama das tendncias contemporneas de digitalizao das aes militares, avaliando os impactos provocados nas formas de organizao das foras armadas das grandes potncias. Para tanto, o texto est dividido em trs sees, alm desta introduo. A segunda seo analisa as duas principais perspectivas propostas para o enquadramento desse evento: as chamadas Revolues nos Assuntos Militares Revolution in Military Affairs (RMA) e as Guerras de Quarta Gerao (G4G). Na terceira seo apresenta-se uma anlise dos impactos que algumas das novas tecnologias tm provocado sobre a forma de se fazer a guerra. Ou seja, como as principais potncias militares tm reagido aos processos de digitalizao na guerra. Identificam-se os principais projetos desenvolvidos e em desenvolvimento, assim como seus objetivos, custos e arranjos institucionais, segundo alguns casos especficos: veculos areos no tripulados (VANTs); armamentos de energia direta; e msseis guiados tticos empregados em defesa costeira. A quarta seo pertence s consideraes finais. Pela natureza do objeto, apresentam-se resultados a partir de uma perspectiva geral da pesquisa que diz respeito a contextos e prticas, isto , a estados do debate e da tcnica sobre o tema da tecnologia blica e sua assimilao pelas foras armadas contemporneas. Apesar da possibilidade limitada de acesso a informaes sensveis no projeto de foras, entende-se que, pelo apoio em um arcabouo terico slido, possvel e razovel comensurar as prticas de outras naes e sua viabilidade real e potencial, para apenas a partir da prever implicaes para o Brasil.
2 AS PROPOSTAS CONCEITUAIS DA DIGITALIZAO DA GUERRA: REVOLUO NOS ASSUNTOS MILITARES E GUERRA DE QUARTA GERAO
A RMA e a G4G so paradigmas sobre a guerra que compartilham o compromisso de oferecer solues prticas para a conduta da guerra a partir de alguma base conceitual. Contudo, suas abordagens, consideraes e recomendaes so bastante diversas, de maneira que suas apreciaes oferecem a oportunidade para uma apresentao ampla dos debates contemporneos sobre pensamento estratgico e poltica de defesa. A seleo para a apresentao dessas perspectivas seguiu tambm o critrio de sua relevncia no debate contemporneo, tendo em vista que ambas vm impactando de maneira significativa os entendimentos e a prpria conduo das polticas de defesa de diversos governos, desafiando o entendimento usual sobre a conduta da guerra. Aps a apresentao de cada uma dessas duas propostas, segue uma avaliao crtica geral de suas proposies de entendimento do fenmeno da digitalizao na guerra.
A Conduta da Guerra na Era Digital: conceitos, polticas e prticas
203
2.1 RMA
A perspectiva conceitual mais difundida como proposta de entendimento da digitalizao a que prope que a guerra se desenvolveria por meio de determinadas inovaes tecnolgicas com efeitos revolucionrios nas atividades militares RMA. Essa perspectiva assume que, no tempo corrente, a tecnologia da informao associada tecnologia de ataques cirrgicos estaria provocando mudanas drsticas na guerra. Tal capacidade seria uma bala de prata tecnolgica (Sterner, 1999, p. 39), pois daria a capacidade de deteco de qualquer ameaa e de sua posterior neutralizao com custos, riscos e baixas mnimos. At que ponto essa uma capacidade realmente revolucionria, que efetivamente altera as possibilidades de correlao de capacidades entre seus possveis detentores e os rivais destes o objeto de discusso desta subseo. A RMA possuiu dois estgios na evoluo de suas proposies e debates. O primeiro ocorreu no contexto da Guerra Fria, como uma dinmica de ao e reao, ao longo de 40 anos, das estruturas de fora e das doutrinas convencionais em relao tecnologia nuclear (Proena Jnior, Diniz e Raza, 1999; Tomes, 2000). O segundo derivou dos resultados das tecnologias preliminarmente empregadas na Guerra do Golfo de 1990-1991 e de uma conformao essencialmente norte-americana de propostas de reforma das suas foras armadas (Biddle, 1996; Cohen, 1999; Mowthorpe, 2005). O primeiro estgio de debate de RMA teve incio em 1949, quando os soviticos tiveram de desenvolver um pensamento do qual seriam derivadas doutrinas e procedimentos de forma a adequar a tecnologia nuclear sua estrutura militar. Nesse contexto, eles foram os primeiros a estabelecer o entendimento de que as formas de guerrear podiam sofrer mudanas tecnolgicas revolucionrias no aperfeioamento de organizaes, tcnicas e procedimentos (Proena Jnior, Diniz e Raza, 1999). Uma primeira aplicao da concepo sovitica de RMA ocorreu em 1958 e estabeleceu que os armamentos nucleares eram a centelha de uma revoluo de novos armamentos em todas as categorias de foras armadas, produzindo uma completa revoluo nos assuntos militares. Dessa forma, devia-se apreender e considerar no apenas a tecnologia nuclear, mas tambm esta em combinao com outras que se percebiam promissoras, notadamente msseis e meios de comunicao eletrnica. Tal entendimento foi seguido pela criao das Foras Estratgicas de Foguetes em 1959 e por um novo planejamento de emprego, em 1960. Seus formuladores assumiram que o emprego de armamento nuclear seria central em qualquer conflito com a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), a qual seria responsvel pelo incio de qualquer conflito europeu no contexto bipolar. A necessria retaliao sovitica, em conjunto com seus aliados,
204
seria realizada atravs de ataques nucleares e qumicos, ao que se seguiriam ataques blindados profundos. Portanto, preservou-se o entendimento convencional sovitico, desenvolvido na Segunda Guerra Mundial, de que a Revoluo Socialista seria encerrada por uma campanha ofensiva terrestre e macia de carros de combate (tanques) (Tomes, 2000, p. 99). Uma segunda verso da RMA sovitica foi produzida em meados da dcada de 1960, na qual se considerou o papel dos veculos blindados para infantaria e da artilharia autopropulsada, os quais proporcionariam a capacidade sovitica de infiltrao rpida antes de ataques nucleares tticos da OTAN. Demandava-se uma mudana na composio e na doutrina das foras soviticas: da concentrao e do avano em blocos escalonados para a conduo de unidades de fora de armas combinadas. Estas seriam dispersas, versteis, capazes de coordenar ataques em eixos mltiplos, mais resilientes a ataques nucleares e, alm disso, aptas conquista de territrio europeu (Tomes, 2000, p. 100). importante chamar a ateno para a relao causal entre as respostas soviticas sua percepo de RMA na dcada de 1960 e a busca pelos Estados Unidos, j na dcada de 1970, por uma capacidade convencional superior que fosse capaz de deter um assalto blindado/mecanizado da Unio Sovitica a partir dos pases-membros do Pacto de Varsvia (Tomes, 2000, p. 99). Tal capacidade militar foi observada apenas posteriormente, na Guerra do Golfo de 1990-1991, como algo novo (Cohen, 1999). No entanto, ela foi produto da pesquisa sobre os meios e mtodos soviticos, os seus planos de guerra, o seu projeto de capacidades militares necessrias e, por fim, a pesquisa e o desenvolvimento de tecnologias que produzissem efeitos multiplicadores. A doutrina desenvolvida nos Estados Unidos foi a Airland Battle, em coordenao com a doutrina de Ataque a Foras de Suplementao Follow-on Forces Attack (Fofa) da OTAN. Essas duas visavam estancar qualquer assalto blindado de ruptura e substituram as doutrinas anteriores, que indicavam a reteno das foras comunistas, basicamente, em defesas estticas profundas e ataques nucleares tticos. O desenvolvimento sovitico de unidades mais resilientes, dispersas, mveis e versteis foi captado pelos planejadores dos Estados Unidos e, contra elas, ataques nucleares ainda que tticos provocariam mais danos colaterais que efetivos. Era necessria, dessa forma, uma capacidade de deteco, fixao e ataque de vrias formaes combatentes independentes e, ainda, uma capacidade de isolar as possveis foras de reforos, fora do alcance das populaes e das economias da Europa Ocidental. Isso explica a coordenao funcional e estratgica entre as duas orientaes doutrinrias (Tomes, 2000, p. 99). Apenas aps extensiva anlise pelo Congresso norte-americano, esse planejamento foi autorizado a ser reforado pelo investimento em tecnologias
205
convencionais avanadas, criando-se o Conventional Initiatives Office, a ser chefiado por um subsecretrio de defesa. A partir de ento, houve a concepo e a produo de sistemas como o carro de combate M1 Abrams, o sistema de monitoramento areo Joint Surveillance and Target Attack Radar System (JSTARS), o helicptero de ataque Apache, o blindado Bradley, o mssil Patriot e o sistema mltiplo de foguetes (Tomes, 2000, p. 99-100). Interessante notar que os prprios soviticos reconheceram tal capacidade norte-americana na dcada de 1980 como uma ltima verso de RMA. Com o ttulo oficial de Revoluo Tecnolgica Militar Military Technological Revolution (MTR) , ela foi proposta pelo marechal Nikolai Ogarkov, antecipando que os avanos na tecnologia convencional produziriam efeitos similares aos dos armamentos nucleares, mas sem seus custos e danos colaterais (Tomes, 2000, p. 101). Tal impresso foi confirmada e expandida com o sucesso da Guerra do Golfo de 1990-1991. Houve uma leitura particular dessa vitria que definiu o entendimento corrente de Revoluo nos Assuntos Militares. Entendeu-se que a combinao entre ataques areos precisos e ataques por msseis dominaria a guerra futura e que a disputa pela supremacia de informao substituiria as batalhas de ruptura como o aspecto dominante para o sucesso. Os desproporcionais e infalveis meios de combate distncia garantiriam que o grande obstculo se tornaria apenas a identificao dos alvos, ao que se seguiria sua rpida comunicao para as plataformas e vetores disponveis (Biddle, 1996, p. 141-143). O impacto foi tal que se obscureceram as outras perspectivas (soviticas) de RMA e foram estabelecidos os parmetros para o debate pblico sobre a modernizao da defesa nos Estados Unidos na dcada de 1990 e de sua primazia nas Relaes Internacionais. Nesse contexto, a Revoluo nos Assuntos Militares foi um termo rapidamente explorado pelos burocratas e oficiais militares do Pentgono (Stephenson, 2010, p. 38), em particular como resposta ao novo ambiente poltico e oramentrio que as foras armadas norte-americanas passaram a sofrer. Por um lado, o conceito de RMA foi til politicamente, pois advogou a possibilidade de se criar uma fora apoiada em tecnologia de efeitos multiplicadores e capaz de fazer mais com menos. Argumentava-se que a acelerao da integrao da nova tecnologia nas foras ativas reduziria o oramento anual de US$ 245 bilhes, poca, para US$ 210 bilhes, por volta do ano 2000. Por outro lado, a RMA tambm seria uma alternativa segura a um cenrio estratgico incerto com uma estrutura militar menor, particularmente ao passo que se percebia que a taxa de operaes militares norte-americanas no se reduzia com o fim da Guerra Fria, mas aumentava (Freedman, 1998; Mowthorpe, 2005, p. 142-144). Figura predominante na demarcao da RMA no centro dos debates pblicos e do processo decisrio governamental nos Estados Unidos foi o Almirante
206
William Owens. Como Vice-Chefe da Junta de Chefes de Estado-Maior, em 1994, ele foi fundamental na criao do Conselho Conjunto de Monitoramento de Requerimentos Joint Requirements Oversight Council (JROC). Com essa instituio, Owens imputou o objetivo de criar um sistema dos sistemas a integrar todas as plataformas de ataques precisos de longa distncia, comunicaes e sensores das quatro foras singulares norte-americanas (Cohen, 1999; Owens, 2001). Essa segunda verso de RMA foi uma proposta focada em guerras entre Estados e suas recomendaes foram orientadas aos Estados Unidos. Como contraponto a ela e, em parte, como sua atualizao, houve a proposio de G4G, apresentada a seguir.
2.2 A Proposta de G4G
A proposta original de G4G foi publicada por William Lind em coautoria com os oficiais Keith Nightingale, John F. Schmitt, Joseph W. Sutton e Gary I. Wilson (ver Lind et al., 1989) no ambiente de reforma doutrinria do Corpo de Fuzileiros Navais e da Fora Area dos Estados Unidos. A proposta de G4G ambiciona enquadrar uma condio futura qual o Ocidente teria que se antecipar, mudando a maneira como pensa e se prepara para a guerra, pois essa seria progressivamente no trinitria, ou seja, distinta dos termos conceituais de Clausewitz e conduzida fora do arcabouo do Estadonacional (Lind, Schmitt e Wilson, 1994, p. 34). Com esse diagnstico, os proponentes da G4G defendem uma reviso ampla no modo ocidental de se pensar e conduzir a guerra (Schurman, 2008, p. 89). O elemento central da proposta de G4G a tese de que as caractersticas fundamentais da guerra so sujeitas a mudanas que do vantagens relativas ao adversrio na dinmica interativa da guerra, favorecendo o lado beneficiado na antecipao e reao apropriada contra as vulnerabilidades do lado no beneficiado. Essas mudanas ocorreriam ao passo dos aspectos socioeconmicos das sociedades e, por isso, no seriam facilmente reconhecidas, replicadas ou neutralizadas por outras sociedades. A G4G uma reconfigurao do debate sobre digitalizao na guerra no ps-Guerra Fria, resguardando alguns elementos da RMA, mas com a adio de novas questes at ento marginalizadas. Ela mantm a investigao do futuro da guerra e o entendimento de que a guerra se transformaria reconfigurando vantagens relativas entre as sociedades. Porm, essas no se resumiriam obteno de tecnologia de ponta (Hammes, 2008, p. 21): existiriam mudanas nos modos de uso da fora e em suas finalidades. Portanto, em vez da nfase em redes de informao digital, a G4G foca-se em redes humanas.
207
Segundo a G4G, a evoluo da guerra teria se dado em trs geraes passadas e, atualmente, estaramos vivendo uma quarta gerao possivelmente j em evoluo para uma quinta. A primeira gerao refletia as tticas da era do mosquete e das formaes concentradas em linha e coluna, necessrias em um ambiente social de massas de tropas conscritas e pouco treinadas. Essa gerao teria sido predominante nas Guerras Napolenicas, tornando-se obsoleta com o desenvolvimento do rifle, embora ainda esteja presente nos dias de hoje (Lind et al., 1989, p. 23). A segunda gerao foi uma resposta ao rifle e sua gerao de armamentos, como os obuses, as metralhadoras e, ainda, ao efeito do arame farpado. Essa gerao teria produzido tticas de fogo e movimento, ainda lineares, mas que j praticavam disperso lateral com grande aplicao de fogo indireto. Essa gerao seria resultado unicamente de fatores tecnolgicos e seu pice teria sido as guerras da unificao alem. A terceira gerao foi uma resposta evoluo dos padres de poder de fogo da segunda, atravs de novas ideias de organizao e doutrina militares. Houve, assim, o incremento do elemento da manobra e a diminuio da guerra de atrito. Essa teria sido a primeira prtica de tticas no lineares atravs de operaes de infiltrao e de colapso. Essa gerao teria surgido em 1918 e amadurecido na prtica da blitzkrieg. As suas concepes teriam sido identificadas de maneira incipiente por Liddell-Hart, mas plenamente apreciadas por John Boyd (Lind et al., 1989, p. 23). A quarta gerao seria produzida por quatro novas concepes de guerra e por uma nova gama de tecnologias militares. As novas ideias seriam: i) o incremento na atuao de pequenos grupos altamente dispersos e orientados por misses que envolvem toda a sociedade do inimigo; ii) a diminuio da dependncia da logstica concentrada e o aumento na capacidade de explorar os recursos do inimigo; iii) a maior nfase em operaes de manobra, em decorrncia do aumento ainda maior do poder de fogo; e iv) a meta de colapsar o inimigo internamente, mas no destru-lo fisicamente, recorrendo-se cada vez mais s operaes psicolgicas e ao uso da rede global de mdia e comunicaes. A nova gama de armamentos evoluiria a partir de tecnologias de ponta relacionadas com: i) a energia concentrada, os lasers e os pulsos eletromagnticos; ii) a robtica, os veculos no tripulados e a inteligncia artificial; e iii) a tecnologia da informao, os sistemas de redes e os supervrus virtuais (Lind et al., 1989, p. 24-25). Portanto, apesar de certa continuidade entre as geraes anteriores, na quarta e atual gerao, as mudanas seriam mais sensveis. Os elementos psicolgico e moral estariam condensados de maneira substantiva e seriam mais bem explorados por um padro organizacional distinto da linhagem tradicional. Nesse
208
sentido, a guerrilha insurgente concebida por Mao Ts-Tung na dcada de 1920 desenvolveu-se paralelamente s outras geraes, mas teria se maturado na quarta como um estilo de guerra superior, capaz de explorar melhor as novas ideias e tecnologias do sculo XXI, tornando-se uma entidade transnacional e utilizando meios de destruio em massa no nucleares de forma muito mais eficaz. Por fim, a evoluo da biotecnologia, da nanotecnologia e dos meios de comunicao poderia estar dando luz uma quinta gerao, em que indivduos ou pequenas redes, com capacidades desproporcionalmente assimtricas, possam vencer pases. Ao fim da Guerra Fria e com a ecloso de conflitos tribais, tnicos, religiosos e civis na frica, na sia e na Europa Oriental, os proponentes da G4G emendaram a sua proposta perspectiva transformadora-culturalista da guerra. Originalmente, esta foi apresentada por Martin van Creveld, com a tese de que a maximizao dos meios de destruio distncia dos armamentos nucleares e convencionais inviabilizaria as operaes militares de grandes concentraes. Mais importante que os fatores operacionais, o arauto do fim do Estado moderno seria o surgimento de outras entidades polticas com capacidade equivalente de destruio, mas muito mais difceis de serem combatidas, por no serem configuradas pela concentrao de recursos, instituies e foras dentro de territrios definidos. Essas unidades polticas, mesmo sem acesso a artefatos de grande poder de destruio, teriam se beneficiado de mtodos no convencionais em conflitos de baixa intensidade e obtido vitrias sobre os exrcitos ocidentais. Esta teria sido a histria da guerra desde 1945 nos processos de descolonizao (Creveld, 1995). Por suas caractersticas, a G4G seria um fenmeno premente no Terceiro Mundo (Kaldor, 1999). E, por conta disso, essas regies do globo teriam desenvolvido perspectivas e meios combatentes contrastantes e superiores aos do Ocidente, com efeitos sobre a natureza das sociedades contemporneas como um todo.
2.3 Crticas RMA e G4G
Como a lista de crticas RMA e G4G to extensa quanto a de seus defensores, segue-se a sua apresentao da maneira mais sinttica possvel, estando ordenada de uma forma correspondente apresentao da RMA e da G4G nas subsees anteriores. Recuperando a contextualizao do surgimento e evoluo do debate da RMA, deve-se atentar que ela surgiu no espanto do emprego da tecnologia nuclear na guerra. Isso no pode ser tomado de maneira trivial, mas reconhecendo que houve, na demarcao contempornea de considerao da guerra desde a dcada de 1940, o postulado da irrelevncia do pensamento estratgico pr-nuclear para as questes presentes, mediante a constatao do desafio tecnolgico teorizao da guerra. Tal crise foi apontada por Gray (1977) como a divisria nuclear do
209
pensamento estratgico contemporneo. Ele aponta ainda que esse receiturio foi repetido no advento da RMA, com todas as suas inconsistncias, ao descartar a prtica e o pensamento estratgicos anteriores dcada de 1990 (Gray, 2004). A crtica de Gray ao surgimento da RMA centra-se numa incapacidade recorrente do pensamento civil ocidental sobre a guerra de prover produo de conhecimento consistente e de maneira continuada. Essa nova proposta de uma divisria estratgica, substituindo a tecnologia nuclear pela tecnologia da informao, foi considerada especialmente surpreendente porque factual que o desenvolvimento dos aparatos que surpreenderiam o mundo na Guerra do Golfo e que dariam flego para a proposta RMA no ps-Guerra Fria foram desenvolvidos gradualmente e segundo procedimentos de um projeto de fora (OHanlon, 1998, p. 4; Tomes, 2000, p. 99-101). Esses novos sistemas de armamentos foram projetados segundo alteraes organizacionais, doutrinrias e de pessoal anteriores aos projetos tecnolgicos e no como seus desdobramentos. Assim, da mesma maneira que a tecnologia nuclear no marcou uma revoluo na natureza da guerra e na sua conduta, no existem evidncias de que a Guerra do Golfo tenha correspondido a essa mudana (Biddle, 1996, p. 176). O sucesso dessa guerra foi gerado pela aplicao de uma capacidade blica orientada a confrontar uma verso branda de um oponente muito mais capaz e poderoso que os iraquianos: o Exrcito Vermelho na Europa. O exrcito de Saddam adotava arsenal, doutrina e organizao soviticos, mas em um terreno muito distinto, elemento que, somado a erros crassos de conduta, foi explorado pelos Estados Unidos e seus aliados. E talvez seja esse o grande ganho das tecnologias de sensoriamento e ataque distncia: apesar de no serem substitutas do confronto terrestre e de choque, elas potencializam a capacidade de identificao e explorao de erros de organizao, posicionamento e capacidade do oponente. No entanto, argumenta-se que mesmo essa potencialidade deve ser considerada de maneira crtica e consciente em relao s vantagens circunstanciais da Guerra do Golfo (Bidlle, 1996, p. 175-176), que podem no se repetir. De fato, as condies de terreno, a infraestrutura logstica avanada da Arbia Saudita e a deciso de comando em concentrar a fora iraquiana em terreno aberto contra os Estados Unidos nunca mais se repetiram nas outras guerras norte-americanas do ps-Guerra Fria. Mais que isso, a difuso da RMA ressalta outras fragilidades do pensamento estratgico ocidental, qual seja a dificuldade dos Estados Unidos e seus aliados de se adaptarem a um novo ambiente internacional produto de uma revoluo poltica: a imploso do comunismo. De fato, o monitoramento e o controle de informao pela RMA fazem muito mais sentido como resposta a uma incerteza poltica do que operacional da guerra. Ou seja, a RMA promete uma limitao e orientao da guerra
210
por meios tecnolgicos que a poltica no foi capaz de oferecer no mundo ps-Guerra Fria, mais complexo que seu antecessor (Stone, 2004), atravs da construo de uma capacidade planetria gods eye view contra um cenrio estratgico sem ameaas definidas. Tal promessa tambm parece ser correspondente com uma inclinao ambgua e morosa do Ocidente com relao guerra e com grande intolerncia a baixas e danos colaterais (Freedman, 1998). Nessa anlise das bases sociolgicas da RMA, Gray mais tarde adicionaria a afirmao de que seria ainda um vcio da comunidade de defesa dos Estados Unidos ser distintivamente pronta para discutir mais o instrumento militar que suas possveis utilidades estratgicas (Gray, 2004, p. 253). No caso da G4G, a crtica central que se faz proposta que ela estabelece um determinismo retroativo: pela antecipao do que se possa ocorrer no futuro se reenquadra todo o passado. Isso tem efeito nefasto sobre todo o edifcio de argumentao dessa proposta e torna o pleito de seus proponentes impossvel de ser considerado em seus prprios termos (Evans, 2008, p. 68-69). A grande contradio da proposta a delimitao do que seja uma gerao da guerra. Gerao sugere a evoluo descendente com a passagem do tempo; contudo, no existe relao geracional entre os perodos definidos originalmente por Lind. No h relao descendente, por exemplo, entre a segunda e terceira geraes da guerra, que surgiram a partir de 1917, paralelamente, nos exrcitos francs e alemo, respectivamente. Uma gerao, portanto, no gerou a outra. A quarta gerao, por sua vez, no a quarta nem uma gerao, porque a segunda no deu luz terceira (Curtis, 2005, p. 22; Ferris, 2008, p. 75-77). Tal sistematizao fica ainda mais contraditria na anlise histrica de Hammes, que aponta o incio da guerra de quarta gerao com Mao Ts-Tung. Consequentemente, Hammes contradiz o argumento original de Lind e a si mesmo ao estabelecer a quarta gerao da guerra na dcada de 1920, contemporaneamente s guerras de segunda e terceira geraes, segundo Lind (Sorenson, 2008, p. 95). Adicionalmente, os elementos geracionais parecem ser os atributos das foras derrotadas: a Frana revolucionria, as Alemanhas imperial e nazista, e mesmo os atuais insurgentes no Iraque e no Afeganisto, bem como os grupos terroristas islmicos como Hamas e Hezbollah, no foram e no tm sido entidades polticas marcadamente bem-sucedidas. Pelo contrrio, se correlacionarmos os atores indicados pelos proponentes e os perodos geracionais, parece ter existido um declnio de desempenho, ao passo que a guerra evoluiu. Isso tudo possibilita apontar que os proponentes de G4G confundem variaes perceptveis ou sensveis com mudanas fundamentais, no sendo capazes de diferenciar aspectos contextuais de aspectos estruturais da realidade histrica. Isso torna sua inspeo histrica repleta de lacunas, arbitrariedade e contradio (Evans, 2008, p. 68-69; Schurman, 2008, p. 90-91).
211
3 IMPACTOS DA TECNOLOGIA EM POLTICA DE DEFESA: ESTUDOS DE CASOS DE VANT, ENERGIA DIRETA E MSSEIS GUIADOS TTICOS
A subseo 2.3 denota duas lacunas crticas para o estudo dos impactos da digitalizao na conduta da guerra. Por um lado, no existe um arcabouo conceitual consistente que articule a digitalizao como um fenmeno amplo e inescapvel. Por outro, no existe uma formulao no estado-das-prticas ou seja, das operaes militares , tendo em vista que vrios dos armamentos apontados como embries desse processo so projetos muito recentes, apenas testados em campos de provas ou de maneira limitada e experimental nos campos de batalha. Essas lacunas demandam que o estudo desses projetos seja embasado por uma noo firme da gramtica dos meios da guerra, ou seja, de ttica, estratgia e logstica. Ademais, esse estudo no pode repetir o erro de banalizao, muito comum dos estudos sobre tecnologia militar, de fixar a ateno simplesmente a armamentos e equipamentos e suas plataformas associadas ou sistemas de armamentos. necessrio reconhecer os outros elementos que compreendem uma fora armada. Isso quer dizer: a combinao entre os sistemas de armamentos e as tcnicas e regras de emprego desses sistemas pelos combatentes, mas ainda as distribuies de instrues e prerrogativas das unidades-alvo de inovao que possibilitam a cristalizao de novas concepes e expectativas de emprego dessas pelos seus respectivos comandantes e novas preferncias de uso poltico pelos seus respectivos governos (Demchak, 2001, p. 78). Esta parte do estudo realiza tal tarefa de duas maneiras. Primeiro, discute entendimentos e orientaes de poltica de defesa de potncias que se colocam na fronteira do desenvolvimento de armamentos de alta tecnologia: Estados Unidos, Rssia, China e Israel. Segundo, detalha o estudo ao estado da arte em VANTs, armamentos de energia direta e msseis guiados aplicados em defesa costeira desses mesmos quatro pases. Como os Estados Unidos so a principal referncia desse esforo, a inspeo da digitalizao na guerra deve depurar as demandas e consequncias da trajetria norte-americana como um modelo a partir do qual se podem verificar possibilidades, limites e, a partir da, alternativas. Por isso, o caso norte-americano geralmente referido mais brevemente, visto que sua experincia de poltica de defesa se mescla com o prprio entendimento atual de digitalizao na guerra. Rssia e China so casos necessrios porque so as potncias com maior interesse em replicar as capacidades norte-americanas, ou, pelo menos, tentar equipar-las. Por fim, o caso israelense interessante por trs motivos: i) este pas uma referncia no desenvolvimento de tecnologia militar; ii) uma potncia militar de capacidade intermediria, sem os recursos das outras trs potncias, e mais prxima, portanto, da condio brasileira; e iii) o pas se encontra em atividade
212
combatente recorrente, por isso teve mais oportunidades para testar e avaliar essas novas tecnologias militares que a maioria dos outros pases. Os armamentos selecionados para o estudo, por sua vez, foram escolhidos pelos seguintes critrios: i) sua importncia e referncia na literatura sobre digitalizao na guerra; ii) a expectativa que tenham efeitos multiplicadores na conduta da guerra; e iii) o interesse do Brasil, de acordo com a Estratgia Nacional de Defesa (Ministrio da Defesa, 2008).
3.1 Percepes e reaes digitalizao na preparao e conduta da guerra
Esta subseo aprecia sinteticamente o impacto da digitalizao da guerra nas polticas de defesa de Rssia, China e Israel. O entendimento atual mais prximo do consensual sobre a digitalizao aquele elaborado e difundido pelos Estados Unidos, principalmente pela perspectiva de RMA. Basicamente, pode-se entender a digitalizao como um modelo de incremento informacional dos sistemas de armamentos. Esse modelo reflete a estrutura das foras armadas norte-americanas que compostas historicamente por pequena fora profissional, mas altamente integrada passaram a recorrer ao emprego da tecnologia na produo de uma alta sincronizao das atividades combatentes. Isso foi ambiciosamente definido e buscado em termos contemporneos como o sistema dos sistemas. Esse modelo recomenda a combinao entre networks de poderosos computadores, sistemas de armamentos de combate distncia altamente precisos e pessoal altamente qualificado. Isso tudo resultou em unidades combatentes caras, mas com a promessa de domnio do espao de batalha (Demchak, 2001, p. 78). Tal perspectiva norte-americana foi difundida para outros pases na esteira do espanto da vitria dos Estados Unidos na Guerra do Golfo de 1990-1991. Alm da expectativa de vantagem combatente, existia uma outra relacionada economia oramentria em defesa pela promessa da RMA de oferecer capacidade militar a custo mais baixo (Demchak, 1996). Na evoluo das polticas de defesa dos outros trs pases considerados, nota-se uma similaridade, em um primeiro momento, em se tentar replicar o modelo norte-americano ao longo da dcada de 1990, e, em um segundo momento, na desistncia de tal empreitada, ao longo dos ltimos dez anos. Recentemente, cada um desses pases passou a ter um entendimento prprio de como a digitalizao pode contribuir para suas respectivas polticas de defesa, de acordo com seus contextos estratgicos regionais e suas condies econmicas de financiamento da modernizao de suas foras armadas.
213
A Rssia do ps-Guerra Fria foi o pas que buscou de maneira mais intensiva replicar o modelo norte-americano de digitalizao, como apontado por Ogarkov. A Rssia possua a expectativa de desenvolver novas tecnologias de armamentos convencionais que dessem capacidades combatentes similares s das armas nucleares, mas com danos colaterais e custos menores. Essas capacidades eram desejadas como uma forma de manter influncia global mesmo diante do caos oramentrio que resultou do fim do regime sovitico. Por isso, a pesquisa russa em digitalizao foi centrada em armamentos guiados de longo alcance, robtica e energia direta (Mowthorpe, 2005, p. 146-147). No entanto, tal caos oramentrio afetou de maneira crtica as instituies polticas e militares russas, de maneira que no se deu continuidade a tal esforo de pesquisa. Em particular, no existiram condies de se ajustar as doutrinas e a estrutura das unidades combatentes aos novos armamentos, porque a reduo de quadros das foras armadas russas foi desorganizada e brusca (Aldis e Mcdermott, 2003). At os dias atuais, mantm-se o esforo russo em corrigir e reordenar os problemas organizacionais ocorridos na dcada de 1990. Na dcada de liderana poltica de Putin, a partir de 1999 como primeiro-ministro, e at a recente crise financeira de 2008, houve um perodo de crescimento econmico que permitiu um maior nmero de projetos de modernizao, embora todos eles pontuais e voltados ao redimensionamento das foras armadas russas, restando, assim, limitadas condies de investimento em tecnologias militares de vanguarda. A Rssia no vem desenvolvendo tecnologias militares com a expectativa de uma alterao significativa da conduta da guerra, mas pela expectativa de avanos incrementais de suas foras. Idealmente, a Rssia, assim como a China, ambiciona desenvolver um avano de seu aparato para limitar o comando norte-americano do espao, dos mares e dos espaos areos (Mowthorpe, 2005, p. 152-153). No entanto, diferente da China, a Rssia no possui recursos financeiros para avanar em projetos que lhe permitam equiparar-se s capacidades norte-americanas; seu grande foco tem sido evitar uma demasiada obsolescncia (Janes Defence, 2009a, p. 3-4). A China, por sua vez, desde 1988, esteve atenta aos debates soviticos/russos e norte-americanos sobre digitalizao, tornando-se este um elemento central do debate dentro do Exrcito de Libertao Popular. Devido a uma posio historicamente mais prxima da (ex)Unio Sovitica em termos de pensamento estratgico, a percepo chinesa assimilou a terminologia e as definies soviticas/russas, apesar do espanto com os resultados norte-americanos na Guerra do Golfo. O pas veio perseguindo, por exemplo, as possibilidades espaciais da digitalizao, seja na produo de sistema de satlites seja no desenvolvimento de armamentos para sua proteo frente aos aparatos norte-americanos (Mowthorpe, 2005, p. 147149). Da mesma maneira, tecnologias relacionadas a msseis receberam grande
214
ateno e estas se constituem, at os dias atuais, em um servio singular dentro do Exrcito de Libertao Popular (Janes Defence, 2009b, p. 12). Com a derrocada da Rssia e, consequentemente, de sua condio de referncia para a China, o pas, a partir de meados da dcada de 1990, passou a ser mais pragmtico com relao digitalizao e a rever seus projetos. Por meio da constituio de um novo centro de pesquisa em defesa e de intenso debate interno, reconheceu-se a necessidade de adaptar o nico modelo, o norte-americano, realidade chinesa. Contudo, devido a diferenas econmicas, cientficas e culturais, os pensadores estratgicos chineses propuseram o investimento e a assimilao da digitalizao no mais como um fenmeno revolucionrio, mas como um processo gradual, atravs de vrios nveis. Dessa forma, atualmente, a China desenvolve seus projetos reconhecendo seu atraso em termos de equipamentos militares em comparao com os Estados Unidos, mas entende que este atraso mais acentuado em doutrina, treinamento e organizao. Adicionalmente, os chineses entendem que os investimentos em modernizao e digitalizao das foras armadas no podem sacrificar seu crescimento econmico (Mowthorpe, 2005, p. 149-150). Do atual ponto de vista chins, a digitalizao no um fenmeno que justifique drstica alterao dos projetos de fora nem novas formas de conduta da guerra. A China tem investido em tecnologias digitais militares de maneira incremental e subsidiariamente a trs objetivos estratgicos: i) o fortalecimento de sua capacidade terrestre para uma guerra com pases fronteirios; ii) a proteo de sua periferia, principalmente martima; e iii) a produo de meios de guerra eletrnica e espacial especificamente focados em capacidade de defesa e obteno de autonomia em relao aos aparatos de inteligncia dos Estados Unidos. Como demonstrado mais frente, os investimentos chineses em VANT, energia direta e msseis guiados seguem essas trs orientaes estratgicas. Em relao ao primeiro objetivo estratgico, a China vem dando nfase formao de foras profissionais com capacidade de resposta rpida, em demrito de um grande exrcito conscrito. Essa reorganizao vem ocorrendo na formao de unidades aerotransportadas posicionadas em reas mais internas do pas, mas que possam ser facilmente conduzidas em reforo ou em substituio de unidades de reservistas e milcias posicionadas em reas fronteirias. Os chineses tambm tm dado preferncia a unidades de infantaria menores, mas com maior mobilidade e poder de fogo. Por isso, tem ocorrido o redimensionamento de unidades de diviso para brigadas e o incremento de suas respectivas fraes de carros blindados (Janes Defence, 2009b, p. 5-6, 12, 14-15). Em relao ao segundo objetivo, existe um dilema entre incrementar as capacidades j existentes de uma marinha de msseis e organizar uma marinha de alto-mar com o investimento em porta-avies (Stratfor, 2007a, 2007b, 2009a,
215
2009b). O incremento de uma marinha de msseis conferiria maiores possibilidades de defesa de linhas martimas e de defesa contra as foras martimas regionais e as norte-americanas (Lum, 2004), enquanto um nico porta-avies demandaria altos custos de oportunidade (ou seja, o constrangimento para se investir em outras reas e a imposio de grandes sacrifcios), o que, em termos prticos, conferiria em troca, no mdio prazo, apenas prestgio. Com relao ao terceiro objetivo, a China vem investindo em um projeto espacial ambicioso para o desenvolvimento de uma capacidade autnoma de uso do espao. Sua contraparte militar a produo de uma capacidade de anulao dos recursos norte-americanos de sensoriamento e comunicao a partir da rbita sobre o territrio chins. Tal orientao expressa nas iniciativas chinesas de cooperao internacional e j reconhecida pelos Estados Unidos (Cepik, 2011). Israel teve amplos incentivos em assimilar e seguir o modelo norte-americano de digitalizao. Como um parceiro estratgico histrico dos Estados Unidos, Israel teve a parceria norte-americana no desenvolvimento de diversos armamentos e, alm disso, foi atrado pela promessa de reduo de custos e de baixas de tropas presentes no modelo norte-americano (Demchak, 2001, p. 78). Ainda assim, a perspectiva israelense de digitalizao segue este modelo de maneira seletiva, tendo em vista que suas preocupaes estratgicas so essencialmente regionais, e no globais. Adicionalmente, ao contar com o apoio norteamericano, Israel no possui a mesma percepo de ameaa de russos e chineses. Por isso, seu esforo foi na reproduo especfica da capacidade norte-americana de ataques precisos. A maturao e proliferao de tecnologias de msseis, somados a modernos sistemas de navegao, com custos baixos e comercialmente disponveis, conferiram a necessidade de incremento considervel de sua postura em capacidade de monitoramento e defesa antimsseis. A aplicao dessa expectativa enfrentou vrias dificuldades em Israel. Primeiro, a introduo de armamentos de alta tecnologia levou a um dilema com relao tradicional poltica israelense de foras constitudas majoritariamente de conscritos. Por um lado, os custos de desenvolvimento, introduo e operao desses equipamentos reduziram os recursos para um amplo recrutamento de cidados. Por outro lado, a sofisticada manuteno desses sistemas probe equipes de apoio temporrias ou com prazos curtos de servio, devido ao tempo e gastos necessrios para treinamento, alm de cobrar requisitos mais altos de seleo. Segundo, as organizaes combatentes apoiadas em equipamentos sofisticados elevaram a interdependncia entre unidades e a capacidade de controle por um comando cada vez mais centralizado. Esse efeito organizacional confrontou a cultura militar israelense de autonomia e iniciativa, provocando uma tenso dentro da cadeia de comando. A tendncia de controle mais estrito dos nveis mais elevados
216
da hierarquia passou a se chocar com a prtica de improvisao, incentivada nos escales inferiores. Por fim, a reproduo estrita do modelo norte-americano foi identificada como invivel devido ao carter expedicionrio das foras combatentes norteamericanas que, em consequncia disso, possuem rotinas e custos de manuteno muito mais elevados do que o possvel para as foras israelenses (Demchak, 1996). Desde 2008, Israel executa o plano de modernizao denominado Teffen 2012, que tem como prioridade a preparao para lidar com conflitos simtricos em reas fronteirias. Por isso, as prioridades de projetos tm sido no incremento de mobilidade e treinamento de unidades terrestres e no desenvolvimento de aparatos de reconhecimento e de defesa antimsseis (Janes Defence, 2009c, p. 4-5, 13, 23). A apreciao preliminar oferecida aqui permite algumas concluses. Rssia, China e Israel tiveram uma orientao inicial de seguir o modelo de digitalizao segundo alguma das duas verses de Revoluo de Assuntos Militares. De uma maneira ou de outra, a replicao do modelo norte-americano de digitalizao mostrou-se invivel. Primeiro, do ponto de vista de Rssia e China, suas ambies e ameaas so regionais e se relacionam, em parte, com os prprios Estados Unidos. Eles reconheceram a necessidade de desenvolver meios para anular as capacidades norte-americanas, mas tambm para lidar com outras potncias vizinhas, que detm nveis de tecnologias militares inferiores aos dos norte-americanos e que seguem modelos organizacionais e de conduta da guerra tambm distintos. Por fim, a equiparao tecnolgica com os Estados Unidos deixou de ser uma meta imediata porque os seus insucessos no Iraque e no Afeganisto no confirmaram o impacto revolucionrio da digitalizao. Por isso, existe o entendimento de que a produo de tecnologias militares equivalentes s das foras norte-americanas no precisa ser geral, mas sim apenas em reas especficas. No caso de uma potncia militar menor, como Israel, o modelo norte-americano apresentou-se como um desafio de carter logstico, o que levou Israel a ter uma reproduo tambm seletiva do modelo norte-americano. Rssia, China e Israel desenvolvem perspectivas particulares da digitalizao na guerra que so subsidirias s suas respectivas orientaes estratgicas. Os exrcitos dos trs pases so componentes centrais em suas polticas de defesa atuais e no h qualquer expectativa de uma mudana na natureza e, consequentemente, na conduta da guerra. Adicionalmente, h conscincia acerca dos constrangimentos e impactos organizacionais das novas tecnologias, o que impe cautela na sua incorporao. Como consequncia, novos equipamentos e armamentos adquirem um papel incremental e so operacionalizados de maneira gradual e cautelosa.
217
Nos casos particulares de Rssia e China, a percepo sobre RMA evoluiu para uma preocupao premente com relao s capacidades de deteco globais norte-americanas, possveis atravs do comando consolidado ao longo de dcadas das reas comuns do globo (Posen, 2003). Assim, a Rssia e, principalmente, a China consideram a digitalizao dentro de orientaes polticas e estratgicas claras: limitar a possibilidade de interferncia norte-americana em seus assuntos, reforando sua autonomia. No entanto, para alm do elemento tecnolgico de alto nvel, existem os desafios para a equiparao com os Estados Unidos em termos de recursos financeiros e capacitao operacional das foras. Por fim, em todos os casos, existe a similaridade em se desenvolver, inicialmente, capacidades defensivas.
3.2 VANTs
Esta subseo busca dar uma viso preliminar das caractersticas bsicas, tipos, empregos, vantagens, limites e atuais expectativas de projetos de VANTs, os quais, de modo geral, tm sido aplicados na observao de posies no campo de batalha e no controle de espaos areos e martimos. Inicialmente, uma cautela importante com relao correspondncia entre os termos usados e as caractersticas bsicas do objeto que se trata: VANT a traduo de UAV (unmanned air vehicle); apesar da difuso dessa sigla, ela cada vez mais uma descrio incompleta. Isso porque a palavra veculos mascara o fato de que esses equipamentos so sistemas integrados de equipamentos, e suas utilidades tticas residem na sinergia entre eles. Por isso, na literatura especializada, cada vez mais aplica-se o termo UAS (unmaned aerial system). Tal sistema composto por:
l
uma estao de controle que abriga os operadores do sistema e as interfaces entre os operadores e o resto do sistema; a aeronave/veculo com a carga, que pode ser de vrios tipos; o sistema de comunicao entre a estao de controle que transmite os controles dos operadores e retorna informaes da aeronave e da carga que se carrega; e o equipamento de apoio, que inclui itens de manuteno e transporte.
l l
Um VANT uma aeronave no tripulada capaz de voar alm da viso de seu operador e possui aes pr-configuradas para lidar com condies especficas e em resposta s atualizaes de dados, e at de misses, realizadas pelo operador. Ele ainda capaz de comunicar ao operador os resultados da misso, alm de fornecer dados sobre posio e condies operacionais primrias, como status de combustvel e avinica (Austin, 2010, p. 1-2).
218
VANTs evoluram da combinao entre as tecnologias de drones aeronaves controladas por controle remoto, criadas para treinamento de artilharia antiarea e de msseis guiados, tecnologia desenvolvida durante a dcada de 1950 pelo Exrcito e Marinha dos Estados Unidos. Os primeiros VANTs foram drones dotados de cmeras fotogrficas e controlados por rdio, com apenas 30 minutos de autonomia. Em funo de constrangimentos burocrticos e do abatimento de avies tripulados de reconhecimento na sia, a Central Intelligence Agency (CIA) foi a principal financiadora e operadora deste tipo de equipamento durante a Guerra Fria (Zaloga, 2008, p. 10-14). Um importante diferencial do VANT em relao a outros equipamentos e armamentos de controle remoto a existncia de uma inteligncia artificial limitada que, diante da falha de algum subsistema ou componente, capaz de, automaticamente, tomar uma ao corretiva ou avisar o operador. Ainda assim, essas contramedidas so programas, inseridas na aeronave segundo modelagens de cenrios possveis de operao de um VANT. Ainda no se tm VANTs com capacidade autnoma de tomada de deciso. Ademais, a operao de VANTs limitada s circunstncias previstas de uma misso. VANTs so projetados para o desempenho de tarefas especficas. Ou seja, ainda no existem projetos capazes de realizar vrias tarefas numa mesma misso, ou que permitam ampla adaptao se as condies da misso forem alteradas e/ ou a comunicao e outros subsistemas forem, por alguma razo, afetados. Assim, VANTs e avies convencionais ainda so sistemas de armamentos complementares (Shima e Ramsmussen, 2008; Wilson et al., 2010).
3.2.1 Empregos
Os tipos de VANT so correspondentes s possibilidades de seu emprego. Estas, por sua vez, tm sido consideradas em termos de substituio e/ou complementao do emprego de veculos tripulados. Mais do que as variaes de avinica, a comparao est relacionada ao elemento humano, por uma dada misso ser redundante, insalubre ou de alto potencial de ameaa tripulao de uma aeronave dull, dirty or dangerous (DDD). Misses de reconhecimento geralmente envolvem procedimentos redundantes, os quais a tecnologia atual permite que sejam desempenhados atravs de procedimentos automatizados ou com necessidade limitada de interveno de operadores que, diferentemente de uma tripulao embarcada, pode ser mais bem aproveitada em turnos de operadores em solo. Misses que envolvam a operao em ambientes com suspeita de contaminao qumica, biolgica e radioativa so, muitas vezes, um risco desnecessrio para uma tripulao, e a desintoxicao de uma aeronave muito mais fcil que a de um ser humano. Misses em zonas
219
inimigas fortemente hostis envolvem atrito significativamente maior para veculos tripulados e, dessa forma, os VANTs, por serem menores e de mais difcil deteco, tm uma probabilidade maior de sucesso. A operao em condies extremas de tempo tambm um fator de constrangimento menor no emprego de VANTs do que de aeronaves tripuladas (Austin, 2010, p. 5-6). Em misses em que VANTs e aeronaves tripulados tenham capacidades operacionais similares, outro critrio de considerao nas decises para o emprego de VANTs o econmico. Em termos logsticos, VANTs possuem custos relativamente menores. Essa distino, contudo, deve ser mais bem apreciada. Por um lado, por ser uma aeronave menor, os custos de operao e manuteno so menores. Existe, pelo menos, uma economia de 230 quilos ao se remover os aparatos necessrios para uma tripulao (Stratfor, 2007c, p. 1). Contudo, VANTs no oferecem economia em misses em que o transporte de grandes cargas sejam elas passageiros, materiais ou armamentos uma componente fundamental da misso, pois a economia na remoo de tripulao pouco relevante. Ademais, pelo valor da carga, tripulaes so mais capazes de se adaptar e agir em situaes de perda de comunicao, falha de avinica ou alterao crtica das condies da misso. Por outro lado, componentes de turbina, materiais especiais como cermicas e compostos para a fuselagem e aparatos eletrnicos possuem custos equivalentes, pois a reduo de peso no reduz os custos de manufatura na mesma proporo. Alm do custo de o projeto ser o mesmo, VANTs demandam um sistema de controle de voo mais sofisticado, bem como de controle de sistemas de sensoriamento, alm dos custos da estao de controle. Ou seja, nesses quesitos, VANTs demandam mais equipamentos e manuteno que um veculo tripulado, o que reduz sua economia geral. Isso repercute que um sistema de VANT, como um todo, tenha um custo correspondente a um percentual situado entre 40% e 80% de um veculo tripulado (Austin, 2010, p. 7-8). Esta amplitude reflete os custos diferenciados entre pequenos VANTs tticos e VANTs maiores, com mais autonomia e capazes de ataques precisos, particularmente porque estes ltimos demandam estruturas mais robustas e, ao mesmo tempo, mais sofisticadas, que elevam os custos dos itens em que os VANTs geralmente so mais econmicos. Com essas consideraes, possvel entender melhor os quatro tipos de emprego de VANTs pelas foras armadas contemporneas: i) VANT ttico para reconhecimento terrestre no campo de batalha; ii) VANT de longa autonomia para reconhecimento areo e martimo; iii) VANT de alta autonomia adaptado para ataque preciso; e iv) VANT de assalto.
220
Os dois primeiros tipos de emprego esto amadurecidos em prticas contemporneas, o terceiro tipo de emprego ainda restrito aos Estados Unidos e o ltimo ainda est limitado a prottipos.
VANT ttico
O emprego de VANTs em baixa altitude e com alcance limitado a 100 quilmetros destina-se observao de posies oponentes no campo de batalha, em apoio a unidades de inteligncia, reconhecimento, foras especiais e unidades terrestres de direcionamento de fogos de artilharia, areos e navais. Destina-se ainda orientao de vanguardas de infantaria e foras constabulares no monitoramento de fronteiras. A natureza de emprego arriscada e demanda um tipo de VANT com alta capacidade de sobrevivncia e discrio. Por operar em baixas altitudes, VANTs tticos esto sujeitos a condies areas turbulentas e demandam aerodinmica estabilizadora, particularmente para o uso de sensores de leitura do solo. Por fim, esse emprego demanda um tipo de aeronave que possibilita o lanamento ou decolagem em espaos reduzidos e precrios. Mesmo com essas especificaes, interessante notar que a maioria dos projetos de VANTs tticos so variaes reduzidas de VANTs de longa autonomia, por serem o emprego original dessa tecnologia. Entretanto, isso resulta em que a maioria dos VANTs tticos em operao seja de asa fixa, demandando plataformas de lanamento ou sendo lanados por operadores, em geral com dificuldades de pouso e recuperao. Possuem baixa autonomia para observao, uma qualidade de sensoriamento limitada e demandam voo de maneiras menos discretas que o recomendado em ambientes hostis. De um ponto de vista logstico, um VANT de asa rotativa no teria custo de projeto e manufatura superior, mas poderia ser mais econmico em termos de operao, desde que ele no demandasse operadores e equipamentos extras para decolagem. Alm disso, a capacidade de voo a baixa velocidade e de sustentao no ar dariam melhor possibilidade de emprego de sensoriamento e descrio aeronave (Austin, 2010, p. 66). Ainda assim, apenas a Marinha dos Estados Unidos tem aplicado esse tipo de projeto no permetro de embarcaes e para o monitoramento antissubmarino.
VANT de longa autonomia para reconhecimento
Este emprego mais tradicional e tem sido o principal caso de substituio de aeronaves tripuladas por VANTs. Destina-se ao reconhecimento de longa distncia para coleta de dados para servios de inteligncia, como o monitoramento de foras combatentes oponentes em seu prprio territrio e, mais recentemente, para o monitoramento de grandes reas de fronteira e martimas e para o controle de operao de artilharias de teatro de operaes (ou seja, com alcance de centenas
221
de quilmetros), no apenas de seus fogos, mas na confirmao de danos, sem a necessidade de uso de unidades de reconhecimento terrestres. Esse emprego demanda VANTs capazes de carregar cargas de sensoriamento sofisticadas e pesadas, alm de terem capacidade de autonomia para realizar o monitoramento por vrias horas. Isso tem inmeras consequncias para um projeto de VANT. Primeiro, existe a demanda, pela capacidade de carga, de: grande quantidade de combustvel; turbinas eficientes; e, potencialmente, capacidade de reabastecimento areo. Segundo, toda essa autonomia e carga adicional resultam na possibilidade apenas de aeronaves de asa fixa de grande dimenso em proporo rea total da fuselagem. Terceiro, para que o peso e o consumo no sejam proibitivos, tal tipo de VANT precisa ser operado a baixas velocidades e altas altitudes. Quarto, esse tipo de VANT demanda um sistema de comunicao resiliente e de interface por satlite. No entanto, tal sistema de comunicao particularmente sujeito a falhas e interrupes por ao do oponente, por isso necessrio um sistema de comunicao auxiliar por rdio de alta potncia (Zaloga, 2008, p. 30-32), alm de um VANT com inteligncia artificial substantiva. E quinto, esse tipo de VANT demanda pistas de pousos adequadas, estaes de controle permanentes e operadores especialistas (Austin, 2010, p. 45-48). Consequentemente, os requisitos e custos de operao de um VANT de alto desempenho so superiores aos de um VANT ttico. Adicionalmente, aquele demanda uma rotina de planejamento de trajetrias, configuraes de sensoriamento, condies climticas, turnos de operadores e interface com outros sistemas areos e terrestres.
VANT de longa autonomia para ataque
VANTs para ataque foram adaptados muito recentemente pelos Estados Unidos a partir do modelo de VANT para reconhecimento de longa distncia Predator, sendo os Estados Unidos os nicos a terem esse tipo de sistema. A capacidade de ataque de um VANT limitada a instalaes e alvos mveis de baixa capacidade de reao. Como discutido acima, por caractersticas de emprego original, VANTs para reconhecimento a longa distncia possuem baixa velocidade e, em decorrncia da necessidade de amplas asas, pouca manobrabilidade; por isso, no possuem alta capacidade de sobrevivncia a engajamento antiareo e nenhuma capacidade de combate areo (Austin, 2010, p. 54). Para um uso extensivo de VANTs para ataque, necessria uma rotina de planejamento ainda mais fina, pois o constrangimento temporal torna-se uma varivel crtica. Da mesma maneira, a possibilidade de adaptaes em um plano de ataque que empregue VANTs mais limitada; por isso, requer um processo de tomada de deciso claro e consciente com relao aos aspectos tticos e estratgicos da
222
misso. Por fim, ainda no existem sistemas de VANT adequados para o emprego de ataques mltiplos e em misses conjuntas. A complexidade para que esses tipos de misses sejam automatizadas e, ao mesmo tempo, resilientes e flexveis, desafiam o seu desenvolvimento (Shima e Rasmussen, 2008).
VANT de assalto
Por mais que exista uma expectativa sobre a eminncia da substituio de aeronaves de combate por VANTs de combate (por exemplo, Stratfor, 2007c, p. 1-2), os projetistas e engenheiros de VANT no apontam essa possibilidade dentro de um futuro prximo (Austin, 2010, p. 70; Shima e Rasmussen, 2008, p. 12, 25-26; Wilson et al., 2010, p. xx; Zaloga, 2008, p. 40-41). O principal argumento a favor da substituio de aeronaves tripuladas por VANTs de assalto decorre do limite fisiolgico das tripulaes constrangerem o incremento no projeto de aeronaves. J possvel o desenvolvimento de aeronaves com mais alto desempenho que as existentes atualmente. No entanto, reconhece-se a incapacidade de pilotos humanos suportarem as presses atmosfricas em manobras de curtssimos ngulos e em altas velocidades, bem como de resistirem a voos com durao de dezenas de horas. Apesar disso, ainda no possvel substituir por inteligncia artificial a capacidade de pilotos para deciso por planos de ao e correspond-los s possibilidades de configuraes de voo e em operao conjunta com outras aeronaves. Adicionalmente, como foi comentado acima, quanto maior a demanda por eletrnicos e carga, menor a economia de um VANT em relao a uma aeronave tripulada. E um VANT de assalto demanda mais combustvel, armamentos e sistemas de sensoriamento e comunicao que os VANTs convencionais. Isso impe um dilema de projeto de design e avinica, particularmente se forem somados equao os recursos de camuflagem ou stealth. Prottipos foram desenvolvidos para um emprego limitado em ataques mltiplos a defesas antiareas em antecedncia a ataques macios por avies tripulados. No entanto, no tem sido possvel o desenvolvimento de um modelo que favorea a produo em srie a custos inferiores aos de veculos stealth tripulados. Por essa razo, esse tipo de VANT ainda no possui emprego operacional reconhecido.
3.2.2 Prticas e projetos em desenvolvimento
Atualmente, o desenvolvimento e emprego de VANTs pelos Estados Unidos tm trs aspectos principais: i) importantes mudanas organizacionais para a assimilao de VANTs, principalmente na Fora Area e Marinha; ii) uma concentrao no emprego de VANTs de reconhecimento de longo alcance, principalmente no monitoramento de reas martimas; e iii) um atraso relativo no emprego de VANTs tticos.
223
H uma presso por parte da Fora Area dos Estados Unidos United States Air Force (USAF) pelo controle sobre a aquisio e o desenvolvimento de todos os modelos de VANT que operem a uma altitude superior a 3.500 ps, ou seja, todos os VANTs de reconhecimento de longo alcance e os de ataque. No entanto, as outras foras singulares e alguns setores do Departamento de Defesa argumentam que uma gesto centralizada inibiria a inovao e seria contraproducente. Ademais, o foco especfico da USAF em VANTs de reconhecimento de longo alcance criaria uma tendncia que diminuiria ainda mais o desenvolvimento norte-americano de VANTs tticos (Stratfor, 2007c). No caso da Marinha dos Estados Unidos, h o desenvolvimento de VANTs do modelo Global Hawk, dentro de um sistema em rede com outros sistemas de sensoriamento e monitoramento para o controle de poro considervel das reas martimas do globo. O projeto Monitoramento Martimo de Ampla rea Broad Area Maritime Surveillance (BAMS) prev a operao de esquadres de VANTs a partir de bases na Flrida, Hava, Itlia, Diego Garcia (Oceano ndico) e Japo, com autonomia de operao de 24 horas na cobertura de at 2.800 quilmetros e verificao pontual a uma distncia de at 9.800 quilmetros (Stratfor, 2007d). Esse sistema complementaria os sistemas de monitoramento submarinos e por satlites norte-americanos sobre vrias marinhas de guerra e mercantes do mundo, e incrementaria o emprego de grupos de porta-avies e anfbios em regime de prontido permanente (Duarte, 2003). O principal efeito das clivagens burocrticas descritas acima foi a defasagem norte-americana no desenvolvimento de VANTs tticos. Historicamente, essa possibilidade nunca foi cogitada pela Marinha e Exrcito dos Estados Unidos, em especial porque a ateno e o desenvolvimento, com participao da CIA, foram sempre para VANTs de reconhecimento de longo alcance. No entanto, com o desenvolvimento de VANTs tticos por Israel, na dcada de 1980, os Estados Unidos passaram a se interessar e a fazer aquisio do modelo Pioneer. Com o sucesso dessa aplicao, principalmente pelo Corpo de Fuzileiros Navais, Exrcito e Marinha, houve o investimento em VANTs tticos prprios. Ainda assim, os Estados Unidos permaneceram quase uma dcada atrasados nesse tipo de emprego (Zaloga, 2008, p. 25-26, 38-39). Assim, no apenas a orientao tecnolgica, mas a doutrina de emprego de VANTs tticos pelos Estados Unidos ainda muito embasada na experincia israelense. Um projeto de emprego de VANT ttico que pode superar a experincia israelense o desenvolvimento pela Marinha dos Estados Unidos do modelo Fire Scout. Esse seria o primeiro projeto de VANT ttico de asa rotativa, para uso combinado com embarcaes de guarda costeira no monitoramento de pequenas embarcaes e interdio limitada (Wilson et al., 2010, p. xviii-xx).
224
No caso da Rssia, apesar da vanguarda do pas no desenvolvimento de msseis guiados e reconhecimento de longa autonomia, no existe registro de nenhum projeto ou emprego significativo de VANTs (Zaloga, 2008, p. 17). No caso da China, investe-se desde a dcada de 1990 para que o pas seja autossuficiente na produo de VANTs. No entanto, apenas recentemente tm sido incorporadas cpias de modelos israelenses. Seus projetos so pouco sofisticados e, dessa maneira, a China ainda no capaz de realizar uma produo e incorporao mais ampla desse sistema. Seguindo as orientaes de reforma do Exrcito de Libertao Popular, os VANTs so empregados de trs formas. Primeiro, VANTs introduzidos em unidades de companhia para incremento de fogos de artilharia. Esses so modelos de 20 quilos reproduzidos do modelo israelense Hunter. Segundo, uma quantidade menor de miniVANTs para emprego junto a foras especiais. Terceiro, testa-se o emprego de VANTs operados de maneira integrada a veculos blindados. Portanto, a aplicao chinesa est diretamente relacionada ao incremento de unidades terrestres em mais alta mobilidade e performance de armas combinadas (Janes Defence, 2009b, p. 39, 43, 45-46). O desenvolvimento de VANTs por Israel a partir de 1967 foi motivado pela experincia norte-americana na Guerra do Vietn. Inicialmente, o interesse israelense era na capacidade de reconhecimento de longo alcance para monitoramento das capacidades em msseis do Egito no Sinai. A partir dessa experincia, passaram a desenvolver VANTs de porte pouco maior que aeromodelos para o monitoramento do campo de batalha. A Israeli Aircraft Industries (IAI) passou, ento, a ter a vanguarda de VANTs tticos, atravs dos modelos Scout e Tadiran Mastiff. Ambos eram aeronaves flexveis, de baixo custo e fcil operao. Israel usa VANTs tticos desde 1982, na guerra no Lbano. Recentemente, na Guerra do Lbano contra o Hezbollah, em 2008, os VANTs mostraram ser uma ferramenta importante no controle de emprego de fogo de apoio areo e de artilharia. No atual programa de modernizao Teffen 2012, a orientao de Israel a aquisio macia de miniVANTs, modelo Sky Rider de 6 quilos, para reconhecimento ttico, em unidades de batalho (Janes Defence, 2009c, p. 5-6, 20, 31). Diferente dos Estados Unidos, Israel tem considervel abertura na comercializao de VANT e o principal exportador desse sistema desde a dcada de 1980. J em 1981, as foras sul-africanas usaram modelos israelenses de VANT em Angola (Zaloga, 2008, p. 21-23).
3.3 Armamentos de energia direta
Armamentos de Energia Direta Directed Energy Weapon (DEW) so uma designao genrica para vrios tipos de arma[mentos] que utilizam partes do espectro eletromagntico [...] para fins militares (vila, Martins e Cepik, 2009,
225
p. 73-75). So tecnologias no horizonte do conhecimento cientfico e que, em muito, ainda desafiam as possibilidades de manufatura e de emprego combatente. As possibilidades do emprego combatente, ttico e estratgico de DEW so muito dspares, em razo do estgio ainda pouco maduro na adaptao tecnolgica do conhecimento cientfico, mas, sobretudo, pelos comportamentos muito distintos dos vrios tipos de energia fora e dentro da atmosfera. Geralmente, limitase DEW a laser e micro-ondas de alta potncia, mas, nesse estudo, tambm so considerados o emprego de energia cintica e a rajada de partculas subatmicas. Existem autores que j consideram os efeitos da DEW do ponto de vista da estratgia e da poltica (vila, Martins e Cepik, 2009; Beason, 2006); no entanto, um prognstico do emprego de DEW deve confrontar cada uma dessas categorias de energia frente a custos reais de desenvolvimento, eficcia e eficincia (alcance, mobilidade e preciso) com relao a armamentos de combate a distncia baseados em tecnologias maduras (msseis, por exemplo) e seus potenciais danos colaterais em seres humanos.
3.3.1 Empregos
Segue-se a apresentao das caractersticas, aplicaes, vantagens e limitaes de armamentos baseados em energia cintica, laser, micro-ondas e partculas subatmicas. Uma apresentao geral de DEW, em comparao a outros armamentos de combate a distncia baseados em explosivos msseis e bombas refere-se ao acmulo e manipulao de energia para um efeito de dano. Msseis, em geral, tm como componentes: um vetor de deslocamento com combustvel prprio e uma ogiva com uma carga explosiva. Por isso, possuem uma quantidade acumulada de energia para o deslocamento da ogiva, a qual contm uma quantidade qumica de energia a ser liberada perto do alvo ou no momento do impacto. Da mesma maneira, o emprego de energia direta na atmosfera demanda uma quantidade de energia extra alm daquela necessria para o dano de um alvo. Alm disso, os vrios tipos de energia que podem ser usados para o combate cintica, laser, micro-ondas e partculas subatmicas tm comportamentos distintos sobre uma superfcie slida, de maneira que a quantidade de energia necessria e a sua forma de emprego variam bastante. Geralmente, este debate limitado quantidade de energia direta que necessria para provocar um dano considervel aos armamentos de uma fora oponente de fato, sua composio metlica e no ao prprio oponente, ou seja, sobre os tecidos humanos. Por isso, de um ponto de vista ttico, esses armamentos so desenvolvidos com o objetivo de destruir ou causar danos parciais a arsenais de armamentos e seus principais operadores, de modo a no serem operados novamente sem intensa reparao. Contudo, os efeitos de DEW no campo de batalha so bem mais devastadores se
226
considerarmos seus efeitos sobre tropas e civis. Essa questo tica, de consequncias polticas crticas, um dos principais elementos que limitam o emprego mais amplo de modelos de DEW que j esto em estgio operacional. As propriedades dos principais metais usados na fabricao de armamentos modernos e seus pontos de fuso e vaporizao levam concluso de que a quantidade de energia mnima necessria para danificar um artefato produzido a partir de qualquer metal de 10 mil Joules por centmetro quadrado. No entanto, dependendo da dimenso do artefato e do ambiente em que se encontra, necessria uma taxa de energia especfica por tempo, que varia em funo do tipo de onda eletromagntica que se aplica e de suas propriedades de disperso e concentrao na atmosfera e sobre superfcies slidas (Nielsen, 2009, p. 5-6, 19-20). Uma cautela de incio que, com a exceo de partculas subatmicas, todos os outros tipos de energia so sujeitos a desvios lineares em contato com a atmosfera, consequentemente ao ambiente e ao clima. Em alguns casos, tais desvios so de tal ordem de complexidade que se aponta a sua limitao de emprego no vcuo na esfera orbital contra satlites. A indistino de rajadas subatmicas ao ambiente o que atrai a sua considerao como um projeto futuro de armamento.
Energia cintica
O uso de armamentos de energia cintica consiste no lanamento de um projtil a grande velocidade, de maneira que a energia acumulada pela fora do deslocamento seja concentrada e liberada em um alvo no momento do impacto. Por um lado, uma primeira e mais ideal aplicao da energia cintica em combate orbital para a destruio de satlites pelo uso da fora gravitacional da Terra. Aps ser lanado, um projtil tangenciando a rbita terrestre pode se deslocar a at 5 mil metros por segundo, o que pode concentrar energia suficiente para a destruio de um alvo (Nielsen, 2009, p. 43). Por outro lado, muitos projetos j foram realizados para o uso da energia cintica acumulada em projteis lanados da rbita da Terra, mas em direo a alvos em solo. Entretanto, a fora de arrasto uma combinao entre as foras de frico e de presso atmosfrica retarda e desvia um projtil de seu alvo. Adicionalmente, a propagao de energia cintica na atmosfera no to perfeita como no vcuo e tende a sofrer grandes variaes, dependendo do material, espessura, construo do objeto e ngulo de impacto. Por isso, o emprego de armamentos de energia cintica na atmosfera no possui um efeito de propagao timo e deve ser limitado a curtas distncias e contra alvos de superfcie pouco espessa. Isso implica um limite de utilizao aos combates de curta distncia ou de disparo tenso em linha reta , o que corresponderia a um armamento de infantaria (Nielsen, 2009, p. 58, 73-74).
227
Ademais, a produo de um projtil com acmulo de energia cintica que tenha capacidade de dano suficiente demanda: i) um armamento capaz de gerar considervel energia; ii) um cano de disparo de considervel resistncia e densidade; e iii) projteis de metais de alta densidade, como o tungstnio, requisitos, esses de difcil e cara manufatura em srie.
Laser
O laser , basicamente, a amplificao de raio de luz. No vcuo, possui a vantagem de ter disperso muito limitada, de maneira que possibilita pouco desperdcio de energia. Possui ainda uma grande preciso e a possibilidade de limitao de danos colaterais, mesmo na sua aplicao dentro da atmosfera. Adicionalmente, tem a vantagem de ser produzido em frequncias fora da percepo visual e auditiva de seres humanos. No entanto, em uso dentro da atmosfera, existem diversas variaes. As mais crticas so duas: i) o efeito de partculas de ar aerossol na refrao e absoro de partculas de um feixe de laser; e ii) mais grave, os efeitos de refrao e superaquecimento do ar e na superfcie de um alvo. No caso de superaquecimento do ar pode ocorrer exploso local e, no segundo caso, a produo de plasma. De uma maneira ou de outra, existe desperdcio considervel de energia sem, necessariamente, provocar efeito de dano. Tal variao maior quanto mais baixa a altitude, em razo da maior quantidade de partculas de aerossol; por isso, existem variaes em funo da localizao do alvo, da hora do dia e do perodo do ano (Narcisse, Fiorino e Bartell, 2009, p. 58-59). Isso repercute em que o emprego de armamentos de laser na atmosfera demanda uma aplicao especifica de pulsos com graus variados de intensidade e tempo de maneira a provocar danos a um alvo sem seus efeitos deletrios adicionais. Primeiro, necessrio um pulso de alta intensidade por poucos segundos, de maneira a iniciar o processo de derretimento, seguido de vrios pulsos de baixa intensidade de maneira a pressionar os danos internamente; por fim, idealmente, poderia se aplicar um feixe de alta intensidade para que o efeito de superaquecimento do ar se d no interior do alvo, maximizando o dano. No entanto, a modelagem desses procedimentos em funo de alteraes no ambiente e na composio estrutural do alvo dificulta uma aplicao do laser com efeitos satisfatrios (Nielsen, 2009, p. 181, 191-192). Por isso, alm da aplicao espacial possvel conceber a aplicao de armamentos de laser apenas em altas altitudes contra aeronaves e msseis balsticos.
Micro-ondas
Micro-ondas um tipo de energia direta mais amplamente usada para fins militares. Enquanto a descoberta do laser ocorreu apenas na dcada de 1960 e sua aplicao ainda limitada ao direcionamento de armamentos infravermelhos, as
228
micro-ondas tm sido usadas na forma de radar e de comunicao desde a dcada de 1940. Adicionalmente, as propriedades das micro-ondas garantem um uso mais amplo diante de sua ampla e fcil reverberao no meio ambiente, atingindo, assim, a maioria dos metais (Nielsen, 2009, p. 212). Micro-ondas afetam um alvo de duas maneiras: diretamente aquele que possua antena ou algum receptor de ondas; ou reverberando para dentro do objeto atravs de suas aberturas, atingindo circuitos internos. Contudo, as micro-ondas no tm a preciso do laser; por isso, precisam ser aplicadas de maneira oposta ou complementar na saturao de reas. Por essa razo, armamentos de micro-ondas so particularmente teis contra sistemas de armamentos ou equipamentos eletrnicos (Narcisse, Fiorino e Bartell, 2009, p. 58-59; Walling, 2000). As micro-ondas tm sua potncia reduzida por partculas de gua; por isso, seu efeito reduzido em ambientes de chuva e alta umidade (Nielsen, 2009, p. 226). Devido variedade na interferncia de micro-ondas, dependendo dos sistemas dos equipamentos e armamentos e do ambiente, no existe critrio de dano previsvel (Nielsen, 2009, p. 252). Por isso, o maior problema dessa propriedade no uso de micro-ondas a dificuldade, e consequentemente o risco, na deteco de seus efeitos sobre os sistemas do oponente, visto que no existe efeito aparente (Walling, 2000, p. 15). Adicionalmente, a emisso de micro-ondas demanda uma grande carga de energia e antenas de grande alcance. O aspecto da antena impe limites de resilincia adicionais, e a ampla propagao de energia direta demanda que o prprio armamento emissor seja reforado aos efeitos de micro-ondas, caractersticas que dificultam a manufatura de armamentos mveis e dentro de custos aceitveis (Walling, 2000, p. 15-18). Uma possibilidade alternativa a produo de uma e-bomb, ou seja, uma bomba cuja carga explosiva, em vez de ser convertida em choque, produza um alto pulso de micro-ondas. Aponta-se a necessidade de uma carga de pelo menos 2 mil libras de explosivos (ou 900 quilos) para a gerao de energia suficiente (Kopp, 1996), o que demandaria o uso de msseis ou bombardeiros de considervel porte. Uma alternativa o desenvolvimento de VANTs com carga para emisso de pulsos de micro-ondas suficientemente fortes para provocar danos, ainda que limitados, a aparelhos com receptores de sinal e antenas (Walling, 2000, p. 26-27). Nesse ltimo caso, o VANT teria uma funo muito mais de drone teleguiado, visto que a proteo de seus sistemas aos efeitos de micro-ondas aumentaria consideravelmente os seus custos.
Rajada de partculas subatmicas
Esse tipo de energia composto de eltrons, nutrons e prtons movendo-se perto da velocidade da luz. Essas partculas possuem propriedades especficas que diferenciam seu uso no vcuo e na atmosfera. Por um lado, partculas carregadas positiva
229
ou negativamente na rbita terrestre sempre sero influenciadas pelos campos eltricos e magnticos da Terra acima dos 200 quilmetros de altura. Por outro lado, partculas de nutron so carregadas quando emitidas abaixo de 200 quilmetros de altura. Por isso, o emprego de partculas neutras deve ser no espao, enquanto as carregadas, na atmosfera (Nielsen, 2009, p. 263, 288, 290, 315). No caso de partculas carregadas, interessante saber que elas tm a propriedade de ganho de alcance em torno dos 7 quilmetros de altura, enquanto a perda de alcance abaixo dessa altitude confere a propriedade de ganho de rea em razo de energizao do ar. Ou seja, elas possuem alcance e preciso em emprego areo e o carter de saturao em emprego terrestre e martimo. A distino da partcula de rajadas com relao s suas propriedades em provocar danos em razo do seu amplo alcance de propagao em objetos slidos. Primeiro, uma taxa de energia capaz de se propagar sobre um alvo capaz de incapacit-lo. Segundo, diferente do laser, quando uma rajada atinge um alvo, seu efeito de dano quase integral, independentemente de sua espessura e camadas de proteo. Terceiro, pela velocidade dessas partculas, seu tempo para efeito de dano de microssegundos (Nielsen, 2009, p. 316, 319-320, 325). Por isso, um armamento baseado em energia de partculas subatmicas teria emprego em todos os campos de combate areo, martimo e terrestre sendo eficaz por meio de pulsos muito curtos e em taxas uniformes e sem desvios ambientais relevantes. Apesar desse potencial terico, os limites de seu emprego no campo da engenharia no alcanaram sequer o estado-da-arte. Primeiro, no existe uma capacidade de emisso de rajadas de partculas dentro de uma taxa controlada para que se especifique seu emprego. Segundo, seja no espao seja na atmosfera, existe um limite de artefatos com capacidade de deslocamento e manuteno de aceleradores de partculas (Nielsen, 2009, p. 328).
A expectativa de curto e mdio prazos que armamentos de energia direta tenham um papel, no mximo, complementar no campo de batalha, e que sua operacionalizao seja gradual e incremental. Isso se d pelo alto custo envolvido e pelas incertezas de seu desempenho. Alm disso, embora o ambiente militar moderno esteja cada vez mais rico em aparatos metlicos e eletrnicos, sujeitos a efeitos da energia direta, este no o caso das foras combatentes de pases subdesenvolvidos, nos quais rifles, morteiros e machadinhas so ilesos maioria dos efeitos descritos acima. Do ponto de vista estratgico, armamentos de energia direta so essencialmente destinados ao combate a distncia e incapacitao ou enfraquecimento fsico do oponente e dos seus meios de combate. Isso configura uma capacidade ttica especfica de utilidade estratgica especialmente defensiva, sendo esta ofensiva
230
apenas quando no se requer ocupao para alterao de situao poltica de um pas ou uso do controle de uma rea do pas oponente para barganha diplomtica. Adicionalmente, do ponto de vista logstico, devido a suas limitaes de mobilidade, ambientais e as demandas elevadas de fontes de energia, existe limitao do uso desses equipamentos em condies expedicionrias, especialmente nos pases subdesenvolvidos, geralmente de infraestrutura precria e condies climticas extremas. Por fim, existem aspectos polticos. No existe um entendimento pblico sistematizado dos efeitos dos armamentos de energia direta em seres humanos. Os efeitos possivelmente residuais podem ser mais extensos do que o verificado e publicado at hoje, e a possibilidade de efeitos traumatizantes ou de sofrimento pode suscitar consequncias polticas indesejveis ou inaceitveis. Esse um elemento que se coloca com relao aos primeiros projetos de energia direta em estado operacional. De um ponto de vista estrito, seu emprego tem maior potencial no espao na destruio e neutralizao de satlites de comunicao e espies. Infelizmente, esses projetos so geralmente ultrassecretos e sujeitos a m-dimenso por boatos e pela mdia. Nos Estados Unidos, existe uma recomendao para limitao dos recursos investidos em armamentos de energia direta at que se tenha uma descrio mais detalhada dos parmetros de emprego operacional. O que se demanda por bases mais realsticas de emprego que orientem a tomada de deciso poltica relacionada a planejamento, contratao de projetos e prioridades na alocao de recursos. A questo que existem vrias lacunas para as quais necessria a apresentao de solues. Por fim, existe a recomendao de concentrao em aplicaes tticas, particularmente na defesa de navios e aeronaves (Us Defense Science Board, 2007, sec memorandum). No ambiente espacial, o uso de energia cintica parece oferecer a melhor taxa de custo/efeito de dano; por isso, tem sido o foco de orientao pelos Estados Unidos e o sistema em relao ao qual os outros projetos de armamentos de energia direta devem se sobrepor (Us Defense Science Board, 2007). Tal aplicao tambm tem sido uma preocupao latente da China para reduzir o comando norteamericano do espao (Lele, 2008). Armamentos que usam energia cintica para efeitos menos letais so bastante difundidos. O uso mais comum so as balas de borracha e contedos de gs lacrimejante e pimenta. No entanto, existem variaes. Para controle de multides, existe o emprego de projtil de tecido ou espuma que, com o impacto, colapsa e serve como vetor para disperso de energia cintica (ver US National Institute of Justice, 2004). Para emprego combatente, os Estados Unidos produziram um prottipo de rifle Objective Individual Combat Weapon (OICW) capaz de disparar projteis de 25 mm a alta velocidade, em relao ao qual existe um plano de substituio dos lanadores de granadas nos atuais rifles M-16.
231
O desenvolvimento de armamentos a laser nos Estados Unidos teve a maioria dos seus projetos dos ltimos anos cancelada ou, ainda, sem demonstrar resultados satisfatrios (US Defense Science Board, 2007, p. xv). Exemplarmente, o projeto norte-americano Airborne Laser (ABL), para uso de laser de grande potncia a partir de avies Boeing 747, no foi capaz de repetir mais que uma demonstrao operacional. Esse projeto tinha o objetivo de ser um recurso antimssil balstico para emprego a 12 e 16 quilmetros do nvel do mar para interdio de msseis balsticos. Seguindo a orientao do Departamento de Defesa, mantm-se projetos de uso ttico para defesa de reas. O caso de maior sucesso parece ser uma cooperao entre o Exrcito dos Estados Unidos e as Foras de Defesa de Israel contra projteis e VANTs. Tal projeto parece ter sido completado pela Northrop Grumman Space Technology dos Estados Unidos e a RADA Electronics Industries Ltd. de Israel com o codinome Skyguard.1 Esse seria um sistema de defesa antiarea de alcance efetivo de 5 quilmetros (Narcisse, Fiorino e Bartell, 2009, p. 59). No caso de Israel, a aquisio de tal sistema mais urgente em decorrncia da experincia recente de ataques com msseis pelo Hezbollah, em 2008 (Janes Defence, 2009c, p. 28). Publicamente, os Estados Unidos possuem trs projetos de armamentos de energia direta. O Active Denial System (ADS) seria um aparato no letal de micro-ondas controladas para aplicao contra agressores, por meio de uma sensao de calor irresistvel, causando efeito dissuasrio imediato (Us Defense Science Board, 2007, p. 38). Esse sistema teria trs verses. Uma para uso fixo, uma segunda verso acoplvel a um jipe do tipo HMMWV e uma terceira em embarcaes da guarda costeira. Esse armamento j teria sido deslocado para o cenrio iraquiano para defesa de permetro. No entanto, por razes legais e polticas, ele ainda no foi testado em combate. Os outros dois projetos, ainda em estgio de concepo, seriam destinados desativao de artefatos explosivos improvised explosive device (IED) e de veculos, respectivamente. Enquanto o primeiro tem um objetivo de emprego inicialmente militar, o segundo tem a cooperao do Departamento de Justia e destinao tambm para ser aplicado na proteo de prdios pblicos dos Estados Unidos (Us Defense Science Board, 2007, p. 40-41). Por fim, embora no existam fontes oficiais, outras fontes sugerem o desenvolvimento, desde 1998, de uma bomba guiada Guided Bomb Unit (GBU) capaz de emitir um pulso eletromagntico no raio de 200 metros.2
1. Ver: <http://articles.janes.com/articles/Janes-Land-Based-Air-Defence/Skyguard-Laser-Air-Defence-United-States.html>. 2. Ver <http://www.globalsecurity.org/military/systems/munitions/hpm.htm>.
232
Na China, est em andamento um projeto de uso limitado de laser para deteco e neutralizao de sistemas pticos, para uso em blindados anfbios modelo 63A (Janes Defence, 2009b, p. 33). No existem projetos pblicos em nenhum pas relacionados a rajadas de partculas subatmicas.
3.4 Msseis guiados empregados em defesa costeira
Msseis guiados tticos o sistema de armamentos mais maduro e difundido entre os tratados neste estudo. Analis-lo interessante como contraponto, pois, de fato, um sistema amplamente usado pelas foras armadas contemporneas e que mudou a conduta da guerra em alguns aspectos. Seu impacto na guerra martima e, particularmente na defesa costeira, uma razo em especial para estudo.3 Sua operao, combinadamente a ogivas nucleares, foi o principal elemento deflagrador das propostas de revoluo tecnolgica da guerra, bem como da G4G, mais recentemente. Entretanto, o impacto real dos msseis na guerra foi consideravelmente menor que as expectativas iniciais. Brodie aponta que a razo para tal se deu porque a introduo de msseis teve como principal efeito no pensamento estratgico contemporneo a persistncia da viso equivocada de Giulio Douhet sobre o papel dominador e exclusivo do poder areo. A consequncia disso foi a perda da referncia ttica do emprego de ataques areos, desenvolvida na Segunda Guerra Mundial, na seleo de alvos e no emprego em combinao com foras terrestres (Brodie, 1959, p. iv-vi). A repercusso disso foi que a concepo original de msseis guiados tticos, nas dcadas de 1950 e 1960, por Unio Sovitica e Estados Unidos, foi exclusivamente no emprego contra bombardeiros de longo alcance (Van Riper, 2007, p. 112). Tal uso exclusivo foi resultado ainda de limites de projeto dos primeiros msseis, particularmente em propulso e guiamento. Em termos atuais, o avano em sistemas de guiamento e seleo de alvos permite seu emprego ttico; porm, essas so tecnologias que ainda necessitam ser incrementadas (Freeman, 2002, p. 3; Van Riper, 2007, p. 155-156). Somando-se a limitao de alcance, estes aspectos fazem com que o projeto de msseis tenha que ser estritamente orientado pela misso que ir executar, pois existem limites entre os custos, por um lado, e o dimensionamento da configurao de um mssil as possibilidades de preciso, manobrabilidade e alcance , por outro. Um projeto, dependendo da misso, pode ter que optar entre poucos msseis avanados e muitos msseis pouco avanados, o que pode resultar em uma soluo inter3. Uma apreciao mais completa do impacto de msseis guiados tticos demanda considerao mais detalhada da teoria dos enfrentamentos de Clausewitz (1980) e da teoria da guerra martima de Julian Corbett (1911). Por limites de escopo e espao, essa reflexo fica para uma prxima oportunidade.
233
mediria ou em uma famlia de msseis com configuraes complementares. A necessidade de combinao com outros sistemas de sensoriamento e de adaptao com o ambiente refora a especificidade das solues (Freeman, 2002, p. 3-9). No caso da guerra em alto-mar, a incorporao de msseis com ogivas com grande poder de destruio, particularmente as nucleares, mudaram a forma como as marinhas teriam que passar a se organizar para o combate. Marinhas so corporaes muito conservadoras e houve a confrontao com trs tradies cunhadas no sculo XIX. Primeiro, as marinhas tiveram de se adaptar ao fato de que os navios de guerra tm pouca resilincia frente a msseis. Um ou dois msseis so suficientes para danificar um navio e tir-lo de servio. O porte de um navio, portanto, tornou-se um fator de proteo pouco determinante no enfrentamento contra uma pequena embarcao. Assim, todas as esquadras passaram a operar sob critrios de reduo de sua suscetibilidade deteco e impacto de msseis. Segundo, at recentemente, as marinhas no investiram em sistemas de contramedidas antimsseis. Isso tem especial efeito em procedimentos e treinamento das tripulaes. Terceiro, houve, particularmente por parte de grandes marinhas, a negligncia com relao a formaes que favoream a defesa mtua entre navios de uma mesma esquadra. Esse aspecto tem efeito na sinergia entre componentes de esquadras, particularmente sobre os comandantes e seus sistemas e procedimentos de controle, comunicao e sensoriamento (Hughes, 2000, p. 147-148). Esses fatores so especialmente crticos no modo especfico de guerra para proteo de costas e que vo alm da questo tecnolgica de msseis, os quais so considerados a seguir.
3.4.1 Empregos
Defesa costeira diferente de combate em alto-mar. A proximidade de massas continentais e a dimenso mais limitada de espao impem limites de emprego e manuteno de marinhas por conta da restrio de possibilidades de linhas de operao. Historicamente, essa condio teve um efeito desfavorvel a foras martimas mais fracas na defesa costeira, pois impunham menos possibilidades de ruptura a bloqueios de marinhas mais numerosas, e ainda tornavam arriscada a operao de manobras incursivas de atrito (fleet in being) (Vego, 2003, p. 292-293). Da mesma maneira, existia uma correspondncia entre o porte de um navio e a expectativa de sucesso ttico: navios maiores operavam artilharia mais poderosa e com maior nmero, enquanto sua estrutura garantia maior resilincia ao menor nmero e ao menor calibre dos fogos de embarcaes menores. Na realidade dos porta-avies, essa correspondncia se traduziu na quantidade e capacidade de avies de combate. A incorporao de msseis na guerra martima mudou essa realidade. Basicamente porque, na era dos msseis, as batalhas martimas passaram a ser decididas pelo
234
lado que aplica seus msseis, em termos relativos, mais efetivamente. E existem vrios fatores que favorecem as marinhas de menores embarcaes e, principalmente, o pas que defende a sua costa. De fato, confirma-se a expectativa terica de Clausewitz de que formas de combate eminentemente a distncia favorecem a defesa. Em primeiro lugar, msseis capacitam pequenas embarcaes a ter grande poder de fogo. Estatisticamente, dois msseis so suficientes para danificar navios de tamanho mdio e quatro para os de grande porte. Isso resulta em que, por exemplo, um navio de 60 mil toneladas, que carrega 20 vezes a carga de um de 3 mil toneladas, possa suportar no mximo de 3 a 4 vezes mais danos que o menor. Considerando os custos na produo de navios de grande porte para operaes invasoras ou de interveno em comparao frao menor dos custos de produo de embarcaes menores, conclui-se que uma fora martima em defesa de sua costa poder contar com vantagem numrica, alm das outras vantagens adicionais de operar na defesa de seu prprio teatro de operaes (Hughes, 2000, p. 163-165). A necessidade de grandes navios deriva da necessidade de projetar poder e controlar passagens martimas distantes da costa. Porm, navios de limitada autonomia, mas muito adaptados ao ambiente, podem ter maior capacidade de mobilidade, decepo e ataques efetivos (Hughes, 2000, p. 165-167; Vego, 2003, p. 12). Esse aspecto estratgico repercute, portanto, nos parmetros de projeto de fora martima, principalmente em pases de poucos recursos, incentivando-os a maximizar o poder de combate total sobre a vida operacional de um navio. De outro lado, mesmo as marinhas de guas azuis precisam ser protegidas por uma escolta de pequenos navios (Hughes, 2000, p. 168). Em termos operacionais, a correlao de fora e a estimativa de quem deve assumir o ataque e a defesa no podem ser mais calculadas somente pela somatria de suas capacidades embarcadas, mas de sua rede de sistemas em vrios modais e as qualidades de seus msseis. Mais uma vez, essa realidade favorece marinhas de pases costeiros, pois esses se beneficiam de instalaes em terra para orientar e atacar de maneira mais segura, barata e resiliente as foras martimas mais fortes. Outra consequncia que a combinao de vrios sistemas terrestres, areos, submarinos e de superfcie pode mudar rapidamente uma situao de qual o lado pode assumir a ofensiva (Hughes, 2000, p. 168; Vego, 2003, p. 292-293). O que determina, portanto, a superioridade de um lado sobre o outro a capacidade de salvo efetivo de msseis primeiro que o oponente. Isso significa uma correlao de poder efetivo que se sobreponha capacidade oponente de defesa em razo: i) de maior alcance de seus msseis; ii) ou de resposta mais rpida e efetiva. O primeiro fator depende da correlao entre as tecnologias de msseis de ambos os lados, e o segundo depende principalmente da coordenao entre sistemas de sensoriamento e de escolta e a capacidade de tomada de deciso. Como
235
resultado combinado, o poder de fogo comparado de duas marinhas depende de circunstncias variveis da disposio, das possibilidades e dos constrangimentos no uso dos msseis e no ambiente. Assim, geralmente, o lado na defensiva conta com a vantagem de conhecer melhor a geografia e a oceanografia de um litoral (Hughes, 2000, p. 308-309). Ainda assim, a explorao de todas essas vantagens pelo lado defensor demanda elevadas qualidades de comando e de foras martimas. A superioridade relativa depende, em primeiro lugar, da capacidade relativa de comando em decidir por um plano, entre vrios, que considere: o cenrio produzido pelo sensoriamento; a definio das capacidades relativas; as possibilidades de disposio e uso do ambiente; e, finalmente, o melhor uso sinergtico das foras. Em segundo lugar, depende da capacidade de coeso, antecipao e adaptao s circunstncias pelas foras engajadas. Por mais que as foras sejam orientadas por um comandante e um plano, seu controle e comunicao tornam-se complexos e facilmente sujeitos frico na condio de operao combinada de vrias plataformas submarinas, areas, terrestres e embarcadas e todas elas dependentes de sistemas eletrnicos sujeitos a contramedidas. Por isso, tais capacidades de comando e foras combatentes precisam ser construdas por coordenao mtua tcita atravs de educao, treinamento e doutrina. Adicionalmente, alianas martimas passaram a ter um efeito importante na alterao da situao estratgica e ttica em operao de defesa costeira (Vego, 2003, p. 12, 292). Deteco ou decepo antecipada de um aliado de um pas mais fraco pode favorecer a preparao e o emprego mais efetivo de msseis contra uma marinha mais forte. Hughes orienta que esses fatores configuram uma realidade estratgica que possibilita dois tipos ideais de campanhas. Por um lado, concentrando a esquadra para que os sistemas de defesa maximizem a cooperao mtua. No entanto, abre-se mo da decepo e da surpresa, por conseguinte a iniciativa do primeiro ataque fica para o oponente. Por outro lado, a alternativa de postura a disperso da esquadra para dificultar a deteco e a preparao dos salvos de msseis do oponente e, assim, retardar sua capacidade de atacar primeiro (Hughes, 2000, p. 292, 303). Desde que foras em defesa de costa contam, em geral, com menos possibilidades de movimento e mais possibilidades de coordenao com sistemas fixos em terra, a primeira alternativa mais provvel de ser aplicada por elas. Como foras martimas invasoras contam com maior liberdade de ao e menos recursos de deteco mais provvel que apliquem a segunda alternativa. Certamente, essas tendncias esto sujeitas s correlaes entre o alcance de msseis e as quantidades e qualidades de msseis e de escoltas.
236
Os Estados Unidos so o nico pas que explora de maneira ampla todas as possibilidades de uso combatente do mar. Em termos de emprego de msseis, o carter expedicionrio e excedente de recursos produz a caracterstica de que sua marinha se concentre no emprego de submarinos e de marinha de linha. Os Estados Unidos possuem 57 submarinos capazes de lanar msseis de cruzeiro Tomahawk, 56 destrieres lanadores de msseis e apenas 16 obsoletas e pequenas embarcaes dotadas de sistemas de msseis portteis Stinger (IISS, 2010, p. 33-34). Deve-se atentar ainda que os destrieres da classe Arleigh Burke so um sistema de ponta, capazes de lanar msseis tticos Tomahawk em sistema de cooperao mtua de uma esquadra, denominado Aegis. Portanto, sua marinha basicamente uma marinha de linha de alto-mar, sendo que a atuao costeira concentrada no uso de meios aeronavais. Tal concentrao tem sido um elemento de crtica e objeto de debate e estudos pela principal fora responsvel pela operao expedicionria a partir do mar, o Corpo de Fuzileiros Navais (Duarte, 2003, cap. 4). Entre o fim da Guerra Fria e 2002, a marinha russa teve uma reduo de trs quartos de sua fora, acarretando a desestruturao de sua capacidade, pelo impacto tanto organizacional como pessoal dessa reduo. Os investimentos recentes tm sido orientados majoritariamente para a manuteno da poro nuclear de sua marinha, em razo de seu poder dissuasrio estratgico. Ainda assim, o restante da marinha russa, hoje, basicamente uma marinha de msseis (Aldis e Mcdermott, 2003, p. 83, 162). Seu destrier da classe Sovremenny e seu submarino da classe Kilo so referncias nesse tipo de emprego. interessante notar como algumas potncias asiticas possuem o mais alto grau de operao desses sistemas que a prpria Rssia. Ainda assim, importante notar a nfase russa em proteger sua costa com embarcaes pequenas de msseis. Ela possui 32 navios de superfcie lanadores de msseis (14 destrieres, 14 fragatas e 4 corvetas) e mais 48 patrulheiros costeiros lanadores de msseis (IISS, 2010, p. 226). A China, por sua vez, parece estar atenta s possibilidades assimtricas do mssil guiado ttico, tendo-o dentro de programas crticos para sua marinha (Lum, 2004). Consequentemente, a China tem, basicamente, uma marinha de msseis que segue de perto o modelo russo, embora numa proporo muito maior: so 80 navios de linha com capacidade de lanamento de msseis (28 destrieres e 52 fragatas) e 83 patrulheiros costeiros lanadores de msseis. Alm disso, 46% dos submarinos chineses so lanadores de msseis de cruzeiro (IISS, 2010, p. 220, 401). Embora essa capacidade no possibilite grande projeo de poder ou proteo absoluta contra uma ao estrangeira, particularmente dos Estados Unidos, ela vista como capaz de impor srios custos a quaisquer tentativas ofensivas (Stratfor, 2009a).
237
No entanto, o incremento em embarcaes pequenas tem sido reduzido pela presso de alguns grupos pelo investimento em uma marinha de guas azuis que assegure as linhas martimas, principalmente em torno do Oceano ndico, das quais a China depende criticamente. Uma soluo alternativa e intermediria tem sido a cooperao com pases do sul da sia para o estabelecimento de portos martimos, com o potencial de presena naval, com implicaes, contudo, percebidas cada vez mais como ameaadoras por Coreia do Sul, Japo e ndia. Israel apoia a defesa de sua costa por meio de sua superioridade area regional, seu aporte de msseis de defesa antiarea e sua aliana com os Estados Unidos. Atualmente, Israel conta apenas com trs fragatas e dez patrulheiros lanadores de msseis. Dentro do programa de modernizao Teffen 2012, existia o plano de aquisio de embarcaes lanadoras de msseis de 3 mil toneladas. No entanto, por presses internas e oramentrias, a expectativa a aquisio de pequenas embarcaes de escolta para a extenso das capacidades de sensoriamento dos sistemas antiareos e da sua fora area (IISS, 2010, p. 244, 255).
O apelo da questo tecnolgica favorece o realce dos problemas estruturais que os ministrios de defesa em democracias vm enfrentando desde meados do sculo passado: a inconvenincia de interesses corporativos dentro de foras singulares; a ausncia de departamentos civis especializados em defesa no governo; o desinteresse da Academia pelos assuntos de defesa; a falta de debate pblico sobre defesa na sociedade; e mesmo a irresponsabilidade do governo na preparao e no uso de suas foras armadas (Proena Jnior e Duarte, 2007). isso que torna a reflexo sobre digitalizao na guerra um assunto relevante para o Brasil. Nesse contexto, as perspectivas tecnolgicas da RMA e da G4G no oferecem ganho de entendimento. Isso porque elas no so desvinculadas de uma agenda poltica especfica, majoritariamente dos Estados Unidos; no so embasadas nos campos cientficos; e no oferecem instrumentos analticos e estudos de caso organizados que favoream o seu uso. Apesar disso, a ausncia de arrimo conceitual satisfatrio sobre digitalizao na guerra no encerra a necessidade de se estudar o relacionamento entre guerra e tecnologia, e no implica que a digitalizao no tenha efeitos sobre a prtica da guerra. A partir de reflexo conceitual e verificao de prticas e projetos, seguem algumas consideraes finais.
A necessidade de senso realstico e ttico: a iminncia do poder terrestre
Uma primeira concluso da empreitada desse estudo o perigo que as perspectivas tecnolgicas tm em perder o senso de realidade ttica da guerra, ou seja,
238
o elemento de uso da fora no combate sobre um oponente. Nesse sentido, um ponto comum das quatro potncias militares contemporneas consideradas neste estudo que elas vm enfatizando o incremento de suas foras terrestres, estando o investimento em foras areas e martimas em um segundo plano. Algo importante nos investimentos recentes em tecnologia militar que eles tm sido pontuais e incrementais em termos de artefatos. No entanto, uma dimenso do efeito desproporcional da tecnologia na guerra ocorre no recrutamento, educao, treinamento e manuteno de pessoal. Esse , talvez, o aspecto em que os Estados Unidos mais se aperfeioaram em relao a outros pases e o qual a China persegue de maneira mais incisiva, enquanto Israel busca dimensionar esse tipo de modernizao s suas condies. Isto porque a qualidade no aproveitamento de qualquer inovao em termos de armamento depende da qualidade individual do soldado em us-lo, mas, principalmente, no uso combinado com outros soldados na operao de outros sistemas de armamentos. A discordncia da conceituao sistema dos sistemas de Owens por ela perder o foco sobre o aspecto humano da guerra e das foras armadas. A antecipao das possibilidades e dos limites dos armamentos de alta tecnologia reside no treino em tempos de paz e na capacidade de antecipao, improvisao e cooperao entre soldados frente a objetivos tticos e estratgicos e a constrangimentos logsticos. Por mais que se tente dominar todos os aspectos da guerra como um processo completamente sujeito a clculos frios, a gramtica dos seus meios ainda o reino da sorte e da criatividade, como refletiu Clausewitz. Em especial, isso se deve ao fato de que mesmo os equipamentos de alto nvel tecnolgico so sujeitos aos efeitos do espao e tempo, ou seja, da frico fsica do ambiente e operacional das organizaes militares. Por fim, a digitalizao na guerra no neutralizou o principal desafio da estratgia: a unificao no tempo e a concentrao no espao das foras armadas.
As possibilidades na combinao de VANTs, energia direta e msseis guiados empregados em defesa costeira
VANTs, energia direta e msseis guiados so tecnologias militares em estgios distintos de maturao. Msseis so uma tecnologia madura e de uso extensivo por foras armadas, VANT um equipamento relativamente bem difundido, que ainda no teve toda sua potencialidade explorada, e armamentos de energia direta esto ainda na fronteira da possibilidade de entendimento e manufatura, por isso ainda sob avaliao de sua utilidade militar. Existe uma vasta possibilidade de uso combinado desses sistemas, seja o de VANT para entrega de msseis ou carga de energia direta seja de msseis guiados na propagao de cargas de micro-ondas. No entanto, isso repercute em sistemas bastante avanados, complexos e caros.
239
Talvez seja mais factvel a sinergia entre unidades de VANTs de reconhecimento de curto e longo alcance e msseis guiados. Um dos grandes desafios da defesa costeira e antiarea a possibilidade de rastreamento acima e abaixo, ao mesmo tempo, dos 100 metros da superfcie. Particularmente no ltimo caso, esse emprego tem sido possvel apenas por pases que possuam avies dotados de avanados sistemas de radares e rastreamento eletrnico. A combinao de VANTs de asa fixa e de asa rotatria permite a cobertura de monitoramento, cujas identificaes podem ser rapidamente enviadas e interpretadas por uma central de operao conjunta, com baterias de msseis para engajamento antiareo e martimo. Essa uma combinao promissora e consideravelmente mais barata que o emprego de sistemas tradicionais. possvel conceber ainda, no caso de defesa costeira, a combinao de monitoramento com VANTs a partir de: centrais de operao/comando terrestres fixas; centrais terrestres mveis; e centrais tendo como plataforma pequenas embarcaes. Alm da questo tecnolgica em termos de artefatos, os grandes desafios dessa arquitetura so organizacionais, doutrinrios e da adequao de recursos humanos.
Possibilidades de cooperao internacional
As dificuldades de cooperao internacional na rea militar so duas. Primeiro, quando no se tem a eminncia de um oponente em comum com o pas fornecedor, ela raramente resulta em ganho direto e automtico pelo lado recipiente, pois os entraves polticos das duas partes e ainda de pases terceiros so constantes. Segundo, se a cooperao no abrange o uso de fora conjunta contra um mesmo oponente, os parmetros de emprego de um mesmo sistema nos dois pases so distintos em funo dos contextos polticos, logsticos e estratgicos. Isso implica que, alm do aspecto de que incentivos econmicos no so necessariamente dominantes na cooperao militar entre pases em tempos de paz, uma cooperao militar internacional raramente acarreta desenvolvimento, seja por limitaes do pas receptor seja por vieses do pas fornecedor. No caso particular de VANT, existe uma possibilidade mais plausvel de cooperao internacional. Como Israel no uma grande potncia com interesses extrarregionais, e j possui uma inclinao tradicional de comrcio de armas e VANTs fora de sua regio, a oportunidade de cooperao especialmente interessante, pela sua experincia e vanguarda no desenvolvimento e emprego desse sistema. Adicionalmente, VANT uma tecnologia dual, com empregos em pesquisas cientficas, previso meteorolgica, agricultura e segurana de portos e aeroportos. Assim, do ponto de vista de mercado, VANT especialmente promissor. Por fim, interessante frisar que os Estados Unidos tm um uso mais intensivo de VANTs
240
de reconhecimento distante, com subdesenvolvimento em VANTs tticos, e que o desenvolvimento desses sistemas compartilhado pela CIA e, por isso, sujeito a vrios entraves burocrticos. Dessa maneira, no se percebe possibilidade e oportunidade de cooperao com esse pas. Rssia e China ainda se encontram em estgios muito limitados de desenvolvimento e emprego. Msseis guiados e, particularmente, o emprego de energia direta para o combate no so tecnologias duais. Entretanto, existem diferenas nas possibilidades de cooperao dos dois tipos de armamentos. O foco de um estudo de caso em msseis guiados para defesa costeira deu-se tambm porque essa uma categoria no enquadrada no tratado de controle de msseis Missile Technology Control Regime (MTCR) , o que lhe permite maiores possibilidades de cooperao internacional (Van Riper, 2007, p. 150-151). Por sua vez, o emprego de armamentos de energia direta tem sido especialmente promissor na disputa sobre o controle do espao orbital: uma rea estratgica, restrita a poucos pases e, por isso, improvvel de algum tipo de abertura.
REFERNCIAS
ALDIS, A. C.; MCDERMOTT, R. N. Russian military reform, 1992-2002. London: Routledge, 2003. AUSTIN, R. Unmanned air systems: UAV design, development and deployment. 1. ed. Chichester: Wiley, 2010. VILA, F.; MARTINS, J. M.; CEPIK, M. Armas estratgicas e poder no sistema internacional: o advento das armas de energia direta e seu impacto potencial sobre a guerra e a distribuio multipolar de capacidades. Contexto internacional, v. 31, n. 1, 2009. BEASON, D. E-bomb: how Americas new directed energy weapons will change the way future wars will be fought. Cambridge: Da Capo Press, 2006. BIDDLE, S. Victory misunderstood: what the Gulf War tells us about the future of conflict. International security, v. 21, n. 2, p. 139-180, 1996. BRODIE, B. Strategy in the missile age. Santa Monica: Rand Corp, 1959. CEPIK, M. China space cooperation: the politics of a security dilemma. Honolulu: Asian Studies Association Conference, 2011. CLAUSEWITZ, C. VON. Leitfaden zur bearbeitung der taktik oder gefechtslehre. Vom kriege. Dmmler Verlag ed. Troisdorf: Werner Halweg, 1980. p. 1.099-1.180.
241
COHEN, E. American views of the revolution in military affairs. Mideast security and policy studies, v. 28, 1999. CORBETT, J. S. Some principles of maritime strategy. London, New York: Longmans, Green and Co., 1911. CREVELD, M. V. The rise and decline of the state. Cambridge University Press, 1995. CURTIS, V. The theory of fourth generation warfare. Canadian army journal, v. 8, n. 4, p. 17-32, 2005. DEMCHAK, C. Numbers or networks: social constructions of technology and organizational dilemmas in IDF modernization. Armed forces & society, v. 23, n. 2, p. 179-208, 1996. ______. Technologys knowledge burden, the RMA and the IDF: organizing the hypertext organization for futurewars of disruption? Journal of strategic studies, v. 24, n. 2, p. 82-146, June 2001. DUARTE, E. Combate alm do horizonte: a projeo de fora rpida dos EUA. Rio de Janeiro: Coppe/UFRJ, 2003. ______. O conceito de logstica de Clausewitz e seu teste pela anlise crtica da campanha de 1777 em Saratoga. Rio de Janeiro: UFRJ, 2009. ______. Conduta da guerra na era digital e suas implicaes para o Brasil: uma anlise de conceitos, polticas e prticas de defesa. Braslia: Ipea, 2012 (Texto para Discusso, n. 1.760). ______. As falcias da proposta de guerra de quarta gerao. Defesa, segurana internacional e foras armadas: IV Encontro da ABED. Campinas: Mercado das Letras, 2011. ECHEVARRIA II, A. J. Fourth-generation war and other myths. Carlisle: Strategic Studies Institute, 2005. EVANS, M. Elegant irrelevance revisited: a critique of fourth generation warfare. Global insurgency and the future of armed conflict: debating fourth-generation warfare. London: Routledge, 2008. FERRIS, J. Generations at war? Global insurgence and the future of armed conflict: debating fourth-generation warfare. London: Routledge, 2008. FREEDMAN, L. The revolution in strategic affairs. London: Routledge, 1998.
242
FREEMAN, E. Tactical missile design. Reston: American Institute of Aeronautics & Ast (AIAA), 2002. GILPIN, R. War and change in world politics. New York: Cambridge University Press, 1983. GRAY, C. S. Across the nuclear divide, strategic studies past and present. International security, v. 2, n. 1, p. 24-46, 1977. ______. Strategy for chaos: revolutions in military affairs and the evidence of history. London: Frank Cass, 2004. HAMMES, T. War evolves into the fourth generation global insurgence and the future of armed conflict: debating fourth-generation warfare. London: Routledge, 2008. HUGHES, W. P. Fleet tactics and coastal combat. Annapolis: Naval Institute Press, 2000. IISS. Military balance. London: IISS, 2010. JANES DEFENCE. World armies: Russia. Colorado: IHS, 2009a. ______. World armies: China. Colorado: IHS, 2009b. ______. World armies: Israel. Colorado: IHS, 2009c. KALDOR, M. New and old wars: organized violence in a global era. Standford, Standfor: Press University, 1999. KOPP, C. The electromagnetic bomb a weapon of electrical mass destruction. Aerospace power chronicles, 1996. LELE, A. Chinas posture in space and its implications. Strategic analysis, v. 21, n. 2, 2008. LIND, W. S.; SCHMITT, J. F.; WILSON, G. I. Fourth generation warfare: another look. Marine corps gazette, v. 78, n. 12, p. 34, 1994. LIND, W. et al. The changing face of war: into the fourth generation. Marine corps gazette, p. 22-26, Oct. 1989. LUM, G. Chinas cruise missile program. Military review, v. 84, n. 1, p. 9-67, 2004. MACNEILL, W. The pursuit of power: technology, armed forces, and society since AD 1000. Chicago: Chicago University Press, 1982.
243
MEARSHEIMER, J. A tragdia da poltica das grandes potncias. Lisboa: Gradiva, 2007. MINISTRIO DA DEFESA. Estratgia nacional de defesa. Braslia, 2008. MOWTHORPE, M. The Revolution in Military Affairs (RMA): the United States, Russian and Chinese views. Journal of social, political, and economic studies, v. 30, n. 2, p. 137, 2005. NARCISSE, D. L.; FIORINO, S.; BARTELL, R. Optimizing the effectiveness of directed energy weapons with specialized weather support. Air & space power journal, 2009. NIELSEN, P. E. Effects of directed energy weapons. 1. ed. Albuquerque: Directed Energy Professional Society, 2009. OCONNELL, R. L. Of arms and men. New York: Oxford University Press, 1989. OHANLON, M. Beware the RMAnia!. Artigo de conferncia, National Defense University, 1998. Retrieved from: <http://www.brookings.edu/ papers/1998/0909defense_ohanlon.aspx>. OWENS, W. A. Lifting the fog of war. Westport: Johns Hopkins University Press, 2001. POSEN, B. R. Command of the commons. International security, v. 28, p. 5-46, 2003. PROENA JNIOR, D.; DINIZ, E.; RAZA, S. Guia de estudos de estratgia. Rio de Janeiro: Zahar, 1999. ______.; DUARTE, E. E. Os estudos estratgicos como base reflexiva da defesa nacional. Revista brasileira de poltica internacional, v. 50, n. 1, p. 29-46, 2007. SCHURMAN, B. Clausewitz and the new wars scholars. Parameters, v. 40, n. 1, p. 89-100, 2008. SHIMA, T.; RASMUSSEN, S. UAV Cooperative decision and control: challenges and practical approaches. 1. ed. Philadelphia: Society for Industrial Mathematics, 2008. SORENSON, D. The mythology of foyrth generation warfare: a response to hammes. Global insurgency and the future of armed conflict: debating fourthgeneration warfare. London: Routledge, 2008.
244
STERNER, E. R. You say you want a revolution (in military affairs)? Comparative strategy, v. 18, n. 4, p. 297, Dec. 1999. STEPHENSON, S. The revolution in military affairs: 12 observations on an out-of-fashion idea. Military review, v. 90, n. 3, p. 38, 2010. STONE, J. Politics, technology and the revolution in military affairs. Journal of strategic studies, v. 27, n. 3, p. 408-427, 2004. STRATFOR. China: the deceptive logic for a carrier fleet. 2007a. ______. Chinas maritime dilemma. 2007b. ______. An existential move for the air force. 2007c. ______. BAMS role in furthering U.S. Naval dominance. Stratfor, 2007d. ______. Part 1: Chinas new need for a maritime focus. Special series: the chinese navy. Austin, 2009a. ______. Part 2: Chinas plan for a blue-water fleet. Special series: the chinese navy. Austin: Stratfor, 2009b. TOMES, R. R. Revolution in military affairs-a history. Military review, v. 80, n. 5, p. 98, 2000. US DEFENSE SCIENCE BOARD. Directed energy weapon systems and technology applications. Washington: US Department of Defense, 2007. VAN RIPER, A. B. Rockets and missiles: the life story of a technology. Westport: Johns Hopkins University Press, 2007. VEGO, M. N. Naval strategy and operations in narrow seas. 2. ed. London: Routledge, 2003. WALLING, E. High power microwaves: strategic and operational implications for warfare. US air war college occasional paper, v. 11, 2000. WALTZ, K. Theory of international politics. New York: McGraw-Hill, 1979. WILSON, P. A. et al. Applications for navy unmanned aircraft systems. Santa Monica: Rand Publishing, 2010. ZALOGA, S. Unmanned aerial vehicles: robotic air warfare 1917-2007. London: Osprey Publishing, 2008.
CREVELD, M. V. The transformation of war: the most radical reinterpretation of armed conflict since clausewitz. New York: Free Press, 1991.
245
JERVIS, R. Cooperation under the security dilemma. World politics, v. 30, n. 2, p. 167-214, 1978. PROENA JNIOR, D.; DINIZ, E. Poltica de defesa no Brasil: uma anlise crtica. Braslia: Ed. UnB, 1998. ______.; DUARTE, E. E. Comentrios a uma nova poltica de defesa brasileira. Security and defense studies review, v. 3, n. 2, p. 164-192, 2003.
CAPTULO 8
AS FUNES TECNOLGICAS DE COMBATE EM GUERRAS DO PASSADO, DO PRESENTE E DO FUTURO*

Jos Carlos Albano do Amarante**
1 INTRODUO
Este artigo pretende apresentar, de forma simplificada e atualizada, a proposta de decomposio do combate em funes bsicas, visando facilitar o estudo do impacto da tecnologia militar na guerra do futuro e o entendimento de como os avanos tecnolgicos podem proporcionar melhores condies para o combate. Para tanto, estabelecem-se, inicialmente, as bases conceituais para o estudo e a compreenso do combate, do ponto de vista tecnolgico, mediante a proposio do sistema de funes tecnolgicas do combate, classificadas como: bsicas; de preparao; ou de apoio. Faz-se ento uma descrio do funcionamento e da evoluo histrica dos meios militares, varrendo sensores, processadores e atuadores. Em seguida, demonstra-se que a passagem da estrutura tecnolgica de tropa combatente para a sua estrutura operacional, e vice-versa, requer a criao de um mtodo que proporcione o acoplamento estrutural. Por fim, apresenta-se a maneira pela qual se realiza o acoplamento das estruturas tecnolgicas (representadas pelas funes tecnolgicas do combate) com estruturas operacionais (interpretadas por elementos do combate). Mediante essa tcnica de modelagem se torna possvel o estudo comparado de guerras do passado, do presente e do futuro.
2 CONCEITUAO
Procurando entender como os avanos tecnolgicos podem proporcionar melhores condies para o combate, conveniente utilizar uma viso global e ao mesmo tempo funcional dos impactos do progresso tcnico, analisando-os de acordo com seu respectivo emprego nos processos de tomada de deciso em batalha. Em consequncia, pode-se apontar como funes tecnolgicas bsicas do combate as seguintes aplicaes operacionais:
* Verso anterior deste texto foi publicada em Amarante (1992). ** General de Diviso da Reserva do Exrcito, professor do Instituto de Estudos Estratgicos da Universidade Federal Fluminense (INEST/UFF) e pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
248
sensoriamento (S) com o objetivo de obteno de informao sobre a ameaa; processamento (P) com o objetivo do processamento da informao para a tomada de deciso e sua implementao; e atuao (A) com o objetivo de execuo da deciso e neutralizao da ameaa.
Adicionalmente, podemos assinalar como funes tecnolgicas de preparao e de apoio ao combate as aplicaes abaixo:
l
posicionamento (Po) com o objetivo de pr-posicionar, posicionar e preparar os sensores, processadores e atuadores; e logstica (L) com o objetivo de manter em funcionamento o sensoriamento, o processamento e a atuao.
3 O FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE COMBATE
Entendendo-se como funciona o corpo humano pode-se compreender o funcionamento do corpo de combate. O nosso corpo interage com o meio ambiente atravs de cada um dos sentidos, cujo poder em termos de quantidade e qualidade de resposta est diretamente relacionado com a distncia de percepo dos sinais exteriores. Dois sentidos se sobressaem: a viso, excitada pelo campo visvel do espectro eletromagntico, que se constitui numa estreita banda limitada pelo infravermelho e ultravioleta; e a audio, estabelecida por perturbaes de baixa frequncia no campo de presso ambiente envolvente ao sensor auditivo. A viso o sentido que inspirou a evoluo tecnolgica militar e o atual estado da arte de fazer guerra. Ela abriu a janela eletromagntica para a explorao tecnolgica dos meios de combate modernos. A audio, por sua vez, tem tido um papel relevante no combate naval, tanto de superfcie quanto nas profundidades marinhas. A busca incessante pela construo de um cenrio cada vez mais preciso do campo de batalha, bem como pela percepo de quaisquer sinais e movimentos que indiquem a presena e a intensidade de ameaas, determinou os caminhos a serem trilhados pelos sensores em seus processos de evoluo tecnolgica. Esses sentidos equivalem aos meios de sensoriamento no combate, que subsidiam o comando com informaes cuja abrangncia e qualidade tambm esto intimamente relacionadas ao seu alcance e capacidade de processamento, bem como sua localizao em campo. No corpo humano, o processamento dos sinais captados por intermdio dos sentidos realizado pelo crebro, atravs do complexo nervoso e de seus meios
As Funes Tecnolgicas de Combate em Guerras do Passado, do Presente e do Futuro
249
de comunicao com os membros sensores e atuadores. No crebro, os sinais so transformados em informao, que permite ento a tomada de deciso e a emisso de ordens para os demais rgos, com o objetivo de realizarem as tarefas de resposta. O crebro humano to perfeito que capaz de controlar de forma automtica e simultnea o modo e a intensidade de operao dos atuadores brao, perna, lngua e outros. Como ocorreu com a viso, o crebro tambm est inspirando a evoluo contempornea da tecnologia militar no campo do comando e controle de sistemas, mediante a teoria computacional das redes neurais. Nesse caso, a funo sistmica realizada pelo crebro consiste na integrao funcional de sensoriamento-processamento (SP), processamento-atuao (PA) ou sensoriamentoprocessamento-atuao (SPA), sinalizando a tendncia de futura automao dos meios de combate. O corpo de combate funciona de maneira semelhante ao corpo humano, nos seus mais variados nveis desde o combatente individual, passando por sistemas de armas, por brigadas e at o escalo de foras conjuntas. Imagine-se um infante com um fuzil (Powell, 1996). Para desempenhar o seu papel em combate, ele dever necessariamente utilizar as trs funes tecnolgicas bsicas (SPA) ao atirar contra o inimigo. Na busca da automao, um sistema de armas pode desempenhar de forma integrada a sistemizao e desempenhar todas essas funes: busca, deteco e identificao do alvo, tomada de deciso para o tiro e guiamento do atuador at a neutralizao da ameaa. O mnimo de funes cumpridas pelo homem implica o mximo de automao atingido pelo sistema. Numa simplificada viso da operao de uma brigada, mediante o emprego de elementos de combate, a cavalaria desempenha o papel dos olhos, o estadomaior, apoiado pelas comunicaes, responsvel pelo processamento dos sinais captados e a infantaria, a artilharia e a engenharia correspondem aos membros atuadores que agem em resposta. A funo tecnolgica de preparao, chamada posicionamento (Hammer e Hole, 1988), de grande importncia, particularmente para a guerra naval. O emprego especfico de funes tecnolgicas no combate naval exige que o posicionamento tanto do atuador quanto do alvo sejam acuradamente conhecidos. O combate naval envolve grandes reas de batalha e diferentes cenrios de ataque. Alm do mais, as tendncias de defrontamento com alvos alm do horizonte e controles estritos de emisso, acoplados a tticas mais tradicionais de operao em mares minados e da guerra antissubmarina, requerem dados cada vez mais rpidos e precisos sobre o posicionamento geogrfico. Por essa razo, o conhecimento exato das posies relativa e geogrfica torna-se determinante para o sucesso no combate naval. Embora no esteja diretamente envolvida no combate, a funo tecnolgica logstica tambm comporta um elevado contedo cientfico-tecnolgico. Seu principal
250
objetivo operacional apoiar o combate, mantendo em pleno e constante funcionamento os meios para a execuo das funes de sensoriamento, processamento, atuao e posicionamento.
4 ESTABELECIMENTO DO CICLO FUNCIONAL DO COMBATE
A funo tecnolgica bsica de combate representa o maior nvel de agregao das diversas atividades tecnolgicas bsicas do combate. Os componentes do ciclo SPA so funes tecnolgicas bsicas ou, operacionalmente, atividades fundamentais do combate. Essas atividades fundamentais ou funes tecnolgicas bsicas ocorrem necessariamente auxiliadas por meios militares ou so realizadas diretamente pela mente humana. A funo tecnolgica composta por parties chamadas de subfunes. Quando uma ou mais subfunes fazem parte do caminho mais demorado do combate, o caminho crtico, ela(s) poder(o) ser introduzida(s) no ciclo funcional tecnolgico e ser combinada(s) com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. So subfunes ou atividades vinculadas ao sensoriamento:
l l l l l l
posicionamento dos sensores; preparao dos sensores; busca do alvo; deteco do alvo; identificao do alvo; e acompanhamento do alvo, ou obteno da cinemtica do alvo. transmisso da informao sensoriada; tratamento da informao sensoriada; anlise de linhas de ao; tomada de deciso para o tiro; e transmisso da ordem de tiro. recebimento da ordem de tiro; posicionamento dos atuadores; preparao dos atuadores;
Por sua vez, so subfunes ou atividades vinculadas ao processamento:

l l l l l
Por fim, so subfunes ou atividades vinculadas atuao:

l l l
251
l l
realizao do tiro; e guiamento dos atuadores.
A descrio funcional de um combate em condies normais acompanha o ciclo SPA. Por outro lado, se o tempo crtico do combate depender intensamente do posicionamento do atuador, o ciclo funcional do combate poder ser descrito por sensoriamento, processamento, posicionamento do atuador e atuao (SPPoA). Este ltimo ciclo poderia estar descrevendo, por exemplo, o emprego operacional de um submarino nuclear de ataque, cujo tempo de posicionamento para o tiro muito maior que aqueles despendidos em outras rotinas combativas.
5 A EVOLUO DAS FUNES BSICAS
Os meios militares empregados pelo homem desde os primrdios at o final da Revoluo Cientfica (1450-1750) enfatizavam, primordialmente, a funo de combate atuao. Nesse sentido, a capacidade combativa dos exrcitos era determinada fundamentalmente pela qualidade das armas empregadas e pela coeso e moral dos soldados; no raro, o fator humano se mostrava decisivo numa batalha, quer seja na forma de atos individuais de bravura, manobras perspicazes dos comandantes ou mesmo de erros de avaliao e de comunicao. Contudo, com a intensificao das tendncias de incorporao de inovaes tecnolgicas e especializao dos elementos de combate a partir de meados do sculo XVIII, as demais funes de combate passaram a desempenhar um papel cada vez mais decisivo nas guerras, em detrimento da habilidade individual do homem. Verificou-se um rpido aprimoramento das funes de sensoriamento, processamento, posicionamento e logstica, cujas rotinas se tornaram cada vez mais crticas para a operacionalidade dos exrcitos. Nesta seo, realizar-se- uma avaliao mais acurada da evoluo das funes de combate na era moderna a partir da incorporao do progresso tecnolgico; para tanto, sero considerados os quatro conflitos mais significativos ocorridos ao longo dos dois ltimos sculos:
l l l l
as Guerras Napolenicas (1794-1815); a Primeira Guerra Mundial (1914-1918); a Segunda Guerra Mundial (1939-1945); e as guerras do Golfo Prsico (1991 e 2003-presente).
5.1 A evoluo da funo sensoriamento
Sensores so dispositivos capazes de captar e processar: sinais emitidos pelo prprio alvo ou por ele refletidos, quando iluminados por emissores distantes; ou modulaes
252
e modificaes de campos energticos, naturais ou artificiais, causadas pela presena ou proximidade do alvo (Cunha, 1989). A exemplo dos conflitos ocorridos na Antiguidade, durante as Guerras Napolenicas os exrcitos ainda continuavam a se valer da audio e da viso como sensores elementares de combate. De fato, at esse perodo, o homem ainda no havia desenvolvido nenhuma tecnologia especfica para o aprimoramento da funo sensoriamento. A luneta, inventada em 1608 a partir do telescpio por Hans Lippershey para ampliar a capacidade tica da viso, foi a primeira tecnologia utilizada para melhorar a qualidade da informao obtida, antes e durante o combate. No que concerne audio, notria a recomendao dos comandantes aos infantes durante as aes de penetrao em fora: avanar na direo do troar dos canhes inimigos. O som proveniente da linha de tiro denunciava facilmente a localizao do centro de gravidade das foras inimigas, uma vez que o alcance dos canhes daquela poca atingia irrisrios mil metros. Na Primeira Guerra Mundial, o emprego do avio ampliou consideravelmente o campo de viso dos comandantes militares; por sua vez, a inveno da fotografia tornou possvel, pela primeira vez, a gravao da informao visual de forma ntida e objetiva, substituindo o elemento humano antes imprescindvel a essa atividade.
253
Na Segunda Guerra Mundial, o sonar, empregado em operaes navais, ampliou o alcance do sensoriamento auditivo. Mas foi o advento do radar que efetivamente descerrou as cortinas para a explorao de outras faixas do espectro eletromagntico, ampliando o conceito de viso tica para o de viso eletromagntica. A incipiente tecnologia fazia crescer o campo visual para incluir a banda de micro-ondas. Os ingleses, na Batalha da Inglaterra, deveram sua vitria a esse notvel avano tecnolgico. A chave para o progresso exponencial da funo sensoriamento havia sido finalmente encontrada. A cincia e a tecnologia responderam rapidamente s crescentes demandas militares com uma notvel expanso da explorao do campo eletromagntico. As guerras do Golfo fizeram desfilar uma extensa gama de equipamentos de sensoriamento, operando de forma integrada e a um s tempo no sentido de prover informao tempestiva aos comandantes em campo. Atualmente, esses dispositivos atuam nas mais variadas bandas do espectro eletromagntico, varrendo o ultravioleta, o infravermelho, as ondas milimtricas, as micro-ondas e a radiofrequncia. Vrios exemplos materializam a citao: radar doppler; detector de radiao eletromagntica (micro-ondas, ondas milimtricas, laser, infravermelho, ultravioleta); veculo areo remotamente pilotado (Spy, Pioneer); culos de viso noturna (por intensificao de luz residual e por imagem trmica); sensor por imagem trmica; designador a laser; telmetro a laser; receptor para alerta a radar; helicptero de reconhecimento; avio de vigilncia e reconhecimento para alvos areos, Airborne Warning and Control System (AWACS), e para alvos terrestres (J-Stars); satlite fotogrfico (Photint: Kh-11, Kh-12); satlite para detectar comunicaes radiofnicas e telefnicas (Magnum, Chalet); satlite para detectar sinais de radar (Ferrets); satlite para detectar msseis balsticos Defense Support Program (DSP) , satlite para monitorar movimentos de tropa (Lacrosse); e aeronave ou satlite para obteno de imagens fotogrficas, utilizando micro-ondas (radar de abertura sinttica synthetic aperture radar (SAR).
5.2 A evoluo da funo processamento
At o final da Revoluo Cientfica (1750), tanto a funo de processamento quanto a de sensoriamento no se beneficiaram de nenhuma ruptura tecnolgica que permitisse aprimorar de forma significativa o processo de tomada de deciso. A principal tecnologia empregada desde os primrdios da guerra foi a cartografia (desenvolvida originalmente pelos sumrios, por volta de 2.300 a.C.), que no estava acoplada a nenhum equipamento militar, mas ainda assim favorecia o funcionamento da equipe de deciso na medida em que auxiliava o trabalho de posicionamento. Nas Guerras Napolenicas, o ento revolucionrio meio de comunicao e controle adotado pela inteligncia criativa de Napoleo foi o emprego do estado-maior
254
acrescido de um servio de ordens. O oficial de ligao, responsvel por esse servio, atuava como um mensageiro capacitado a modificar o contedo de uma ordem em face da realidade do campo de batalha.
Gradativamente, o espectro eletromagntico passou a ampliar suas contribuies para a evoluo das funes de combate, atingindo tambm o processamento. Durante a Primeira Guerra Mundial, a telefonia e o telgrafo vieram prestar uma contribuio significativa para as comunicaes dos exrcitos, sem que, no entanto, acarretassem alteraes sensveis na estrutura e no funcionamento do estado-maior. Na Segunda Guerra Mundial, a radiofonia trouxe reflexos profundos s comunicaes, aumentando a distncia e o nmero de pessoas atingidas pela difuso da informao e das ordens. Esses avanos ensejaram uma descentralizao maior da estrutura de comando sem, contudo, acarretar em perda de controle do fluxo de ordens. O espectro eletromagntico comeava a ampliar suas contribuies para a evoluo das funes de combate, atingindo tambm o processamento. Novamente, a exemplo do ocorrido com os sensores, as guerras do Golfo foram palco de uma enorme exploso nos meios de processamento. Este fato mostra-se to importante para o futuro da arte da guerra, que se vislumbra o
255
incio de um amplo processo de reformulao estrutural e operacional do estadomaior. Agora, os sensores instalados em avies, satlites e veculos remotamente pilotados podem transmitir instantaneamente informaes para os estados-maiores nos diversos nveis. Os mltiplos dados podem ser acumulados, tratados e atualizados em computadores e ser apresentados, em tempo real, para tomada de deciso. Este processo acelerado pelo uso massivo da computao na explorao de jogos de guerra, permitindo a simulao de mltiplos cenrios e a identificao dos mais provveis desenlaces para cada batalha. Em intervalos de tempo cada vez mais reduzidos, os atuadores podem conhecer a deciso a ser implementada de modo a possibilitar sua pronta reao em combate. So exemplos de novos processadores: computador (microeletrnica); rede de transmisso de dados (modem); avio de CI para interceptao area (AWACS) e para ao terrestre e naval (J-Stars); monitor de televiso com fibra ptica e intensificador infravermelho; satlite de comunicao (Intelsat); satlite para posicionamento topogrfico Global Positioning System (GPS); centro de CI, para processamento e exposio de dados em tempo real; e modem para intercomunicao de centros de CI em diversos nveis.
5.3 A evoluo da funo atuao
Desde o porrete, a primeira ferramenta de combate, os armamentos atendem, prioritariamente, funo atuao. Na realidade, at o sculo XVIII, os combates eram monofuncionais: o homem realizava praticamente sozinho o sensoriamento e o processamento, deixando para os armamentos a funo de atuao em combate. Nas Guerras Napolenicas, os atuadores ainda eram rudimentares. O maior poder de fogo era conferido artilharia de alma lisa, que atirava sem preciso at distncias de 1 quilmetro. A cavalaria constitua importante atuador, mantido em reserva pronto para ser empregado para a deciso do combate. Na Primeira Guerra Mundial, um importante avano tecnolgico se fez sentir. A metralhadora mudou a feio do combate, fazendo com que o poder de fogo preponderasse sobre o movimento. Isso veio a originar a chamada guerra de trincheiras, de reduzida mobilidade e na qual a cavalaria, at ento decisiva nos campos de batalha, viu-se completamente anulada pela infantaria. Outros importantes atuadores que se destacaram nesse conflito foram: a artilharia de alma raiada (com uma preciso sensivelmente melhorada e batendo alvos a distncias de at 6 quilmetros), o avio (empregado tanto na forma de sensor em misses de reconhecimento como na forma de atuador em misses de bombardeio e interceptao), o submarino (primeiro elemento naval a explorar a capacidade furtiva no campo de batalha) e o foguete (que passou a ser disseminado tanto como artilharia como instrumento de sinalizao e controle de fogo).
256
Na Segunda Guerra Mundial, o principal atuador convencional foi o carro de combate que j havia aparecido timidamente no final da Primeira Guerra Mundial , vindo a conferir uma enorme mobilidade ao combate e dando origem chamada guerra de movimento, consagrada nas estratgias da blitzkrieg (guerra relmpago) alem. Nesse conflito, a tecnologia militar ainda produziu diversos outros meios revolucionrios de combate, a exemplo do mssil balstico, dos avies de caa e bombardeiro, do porta-avies, do lanador mltiplo de foguetes e da fora aeroterrestre. A bomba atmica representou um poder de fogo de enorme capacidade letal, e contra o qual no se dispunha de proteo. Nas guerras do Golfo, um enorme rol de equipamentos blicos veio, mais uma vez, evidenciar o crescimento exponencial da tecnologia militar ao longo das dcadas precedentes: os msseis antimssil (Patriot), antirradiao (Harm), anticarro (Hellfire, Maverick), de cruzeiro (Tomahawk) e ar-superfcie (Asm-30 laser); bombas de onda de choque (xido de etileno lquido), penetrante (para alvos enterrados), guiadas (Paveway, Excalibur) e antirrodovias; lanador mltiplo automtico de foguetes (Astros, MLRS); artilharia 155mm autopropulsada (40 km); avio multifuno (caa e bombardeiro) com avinica para combate noturno e em qualquer tempo (F-15, F-18); avio invisvel ao radar de micro-ondas (F-117 A); helicptero de ataque (Apache); veculo de combate de infantaria (Bradley);
257
e equipamentos de guerra eletrnica, para negar, ao inimigo, a livre utilizao do espectro eletromagntico interferidores e dissimuladores.
5.4 A evoluo da funo do posicionamento
O posicionamento nutico sempre despertou o interesse de navegadores. O sbio grego Hiparco, em 150 a.C., criou o astrolbio, o primeiro instrumento astronmico para localizar a posio de um ponto na superfcie terrestre. Para isso, ele estabeleceu um mtodo de projeo estereogrfica para a cartografia e determinou princpios matemticos para a localizao de pontos na superfcie terrestre. A navegao est intimamente associada ao posicionamento. A navegao ocenica, incapaz de enxergar pontos referenciais na superfcie terrestre, valeu-se da astronomia para confeccionar cartas e livros de navegao. O astrolbio viabilizou a navegao astronmica. O passo seguinte foi dado pela bssola, extremamente popular entre os navegadores a partir do sculo XIII. A bssola, as cartas nuticas, ou seja, os mapas primitivos, e os portulanos, ou seja, os roteiros descritivos de viagens, deram um forte impulso navegao. Esse conhecimento ensejou, inicialmente, a determinao de coordenadas geogrficas de pontos terrestres. O aprofundamento desse conhecimento levou criao dos conceitos de latitude e longitude, fundamentais para a navegao a partir da idade moderna. Aps a introduo desses elementos fundamentais, os navegantes tiveram de esperar um longo tempo at que uma nova tecnologia de impacto revolucionasse seus meios de posicionamento. Essa ruptura viria apenas no sculo XX, a partir da inveno da radiofonia, que, por sua vez, possibilitou o aceleramento da viso eletromagntica, tendo como tecnologia de base a eletrnica. Durante a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos desenvolveram o Long Range Navigation System (LORAN), um sistema terrestre de radionavegao (Sato, 2005), baseado na emisso de impulsos radioeltricos de ondas mdias ou curtas. Os impulsos percorriam a trajetria entre estaes fixas e o navio ou avio para obter a sua posio. O progresso tecnolgico mais recente e significativo nas tcnicas de posicionamento consistiu na criao do sistema global de posicionamento (GPS), em 1978, a partir de emissores localizados em satlites geoestacionrios (Cugnasca e Paz, 1997). De incio restrito ao campo militar, o GPS constitui hoje uma tecnologia amplamente disseminada tambm no campo civil, permitindo aos seus usurios uma rpida e precisa indicao de posicionamento em, praticamente, todos os pontos do planeta, alm da otimizao logstica e de quaisquer sistemas que dependam do posicionamento para operar de forma eficiente. Em termos de emprego em funes de combate, o GPS est presente em praticamente todos os equipamentos militares, sistemas de armas e instrumentos de comunicao e
258
controle utilizados pelas foras armadas dos pases ocidentais. O GPS desempenha um papel-chave na orientao dos sensores e atuadores em todos os processos, que vo da identificao de alvos at o direcionamento de atuadores em resposta a alguma ameaa. Esse sistema constitui, pois, um dos principais exemplos atuais de tecnologias duais, quais sejam, aquelas que permitem aplicaes de uso tanto militar quanto civil. Uma caracterstica de suma importncia na concepo do GPS prende-se ao destino da informao posicional favorecida pelo sistema aos usurios consentidos, militares e civis. Na situao de paz, os Estados Unidos responsveis pela implantao do GPS tm explorado comercialmente o seu uso para o posicionamento de todos os veculos areos, navais e terrestres na face da Terra. Na verdade, a maneira descontrolada de se usar o GPS, atualmente, para o conhecimento posicional geogrfico, poder ser negada. O Pentgono poder desabilitar a quem quer que seja o emprego do sistema por razes militares ou mesmo econmicas. A vantagem estratgica dessa funcionalidade salta aos olhos. Em caso de necessidade militar, os Estados Unidos esto capacitados a interferir nos sinais do GPS, seja para adulter-los, seja para negar o seu emprego, assegurando ao pas responsvel por sua implementao o total domnio da informao posicional global. A percepo da imensa relevncia dessa situao levou a Europa e a Rssia a criarem os sistemas Galileo e Glonass, respectivamente, com a mesma lgica conceitual: o domnio global da informao posicional. Por sua vez, a internet uma tecnologia complementar ao GPS capaz de estabelecer o trfego da informao posicional. Ela possui tambm caractersticas estratgicas. A concluso, extrada das recomendaes da Estratgia Nacional de Defesa (END), bvia: o Brasil precisa liderar um projeto que nos leve criao de um sistema global de posicionamento e de comunicao, gerenciado no mbito da Amrica do Sul.
5.5 A evoluo da funo logstica
As atividades logsticas nasceram com os exrcitos e as marinhas. Desde a Antiguidade, o elemento de apoio logstico ganhou crescente projeo at se tornar parte essencial do poder de combate de um exrcito. Os deslocamentos de colunas de milhares de homens por centenas de quilmetros demandavam o transporte de uma enorme cauda de apoio na forma de animais e carroas, que incluam armas de reserva, reequipamentos, alimentao e at vivandeiras mulheres que acompanhavam as tropas em marcha, vendendo ou no mantimentos. A logstica naval era crtica para o sucesso da viagem. Como raramente se aventurasse a uma etapa superior a uma semana, o navegador de pequeno calado abastecia-se regularmente de produtos frescos. Com a Era dos Descobrimentos, a
259
caravela passou a ser projetada para enfrentar etapas de grande durao, atingindo vrias semanas. A logstica preconizava gua e comida para muito tempo no mar. At aprender a correta maneira de empregar a logstica alimentcia, muitos marinheiros foram abatidos pelo escorbuto, doena devastadora provocada pela deficincia do cido ascrbico (vitamina C) no organismo. A histria credita a Antoine-Henri Jomini, um dos generais de Napoleo, o emprego da palavra logstica pela primeira vez, definindo-a como a ao que conduz preparao e sustentao das campanhas. Na escala funcional, a definio de Jomini apresenta-se at hoje fundamentalmente correta. A logstica militar, funcionalmente, pode ser descrita como a atividade militar responsvel pela manuteno do poder de combate da tropa em conflito. No final da Primeira Guerra Mundial, o tenente-coronel Thorpe, fuzileiro naval norte-americano, escreveu um importante livro que caiu no esquecimento na poca, cujas ideias somente vieram a ser recuperadas dcadas depois. O ano era 1917 e seu ttulo era Logstica pura: a cincia da preparao para a guerra. O conceito essencial introduzido pelo autor era o de que a logstica, juntamente com a estratgia e a ttica, constituam os trs pilares de sustentao da arte da guerra. Curiosa e coincidentemente, ao final da Segunda Guerra Mundial, em 1945, o almirante Henry Eccles, chefe da Diviso de Logstica do Almirante Nimitz, encontrou por acaso o livro de Thorpe abandonado num canto empoeirado de seu escritrio. Ao l-lo, Eccles reconheceu, imediatamente, que os Estados Unidos deixaram de economizar milhes de dlares por no terem seguido os ensinamentos elementares daquele autor. A Segunda Guerra Mundial marcou o pice da logstica como funo de combate, determinando no apenas a organizao dos meios militares para fins de sua utilizao otimizada nos campos de batalha a qualquer tempo, mas inclusive a mobilizao civil, entendida tambm como elemento-chave do processo de preparao para conflitos armados. Logo as tcnicas da logstica militar passariam a contribuir tambm para as atividades civis relacionadas com o transporte, a distribuio, a manuteno e a disponibilizao de produtos e de obras num determinado espao territorial. A logstica ganhou os contornos de uma cincia dual, com vastas aplicaes nos campos civil e militar. Na atualidade, a logstica militar logrou alcanar ainda maior importncia, dada a crescente variedade de meios blicos e a complexidade dos processos que orientam sua mobilizao e emprego. Para a base industrial de defesa de um pas, a logstica constitui a interface bsica entre o setor produtivo militar e as foras armadas. No conceito de mobilizao, a logstica responsvel pela mobilizao imediata, qual seja, a pronta resposta da base industrial de defesa s demandas de suprimento de materiais de emprego militar.
260
Quanto logstica militar empregada pelos aliados na Guerra do Golfo, preciso reconhecer que a especificidade tcnica, a complexidade e a diversidade de equipamentos de SPA impem uma reformulao doutrinria das foras armadas desses pases para o futuro. Em especial, os usuais cinco escales de manuteno, empregados doutrinariamente, precisam ser repensados. Eles eram adequados para as guerras travadas na poca da Revoluo Industrial e quando a tecnologia de base era a mecnica. Atualmente, o investimento necessrio para a realizao do quarto e quinto escales de manuteno, em toda a gama de materiais e equipamentos proporcionados pela atual tecnologia militar, atinge valores proibitivos, mesmo para as maiores potncias mundiais. At a dcada de 1990, a mobilizao industrial dos pases em conflito podia ser realizada de forma relativamente simples, dada a baixa complexidade dos processos produtivos no padro fordista. Por esta razo, uma fbrica de rdios para entretenimento podia ser, rapidamente, adaptada para fabricar rdios de comunicao em combate, dado que as mquinas-ferramentas na linha de produo eram de aplicao universal. Hoje, isso seria praticamente impossvel, em virtude de os equipamentos de fabricao serem todos dedicados e altamente especializados, o que inviabiliza sua adaptao para outros produtos. Por outro lado, a mobilizao industrial para as recentes guerras no Oriente Mdio demandou inclusive a presena de fbricas de munio na retaguarda das tropas aliadas que atuavam naquele teatro de operaes. Por um lado, essa atitude logstica resultou em significativo aumento na velocidade de recomposio dos estoques de munio. Por outro, essa nova logstica militar demanda uma relao homem de apoio/ combatente significativamente crescente, como consequncia da complexidade e diversidade dos meios militares. Outro fator de reduo dos escales de manuteno est associado tecnologia de base na idade tecnolgica, qual seja a eletrnica. Enquanto, nas guerras mundiais, a tecnologia de base era a mecnica, tudo era fcil porque a mecnica uma tecnologia de fcil compreenso, e, mais que isso, ela obedece mesma lgica da produtividade industrial baseada no modelo fordista, pois este est assentado na padronizao de componentes e insumos finais e na diviso de trabalho, levada aos limites da especializao. fcil consertar um relgio mecnico em que a roda dentada est com um dente quebrado. A sada fazer uma nova roda dentada e substituir a quebrada. muito mais difcil consertar um relgio eletrnico em que o cristal de quartzo deixou de funcionar adequadamente. A sada a substituio do cristal. Enquanto a mecnica visvel aos nossos olhos, a eletrnica no o . Alm disso, os equipamentos eletrnicos so avaliados com base em testes de funcionamento internos e automticos. A razo disso que os seus com-
261
ponentes so embutidos e fisicamente integrados e a sua manuteno baseia-se, fundamentalmente, na troca de um carto ou de uma placa eletrnica. Tudo isso demanda uma estrutura altamente dedicada e ao mesmo tempo flexvel para sua manuteno, com insumos especficos e recursos humanos altamente capacitados.
6 AS FUNES TECNOLGICAS NO COMBATE CONTEMPORNEO E FUTURO
O combate contemporneo e futuro esto convergindo para o emprego operacional, cada vez mais frequente, de duas maneiras de se fazer a guerra. Embora j empregadas no presente, elas so tambm portadoras do futuro para os meios militares:
l
robotizao com a finalidade de substituir funes originalmente realizadas pelo homem pelas mesmas funes realizadas pela mquina; e automao com o objetivo de realizar a automao das funes tecnolgicas do combate, mediante o emprego automtico do SPA em sistemas, valorizando a guerra ciberntica.
Assiste-se hoje a uma tendncia crescente de emprego da robotizao na guerra, prtica disseminada entre as potncias militares do mundo. A primeira fase desse processo deu-se com a utilizao cada vez mais frequente de veculos areos no tripulados (VANT) como vetores de atuao para realizar incurses perigosas ao territrio dominado pelo adversrio. A tecnologia do VANT robtica e de primeira gerao, podendo o veculo ostentar a capacidade de ser pilotado a distncia ou de possuir trajetrias predefinidas. H, contudo, um forte inconveniente operacional, no campo psicolgico, relacionado introduo dessa tecnologia. A perda de instintos de comiserao para com o inimigo um problema a ser enfrentado no futuro em guerras robticas que tenham efetivos humanos. O espectro de repercusses tecnolgicas sinaliza a automao das funes do combate. o caso do funcionamento automtico de um sistema de armas, integrando as funes SPA. Essa tendncia pode ser observada na evoluo do sistema Patriot, que foi o primeiro exemplar da plena automao do combate na histria. O escudo de proteo contra msseis balsticos caracteriza outro exemplo de automao de meios de combate. Na medida em que substitui o componente humano nos processos envolvendo a tomada de deciso para resposta a determinadas ameaas, a automao constitui, de fato, o grau mais elevado da sofisticao tecnolgica j atingida para fins militares.
7 UMA EVOLUO DE SISTEMAS
Uma arma pode ser interpretada como uma ferramenta usada para aplicar fora com o objetivo de causar dano ou ferimento em pessoas, animais ou estruturas. Ela pode ser empregada na caa, no ataque, em autodefesa e na defesa em com-
262
bate, varrendo desde armas mais simples, pr-histricas, at as avassaladoras armas nucleares transportadas por msseis balsticos intercontinentais existentes nos dias de hoje. J um sistema de armas constitui um conjunto mais complexo do ponto de vista da aplicao em combate, posto que abrange no apenas elementos atuadores, mas tambm sensores e processadores, necessrios para a sua versatilidade e plena adequao misso a ser cumprida. Esse sistema composto por uma arma acompanhada dos componentes necessrios ao seu prprio funcionamento automatizado no ciclo SPA, tais como: dispositivos de sensoriamento de alvos; dispositivos de comando e controle para seleo e apontamento de alvos; e dispositivos de guiamento, perseguio e danificao do alvo selecionado. Como anteriormente ressaltado, desde a Pr-Histria at a Idade Industrial, os armamentos executavam apenas a funo atuao (A), deixando para o homem a realizao das funes sensoriamento e processamento (SP). Os meios de construo de sistemas de armas comearam a ser concebidos isoladamente, tecnologia a tecnologia, a partir de meados da Revoluo Industrial, e sua aplicao s se concretizou na Segunda Guerra Mundial. Desde ento, eles passaram a ser consistentemente aprimorados durante a Guerra Fria, constituindo-se finalmente nos meios de combate mais importantes produzidos ao longo desse perodo. O longo processo de evoluo e maturao dos sistemas de armas foi marcado por saltos tecnolgicos decisivos, possibilitados pela introduo de novas tcnicas, desde o sculo XIX, que revolucionaram os campos da fsica, qumica e engenharia. Durante a Revoluo Industrial, foram desenvolvidas tecnologias fundamentais para a navegao de veculos navais, terrestres e areos. Na tecnologia propulsiva destacaram-se: o foguete a plvora negra (1806); a mquina de combusto interna (1850); o propelente de plvora de base simples (1846); e o foguete a propelente lquido (1926). Na tecnologia para navegao inercial deve-se apontar: o giroscpio (1852); o rob (1898); e o acelermetro (1938). Na tecnologia de plataformas sistmicas tambm tiveram muita importncia: o automvel (1889); o avio (1906); o barco; e o helicptero (1936). A inveno do rdio (1895) proporcionou o desenvolvimento de um dispositivo para a comunicao a distncia, sem a necessidade de fios. Foram quase 150 anos de trabalho duro de desenvolvimento tecnolgico, desde o foguete a Congreve (1806), que originou a artilharia a foguetes, at o radar (1935) e o computador (1939). Alm disso, foram lanadas as bases para o funcionamento de robs (1898) e de veculos no tripulados (1898). Esse perodo, compreendido entre o incio do sculo XIX e o final da primeira metade do sculo XX, pode ser chamado de fase da capacitao tecnolgica para a construo de sistemas de armas.
263
De todas as inovaes fundamentais ocorridas no perodo, o radar teve um papel proeminente nesse processo de maturao tecnolgica. Ele abriu a janela do espectro eletromagntico para o sensoriamento de veculos areos, substituindo a viso normal pela viso de micro-ondas e possibilitando assim o desenvolvimento de sistemas de armas capazes de identificar e responder autonomamente a ameaas. importante salientar que a fundamentao de sistemas confunde-se com a prpria criao do conceito de ciberntica. Em 1948, Norbert Wiener, Arturo Rosenblaut e Julian Bigelow (Jerz, 2011) precisavam de um nome para uma nova disciplina, que tratava de objetivo, ao, predio, retroalimentao e resposta de todas as espcies, caracterizando tanto sistemas vivos como no vivos. O nome escolhido para a novel matria foi Ciberntica, adaptado do grego navegar. Por outro lado, h bastante tempo, o homem j vinha lidando com sistemas fsicos mais simples, porm com os mesmos conceitos de comando e controle: apontando a artilharia (arco e flecha), projetando circuitos eltricos (rob humanide com motor eltrico, em 1940) e manobrando robs rudimentares (barco no tripulado, em 1898, e rob autnomo eletrnico, em 1940). Toda essa vivncia j havia estabelecido uma slida conexo entre sistemas simples com sistemas vivos e no vivos, ainda que baseada em princpios de funcionamento relativamente simples. fundamental entender que na Revoluo Tecnolgica, perodo em que ocorreu a Guerra Fria e em que o sistema de armas deu um gigantesco salto desde a sua primeira concepo com o mssil balstico (1942) at o sistema Patriot (1991), a tecnologia de base era a eletrnica, e o meio de transporte das informaes consistia no espao eletromagntico, tambm denominado quarta dimenso. Para cumprir o papel de principal elemento da Revoluo Tecnolgica, a eletrnica precisou ser miniaturizada e, para tanto, trs tecnologias foram fundamentais: o transistor (1947), o chip (1959) e o microprocessador (1971). A ampliao funcional da capacidade de um sistema passa, necessariamente, pelo crescimento tecnolgico do sensoriamento e do processamento. Quanto mais completa for a gama de funes do segmento SP, chega-se mais prximo de um sistema automtico. Por sua vez, dado que a letalidade do atuador est associada preciso do seu guiamento e energia til da cabea de guerra, o aprimoramento tecnolgico dos sistemas de posicionamento e de comunicao tambm se mostra cada vez mais essencial. A Guerra do Golfo ofereceu aos olhos do mundo o Sistema Patriot (1991), o primeiro exemplar da automao do combate na histria, resultado da integrao de quatro funes operacionais no ciclo do combate SPA. No sensoriamento, o radar de vigilncia por deslocamento de fase, de ltima gerao, estacionado na rea de defesa, faz a aquisio do alvo automaticamente. No processamento inicial, as comunicaes e o comando e controle, realizados pela estao de terra
264
para controle do engajamento, identificam o alvo e liberam o lanamento automtico do mssil. No processamento final, as vias de comunicao e a estao de controle do engajamento executam os clculos de correo de curso, referentes fase terminal do voo, e os enviam, automaticamente, para o mssil. Por fim, a atuao automtica do mssil d-se pelo sistema de perseguio via mssil Track Via Missile (TVM). A guerra do futuro poder proporcionar ao mundo o mais avanado sistema de armas j concebido. O atual nvel de conhecimento tecnolgico militar conduz ao desenvolvimento do sistema dos sistemas, vulgarmente chamado de sistemo, que consiste na reunio tecnolgica e operacional de todos os sistemas de combate presentes no teatro de operaes. Em outras palavras, o imenso desafio tecnolgico do momento automatizar o combate de todos os sistemas de armas, os equipamentos nas funes tecnolgicas do combate (SPA) e os elementos operacionais de combate. Tudo isso comandado e controlado por uma imensa rede apoiada num enorme banco de dados e integrada por supercomputadores, realizando em tempo real o tratamento dos dados para orientar a atuao dos homens e mquinas em todos os escales. O resultado desse avano seria um supersistema plenamente automatizado, organizado conceitualmente no ciclo SPA e envolvendo todo o poder de combate, integrando tanto sistemas tecnolgicos como sistemas operacionais de combate.
8 ACOPLAMENTO DA ESTRUTURA TECNOLGICA COM A OPERACIONAL
A passagem da estrutura operacional de tropa combatente para a sua estrutura tecnolgica, e vice-versa, requer a criao de um mtodo que proporcione o acoplamento estrutural. Essa tcnica de modelagem facilita o estudo de guerras do passado, do presente e do futuro. Normalmente, ao serem transferidas do plano tecnolgico para o operacional, a grande unidade, a unidade ou a subunidade passam a ficar em condies de ser avaliadas e comparadas. Um instrumento adequado para a comparao o poder de combate. O poder de combate de uma grande unidade terrestre, naval ou area, caracterizada por ser uma organizao militar independente, reside nos seguintes fatores: na integrao e na coordenao funcional de suas unidades, estruturadas com os adequados elementos de combate; na capacidade tecnolgica de seus materiais e servios; e no grau de adestramento e moral do pessoal militar. Por sua vez, considerando os elementos de combate, a sua estruturao funcional tambm eleva o nvel do poder de combate, principalmente se estiver operando em harmonia com as funes tecnolgicas do combate. Os elementos de combate expressam a necessidade funcional de uma diviso, uma brigada, um
265
batalho, um regimento, uma companhia, um esquadro ou um peloto em estruturar-se para realizar, eficazmente, suas funes na manobra da guerra. O Departamento de Defesa (DoD) dos Estados Unidos define como elementos principais de combate as organizaes e unidades descritas no Plano Conjunto de Capacidades Estratgicas, as quais produzem efetivamente a capacidade de combate de seu exrcito (Estados Unidos, 2010). O tamanho do elemento varia em funo do servio, da capacidade em fora e do nmero de elementos disponveis. So exemplos: divises de exrcito e brigadas isoladas; esquadres da fora area; e foras-tarefa navais. Deve-se compreender que o mais elevado elemento de combate constitudo por diversos elementos de combate de nveis inferiores. Os elementos de combate, basicamente, exercem funes de combate (Wallace, 2008) que so inter-relacionadas com as funes tecnolgicas do combate (tabela 1) e expressam a capacidade operacional de cada unidade independente. De acordo com Benetti (2007),
(...) a Brigada um sistema modular que engloba elementos de combate, apoio ao combate e logsticos, podendo operar de forma independente ou enquadrada por uma diviso. Existem diversos tipos de brigada e sua constituio varivel, porm, de forma geral composta por 3 ou 4 elementos de manobra (batalhes de infantaria e/ou regimentos de cavalaria), apoio de fogo (prestado pelo grupo de artilharia de campanha), demais elementos de apoio ao combate (engenharia, comando e controle) e da logstica. Seu efetivo da ordem de 5.000 homens (Benetti, 2007, p. 1-2, nota de rodap n. 3).
importante observar que as funes tecnolgicas do combate e os elementos de combate estabelecem o acoplamento tecnolgico-operacional nas organizaes operacionais independentes, possibilitando a migrao de uma rea de anlise para outra sem o perigo de incorrer em omisses ou acrscimos funcionais. interessante notar que, na realidade, nos primrdios da civilizao os exrcitos eram compostos to somente por elementos de manobra, os infantes, encarregados de realizar o choque direto entre os contendores. Contudo, desde a Antiguidade, a engenharia j desempenhava um papel proeminente do ponto de vista militar, em especial na construo de obras defensivas. O muro de pedras de Jeric, levantado em 8.000 a.C., constituiu um exemplo de tecnologia defensiva construda por elementos de engenharia, em atividades exercidas para dificultar a guerra de stio. Muitas vezes, ao longo da histria, as atividades dos elementos de engenharia antecediam os confrontos. Certas obras de construo eram preventivas e faziam parte do esforo de preparao para a guerra, ainda que em tempos de paz. Desde muito cedo, porm,
266
o emprego da engenharia no se limitava ao defensiva. Na poca do Imprio Romano, a engenharia marchava pari passu com a infantaria. O bem-sucedido assalto Massada, episdio da histria de Israel, na guerra contra os hebreus, s foi viabilizado pela realizao de uma enorme obra preparatria de engenharia executada pelo exrcito romano. Ainda na Antiguidade, entrou em cena a cavalaria (Pilsch, 2011) como o segundo elemento de manobra, a ajudar a infantaria no combate corpo a corpo. Embora unidades de cavalaria j tivessem sido utilizadas por povos antigos, como os babilnios e os assrios, o primeiro emprego organizado por tropas treinadas se deu, provavelmente, no exrcito egpcio, durante o reinado do fara Ramss II. O terceiro grau de complexidade da guerra foi atingido, ainda na Antiguidade, pelo emprego de elementos de apoio de fogo, que naquela poca consistiam fundamentalmente de elementos de apoio de arremesso na forma de pedras e flechas. O literal apoio de fogo somente veio a ocorrer quando o homem finalmente descobriu a plvora, possibilitando assim a inveno da arma de fogo.
TABELA 1
Inter-relacionamento de elementos de combate e funes tecnolgicas do combate
Elementos de combate Elementos de informao Funo tecnolgica do combate
Elementos de comando e controle Elementos de manobra Elementos de apoio de fogo Elementos de defesa area Elementos de engenharia
Elementos de defesa eletrnica Elementos de apoio logstico Elaborao do autor.
Sensoriamento Processamento
Atuao
Logstica
No perodo moderno, a cavalaria ampliou o seu papel no combate, passando a atuar como elemento de informao, responsvel pela funo tecnolgica de sensoriamento. Em 1795, o estado-maior foi concebido pela perspiccia do general Louis A. Berthier e concretizado, posteriormente, pelo gnio de Napoleo Bonaparte, sendo o elemento encarregado de proceder aos estudos de assessoramento ao comandante com vistas tomada da deciso (Marinha Portuguesa, 2010). Finalmente, por serem responsveis pela transmisso da informao, as comunicaes foram viabilizadas, tecnologicamente, para o emprego como integrante do elemento de comando e controle, de forma conjunta ao estado-maior.
267
9 OS ELEMENTOS DE COMBATE NA ATUALIDADE
Os elementos de combate na atualidade podem ser estruturados de acordo com as seguintes funes operacionais: informao, comando e controle, manobra, apoio de fogo, defesa area, engenharia, defesa eletrnica (ou defesa ciberntica) e apoio logstico. Os elementos de informao valem-se do sensoriamento para o cumprimento de sua misso. A sua funo operacional consiste na obteno e no tratamento prvio da informao. Por sua vez, os elementos de comando e controle recebem a informao, realizam o seu tratamento, executam a tomada de deciso e emitem as ordens aos atuadores, empregando a funo processamento. Os elementos de manobra, de apoio de fogo, de defesa area, de engenharia e de defesa eletrnica so responsveis pela implementao das decises, fazendo cumprir a funo atuao. Com os primeiros passos dados na direo da guerra ciberntica esto sendo criados meios para se realizar a defesa eletrnica, que aponta para a proteo dos meios de processamento e para a automao das funes de combate no futuro. Finalmente, os elementos de apoio logstico executam as atividades de abastecimento, suprimento e manuteno, realizando a funo de apoio logstico.
10 CAMPOS DE APLICAO DO ACOPLAMENTO TECNOLGICO-OPERACIONAL
As funes tecnolgicas do combate constituem-se em ferramentas importantes a serem empregadas em diversificadas situaes relacionadas com o planejamento, o preparo e o emprego das foras armadas em operaes de guerra, dentre elas:
l l
utilizao na caracterizao da guerra passada, presente e futura; emprego na composio da viso operacional e doutrinria das repercusses tecnolgicas na natureza do combate; adoo para contribuir na avaliao do poder de combate e do poder relativo de combate; contribuio preciosa na construo da histria militar; aplicao para identificar tecnologias de impacto responsveis pela ocorrncia de revolues em assuntos militares, ocorridas ao longo da evoluo da humanidade; contribuio no estabelecimento de requisitos operacionais e tcnicos de inovaes tecnolgicas de meios militares;
l l
268
orientao e direcionamento das atividades da indstria de defesa, relacionadas com a obteno de tecnologia militar; e emprego no planejamento e preparao para a guerra do futuro, seja com base em tecnologias crticas, seja com base em construo de cenrios feita por experts, ou empregando ambos.
Ao realizar a avaliao de uma guerra passada, presente ou futura, deve-se, em primeiro lugar, considerar as caractersticas do conflito de modo a identificar as suas prprias especificidades. Mesmo que seja a repetio de uma guerra j ocorrida, e os elementos de combate na sua dimenso fsica, composio e doutrina de emprego no hajam mudado, nenhum combate um videotape de outro; cada um possui a sua prpria identidade, determinada pela unicidade humana e grupal. Inicialmente, verificam-se os contendores, o tipo de guerra, a durao, os efetivos empregados e os aspectos operacionais e doutrinrios relevantes. Em seguida, procura-se identificar a identidade do conflito, varrendo alguns aspectos diferenciadores como: letalidade, poder, preciso e eficcia de fogo; movimento, mobilidade e velocidade do combate; proteo, densidade ou disperso de foras; envolvimento em pina, areo com elementos aeroterrestres e eletromagntico com meios eletrnicos; inferioridade, superioridade ou supremacia na explorao da quarta dimenso do combate (eletromagntica); estruturao e linearidade do campo de batalha; e combate entre foras simtricas ou assimtricas, dentre muitos outros. No se pode relegar o fato histrico que estabelece que cada inovao tecnolgica em atuadores, empregada como instrumento de ataque, defronta-se com outra inovao tambm em atuadores, que ser dessa vez empregada como instrumento de defesa. Do ponto de vista tecnolgico, o elemento mais importante a ser destacado na atual realidade das guerras a progressiva substituio da ao humana pela automao na execuo das funes bsicas de combate (SPA). Essa tendncia reforada especialmente pela crescente complexidade e diversidade dos sistemas integrados de armas, aliada necessidade de rapidez na produo e processamento de informaes, caractersticas essenciais dos modernos exrcitos contemporneos. Para o futuro, a contnua evoluo da eletrnica prenuncia a disseminao da robtica nos campos de batalha e a plena automao dos sistemas de defesa. Embora distante dos principais cenrios de conflito da atualidade e ostentando uma tradio pacfica ao longo de sua histria, tanto no relacionamento com as grandes potncias mundiais como no dilogo com os pases vizinhos na Amrica do Sul, o Brasil no pode permanecer alheio ao impacto dessas novas
269
tecnologias para a organizao e funcionamento das foras armadas no futuro. Em que pese a escassez de recursos destinados defesa nas ltimas dcadas, que resultou em grave perda de capacidade combativa das foras armadas brasileiras, o necessrio esforo de modernizao de meios e capacitao de recursos humanos deve tambm atentar para as tecnologias que apontam os caminhos pelos quais as guerras sero travadas amanh. Certamente a incorporao de novas tecnologias no substituir por completo o papel desempenhado pelo fator humano nos conflitos armados, nem tampouco tornar menos importantes fatores como a geografia, a infraestrutura econmica e tambm a realidade poltica, especficos a cada teatro de operaes. Todos estes elementos permanecero relevantes, quer seja numa situao de efetiva mobilizao para a guerra ou mesmo diante da necessidade de uma contnua preparao militar em tempos de paz, como a atual realidade do Brasil. No obstante tais consideraes, a ateno aos mais recentes avanos tecnolgicos ainda se mostra fundamental no apenas em funo da necessidade de modernizao dos equipamentos empregados na defesa do pas, mas tambm, e sobretudo, em razo de que eles apontam quais sero as principais ameaas militares no futuro.
REFERNCIAS
AMARANTE, J. C. A. do. A tecnologia militar repercusses da Guerra do Golfo. A defesa nacional, Rio de Janeiro, n. 755, 1992. BENETTI, C. C. Artilharia de campanha do exrcito brasileiro. Juiz de Fora: 2007. Disponvel em: <http://www.ecsbdefesa.com.br/defesa/fts/ACEB.pdf>. Acesso em: 3 jan. 2012. CUGNASCA, C. E.; PAZ, S. M. O sistema de posicionamento global (GPS) e suas aplicaes. So Paulo: Escola Politcnica, Universidade de So Paulo (USP), 1997 (Boletim Tcnico, n. BT/PCS/970). CUNHA, M. B. Sensores para deteco e acompanhamento de alvos. Revista da associao brasilera de engenharia militar, Rio de Janeiro, n. 92, 1989. ESTADOS UNIDOS. Departamento de Defesa. Dictionary of military terms (JP 1-02). Washington, 2010. Disponvel em: <http://www.dtic.mil/doctrine/ dod_dictionary/data/m/636.html>. Acesso em: 3 jan. 2012. HAMMER, J. L.; HOLE, W. R. A partnership of marine interest. Baltimore, 1988. JERZ, J. L. Cybernetics. 2011. Disponvel em: <http://mysite.verizon.net/ vzesz4a6/current/id253.html>. Acesso em: 3 jan. 2012.
270
MARINHA PORTUGUESA. Estado-maior da armada. Histria do estadomaior da armada. Lisboa, 2010. Disponvel em: <http://ema.marinha.pt/PT/ historia/Pages/ArtigoHistoriaEMA.aspx>. Acesso em: 3 jan. 2012. PILSCH, T. Military history resources. Antiquity. Atlanta: Weider History Group, 2011. Disponvel em: <www.cc.gatech.edu/fac/Thomas.Pilsch/history. html>. Acesso em: 3 jan. 2012. POWELL, W. J. The influence of sensor to shooter technology on theater level decision making. Newport: Naval War College, 1996. Disponvel em: <http://www.dtic.mil/cgi-bin/GetTRDoc?AD=ADA312224&Location=U2&d oc=GetTRDoc.pdf>. Acesso em: 3 jan. 2012. SATO, J. O sistema Loran. Uberlndia, 2005. Disponvel em: <http://www. sato.prof.ufu.br/Conicas/node18.html>. Acesso em: 3 jan. 2012. WALLACE, W. S. FM3-0 operations: the armys blueprint. Military review, Fort Leavenworth, Mar./Apr. 2008. Disponvel em: <http://usacac.army.mil/ CAC2/MilitaryReview/Archives/English/MilitaryReview_20080430_art004. pdf>. Acesso em: 3 jan. 2012.
CAPTULO 9
AS CIDADES E AS NOVSSIMAS GUERRAS: A MILITARIZAO DO ESPAO URBANO*

Reginaldo Mattar Nasser**
1 INTRODUO
O ano de 2011 iniciou-se com ruas e praas de vrias cidades no mundo rabe tomadas por milhares de pessoas protestando contra os seus governos ditatoriais. Logo a seguir, as manifestaes apareceram tambm em vrios outros pases, embora no necessariamente pelas mesmas razes: Chile, Espanha, Inglaterra, Grcia, Israel, Portugal e Estados Unidos, entre outros. Embora nossa primeira atitude seja avaliar a insero desses movimentos por referncia ao Estado nacional onde ocorrem, na verdade mais apropriado se falar em revoltas ocorridas nas cidades (e no nos pases como um todo). So revoltas, portanto, em: Santiago, Madri, Barcelona, Londres, Atenas, Tel Aviv, Lisboa e Nova York, indicando que, cada vez mais, as cidades demonstram que podem (...) desempenhar papis importantes na distribuio de poder global no futuro (Nam, 2011). De acordo com a Organizao das Naes Unidas (ONU), a populao urbana passou de 13% do total mundial em 1900 (220 milhes de pessoas) para 29% em 1950 (732 milhes), saltando para 49% em 2005 (3,2 bilhes). Atualmente, e pela primeira vez na histria da humanidade, os espaos urbanos albergam a maioria da populao mundial: cerca de 3,5 bilhes de habitantes vivem, atualmente, em cidades. Alguns chegam a projetar que, em 2050, de cada dez seres humanos na Terra, sete estaro vivendo em uma cidade. Em 1950, existiam 86 cidades com populao superior a 1 milho de habitantes; atualmente, existem 400, e, de acordo com estimativas da ONU, existiro, em 2015, pelo menos 550 cidades desse porte (Davis, 2010, p. 1). H que se mencionar ainda as megacidades com mais de 8 milhes de habitantes: em 2005, estas eram em nmero de vinte e constituam 9% da populao urbana do mundo (UN-HABITAT,
* O autor agradece o apoio de Manoela Miklos, doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas, da Universidade Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho (UNESP), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). ** Professor do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da PUC-SP e pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
272
2007). Esta realidade urbana tem implicaes econmicas e polticas enormes e repleta de problemas, que vo das necessidades de transportes, gua, sade, eletricidade e habitao s questes relacionadas ao trfico de drogas e criminalidade. A dimenso das cidades como espao de uso da violncia foi mais intensamente realada pelos meios de comunicao nos pases desenvolvidos a partir dos atentados terroristas ocorridos no dia 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, bem como, posteriormente, em solo europeu (Madri e Londres). As justificativas usadas para se combater o terrorismo (guerra ao terror) revelaram que as cidades tornaram-se os teatros preferenciais para a guerra assimtrica: a facilidade com que o exrcito iraquiano foi destrudo em 2003 contrastou, logo depois, com as aes dos insurgentes em Bagd, Mosul, Basra e Falluja, que foram capazes de neutralizar a superioridade tecnolgica dos Estados Unidos. Enquanto, internacionalmente, as definies do que constitui o terrorismo esto sob o domnio das grandes potncias e dos tribunais internacionais, internamente, o uso dos discursos sobre o terrorismo tornou-se no s politizado, mas passou tambm a estar ancorado na ampliao de polticas nacionais de segurana pblica. Aps o 11 de Setembro de 2001 uma agenda poltica conservadora nos Estados Unidos, mas com repercusses em vrios pases, tem alimentado o propsito de se acabar com as fronteiras jurdicas e polticas estabelecidas entre as dissidncias, as revoltas, os crimes e aquilo que definido como o terrorismo internacional. Nesse sentido, uma das principais autoridades em estudos sobre violncia armada nas cidades, Stephen Graham (2004a, 2004b, 2009 e 2010), alerta para o fato de que projetos de segurana urbana e preveno do crime esto sendo transformados a partir da lgica da guerra contraterrorista. Embora a literatura emergente sobre cidades e violncia seja amplamente focada na vulnerabilidade das cidades ao terrorismo, fundamental identificar as maneiras pelas quais as preocupaes com a segurana nacional comeam a infiltrar-se nos interstcios da vida cotidiana nas grandes cidades. A existncia de redes transnacionais, incluindo aquelas que usam a violncia poltica, certamente no um fenmeno novo. No entanto, como em perodos anteriores da globalizao, os recentes aumentos na mobilidade de pessoas, capitais, bens e ideias tm proporcionado novas oportunidades para se empreenderem estratgias polticas transnacionais, inspirando-se em novos tipos de redes transnacionais. Como tal, a globalizao est transformando o ambiente de segurana internacional, estimulando mudanas na utilizao dos recursos, da infraestrutura e das capacidades disponveis, facilitando a mobilizao poltica transnacional dos atores no estatais. Embora isto no conduza necessariamente a uma mudana global no equilbrio de poder entre Estados, h um impacto sobre o ambiente de segurana em que estes operam.
As Cidades e as Novssimas Guerras: a militarizao do espao urbano
273
A guerra normalmente entendida como um fenmeno que reflete uma forma de organizao espacial, no caso o Estado-nao territorialmente estabelecido. Mas, na histria da sociedade humana, o Estado nem sempre foi baseado exclusivamente na nao: o controle do espao urbano tem sido, muitas vezes, crucial para sua sobrevivncia e, mesmo na era do Estado-nao, a guerra frequentemente girou em torno da explorao ou da captura das cidades. No final do sculo XX, como o sistema internacional baseado nos Estados-nao foi redefinido pela poltica global, a cidade novamente passou a ter centralidade nas novas guerras. Em meio acelerao de fenmenos de transnacionalizao e aos demais processos de globalizao, a multiplicao de conflitos definidos pelo emprego de modalidades de violncia organizada distintas das empregadas nas guerras entre os Estados, assim como o simultneo declnio do nmero de guerras nos moldes clssicos, estabeleceram um novo padro de conflitos transnacionais. No bojo do debate a respeito desta nova realidade e de suas implicaes para os policymakers e as comunidades epistmicas emerge a questo dos elementos sociolgicos de urbanidade presentes nas novas modalidades de violncia organizada. De acordo com Sassen, h (...) um nmero ainda pequeno, mas crescente, de pesquisadores trabalhando nisso que faz interface com um campo de estudo que poderamos chamar de novas guerras, e inclui pesquisadores sobre as guerras dos ltimos vinte anos e sobre o terrorismo contemporneo e conflitos semelhantes (Sassen, 2009, p. 1, traduo do autor). Na seo 2, se buscar destacar o papel fundamental que as cidades desempenharam na gnese do Estado moderno, alm de se indicar as origens histricas das redes sociais. Na seo 3, sero focalizadas as consideraes sociolgicas a respeito das cidades globais e suas implicaes para a compreenso das novas modalidades de violncia urbana. O debate sobre o conceito das novas guerras ser revisitado na seo 4, destacando-se as limitaes do alcance de sua definio, bem como sua atualizao em novos contextos. Por fim, na seo 5 ser mostrado como o debate sobre a questo da urbanizao da violncia tem se tornado motivo de preocupao das foras armadas nos Estados Unidos.
2 AS CIDADES, OS ESTADOS E AS GUERRAS
Tilly (1996) argumenta que, para defender ou para estabelecer a soberania nacional, isto , a monopolizao legtima dos meios de coero, o Estado moderno teve que se envolver em luta armada, seja interna, seja externamente. Para travar e vencer ambas as guerras com sucesso o Estado teve que criar novas instituies (burocracias governamentais), novas fontes de receita (impostos) e novos processos para garantir a sua legitimidade (direitos de cidadania), o que lhe permitiu extrair fundos e apoio moral dos cidados e empregar atores armados nesse processo de construo institucional. Essas instituies, as receitas e a reivindicao
274
legitimidade so as condies bsicas para a construo do moderno Estado-nao, provendo-o da capacidade de exercer efetivamente sua soberania. As cidades, em nome do Estado, desempenharam um papel fundamental na gerao de aliados e de receitas para a montagem dessa estrutura, fazendo do comrcio e de outras atividades relacionadas dinmica econmica urbana a chave para o sucesso do empreendimento da guerra e para o estabelecimento do Estado-nao (Tilly, 1996). medida que as cidades passaram a se constituir em proeminentes pontos nodais das redes de comrcio e investimento, e medida que os governantes foram capazes de obter acesso a esse capital como um recurso para a construo do Estado, o desenvolvimento das cidades moldou, de certo modo, as trajetrias do Estado moderno. As cidades so muito mais do que simples recipientes para o capital, como a percepo dos capitalistas; elas tambm so locais de interao social, de intercmbio econmico e de concorrncia, e, potencialmente, de mobilizao poltica (Tilly, 2011). Desde o incio de seu desenvolvimento, as cidades e os Estados mantiveram relaes ambivalentes. Os comerciantes urbanos, por exemplo, buscavam a proteo que os Estados poderiam lhes fornecer, mas, ao mesmo tempo, resistiam extrao e ao controle que os governantes dos Estados poderiam lhes impor. Os dirigentes dos Estados, por sua vez, tentavam combater a independncia urbana, mas, ao mesmo tempo, procuravam concentrar os recursos nas cidades, bem como manter a capacidade de defesa das mesmas. A inveno das cidades expandiu enormemente as capacidades humanas. Permitiu o aparecimento de certas configuraes sociais em que diversas populaes pudessem interagir entre si, sem guerra, ao se conectarem com os seus homlogos em locais distantes. Os Estados, por sua vez, estabeleceram grandes espaos em que as pessoas pudessem circular livremente, trocar seus bens e, at mesmo, apelar s autoridades para proteger suas propriedades. De uma forma geral, as cidades e os Estados multiplicaram o poder humano para a ao coletiva, embora pagando, s vezes, um alto custo. Nas cidades, tanto a ao desenfreada do capital ou da coero proporcionaram aos capitalistas e aos governantes os meios de estes imporem suas vontades s pessoas relutantes que tinham projetos polticos alternativos (Tilly, 2011). Capital, coero e compromisso se reproduzem de acordo com lgicas diferentes. O capital se renova por meio da produo de bens e servios em quantidade suficiente para prever o prximo ciclo de produo. As cidades refletem o ciclo reprodutivo, alimentando as instituies para o armazenamento de capital (bancos, armazns, famlias ricas e muito mais). A reproduo da coero ocorre mediante um processo competitivo em que os detentores dos meios coercitivos os usam para privar os rebeldes rivais de seu prprio acesso coero. Na medida
275
em que envolvem meios coercitivos caros, mo de obra macia, ampla oferta de alimentos e formas substanciais de transporte, a reproduo da coero tambm implica um acesso sustentado ao capital, seja atravs da aplicao direta de coao, seja por meio de troca de riqueza j acumulada. No entanto, se quisermos compreender melhor as mudanas histricas nas relaes de cooperao ou de conflito entre as cidades e os Estados, devemos levar em considerao outra forma de organizao social: as redes de confiana. A definio de Tilly das redes de confiana bastante ampla, e refere-se geralmente s formaes sociais que emergem quando h o estabelecimento de um compromisso entre membros com fortes vnculos de agrupamento (tnico, familiar, religioso ou comercial) (Tilly, 2011). As redes de confiana podem ser definidas como padres especficos de relaes humanas em que os interesses, valores e normas facilitam a comunicao e a colaborao entre as pessoas. Essas redes so baseadas no compromisso, coordenao e reconhecimento, na maioria das vezes, mtuos. Ou seja, pertencer a uma rede de confiana implica uma relao em que pelo menos uma das partes coloca um empreendimento de risco nas mos de outros. De acordo com Blockmans (...) a construo das comunidades na primeira fase do crescimento urbano foi baseada essencialmente em laos pessoais, formalizada por juramentos de lealdade que estavam na origem do sentimento de pertencimento expresso nas primeiras comunas (Blockmans, 2011, p. 199, traduo do autor). Presentes poca dos imprios e dos Estados consolidados, as redes de confiana revelaram vrias faces ao longo de sua evoluo histrica, apoiando e reforando as estruturas do Estado, evitando a todo custo a sua incorporao pelas cidades e/ou pelos Estados ou ainda assumindo as responsabilidades dos mesmos (Tilly, 2011). Um dos momentos histricos mais importantes que marcaram o crescimento das cidades europeias foi o processo de transio das redes de confiana, que comearam a organizar-se como verdadeiras instituies pblicas, dando origem a novas formas de organizao social: os movimentos sociais urbanos (MSUs). Na maioria das vezes seus membros esto envolvidos, de alguma forma, na resistncia injustia e, geralmente, compartilham o objetivo de delegar poderes s classes populares. A popularidade do termo movimento social urbano entre os cientistas sociais deriva de seu repdio aos partidos polticos estabelecidos e de seu potencial para a transformao radical, incorporado na ao poltica urbana no institucionalizada (Pickvance, 2003, p. 104). Os pontos de referncia dos novos atores que fazem uso dos meios de violncia esto na sociedade civil e no mercado. Pelo menos assim com relao: aos guardas armados privados e ao pessoal de segurana, que tm por meta proteger os civis e as empresas; e s organizaes criminosas, que atuam nas economias
276
urbanas por meio de redes transnacionais de comrcio estruturadas em torno de mercados clandestinos de acumulao de capital. Como atores da sociedade civil envolvidos em atividades lcitas e ilcitas, tais atores no estatais usam a fora coercitiva para proteger, monitorar ou restringir movimentos no espao, ou para permitir acesso seguro ao capital pelo controle de cadeias de produtos ou de fornecimento de bens e atividades para a sua sobrevivncia econmica. Quando essas tendncias ocorrem em um contexto de violncia urbana crescente, associada atividade criminosa descontrolada, cresce a insatisfao dos cidados com o Estado e, por essa razo, o monoplio do Estado sobre a fora coercitiva reduzido, alimentando, assim, o ciclo vicioso da privatizao da segurana e da falta de legitimao governamental. O resultado um terreno urbano repleto de atores armados no estatais, em concorrncia entre si e com os atores estatais, gerando entre os cidados uma permanente sensao de insegurana. Tais desenvolvimentos no s estabelecem as bases para desafiar as tradicionais funes do Estado, como a legitimidade, a capacidade coercitiva e a lgica territorial, mas podem sinalizar o surgimento de novas redes de lealdades urbanas: uma variedade de comunidades ou grupos com diferentes agendas econmicas e sociais que dirigem a sua ateno local e transnacionalmente mais do que nacionalmente. s vezes, suas atividades subnacionais e transnacionais formam a base para novas comunidades de fidelidade e de redes alternativas de compromisso ou coero, que so territorialmente transversais ou que enfraquecem as antigas alianas de um Estado nacional soberano.
3 OS NOVOS ESPAOS SOCIAIS: AS CIDADES GLOBAIS
Apesar de se reconhecer que, historicamente, a soberania nunca foi um princpio absoluto, a instituio mantida como uma forma de hipocrisia organizada (Krasner, 1999) e continua como uma caracterstica central do sistema internacional. O modelo legalista da poltica internacional tem como premissa a autonomia soberana, o controle do territrio, a igualdade soberana e a no interferncia o que parece, contudo, estar cada vez mais distante da realidade. A legitimidade da soberania do Estado reside no s no controle do territrio e em seu reconhecimento pela comunidade internacional, mas tambm no cumprimento de certos padres de direitos humanos e de bem-estar para os seus cidados. Como corolrio, a soberania dos Estados que no esto dispostos a ou que so incapazes de cumprir certas normas de base pode estar comprometida. A soberania do Estado, tradicionalmente, implica o controle do territrio, juntamente com a independncia e o reconhecimento recproco entre os Estados. Quando o controle exercido pela autoridade pblica deixa de existir, os direitos e as necessidades dos cidados no podem mais ser cumpridos, afetando, inclusive, as
277
relaes interestatais, como ocorre, por exemplo, no caso das migraes foradas. Alm disso, a falta progressiva de controle das instituies estatais sobre o territrio e os movimentos transfronteirios ilegais (drogas) tm consequncias diretas sobre os Estados vizinhos, permitindo que a comunidade internacional justifique uma interveno com a alegao de promover a estabilidade regional, evitando assim o transbordamento (spillover) das ameaas. No incio do sculo XXI ganha fora o argumento, entre liberais e conservadores, de que necessrio reconhecer uma realidade controversa e talvez desconfortvel: o princpio de que todos os Estados so dotados de direitos iguais, prerrogativas soberanas e integridade territorial inviolvel no universalmente aceito. Os fundamentos estruturais da argumentao de Sassen (2001) advm das formas contemporneas da mundializao econmica, elemento essencial para a compreenso da formao de um sistema de poder transnacional. A autora observa, no entanto, que seria necessrio falar em um reposicionamento do Estado no campo do poder, em vez de um simples debilitamento deste. Sassen nega a ideia, amplamente difundida pelos tericos da globalizao, de que os espaos do nacional e do global so domnios mutuamente exclusivos (Sassen, 1999). A mundializao est, em parte, arraigada no nacional, mais especificamente nas cidades globais, e, nesse sentido, necessita que o Estado regule certos aspectos especficos de seu papel em nvel nacional. Trata-se de um campo de transaes estratgicas transfronteirias que demanda interaes especficas com os atores privados e estatais. Estamos, portanto, diante de uma reconfigurao do espao cada vez mais institucionalizado de relaes entre agentes e atores privados transfronteirios, o que se traduz em uma transformao fundamental em matria de soberania, com novos contedos e novas espacializaes (Sassen, 1999). De acordo com Sassen, tambm no se trata de perceber o Estado como um ente imerso em um processo de adaptao. Ao invs de uma transformao do Estado, que se acomodaria passivamente s suas novas condies, a autora entende que h uma combinao especfica de dinmicas que produz uma nova lgica de organizao, a qual o elemento constitutivo de realinhamentos fundamentais dentro do prprio aparelho de Estado. verdade que o Estado moderno dispe de um direito desenvolvido, como resultado de diversos processos que asseguram o monoplio da sua autoridade no territrio nacional. No entanto, preciso reconhecer que, desde os anos 1990, h uma institucionalizao considervel de direitos para as empresas no nacionais (principalmente no que se refere s transaes fronteirias) e para as organizaes supranacionais, obrigando o Estado-nao a integrar-se no processo de mundializao como garantidor dos direitos do capital mundial e como protetor de contratos e de direitos de propriedade. dessa forma que Sassen avalia como
278
o Estado tem incorporado o projeto mundial de seu prprio encolhimento, ao aceitar regular as transaes econmicas que o envolvem (Sassen, 2008). Os setores estratgicos (tecnologia, energia e finanas) operam em interaes complexas e em domnios cada vez mais numerosos entre agncias governamentais especializadas e atores privados transnacionais, instituindo-se outras formas de participao do Estado na realizao de um sistema econmico mundial. A disperso geogrfica das fbricas, das oficinas e dos centros de servios, que tm marcado a expanso da economia mundial, se inscrevem em sistemas integrados sob a forma de grandes empresas. No que concerne s relaes entre o Estado territorial e a mundializao, pode-se dizer que, ao criar um espao econmico que se estende mais alm das capacidades reguladoras do Estado, este consegue cumprir apenas parcialmente as suas funes. A outra parte dessas funes concentrada de maneira desproporcional nos territrios nacionais dos pases desenvolvidos. As funes financeiras, jurdicas e sociais se exercem nas sedes sociais, mas, tambm, em grande parte, nas redes de servios financeiros, jurdicos e contbeis, que so capazes de assumir os problemas criados pelo fato de intervirem em mais de um sistema jurdico nacional, de um sistema contbil nacional etc.1 Existe, portanto, um setor de empresas de servios especializadas na produo de funes de centralidade relacionadas organizao e coordenao dos sistemas econmicos mundiais, e esse setor que constitui a funo produtiva especfica do que Sassen denomina cidades globais (Sassen, 1999, 2000). fato que as atividades transnacionais, assim como o nmero de atores mundiais que operam fora do sistema interestatal, afetam a capacidade e o campo de interveno dos Estados e do direito internacional. Acrescente-se ainda que esse domnio est cada vez mais institucionalizado e imerso no desenvolvimento de mecanismos de governos privados. Essas funes de controle governamental e privado na economia mundial se sobrepem, em parte, s organizaes nacionais, mas constituem tambm um subsetor profissional distinto, como parte integrante de uma rede que conecta as cidades-mundo. Nesse sentido, as cidades-mundo so um componente essencial de uma rede mundial de pontos estratgicos. Em clara negao das teorias clssicas das relaes internacionais que assumem os Estados como entes de carter homogneo, sem distinguir sua composio interna e suas dinmicas entre os diferentes nveis de governo, Sassen chama a ateno para uma transformao fundamental do sistema global por meio da proliferao
1. (...) a maioria das maiores 250.000 empresas multinacionais do mundo mantm suas sedes em seus pases de origem, independentemente do vasto nmero de filiais, subsidirias ou empresas off shore que possam ter espalhadas pelo mundo, o que tambm ocorre com as multinacionais latino-americanas, com operaes que se expandem tanto regional quanto globalmente. As mais de 1.200 empresas multinacionais estabelecidas no Brasil, que possui a maior concentrao delas na Amrica Latina, basicamente mantiveram suas sedes em seus respectivos pases, ainda que contando com forte concentrao e presena em So Paulo (Sassen, 2008, traduo do autor).
279
de assemblages, de fragmentos do territrio, da autoridade e dos direitos. Embora seja verdade que a globalizao desestabilize a montagem tradicional do Estado-nao em favor de instituies globais como o mercado, tambm verdade que, paralelamente, so constitudas assemblages (nacionais, regionais e globais) dentro de um aparato estatal altamente formalizado. Ou seja, os componentes-chave da economia global so estruturados dentro do nacional, produzindo uma espcie de desnacionalizao de certas estruturas. De outro lado, tanto o espao como a autoridade e os direitos so re-assemblages em novas configuraes globais dentro do Estado-nao a que pertencem. H que se fazer, portanto, uma reconsiderao das hierarquias espaciais local/nacional/global nas relaes entre a poltica e a economia (Sassen, 2008, cap. 6). Na verdade, essas assemblages pertencem e funcionam em uma cultura transfronteiria inserida de diversas maneiras em uma rede global de localidades, onde se constituem e operam um conjunto de ncleos financeiros internacionais com grande circulao de pessoas, informao e capital. No se trata propriamente de um espao territorialmente estabelecido, mas de uma caracterstica de redes, uma forma de proximidade desterritorializada. O territrio, o direito, a economia, a segurana, a autoridade e a cidadania aparecem como atributos nacionais, mas nunca com o grau de autonomia postulado pelo direito nacional inscrito nos tratados internacionais. As dinmicas globalizadoras atuais tm uma capacidade transformadora que mostra imbricaes com o nacional quer se trate de governos, empresas, sistemas judiciais ou cidados. Uma tese que surge desse tipo de exame que certas capacidades instrumentais nacionais so desalojadas de seus nichos institucionais e passam a ser elementos constitutivos da globalizao, em lugar de serem destrudas ou inabilitadas por esta. Em outras palavras, a globalizao est ocorrendo dentro do nacional, mediante a expulso das capacidades instrumentais nacionais em um grau muito maior do que geralmente reconhecido. Uma das consequncias dessas consideraes de Sassen para o tema da violncia urbana pode ser visto no papel desempenhado pelo Hezbollah no Lbano, o qual deve ser visto como um assemblage especfico de territrio, autoridade e direitos. No pode ser facilmente reduzido a qualquer um dos conceitos mais familiares como: Estado-nao; regio controlada por uma minoria (como a regio curda no Iraque); rea de quase-separatistas, como a regio basca na Espanha; ou como uma organizao terrorista. Da mesma forma, os papis emergentes das gangues ou do crime organizado nas grandes cidades contribuem para produzir e/ou fortalecer os tipos de demarcaes territoriais que o projeto de construo de um Estado-nao procurou eliminar ou diluir. Alm de suas atividades criminosas locais, eles agora funcionam frequentemente como segmentos do global. Mas, o mais importante, que eles tambm esto cada vez mais assumindo funes
280
de governo, como policiamento e assistncia social, acrescentando, portanto, novos elementos de direitos e de autoridade nas reas que controlam.
4 AS FORAS ARMADAS NORTE-AMERICANAS E AS OPERAES URBANAS
Pouco debatido no universo civil das cincias sociais dedicadas s questes urbanas, as pesquisas relacionadas aos conflitos urbanos esto sendo rapidamente desenvolvidas com o financiamento das instituies militares norte-americanas, motivadas pela crescente percepo de que os processos contemporneos de urbanizao em todo o mundo podem reformular significativamente a doutrina geopoltica e a estratgia militar do Pentgono (Graham, 2007, p. 3). As conceituadas revistas especializadas em temas militares nos Estados Unidos, como Parameters, Naval War College Review, Small Wars Journal e Military Review, tm chamado a ateno para a necessidade de as foras armadas norte-americanas adquirirem uma preparao mais adequada para travarem o que seria uma nova modalidade de guerra. Desde os atentados do dia 11 de setembro de 2001 h uma crescente atividade por parte das agncias militares, especialistas do governo e think tanks vinculados rea de defesa com o objetivo de convencer os diversos grupos de poder que compem as foras armadas norte-americanas de que as operaes militares urbanas devero constituir-se em seu principal sistema de segurana nacional. Em tons apocalpticos, como ele mesmo admite, o professor do The Naval War College, Richard Norton, publicou um artigo que teve bastante repercusso nas foras armadas norte-americanas, no qual alertava para o aparecimento daquilo que ele denominou feral cities (Norton, 2003). Seu argumento que vrias metrpoles no mundo esto caminhando para uma situao em que praticamente no haver qualquer servio pblico e que o governo perdeu a capacidade de manter o Estado de direito dentro dos limites da cidade. Apesar disso, argumenta que isto no seria o caos completo, pois grupos criminosos, cls, tribos ou associaes de bairro continuariam a exercer diferentes graus de controle sobre partes da cidade. Alm disso, a cidade continuaria globalmente conectada, ainda que com um mnimo de vnculos comerciais: alguns de seus habitantes teriam acesso tecnologia de comunicao, colocando-os em contato com outros centros urbanos no mundo. Norton observa, por fim, que se trata de um fenmeno novo, diferente das feral cities do passado, que apareciam, geralmente, como resultado de uma guerra ou conflito civil e nas quais os grupos armados operavam fora dos centros urbanos. Assim, conclui que no se trata (...) apenas de uma questo sociolgica ou de planejamento urbano, mas de desafios militares nicos, o que requer, portanto, novos recursos e estratgias para lidar com estas ameaas. Em artigo publicado na revista World Policy Journal os especialistas em segurana nacional, Liotta e Miskel (2004) observaram que o conceito de Estado
281
falido, que recebeu tanta ateno na dcada de 1990, deveria ser complementado pelo surgimento das cidades falidas, onde a ordem civil sucumbe s poderosas gangues e/ou s organizaes criminosas, que representam uma variedade de ameaas no tradicionais, como o contrabando de pessoas, de armas e de drogas. Na verdade, as primeiras evidncias da configurao do que Graham (2007, 2010) chamou de um shadow system of military urban research datam do incio da dcada de 1990. No por acaso, as primeiras consideraes a respeito da natureza urbana dos conflitos contemporneos se do no mesmo momento em que teve incio o debate em torno do conceito das novas guerras no meio acadmico.2 A produo dos autores que compem esse shadow system of military urban research est, em sua expressiva maioria, ligada ao movimento conhecido como Revolution in Military Affairs (RMA),3 que se traduziu no investimento em avanos tecnolgicos, operacionais e organizacionais no mbito das foras armadas norte-americanas com o objetivo de sustentar a projeo de poder dos Estados Unidos no perodo ps-Guerra Fria (Harris, 2003, p. 3; Graham, 2007, p. 5). no bojo deste processo que surgem as primeiras referncias necessidade de as foras armadas norte-americanas estudarem o carter urbano das novas guerras, apontando para a experincia do exrcito russo na Chechnia e os combates da Task Force Ranger na Somlia. Um dos primeiros resultados do reconhecimento de tal necessidade a recuperao do conceito de Military Operations in Urban Terrain (MOUT) (Desch, 2000, p. 1). O diagnstico da Defense Intelligence Agency (DIA), registrado em documento de 1997, corrobora a tese de que os anos 1990 foram marcados pela construo, no mbito das foras armadas norte-americanas, da percepo da necessidade de se avanar no entendimento da relao entre os conflitos contemporneos e as cidades: (...) as modernas operaes de combate urbano sero um dos principais desafios do sculo 21 (DIRC, 1997, p. 11, traduo do autor). Autores filiados s diversas escolas militares norte-americanas, poca, faziam consideraes semelhantes. O tenente-coronel Lester W. Grau, escrevendo com o diretor do Foreign Military Studies Office (FMSO), de Fort Leavenworth, Jacob Kipp, entendia que o combate urbano tornava-se cada vez mais provvel, uma vez que armas de alta preciso ameaavam as manobras operacionais e tticas em terreno aberto. Nesse sentido, para os comandantes que no tm armas de alta
2. Abordaremos esse tema logo a seguir. 3. A revoluo nos assuntos militares foi um projeto para proporcionar uma melhoria significativa na eficcia militar que, consequentemente, alteraria o carter de futuras operaes militares, normalmente instigada pela inovao tecnolgica. O objetivo fundamental da RMA alcanar e manter o perfeito conhecimento do campo de batalha usando as melhorias na tecnologia da informao, ou seja, uma interao sistmica de sensores, computadores, comunicaes e armas, para coletar, interpretar, distribuir e agir sobre a informao.
282
preciso suficientes, as cidades passaram a ser terrenos atraentes, desde que conheam a cidade melhor do que seu inimigo e possam mobilizar os recursos urbanos para seus propsitos (Grau e Kipp, 1999, p. 4). Os atentados do dia 11 de setembro estimularam uma renovao dos termos do debate a respeito da RMA, bem como intensificaram o interesse na discusso do carter urbano das novas guerras no mbito das instituies militares. poca, o coronel Norvell DeAtkine (2001, p. 20) ressaltava a importncia de uma reformulao na concepo da relao entre a doutrina e as novas realidades: Apesar do fato de que ns temos, nos ltimos anos, experincia de combate em cidades do Terceiro Mundo, grande parte da nossa doutrina e muitas das nossas lies aprendidas ainda so centradas no modelo dos Estados europeus. O tenente-coronel Leonhard (2003, p. 40, traduo do autor), por sua vez, afirmava que As reas urbanas devem tornar-se o nosso meio preferido para a luta. Devemos otimizar nossa estrutura de fora para isso, em vez de releg-la ao Apndice Q em nossa doutrina de combate, tratando-a como a exceo e no a norma (...). O desafio de avanar na compreenso do carter urbano das novas guerras se justifica plenamente, tal qual afirma a major Houlgate (2004, p. 1), uma vez que, dentre os 26 conflitos nos quais as foras armadas norte-americanas se envolveram entre 1984 e 2004, 21 estavam localizados em reas urbanas e dez foram exclusivamente urbanos. Tais estatsticas sustentavam as previses do professor de estudos militares da escola militar Joint Forces Staff, Keith Dickson, que serviu o exrcito norte-americano por mais de duas dcadas: A guerra assimtrica nas reas urbanas ser o maior desafio deste sculo para as foras militares ocidentais. (...) A cidade ser um lugar estratgico; quem control-la vai ditar o rumo dos acontecimentos futuros no mundo (apud Graham, 2010, p. 19). A justificativa para a realizao de eventos como o Simpsio Military Operations in an Urban Environment4 foi que as operaes militares em cidades e outras concentraes urbanas devero se tornar um dos principais temas para os militares americanos no prximo sculo. Na abertura do simpsio foi informado que o exrcito dos Estados Unidos (em Fort Benning e Fort Knox), o corpo de fuzileiros navais e o estado-maior das foras armadas estavam trabalhando para formular doutrinas de como se operar em cidades e reas densamente povoadas. Alm disso, dava conta que grande parte deste pensamento doutrinrio ainda est em desenvolvimento, e que este vai se beneficiar de comparaes histricas e da discusso de teorias elaboradas por especialistas, no s nas foras armadas, mas tambm em outras agncias civis do governo, na academia e em think tanks (Desch, 2000, p. 12).
4. Organizado em 2002 pela Escola de Diplomacia Patterson e Comrcio Internacional em conjunto com a Comisso dos Assuntos Militares do Kentucky, o Army War College e a Associao do Exrcito dos Estados Unidos.
283
No centro do debate estabelecido no mbito das foras armadas norte-americanas a respeito do carter urbano dos conflitos contemporneos e das chamadas novas modalidades de violncia organizada est a preocupao com as limitaes impostas pelo espao urbano atuao do exrcito norte-americano. Nas palavras do major general William G. Boykin (2000, p. 1), as operaes realizadas nas ruas das cidades no permitem que as linhas de batalha sejam relativamente claras. A guerra urbana , na maioria das vezes, assimtrica, e, em alguns casos, a superioridade da tecnologia dos Estados Unidos e seus armamentos sofisticados no oferecem vantagens decisivas, o que torna o combate urbano bastante atraente para quem pretende combater os Estados Unidos e as foras aliadas convencionais. Como vimos nessa breve exposio, as respostas aos desafios impostos pela natureza urbana dos conflitos transnacionais contemporneos, sugeridas pelas foras armadas norte-americanas, parecem ter um carter predominantemente tcnico, limitando a eficincia dos instrumentos tecnolgicos desenvolvidos no mbito da RMA. Da surge a percepo da necessidade do desenvolvimento de novas solues tecnolgicas e operacionais a fim de garantir o sucesso de operaes em espaos urbanos. As tecnologias de inteligncia, preciso e capacidade de ataque dos Estados Unidos, que foram decisivas na Tempestade no Deserto (Guerra do Golfo de 1991), tm pouca utilidade na guerra urbana. Com as MOUTs suscetveis de se tornarem mais predominantes no futuro, a hiptese de RMA generalizada colocada em dvida (Harris, 2003, p. 39). Contudo, uma compreenso limitada da cidade, tomando-a apenas como mais um meio fsico onde se d o conflito e ignorando sua complexidade e seus significados sociais e polticos, resulta apenas em respostas de natureza tecnolgica e operacional aos desafios impostos pela urbanizao dos conflitos (Graham, 2007, p. 5). Em artigo para o The New York Times, Stier (2004) sugere que a busca por solues unicamente tecnolgicas para lidar com a natureza urbana das chamadas novas modalidades de violncia organizada no tem obtido resultados positivos, j que as foras armadas norte-americanas tm enfrentado grande dificuldade em suas mais recentes operaes em espaos urbanos: Este ano [2004] o exrcito americano foi forado a reaprender lies dolorosas na guerra urbana. Insurgentes em Falluja e Najaf foram capazes de neutralizar a superioridade tecnolgica dos Estados Unidos e infligir pesadas perdas (Stier, 2004, traduo do autor). Destarte, as posies que compem o debate, no mbito das foras armadas norte-americanas, a respeito da urbanizao da guerra, bem como as polticas de defesa orientadas por tais posies, parecem corresponder a uma percepo limitada do carter urbano das novas guerras, uma vez que partem
284
do entendimento de que a cidade apenas o meio fsico onde se d a batalha.5 Ao faz-lo, as foras armadas norte-americanas parecem ignorar as principais dimenses da relao entre as novas guerras e as cidades, identificadas pela literatura que se dedica ao tema da natureza urbana dos conflitos contemporneos. De acordo com Graham (2007, p. 4, traduo do autor): (...) as foras militares dos Estados Unidos so o exemplo mais interessante e importante de como construes discursivas sobre o terreno urbano esto sendo usadas para justificar os projetos de transformao das tecnologias, tticas e estratgias de interveno militar nacional de forma mais ampla.
5 NOVAS E NOVSSIMAS GUERRAS
Ao trmino da Guerra Fria, com a nova configurao das relaes internacionais, alguns analistas manifestaram a esperana de se alcanar a paz universal por meio de uma nova ordem internacional. Entretanto, esta esperana logo se desvaneceu. O total anual global de conflitos armados aumentou no incio dos anos 1990, de 56 em 1990 (47 em 1989) para 68 em 1992. O otimismo inicial produzido pelo fim da Guerra Fria foi suplantado por um novo pessimismo, como reao ante a uma aparentemente nova onda de conflitos. Os tericos das relaes internacionais se esforaram ento para compreender se, e em que medida, tratava-se de uma mudana na natureza dos conflitos. Do total de 118 conflitos armados no perodo 1990-1999, cem foram, principalmente, guerras civis; duas foram, essencialmente, guerras civis; cinco foram guerras de independncia; seis foram guerras interestatais; e uma foi uma guerra transnacional.6 Como reconheciam os especialistas, o fato de se ter que recorrer a esse tipo de terminologia evidenciava o reconhecimento de que muitos desses conflitos eram de difcil categorizao (Smith, 2000). Em meio a esse novo contexto internacional, em que as modalidades de conflitos armados apresentavam-se distintas daquelas que caracterizavam as guerras consideradas modernas, apareceram trs correntes de interpretao que tiveram um impacto significativo no debate intelectual. A primeira encontra-se ilustrada pela tese de Kaplan (1994) de que as civilizaes estavam sob a ameaa de instaurao de um verdadeiro estado de anarquia. O autor estava convencido de que as causas reais para a desestruturao de alguns Estados-nao eram a escassez de recursos, os conflitos culturais e tnicos e as fronteiras geogrficas. Dada
5. As observaes do major Lee Grubbs (2003) destoam das demais na medida em que a rea urbana um (...) ambiente que exige profunda compreenso de sua dimenso humana e uma adaptao das abordagens atuais doutrinrias para operaes ofensivas. O foco no lado humano do ambiente urbano uma mudana de planejamento da defesa da Europa Ocidental contra uma superpotncia simtrica (Grubbs, 2003, p. 8, traduo do autor). 6. Os conflitos armados podem ser definidos como confrontaes abertas com uso da violncia armada entre duas ou mais partes organizadas, com continuidade de enfrentamentos e disputas sobre o poder governamental e/ou o territrio.
285
a impossibilidade de os governos assegurarem a proteo fsica de seus prprios cidados, essas guerras seriam de baixa intensidade e predominantemente subnacionais (Kaplan,1994). A segunda corrente se estruturou, fundamentalmente, em torno das pesquisas realizadas por Collier, que identificaram fortes correlaes causais entre os conflitos violentos e a disponibilidade de mercadorias de grande valor (diamantes e ouro). Ou seja, h situaes em que a assimetria de recursos entre os atores gera uma dinmica em que um ator percebe vantagens no uso do conflito para alcanar seus prprios interesses, buscando a guerra em benefcio prprio. A ganncia (acumulao de recursos) e o sentimento de injustia (reao negativa acumulao do outro) seriam as causas principais da emergncia de conflitos (Collier, 2000). A terceira corrente terica, liderada por Mary Kaldor (1999),7 estabeleceu uma diferena qualitativa entre as guerras do modelo clssico (antigas) e um novo tipo de violncia organizada, especfica da era da globalizao e do debilitamento do Estado-nao. De acordo com Kaldor, as novas guerras (Somlia, Sri Lanka, Libria, Serra Leoa, Repblica Democrtica do Congo, Angola, Ruanda e Bsnia) emergiam em Estados fracos e diferiam das guerras convencionais em relao natureza dos atores envolvidos, suas motivaes, modos de financiamento, tticas de combate e durao do conflito. Mais especificamente, os defensores desse conceito identificavam a ocorrncia de um processo de privatizao, desmilitarizao e internacionalizao de atores, com combates mais assimtricos e de durao mais prolongada. Nesse esforo terico e conceitual realizado por Kaldor se evidencia sua preocupao em minimizar as questes tticas e tecnolgicas, ao mesmo tempo em que enfatiza a necessidade de compreender as estruturas socioeconmicas que condicionam as diferentes aes intimamente associadas globalizao e fragilizao dos Estados nacionais. Foi a corrente terica que mais repercusso teve nas relaes internacionais, j que procurava analisar esses conflitos armados em termos sociolgicos. Segundo Kaldor, o tipo de economia seria outro fator que colocaria em oposio as novas guerras s antigas. Essas ltimas eram mais autrquicas e centralizadas, em contraposio s novas, que so dispersas e encontram-se fortemente internacionalizadas, sendo transplantadas principalmente para os circuitos do trfico internacional. Mnkler admite que as velhas e as novas guerras compartilham certas caractersticas comuns, sendo que a privatizao e a desmilitarizao dos atores, bem como o combate assimtrico, j foram observados no passado, mas que isso no
7. Embora com enfoques distintos, destacam-se como pertencentes a essa corrente: Duffield (2001), Keen (2006) e Mnkler (2005).
286
suficiente para invalidar o conceito de novas guerras. Na verdade, o autor observa que a confluncia desses trs processos o que constitui a novidade fundamental das chamadas novas guerras (Mnkler, 2005, p. 135). Os defensores do conceito de novas guerras enfatizam, sobretudo, a presena de dois fatores que contribuem para o enfraquecimento do Estado no que se refere sua capacidade de exercer o monoplio da violncia legtima: i) o aumento da transnacionalizao das foras militares; e ii) a maior interferncia de atores privados e/ou atores estatais externos em situaes de conflito. Com o final da Guerra Fria houve um dficit de apoio material e financeiro das superpotncias, o qual foi imediatamente compensado pela extrao de recursos naturais e pelo acmulo de economias de guerra especficas, conectadas com o mercado global (Kaldor, 1999, p. 4-6). Quando se fala em novas guerras, Kaldor reconhece uma situao na qual existe uma srie de caractersticas que permite diferenciar estas guerras daquelas que tomaram forma na Europa entre os sculos XV e XVIII, e que estavam intimamente relacionadas evoluo do Estado moderno. Foi um longo processo poltico que tornou possvel identificar as seguintes distines: entre o mbito de ao do Estado e o da atividade no estatal; entre o que ocorria dentro do territrio claramente definido como pertencente ao Estado e o que ocorria no meio internacional; entre o civil e o militar; entre a relao interna legal e no violenta e a luta externa violenta; e entre o portador legtimo das armas e o combatente ou criminoso (Kaldor, 1999, p. 29). Essas distines, por sua vez, permitiram aos indivduos compreenderem a guerra como uma atividade legtima conduzida pelo Estado que requeria, como contrapartida, a devoo e a crena dos indivduos em suas instituies. Tal como esclarece Tilly, as velhas guerras tinham o objetivo de consolidar o Estado: a guerra fez os Estados, e vice-versa. Por meio das guerras, os Estados foram, gradualmente, monopolizando o uso da violncia organizada, eliminando exrcitos privados e levantamentos feudais, logrando estabelecer foras profissionais sob as ordens do Estado. medida que a guerra assumia grandes propores, o governo no encontrava outra sada a no ser obter mais recursos por meio de novos emprstimos e de aumento dos impostos. Quando ocorria resistncia popular, as autoridades eram obrigadas a fazer concesses, como a garantia de direitos fundamentais e a representao. Assim que Tilly afirma que: O ncleo do que hoje denominamos cidadania, na verdade, consiste de mltiplas negociaes elaboradas pelos governantes e estabelecidas no curso de suas lutas pelos meios de ao do Estado, principalmente a guerra (Tilly, 1996, p. 164). A globalizao tem criado novas formas de organizao descentralizadas e horizontais, debilitando as estruturas verticais do Estado-nao, que produziam um sentido de identidade nacional e uma sensao de segurana. Em um contexto de
287
crescente fragilidade do Estado, este torna-se incapaz de conservar o controle fsico do territrio e de inspirar a adeso popular. Com isso se debilitam tambm as possibilidades de se arrecadar impostos e, portanto, a prpria base de receita do Estado. Apesar das diversas crticas de ordem emprica e epistemolgica aos tericos das novas guerras,8 seu enfoque sociolgico abriu uma importante rea de pesquisa e levantou novas questes sobre a natureza dos conflitos violentos. Permitiu ainda inserir o entendimento das novas guerras num contexto social e histrico mais amplo, mais particularmente a sua tentativa de vincular as formas cambiantes de violncia com a transformao da modernidade. Apesar de a literatura das novas guerras exagerar as peculiaridades dos conflitos contemporneos, ela prestou uma contribuio importante para aprofundar a compreenso da dinmica social e econmica da guerra civil, incorporando as dimenses poltica, econmica, social e at ambiental nas percepes sobre segurana. O fato que, para a maioria das pessoas, as maiores ameaas segurana vm de doenas, fome, contaminao ambiental, crime e violncia desorganizada e, para muitos, uma ameaa ainda maior pode vir de seu prprio Estado, ao invs de vir de um inimigo externo. Ao longo do sculo XX, a proporo das mortes de civis nas guerras aumentou assustadoramente, passando de 5% na Primeira Guerra Mundial para 50% na Segunda Guerra Mundial, chegando at 90% na dcada de 1990. Embora os nmeros precisos possam ser contestados, os sinais de que algo mudou so muito fortes (Chesterman, 2001). Uma outra contribuio de Kaldor (1999, p. 117) que permitiu a estruturao deste texto que essas novas guerras inserem-se num continuum de violncias que atravessa fronteiras, em que a emergncia de aglomerados de economias de guerra e a interdependncia entre zonas de paz e zonas de guerra tm traos definidores essenciais. Esta existncia de aglomerados de economias de guerra em vrias regies do mundo dificulta a distino entre zonas de guerra e zonas de paz, demonstrando que a diferena entre as novas guerras e o estado de paz uma questo mais de grau do que de circunstncias absolutas e opostas. As redes de apoio s novas guerras esto intimamente conectadas com aquelas que caracterizam a paz. Ou seja, os mecanismos de mercado (legais e ilegais) que facilitam a circulao de roupas, alimentos, suprimentos mdicos e produtos manufaturados para o consumo geral so parte de um complexo processo de redes que tambm levam armas e munies (Duffield, 2001, p. 190). Tanto nas situaes de guerra como nas de paz violenta observam-se: altos nveis de desemprego e subemprego; sistemas fragmentados de administrao pblica e um alto grau de autonomia entre os atores polticos; dependncia do comrcio transfronteirio e de uma grande variedade de apoios externos; e a difuso generalizada de armas leves. Mesmo
8. Sobre esse aspecto, ver Malesevic (2008).
288
os nveis de violncia, morte e deslocamento social associados guerra no se distinguem de modo substantivo da condio de paz (Duffield, 2001, p. 188). O caso de El Salvador pode ser lembrado para exemplificarmos esse continuum de violncia. Entre 1990 e 1995, aps a assinatura dos acordos de paz, houve um aumento da taxa de homicdios de 79 para 139 por cada 100 mil habitantes. Na Guatemala, os custos econmicos da violncia, em 1999, atingiram os US$ 565 milhes, em comparao com a perda de US$ 575 milhes do Produto Interno do Bruto (PIB) do pas em consequncia da guerra no perodo 1981-1985; ou seja, registraram-se mais mortes na calma da paz do que nas tormentas da guerra (Briceo-Len, 2002, p. 13). O nmero de assassinatos em El Salvador em tempos de paz chegou a 8.500 em 1995 contra uma mdia anual de 6.250 durante o conflito; na frica do Sul, 27 mil pessoas foram assassinadas em 1997 em comparao com 12 mil em 1989. Ainda que muitas mortes em tempo de paz no estejam relacionadas claramente com agendas polticas, elas refletem a persistncia de uma economia poltica violenta, apesar da ausncia da guerra. De acordo com Duffield (2001), a paz violenta caracterizada por frequentes surtos de violncia como revoltas e pela ocorrncia de incidentes com combates intensos entre grupos armados organizados que, na maioria das vezes, so acompanhados por lutas de poder dentro e/ou entre elites, como s vezes acontece em processos eleitorais. Um aspecto central destas chamadas novas guerras a profunda reconfigurao de suas economias polticas. Desde meados dos anos 1990, a pesquisa acadmica tem dedicado muita ateno anlise das vrias formas de economias de guerra, suas funes polticas e econmicas, bem como suas consequncias para os padres de acumulao de poder poltico em tempos de crise. Em contextos de Estados fracos ou falidos, organizaes, Estados rebeldes e governos fracos frequentemente competem por produtos valiosos, como diamantes, drogas ou minrios, que so fceis de explorar e produzir e geram altas receitas nos mercados globais. De fato, nessa reconfigurao das manifestaes e tipologias da violncia, os espaos urbanos e suas periferias so os territrios eleitos para a ocorrncia daquilo que Moura (2005, 2010) denominou novssimas guerras. Trata-se da disseminao global de situaes de violncia armada de varivel intensidade, em contextos de paz formal, em territrios circunscritos nos Estados (cidades) ou mesmo dentro das cidades (bairros, comunidades urbanas, zonas suburbanas). No entendimento de Moura (2005, 2010), as novssimas guerras podem ser caracterizadas basicamente por trs elementos: i) o recurso s armas de fogo; ii) um espao de manifestao eminentemente urbano; e iii) que tm subjacente um sistema de guerra e de construo de identidades que legitima e perpetua este sistema. Os avanos tecnolgicos propiciaram o aparecimento de armas mais letais e de
289
manuseio mais fcil. Esta proliferao global e as formas de utilizao das armas leves constituem, em sua opinio, uma das maiores novidades destes novssimos conflitos (Moura, 2010, p. 35). Segundo dados do Small Arms Survey, fabricam-se anualmente cerca de 8 milhes de novas armas de fogo (Bevan, 2006, p. 26) e existem pelo menos 875 milhes de armas no mundo, sendo que cerca de 650 milhes esto em mos de civis (75% do total). O principal fator da violncia armada no mundo no a guerra, mas a criminalidade. Mais de dois teros das 740 mil pessoas que morrem por ano devido a agresses armadas esto fora das zonas de conflito, dos quais 60% a 90% se atriburam s armas leves (Wille e Krause, 2005, p. 230, 257). Um estudo de Luke Dowdney (2005) realizado em dez centros urbanos de pases de quatro continentes9 revelou situaes de conflito em que havia forte envolvimento do trfico de drogas e de armas, mas que no so caracterizados nem como guerra, nem como paz. Trata-se, portanto, de um localismo globalizado de manifestaes de violncia armada, de alta intensidade, em microterritrios urbanos, que emergem e se expandem em nvel global (Moura, 2010). semelhana do que j havia sido diagnosticado para os conflitos dos anos 1990, intensifica-se a tendncia de esbatimento das fronteiras entre os diferentes tipos de violncia entre os atores envolvidos na sua perpetrao, revelando, simultaneamente, uma natureza poltica e criminosa. As atividades criminosas e os constantes desafios segurana exacerbam os problemas nas relaes civil-militares e nas relaes entre a polcia e o exrcito, reduzindo a capacidade de exerccio da soberania estatal sobre o territrio nacional, o que contribui para o desgaste da legitimidade do Estado (Manwaring, 2005). A guerra entre gangues ou faces armadas, e entre estas faces e a polcia, est intimamente ligada ao narcotrfico e s armas e, em particular, s economias de guerra transnacionais que tm como ponto de venda ou de passagem as cidades de uma determinada regio.
6 CONCLUSO
Um grande desafio para os estudiosos da rea de segurana e defesa tem sido identificar as mudanas ocorridas na natureza dos conflitos que envolvem o uso da violncia no sentido de estabelecer generalizaes sobre suas causas e avaliar o impacto que podero causar na ordem internacional. As manifestaes dos vrios tipos de violncia, que constituem fontes de insegurana, apresentam-se em vrias escalas, desde a intersubjetiva (interpessoal) internacional. Nas teorias e polticas pblicas de segurana, devemos, portanto, questionar: quem ou o que tem sido
9. Colmbia, El Salvador, Equador, Honduras, Jamaica, Nigria, Irlanda do Norte, Filipinas, frica do Sul e Estados Unidos.
290
considerado como o objeto/sujeito de segurana; que nveis de anlise os favorecem; e quem ou o que constitui uma ameaa segurana. No geral, as crticas s anlises das novas guerras se centram nos fatos ou na coerncia terica com que se pretende explicar um fato. Entretanto, deve-se ressaltar que ela confere ateno compreenso da estrutura social que permite a uma organizao realizar certas aes, como um ataque, a movimentao de recursos financeiros ou o recrutamento de pessoas. Assim que eventuais equvocos sobre a concepo das estruturas sociais em transformao acabam por comprometer a validade de certas consideraes a respeito das novas guerras. Por exemplo, relacionando as novas guerras, implicitamente, a um quadro normativo especfico da ideologia cosmopolita liberal, Kaldor contrasta sua privatizao necessidade de reestabelecer o monoplio da violncia pelas autoridades pblicas legitimadas no Estado nacional (Kaldor, 1999, p. 11). Para a quase totalidade da literatura a respeito das questes de violncia e segurana internacional, os regimes autoritrios e/ou a debilidade estatal tm uma influncia decisiva na sua ocorrncia, pois se concebe que o uso da violncia se dissemina quando h deficincias considerveis no sistema de normas e valores de resoluo de conflitos, prprios de um estado de direito. Sem querer negar essa assertiva como um todo importante se atentar para o fato de que as novssimas guerras ocorrem em qualquer Estado onde haja uma cidade-mundo, sejam estas pertencentes ao universo dos desenvolvidos sejam em Estados considerados falidos. Nesse sentido que se procurou destacar a transformao de cidades portadoras de novas centralidades e marginalidades, revelando potencialidades para conflitos e desordens. De acordo com Sassen trata-se de avaliar em que medida o global tambm fica constitudo no interior do nacional e no apenas em algo que vem de fora. Alm de o aparelho de Estado ser um dos locais-chave para essa constituio subnacional do global, outra consequncia do impacto das foras externas a constituio das cidades-mundo, que substituem a dualidade nacional e global como campos institucionais mutuamente exclusivos. As cidades parecem perder gradativamente a capacidade que adquiriram, por muito tempo, de triagem dos conflitos por meio do comrcio e de outras atividades cvicas. Quando confrontado com seus inimigos, o Estado nacional escolheu a guerra convencional, em que era preciso grandes exrcitos para o combate aberto em amplos espaos, que se constituam nas linhas de frente da segurana nacional. Nesse sentido que, recentemente, alguns pesquisadores e militares das academias comearam a chamar a ateno para a necessidade de se pesquisar a relao entre cidades e guerra, visto que as cidades esto se tornando locais de uma srie de novos tipos de violncia. As novas guerras assimtricas tm o efeito de urbanizar a guerra, permitindo que as grandes cidades se tornem a nova linha de frente
291
de combate. As aes de grupos organizados so parte de um tipo emergente de violncia urbana que se assemelha s guerras assimtricas. Um crescente conjunto de evidncias mostra que as atividades do crime organizado e de gangues esto assumindo as caractersticas de uma insurgncia interna similar, de certa forma, guerra em curso no Mxico e em outros centros urbanos. Creio que a sociloga Sassen quem melhor antev os principais desafios colocados nas relaes entre as cidades e as novas modalidades de violncia organizada, imprimindo uma viso abrangente e especfica da urbanidade dos conflitos transnacionais contemporneos:
A urbanizao da guerra e suas consequncias so parte de um processo mais amplo de desarticulao dos modelos tradicionais da modernidade, dentre os quais destacam-se o Estado-nao e o sistema interestatal, (...). A emergncia das cidades enquanto espao estratgico dos principais desafios da governana global configurase uma instncia complexa de articulao e desarticulao. Parece-me que as cidades se tornam parte do grande mapa da guerra urbana, contribuindo de modo particularmente acentuado para a desarticulao de maiores e mais abrangentes modelos organizacionais (Sassen, 2010, p. 45, traduo do autor). REFERNCIAS
BEVAN, J. Fuelling fear: the lords resistance army and small arms. Smal arms survey, 2006. BLOCKMANS, W. Inclusiveness and exclusion: trust networks at the origins of European cities. In: HANAGAN, M.; TILLY, C. (Ed.). Contention and trust in cities and states. New York: Springer Dordrecht, 2011. BOYKIN, W. G. From the commandant. Special Warfare, Fort Bragg, v. 14, n. 2, Spring 2001. Disponvel em: <http://www3.citadel.edu/smll/Seminar/Additional%20Resources/Barnes,%20Human%20Rights%20and%20Legitimacy%20 in%20the%20Foreing%20Training%20Mission,%20Special%20Warfare,%20 Spring%202001.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2012. BRICEO-LEN, R. La nueva violencia urbana de Amrica Latina. In: BRICEO-LEN, R. (Org.). Violencia, sociedad y justicia en Amrica Latina. Buenos Aires: Clasco, 2002. CHESTERMAN, S. (Ed.). Civilians in war. Boulder: Lynne Rienner, 2001. COLLIER, P. Greed and grievance. In: BERDAL, M.; MALONE, D. (Ed.). Greed and grievance: economic agendas of civil wars. Boulder: Lynne Rienner, 2000. DAVIS, M. Planet of slums. London; New York: Verso, 2006.
292
DEATKINE, N. B. Urban warfare: lessons from the Middle East. Special warfare, U.S. Army, John F. Kennedy Special Warfare Center and School, Fort Bragg, N.C., v. 14, n. 4, Fall 2001. DESCH, M. C. (Ed.). Soldiers in cities: military operations in urban terrain. 2000. Disponvel em: <http://smallwarsjournal.com/documents/desch.pdf>. Acesso em: 10 fev. 2011. DIRC DEFENSE INTELLIGENCE RELAY CENTER. The urban century: developing world urban trends and possible factors affecting military operations. Quantico: Marine Corps Intelligence Agency, 1997. DOWDNEY L. Nem guerra nem paz. Rio de Janeiro: 7 Letras, 2005 DUFFIELD, M. Global governance and the new wars: the merging of development and security. Zed Books, 2001. GRAHAM, S. Postmortem city: towards an urban geopolitics. City, v. 8, n. 2, p. 165196, 2004a. ______. (Ed.). Cities, war, and terrorism. Oxford: Blackwell, 2004b. ______. Robowar dreams: global south urbanisation and the US militarys revolution in military affairs. London: Crisis States Centre, 2007 (Working Paper, n. 20). ______. The urban battlespace. Theory culture society, v. 26, p. 278-288, 2009. ______. Cities under siege: the new military urbanism. London: Verso, 2010. GRAU, L.; KIPP, J. Urban combat: confronting the spectre. Military review, v. LXXXIX, n. 4, p. 9-17, 1999. GRUBBS, L. In search of a joint urban operational concept. Fort Leavenworth, Ka: School of Advanced Military Studies, 2003. HARRIS, A. Can new technologies transform military operations in urban terrain? 2003. Disponvel em: <http://smallwarsjournal.com/documents/harris. pdf>. Acesso em: 10 fev. 2011. HOULGATE, K. Urban warfare transforms the corps. Naval Institute Procedings, Nov. 2004. KALDOR, M. New and old wars: organized violence in a global era. Cambridge: Polity Press, 1999. KAPLAN, R. R. The coming anarchy: how scarcity, crime, overpopulation, tribalism and disease are rapidly destroying the fabric of our planet. The Atlantic monthly, 1994.
293
KEEN, D. Endless war? Hidden functions of the war on terror. London: Pluto Press, 2006. KRASNER, S. D. Sovereignty: organized hypocrisy. Princeton: Princeton University Press, 1999. LEONHARD, R. Sun Tzus bad advice: urban warfare in the information age. Army magazine, Apr. 2003. LIOTTA, P.; MISKEL, J. Redrawing the map of the future. World policy journal, v. XXI, n. 1, Spring 2004. MALESEVIC, S. The sociology of new wars? Assessing the causes and objectives of contemporary violent conflicts. International political sociology, v. 2, n. 2, p. 97-112, 2008. MANWARING, M. G. Street gangs: the new urban insurgency. Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, U.S Army College, 2005. MOURA, T. Novssimas guerras, novssimas pazes: desafios conceptuais e polticos. Revista crtica de cincias sociais, v. 71, 2005. ______. Novssimas guerras-espao, identidades e espirais da violncia armada. So Paulo: Almedina, 2010. MUNKLER, H. Viejas y nuevas guerras. Madri: Siglo XXI, 2005. NAM, M. Teste: adivinhe o pas! Folha de S. Paulo, 12 ago. 2011. ______. Novssimas guerras: espao, identidades e espirais da violncia armada. Lisboa: Almedina, 2010. NORTON, R. J. Feral cities the new strategic environment. Naval war college review, v. 56, n. 4, 2003. PICKVANCE, C. From urban social movements to urban movements. IJURR, v. 27, n. 1, p. 102-109, 2003. SASSEN, S. Globalization and its discontents. New York: New Press, 1999. ______. Nueva geografa poltica. Multitudes, n. 3, nov. 2000. ______. The global city: New York, London, Tokyo. New Jersey: Princeton University Press, 2001. ______. Territory, authority, rights: from medieval to global assemblages. Princeton University Press, 2nd ed. 2008. ______. Cities and new wars: concept. Paper apresentado na Conference on Cities and New Wars at Columbia University. New York, 25 e 26 Sept. 2009.
294
______. When the city itself becomes a technology of war. Theory, culture & society, v. 27, n. 6, p. 33-50, 2010. SMITH, D. Tendencias y causas del conflicto armado. The Berghof handbook for conflict transformation. Berghof Research Center for Constructive Conflict Management, 2000. STIER, K. Feral cities. The new york times, 12 Dec. 2004. Disponvel em: <http://www.nytimes.com/2004/12/12/magazine/12FERAL.html>. Acesso em: 10 fev. 2011. TILLY, C. Coero, capital e estados europeus (1990-1992). So Paulo: EDUSP, 1996. ______. Cities, states, and trust networks: chapter 1 of Cities and States in World History. In: HANAGAN, M.; TILLY, C. (Ed.). Contention and trust in cities and states. New York: Springer Dordrecht, 2011. UN-HABITAT. Enhancing urban safety and security: global report on human settlements. United Nations Human Settlements Programme, 2007. WILLE, C.; KRAUSE, K. Behind the numbers: small arms and conflict deaths. In: Small arms survey.Weapons at war. New York: Oxford University Press: 2005.
DAVIS, D. E. Irregular armed forces, shifting patterns of commitment, and fragmented sovereignty in the developing world. In: HANAGAN, M.; TILLY, C. (Ed.). Contention and trust in cities and states. New York: Springer Dordrecht, 2010. LIOTTA, P.; MISKEL, J. The new urbanism: in the future, what will our cities look like? Journals world policy journal, v. 27, n. 4, Winter 2010-2011.
CAPTULO 10
BRASIL, SERVIOS SECRETOS E RELAES INTERNACIONAIS: CONHECENDO UM POUCO MAIS SOBRE O GRANDE JOGO
Joanisval Brito Gonalves*
1 INTRODUO
A segunda dcada do sculo XXI encontra um cenrio internacional marcado por crises financeiras junto aos pases ricos, revoltas que questionam regimes autoritrios tradicionais no mundo islmico, crescimento das chamadas novas ameaas (como o terrorismo e o crime organizado transnacional) e a possibilidade de conflitos entre Estados em regies do globo como o Oriente Mdio e o Extremo Oriente. Nesse cenrio de instabilidade, a questo da segurana ocupa papel de destaque na agenda internacional (como no poderia ser diferente). Outra caracterstica marcante deste incio de sculo o aumento da influncia dos chamados pases emergentes e, dentre estes, quatro j esto entre as grandes economias do globo, conhecidos como os BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China).1 Certamente, no se pode considerar a ordem internacional dos prximos anos sem a influncia dos BRIC, atores de peso no s na economia e na poltica, mas tambm no campo da segurana. Dentre os BRIC, o Brasil o nico em que a preocupao com a segurana e defesa ainda permanece relegada a segundo plano. De fato, uma ausncia de cultura de planejamento, segurana e inteligncia, tanto na administrao pblica quanto junto sociedade civil, faz com que o pas se encontre pouco preparado para enfrentar ameaas externas, com o Estado e a sociedade vulnerveis nesse meio conflituoso. Este captulo tem por objetivo apresentar algumas reflexes sobre a situao do Brasil na rea de inteligncia, particularmente no que concerne s vulnerabilidades causadas pela falta de uma cultura de inteligncia no pas. Preliminarmente,
* Consultor Legislativo do Senado Federal para a rea de Relaes Exteriores e Defesa Nacional e Consultor para a Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia do Congresso Nacional (CCAI). Advogado e professor universitrio. Doutor em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB) e Especialista em Inteligncia de Estado pela atual Escola de Inteligncia (ESINT). 1. A frica do Sul passou a fazer parte do grupo em abril de 2011, acrescentando um S (de South Africa) sigla, que se tornou BRICS.
296
tratar-se- do conceito de inteligncia e de como os servios secretos operam fora de suas fronteiras. Optou-se por um texto ensastico e com o mnimo possvel de tecnicismos, para que o alerta que aqui se far possa alcanar o maior nmero de leitores em diferentes nveis de tomada de deciso.
2 O OFCIO DOS ESPIES
Costuma-se dizer que o ofcio do espio a segunda profisso mais antiga do mundo. De fato, quando, nos primrdios da civilizao, um chefe tribal reuniu alguns de seus homens e os enviou para observar e conhecer a tribo que vivia do outro lado da floresta, ou na outra margem do rio, comeava ali o que hoje se convencionou chamar de atividade de inteligncia.2 Embora to antiga quanto a existncia humana, a atividade de inteligncia pouco conhecida fora do seleto grupo de iniciados que a operam. Assim, conveniente se apresentar o conceito de inteligncia. So inmeras as definies de inteligncia, que variam conforme a percepo histrica, poltico-institucional ou jurdica daqueles que as concebem. Nesse sentido, para os fins deste ensaio, optou-se por definir inteligncia segundo a chamada percepo trina da inteligncia, primeiramente formulada por Sherman Kent, ao final da dcada de 1940 e publicada em sua obra Strategic Intelligence for American World Policy.3 De acordo com Kent, inteligncia pode ser definida como produto (o conhecimento produzido), organizao (os servios secretos, estruturas funcionais que tm como misso primordial a obteno de informaes e produo de conhecimento de inteligncia) e, ainda, processo (a atividade de reunio desses dados, seu processamento conforme metodologia especfica, e disponibilizao ao tomador de decises para assessor-lo). importante destacar que inteligncia se divide, para fins didticos e algumas vezes operacionais, em trs funes, misses ou ramos: inteligncia (relacionada reunio e anlise de informaes para produo de conhecimento);
2. O vocbulo inteligncia foi incorporado doutrina brasileira a partir da dcada de 1990, aps a redemocratizao, substituindo a terminologia informaes, mais adequada lngua portuguesa. As razes dessa mudana foram, sobretudo, de ordem poltica, de modo a se tentar banir termos associados ao regime militar como tambm aconteceu com a expresso segurana nacional. Fica o esclarecimento de que, atualmente, informaes entendido como inteligncia, que tambm no a mesma coisa que informao, esta ltima mais relacionada com um conjunto de conhecimentos reunidos sobre determinado assunto. De toda maneira, repita-se, informaes mais consentneo com o vernculo que inteligncia, sendo, inclusive, usado em Portugal para descrever as atividades dos servios secretos. Sobre o assunto, veja, de nossa autoria, Gonalves (2011b). 3. Kent foi da primeira gerao da Central Intelligence Agency (CIA), a Agncia Central de Inteligncia dos Estados Unidos. Para compor os quadros da Agncia que ento se formava, o governo dos Estados Unidos reuniu no s egressos do servio secreto criado para combater o Eixo na Segunda Guerra Mundial o Office of Strategic Services (OSS), mas tambm acadmicos oriundos das melhores universidades estadunidenses, formando um grupo pioneiro que marcou os primeiros anos da profissionalizao da atividade de inteligncia civil naquele pas. A obra de Kent um clssico sobre a atividade de inteligncia e leitura obrigatria para qualquer um que queira estudar essa rea. Foi livro de cabeceira de diversos servios secretos pelo mundo, inclusive no Brasil. Ver Kent (1949).
Brasil, Servios Secretos e Relaes Internacionais: conhecendo um pouco mais sobre o grande jogo 297
contrainteligncia (que objetiva proteger seu prprio conhecimento e neutralizar a inteligncia adversa); e operaes de inteligncia4 (compreendidas como as aes, inclusive com recurso a meios e tcnicas sigilosos, para a obteno dos dados protegidos). As trs funes so exercidas pelos servios secretos, sendo difcil dissoci-las.5 De fato, agncia6 de inteligncia que no execute essas trs funes no estar completa e ter dificuldade de cumprir sua misso de maneira eficiente, eficaz e efetiva. Assim, dos diversos conceitos de inteligncia, possvel extrair os aspectos essenciais que diferenciam esta de quaisquer outras atividades voltadas produo de conhecimento. So eles:
l
o objetivo da inteligncia, qual seja, a produo de conhecimento com o fim precpuo de assessorar o processo decisrio em diferentes instncias; o carter sigiloso do conhecimento produzido, pois este tem um componente do chamado dado negado, obtido por meios e mtodos operacionais; e o uso de metodologia prpria e especfica para a obteno do dado e a produo do conhecimento de inteligncia.
Onde houver processo decisrio e tambm conhecimento a ser protegido, portanto, a inteligncia tem que estar presente. E isso se aplica em diferentes nveis, no mbito governamental e tambm na esfera privada. Do tenente que comanda um Peloto de Fronteira no ponto mais extremo da Amaznia Ocidental ao comandante do Exrcito, do diretor de um departamento da administrao pblica que lide com dados sensveis ao presidente da Repblica, todos aqueles que precisam decidir necessitam de informaes precisas e confiveis para formular seu juzo e, nesses casos, a inteligncia ferramenta de grande relevncia. Isso acontece por todo o planeta, tanto em regimes democrticos quanto em sistemas autoritrios.
3 INTELIGNCIA, DEMOCRACIA E RELAES INTERNACIONAIS
Definida inteligncia e sabendo-se que ela pode ser til no assessoramento ao processo decisrio, cabem, a seguir, algumas constataes.
4. Apesar de alguns autores que escrevem sobre atividade de inteligncia no Brasil falarem de aes encobertas e aes clandestinas, esses termos so completamente alheios doutrina brasileira de inteligncia, no sendo usados pelos profissionais da rea no pas. No Brasil, fala-se de operaes de inteligncia; o restante constitui terminologia aliengena e sem qualquer emprego pelos brasileiros. 5. Para maiores informaes sobre conceitos, escopo e categorias, funes e outros aspectos tericos e doutrinrios da atividade de inteligncia, ver Gonalves (2011b). 6. Agncia ou agncia de inteligncia, servio de inteligncia e servio secreto so usados como sinnimos neste ensaio.
298
Primeiramente, importante assinalar que inteligncia e democracia so plenamente compatveis. De fato, todas as grandes democracias tm servios de inteligncia atuantes e, atualmente, consenso entre os especialistas pelo mundo que nenhuma grande democracia pode prescindir da atividade de inteligncia. Afinal, o Estado e a sociedade precisam ser protegidos, e os tomadores de deciso nas mais altas esferas da administrao pblica necessitam de assessoramento nos moldes do realizado pelos servios secretos. Claro que regimes autoritrios tambm fazem uso de servios secretos. A histria da humanidade prdiga de exemplos em que os servios de inteligncia foram usados como o escudo e a espada de ditaduras, de esquerda ou de direita. Em muitos casos, como o sovitico (e os demais pases comunistas), os servios de segurana e inteligncia constituam alicerces do regime. Da haver autores, como Jos Manuel Ugarte, que assinalam que
(...) a atividade de Inteligncia no uma atividade habitual do Estado democrtico. uma atividade, se bem permanente, excepcional do referido Estado, reservada para o exterior, das questes mais importantes das polticas exterior, econmica e de defesa; e para o interior, quelas ameaas susceptveis de destruir o Estado e o sistema democrtico (Ugarte, 2003).
Portanto, uma segunda constatao referente atividade de inteligncia que esta no boa nem m, mas sim um instrumento de grande relevncia em qualquer regime poltico. E isso se deve ao fato de que os servios secretos lidam, eminentemente, com informao, e informao (conhecimento) poder. Logo, um dirigente habilidoso consegue conduzir melhor suas atividades se souber utilizar adequadamente o setor de inteligncia.7 E, quando isso acontece, seja em democracias, seja em regimes autoritrios, os servios secretos podem se tornar, eles prprios, tremendamente poderosos. As duas primeiras constataes relacionam-se ao grande dilema referente ao papel da inteligncia em regimes democrticos: como conciliar a tenso entre a necessidade premente do segredo (sigilo) na atividade de inteligncia e a transparncia das atividades estatais, essencial em uma democracia? Associada a essa questo, outra preocupao surge, particularmente nas sociedades democrticas
7. Ainda na Antiguidade, em sua obra clssica sobre estratgia, A Arte da Guerra, o general chins Sun Tzu (sculo IV a.C.) trata da importncia do emprego de espies pelos governantes e generais. O mestre chins dedica seu ltimo captulo inteiramente atividade de inteligncia como fator essencial para a vitria e lembra que se um soberano iluminado e seu comandante obtm a vitria sempre que entram em ao e alcanam feitos extraordinrios, porque eles detm o conhecimento prvio e podem antever o desenrolar de uma guerra. (...) Este conhecimento prvio, no entanto, no pode ser obtido por meio de fantasmas e de espritos, nem pode ser obtido com base em experincias anlogas, muito menos ser deduzido com base em clculos das posies do sol e da lua. Deve ser obtido das pessoas que, claramente, conhecem as situaes do inimigo. (...) H cinco tipos de espies que podem ser utilizados: espio nativo, espio interno, espio convertido, espio descartvel e espio indispensvel. (...) Quando se emprega os cinco tipos de espies simultaneamente, o inimigo no consegue desvendar os mtodos de operao. extremamente complicada e se torna uma arma mgica para o soberano derrotar seu inimigo (Sun Tzu, 2003).
que viveram, em passado recente, perodos autoritrios: como garantir que os rgos de inteligncia desenvolvam suas atividades de maneira consentnea com os princpios democrticos, evitando abusos e arbitrariedades contra essa ordem democrtica e contra os direitos e garantias fundamentais dos cidados? (Bruneau, 2000). A maneira com que determinada sociedade lida com o dilema transparncia versus sigilo, em termos de procedimentos e atribuies dos servios de inteligncia, um indicador do grau de desenvolvimento da democracia nessa sociedade (Gill, 1994). Em pases com modelos democrticos consolidados, como Estados Unidos, Reino Unido, Canad e Austrlia, a dicotomia transparncia das aes governamentais versus sigilo da atividade de inteligncia resolvida por meio de mecanismos eficientes e efetivos de fiscalizao e controle interno e, especialmente, de controle externo, exercido pelo Poder Legislativo.8 Assim, a manuteno de uma comunidade de inteligncia atuante, operando eficiente e eficazmente, de acordo com os preceitos legais, em defesa da sociedade e do Estado, de suma importncia para as democracias, particularmente em uma poca de insegurana e incertezas em escala global. Essa comunidade, entretanto, para que no venha a desvirtuar-se de suas funes, deve estar sob estrito controle. Outra constatao importante sobre os servios secretos (tanto de pases democrticos quanto de regimes autoritrios) que h vrios deles atuando alm de suas fronteiras, em diversas partes do mundo, com dois objetivos bsicos:
l
tentar reunir o mximo possvel de informaes (polticas, econmicas, culturais e tecnolgicas) sobre Estados, organizaes e pessoas que possam considerar de algum interesse para aqueles a quem os servios secretos trabalham; e tentar, em alguns casos, influenciar pessoas, organizaes e Estados a agirem de acordo com os interesses daqueles a quem os servios secretos servem.
Essa prtica, registre-se, seguida por servios de inteligncia de grandes potncias, mas tambm por aqueles de pases sem tanto protagonismo internacional e, ainda, por organizaes e grupos no estatais. Da isolada Coreia do Norte aos Estados Unidos,9 h Estados cujos servios secretos de inteligncia externa atuam diretamente influenciando governos e organizaes (de maneiras diversas, sobre as quais no se pretende tratar neste ensaio) e, muitas vezes, operando de forma clandestina e at contrria s normas do pas em que estejam atuando. Goste-se disso ou no, assim que ocorre no plano internacional.
8. Sobre o controle dos servios secretos, ver, de nossa autoria, Gonalves (2010). 9. Exemplos histricos so os da atuao da CIA estadunidense em vrias partes do globo durante a Guerra Fria, o mesmo acontecendo com servios secretos soviticos e de outros pases do bloco socialista. Duas obras interessantes a respeito, disponveis em portugus so as de Weiner (2008) e de Bearden e Risen (2005).
300
Ainda sobre a atuao dos servios de inteligncia no plano internacional (seja reunindo dados, seja influenciando pessoas, organizaes e governos, de maneira encoberta ou no), isso ocorre desde que o mundo mundo e continuar ocorrendo enquanto o ser humano habitar sobre a Terra. E, no campo das relaes entre os povos, se o diplomata e o militar sempre tiveram papel de destaque como pilares da Poltica Externa, tambm o teve o espio, apenas com a diferena de que este atuava de maneira mais sigilosa, ou mesmo como militar ou diplomata. Portanto, difcil pensar no aumento da influncia de atores no cenrio sem que, de alguma maneira, a inteligncia esteja nesse processo desde sempre. E isso ocorre (e sempre ocorreu) porque a atividade de inteligncia est intimamente ligada natureza humana, necessidade de conhecer o outro e o ambiente em que ele se encontra para melhor decidir. Assim que, indiscutivelmente, os espies tm seus empregos garantidos ainda por muitas geraes. Foge ao escopo deste ensaio tecer consideraes mais aprofundadas sobre o papel da atividade de inteligncia nas relaes internacionais ao longo dos sculos. Entretanto, convm fazer referncia a alguns casos, apenas a ttulo ilustrativo e ainda que de maneira superficial.
4 UM POUCO DE HISTRIA
Os relatos mais antigos sobre inteligncia que chegaram aos nossos dias remontam ao Egito dos faras. Um dos primeiros registros de relatrios de inteligncia de que se tem notcia data de cerca de 3 mil anos antes de Cristo: trata-se de um documento produzido para o Fara por uma patrulha da fronteira sul do Egito, em que reportado que encontramos o rastro de 32 homens e 3 jumentos. Eram informaes relevantes sobre deslocamentos de pessoas nos limites de um imprio que vivia em conflito com seus vizinhos e que, a partir de 1.532 a.C., consolidou-se por meio de uma srie de conquistas. Natural que os faras precisassem de informaes sobre todos esses territrios conquistados e aqueles a conquistar. Muitos dos historiadores que tratam de inteligncia citam a Bblia crist como uma das fontes mais antigas sobre a atividade. No Antigo Testamento h, por exemplo, a passagem em que Moiss teria enviado espies Terra de Cana, no que pode ser uma das primeiras ordens de busca de que se tem registro:
Envia homens para explorar a terra de Cana, que eu hei de dar aos filhos de Israel. Enviars um homem de cada tribo patriarcal, tomados todos entre os prncipes. (...) Enviando-os a explorar a terra de Cana, Moiss disse-lhes: Examinai que terra essa, e o povo que a habita, se forte ou fraco, pequeno ou numeroso. Vede como a terra onde habita, se boa ou m, e como so as suas cidades, se muradas ou sem muros; examinai igualmente se o terreno frtil ou estril, e se h rvores ou no. Coragem! E trazei-nos dos frutos da terra (...). (Nmeros 13, 2:20)
Tem-se a o relato de uma operao de inteligncia planejada por Moiss, considerado um dos maiores mestres da espionagem da Antiguidade. Outra passagem bblica muito referida a do envio, por Josu, de dois espies cidade-fortaleza de Jeric, para coletarem informaes para a campanha militar israelita. De acordo com o relato bblico, uma vez na cidade, os espies teriam contado com apoio e abrigo da prostituta Raab,10 uma evidncia da estreita colaborao entre a primeira e a segunda profisses mais antigas... Isso teria acontecido por volta do ano 1.200 a.C. A Bblia, de fato, est repleta de histrias de espies, de Dalila a Judas. A atividade de inteligncia tambm se desenvolveu em Roma, aperfeioando-se medida que a cidade se projetava como potncia do Mundo Antigo. Os romanos usavam um amplo leque de tcnicas operacionais de inteligncia, como era de se esperar de qualquer grande potncia. Da que a reunio de dados sobre tribos e cidades vizinhas, mas tambm sobre os povos contra os quais viviam em constante luta (como gauleses e etruscos) tornou-se prtica corriqueira e essencial para a sobrevivncia de Roma nos primeiros anos da Repblica (Sheldon, 2000). Jlio Csar (sculo I a.C.) conhecia a atividade de inteligncia e atribua-lhe valor expressivo, tendo usado desse recurso tanto na campanha da Glia quanto durante a Guerra Civil (Richardson, 1984). Apesar de no ter sido o criador do sistema romano de inteligncia, o grande feito de Csar foi ter desenvolvido o primeiro sistema nacional de inteligncia romano (Hughes-Wilson, 2005, p. 31), que seria, a partir de ento, instrumento de poder importante nas mos dos imperadores. Ao chegar ao poder, aps a morte de Csar, Augusto (que governou de 31 a.C. a 14 d.C.) logo reteve sob seu controle todo o aparato de inteligncia existente e estabeleceu o Cursus Publicus, uma rede de comunicaes que alcanava todo o Imprio e que se tornou o cerne do servio secreto da Roma Imperial. Esses mensageiros eram geralmente oriundos do exrcito, em particular speculatores usados em misses especiais. A estrutura concebida por Augusto ganharia fora e estaria presente no governo de Roma at o colapso do Imprio do Ocidente, no sculo V da Era Crist. De fato, continuaria em Bizncio, dada sua eficincia e utilidade para os governantes.11 Na Europa Medieval, os senhores feudais pouco podiam contar com sistemas de informaes desenvolvidos. Entretanto, a inteligncia no desapareceu completamente entre os povos do Ocidente (j que permanecia ativa no Isl e no Oriente), pois a ento potncia hegemnica, a Igreja, possua um sistema de informaes eficiente e eficaz que contribuiu para seu poder e autoridade sobre a
10. Josu, filho de Nun, despachou de Setim secretamente dois espies: Ide, disse-lhes ele, e examinai a terra e a cidade de Jeric. Em caminho, entraram em casa de uma prostituta chamada Raab, onde se alojaram. (Josu 2, 1) Bblia Sagrada. Disponvel em <http://www.bibliacatolica.com.br>. Acesso em: 10 nov. 2011. 11. Hughes-Wilson, op. cit., p. 32-33.
302
cristandade por sculos. Costuma-se dizer que onde havia um padre, havia um agente de Roma. E, medida que as cortes europeias foram se estruturando em torno dos monarcas, que, por sua vez, logo comeariam a disputar poder poltico entre seus pares e com a Igreja, os espies voltaram a ser empregados em larga escala. J no fim do Medievo, o uso de espies cresceu com os primeiros embries do Estado nacional. Tambm no final da Idade Mdia, alm do recrutamento tradicional de espies entre profissionais com vida itinerante, como sacerdotes, mercadores, menestris e peregrinos, recorreu-se cada vez mais a diplomatas. medida que avanava a Era Moderna, embaixadores mostraram-se eficientes agentes na coleta e busca de informaes de interesse de seus pases e soberanos (Crowdy, 2006, p. 58). Na Era Moderna, com o surgimento e afirmao dos Estados nacionais, a inteligncia tambm se consolidou como um recurso eminentemente estatal para a defesa dos interesses dos soberanos e, posteriormente, de seus sditos (Gill e Phythian, 2006, p. 9). Naturalmente, quanto mais poderosos se tornavam, mais os monarcas precisavam de informaes estratgicas no s sobre seus adversrios, mas sobre a prpria Igreja e, ainda, sobre seus sditos (Ind, 1967, p. 29-35). De Elizabeth I, da Inglaterra, ao Cardeal Richelieu, na Frana, passando por George Washington, na Revoluo Americana, e Frederico o Grande, da Prssia, espies sempre estiveram presentes, reunindo informaes para seus mestres e infiltrando-se junto aos inimigos ou concorrentes destes. O mesmo aconteceu durante as Guerras Napolenicas e ao longo do sculo XIX, quando um dos principais estadistas da poca, o Chanceler prussiano Otto von Bismarck, mostrou-se um grande consumidor de inteligncia o que se refletiu em suas vitrias na complexa poltica internacional europeia.12 No sculo XX a atividade de inteligncia alcanou seu apogeu. Nunca os servios secretos estiveram to presentes nas relaes entre os povos e influindo nas polticas interna e externa dos pases, em tempos de paz ou de guerra. Nada em termos de atividade de inteligncia nos sculos anteriores pde-se comparar ltima centria do segundo milnio em termos de intensidade, abrangncia, profissionalizao e popularidade. a poca da profissionalizao da atividade e do estabelecimento dos servios secretos como organizaes estatais permanentes e estratgicas. Da se intitular o sculo XX como o sculo dos espies.
12. Bismarck conhecia e valorizava a atividade de inteligncia. O Chanceler compreendia a importncia do emprego desse recurso em tempo de guerra e, sobretudo, nos perodos de paz, quando a inteligncia constitua ferramenta relevante para a conduo da poltica pragmtica e calculista nas relaes entre as potncias. Foi assim que Bismarck patrocinou o desenvolvimento de um sistema de inteligncia civil e militar que garantiria a segurana interna e defenderia os interesses do Reich por dcadas. Figura fundamental nesse processo foi o advogado Wilhelm Stieber (1818-1892), que se tornaria o mestre da inteligncia alem.
Assim, dos informes produzidos pelos gabinetes de guerra no conflito de 1914-1918 s atividades da comunidade de inteligncia na luta contra o terrorismo e s novas ameaas do final do milnio, passando pelos grandes casos de espionagem do entreguerras, pela luta nas sombras da II Guerra Mundial e pela intensidade do emprego da inteligncia no conflito bipolar, a segunda profisso mais antiga do mundo marcou presena em cada dia do sculo XX, afetando a conduta dos atores no cenrio internacional. Isso sem falar da inteligncia a servio de grandes corporaes internacionais ou mesmo de organizaes no governamentais (Barral e Langelaan, 1970). Durante a Guerra Fria (1945-1991),13 a atividade de inteligncia alcanaria importncia sem precedentes em tempos de paz. Efetivamente, no seria mais possvel dissoci-la da Poltica Externa, particularmente das Grandes Potncias. medida que crescia a disputa bipolar, mais e mais a atividade de inteligncia se destacava entre as superpotncias e os servios secretos ganhavam fora.14 Durante cerca de quatro dcadas, o embate entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos se daria tambm nas sombras, entre seus servios secretos (de fato, suas comunidades de inteligncia), envolvendo no s estadunidenses e soviticos, mas todo o planeta. Tanto no que concerne inteligncia humana (com o emprego de espies, informantes, agentes por todos os cantos do planeta, como redes estabelecidas em cidades como Moscou, Washington, Paris, Londres, Viena, Cidade do Mxico, Rio de Janeiro, Bagd ou Damasco) quanto ao desenvolvimento tecnolgico sem precedentes de equipamentos e sistemas para coletar e processar informaes sobre inimigos e aliados (de simples gravadores para interceptao telefnica a satlites espies e supercomputadores), a atividade de inteligncia foi um dos aspectos marcantes da Guerra Fria. Na Nova Ordem que se estabeleceu no ps-guerra, proliferaram os servios de inteligncia na maioria dos pases, em alguns com comunidades altamente complexas e com agncias com misses extremamente especficas. Informao sobre o outro era essencial; e muitas vezes essa informao era protegida e tinha que ser obtida pela inteligncia em suas diversas variantes. Da se dizer que a Guerra Fria foi a primeira guerra da inteligncia.15
13. Uma vez que no h consenso a respeito dos marcos cronolgicos de incio e trmino da Guerra Fria, optou-se por registrar o perodo entre 1945 (com as Conferncias de Yalta e Potsdam) e 1991 (quando, em 25 de dezembro, teve fim a Unio Sovitica). 14. Na corrida armamentista, o mundo rachou e foi dividido entre norte-americanos e russos, entre capitalistas e comunistas. Paradoxalmente, as naes que se armavam atomicamente para uma possvel Terceira Guerra Mundial eram as mesmas que tentavam com desespero evitar a hecatombe. Nessa nova lgica, os servios secretos passariam a ser mais valiosos que muitos exrcitos. Com bomba ou sem bomba, os pases teriam que vigiar-se 24 horas por dia, num jogo de somar, dividir e multiplicar cujo resultado final deveria ser zero, justamente o escore que garantiria o equilbrio e a sobrevivncia do planeta. Era o incio da Guerra Fria. (...) Assim, paralelamente corrida armamentista, em muitos pases aconteceu um avano brutal dos servios secretos (...) (Figueiredo, 2005, p. 48-49). 15. Hughes-Wilson, op. cit. p. 352-353.
304
No incio da dcada de 1990, a agenda do sistema internacional ps-Guerra Fria voltava-se para formas no violentas de conflito (como a competio econmica) e para questes pouco comuns alta poltica, com destaque para a proteo ao meio ambiente, os processos de integrao econmica e os direitos humanos. Claro que a inteligncia teve que direcionar seu foco para esse novo cenrio, com novas prioridades e reestruturao de mtodos e tcnicas de obteno de dados e produo de conhecimento (Tood e Bloch, 2003, p. 4). Durante a primeira dcada ps-Guerra Fria, os Estados redirecionariam suas atividades para a inteligncia econmica, espionando empresas e projetos mais relacionados era do Estado de mercado que do Estado territorial. Das operaes com fontes humanas, passou-se nfase na inteligncia tecnolgica. E, com o fim das preocupaes eminentemente militares e de segurana internacional, o oramento dos setores de inteligncia seria reduzido, assim como os contingentes e estruturas de muitos servios em todo o mundo,16 no que se chamou peace dividend.17 Houve mesmo questionamento sobre a necessidade de manuteno de servios secretos no novo cenrio de relaes internacionais que se configurava (Hilsman 2000, p. 8-22). Novas parcerias foram construdas. Tradicionais adversrios dos dois blocos aproximaram-se, muitos se tornando aliados. Estados Unidos e Rssia passaram a cooperar, inclusive na rea de inteligncia,18 contra as novas ameaas, como o crime organizado, o terrorismo e a proliferao de armas de destruio em massa, e mesmo diante de atores estatais que poderiam significar um risco para a estabilidade do sistema internacional. Nesse sentido, a Guerra do Golfo e a situao do Iraque nos anos seguintes assinalaram a importncia da inteligncia de sinais e do reconhecimento por satlites, rea que teve grande impulso nos anos 1990. medida que avanava a dcada e chegava o sculo XXI, as chamadas novas ameaas mostravam-se mais presentes, exigindo outra reviso nas competncias, objetivos e mtodos dos servios de informaes. O terrorismo, por exemplo, ganhava outros contornos. Organizaes terroristas consolidaram-se, com destaque para aquelas de fundamentalistas islmicos que avocavam o papel de mrtires contra o Ocidente e seus valores, representados pelos Estados Unidos, Israel e seus aliados. Esses problemas da ps-modernidade, associados necessidade de se lidar
16. Nos Estados Unidos, entretanto, ao final da dcada de 1990, houve uma recuperao dos gastos com alguns setores da inteligncia, voltando-se a comunidade a vigiar a proliferao de armas de destruio em massa, grupos terroristas e organizaes criminosas. Havia, inclusive, crticas a esse aumento oramentrio. Ver Eisendrath (2000). 17. Todd e Bloch, op. cit., p. 4. 18. No que os servios de cada potncia no continuassem operando no territrio de outras potncias, como a inteligncia russa fazia nos Estados Unidos. Mas isso faz parte do jogo, havendo um brocado que diz que there are friendly states but there are no friendly intelligence services.
com os chamados Estados-pria, seriam objeto de preocupao de comunidades de inteligncia de todo o mundo no sculo que se iniciava. Ento ocorreram os atentados de 11 de setembro de 2001... E os Estados Unidos, abalados pelo que se evidenciava como despreparo, incompetncia ou fragilidade do seu aparato de segurana e inteligncia (Lederman , 2005, p. 65), passariam por mudanas significativas internamente e em sua atuao pelo globo. Comeava a guerra contra o terror, no que alguns chamariam de a era da globalizao do terrorismo.19 O mundo ps-11 de Setembro no o mesmo de antes dos atentados. Tambm no o so as relaes entre os atores internacionais.20 Nesse novo cenrio global, naes dos cinco continentes tm reestruturado o aparato de inteligncia para adequ-lo realidade do combate ao terrorismo transnacional. Os Estados Unidos, por exemplo, promoveram significativas reformas em sua comunidade de inteligncia, com a criao do Departamento de Segurana Domstica (Department of Homeland Security), a reorganizao das agncias e nova legislao de segurana e antiterrorista. Foi criado, ainda, o cargo de Diretor Nacional de Inteligncia, com mais poderes que o Diretor Central de Inteligncia.21 O pas vive, desde ento, em constante estado de alerta e os temas segurana e misso dos servios de segurana e inteligncia, bem como a compatibilidade da atividade de inteligncia com a manuteno das liberdades individuais e a preservao dos direitos civis, so objeto de debates recorrentes (Berkowitz , 2005; Posner, 2005). As reformas nos setores de segurana e inteligncia dos Estados Unidos influenciaram transformaes nos congneres de outros pases, com a criao de agncias ou foras antiterror e alteraes na legislao. A inteligncia domstica, por exemplo, a cargo do Federal Bureau of Investigation (FBI),22 seria completamente repensada e reformulada (Betts, 2007; Sarkesian; Williams; Cimbala, 2008; Kay, 2006). Aumentou tambm a cooperao entre os servios e a troca de informaes e de conhecimento de inteligncia produzido. Pases como Paquisto e Turquia passaram a primeiro plano na busca de parceiros por parte da comunidade de inteligncia estadunidense. Evidentemente, a atuao dos servios de inteligncia no combate ao terrorismo provocaria atritos inclusive entre aliados tradicionais. Em 2007, por exemplo,
19. Hughes-Wilson, op. cit., p. 384-408. 20. Sobre as transformaes no mundo ps-11 de setembro ver Morgan (2006) e Murdock et al. (2006). 21. Sobre as transformaes na comunidade de inteligncia dos Estados Unidos ps-11 de Setembro, ver a 5a edio da obra de Jeffrey Richelson (2007). Ver tambm, online, as pginas oficiais do escritrio do Diretor Nacional de Inteligncia (http://www.dni.gov) e da comunidade de inteligncia dos Estados Unidos (http://www.intelligence.gov/ index.shtml). 22. Alm de ser a polcia federal dos Estados Unidos, o FBI tambm tem funes de agncia de inteligncia domstica.
306
houve protestos por parte da opinio pblica e de autoridades de pases europeus contra aes clandestinas da Central Intelligence Agency (CIA) Agncia Central de Inteligncia e de outras agncias de inteligncia estadunidenses na Europa, como o sequestro e deteno de suspeitos de pertencerem a organizaes terroristas e mesmo transferncia destes para os Estados Unidos sem que os governos dos pases onde se encontravam fossem informados. Continua tambm a obteno de dados e produo de inteligncia sobre alvos estatais. O caso do avio espio estadunidense derrubado quando sobrevoava o territrio chins, em 2001, apenas um exemplo dessas operaes. Nesse sentido, os alvos no so apenas militares, mas econmicos e tecnolgicos. Importantes, nesses casos, tanto a inteligncia tecnolgica (com a interceptao de comunicaes e a vigilncia por satlite e outros meios) quanto o recurso a fontes humanas. Resqucios de operaes da Guerra Fria ainda marcam o comeo deste sculo. Registre-se, por exemplo, na Ucrnia, em 2004, o provvel envenenamento do lder oposicionista Viktor Yuschchenko, que disputava as eleies naquele pas e tinha posies contrrias aos interesses do Kremlin. Apesar das marcas no rosto deixadas pelo provvel envenenamento, ocorrido em um contexto que sinalizava uma operao clandestina nos moldes das mais tradicionais praticadas pelo Komitet Gasudarstvennoy Bezopasnosti (KGB) Comit de Segurana do Estado, Yurshchenko sobreviveu, ganhou a eleio e foi empossado como presidente da Ucrnia.23 A mesma sorte no teve Alexander Litvinenko (1962-2006), ex-agente do KGB e do Federalnaya Sluzhba Bezopasnosti (FSB) Servio Federal de Segurana, o servio de inteligncia domstica da Rssia , que denunciara crimes cometidos pela agncia a mando de Vladimir Putin, presidente da Rssia, ex-chefe do FSB e tambm antigo agente do KGB.24 Litvinenko foi hospitalizado em 1o de novembro de 2006 e morreu trs semanas depois, contaminado por Polnio-210, um istopo radioativo altamente txico. Antes de sua morte, acusou o presidente russo por seu envenenamento. O mtodo para envenenar o dissidente tambm era prtica sovitica poca da Guerra Fria.25 Outra recente operao de inteligncia desenvolvida por foras de um pas em territrio estrangeiro foi a Operao Tridente de Netuno, que culminou na morte do terrorista Osama bin Laden, em 2 de maio de 2011. Reunida inteligncia que confirmava que o terrorista saudita encontrava-se homiziado no Paquisto, foras especiais da Marinha dos Estados Unidos os Seals entraram
23. Crowdy, op. cit., p. 331-332. 24. Litvinenko lanou dois livros, nos quais criticava a tentativa de Putin de concentrar mais poder, e denunciava supostos atentados a bomba realizados pela FSB com o intuito de justificar a invaso militar na Chechnia. Investigava ainda a morte de Anna Politkovskaya, jornalista russa que tambm fazia oposio ao governo. 25. Sobre o caso Litvinenko, ver Goldfarb e Litvinenko (2007) e o livro de Alexander Livtinenko e Felshtinsky (2007).
em territrio paquistans, atacaram as instalaes onde se encontrava Bin Laden, executaram o terrorista, recolheram informaes disponveis sobre a Al Qaeda e deixaram o pas em uma ao dirigida pela inteligncia estadunidense. Assim, a atividade de inteligncia neste incio de sculo continua atualssima e cada vez mais importante nas relaes internacionais. Com as novas ameaas e as conformaes do sistema internacional globalizado, Estados (e outros atores) no podem abrir mo de servios secretos para obteno de dados e produo de conhecimentos fundamentais para o processo decisrio.
5 QUAL A RELEVNCIA DISSO TUDO, AFINAL?
Esse brevssimo apanhado histrico teve por objetivo assinalar mais uma constatao: a de que a atividade de inteligncia est muito mais presente no dia a dia das pessoas do que elas podem imaginar. De fato, nas relaes internacionais, na poltica internacional, os servios de inteligncia esto atuando, e de maneira efetiva. Aquele (governo, organizao ou indivduo) que simplesmente desconsiderar essa realidade tende a mostrar-se bastante vulnervel interna e externamente. Diante dessa constatao, o que fazer? Como lidar com uma realidade de servios de inteligncia (de governos e de entes privados) operando em diversos setores, reunindo informaes de carter poltico, econmico, tecnolgico, dados sensveis de posse do Estado, da sociedade e at de indivduos e, em alguns casos, tentando influenciar pessoas, empresas, entes pblicos de acordo com interesses adversos? Como se encontra o Brasil nesse quadro? Uma primeira resposta a ser dada que o Brasil est vulnervel e que tanto a sociedade quanto o Estado brasileiro deveriam se preocupar mais com assuntos relacionados inteligncia. Afinal, como o quinto maior pas em termos de populao e territrio, atualmente ocupando a posio de sexta economia do globo,26 com a expectativa de tornar-se a quinta por volta de 2030, com o segundo parque industrial do hemisfrio, centros de pesquisa e desenvolvimento de tecnologia de ponta em reas que vo da agropecuria indstria aeronutica, o Brasil no pode se furtar a considerar segurana como aspecto essencial para sua existncia. Nesse sentido, medida que ocupa posio de destaque no cenrio internacional e busca se tornar ator influente pelo globo, o pas vira alvo de aes de inteligncia, tanto de servios secretos estrangeiros quanto de organizaes criminosas e terroristas e, ainda, de outras organizaes privadas interessadas em aspectos econmicos, ambientais, tecnolgicos etc.
26. Brazil to overtake UK as sixth-largest economy . The Telegraph, 31 Oct 2011. Disponvel em <http://www.telegraph. co.uk/finance/globalbusiness/8860417/Brazil-to-overtake-UK-as-sixth-largest-economy.html>. Para dados sobre as economias do mundo, ver International Monetary Fund. World Economic Outlook Database, disponvel em: <http:// www.imf.org>.
308
Ademais, o pas sediar eventos de grande porte nos prximos anos, como a Copa das Confederaes (2013), a Copa do Mundo de Futebol (2014), e as Olimpadas e Paraolimpadas (2016). fundamental que o Brasil disponha de um sistema eficiente, eficaz e efetivo de segurana e inteligncia em todos esses eventos, sobretudo em uma poca de facilidade na circulao de pessoas e em um momento histrico em que o terrorismo internacional ganha fora. O terrorismo deve ser percebido como uma preocupao real no Brasil. Ainda que haja setores da sociedade (e mesmo da administrao pblica) que defendam que o pas no alvo de organizaes terroristas, convm lembrar que os brasileiros recebero em seu territrio delegaes de pases que o so em todos os grandes eventos aqui assinalados. No baixa a probabilidade de um atentado terrorista no Brasil nos prximos anos, cuja repercusso seria imensa, sobretudo se ocorresse durante um grande evento.27 Preocupa o fato de a sociedade brasileira e as autoridades pblicas no parecerem atentas ou preparadas para enfrentar o terrorismo em solo ptrio.28 Portanto, um pas como o Brasil, que quer alcanar uma posio de destaque no plano internacional, que vem conquistando cada vez mais espao poltico, econmico, tecnolgico em mbito global, no pode continuar lidando com inteligncia como o faz hoje. O Brasil j se tornou alvo da inteligncia de outros pases e organizaes. E ainda muito vulnervel como sociedade e como Estado. Iniciativa importante para fazer frente a essa adversidade delicada o desenvolvimento de medidas de contrainteligncia. Fala-se aqui de investimentos em segurana de pessoas, organizaes, processos, produtos, reas e instalaes, comunicaes, entre outros. Ademais, fundamental que se desenvolva uma cultura de inteligncia no s entre servidores pblicos, civis e militares, mas, sobretudo, entre os tomadores de deciso e, alm disso, junto sociedade como um todo. E isso requer mudanas na legislao e, principalmente, vontade poltica. Enfim, necessrio que se reestruture o aparato brasileiro de segurana e inteligncia.
6 A ORGANIZAO DA INTELIGNCIA NO BRASIL
A atividade de inteligncia no Brasil tem como marco o ano de 1927, com a instituio, pelo presidente Washington Lus, do Conselho de Defesa Nacional que tinha uma Secretaria cuja funo, entre outras, era assessorar o Chefe de Estado em assuntos de informaes e contrainformaes. A partir de ento, a comunidade
27. Em entrevista ao jornal Folha de S. Paulo, em 17/11/2011, o superintendente da Polcia Federal em So Paulo, Roberto Troncon Filho, assinalou que elevado o risco de um atentado terrorista em So Paulo por ocasio da Copa de 2014. A entrevista est disponvel em: <http://joanisval.com/2011/11/28/risco-de-terrorismo-na-copa>. 28. Estudo interessante sobre os riscos de aes terroristas no Brasil o trabalho de Pinto, 2014. Disponvel em: <http://marcusviniciusreis.files.wordpress.com/2011/11/terrorismo-na-copa-do-mundo-viegas1.pdf>.
de inteligncia passou por altos e baixos, cresceu, tornou-se influente e alcanou as mais altas esferas de poder na Repblica, com dois supremos mandatrios dela oriundos (Emlio Garrastazu Mdici e Joo Baptista Figueiredo).29 O apogeu da atividade de inteligncia no Brasil foi poca do Servio Nacional de Informaes (SNI) e do Sistema Nacional de Informaes (Sisni), quando os servios secretos tinham grande influncia junto s mais altas esferas de governo. Entretanto, junto com o poder veio o estigma dos servios secretos associados ao perodo militar e a condutas arbitrrias e ilegais de algumas pessoas ligadas ento comunidade de informaes. E a sociedade brasileira passou a ver a atividade de inteligncia intimamente associada represso. Com a extino do SNI e do Sisni em 1990, a atividade de inteligncia entraria no que se poderia chamar de era das trevas. A comunidade de informaes foi desmantelada, servidores civis foram redistribudos, aposentados ou demitidos, os militares que trabalhavam nos rgos de inteligncia reconduzidos a suas respectivas Foras. Arquivos foram perdidos ou destrudos e houve uma ruptura na memria organizacional de muitos servios secretos que dificilmente poderia ser recuperada. Esse cenrio s comeou a mudar a partir de meados da dcada de 1990, com a proposta, no governo Fernando Henrique Cardoso, de criao de uma agncia de inteligncia e de um sistema de inteligncia que operassem de forma consentnea com o regime democrtico, em defesa do Estado e da sociedade e em estrito cumprimento da lei. Em 7 de dezembro de 1999, a Lei no 9.883 foi promulgada, criando a Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin) e instituindo o Sistema Brasileiro de Inteligncia (Sisbin).30 Decorridos mais de dez anos da Lei no 9.883, a comunidade de inteligncia ainda muito malvista pela sociedade em geral e pelos tomadores de deciso. Os servios secretos operam com grande dificuldade, tanto devido falta de respaldo legal quanto pelo escasso oramento, tendo, ainda, que lidar com a desconfiana da populao e de seus clientes, os polticos e os administradores pblicos dos mais altos escales. O Sistema tem dificuldade de integrao e mudanas se fazem necessrias, sobretudo em um contexto em que novas ameaas se evidenciam e em um momento em que o Brasil se desenvolve e busca aumentar seu protagonismo em mbito internacional. Em outras palavras, h muitos problemas, e esses problemas tm de ser resolvidos.
29. Os presidentes Emlio Garrastazu Mdici (1905-1985) e Joo Baptista de Oliveira Figueiredo (1918-1999), que governaram o Brasil entre 1969 e 1974, e 1979 e 1985, respectivamente, foram chefes do SNI, saindo desse cargo para ocupar a Presidncia da Repblica, por eleio indireta. Para um breve histrico da atividade de inteligncia no Brasil, ver nosso artigo em Gonalves (2009). Ver, tambm, Stepan (1996) e Antunes (2002). 30. A Lei no 9.883, de 7 de dezembro de 1999, o marco legal para a atividade de inteligncia no Brasil.
310
Entre os problemas e dificuldades atualmente enfrentados pela comunidade de inteligncia no Brasil esto:
l
a falta de mandato claro e de apropriada distribuio de competncias entre os distintos rgos do Sisbin; dificuldades de integrao e cooperao entre os entes do Sistema; ausncia de uma autoridade central que efetivamente coordene os diversos segmentos; falta de legislao que estabelea mecanismos e protocolos de cooperao; ausncia de legislao que d respaldo atividade e ao pessoal de inteligncia e que proteja o conhecimento sigiloso sob a guarda dos servios secretos; fragilidade oramentria; e ausncia de mecanismos efetivos de controle, particularmente de controle externo da atividade de inteligncia.31
l l
l l
l l
Todos esses problemas esto relacionados ausncia de uma cultura de inteligncia entre os brasileiros. No se conhece, no se discute e no se d importncia atividade de inteligncia no pas. De fato, a opinio pblica brasileira (e isso se reflete nos governantes) parece no ver com muito bons olhos os servios secretos e seu trabalho. Essa percepo reticente da sociedade brasileira com relao atividade de inteligncia tem entre suas razes o preconceito contra os servios secretos e a associao destes a iniciativas e regimes autoritrios. Duas dcadas e meia transcorridas desde o fim do perodo militar no Brasil, a atividade de inteligncia ainda vista como algo ilegtimo e relacionado ditadura. O termo pejorativo araponga (cunhado pelo dramaturgo Dias Gomes em novela de sua autoria, do incio da dcada de 1990, como referncia a um personagem atrapalhado da comunidade de informaes) tornou-se gria para satirizar o pessoal da inteligncia no Brasil e revela o desprestgio dos profissionais da rea perante certos setores da sociedade brasileira, particularmente entre formadores de opinio. Uma consequncia da falta de cultura de inteligncia no Brasil o despreparo dos brasileiros (tanto na iniciativa privada quanto no setor pblico) para fazer frente a ameaas reais como a espionagem (a servio de outros Estados ou de organizaes no governamentais), a atuao de organizaes criminosas e mesmo de grupos terroristas. Com isso a vulnerabilidade do Brasil diante desse tipo de ameaa
31. Para anlise mais detalhada desses problemas, ver, de nossa autoria, Gonalves (2011a, p. 259-280).
enorme. Outra consequncia a falta de investimento no setor e a ausncia de mecanismos legais e institucionais que viabilizem o trabalho do pessoal de inteligncia. S quem perde com essa falta de cultura de inteligncia a sociedade e o Estado brasileiros.
7 O APRIMORAMENTO DA INTELIGNCIA NO BRASIL
Assinalados os obstculos relacionados atividade de inteligncia, cabem algumas consideraes sobre como aprimorar essa atividade no Brasil.32 Primeiramente, o Sisbin deve ser reestruturado para permitir cooperao e integrao mais eficazes, eficientes e efetivas entre seus membros. Tem-se discutido, por exemplo, a criao de subsistemas de inteligncia voltados para a defesa nacional, a segurana pblica, a inteligncia econmico-financeira e, naturalmente, a inteligncia estratgica (ou de Estado). O estabelecimento de subsistemas pressupe maior especializao entre os rgos do Sisbin. Para que isso ocorra, fundamental que seja estabelecido mandato claro para cada um dos rgos e unidades que compem o Sistema, bem como o mbito de atuao e seus limites, de modo que um no intervenha na esfera de atuao do outro. Claro que essa especializao s seria possvel se a ela estivessem associados mecanismos efetivos, eficientes e eficazes de cooperao e, ainda, regras claras para integrao do conhecimento produzido pelos distintos setores. Sem essa delimitao de competncias e reas de atuao um servio acabar interferindo nos assuntos do outro e poder haver choque entre eles. Entre os possveis mecanismos de fomento cooperao no Sisbin esto a criao de foras-tarefa, o estabelecimento de uma nica escola de formao da comunidade, como se dava com a antiga Escola Nacional de Informaes (EsNI), ou de estreita cooperao e parcerias entre as escolas existentes,33 e a instituio de salas de crise ou centros de integrao nos principais rgos esses centros seriam locais nas diferentes agncias/unidades em que estivessem trabalhando permanentemente representantes dos membros do Sisbin. Exemplo disso o Centro de Integrao do Sisbin, do Departamento de Integrao do Sisbin (Disbin), criado na Abin em 2008. O aprimoramento da inteligncia no Brasil passa tambm pelo estabelecimento de um arcabouo legislativo que d respaldo atividade e garantia aos profissionais que nela atuam em defesa do Estado e da sociedade. Nesse sentido, a lei deve regulamentar de forma clara a atividade, seus limites, o uso de meios e
32. Consideraes mais aprofundadas sobre o aprimoramento da atividade de inteligncia no Brasil podem ser encontradas em Gonalves (2011a). 33. Entre as escolas de inteligncia que existem atualmente no Brasil, cita-se, por exemplo, a Escola de Inteligncia (ESINT), a Escola de Inteligncia Militar do Exrcito (Esimex) e a Academia Nacional de Polcia (ANP).
312
tcnicas sigilosos e, ainda, o sigilo nos procedimentos de compras e contratos, na publicao de atos oriundos da comunidade de inteligncia (o fato de ser publicado em extrato no afeta o princpio da transparncia, desde que haja um rgido controle desses atos). No que concerne aos profissionais de inteligncia, estes necessitam de normas claras que lhes deem respaldo para o exerccio regular de suas atribuies, que protejam sua identidade e garantam o sigilo profissional de seus atos. Atualmente, os profissionais dos servios secretos no tm qualquer garantia para atuarem, sobretudo aqueles de operaes, o que os pe em situao tremendamente delicada de exposio. Ateno especial deve ser dada, ainda, legislao sobre salvaguarda de assuntos sigilosos, que precisa de reforma. Note-se, por exemplo, que as regras referentes a oramento so as mesmas para toda a administrao pblica. natural que os servios secretos tenham legislao especfica referente a suas previses e alocaes oramentrias. Esse tema que merece maior discusso no Parlamento. Por ltimo, a inteligncia privada, tambm chamada competitiva, necessita de regulamentao e controle. De nada adiantam reformas na estrutura e funcionamento da atividade de inteligncia no Brasil sem mudanas em seus mecanismos de controle, em mbito interno e externo. Ademais, precisa haver vontade poltica, tanto no Poder Executivo quanto no Legislativo para realmente controlar os servios secretos. Iniciativas importantes j foram tomadas para aprimorar a atividade de inteligncia no Brasil. Destaque-se, por exemplo, a elaborao, por uma comisso especial no Executivo, do projeto de Poltica Nacional de Inteligncia (PNI), documento norteador da comunidade de inteligncia brasileira. Concludo o projeto, este foi apresentado ao ento presidente Lus Incio Lula da Silva e por ele encaminhado apreciao do rgo de controle externo do Congresso Nacional a Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (CCAI). Apreciado pelo Poder Legislativo, o projeto de PNI foi devolvido ao Executivo com sugestes, estando pronto para ser editado pelo presidente da Repblica, no final de 2010, o que, contudo, no ocorreu. De fato, decorrido mais de um ano de mandato da presidente Dilma Rousseff, nada foi feito nesse sentido e o pas permanece sem uma poltica que oriente a atuao dos servios secretos brasileiros.
8 CONCLUSES
Quando o assunto democracia e inteligncia, fundamental que se tenha em mente que esta um dos alicerces daquela. Os servios secretos em uma democracia servem para assessorar o processo decisrio com informaes estratgicas que s eles podem fornecer. E tambm existem para proteger o Estado e a sociedade.
muito complicado, a qualquer nao, sobretudo em um mundo to instvel e competitivo, subsistir sem uma cultura de planejamento, uma cultura de segurana e uma cultura de inteligncia. No caso do Brasil, parecem faltar esses trs elementos, o que acaba gerando vulnerabilidade do pas frente a seus pares e a grupos no estatais que possam representar ameaa aos interesses brasileiros. No que concerne especificamente atividade de inteligncia, reitera-se que, cada vez mais, o Brasil ser foco das atenes internacionais, sendo previsvel que servios secretos estrangeiros aumentem sua atuao no territrio brasileiro ou sobre alvos brasileiros. Afinal, no so poucos os pases que dispem de servios de inteligncia externa e que enviam seus agentes para alm de suas fronteiras com o objetivo de reunir informaes sobre pessoas, organizaes e Estados e, em alguns casos, tentar influenciar, de diferentes maneiras (inclusive ilcitas e violentas), pessoas, organizaes e Estados. Diante desse quadro, mostra-se fundamental que se desenvolva uma cultura de inteligncia no Brasil, jogando-se de lado os preconceitos e os estigmas que marcam as relaes entre a sociedade e os servios secretos. Caso isso no ocorra, repitase, o Estado e a sociedade brasileiros ficaro mais e mais vulnerveis, e a democracia ameaada. Isso se aplica tanto em grandes questes de poltica externa, quanto no mbito domstico, e nas decises governamentais em diferentes campos. No investir em inteligncia ser surpreendido com situaes adversas. Isso, muitas vezes, pode gerar graves prejuzos. No atual cenrio de insegurana internacional, as naes desenvolvidas do globo tm investido de maneira sria em inteligncia. Ou o Brasil aprende com isso ou arcar com as consequncias da falta de inteligncia...
REFERNCIAS
ANTUNES, P. C. B. SNI & Abin: uma leitura da atuao dos servios secretos brasileiros ao longo do sculo XX. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. BARRAL, J.; LANGELAAN, G. Espionagem industrial. Rio de Janeiro: Expresso e Cultura, 1970. BEARDEN, M.; RISEN, J. O grande inimigo: a histria secreta do confronto final entre a CIA e a KGB. Rio de Janeiro: Objetiva, 2005. BERKOWITZ, P. The future of American intelligence. Stanford: Hoover Institution Press, 2005. BETTS, R. K. Enemies of intelligence knowledge & power in American national security. New York: Columbia University Press, 2007. BBLIA SAGRADA. Josu 2,1. Disponvel em: <http://www.bibliacatolica.com.br>.
314
BRUNEAU, T. Intelligence and democratization: the challenge of control in new democracies. The Center for Civil-Military Relations Naval Postgraduate School, Monterey California, Mar. 2000(Occasional Paper, n. # 5). CROWDY, T. The enemy within: a history of espionage. Oxford: Osprey Publishing, 2006. EISENDRATH, C. (Ed.). National insecurity U.S. intelligence after the cold war. Washington: Temple University Press, 2000. FIGUEIREDO, L. Ministrio do silncio. Rio de Janeiro: Record, 2005. GILL, P. Policing politics: security intelligence and the liberal democratic state. London: Frank Cass, 1994. ______. PHYTHIAN, M. Intelligence in an insecure world. Cambridge: Polity Press, 2006. GOLDFARB, A.; LITVINENKO, M. Morte de um dissidente o envenenamento de Alexander Litvinenko e a volta da KGB. So Paulo: Companhia das Letras, 2007. GONALVES, J. B. Vises do jogo: percepes das sociedades canadense e brasileira sobre a atividade de inteligncia. In: SWENSON, R.; LEMOZY, S. (Coord.). Democratizacin de la guncin de inteligencia. Washington, D.C.: National Defense University College Press, 2009. ______. Polticos e espies o controle da atividade de inteligncia. Niteri: Impetus, 2010. ______. O que fazer com nossos espies? Consideraes sobre a atividade de inteligncia no Brasil. In: MENEGUIN, F. (Org.). Agenda legislativa para o desenvolvimento nacional. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2011a. p. 259-280. ______. Atividade de inteligncia e legislao correlata. 2. ed. Niteri: Impetus, 2011b. HILSMAN, R. After the cold war the need for intelligence. In: EISENDRATH, C. (Ed.). National insecurity U.S. intelligence after the cold war. Washington, D.C.: Temple University Press, 2000. p. 8-22. HUGHES-WILSON, J. The puppet masters spies, traitors and the real forces behind world events. London: Cassel, 2005. IND, A. Histria da espionagem. Rio de Janeiro: Bloch, 1967. KAY, S. Global security in the twenty-first century. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, 2006.
KENT, S. Strategic intelligence for American world policy. Princeton: Princeton University Press, 1949. LEDERMAN, G. N. Restructuring the intelligence community. In: BERKOWITZ, P . The future of American intelligence. Stanford: Hoover Institution Press, 2005. LIVTINENKO, A.; FELSHTINSKY, Y. A exploso da Rssia uma conspirao para restabelecer o terror da KGB. Rio de Janeiro: Record, 2007. MORGAN, P. International security problems and solutions. Washington, D.C.: CQ Press, 2006. MURDOCK, C. et al. Improving the practice of national security strategy a new approach for the post-cold war world. Washington, D.C.: The CSIS Press, 2006. PINTO, M. V. Copa do Mundo de 2014 um estudo sobre o risco de ocorrncia de um atentado terrorista. Disponvel em: <http://marcusviniciusreis. files.wordpress.com/2011/11/terrorismo-na-copa-do-mundo-viegas1.pdf>. POSNER, R. Remaking domestic intelligence. Stanford: Hoover Institution Press, 2005. RICHARDSON, M. A. Julius Caesars use of intelligence. Dissertao de Mestrado. Defense Intelligence College, 1984. RICHELSON, J. The US intelligence community. Boulder, Colorado: Westiew Press, 2007. SARKESIAN, S.; WILLIAMS, J. A.; CIMBALA, S. US national security policymakers, processes & politics. 4th ed., Boulder: Lynne Rienner, 2008. SHELDON, R. M. Toga & Dagger: espionage in ancient Rome. MHQ. The quarterly journal of military history, p. 28-33, Autumn 2000. Disponvel em: <http://www.historynet.com/wars_conflicts/ancient_medieval_wars/3028426. html>. STEPAN, A. Os militares: da abertura Nova Repblica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1996. SUN TZU. A arte da guerra. Rio de Janeiro: Bibliex, 2003. TODD, P .; BLOCH, J. Global intelligence the worlds secret services today. Dhaka: University Press Ltd., 2003. UGARTE, J. M. Controle Pblico da Atividade de Inteligncia: a procura de legitimidade e eficcia. In: Brasil. Congresso Nacional. Anais do Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: Contribuies para a Soberania e a Democracia, de 6 a 7 de novembro de 2002. Braslia: Abin, 2003. p. 89-145.
316
WEINER, T. Legado de cinzas uma histria da CIA. Rio de Janeiro: Record, 2008.
HULNICK, A. Keeping us safe: secret intelligence and homeland security. Westport: Praeger, 2004.
CAPTULO 11
O PRESENTE E O FUTURO DA DISSUASO BRASILEIRA

Luiz Eduardo Rocha Paiva*
A dissuaso um modo de relacionamento entre duas pessoas ou duas coletividades, to velho quanto a humanidade. Raymond Aron (filsofo, socilogo e historiador francs)
1 INTRODUO
O propsito da dissuaso convencer um oponente a no fazer algo que contrarie a vontade do dissuasor ou induzi-lo a fazer o que seja do interesse deste ltimo. A dissuaso ser efetiva se o seu agente no precisar empregar, decisivamente, a fora bruta para impor sua vontade, pois o adversrio limita ou desiste de seus propsitos por crer na capacidade e disposio do primeiro em cobrar-lhe um preo elevado, caso insista nas atitudes anunciadas ou adotadas. fcil entender o significado, embora no seja to simples desenvolver e manter uma capacidade de dissuaso efetiva, que contribua para a soluo de conflitos quando entram em choque interesses importantes ou vitais de atores direta ou indiretamente envolvidos. A Poltica de Defesa Nacional assume a dissuaso como propsito ao estabelecer: A vertente preventiva da Defesa Nacional reside [...] em postura estratgica baseada na existncia de capacidade militar com credibilidade, apta a gerar efeito dissuasrio (Brasil, 2005, grifo do autor). No nvel poltico cabe traduzir a ideia abstrata de postura estratgica em algo concreto, de modo a caracteriz-la de forma clara. A postura estratgica pretendida pelo Brasil no cenrio mundial est estabelecida na Constituio Federal (CF) Prembulo e Ttulo I. A partir dessa base e de outros artigos da CF, particularmente do Artigo 142 (misso das Foras Armadas), a defesa nacional comea a ser delineada, o que prossegue na Lei Complementar (LC) N. 97/1999 (com as modificaes introduzidas nas LC no 117/2003 e no 136/2010). As Polticas (Nacional e Militar)
* General de Brigada da Reserva. Professor emrito e ex-comandante da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (Eceme) e membro da Academia de Histria Militar Terrestre do Brasil.
318
de Defesa e as Estratgias (Nacional e Militar) de Defesa completam o desenho, estabelecendo objetivos e diretrizes que ajudaro a identificar as capacidades militares a serem desenvolvidas para conferir poder dissuasrio expresso militar. Porm, a capacidade de dissuaso de um pas depende do poder nacional total, ou seja, do conjunto de todas as suas expresses poltica, econmica, psicossocial, militar e cientfico-tecnolgica atuando coordenadamente para garantir a consecuo dos interesses da nao nas situaes com potencial para gerar conflitos internacionais. Neste trabalho, procura-se responder a alguns questionamentos que interessam diretamente defesa nacional. Um pas com poder militar baseado em foras armadas apenas convencionais (sem armas nucleares), ainda que modernas e equipadas, teria capacidade dissuasria para defender seu patrimnio e projetar-se com efetividade no cenrio internacional? Que contribuio a expresso militar, com capacidade de dissuaso, pode trazer poltica exterior de um pas no jogo do poder entre as naes? Qual a amplitude da atual capacidade dissuasria do Brasil? Qual o desenho de foras armadas capaz de configurar um nvel adequado de dissuaso militar num lapso de trs dcadas? A nfase do trabalho est na dissuaso militar, com o cuidado de fazer breves consideraes sobre as demais expresses do poder nacional quando necessrio para esclarecer uma ideia. feita uma abordagem sucinta sobre o significado de dissuaso, seguida da apresentao dos modelos e posturas que podem ser adotados para orientar as aes no sentido de desenvolv-la, bem como dos requisitos para a dissuaso ser efetiva. Comenta-se o papel da dissuaso nas relaes de poder entre naes e a dissuaso brasileira tal como tem sido vista pelo pas no perodo de 1950 at este incio de sculo. A partir da imagem sumria do contexto atual e das perspectivas futuras da insero global do pas, apresenta-se uma proposta de poder militar a ser alcanado pelo Brasil, capaz de lhe conferir um nvel razovel de dissuaso militar num lapso de trs dcadas, caso haja vontade nacional, deciso poltica e medidas concretas nesse sentido. As ideias apresentadas na parte do artigo referente teoria de dissuaso (sees 2 a 4) so consagradas e esto em farta bibliografia, documentos e estudos sobre o tema, podendo ser pesquisadas nas referncias e na bibliografia complementar mencionadas ao final do texto. O autor tambm comenta, complementa, modifica ou atualiza algumas ideias, com base na experincia no trato com o tema ao longo de quatro dcadas de vida militar.
2 AMPLIANDO O ENTENDIMENTO DE DISSUASO
Foi o general Andr Beaufre (1902-1975), do Exrcito francs, quem desenvolveu com profundidade a teoria moderna de dissuaso e de sua contraparte, a ao;
O Presente e o Futuro da Dissuaso Brasileira
319
estabeleceu ainda suas relaes com a estratgia nacional e a militar, o poder atmico e o convencional. Os estudos foram intensificados por diversos especialistas durante a Guerra Fria e ainda so constantemente atualizados, ampliados e aplicados como fundamentos para formular polticas e estratgias de defesa e projeo de poder. A dissuaso tem carter preventivo e deve ser vista como um meio e no um fim. importante entender que, alm do propsito de garantir a consecuo de interesses, ela tambm visa evitar a escalada de uma crise a ponto de levar ao emprego do poder militar de forma ampla e prolongada, configurando um conflito armado. O entendimento do que seja dissuaso fica mais claro quando se destacam as ideias centrais repetidas em seus diversos conceitos, e que devem orientar a ao do dissuasor. A dissuaso implica: 1) Empreender estratgias que podem ser focadas em um ou, simultaneamente, em trs verbos persuadir, ameaar e impedir. 2) Mostrar e convencer a potenciais oponentes que o dissuasor possui foras armadas dotadas de considervel letalidade e tem capacidade e determinao de empregar o poder militar. 3) Integrar a participao das expresses poltico-diplomtica, militar, econmica, cientfico-tecnolgica e psicossocial do poder nacional, por meio de ameaas e presses (veladas ou ostensivas), de todas simultaneamente ou das que sejam suficientes para dobrar o oponente. 4) Tentar respaldar posies e aes em justificativas racionais (segundo o ponto de vista do dissuasor) e em avaliao de riscos, que convenam o oponente da relao custo-benefcio desvantajosa no caso de um conflito armado. 5) Convencer o oponente a mudar seu objetivo ou deciso e a buscar a negociao. 6) Ter o propsito de evitar uma escalada da crise que resulte em conflito armado. Ao contrrio da dissuaso, outro modo de buscar a consecuo de interesses em conflitos a ao, pela qual um ator busca impor sua vontade aplicando o poder militar de forma significativa, assumindo o elevado risco de um conflito armado ou por ele optando sem empenhar-se em negociaes prolongadas. Depende de um considervel desequilbrio de foras, elevada liberdade de ao em face de rivais altura no cenrio internacional e poder nacional para lograr efeito decisivo, em curto espao de tempo, criando um fato consumado difcil de ser
320
revertido pela presso de organismos internacionais e de potncias rivais. Na ao militar inserem-se as guerras preemptivas atacar antecipando-se ao ataque em evidente preparao por um potencial inimigo e as preventivas atacar para neutralizar ameaas apenas visualizadas como altamente provveis no futuro. Uma ao militar preemptiva foi a Guerra dos Seis Dias (1967), quando Israel antecipou-se ao ataque em preparao pelos pases rabes. A invaso do Iraque pelos Estados Unidos (2003) foi uma ao militar preventiva para impedir uma possvel desestabilizao provocada pelo Iraque na Arbia Saudita, aliada e importante fornecedora do petrleo norteamericano. Hoje, poucos pases desfrutam de poder e liberdade de ao, em mbito global, para ter xito, isoladamente, mediante o emprego de aes militares. Existem situaes em que um ator logra sucesso ao obrigar o oponente a agir contra a prpria vontade apenas pela ameaa do emprego da fora. Portanto, existe uma rea cinzenta ou de recobrimento entre a dissuaso ofensiva (a ser abordada adiante) e a ao militar. O general Beaufre (1979, 1982) introduziu a ideia de dissuaso e ao como estratgias opcionais, proposta que tem seguidores, como se v na bibliografia e em documentos referenciados ao final deste texto e em outros trabalhos sobre o tema. Ambas as estratgias, no parecer do general, devem ser conduzidas por meio de medidas tomadas em todas as expresses do poder, ampliando viso anterior mais voltada ao campo militar. Porm, no tocante dissuaso militar, h os que no a consideram uma estratgia, mas sim um efeito buscado por meio de estratgias de defesa, isoladamente, ou de defesa e projeo de poder. A dissuaso, estratgia ou efeito, uma opo menos agressiva do que a ao, portanto mais coerente com o perfil pacfico e o histrico de relaes internacionais do Brasil.
3 MODELOS DE DISSUASO
A dissuaso como estratgia nasceu com o advento da arma atmica e sua efetividade repousava na certeza de mtua destruio num conflito entre potncias nucleares, ou seja, o preo inaceitvel e o efeito psicolgico, ambos estimulando a prudncia. Era a Estratgia de Dissuaso Nuclear onde a bomba, como ameaa, representou um fator de equilbrio inibidor de conflitos diretos entre os detentores da denominada arma do juzo final. Foi exatamente a percepo das terrveis consequncias morais e materiais do emprego do poder atmico que contribuiu para dar vida Estratgia de Dissuaso Convencional, calcada na existncia de um poder militar com meios convencionais de elevada letalidade e na aplicao coordenada de todas as expresses do poder nacional. A Dissuaso Nuclear e a Dissuaso Convencional so modos ou tipos de dissuaso propostos pelo general Beaufre (1979) e aceitos mundialmente.
321
Por um lado, existem peritos em estratgia que no conferem relevncia e outros que fazem profundas restries eficcia da dissuaso convencional, sendo um consenso entre os que a defendem a sua dependncia de diversas variveis, algumas no controlveis pelo ator que a emprega. Por outro lado, a dissuaso nuclear, embora tenha sido o fator determinante para impedir conflitos da magnitude dos ocorridos nas duas guerras mundiais do sculo XX, no evitou a proliferao de enfrentamentos blicos perifricos com o envolvimento direto ou indireto dos Estados Unidos e da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e de seus aliados. Na Guerra da Coreia (1950-1953), os Estados Unidos no fizeram uso do arsenal nuclear dissuadidos pela possibilidade de envolvimento direto da URSS, potncia nuclear, em apoio Coreia do Norte e China, cujo engajamento no conflito equilibrara a situao operacional antes favorvel aos Estados Unidos e Coreia do Sul. No sudeste da sia (1963-1975), os Estados Unidos limitaram suas aes contra o Vietn do Norte para evitar, tambm, o envolvimento direto da URSS e da China, ento uma nova potncia nuclear. A Coreia do Norte e a China, no primeiro conflito, e o Vietn do Norte, no segundo, no eram potncias nucleares e puderam enfrentar os Estados Unidos com armas convencionais. No entanto, neste ltimo conflito, a guerra de guerrilhas (resistncia) teve um papel estratgico importante ao estabelecer as condies objetivas para a vitria posterior, concretizada em 1975 num quadro de guerra convencional. Em 1982, a Gr-Bretanha, potncia nuclear, no dissuadiu a Argentina de tentar a recuperao das Ilhas Malvinas pela fora. A deciso britnica de aceitar o conflito armado foi bem diferente da tomada quando a China pressionou para a devoluo de Hong Kong, pois a Gr-Bretanha aceitou negociar e atendeu ao pleito da potncia nuclear e convencional asitica de indiscutvel poder dissuasrio. Se houvesse um conflito armado naquela regio, seria certamente favorvel China, por estar em rea a ela perifrica e por seu poder militar convencional, uma vez que o objeto da disputa no valeria o preo de um conflito nuclear. As sucessivas intervenes da URSS em pases da Cortina de Ferro no leste europeu, durante as dcadas de 1950 e 1960, e a crise dos msseis soviticos em Cuba (1962), que envolveu Estados Unidos, URSS e Cuba, no escalaram para conflitos armados. O leste europeu era rea de reconhecida influncia e de interesse vital para a defesa da URSS. Um conflito convencional naquela regio, inclusive pela proximidade, seria favorvel URSS, sendo o seu custo elevado demais para os Estados Unidos e seus aliados. Idntico raciocnio, no sentido inverso, pode ser feito para um conflito entre as duas superpotncias no Caribe. Portanto, a dissuaso nuclear no impediu que os dois pases corressem, num primeiro momento, o risco do conflito militar direto. O resultado de um eventual
322
conflito armado convencional pesou na deciso de cada potncia envolvida ao optar por recuar, respeitando a rea de influncia da outra, ao contrrio do que ocorreria se fossem reas perifricas do planeta. Assim, o receio de uma derrota, com a consequente perda de prestgio, fator de fora da dissuaso convencional. Em conflitos de longa histria como os existentes entre Israel e os Pases rabes, entre ndia e Paquisto, entre Peru e Equador, quando nenhum deles dispunha de armas atmicas, a dissuaso convencional no foi capaz de evitar a recorrncia de conflitos armados. Porm, admite-se que ela tenha cumprido parcialmente seu papel, contribuindo para evitar a guerra total ou um permanente estado de guerra entre os pases em litgio, cientes do custo elevado cobrado pelo poder militar dos respectivos adversrios. Por outro lado, a presso exercida por organismos internacionais e potncias globais interessadas permitiu limitar ou interromper as crises quando estas escalavam para a guerra. A anlise de diversos conflitos da histria permite extrair concluses quanto aos dois modos de dissuaso. Dissuaso Nuclear 1) Tem sido eficaz para impedir o choque direto entre potncias atmicas, pela convico da mtua destruio, mas no entre aquelas e potncias convencionais. 2) A liberdade de ao de potncias atmicas empregarem armas nucleares contra potncias convencionais no total e, em princpio, s o faro se estiverem em risco seus interesses vitais. 3) A aventura argentina na Guerra das Malvinas um exemplo do grau de incerteza que rege as relaes de poder no cenrio internacional, uma vez que a racionalidade de lderes e populaes afetada por variveis de difcil controle, como as que gravitam no mbito das emoes, particularmente nos pases de regime no democrtico. 4) reas de influncia direta de potncias nucleares tm sido consideradas como fator de peso nas relaes de poder, mas elas no esto imunes a tentativas de projeo de potncias rivais, o que se torna mais evidente com a crescente globalizao e a paulatina consolidao da multipolaridade no cenrio global. 5) A ameaa de um ataque nuclear teria um efeito psicolgico dissuasrio determinante sobre potncias convencionais, pela certeza da destruio unilateral, mas sua concretizao s seria admissvel em situaes extremas e excepcionais.
323
Dissuaso Convencional 1) A excepcionalidade do emprego de armas nucleares, particularmente em conflitos que envolvam potncias atmicas e convencionais, refora a crena na possibilidade de eficcia, embora parcial e dependente, da dissuaso convencional. 2) Uma potncia nuclear costuma ter, simultaneamente, poder militar convencional dissuasrio, o que no acontece com muitas potncias convencionais. 3) Aliana ou apoio de uma potncia, particularmente nuclear, refora a dissuaso convencional. 4) No que tange ao ator que se pretende dissuadir, a eficcia da dissuaso convencional depende, principalmente, da importncia do interesse em disputa para aquele ator e, em segunda instncia, de sua crena na letalidade das foras armadas do dissuasor e na disposio deste para empreg-las. 5) No tocante ao dissuasor, a eficcia da dissuaso convencional depende: de um poder militar de elevada letalidade, equilibrado ou favoravelmente desequilibrado; do nvel de apoio proporcionado pelas demais expresses do poder; de vontade poltica e coeso nacional em torno das decises de governo; do conceito do pas no cenrio internacional; da liberdade de ao para ameaar e concretizar a ameaa; e da capacidade de durar na ao, caso decida empregar o poder militar. 6) A capacidade de dissuaso convencional, ao contrrio da nuclear, depende muito do permanente fortalecimento do poder militar ou da manuteno do equilbrio em face de provveis oponentes, podendo existir em relao a um ator e no a outro. 7) A dissuaso convencional procura produzir um efeito psicolgico sobre o oponente, calcado no medo de ser derrotado, cuja eficcia relativa, pois no h uma ameaa de destruio garantida como na dissuaso nuclear. Na dissuaso convencional, pode-se optar por uma postura dissuasria ofensiva ou defensiva. A primeira implica disposio e capacidade para revidar ou mesmo antecipar-se a uma agresso, atuando no s contra foras militares inimigas como tambm contra outros interesses e bens, inclusive no envolvidos diretamente no cenrio de conflito. Um exemplo foi o bombardeio de Trpoli em 1986, pelos Estados Unidos, no s como retaliao, mas tambm ameaa a Khadafi, caso no rompesse seus vnculos com o terrorismo internacional. A segunda est mais restrita disposio e capacidade de deter ou revidar a agresso do oponente
324
dentro de um teatro de operaes ou agindo sobre o objetivo onde ela se concretize. Em ambas, o ator que se deseja dissuadir deve ser convencido da capacidade do dissuasor infligir-lhe danos muito elevados ou inaceitveis, tornando-lhe desfavorvel a relao custo-benefcio caso prossiga com seus propsitos no conflito. Mas no basta possuir fora militar, sendo fundamental ter disposio poltica de empreg-la, a fim de garantir o imprescindvel esforo prvio em todos os setores da nao, no sentido de construir a capacidade de dissuaso almejada. Em sntese, so requisitos da dissuaso: a capacidade do dissuasor, caracterizada pela existncia de meios que tornem possvel ameaar o oponente; a eficcia da comunicao, para tornar conhecida pelo oponente a capacidade do dissuasor e, tambm, deixar claro que decises e aes do oponente no sero admitidas; e a credibilidade do dissuasor, entendida como a certeza do oponente de que o primeiro est decidido a empregar o poder militar para concretizar seus interesses no conflito (Martinez, 2004, p. 117). Sem desprezar outros fatores, a postura ofensiva depende principalmente de um poder blico superior ao do oponente, que confira maior capacidade de ameaar fator fundamental dissuaso. uma postura certamente mais eficaz que a defensiva.
4 DISSUASO E RELAES DE PODER
Poder a aptido para impor-se a outros atores, a fim de conquistar ou manter os objetivos que assegurem a satisfao de interesses prprios; implica dispor de meios com quantidade e qualidade para superar os bices que se anteponham aos fins almejados e, tambm, de vontade para empreg-los. Se um poder for aplicado onde no haja vazio de poder, tender a chocar-se com atores rivais presentes, que buscaro limit-lo ou neutraliz-lo. Estratgias equivocadas desgastam o poder e causam graves danos a um ator. A poltica exterior tem duas vertentes, a diplomtica e a militar. O Estado que no percebe e no aplica inteligentemente esta parceria no cumpre, como deveria, um de seus principais deveres como delegado da nao garantir sua segurana e defesa. Diante de conflitos existentes ou possveis, determinado ator poder adotar um dos trs Posicionamentos Estratgicos a seguir apresentados (Martinez, 2004, p. 14; 142-147. Ideias atualizadas e ampliadas pelo autor). 1) Negociar com o oponente: persuadindo-o a aceitar seus propsitos; barganhando interesses negociveis; desviando-se do embate direto, seja por meio da identificao e proposta de explorao conjunta de outros interesses comuns e importantes, como os em litgio, seja pleiteando a
325
mediao ou arbitragem de outro ator; ou, ainda, buscando alianas ou apoio de outros pases nas negociaes em andamento. 2) Coagir o adversrio por meio da intimidao moral e fsica provocada pela ameaa ou pela aplicao de presses nos campos poltico-diplomtico, militar, econmico, cientfico-tecnolgico e psicossocial, admitido o emprego limitado de operaes militares que no configurem um conflito armado. 3) Impor-se por meio do conflito armado para neutralizar ou reduzir substancialmente o poder do oponente (nesse caso inimigo), de modo a concretizar os objetivos a que se prope ou garantir condies favorveis para negociar o eplogo do conflito. Nas situaes em que a relao entre dois atores amistosa e os conflitos so de perfil baixo, prevalece a negociao, que tem entre os seus propsitos aumentar a confiana mtua. Algumas aes realizadas em cada expresso do poder so comentadas a seguir. No campo militar, a nfase ser a cooperao, por meio da qual so criados vnculos importantes na relao lateral. As aes so: ajuda, apoio e intercmbio militar em reas de pessoal, ensino, operaes, logstica e inteligncia; as reunies laterais; a criao de rgos regionais de cooperao; os exerccios e misses combinadas de cunho internacional; e as parcerias em produo e venda de material de emprego militar e em pesquisa cientfico-tecnolgica. As operaes de paz e humanitrias esto inseridas na cooperao militar e reforam a projeo internacional de um pas. Outras aes so as voltadas para manter o equilbrio de poder e o controle de armas. Nos campos poltico, econmico e psicossocial destacam-se: alianas e pactos; apoios e intercmbios em reas culturais; acordos bilaterais, regionais ou continentais; ajuda e apoio econmico; comrcio; investimentos; ao psicolgica; e propaganda. Quando as relaes envolvem situaes de atrito com a possibilidade de agravamento de tenses, a coao entra em cena, sem que isso signifique o abandono da negociao. Algumas aes a serem implementadas com o propsito de coagir o oponente so comentadas a seguir. No campo militar: a suspenso da cooperao com o oponente e a ameaa de estabelec-la ou ampli-la com um terceiro ator que seja seu rival; o fortalecimento do poder militar prprio ao mesmo tempo em que se busca limitar o do oponente; o desenvolvimento cientfico-tecnolgico prprio enquanto se tenta restringir o do adversrio; a paz armada e a diplomacia armada, mediante a realizao de exerccios militares e desdobramento estratgico de foras nas imediaes da rea envolvida no conflito; apoio a guerrilhas ou movimentos contestatrios no pas oponente; e ao punitiva.
326
Nos campos poltico, econmico e psicossocial: a tomada de posies firmes ou ameaadoras, de forma ostensiva ou velada; presses poltico-diplomticas; a suspenso da cooperao nos campos em pauta; a explorao de eventual dependncia econmica do adversrio; o protecionismo com prejuzo do oponente; as presses ou sanes econmicas; a ameaa ciberntica; as operaes psicolgicas visando reforar a vontade e a coeso nacional, enfraquecer a do oponente e cooptar a comunidade internacional; e, tambm, a busca de alianas internacionais ao mesmo tempo em que se procura enfraquecer as do adversrio. Na escalada da crise ao conflito armado, sem que se abandonem as aes de negociao e coao, no que for vivel e vantajoso, podem ser empregadas aes como as citadas a seguir. No campo militar: guerrilha; ao punitiva; interveno armada; operaes cibernticas; guerra convencional limitada; guerra assimtrica; e guerra total. Nos campos poltico, econmico e psicossocial: as sanes polticas; o terrorismo poltico e econmico (admitido por alguns atores internacionais); as sanes e a guerra econmica; e a guerra psicolgica. Alguns autores consideram a dissuaso como um posicionamento especfico situado entre a negociao e a coao. H os que a julgam inserida na coao e existem, ainda, os defensores da ideia de que ela est presente nos trs posicionamentos, inclusive no conflito armado. A compreenso dos fins almejados na dissuaso a consecuo de interesses sem a necessidade de recorrer ao conflito armado com emprego do poder militar de forma ampla, violenta e prolongada permite constatar a abrangncia do mbito da dissuaso. A negociao tem como uma de suas principais opes a persuaso, por meio da qual o dissuasor pode lograr a eficcia da comunicao para convencer o oponente de que dispe de capacidade de defesa e revide de alta letalidade, gerando a credibilidade, junto ao adversrio, quanto ao possvel emprego do poder militar para concretizar seus interesses. A esto os requisitos bsicos da dissuaso. Acresce que as aes includas na cooperao militar criam uma forte imagem de profissionalismo e poder, bem como estabelecem vnculos e necessidades que vo dando alicerces dissuaso desde os nveis mais baixos das disputas. Tais vnculos podem evitar a escalada de conflitos ou a abertura de novos contenciosos. Portanto, luz dos propsitos da dissuaso, verifica-se que ela se faz presente desde o nvel inferior do conflito, sendo a negociao o posicionamento estratgico que se pretende seja mantido, embora respaldado no apenas pela diplomacia, mas tambm pelo poder militar. Os fins almejados e os requisitos bsicos da dissuaso esto plenamente visveis quando um ator, julgando ter poder nacional suficiente, tenta impor sua
327
vontade por meio das aes mencionadas anteriormente, quando foi apresentado o posicionamento de coao. O fato de haver emprego limitado de aes violentas no caracteriza um conflito armado, como se pode exemplificar com o mencionado bombardeio de Trpoli pelos Estados Unidos em 1986. Se for estabelecido o conflito armado, o que caracteriza o insucesso no propsito perseguido pela dissuaso, um ator ainda poder empregar distintos recursos, inclusive atrair terceiros atores, a fim de dissuadir o oponente de escalar o nvel de violncia utilizado.
5 EVOLUO DA DISSUASO BRASILEIRA DESDE MEADOS DO SCULO XX
Por muitas dcadas, a principal preocupao da defesa nacional era um eventual conflito envolvendo o Brasil e um ou mais vizinhos da Bacia do Rio da Prata, com quem as relaes, desde antes das respectivas independncias, foram ficando cada vez mais intensas e, em algumas ocasies, conflituosas. As reas limtrofes com outros vizinhos eram despovoadas, pouco integradas internacionalmente e militarmente passivas, devido s distncias entre elas e aos ncleos de poder dos pases condminos. A interao comercial do Brasil com as naes andinas era mnima, no havendo, assim, questes que suscitassem contenciosos, at porque os limites internacionais foram estabelecidos por meio de tratados reconhecidos e consolidados. A se considerar, ainda, o grande desnvel entre o Brasil e os vizinhos em termos de potencial econmico e militar, ativo e mobilizvel, fatores decisivos em conflitos armados convencionais prolongados. Quanto ao contexto extracontinental, o Brasil era um pas perifrico s disputas internacionais, situao que comeou a ser modificada a partir dos anos 1940. Na Segunda Guerra Mundial, embora no houvesse uma ameaa direta de invaso ao territrio nacional, os interesses brasileiros no Atlntico Sul, alvo da guerra de corso nazista, e a importncia estratgica do Saliente Nordestino, para os aliados, pesaram na deciso de enviar a Fora Expedicionria Brasileira (FEB) para o teatro de operaes europeu. Aquele conflito, que envolveu todos os continentes, j era resultado e marcava uma etapa da evoluo do que hoje chamamos globalizao; portanto, foi um aviso ao pas de que seu papel nas relaes internacionais iria crescer em importncia. Na Guerra Fria, se por um lado o territrio estivesse protegido de invases do bloco sovitico, no o estava da possibilidade de intervenes do bloco ocidental, embora este fosse um risco remoto, pois o conflito ideolgico, tambm global como foi a Segunda Guerra, monopolizava as estratgias da Aliana Ocidental, mitigando os riscos vindos dessa direo. Assim, a proliferao de movimentos revolucionrios de esquerda na Amrica do Sul, ameaando de fato a soberania e a evoluo democrtica do pas e de seus vizinhos, influenciou o pensamento e
328
as estratgias de defesa antes da queda da URSS. A doutrina norte-americana de guerra convencional, herdada da Segunda Guerra, evoluiu de forma lenta e sem profundidade por muitas dcadas, com pouca adaptao s exigncias dos desafios ao pas, ao contrrio da doutrina de guerra irregular. At meados da dcada de 1980, o Brasil tinha como viso de futuro tornarse uma potncia nuclear, ombreando-se s cinco grandes. Enquanto no alcanasse este patamar, que lhe daria incontestvel capacidade de dissuaso extracontinental, independente do poder militar convencional, o pas tinha como propsito manter foras armadas em um nvel de aprestamento superior ao da Argentina, o que nunca foi plenamente alcanado. A prolongada crise econmico-financeira da chamada dcada perdida contribuiu para aumentar o desnvel militar e cientficotecnolgico com relao s grandes potncias. A liderana nacional, a partir dos anos 1990, no viu mais necessidade de um forte poder militar para respaldar a insero soberana do Brasil no mundo globalizado. Assim, o pas tem participao global destacada nas questes que envolvam temas das reas econmica, ambiental e de direitos humanos, embora nesta ltima adote posies que soam incoerentes em algumas oportunidades. J nos campos militar e cientfico-tecnolgico, o Brasil um ator indigente, caracterizando um desequilbrio interno nas expresses do poder e inviabilizando a capacidade de dissuaso extracontinental. Hoje, o mundo caminha para a multipolaridade, ainda que assimtrica, em virtude do poder dos Estados Unidos, da Rssia e da China, em um primeiro plano, seguido por outras potncias emergentes ou tradicionais, fortes nos campos militar, econmico e cientfico-tecnolgico. A globalizao, reforada pelo menor risco de conflitos mundiais, apequenou o planeta e inseriu o Brasil nas questes internacionais mais importantes, fruto do desenvolvimento que vem mostrando, das cobiadas riquezas que possui e da posio e espao geoestratgico que ocupa. A adeso ao Tratado de No Proliferao (TNP) de Armas Nucleares em 1998 imps como nica opo ao pas o modelo convencional de dissuaso. A dissuaso militar brasileira, no incio desse sculo, tem alcance apenas regional e mais pela debilidade militar, cientfico-tecnolgica e econmica dos vizinhos e pelo perfil geopoltico do pas do que pelo seu poder militar; mas ineficaz diante de potncias globais nas disputas onde estejam em jogo interesses vitais ou importantes. Neste caso, o Brasil dependeria do apoio de um terceiro ator capaz de equilibrar o poder com os oponentes. uma situao delicada, uma vez que um terceiro ator, em princpio, tentaria impor condies para reforar a si prprio no jogo de poder com seus rivais como, por exemplo, garantir acesso privilegiado a recursos nacionais ou utilizar reas estratgicas em nosso territrio ou em seu entorno.
329
6 ASPECTOS A CONSIDERAR PARA ORIENTAR A DISSUASO BRASILEIRA
As relaes de poder evoluem de forma progressiva e previsvel ou, por vezes, surpreendente. Um pas deve estar preparado para dissuadir e enfrentar um conflito armado possvel antes que ele seja provvel, pois ento ser tarde demais. A diplomacia e a defesa so os setores responsveis por identificar as possibilidades de conflito e alertar a liderana e a nao. A eficcia da dissuaso convencional requer o desenvolvimento equilibrado de todas as expresses do poder nacional, no apenas a militar, pois esta precisa contar com o apoio das demais para ser efetiva. A coeso nacional, o culto a valores morais e ticos, o patriotismo e outros atributos conferem prestgio e respeito internacional, reforando a capacidade de dissuaso de um pas. A estratgia de defesa, elaborada com vistas a alcanar um elevado nvel de dissuaso convencional, emerge de um estudo que deve, em sntese: i) identificar os interesses importantes e vitais da nao; ii) levantar os atores que tenham cobia e poder para disput-los; iii) identificar as vulnerabilidades nacionais a serem sanadas; iv) avaliar as capacidades militares que eventuais adversrios possuem e como poderiam empreg-las explorando as vulnerabilidades; e v) identificar as capacidades militares necessrias para proteger ou concretizar aqueles interesses. Sero apresentadas, contextualizando o Brasil, algumas ideias a respeito dos aspectos a considerar no desenvolvimento e manuteno da capacidade de dissuaso, de forma sumria, pois um trabalho detalhado iria requerer a participao de um estado-maior conjunto.
6.1 Interesses vitais a defender
1) Soberania para decidir sobre assuntos internos, de acordo com a legislao brasileira, assimilados os tratados internacionais aprovados pelo Congresso Nacional e ratificados pelo chefe do Executivo, sem se dobrar a ingerncias de atores externos. 2) Integridade do patrimnio nacional, entendido como o territrio, as guas Jurisdicionais Brasileiras, o espao areo, a populao brasileira e os recursos da nao. Os dois interesses abrangem questes onde se manifestam a histrica cobia e a crescente ingerncia internacional no tocante Amaznia, seu desenvolvimento sustentvel, ocupao efetiva, aproveitamento de recursos, questo indgena, controle das fronteiras e preservao ambiental. Outra rea crtica abarcada pelos mencionados interesses o Atlntico Sul, considerada a dependncia econmica do pas em relao ao uso do mar como via comercial e sua condio de fonte de imprescindveis recursos estratgicos.
330
O cenrio futuro aponta um mundo em disputa por influncia poltica, econmica e militar em todos os continentes, de modo a garantir a presena fsica ou o controle poltico-econmico de reas vitais seja por deterem recursos cada vez mais escassos seja pelo valor geoestratgico. O Brasil se destaca nessas duas condies e adentrou o eixo dos conflitos como resultado da globalizao intensificada, que apequenou o mundo. Ter de tomar posies que podero envolv-lo em disputas com as potncias principais Estados Unidos (com ou sem a Organizao do Tratado do Atlntico Norte - OTAN), China e Rssia e alguns atores globais como a ndia e o Japo. Para manter o protagonismo internacional, a elas interessa limitar a ascenso do Brasil como potncia rival, mas, embora tenham poder militar, nem sempre tero liberdade de ao para concretizar uma ameaa ao pas. O Brasil no dispe de foras armadas com poder de dissuaso para defender seu patrimnio e, no que tange Amaznia, j est, de fato, com a soberania comprometida, uma vez que sempre vem se dobrando ingerncia internacional, particularmente na questo indgena. Se um governo tentar reverter posies j adotadas nessa questo, as presses estrangeiras sero fortes e difceis de neutralizar sem o advento de conflitos. A soberania foi autolimitada pelo prprio pas ao votar a favor da Declarao dos Direitos dos Povos Indgenas Organizao das Naes Unidas (ONU, 2007) , concordando que, em suas terras, os indgenas tenham, entre outros, os direitos a: i) autodeterminao, autogoverno e livre determinao de sua condio poltica; ii) instituies polticas e sistemas jurdicos prprios; iii) pertencer a uma nao indgena; iv) participar da deciso sobre atividades militares; e v) aceitar ou no medidas legislativas ou administrativas de iniciativa do governo (extrato dos artigos 3, 4, 5, 9, 19, 30, 32 e 34 da Declarao). Acresce que o Artigo 42, ao estabelecer que As Naes Unidas, seus rgos [grifo do autor], [...], bem como os Estados, promovero o respeito e a plena aplicao das disposies da presente Declarao e zelaro pela eficcia da presente Declarao, permite ao Conselho de Segurana da ONU, rgo competente para tanto, decretar intervenes internacionais para fazer cumprir o mencionado documento.
6.2 Interesse na segurana regional como apoio poltica exterior
A integrao latino-americana um objetivo constitucional do Brasil (CF, Artigo 4o, pargrafo nico), sendo a integrao da Amrica do Sul uma primeira fase do processo, que tem o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) como seus vetores. importante assegurar uma Amrica do Sul onde o Brasil no tenha antagonismos capazes de gerar conflitos com os condminos, comprometendo a projeo ou enfraquecendo o pas nas disputas com potncias extracontinentais, globalmente ou em seu entorno. A cooperao militar, como foi anteriormente comentada, tem um papel estratgico na consecuo desse interesse. Por meio dela, possvel criar uma
331
reputao de profissionalismo e capacidade militar e estabelecer outros vnculos, tudo contribuindo para a dissuaso em suas vertentes psicolgica e material. A Amaznia brasileira tambm se destaca pela posio geoestratgica relevante para a integrao sul-americana, pois a regio o amlgama de sete pases amaznicos. Quem detiver soberania plena, controle e poder sobre essa rea estratgica, brasileira de direito, mas no de fato, ser o motor e rbitro da integrao, tendo condies para faz-la ou impedi-la.
6.3 Interesse na insero efetiva do pas no cenrio global em apoio poltica exterior
1) Ocupao de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. 2) Presena ampliada no continente africano. 3) Paz entre as naes com o fortalecimento do direito internacional. O assento no Conselho de Segurana da ONU como membro permanente um objetivo de longo prazo, mas de concretizao incerta. Ainda que seja alcanado, uma potncia convencional como o Brasil ter poderes limitados. No entanto, o fato de ser membro permanente do Conselho j significa um fator de fora para a dissuaso em face de contenciosos com as potncias dominantes. O Atlntico Sul projeta-se naturalmente sobre a frica, continente com imensos recursos e ligaes histricas com o Brasil. A costa oeste da frica de significativa importncia para a segurana do comrcio martimo nacional e da explorao das reservas minerais no litoral brasileiro, alm de formar um importante gargalo nas rotas ocenicas altura do Saliente Nordestino, aspectos que envolvero o Brasil em qualquer conflito nesse oceano. So dois interesses onde o pas encontrar tanto apoio como reao internacional, implicando um papel de peso para o poder militar, em apoio poltica exterior, e exigindo ampliar a capacidade de projeo internacional das Foras Armadas nacionais. A poltica exterior brasileira centrada na defesa da paz, no progresso mundial mais equilibrado, na disseminao da democracia e na valorizao dos direitos humanos. Nesse sentido, adota uma postura de cooperao e no confrontao, particularmente no entorno regional, busca diversificar suas relaes internacionais, evitando alinhamentos com potncias dominantes, e tem o propsito de reforar a tendncia ao multilateralismo como forma de garantir um mundo mais justo onde os organismos internacionais, particularmente a ONU, e o direito internacional sejam fortalecidos.
332
333
334
So trs interesses cuja consecuo depende da capacidade de projeo de poder militar num nvel compatvel estatura do pas, no mbito mundial, e de uma estratgia de crescente cooperao militar, inclusive no que tange participao em misses de paz e humanitrias.
7 O FUTURO DA DISSUASO NO BRASIL
As Foras Armadas brasileiras ficaram extremamente vulnerveis pela prolongada falta de investimentos e baixos recursos oramentrios para custeio, agravando carncias estruturais, dependncia de equipamentos militares importados e escassez de recursos para investir em pesquisa e inovao tecnolgica, bem como para desenvolver e produzir material de emprego militar. As deficincias do poder blico brasileiro restringem at mesmo a ampliao da cooperao militar no nvel necessrio para ser um fator de reforo dissuaso nacional. A dissuaso militar, em face de ameaas aos interesses de defesa da ptria, integrao regional e projeo global, apontados no item anterior, exigiria dispor de foras armadas com sistemas operacionais modernos, adestradas para emprego conjunto e com alta capacidade para atuar conduzindo aes que envolvam: guerra ciberntica (defesa e ataque); inteligncia estratgica; monitoramento e controle do espao areo, da fronteira terrestre e das guas jurisdicionais brasileiras no Atlntico Sul; mobilizao, particularmente a de emergncia; combate aeroespacial; transporte areo, naval e terrestre de foras estratgicas (mobilidade estratgica); combate aeronaval, naval de superfcie e submarino; defesa antiarea e missilstica ttica e estratgica; combate aeromvel, blindado e mecanizado (mobilidade ttica); defesa contra blindados; combate urbano; combate contnuo; e logstica continuada (durar na ao). Em sntese: alcance, antecipao, preciso, letalidade, rapidez, adaptabilidade/flexibilidade e permanncia. O emprego conjunto das foras armadas foi intensificado aps a criao do Ministrio da Defesa (MD), mas os exerccios no resultaro em melhoria do adestramento, no nvel requerido para a dissuaso, enquanto persistir a carncia de equipamentos modernos, impedindo a imitao do combate e o desenvolvimento da doutrina conjunta. Alm disso, tem sido lenta a integrao das foras armadas em reas onde seria imprescindvel. Os planos de reequipamento e articulao, determinados na Estratgia Nacional de Defesa (END) (Brasil, 2008), no foram feitos de forma integrada. Hoje, por exemplo, cada Fora (Marinha, Exrcito e Aeronutica) desenvolve um sistema de monitoramento e controle, que deveria ser integrado desde o incio, com vertentes que atendessem s necessidades especficas de cada uma. O mesmo ocorre com diversos materiais de emprego operacional e muitas atividades administrativas que poderiam ser comuns, baixando custos e estimulando a indstria nacional de defesa pelo aumento da demanda e certeza de venda.
335
Nos conflitos armados contemporneos, a vitria depende da rapidez com que um pas consiga impor-se ao oponente, pela conquista de trunfos importantes para negociar a paz em termos vantajosos, pois as potncias e os organismos internacionais envidaro esforos para estabilizar a situao no mais curto prazo. Da serem fundamentais o desenvolvimento e a mxima autonomia, no campo cientfico-tecnolgico e na base industrial de defesa do pas, para viabilizar a mobilizao de emergncia, completando em curtssimo prazo as foras previstas para emprego imediato em reas estratgicas ameaadas. Uma das maiores vulnerabilidades nacionais est na inteligncia estratgica, particularmente em virtude da negligncia de sucessivos governos, que no demonstram vontade poltica para efetivar a implantao do Sistema Brasileiro de Inteligncia (Sisbin). O rgo central do Sistema no exerce, de fato, a coordenao da atividade, que tambm se encontra desestruturada e carente de recursos humanos habilitados e equipamentos modernos. A inteligncia est sujeita a interesses poltico-partidrios e influncia ideolgica, o que compromete a coeso do Sistema. Alm disso, a atividade ainda vtima do preconceito remanescente do final do regime militar, o que retarda o aperfeioamento dessa rea fundamental para a defesa do pas e o planejamento da dissuaso. A inteligncia estratgica encontra-se em nvel superior e antecede ao monitoramento e controle do espao nacional, atividade do nvel operacional. As Foras Armadas brasileiras precisam ter um projeto de fora conjunto para orientar sua evoluo integrada, no sentido de alcanar um poder militar convencional comparvel ao da Frana e Gr-Bretanha, num lapso de cerca de trs dcadas, considerando os prognsticos de que o Brasil ser uma das cinco maiores economias do mundo at 2020, como veiculado constantemente na mdia. Ao final de uma primeira fase do mencionado projeto e diante de potncias equilibradas ou mais fracas, a dissuaso militar deveria resultar da combinao da postura defensiva causar danos ao agressor com a ofensiva agravar os danos pelo revide ou antecipar-se ao agressor. Contra potncias globais, isoladas ou coligadas, a dissuaso seria defensiva, iniciando por uma guerra convencional e seguida da guerra de resistncia. No momento, o Brasil s tem condies de adotar a postura defensiva e, mesmo esta, contra potncias mais fracas ou equilibradas. A disposio para evoluir para a guerra de resistncia tem uma mensagem psicolgica com efeito dissuasrio, pois os conflitos atuais em que ela empregada tm tido um custo elevado para os atores mais fortes e, em diversas oportunidades, um desfecho que no lhes foi favorvel. um tipo de guerra de longa durao, com duras, custosas e prolongadas consequncias, haja vista os casos histricos de naes que foram obrigadas a empreg-la como um ltimo recurso. a opo de dignidade de uma nao para reverter uma derrota, que poderia ser evitada se
336
tivesse desenvolvido, oportunamente, um poder militar dissuasrio. Ainda assim, o Brasil deve se preparar para atuar em ambiente de guerra de resistncia, vertente da guerra assimtrica, tanto sabendo combat-la como empreg-la. Ao final da segunda fase do projeto, alcanar um grau de dissuaso compatvel com o das foras armadas de potncias globais, pela ampliao progressiva da capacidade de dissuaso defensivo-ofensiva, particularmente de antecipao e revide. Os interesses voltados defesa da ptria soberania interna, patrimnio nacional e integridade territorial so vitais. O Brasil estar em muito boas condies para garanti-los se alcanar um poder militar equilibrado ao da Gr-Bretanha ou da Frana. Com tal nvel de dissuaso, s uma superpotncia, isolada ou coligada a outras potncias, poderia ameaar aqueles interesses vitais com a certeza de xito, ao menos na primeira fase do conflito armado, ou seja, antes de sua evoluo para a guerra de resistncia. O xito num conflito contra uma superpotncia depende mais de outras expresses do poder nacional que no a militar. Um poder militar no nvel do da Frana ou da Gr-Bretanha garante a aptido de projetar poder no apoio poltica exterior em operaes de paz e humanitrias ou compondo foras expedicionrias. Da mesma forma, confere capacidade para fazer face s novas ameaas quando a situao exija, de fato, o emprego das foras armadas. Terrorismo, crime organizado, problemas advindos de disfunes sociais, questes ambientais e de minorias e outras novas ameaas no so da alada da expresso militar em uma primeira instncia nem exigem o emprego das foras armadas em sua plenitude, ao contrrio das ameaas ao patrimnio, territrio e soberania e aos interesses vitais no exterior. O Brasil deve dispor de duas esquadras, como preconizado na END, sendo ativada uma no litoral norte, somando-se j existente no Rio de Janeiro. Elas devem ser aptas a impedir, o mais longe possvel, nas vias ocenicas que demandam o litoral nacional, o livre uso do mar por uma potncia oponente. Esta capacidade mais vivel de ser alcanada do que o controle de extensas reas ocenicas, difcil para o pas, mesmo em longo prazo, se considerarmos um conflito com potncias de primeira ordem. O primeiro embate ser realizado por uma fora de submarinos convencionais e nucleares (que no pode se resumir a apenas um), seguido do emprego da fora naval de superfcie, composta por navios aerdromos e fragatas, sendo ambos engajamentos apoiados pela Fora Area Brasileira (FAB) e por plataformas terrestres mveis de lanamento de msseis de cruzeiro. O Corpo de Fuzileiros Navais (CFN) deve ser capaz de empregar, isoladamente ou em conjunto com o Exrcito, uma fora de valor brigada, tipo de organizao que ser comentada adiante. s esquadras e foras terrestres se somaria o poder aeroespacial representado por aeronaves modernas tripuladas, vetores no tripulados e msseis guiados dis-
337
parados de aeronaves, navios e plataformas terrestres mveis, capazes de atingir alvos areos, terrestres e navais a longo alcance, em qualquer dimenso, e artilharia antiarea para a proteo da infraestrutura crtica. O poder aeroespacial tambm dever ampliar a mobilidade das foras terrestres, pelo transporte aeroestratgico, e contribuir para o monitoramento e controle das dimenses aeroespacial, naval e terrestre do Brasil. O mdulo bsico de combate terrestre a brigada (Bda), cujo efetivo est em torno de 3 mil a 5 mil combatentes, dependendo do tipo. Pode ser uma fora blindada ( base de carros de combate pesados sobre lagartas), mecanizada ( base de carros de combate leves sobre rodas), paraquedista, leve ou ligeira ( base do combatentes a p), aeromvel (combate com o apoio de helicpteros) e de selva. Sempre que necessrio, e se for possvel, seja constituindo uma fora conjunta com meios navais e areos, seja recebendo o apoio desses recursos, a brigada tambm deve ter o reforo de outros meios terrestres e aeromveis, que lhe ampliem a capacidade de manobra, apoio de fogo, defesa antiarea, engenharia de combate, inteligncia, logstica e comando e controle. A Gr-Bretanha e a Frana, duas das seis maiores economias do mundo, que empregam expressivos recursos em defesa e esto em constantes operaes em reas fora do continente europeu, tm cerca de dez brigadas efetivamente operacionais, alm de outras foras territoriais. O Brasil no tem condies financeiras, nem necessidade de manter as atuais 27 brigadas de seu Exrcito em um mesmo nvel de operacionalidade. Hoje, o Brasil no possui nenhuma brigada com um nvel mnimo admissvel de aprestamento, estando, literalmente, numa situao de indigncia militar, nvel semelhante ao da Marinha e da Aeronutica. Tal situao tende a se agravar, mantido o atual ritmo sonolento de modernizao das foras armadas. No prazo de trs dcadas, para tentar dissuadir um oponente militarmente superior, o Exrcito deve dispor de oito a dez brigadas semiprontas, em organizao, efetivo e equipamento, distribudas na faixa de fronteiras e no litoral, aptas a retardar o agressor em sua aproximao ou a defender o territrio, neste caso, aps completadas pela mobilizao de emergncia, ou seja, antes que a crise evolua para conflito armado. Dispor, tambm, de nove brigadas de pronto emprego adestradas, completas, modernas e tecnologicamente avanadas, constituindo reservas estratgicas de elevada mobilidade e letalidade, aptas a compor foras conjuntas com a Marinha e a Fora Area para engajar ofensivamente um agressor, bem como participar de foras expedicionrias atuando em ambiente de guerra convencional e assimtrica. Duas dessas brigadas devem ser mecanizadas, uma blindada, uma paraquedista, uma de foras especiais, uma de aviao, duas de selva e uma leve, sendo uma de selva e a leve, tambm, aeromveis. Outras cinco a sete brigadas,
338
situadas em reas passivas da faixa de fronteiras e do litoral ou no interior, num nvel mnimo de operacionalidade, a serem completadas pela mobilizao nacional tradicional, caso um conflito se torne prolongado. Estas brigadas devem adestrar-se principalmente para a guerra de resistncia, desenvolvendo sua doutrina, e para operaes de garantia da lei e da ordem. Contra um inimigo mais fraco ou de poder militar equilibrado ao do Brasil, alm de defender o territrio, as foras conjuntas de pronto emprego devem ser capazes de realizar operaes ofensivas de pequena profundidade, como antecipao ou revide, evitando o engajamento decisivo, os riscos e as exigncias da permanncia prolongada em territrio estrangeiro hostil. O poder militar de uma nao no se resume estrutura operacional, efetivo e equipamento das suas foras armadas, pois doutrina, adestramento, nvel de independncia em desenvolvimento cientfico-tecnolgico e em obteno de material de emprego militar, bem como valor moral e profissional da tropa, dos quadros e da liderana, tambm so considerados. O quadro 1 no representa o poder militar, mas apenas uma amostra parcial e sucinta das foras navais, terrestres e areas de Brasil, Frana e Gr-Bretanha. No entanto, d uma ideia do esforo a ser feito para atingir o equilbrio militar em trs dcadas, reduzindo o fosso entre o Brasil e aquelas potncias em termos de tecnologia e independncia de obteno, modernizao e manuteno do equipamento. Os dados referentes s Foras Armadas brasileiras correspondem, em grande parte, a equipamentos ultrapassados e tropas mal equipadas e incompletas. O nvel de dissuaso equilibrado ao da Frana e da Gr-Bretanha s ser alcanado com a devida priorizao conferida pelo governo defesa nacional e a compreenso dessa necessidade pelo Legislativo, de modo a ser garantido um percentual fixo e permanente do oramento para se investir em defesa, ao qual seriam somados recursos da iniciativa privada com garantias dadas pelo governo. Por estar muito defasado, o pas ter que correr mais rpido para alcanar o patamar em que estar o poder militar convencional da Frana e da Gr-Bretanha em 2040. Pases mais ricos do que o Brasil tm problemas sociais ainda mais graves que os nacionais, mas compreendem a necessidade de um desenvolvimento equilibrado de todas as expresses do poder. Algumas potncias com foras armadas em condies significativamente melhores possuem economias num nvel inferior ou equilibrado brasileira, como mostra a tabela 1. O lado da esquerda est referenciado ao Produto Interno Bruto (PIB) em relao paridade do poder de compra (PPC) e o da direita ao PIB nominal. O Brasil no pode nem deve resolver todos os seus problemas sociais para s ento se preocupar efetivamente com a defesa nacional, pois os conflitos viro com certeza e nem sempre daro um pr-aviso com largo tempo para resposta. Defesa no se improvisa!
339
QUADRO 1
Marinha Brasil Frana Gr-Bretanha Exrcito (Brigadas) Brasil4 Frana Gr-Bretanha Fora Area Brasil Frana Gr-Bretanha
Extrato das Foras Armadas de Brasil, Frana e Gr-Bretanha

Navio aerdromo 1 3
2
Fragata/destrier 91 23 17/08 Leve/Leve aeromvel/ Montanha/Selva 1/1/1/5 16 2 Reconhecimento e ataque 5310 -
Submarino (nuclear/convencional) 0/5 9/(?)3 6/(?)3 Paraquedista/Foras especiais/ Aviao (helicpteros) 1/1/1 1/1/17 18 VANT (no tripulados) 3 (?)12 2
Fora aeronaval (avies de ataque) 23 102 Em reestruturao Infantaria motorizada/ Fronteira 9/15 89 Treinamento 99/10911 14013 9314
Em reestruturao Blindada/ mecanizada 2/4 2/4 2/3 Caa 69 370 336
Fonte: Marinha do Brasil: <http://mar.mil.br/menu_h/navios/menu_navios_mb.htm>. Marinha da Frana: <http://www.defense. gouv.fr/marine/decouverte/equipements-moyens-materiel-militaire>. Marinha Britnica: <http://www.royalnavy.mod..uk>. Exrcito Brasileiro: <http://www.exercito.gov.br/web/guest/quarteis>. Exrcito da Frana: <http://www.defense.gouv.fr/terre/presentation/organisation-des-forces/brigades/brigades>. Exrcito Britnico: <http://www.army.mod.uk/structure/1592.aspx>. Foras areas brasileiras, da Frana e da Gr-Bretanha: <http://forumdefesa.com/forum/viewtopic.php?f=6&t=9904>. Fora Aeronaval da Marinha do Brasil: <http://www.rudnei.cunha.nom.br/Asas%20sobre%20os%20mares/index.html>. Notas: 1 Existem mais cinco corvetas.
2 3 4 5 6 7 8 9
Dois porta-helicpteros. Sem informao sobre submarinos convencionais. Nenhuma Brigada est completa. Ao de presena (sem a menor condio de combate). De montanha. Aviao disseminada. Paraquedista (PQDT) e Foras Especiais, aviao disseminada. Ao de presena e preparao bsica. Avies subsnicos. Super Tucano e Tucano. Sem informaes. Alpha Jet. Tucano.
10 11 12 13 14
340
TABELA 1
Posio (2010) 5 6 8 9 10 11 13
Extrato do posicionamento de pases referido ao PIB/PPC e ao PIB nominal

Pas ndia Alemanha Gr-Bretanha Brasil Frana Itlia Coreia do Sul Fonte: Banco Mundial. Elaborao do autor. PIB/PPC (US$ trilhes) 4,1 2,9 2,2 2,2 2,1 1,8 1,5 Posio (2010) 4 5 6 7 8 9 14 Pas Alemanha Frana Gr-Bretanha Brasil Itlia ndia Coreia do Sul PIB nominal (US$ trilhes) 3,3 2,6 2,2 2,1 2,1 1,7 1,0
8 CONSIDERAES FINAIS A razo indica e a experincia comprova que no existe grandeza comercial que seja durvel se no puder unir-se, necessariamente, a uma potncia militar. Tocqueville
A origem da indigncia militar brasileira est tanto na falta de mentalidade de defesa da sociedade quanto na inexperincia da liderana nacional nas lides estratgicas quando se faz necessrio antever ameaas. Assim, a nao no tem conscincia da necessidade de um pas como o Brasil contar com um forte poder militar. Esse quadro , tambm, o resultado do longo perodo de paz com os condminos da Amrica do Sul e do posicionamento perifrico do Brasil com relao s disputas e reas de conflitos que envolviam as grandes potncias antes da globalizao acentuar-se e tornar o mundo menor. O MD e as Foras Armadas poderiam e deveriam ter mostrado com mais clareza, em seus documentos de defesa, as ameaas tradicionais perfeitamente identificveis, bem como enfatizado com mais firmeza, junto sociedade e liderana nacional, os riscos de um poder militar cada vez mais debilitado. As ameaas no precisam ser nomeadas, o que indesejvel e impensvel em termos de poltica exterior, bastando ficar entendido que elas podero vir de potncias, isoladas ou coligadas, com o propsito de impor condies que lhes sejam favorveis na explorao dos recursos e no uso de reas estratgicas nacionais. Um eventual oponente dessa magnitude dever empregar, inicialmente, presses indiretas no campo militar e diretas nos demais, podendo evoluir para o emprego direto de foras armadas, caso no logre xito com o primeiro processo.
341
Alm disso, o MD e as Foras Armadas importaram e adotaram o discurso aliengena que enfatiza o risco representado pelas chamadas novas ameaas crime organizado, crimes ambientais, terrorismo, fundamentalismos radicais, violaes aos direitos humanos e aos das minorias, disfunes sociais e outras como se estes desafios fossem mais perigosos ao Brasil do que os representados por ameaas tradicionais. Ora, para fazer frente s tais novas ameaas no so necessrios caas, submarinos, artilharia e foras blindadas. Este conceito surgiu nas potncias ocidentais, que no tinham mais ameaas a seus territrios, patrimnio e soberania aps a queda da URSS, com o intuito de justificar ingerncias e intervenes em mbito global para assegurar seus interesses imperialistas. Ao contrrio das grandes potncias, o Brasil tem ameaas tradicionais e no deveria ter perdido esta viso, passando a dar importncia demasiada a desafios que so, inicialmente, da alada de outras instncias governamentais e expresses do poder nacional. Este erro estratgico dura h duas dcadas e uma das causas da fraqueza das Foras Armadas brasileiras, constantemente desviadas da misso principal de defesa da ptria.
A arte da guerra nos ensina a confiar no na probabilidade de o inimigo no vir, mas em nossa prontido para enfrent-lo; no na eventualidade de ele no atacar, mas antes, no fato de tornarmos nossa posio inexpugnvel. Sun Tzu REFERNCIAS
BEAUFRE, A. Dissuasin y estrategia. Editorial Pleamar. Buenos AiresArgentina,1979. ______. Estrategia de la accin. Editorial Pleamar. Buenos Aires - Argentina, 1982. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. ______. Estratgia nacional de defesa. Decreto no 6.703, de 18 de dezembro de 2008. Braslia-DF. ______. Poltica de defesa nacional. Decreto no 5.484, de 30 de junho de 2005. Braslia - DF. MARTINEZ, C. J. M. Fundamentos para una estrategia nacional. ESG Ejrcito Argentino. Buenos Aires, 2004. ONU. Declarao dos direitos dos povos indgenas. Resoluo no 61/295 da Assembleia Geral, 13 de setembro de 2007. Disponvel em: <http://unicrio.org. br/docs/declaracao_direitos_povos_indigenas.pdf>.
342
OTAN. Strategic concept for defense and security of the members of the North Atlantic Treaty Organization. Conferncia de Chefes de Estado e de Governo de Membros da OTAN. Lisboa - Portugal, 2010. Disponvel em: <http:// www.nato.int/lisbon2010/strategic-concept-2010-eng.pdf>.
BRASIL. Exrcito Brasileiro. Manual da campanha estratgia. Estado-Maior do Exrcito, 2001. CARRASCO, M. B.; MRQUEZ, P. R. La disuasin convencional, conceptos y vigencia. ANEPE. Mago Editores. Santiago - Chile, 2004. PAIVA, L. E. R. Dissuaso e presena: reflexos para a fora terrestre no prximo quarto de sculo. Monografia - ECEME. Rio de Janeiro, 2000. SANTOS, M. A. A. Estratgias de segurana e defesa para o Brasil: discutindo a estratgia da dissuaso. Monografia - ECEME. Rio de Janeiro, 2006.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Claudio Passos de Oliveira

Superviso
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Cristina Celia Alcantara Possidente Eliezer Moreira Elisabete de Carvalho Soares Lucia Duarte Moreira Luciana Nogueira Duarte Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos Aeromilson Mesquita Aline Cristine Torres da Silva Martins Carlos Henrique Santos Vianna Maria Hosana Carneiro da Cunha
Braslia
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em Adobe Garamond Pro 11/13,2 (texto) Frutiger 67 Bold Condensed (ttulos, grficos e tabelas) Impresso em offset 90g/m Carto supremo 250g/m (capa) Rio de Janeiro-RJ
Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Edison Benedito da Silva Filho rico Esteves Duarte Fernando Jos SantAna Soares e Silva Francisco Carlos Texeira da Silva Joanisval Brito Gonalves Jos Carlos Albano do Amarante Luiz Eduardo Rocha Paiva Marcial A. Garcia Suarez Reginaldo Mattar Nasser Rodrigo Fracalossi de Moraes Williams da Silva Gonalves Autores
ISBN 978-85-7811-150-2
9 788578 111502

Livro Defesa Nacional Secxxi

Caricato da

Informazioni sul documento

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Livro Defesa Nacional Secxxi

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

DEFESA NACIONAL PARA O SCULO XXI

Poltica Internacional, Estratgia e Tecnologia Militar

Edison Benedito da Silva Filho Rodrigo Fracalossi de Moraes Organizadores

Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Luiz Cezar Loureiro de Azeredo

Luciana Acioly da Silva

Alexandre de vila Gomide

Claudio Roberto Amitrano

Francisco de Assis Costa

Jorge Abraho de Castro

Sergei Suarez Dillon Soares

Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

Edison Benedito da Silva Filho Rodrigo Fracalossi de Moraes Organizadores

Rio de Janeiro, 2012

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2012

Jos Carlos Albano do Amarante.................................................................................247

DESAFIOS DO NOVO MUNDO

Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Marcelo Crtes Neri Presidente do Ipea

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica.

Captulo 1 Williams da Silva Gonalves

Captulo 2 Francisco Carlos Teixeira da Silva

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

Captulo 5 Fernando Jos SantAna Soares e Silva

Captulo 6 Reginaldo Mattar Nasser

Captulo 7 rico Esteves Duarte

Captulo 8 Jos Carlos Albano do Amarante

Captulo 9 Reginaldo Mattar Nasser

Professor do Programa de Ps-Graduao em RI da PUC-SP e pesquisador bolsista do PNPD/Ipea.

Captulo 10 Joanisval Brito Gonalves

Captulo 11 Luiz Eduardo Rocha Paiva

SEGURANA INTERNACIONAL NA DCADA DE 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

3.1 A percepo japonesa da segurana na sia

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

4 A GLOBALIZAO COMO PROJETO POLTICO

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

Segurana Internacional na Dcada de 1990

POLTICA DE DEFESA E SEGURANA DO BRASIL NO SCULO XXI: UM ESBOO HISTRICO*

Francisco Carlos Teixeira da Silva **

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

o Tiar e suas obrigaes; e a OEA e suas comisses.

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

4 UMA NOVA ESTRATGIA: O BRASIL NO UMA ILHA!

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico

Poltica de Defesa e Segurana do Brasil no Sculo XXI: um esboo histrico