Polticas de Recursos Naturales en Centroamrica:

Lecciones, Posiciones y Experiencias para el Cambio

Editado por: Ronnie de Camino Andrea Ballestero Jan Breitling

Polticas de Recursos Naturales en Centroamrica: Lecciones, Posiciones y Experiencias para el Cambio

Editado por: Ronnie de Camino Andrea Ballestero Jan Breitling

Produccin: Departamento de Ambiente, Paz y Seguridad, Universidad para la Paz Telfono: + 506-205-9000 Fax: + 506-249-1929 Apartado postal: University for Peace, Apdo. 138-6100, Ciudad Coln, Costa Rica. Email institucional: info@upeace.org Website: www.upeace.org Editores: Ronnie de Camino Andrea Ballestero Jan Breitling

Diseo y diagramacin: Producciones ALPI Impresin 2008 Universidad para la Paz Todos los derechos reservados 333.72 D278p Polticas de Recursos Naturales en Centroamrica: Lecciones, Posiciones y Experiencias para el Cambio ISBN: 978-9977-925-55-4

El proceso de elaboracin tcnica del presente documento ha sido responsabilidad de la Alianza de Aprendizaje para la Conservacin de la Biodiversidad en el Trpico Americano. Las propuestas e ideas presentadas no necesariamente son las de las instituciones patrocinadoras, ni representan sus polticas oficiales.

Las denominaciones y referencias geogrficas empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de las instituciones patrocinadoras, juicio alguno sobre la condicin jurdica de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni de la delimitacin de sus fronteras o lmites.

Esta publicacin se realiz con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE). www.cosude.org.ni

PRLOGO

Nos enorgullecemos de entregar este libro de Polticas de Recursos Naturales en Centroamrica: Lecciones, Posiciones y Experiencias para el Cambio. Quienes han participado en esfuerzos similares, entendern como desde la idea hasta la entrega del libro a los lectores se pasa por muchas tareas y esfuerzos diversos, individuales y colectivos. Normalmente todos los plazos pasan incumplidos, hasta que el proceso adquiere su momentum, y se precipita y nace en la forma de un libro. En este esfuerzo principalmente colectivo, queremos agradecer en primer lugar al COSUDE por haber confiado en nosotros y habernos apoyado esta obra con el financiamiento. Tambin queremos agradecer a WWF Centroamrica, por coordinar las acciones de la Alianza para el Aprendizaje, proyecto colectivo en el cual esta obra se ha insertado. Esta Alianza est formada por WWF, CATIE, Universidad Nacional, Organizacin de Estudios Tropicales, el Centro Cientfico Tropical y finalmente por las dos organizaciones responsables de conducir este esfuerzo, la Universidad para la Cooperacin Internacional y la Universidad para la Paz. El libro cont con el apoyo de destacados autores, todos ellos participando en la primera lnea de la conduccin de las instituciones, en la formulacin de las polticas, las leyes y reglamentos. De igual manera partcipes en la conformacin de mecanismos regionales, en la enseanza y en la investigacin dentro de la regin centroamericana. En las ltimas dos dcadas la regin ha hecho avances importantes en la consolidacin de un sistema regional centroamericano, con la creacin del CCAD y de la CCBAP. Los pases tambin han definido instituciones ms fuertes y marcos legales y reglamentarios integrales sobre los recursos naturales. Los autores de este libro, han sido actores decisivos en estos procesos y es la experiencia lograda en esa construccin, la que nos permite lanzar estos ensayos y opiniones. Es nuestro deseo que este libro sirva para apoyar la enseanza, la investigacin y la prctica de la formulacin e implementacin de polticas futuras en la regin. Los editores nos hacemos responsables de los muchos errores y damos los crditos de las virtudes a los autores individuales y colectivos de cada uno de los captulos. Ronnie de Camino Andrea Ballestero Jan Breitling

CONTENIDO

PRLOGO...................................................................................................................................... i CAPTULO 1: Sobre este libro...........................................................................................1

Ronnie de Camino Jan Breitling Andrea Ballestero

CAPTULO 2:

La tica y su valor estratgico en la administracin y en el manejo de los recursos naturales ...................................................... 9

Jorge Cabrera Hidalgo

CAPTULO 3:

El contexto en el anlisis y diseo de polticas en materia de recursos naturales .................................................................................. 27

Ronnie de Camino

CAPTULO 4:

De los derechos individuales a los sociales: Las limitaciones de los procesos de poltica pblica en ambiente y desarrollo sostenible ...................................................... 59
Ricardo Ulate Con las Contribuciones de Carlos Manuel Rodrguez Echandi y Enrique Napolen Ulate Chacn

CAPTULO 5:

La globalizacin y la agenda ambiental centroamericana ...... 83

Jorge Cabrera Hidalgo

CAPTULO 6:

Convenciones ambientales globales y regionales y su incidencia en las agendas nacionales ...........................................101

Ricardo Ulate Carlos Manuel Rodrguez

CAPTULO 7:

Los problemas ambientales y las oportunidades de la regin centroamericana ....................................................................................121

Jorge Rodrguez Quirs

CAPTULO 8:

Los actores polticos: Clave de la responsabilidad ambiental .........................................137

Carlos Brenes Castillo Ogden Rodas

CAPTULO 9:

El patrimonio natural como base de una estrategia de desarrollo .................................................................................................165

Juan Carlos Mndez Juventino Glvez

CAPTULO 10: El paisaje como eslabn para la poltica ambiental: Experiencias en cuencas, corredores biolgicos y bosques modelo ......................................................................................................181
Jos Joaqun Campos Olga Marta Corrales Milka Barriga

CAPTULO 11: La Modernizacin Institucional, base para la definicin y aplicacin eficiente de polticas ......................................................207
Juan Carlos Mndez Juventino Glvez Edmundo Vsquez

CAPTULO 12: La evaluacin y la fiscalizacin de las polticas: Mecanismos gubernamentales ....................................................... 219
Ogden Rodas Claudio Cabrera Oscar Nez Jaime Carrera Mario Paiz Ingrid Schreuel

CAPTULO 13: Participacin ciudadana en la gestin del patrimonio natural ..241

Jorge Cabrera Hidalgo

CAPTULO 14: La participacin ciudadana en la evaluacin y fiscalizacin de polticas pblicas en materia de ambiente y recursos naturales ................................................................................281
Jorge Cabrera Hidalgo

APNDICE AL Programa Estado de la Nacin: CAPTULO 14: La tradicin del seguimiento desagregado del desarrollo humano sostenible ..............................................................................309
Leda Muoz

CAPTULO 15: Polticas en Turismo Sostenible? ................................................. 319

Eduard Mller

CAPTULO 16: Ms de 30 aos de xito en pago por servicios ambientales (PSA) ................................................................................ 335
Dr. Ren Castro Alfonso Villanueva

CAPTULO 17: A manera de conclusin: Conocimiento, accin y reflexin: nosotros/as los expertos y nuestra participacin en las polticas de recursos naturales en Amrica Central .............................................................................347
Andrea Ballestero S.

Participantes en esta publicacin .................................................. 363

Captulo

Sobre este libro

Ronnie de Camino Jan Breitling Andrea Ballestero

En este primer captulo, introduciremos al lector en estos ensayos sobre polticas de recursos naturales.

En primer lugar, el acento del libro ser muy centroamericano, pues la mayora de los autores son de la regin o bien han desarrollado sus actividades fundamentalmente en ella. Por ello, se encontrarn muchas referencias a polticas, leyes y reglamentos de los pases del istmo centroamericano, adems de numerosas citas y ejemplos, desde Mxico hasta Panam. Sin embargo, no por ello deja de ser un libro genrico para Amrica Latina, pues muchos de los puntos abordados se desarrollan en contextos similares. El libro cubre cuatro grupos de temas. El primer grupo, desde el captulo 2 al 6, se refiere al marco general y contexto para las polticas de recursos naturales. El segundo grupo de captulos, del 7 al 10, se refiere a los problemas, actores, al patrimonio natural y al paisaje, como elementos macro fundamentales de las polticas. El tercer grupo de temas, constituido por los captulos del 11 al 14, se refiere a las instituciones, a la participacin, y a la evaluacin y fiscalizacin de las polticas. El ltimo grupo de temas, compuesto por los captulos del 15 al 16, se refieren a elementos y herramientas concretas, con los ejemplos del turismo y el pago de servicios ambientales, como herramienta. El ltimo captulo, el 17, da una visin crtica y seala la necesidad de la innovacin como elemento fundamental de las polticas que se necesitan en el futuro.
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A continuacin, se har un breve resumen de cada uno de los captulos. En el captulo 2, Jorge Cabrera se refiere a La tica y su valor estratgico en la administracin y en el manejo de los recursos naturales y su valor estratgico". Los estilos de vida predominantes, los patrones de consumo, las desigualdades entre pases y entre las mismas sociedades, el crecimiento exponencial de la poblacin humana, el incremento de la pobreza, la tecnologa y la falta de tica y moral en nuestra relacin con la naturaleza, el cosmos y con nuestros propios semejantes por el desmedido inters en tener ms, nos ha llevado a ocasionar impactos y alteraciones nunca antes imaginados en el planeta. La voracidad del modelo de crecimiento econmico ahora globalizado y con expresiones propias en cada rincn de la tierra, no solo atenta contra nuestro bienestar presente y futuro, sino tambin contra la vida misma. En este captulo, Jorge Cabrera busca retomar algunos de los elementos considerados esenciales para el fortalecimiento de una nueva tica, que contribuyan a generar cambios genuinos en nuestras actitudes y estilos de vida. En el captulo 3, El contexto en el anlisis y diseo de polticas en materia de recursos naturales, Ronnie de Camino destaca la importancia de conocer el contexto global, regional y nacional para poder disear nuevas polticas o adaptar las vigentes. Se refiere a lo necesario de tener en cuenta entre otras cosas a los actores de todo tipo, que afectan o son afectados. Tambin a los temas crticos globales y nacionales, como los tratados por las diferentes cumbres de la tierra, las comisiones de desarrollo sostenible, los convenios internacionales relativos al ambiente y la naturaleza; las tendencias internacionales tales como la mono-polaridad y la globalizacin en trminos generales y la reduccin del Estado y la descentralizacin al interior de los pases. En el captulo 4. Ricardo Ulate trata el tema De los derechos individuales a los sociales: Las limitaciones de los procesos de poltica pblica en ambiente y desarrollo sostenible. Uno de los principales problemas enfrentados por la gestin pblica ambiental consiste en la falta de reconocimiento formal de su naturaleza transversal y consecuentemente de sus estrechos vnculos con otras reas de la planificacin de la poltica pblica. Esta deficiencia est relacionada con la juventud de las instituciones pblicas ambientales y las deficiencias en los procesos nacionales de planificacin. Igualmente, la falta de aplicacin de los principios de direccin poltica y la desvinculacin entre las prioridades emergentes de la poblacin reconocidas constitucionalmente en todos los pases y las polticas de inversin pblica se hacen evidentes. El autor concluye que los procesos de planificacin nacional deben abordar de una nueva manera lo ambiental, integrando los diagnsticos y las acciones de poltica, en forma coordinada con otros sectores de la planificacin
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del desarrollo; y evidenciar as de mejor manera los aportes del ambiente a las economas nacionales. En el captulo 5. Pascal Girot desarrolla el tema de La Globalizacin y la Agenda Ambiental Centroamericana y describe relaciones de poder en un espacio geogrfico regional, en el que se juegan no slo territorios y recursos naturales y energticos, sino tambin las rivalidades en un contexto de apertura, globalizacin y resistencia. Hace nfasis en que la importancia de la participacin civil en la gestin ambiental se ha reiterado en Acuerdos Internacionales, a travs del Principio 10 y su reafirmacin en la Declaracin de Johannesburgo. El Principio 10 de la Declaracin de Ro define el acceso pblico a la informacin, la participacin en la toma de decisiones y el acceso a la justicia como principios bsicos para la gobernabilidad ambiental. En el captulo 6, Ricardo Ulate y Carlos Manuel Rodrguez se refieren a las Convenciones ambientales globales y regionales y su incidencia en las agendas nacionales, y afirman que Centroamrica ha logrado mantener un prestigio internacional sostenido durante las ltimas dos dcadas, principalmente por sus logros en materia de proteccin de bosques y biodiversidad. Tambin por la consolidacin de la institucionalidad ambiental regional. Sin embargo, dista mucho para que ese prestigio sea equivalente al nivel de efectividad en la aplicacin de las convenciones globales ambientales en general. En este sentido, deben tomarse medidas urgentes, de manera tal que, la regin sea capaz de mostrar mayor coherencia entre el discurso pregonado en la escena internacional y los resultados concretos que se producen en el terreno. En el captulo 7, Los problemas ambientales y las oportunidades de la regin centroamericana, Jorge Rodrguez Quirs, se refiere a algunos hechos muy concretos sobre la discusin de los temas ambientales en la regin, partiendo por la tendencia a informar lo bueno en los informes nacionales a organismos internacionales, en una actitud triunfalista alejando el anlisis crtico, para luego analizar a partir del anlisis del ambiente interno y externo del sector recursos naturales, la derivacin preactiva de elementos estratgicos para un nuevo paradigma para el desarrollo futuro, tanto en el contexto global, como en el contexto regional. En el captulo 8, Los actores polticos: clave de la responsabilidad ambiental, Carlos Brenes Castillo y Ogden Rodas discuten y analizan el tema de actores clave en la agenda de los recursos naturales. Recuentan los pasos de su evolucin y discuten las responsabilidades de cada uno. El principal cambio de paradigma vivido, el cual estamos viviendo, apela a reconocer y asumir lo ambiental como eje de la economa y del desarrollo. Es decir no son solo sujetos sociales sin conciencia ambiental, ni sujetos econmicos centrados en sus intereses productivos. Cierran con una sntesis de aprendizaje en forma de lecciones, a tomar en cuenta, para viabilizar y perfeccionar su utopa en cuanto a la reconformacin de las relaciones de poder a favor de la
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naturaleza, medio ambiente. As como del uso, cuido y crianza de los recursos naturales. En el concepto de crianza de las culturas indgenas, se ve a la naturaleza como un ser vivo al cual es necesario acompaar, retribuir y respetar, criando y recreando formas cada vez ms amigables. En el captulo 9, Juventino Glvez y Juan carlos Mndez se refieren a El patrimonio natural como base de una estrategia de desarrollo. Explican el concepto de desarrollo sostenible y lo plantean como el desarrollo de los capitales tanto econmico como social pero a partir del capital natural, al cual se refieren como el sustento necesario para cualquier otro tipo de capital. De ah que la definicin de sustentabilidad ambiental parte de que si el sustento de los dems capitales: el capital natural se degrada el desarrollo para las generaciones venideras est en riesgo. El captulo 10 se refiere a El paisaje como eslabn para la poltica ambiental: experiencias en cuencas, corredores biolgicos y bosques modelo. Los autores Jos Joaqun Campos, Olga Marta Corrales, Milka Barriga argumentan que la cogestin debe hacerse con una visin de paisaje, de modo tal que se logre analizar de manera integral, la interrelacin de los componentes ambientales, sociales, econmicos e institucionales para la provisin sostenible de servicios ecosistmicos. Concluyen que para lograr esto es de suma importancia el impulso a iniciativas de gestin conjunta de servicios ecosistmicos, pues por medio de la responsabilidad y el trabajo compartido, entre instituciones pblicas, privadas y poblacin en general, se pueden lograr sinergias y otros efectos contribuyendo al bienestar general de la poblacin. El paisaje es una escala de accin que permite vincular de modo fluido, polticas ambientales con acciones concretas en un terreno lo suficientemente amplio, como para tener impactos efectivos. En el Captulo 11, La Modernizacin Institucional, base para la definicin y aplicacin eficiente de polticas - los autores Juan Carlos Mndez, Juventino Glvez, Edmundo Vsquez discuten y afirman que en las polticas pblicas ambientales se plantea la necesidad de transitar hacia estados modernos con suficiente capacidad de anlisis, propuesta y convocatoria. Ello, para orientar a los actores nacionales hacia los intereses de nacin. Se requiere para el xito en la aplicacin de polticas pblicas pasar de un esquema sectorializado a una estructura funcional y coordinada tcnicamente. En el captulo 12, La evaluacin y la fiscalizacin de las polticas: Mecanismos gubernamentales Ogden Rodas, Mario Paiz, Claudio Cabrera, Oscar Nuez y Jaime Carrera parten por definir que dentro de las etapas de las polticas pblicas se presentan, la evaluacin y la fiscalizacin. Ambas funciones se utilizan indistintamente, tanto por los decidores de poltica como por los grupos para quienes se afectan en las decisiones de poltica, sea de manera positiva o negativa.
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Estas funciones constituyen un instrumento para implementar, reforzar, modificar o eliminar una poltica pblica. La evaluacin es ms amplia que la fiscalizacin, examina los resultados, trata de explicarlos y de encontrar lecciones aprendidas. La fiscalizacin est ms orientada a comprobar la obtencin de resultados y, cada vez ms, se realiza tanto por entes del estado como por la sociedad civil, convirtindose en una funcin equivalente a la auditoria social. Las evaluaciones y fiscalizaciones no obedecen todava a procesos sistemticos y basados en mtodos preestablecidos, de tal manera que puedan ser parte de todo el ciclo terico de las polticas pblicas. Ocurren varios ejercicios de evaluacin y fiscalizacin como producto de la coyuntura. En buena medida, lo anterior obedece a la dificultad de disponer de informacin sobre el desempeo y efectos de la implementacin de las polticas y en, buena medida, por el hecho de que se requiere de recursos y capacidades no siempre estn disponibles dentro de los mecanismos gubernamentales encargados de estas funciones. Se deriva de ello la necesidad e importancia de impulsar y operar alianzas entre organismos gubernamentales y la sociedad civil para que esta etapa del ciclo de polticas permita espacios de aprendizaje, comprensivos y reflexivos y con ello el logro de los objetivos de las polticas pblicas. En el captulo 13, Participacin ciudadana en la gestin del patrimonio natural, Jorge Cabrera declara que slo en una sociedad democrtica y participativa se alcanzar el bienestar y la justicia de todos y que el apoyo a la consolidacin de la democracia, la tutela y garanta plena a los derechos humanos, son la expresin del respeto a la dignidad humana, por lo que se constituye uno de los enfoques principales del desarrollo sostenible. Sostiene que la paz permite lograr el desarrollo sostenible, el cual requiere de relaciones armoniosas entre los seres humanos y entre estos con su medio natural. Expandiendo an ms la concepcin de participacin, Jorge Cabrera, en el Captulo 14, La participacin ciudadana en la evaluacin y fiscalizacin de polticas publicas en materia de ambiente y recursos naturales, hace nfasis en la importancia de la participacin ciudadana como acceso a la modernidad y a la democracia de nuestros tiempos. Si bien es cierto que las sociedades latinoamericanas estn an lejos de alcanzar metas importantes en este sentido, no es menos cierto que es su deber orientarse en esa direccin. Los procesos de globalizacin nos obligan a avanzar para fortalecer en el corto plazo la participacin ciudadana en la evaluacin y fiscalizacin de las polticas pblicas. Ello en materia de ambiente y recursos naturales y del acceso expedito a la informacin y conocimiento por parte de la mayora de los habitantes. De lo contrario, se corre el peligro de retraso y polarizacin social. Los avances en auditoria social son tangibles en trminos de conceptualizacin y organizacin pero no as en resultados y acciones concertadas para una estrategia generalizada, ya que continan prevaleciendo los intereses de los grandes capitales
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y actividades orientadas al crecimiento econmico, que dejan en una segunda instancia los aspectos sociales y ambientales. En el Apndice al captulo 14, Programa Estado de la Nacin: la tradicin del seguimiento desagregado del desarrollo humano sostenible, Leda Muoz presenta un ejemplo de informacin a los ciudadanos, la cual permite orientarlos en el estado del pas. Dando nfasis al desarrollo humano y a la sostenibilidad. Se trata de un esfuerzo concertado y participativo de fiscalizacin al gobierno y a la poltica, que sirve de barmetro sobre la conduccin del pas y las tendencias que se pueden derivar de ese estado. En el captulo 15, Polticas en Turismo Sostenible?, Eduard Muller argumenta que el turismo va a ser una de las actividades mayormente impactadas por el cambio climtico. Expone que se ha acelerado la prctica depredatoria, casi parasitaria, de las grandes empresas del turismo de masas en busca de ganancias rpidas y en corto tiempo, sin importar la integridad o permanencia de los recursos que sustentan la actividad. Afirma adems, que para garantizar a futuro un desarrollo sostenible del turismo debemos generar procesos integrales u holsticos, incluyentes e intersectoriales, con polticas claras, con transparencia, con una visin a largo plazo. Se requiere la coordinacin en el establecimiento de polticas y en la planificacin y gestin del desarrollo. Es fundamental analizar las lecciones aprendidas, local, regional e internacionalmente. Debemos incorporar escenarios a futuro, tratando de minimizar los impactos negativos y maximizar los positivos a travs de las polticas. En el captulo 16, Ms de 30 aos de xito en pago por servicios ambientales (PSA), Ren Castro y Alfonso Villanueva hacen un recuento de la experiencia del sistema de pago por servicios ambientales en Costa Rica. Hacen una descripcin de las instituciones involucradas en el proceso, analizan las dificultades y presentan las lecciones aprendidas a lo largo de los ltimos 30 aos. Finalmente discuten las perspectivas, tanto de Costa Rica como del mundo, en el tema del instrumento econmico que es el sistema de pagos por servicios ambientales. En el captulo 17 y final, A manera de conclusin: Conocimiento, accin y reflexin: nosotros/as los expertos y nuestra participacin en las polticas de recursos naturales en Amrica Central. Andrea Ballestero presenta una reflexin sobre el actuar, el saber, y el imaginar de los expertos, tcnicos y especialistas involucrados en los procesos de diseo e implementacin de polticas de recursos naturales. Esta reflexin resulta necesaria por lo que parece una falta de auto-anlisis crtico, por parte de los expertos, quienes han prestado poca atencin a como su propia participacin en procesos de polticas de recursos naturales estn transformando la realidad socio-ambiental no siempre en la direccin de la resolucin de los problemas que enfrentan.
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Dicha reflexin se desarrolla en dos direcciones. La primera, es un recuento sucinto de cmo el rol y el conocimiento de los expertos ha cambiado en los ltimos 20 aos. Desde una posicin tecnocrtica donde los expertos tenan la palabra final, a una situacin actual donde existe un expertise difuso en manos de actores de los ms diversos sectores pblicos y privados. Este cambio, sin embargo, no ha encontrado paralelo en el conocimiento experto tradicional que ha continuado guiado por tres presunciones bsicas: a) un excesivo nfasis en el individuo como foco de cambio social quitando nfasis a las asimetras estructurales, b) una fe casi ciega en los modelos y las abstracciones los cuales no pueden captar lo dinmico y complejo de la realidad y terminan produciendo recomendaciones sin mayor viabilidad, y c) la adopcin de polticas e incentivos definidos sobre un ideal de individuo que es utilitario y slo responde a sus propios intereses. Estas presunciones son en parte responsables de los limitados sucesos que encontramos en nuestra regin en relacin con un cambio social hacia la sostenibilidad. Finalmente, se propone un cambio desde un modelo esttico de la formulacin de polticas a uno ms dinmico, inclusivo, y adaptativo. Aunque solo se introduce este tema, la necesidad de un cambio en el paradigma de la creacin e implementacin de polticas conlleva una modernizacin del conocimiento experto y una mayor viabilidad de sus recomendaciones. Los captulos que constituyen este libro son una combinacin de perspectivas y reflexiones que ha sido diseada con dos grupos de actores principales en mente, aunque por supuesto no exclusivamente. Por una parte, para los profesionales que da a da enfrentan condiciones socio-ambientales que les exigen una buena cuota de anlisis de sistemas complejos y del tejido social de sus comunidades/pases y como este esta inserto en una matriz natural. Por otra parte, para estudiantes, entendiendo como estudiante a toda aquella persona que requiere incrementar o renovar su conocimiento, que necesitan acceder a las experiencias desarrolladas en la regin y al mismo tiempo, tomar cierta distancia sobre las mismas para poder extraer las lecciones aprendidas y poder extrapolar o adaptar las mismas a otras situaciones. Con este objetivo en mente presentamos ante ustedes este trabajo caracterizado por sus heterogneas visiones metodolgicas, polticas, acadmicas y hasta ticas. Esta diversidad, al igual que en nuestra regin centroamericana, es parte de la gran riqueza de este volumen que esperamos contribuya de manera concreta al cambio socio-econmico en nuestra regin en la direccin de la sustentabilidad.

Captulo

La tica y su valor estratgico en la administracin y en el manejo de los recursos naturales1

Jorge Cabrera Hidalgo

Los finales del siglo XX y los albores del siglo XXI, nos sitan con creciente claridad como civilizacin planetaria ante uno de sus ms grandes desafos: est en juego nuestra propia sobrevivencia como especie y la de muchos otros seres, parte de la biosfera de la tierra.

"La Tierra es nuestro hogar y el hogar de todos los seres vivos. La Tierra misma est viva. Somos partes de un universo en evolucin. Somos miembros de una comunidad de vida interdependiente con una magnificente diversidad de formas de vida y culturas. Nos sentimos humildes ante la belleza de la Tierra y compartimos una reverencia por la vida y las fuentes de nuestro ser..." En Carta de
la Tierra, Ro de Janeiro 1992.

Los estilos de vida, los patrones de consumo, las desigualdades entre pases y entre las mismas sociedades, el crecimiento exponencial de la poblacin humana, la tecnologa y la falta de tica y moral en nuestra relacin con la naturaleza, el cosmos y con nuestros
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Nota de los Editores: Los conceptos vertidos en este captulo son los de los autores. Los editores han respetado sus opiniones y los han alentado incluso a que emitan los juicios de valor que los autores estimen necesarios.

propios semejantes por el desmedido inters en tener ms, nos han llevado a ocasionar impactos y alteraciones nunca antes imaginados en el planeta, la voracidad del modelo de crecimiento econmico ahora globalizado y que tiene sus expresiones propias en cada rincn de la tierra, no solo atenta contra nuestro bienestar presente y futuro, si no tambin contra la vida misma. Si existe un desafo esencial para el ser humano en la actual etapa histrica, es salvar a la casa comn, es decir la Tierra. Eso significa, implcitamente, liberar al ser humano de un sistema que paradjicamente, y esto es nuevo, ha creado todos los mecanismos para su autodestruccin (L. Boff). Si existe un desafo esencial para el ser humano en la actual etapa histrica, es salvar a la casa comn, es decir la Tierra. Eso significa, implcitamente, liberar al ser humano de un sistema que paradjicamente, y esto es nuevo, ha creado todos los mecanismos para su autodestruccin (L. Boff) Las grandes civilizaciones se han desarrollado y han desaparecido por la inestabilidad y falta de coherencia de los principios que las sustentan y as se autodestruyen. La correlacin entre las ideas ms nobles y la consiguiente corrupcin tica y moral de quienes se las apropian ofrecindose interesadamente para apoyarlas en beneficio propio, es la semilla de los mitos y dogmas surgidos de la ignorancia y la codicia alimentada por el materialismo desenfrenado de una sociedad de consumo hipcrita. Por dems en clara regresin social y espiritual, incapaz de afrontar el caos medioambiental y la violencia generada por los criterios arbitrarios establecidos para ejercer e imponer un frreo control sobre la vida, definiendo y promoviendo falsas prioridades, valores e intereses relativos. Ello impide la adopcin de soluciones viables a los problemas vitales del planeta, para no alterar el equilibrio poltico y religioso el cual defiende y mantiene privilegios y creencias carentes de solidaridad. Situacin fuente de conflictos y guerras, conducentes a la explotacin injusta e insostenible de la vida del planeta y los recursos naturales. En aras y por causa de un fundamentalismo diettico basado en la depredacin de las especies y de los recursos naturales, aunado a un antropocentrismo clasista y especista generalizado a nivel mundial, unos contra otros enfrentados hacen imposible la convivencia pacfica y la defensa de los legtimos intereses comunes de los seres vivos. A juicio del etnosocilogo y antroplogo Claude Lvi-Strauss, nuestra civilizacin est amenazada por la demografa, la industrializacin irresponsable del planeta y la desertizacin de inmensos territorios vrgenes. Desastres como la desaparicin de especies animales y vegetales, lenguas y culturas, consecuencia del comportamiento humano, representan un inmenso drama contemporneo y un proceso histrico devastador.

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Los derechos de la humanidad entera pierden su validez en el momento en el cual el ser humano pone en peligro la existencia de otras especies. As se considera urgente el reconocimiento y la defensa del derecho a la vida, del respeto a todas las culturas, y la conservacin de las especies animales y vegetales, las cuales al desarrollarse libremente pueden evitar el vaco irreparable de la desaparicin de una sola especie en el conjunto de toda la creacin. Buscamos retomar en este captulo, algunos de los elementos que consideramos esenciales para el fortalecimiento de una nueva tica, generadora de cambios genuinos en nuestras actitudes y estilos de vida. Teniendo siempre presente que somos parte de un gran equilibrio, y de una delicada, frgil y milagrosa expresin de la vida y la energa en el cosmos. La pregunta de la tica es entonces cmo debemos vivir?, conciliando el imperativo de supervivencia con el de dignidad humana y con el de libertad. Adaptando un principio tico podramos decir: "Acta de tal manera que las consecuencias de tu accin sean compatibles con la permanencia de una vida genuina en la tierra". (E. Kant) La tica de la utilidad y el consumo es cuestionada como estilo de vida ecocida, por cuanto conduce a la proliferacin anrquica de ecosistemas artificiales desestabilizadores. La tica ambiental desempolva antiguas virtudes como la frugalidad productiva y reproductiva y escribe una nueva tabla de valores revelada por la naturaleza. (Kieffer Bioethics Addison-Wesley, Reading, 1979)

PRINCIPIOS BSICOS DE LA SOSTENIBILIDAD

En nuestros das aumenta cada vez ms la conviccin de que la paz y la estabilidad mundial estn amenazadas. Adems de las guerras, la carrera armamentista, los conflictos y las injusticias an existentes en los pueblos y entre las naciones, la falta del debido respeto a la naturaleza, la explotacin desmedida de los recursos naturales y el deterioro progresivo de la calidad ambiental y de la calidad de vida. Uno de los temas cobrando mayor relevancia en la agenda internacional es el de los efectos del cambio climtico sobre la vida en el planeta. En particular, por los impactos sobre asentamientos humanos y la economa; con la mayor incidencia de desastres de gran magnitud. Esta situacin provoca inestabilidad e inseguridad y a la vez promueve formas de egosmo colectivo, acaparamiento e irresponsabilidad, particularmente de parte de los pases ms industrializados.

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A mediados del mes de abril del 2007, por primera vez en la historia de las Naciones Unidas, el tema del cambio climtico fue incluido en la agenda del Consejo de Seguridad. Ante el extendido deterioro ambiental, la humanidad debe darse cuenta de la inconveniencia de usar los bienes de la tierra como en el pasado y con un entendimiento ms claro reconocer la existencia de una cantidad limitada de los mismos. Debemos formar una cultura y conciencia ecolgica orientada a nuevas formas de adaptacin no sobre la base del consumo per se, sino ms bien enfocadas a un nuevo estilo de desarrollo centrado en la calidad de vida humana y en el respeto de la naturaleza de la cual somos parte. Muchos valores ticos de importancia fundamental para el desarrollo de una sociedad pacfica, tienen relacin directa con la naturaleza sustentadora de la vida en el planeta. Esta interdependencia de valores nos llama a buscar soluciones a las necesidades del mundo. Basadas stas en una coherente visin moral del mundo y en un respeto al delicado balance del cual los seres humanos tambin formamos parte. Los seres humanos cuando nos alejamos del designio de un Dios creador, provocamos desorden, el cual repercute inevitablemente en el resto de la creacin. Si el ser humano no est en paz con ese Dios, la tierra misma tampoco lo estar. Por lo tanto, el deterioro ambiental es uno de los aspectos ms preocupantes de la crisis moral vivida actualmente. La premisa de trabajo, en cooperacin con la naturaleza, en las culturas originarias del mundo excluye el aislamiento y la exaltacin del individualismo y sus consecuencias nocivas. De su observacin csmica y de los seres vivos, todos los elementos del Universo: el sol, la luna, la lluvia, la tierra, los ros, el mar, el viento... y la vida, interactan en forma armnica. Esta es la concepcin profunda expresada en el Popol Vuh, el libro sagrado maya quich. Las culturas precolombinas conservaban en su visin, la integracin al cosmos y las fuerzas de la naturaleza para lograr la supervivencia y bienestar comn.

EL CONCEPTO DE BIOCRACIA
El concepto de biocracia resurge como una necesidad vital frente a los modelos de desarrollo prevalecientes en la actualidad. Estos carentes de una filosofa o visin integradora de los aspectos: econmicos, polticos, sociales, ecolgicos y su integracin en el tiempo, separan al mundo en dos grandes temas: las leyes de la naturaleza y las leyes para el ser humano. Tal consideracin del pensamiento occidental, ahora en crisis, deja de lado la visin e interaccin integral de los seres humanos con la naturaleza y el cosmos como un todo. Diversos autores y pensadores contemporneos han cuestionando el

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modelo prevaleciente centrado en los temas econmicos y comerciales y han retomado una visin integrada del ser humano y la naturaleza. Entre ellos podemos citar a nivel latinoamericano a Leonardo Boff, Eduardo Gudynas, Eduardo Galeano, y otros. El concepto de biocracia no es nuevo, est enraizado en las culturas ancestrales del mundo en el marco de una visin en la cual los seres humanos, la naturaleza y el cosmos conformamos una unidad. La biocracia resurge en el momento donde la democracia se ha quedado corta, limitada a satisfacer los intereses de la sociedad humana con las consecuencias crticas de contaminacin y destruccin de la biosfera del planeta. Se inicia de manera acelerada con la evolucin de la tecnologa, y el incremento del consumo, estimulado con la visin occidental y su aceleramiento particular; a partir de la revolucin industrial y tambin con el final de la guerra fra en la dcada de los ochenta. La necesaria transicin a la biocracia consiste en crear las condiciones de una cultura para la vida, a nivel mundial: en los gobiernos, en las organizaciones sociales, en los organismos internacionales y los individuos, quienes pueden y deben asumir su responsabilidad y actuar en consecuencia. Para este propsito la educacin, la ciencia, el arte, la comunicacin, la normatividad, son elementos esenciales para la construccin y fortalecimiento de esta nueva cultura, de un renacimiento moderno con respeto de la vida. La biocracia no debe entenderse como un regreso al pasado, sino como el reencuentro necesario con la naturaleza, con la vida, la dignidad y la paz. Slo as podremos hablar de un nuevo tiempo en los albores de este nuevo milenio. La biocracia es el gobierno de la vida y le da voz a cada una de las criaturas de la tierra, respetando la vida en todas sus manifestaciones. Es la adaptacin del sistema social al sistema de la naturaleza, tomando en cuenta no slo a la humanidad sino a todas las especies. Este nico y simple concepto sirve como primera ley de la ecologa En primer lugar es importante ecologizar la poltica y la economa. Hay que entender sistmicamente todas las relaciones. Las cuestiones econmicas, polticas, sociales, ticas y espirituales son interdependientes. Hay que superar el paradigma, superado ya en la teora, donde se separaba y atomizaba a las distintas instancias y disciplinas humanas. Porque todas estn interconectadas, las soluciones deben ser incluyentes e integrales. Se deben de tomar en cuenta tambin lo que la ciencia y los informes oficiales de organismos estudiosos del estado de la Tierra nos estn advirtiendo sobre el deterioro de la base natural, entre ellas las alteraciones del cambio climtico. El tipo de desarrollo, los esquemas exorbitados de consumo y de educacin dominantes estn destruyendo el planeta. En nombre del desarrollo se explotan en forma ilimitada todos los recursos,

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a favor de ms y ms consumo, sin el cual el sistema econmico-financiero se hundira. Si la voracidad de este sistema sigue, antes del 2050 necesitaremos de dos o tres planetas como nuestra Tierra para atender las demandas de la humanidad. El informe Planeta vivo 2006 del Fondo Mundial para la Naturaleza, James Lovelock, formulador de la Teora Gaia: la Tierra como superorganismo vivo, indica: hasta finales del siglo es posible que desaparezca el 80% de la poblacin humana a consecuencia del sobrecalentamiento de la Tierra. Y aade: prcticamente todo el territorio brasilero ser demasiado caliente y seco para ser habitado. (Lovelock, 2006)

ECOLOGA SOCIAL
La ecologa social ve a la naturaleza y al ser humano como parte de un todo interrelacionado. Busca nuevas tecnologas menos contaminantes, privilegiando soluciones tcnicas. Esta postura es importante porque busca corregir los excesos de la sociedad de consumo con sus altos costos ecolgicos y sociales. Si no cuidamos el planeta como un todo, ponemos en grave riesgo de destruccin partes de la biosfera y, al lmite, inviabilizar nuestra propia sobrevivencia. El desarrollo sostenible es un enfoque integral del desarrollo. ste demanda hacer esfuerzos simultneos y equilibrados entre el desarrollo econmico, el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin, la conservacin y el buen uso de los recursos naturales. Ubicados en el marco de una nueva tica y un modelo innovador de adaptacin, coloca al ser humano y la naturaleza como un todo integrado y objetivo central de las acciones humanas. La democracia, caracterizada por la participacin social en las decisiones que afectan a la sociedad, demanda polticas pblicas y formas de producir y convivir de los ciudadanos amplias y participativas. Asimismo, para tener xito en el combate a la pobreza es necesario el crecimiento econmico con equidad social. Para que ste exista, es necesario mejorar la calidad del recurso humano y realizar acciones tendentes a mejorar las oportunidades econmicas de los ms desfavorecidos mediante una poltica social transparente y efectiva. La democracia y el desarrollo econmico y social, no son sostenibles si no se conserva el medio ambiente y los recursos naturales. El desarrollo sostenible est relacionado con nuestra propia visin del mundo, con la de nuestros lderes y con los variados intereses, a nivel local, nacional y global. Tiene que ver con la poltica, pues implica un entendimiento de cada individuo, en lo interno de las sociedades y entre stas, desde el nivel local hasta el global.

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Implica tambin un entendimiento de nuestra historia como civilizacin y una visin capaz de no comprometer el futuro de las generaciones humanas. Es un modelo de adaptacin, en busca del mejoramiento de la calidad de vida de los seres humanos, entendiendo que somos parte de la naturaleza. Es muy probable que el desarrollo sostenible y autntico sea incompatible con el orden mundial actual, con los hbitos de consumo prevalecientes, con el paradigma del desarrollo reinante y con las configuraciones existentes del uso mundial competitivo de los recursos. El autntico desarrollo es extremadamente difcil de desear, de poner en prctica y de mantener.

LA

RELACIN DIALCTICA

Dos visiones. La primera consiste en la anulacin del ser humano como parte integral de la naturaleza, bajo las corrientes utilitaristas de uso del entorno de manera ms eficiente, y la apropiacin de la naturaleza como concepto para justificar la dominacin. En la segunda visin los seres humanos somos parte de un equilibrio mayor, somos parte de la naturaleza y no independientes de ella. No es lo mismo el entendimiento de la naturaleza como un organismo vivo e integrado, que una visin que no reconoce su existencia. De all derivan posturas distintas del desarrollo. La tica aplicada al desarrollo es una disciplina nueva, desde un punto de vista cuestionador de los efectos sociales y ambientales del desarrollo centrado en los enfoques econmicos y comerciales. Aunque an en la vertiente del desarrollo dominada por los economistas, el estudio del desarrollo propone la bsqueda de una economa ms humana, sigue siendo entendida a la luz de una distincin vital entre tener ms y ser ms. Las sociedades son ms humanas o ms desarrolladas no cuando los hombres y las mujeres tienen ms, sino cuando son capaces de ser ms. Y nos aade, el criterio principal de desarrollo no es el incremento de la produccin o del bienestar material, sino el enriquecimiento humano cualitativo"

L A TICA DEL D ESARROLLO S OSTENIBLE Y D ERECHO H UMANO

LA NATURALEZA COMO UN

La tica ambiental implica claramente una redefinicin de la tica. Tradicionalmente, la tica ha venido ocupndose de valores y normas propias del ser humano. La pregunta por la felicidad o por la justicia ha estado circunscrita a la accin del ser humano, y a su relacin con otros seres humanos. Pensar que en la naturaleza pueda haber valores morales o plantearse la posibilidad de establecer normas en la relacin entre los humanos y el resto de seres vivos supera
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claramente los lmites propios de la perspectiva tica tradicional. Pinsese, por ejemplo, en la conocida crtica de Hume: segn la falacia naturalista, no podemos dar el salto del ser al deber ser, con lo cual tambin cabra deducir que en la naturaleza no es posible encontrar normas, ni valores. La tica ha sido un asunto humano claramente delimitado, y no poda concebirse que hubiera problemas morales derivados de nuestra relacin con la naturaleza. Por tanto, y sta es una de las notas definitorias de la tica ambiental, el concepto mismo de tica, su objeto y muchos de sus conceptos tradicionales, deben ser repensados para amoldarse a las exigencias de los nuevos problemas planteados. (Martnez, 2001) Los conceptos de orden del universo y de herencia comn, ponen de relieve la necesidad de un sistema de administracin de los recursos de la tierra, mejor coordinado en el plano no solo nacional sino internacional. Existen ciertos elementos de la presente crisis ecolgica los cuales revelan de modo evidente su aspecto moral, como la aplicacin indiscriminada de los adelantos cientficos y tecnolgicos. Ejemplo.: la disminucin gradual de la capa de ozono y el aumento de la concentracin de dixido de carbono en la atmsfera debido a la creciente emisin de las industrias y el consumo energtico. De esto han surgido mltiples cambios y alteraciones al clima, causando daos a la salud y hasta el posible sumergimiento futuro de las tierras bajas. Cabe mencionar tambin la destruccin incontrolada de las especies animales y vegetales. Pero el signo ms profundo y grave de las implicaciones morales es la falta de respeto a la vida. La teologa, la filosofa y la ciencia concuerdan en la visin de un universo armnico y de orden, el cual tenemos que respetar, haciendo buen uso de l. Por otra parte, la tierra es esencialmente una herencia comn, cuyos frutos deben ser para beneficios de todos. Es injusto que pocos pases o individuos privilegiados sigan acumulando bienes superfluos, despilfarrando los recursos, cuando una gran multitud de personas vive en condiciones de miseria, en el ms bajo nivel de supervivencia. Con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, aprobada en 1942, se dio un paso importante. Sin embargo, se requiere codificar de manera sistemtica los derechos de tercera generacin. Se trata de los derechos colectivos, libertades comunitarias o de bienes comunes transfronterizos los cuales no dependen de cdigos jurdicos ya definidos y que se mueven en el terreno de lo ideolgico. Nos referimos por ejemplo al derecho a la libre determinacin de los pueblos, a los derechos de las minoras tnicas, de los trabajadores y las trabajadoras inmigrantes a condiciones de vida dignas y al respeto al medio ambiente.

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EL DESARROLLO SOSTENIBLE: PENSANDO EL PRESENTE Y EL FUTURO

SU HISTORIA RECIENTE
El primer antecedente del trmino sostenible viene de la biologa, de quienes trabajan en los sectores forestales y pesqueros. En la dcada de los sesenta se estudiaban alternativas de determinacin de cosecha mxima permitida, dentro de sus tasas anuales de reproduccin para mantenerse en los ritmos de renovacin de las poblaciones de bosques y peces en el contexto de los recursos naturales renovables. El concepto sostenible deriva del latn sostenere el cual significa sostener o mantener elevado. El debate sobre la sostenibilidad del desarrollo se globaliza a partir del estudio del Club de Roma, Nuestro futuro Comn de 1982, de La cumbre de la Tierra en 1992 y hasta de los recientes informes sobre cambio climtico de Al Gore Una verdad inconveniente y de la Comisin Stern, a comienzos del 2007. El estudio realizado en 1972, por encargo del Club de Roma al Instituto Tecnolgico de Massachussets, MIT, Los lmites del crecimiento, (Meadows, 1972), indica que un crecimiento econmico continuado llevara al colapso de nuestra civilizacin, ya sea por la acumulacin de la contaminacin o por la extincin de los recursos. La problemtica de los lmites ambientales afect las discusiones internacionales y nacionales de la dcada de los setentas, desembocando incluso en diferentes tipos de confrontaciones, entre quienes apelaban por la conservacin y quienes defendan el progreso y el crecimiento econmico. La Primera Conferencia Internacional para el mejoramiento del Medio Humano fue realizada en Estocolmo Suecia, en 1972. Al amparo de estos debates surgen conceptos como ecodesarrollo, desarrollo alternativo, entre otros, ante la creciente inconformidad con la marcha del desarrollo, especialmente por sus pobres logros en la dimensin social y en los daos ambientales, en ambos esquemas capitalista y comunista. En 1981 se da otro paso muy importante, al presentarse la primera Estrategia Mundial para la Conservacin elaborada por la UICN, WWF y el PNUMA. All se da una definicin importante de desarrollo sostenible, en funcin del mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones humanas y tomando en cuenta la capacidad de soporte de los ecosistemas, UICN, WF, PNUMA.

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Las finalidades del desarrollo sostenible all definidas son: Mantener los procesos ecolgicos esenciales Preservar la diversidad biolgica Promover el aprovechamiento sostenido de las especies y los ecosistemas Al mismo tiempo se daban a conocer otras propuestas en los mbitos econmicos tradicionales como la del Presidente del Banco Mundial, A. W. Clausen, sealando que el desarrollo sostenible, debera de permitir el crecimiento econmico continuo, especialmente en el Tercer Mundo, aunque esta postura estaba en franca contradiccin con el estudio del MIT para el Club de Roma. Nuevos aportes se dan en la dcada de los ochenta. Tambin salen a la luz aspectos de inters global como la destruccin de la Amazona, el avance de la tecnologa espacial, el deterioro de la calidad de vida en las reas urbanas, la prdida de especies, el calentamiento global, etc. En 1983 el Secretario General de la ONU, cre la Comisin Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, con la finalidad de explorar la articulacin entre los temas del desarrollo, el crecimiento econmico y la conservacin. Bajo la presidencia de la noruega Gro Harlem Brundtland y la participacin de latinoamericanos como Pablo Gonzlez, Margarita Marino de Botero, Pablo Nogueira, Shridath Rampal, se realizaron mltiples reuniones y consultas a nivel global. De all nace el informe Nuestro futuro comn, y del consenso entre progresistas y conservadores en el seno de la comisin. El desarrollo sostenible busca satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias. La dimensin ambiental era entonces un requisito ms del progreso econmico, desvaneciendo elegantemente la nocin de los lmites y la capacidad de carga. En las corrientes dominantes del pensamiento econmico en el cual el crecimiento es un componente central del desarrollo, se acenta la visin del neoliberalismo en cuyos principios se fundamenta la economa como un fin en si misma. Esta idea sostiene que la calidad de vida, la reduccin de la pobreza y el bienestar, derivan directamente del crecimiento econmico. Entre tanto este crecimiento necesitaba del consumo creciente de materiales y energa, sumando continuamente el deterioro ambiental, por lo tanto cualquier intervencin para controlar o limitar el uso de los recursos naturales, como lo proponan los ambientalistas, limitara el crecimiento. As fue concebido como un ataque a la propia esencia de la idea del desarrollo.

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DEFINIENDO AL DESARROLLO SOSTENIBLE

Debido a las peculiaridades y caractersticas propias de la regin centroamericana, el concepto de desarrollo sostenible que adoptamos en el marco de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible es el siguiente: Desarrollo sostenible es un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento econmico con equidad social y la transformacin de los mtodos de produccin y de los patrones de consumo y que se sustenta en el equilibrio ecolgico y el soporte vital de la regin. Este proceso implica el respeto a la diversidad tnica y cultural regional, nacional y local, as como el fortalecimiento y la plena participacin ciudadana, en convivencia pacfica y en armona con la naturaleza, sin comprometer y garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras. (ALIDES, 1994)

EL

DESARROLLO SOSTENIBLE COMO IDEA PERMANENTE

El desarrollo sostenible constituye una iniciativa integral de polticas, programas y acciones a corto, mediano y largo plazo que delinea un cambio de esquema de desarrollo, de nuestras actitudes individuales y colectivas, de las polticas y acciones locales, nacionales y regionales hacia la sostenibilidad poltica, econmica, social, cultural y ambiental de las sociedades. Es tambin una estrategia de coordinacin y concertacin de intereses, iniciativas de desarrollo, responsabilidades y armonizacin de derechos y responsabilidades. Su implementacin se debe de apoyar en la institucionalidad de los pases y de la regin. En especial en su proceso de convertir el desarrollo sostenible en la estrategia y poltica central de los estados y de la regin en su conjunto. En este esfuerzo y compromiso de desarrollo sostenible, propio de la comunidad centroamericana, se debe asumir la responsabilidad para un mejor aprovechamiento y manejo eficiente de los recursos de nuestra regin. En este sentido, consideramos que la comunidad internacional puede y debe contribuir al desarrollo sostenible centroamericano. Por medio de un cambio de sus propias actitudes, polticas y acciones hacia esta regin, se redefinir integralmente las relaciones entre la comunidad internacional y los pases del istmo de manera mutuamente beneficiosa. El compromiso de la sostenibilidad del desarrollo se fundamenta en acuerdos internacionales como la Cumbre de la Tierra, celebrada en Ro de Janeiro en 1992.
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Los gobiernos lograron acordar cinco documentos: La Declaracin de Ro sobre Ambiente y Desarrollo con 27 principios. La Agenda 21 La declaracin sobre Bosques La convencin marco de ONU sobre Cambio Climtico El convenio sobre diversidad biolgica Otros actores se sumaron a este proceso como el Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible, quien lanz su propia visin denominada Cambiando el rumbo (Schmidheiny, 1992) El Consejo Comercial Mundial para el Desarrollo Sostenible, WBCSD, es una unin de 165 compaas internacionales unidas por un compromiso compartido por el desarrollo sostenible, a travs del crecimiento econmico, equilibrio ecolgico y progreso social. De esta manera, proveer el liderazgo comercial como un catalizador para el cambio hacia el desarrollo sostenible, y para promover el papel de eficacia ecolgica, innovacin y responsabilidad social corporativa. El WBCSD trabaja con la Organizacin de Naciones Unidas, ONU a travs de sus agencias especializadas tales como el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas, PNUD y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA. Tambin ha participado en la Convencin Marco de las Naciones Unidas contra el Cambio Climtico, UNFCCC, la Cumbre para la Tierra, la Cumbre de Ro y el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques, UNFF. Por su parte WBCSD es el punto focal con las industrias de la UNFF y ha proporcionado recomendaciones polticas y peticiones de accin. Posteriormente, en el ao 2002, se reafirman los principios para fomentar a nivel mundial el desarrollo sostenible con los compromisos de la Cumbre de Johannesburgo y las metas del milenio. El objetivo es aspirar a transformarse en un modelo de desarrollo sostenible para todos los pases en donde: el respeto a la vida en todas sus manifestaciones; la mejora permanente de su calidad; el respeto a la vitalidad y diversidad de nuestra tierra; la paz; la democracia participativa; as como la diversidad tnica de nuestros pueblos; la integracin econmica de la regin y con el resto del mundo, y la responsabilidad intergeneracional con el desarrollo sostenido, sern los principios que nos regirn hacia el futuro.

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P RINCIPIOS
SOSTENIBLE

DE LA ALIANZA CENTROAMERICANA PARA EL DESARROLLO

A continuacin, enumeramos los siete principios fundamentales que los centroamericanos adoptamos para lograr el desarrollo sostenible. Estos principios prevalecern en todas las polticas, programas y actividades promovidas por los Estados, individual y conjuntamente as como por la sociedad civil, en atencin a que constituyen la base de los objetivos y compromisos de inters comn.

EL

RESPETO A LA VIDA EN TODAS SUS MANIFESTACIONES

El fundamento de la vida es una tica y escala de valores morales basados en el respeto, la responsabilidad personal y la consideracin hacia los otros seres vivos y la tierra. El desarrollo sostenible no se lograr a expensas de otros grupos o de las generaciones futuras, ni amenazar la supervivencia de otras especies.

EL

MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA VIDA HUMANA

La finalidad del desarrollo sostenible es mejorar y garantizar la calidad de la vida humana. Esto permitir a las personas desarrollar sus potencialidades y llevar una vida digna y de realizacin. Para ello es imperativo brindar seguridad mediante el desarrollo humano, el fomento a la participacin social en democracia, el respeto a la pluralidad cultural y ala diversidad tnica. Tambin el acceso a la educacin y el fomento de la formacin tcnica y profesional para el crecimiento econmico con equidad.

EL

RESPETO Y APROVECHAMIENTO DE LA VITALIDAD Y DIVERSIDAD DE

LA TIERRA DE MANERA SOSTENIBLE

El desarrollo local, nacional y regional se basar en el aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos de la tierra; la proteccin de la estructura, funciones y diversidad de los sistemas naturales, de los cuales dependen las especie entre ellas la humana. Con esta finalidad, se encaminarn las acciones correspondientes para: Conservar los sistemas que sustentan la vida y los procesos ecolgicos que modelan el clima y la calidad del aire y el agua, regulan el caudal de aguas, reciclan elementos esenciales, crean y generan suelos y permiten a los ecosistemas renovarse a s mismos; Proteger y conservar la biodiversidad de todas las especies de plantas, animales y otros organismos; de las poblaciones genticas dentro de cada especie y de la variedad de ecosistemas;
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Velar por la utilizacin sostenible de los recursos naturales, en particular del suelo, las especies silvestres y domesticadas, los bosques, las tierras cultivadas y los ecosistemas marinos y de agua dulce.

LA

PROMOCIN DE LA

PAZ Y

LA

D EMOCRACIA

COMO FORMAS BSICAS

DE CONVIVENCIA HUMANA

La libertad poltica; el respeto, tutela y promocin de los derechos humanos; el combate a la violencia, la corrupcin y la impunidad; y el respeto a los tratados internacionales vlidamente celebrados, son elementos esenciales para la promocin de la paz y la democracia como formas bsicas de convivencia humana. La paz y la democracia se fortalecen por medio de la participacin ciudadana. En este sentido, el fortalecimiento de las instituciones democrticas, de los mecanismos de participacin y del estado son indispensables para el desarrollo sostenible.

EL

RESPETO A LA PLURICULTURALIDAD Y A LA DIVERSIDAD TNICA DE

LA REGIN

Los pases centroamericanos, en distinta medida, son sociedades conformadas por una diversidad tnica y cultural que representa una gran riqueza la cual debe ser preservada, creando las condiciones para que, en un marco de libertad, todas las expresiones culturales puedan desarrollarse. Entre ellas las indgenas, en su condicin de culturas originarias que han padecido la subordinacin a raz de la conquista y colonizacin. El derecho a la identidad cultural es un derecho humano fundamental y la base para la coexistencia y la unidad nacional. En las reas de mayor diversidad biolgica en la regin estn presentes generalmente pueblos indgenas, que en algunos casos practican formas de vida coherentes con la preservacin del medio natural. La concepcin del mundo indgena es favorable a este objetivo, en la medida en que percibe a la naturaleza como inseparable del ser humano. Por ello, el respeto a la diversidad tnica y el desarrollo de las culturas, indgenas, un objetivo en s mismo, coincide con el respeto al medio natural. Sin embargo, para que el respeto al medio ambiente se concrete en una prctica coherente se necesita que, de par con las concepciones, existan opciones de desarrollo autosostenible accesibles a la poblacin. El respeto a la diversidad tnica slo puede producirse en un marco de paz y de democracia y facilitando el acceso a las oportunidades de desarrollo sostenible.

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L OGRO

DE MAYORES GRADOS DE INTEGRACIN ECONMICA ENTRE LOS

PASES DE LA REGIN Y DE ESTOS CON EL RESTO DEL MUNDO

Dentro del marco de la globalizacin es indispensable que los beneficios del libre comercio sean asequibles a toda la regin; en particular, mediante la promocin y puesta en ejecucin, por parte de los pases ms desarrollados, de polticas que permitan construir en el ms breve plazo, una gran zona de libre comercio e integracin econmica a la cual tengan acceso los pases centroamericanos. Esto en condiciones adecuadas y salvaguardando las especificidades propias de sus niveles de desarrollo.

LA RESPONSABILIDAD INTERGENERACIONAL CON EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Las estrategias, polticas y programas de los Estados promovern el desarrollo sostenible y el bienestar de las presentes y futuras generaciones, potenciando el mejoramiento humano en los distintos mbitos: poltico, econmico, social, cultural y ambiental. (ALIDES, 1994)

AVANCES

DEL DESARROLLO

S OSTENIBLE

EN

C ENTROAMRICA

El sistema Centroamericano ha dado una serie de pasos en el tema del desarrollo sostenible al nivel regional dentro de los cuales se incluyen: En 1986, se reinicia el proceso de la Integracin Centroamericana con el Plan de Paz de Esquipulas II. En 1989, se crea la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, CCAD En 1990, se crea la Comisin Interparlamentaria de Ambiente y Desarrollo, CICAD. Se firma el Convenio Centroamericano de Biodiversidad, SICAP-CCAP. Se firma el Convenio Centroamericano de Cambio Climtico, CCC. Se firma el Convenio Centroamericano de Bosques, CCAB. Se firma el Convenio Centroamericano para impedir la importacin de sustancias txicas y desechos peligrosos En 1994, se suscribe de parte de los Presidentes Centroamericanos la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, ALIDES. En 1995 se suscribe un acuerdo de cooperacin con los Estados Unidos para implementar temas ambientales de ALIDES, conocido como CONCAUSA.

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M ANEJO

DE LOS RECURSOS NATURALES Y MEJORAMIENTO DE LA

CALIDAD AMBIENTAL

El agotamiento y deterioro de la base de los recursos naturales es un problema para el desarrollo actual y futuro en Centroamrica. La contaminacin del agua, el aire y la tierra se ha incrementado rpidamente en la regin. Probablemente contine si no se reorientan los procesos actuales de desarrollo e industrializacin. La principal amenaza radica en la prdida de bosques y la disminucin y deterioro de los caudales y calidad del agua, lo que a su vez es una de las causas principales de enfermedad y muerte, sobre todo en las poblaciones marginales. El manejo sostenible de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad ambiental constituyen mecanismos de proteccin a los procesos ecolgicos y a la diversidad gentica esenciales para el mantenimiento de la vida. Asimismo, contribuyen al esfuerzo permanente de preservar la diversidad biolgica, reas protegidas, control y prevencin de la contaminacin del agua, el aire y la tierra. Permiten el uso sostenido de los ecosistemas y la recuperacin de aquellos que se han deteriorado. Con el fin de garantizar que la conservacin del entorno humano sea un instrumento que viabilice y fomente el desarrollo sostenible, los pases de la regin deben comprometerse con el diseo de polticas, con base en el marco jurdico interno y externo. Esto en las reas de ordenamiento territorial, energa, transporte, asentamientos humanos y poblacin, as como bosques y diversidad biolgica, control y prevencin de la contaminacin del agua, del aire y la tierra, entre otras. Ante la grave situacin que atraviesan los pases centroamericanos se hace indispensable la formulacin de una poltica y un plan maestro de generacin, comercializacin y consumo energtico; promoviendo el uso de fuentes de energa renovables y alternas; programas de ahorro y eficiencia energtica.

LA

URGENCIA DE UNA NUEVA SOLIDARIDAD

La crisis ecolgica pone en evidencia la urgente necesidad moral de una nueva solidaridad, especialmente en las relaciones entre los pases en vas de desarrollo y los altamente industrializados. Pero esto no se dar, a menos que los responsables de los pases se convenzan de la absoluta necesidad de esta nueva solidaridad que la crisis ecolgica requiere. Esencial para la paz, este equilibrio ecolgico no se lograr si no se afrontan directamente los problemas de pobreza existentes en el mundo. Otro peligro nos amenaza: la guerra. En los laboratorios se sigue investigando para el desarrollo de nuevas armas ofensivas capaces de alterar los equilibrios naturales, as como la manipulacin de los rdenes de la naturaleza con la ingeniera gentica.
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La sociedad actual no hallar una solucin a este problema sino revisa seriamente su estilo de vida. En muchas partes del mundo esta misma sociedad se inclina al hedonismo y al consumismo pero permanece indiferente al dao causado. Como ya se ha mencionado, la gravedad de la situacin ecolgica demuestra cuan profunda es la crisis moral del ser humano. Si falta el sentido del valor de la persona y de la vida humana, aumenta el desinters por los dems y por la tierra. La austeridad, la templanza, la autodisciplina y el espritu de sacrificio deben conformar la vida de cada da. Hay pues necesidad de educar en la responsabilidad ecolgica: responsabilidad con nosotros mismos y con los dems. Esta educacin no puede basarse simplemente en el sentimiento, ella conlleva una conversin autntica en la manera de pensar y en el comportamiento. La familia y las iglesias tienen la misin de ensear el respeto al prjimo y a la naturaleza. Tampoco se debe descuidar el valor esttico de la creacin. El contacto con la naturaleza es de por si profundamente regenerador, as como la contemplacin de su esplendor da paz y serenidad.

LA

CUESTIN ECOLGICA ES UNA RESPONSABILIDAD DE TODOS

En el universo existe un orden que debe respetarse: la persona humana, dotada de la posibilidad de libre eleccin tiene una grave responsabilidad en la conservacin de este orden, incluso con miras al bienestar de las futuras generaciones. La crisis ecolgica es un problema moral. Todos, pero con mucha ms razn quienes creemos en Dios creador y, por lo tanto, estamos convencidos de la existencia de un orden bien definido y orientado a un fin, debemos sentirnos llamados a interesarnos por este problema. Descubrimos que los deberes con la naturaleza y el Creador forman parte de nuestra fe.

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B IBLIOGRAFA
Alianza Centroamericana para el desarrollo Sostenible, ALIDES, 1994. BOFF, Leonardo. La contradiccin capitalismo ecologa. ECOPORTAL, 2006 BOFF, Leonardo y FREI Betto. La Teologa de la Liberacin: Michael Lwy, Rebelin, Traducido por Caty R. Colectividad Los Arenalejos. La Ecologa Social una propuesta en el presente para un futuro posible. Ediciones Simbiticas, 29 de septiembre de 2004. Facultad de Filosofa Universidad de Valencia y Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin y la Cultura, UNESCO, tica del Desarrollo Sostenible, Democracia deliberativa y tolerancia. Valencia, 2005 FERRETE, C; ALMAZORA, I. Ecologa, Economa y tica. La Problematicidad del Desarrollo Sostenible. GUDYNAS, Eduardo. Economa, ecologa y tica del desarrollo sostenible, Instituto para la Conservacin y la Investigacin de la Biodiversidad (ICIB) y Academia Nacional de Ciencias de Bolivia, ANCB, Bolivia. 2003. KIEFER CL G. H, Bioethics Addison-Wesley, Reading, (Cap. "An ethic of nature), 1979. MARCOS MARTINEZ Alfredo. tica Ambiental. Universidad de Valladolid. Valladolid, 2001. MEADOWS, RANDERS, J. ET AL. Ms all de los lmites del crecimiento, El Pas Aguilar, Madrid, 1992. The Economist Frances Caimcross. Las cuentas de la Tierra. Economa verde y rentabilidad medoambiental, Acento, Madrid, y Ecologa S.A., Ecoespaa. Madrid, 1993. TROTTA, Estevan. De la Economa y la Ecologa. Madrid, 1995.

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CAPTULO

El contexto en el anlisis y diseo de polticas en materia de recursos naturales

Ronnie de Camino

El mundo de los recursos naturales asociados al bosque no existe aislado de los actores involucrados, ni de los dems sectores de la economa, de las coyunturas nacionales e internacionales. Tampoco de las tendencias polticas, econmicas y sociales. Cualquier poltica concebida y aplicada ignorando el contexto, estar destinada al fracaso.

L OS

ACTORES EN EL CONTEXTO

Los actores constituyen uno de los elementos fundamentales para definir el contexto en el cual se formulan, implementan, y evalan los recursos naturales. Existe una tendencia general hacia una intensa diversificacin de actores en las ltimas tres dcadas. Originalmente los actores principales fueron el Estado y los grupos de inters econmico; predominantes en el mbito de las polticas. La WCFSD, y el Instituto Nacional de Biodiversidad, INBIO (1996), en su reporte de la audiencia pblica para la regin, identifican los siguientes actores en el contexto de las polticas forestales y de recursos naturales, an vlidos 10 aos despus: El Gobierno, como propietario de bosques y como regulador.
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Intereses Ambientales que incluyen Organizaciones No Gubernamentales ONGs nacionales e Internacionales. Comunidades que dependen de los bosques incluyendo gobiernos locales, comunidades locales, extractivistas, asociaciones de propietarios, comunidades indgenas. Intereses Industriales y Comerciales los cuales incluyen madereros, concesionarios, empresarios forestales, industriales de la madera, operadores tursticos. Convertidores de bosques como empresas bananeras, ganaderas, agrcolas, urbanizadoras y tursticas que tratan de cambiar el uso de la tierra. Contreras-Hermosilla, (1999) reconoce otro grupo de actores similar, pero ms explcito: Las comunidades indgenas que viven en el bosque. Los finqueros forestales y agricultores desplazados. Las comunidades locales: los pobres y los sin tierra que viven fuera del bosque. Los habitantes urbanos. Las compaas comerciales forestales y comunidades de trabajadores forestales. Intereses mineros, petroleros y otros intereses industriales. Grupos de activismo ecolgico y agencias de conservacin. La comunidad cientfica global. Los planificadores y decidores del gobierno nacional. Sin embargo, en la mayora de los anlisis se excluyen actores importantes susceptibles de ser protagonistas y con su experiencia participar en el diseo e implementacin de las polticas. Faltan por ejemplo: La Sociedad Civil, que es muy mencionada, pero casi sin participacin como tal. Las ONG no son equivalentes a la sociedad civil o a los representantes de la sociedad civil, la cual muchas veces no est enterada e informada ni sabe exactamente lo que quiere. La comunidad internacional oficial y privada: las instituciones multilaterales, como las Naciones Unidas y sus programas especiales, PNUD, PNUMA, etctera, el grupo del Banco Mundial, BM, el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, el Banco Centroamericano de integracin Econmica, BCIE, las agencias bilaterales de cooperacin como GTZ, USAID, JICA, DANIDA, COSUDE, entre otros. Estos actores son muy influyentes poltica y econmicamente y muchas veces condicionan la cooperacin y los crditos a los lineamientos polticos. Los otros sectores de una economa que influyen, afectan e incluso compiten por los fondos pblicos para sus propios intereses. En el caso de los recursos naturales ligados al bosque, sectores importantes a tener en cuenta son el turismo, la agricultura, la educacin, el turismo, etc.
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Claramente, de un esquema en que las polticas se decidan entre el gobierno y los intereses econmicos privados, se ha llegado a un esquema mucho ms complejo, en el cual los actores son muchos y con intereses diferentes. De aqu se derivan tendencias y procesos claros: participacin, democratizacin y descentralizacin. No siempre hay comprensin de la necesidad de involucrar realmente a los diferentes intereses: los actores tradicionales todava resienten su prdida de poder, especialmente las empresas y el Estado. Todava se considera la interaccin como un juego de control poltico de mayoras electorales y un juego de ganadores y perdedores. Un ejemplo del aumento y la diversificacin de los actores, as como su posicin de poder, se muestra en el conjunto de grficos de visualizacin de los actores en el caso de Costa Rica. En los aos 50 se reconocan a un total de 6 grupos de actores, mientras al final de los 90 se reconocen 17 grupos de actores, que adems estn muy diversificadas dentro del propio grupo. Incluso, entre los actores internacionales, y especialmente a partir del ao 92, con la Cumbre de Ro de Janeiro, la comunidad internacional, como grupos de pases dentro de las organizaciones multilaterales, especialmente en el sistema de Naciones Unidas, empiezan a tener un papel crtico, a travs de las diferentes convenciones internacionales, especialmente la Convencin de Cambio Climtico y la Convencin de Biodiversidad Biolgica. Ms concretamente en el 2007, aparecen dos informes muy crticos sobre el cambio climtico, Stern, 2007 y Barker T et al, 2007, los cuales probablemente tendrn consecuencias profundas sobre el manejo de los recursos de la biosfera, especialmente el aire y las aguas.
FIGURA 1 Visualizacin del poder de diferentes actores para influenciar la poltica forestal Los diagramas muestran las tendencias del poder de los actores para influenciar las polticas forestales en Costa Rica en dos momentos en el tiempo (antes de 1950 y entre 1990 y 1997).
El poder de los diferentes grupos actores para influenciar "la poltica forestal" en Costa Rica

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Clave: K Poltica forestal: aqu se refiere a la combinacin de leyes. decretos y estrategias del gobierno que tienen un impacto fuerte sobre los bosques. K El tamao del crculo da una indicacin del nmero de personas en el grupo actores.

K La proximidad o traslape de los crculos indican una interrelacin entre los grupos actores. K La cercana a la poltica forestal indica la influencia relativa sobre la formulacin /implementacin de la poltica.

Fuente: Watson et al. 1998.

M ATRIZ

DE PONDERACIN DE OBJETIVOS

El cuadro muestra a cada actor con prioridades diferentes, las cuales se manifiestan en objetivos, en las tres dimensiones del desarrollo: la econmica, la social y la ecolgica. Los diferentes actores atribuyen a la de recursos naturales pesos y valores diferentes dependiendo de las relaciones entre los diferentes objetivos buscados. As como el conocimiento y la percepcin de las relaciones de causalidad, el grado de incertidumbre sobre los resultados, su poder relativo, la capacidad de influencia y de ejecucin, los procedimientos formales o informales adoptados, etc. Adicionalmente, hay que destacar una variable la cual ha cambiado el balance de fuerzas, siendo ella el grado de informacin; los actores tienen actualmente acceso a mucha ms informacin a travs de Internet. La matriz es un ejemplo de las interacciones y ponderaciones que los actores dan a sus objetivos y por lo tanto a las polticas. La matriz refleja tambin en forma simple la necesidad de tomar en cuenta los objetivos de todos los actores frente a un rea de problemas determinada y a una esfera concreta de polticas. Es necesario tener en cuenta los objetivos propios y tambin los objetivos de los otros para generar un espacio de negociacin aceptable en una estrategia de ganar-ganar.

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CUADRO 1 Matriz de objetivos para las polticas. Caso hipottico

OBJETIVOS ACTOR
Estado

EFICIENCIA
Cobertura eogrfica de la responsabilidad con un presupuesto limitado Optimizar las utilidades

EQUIDAD
Acceso a los servicios ambientales por parte de los ciudadanos Cumplimiento de las leyes

ECOLOGA
Conservacin del medio ambiente

Empresa Privada

Concesiones dan acceso a los recursos forestales y las reas protegidas. Preservacin de ecosistemas, manejo ecolgico de ecosistemas Conservacin de recursos naturales municipales

ONGs Ambientalistas

Buen manejo de unidades especficas con fondos externos adicionales Generacin de ingresos para el municipio provenientes de los recursos naturales pblicos y privados Generacin de empleos e ingresos para la comunidad

Acceso diferenciado a los espacios: cientficos, comunidades, sociedad civil Generacin de empleos y fuentes de ingreso dentro del municipio

Gobiernos Locales

Comunidades Locales

Acceso al aprovechamiento y gestin de los recursos, empleos de calidad y distribucin de los ingresos Reconocimiento de los territorios ancestrales como propiedad comunitaria

Proteccin de las aguas y recursos en poder de la comunidad

Comunidades Indgenas

Asegurar los bosques y recursos naturales como medio de vida

Conservacin de los territorios naturales, culturales y religiosos

S ITUACIONES

EXISTENTES EN LA FORMULACIN DE POLTICAS

No slo se trata de combinar objetivos diferentes de los actores, sino tambin los escenarios de balance de poder que se presentan. El grfico muestra las condiciones en

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las cuales se pueden dar las polticas, con acuerdo o desacuerdo de determinados actores, o bien por imposicin o negociacin. La Figura 2, califica las situaciones existentes entre los actores como una matriz de Acuerdo-Desacuerdo y Negociacin-Imposicin. Los cuadrantes de la matriz reflejan en gran medida elementos de democracia, poder poltico y participacin en las discusiones sobre polticas, y se relacionan con estrategias en su definicin.

FIGURA 2 Matriz del contexto para las polticas

Acuerdo Acuerdo Imposicin:

El Gobierno o el congreso imponen una determinada poltica o programa, pero los actores afectados se manifiestan de acuerdo. Por ejemplo la declaracin de concesiones forestales comunitarias en el Petn, que fue una iniciativa externa a las comunidades. El decreto- ley 7001 en Chile, fue una decisin de un Gobierno dictatorial, pero haba acuerdo de los propietarios que se beneficiaran.

Acuerdo - Negociacin:
El Gobierno reconoce su debilidad para el manejo de reas protegidas y despus de negociaciones, entrega la coadministracin a ONGs que negocian las condiciones de los contratos. Un ejemplo de esta situacin se encuentra en Guatemala, en el manejo de la Biosfera de la Sierra de las Minas por parte de la ONG Defensores de la Naturaleza.

Imposicin

Negociacin

Desacuerdo - Imposicin
Declaracin por parte del Gobierno de reas Protegidas en territorios de comunidades indgenas sin las consultas necesarias sobre la declaracin misma y la forma de su implementacin. Un ejemplo es el decreto de declaratoria del Mega-Parque Cuenca del Mirador en el Petn de Guatemala, con la oposicin de los actores afectados, que fue impugnado por las comunidades de Petn.

Desacuerdo - Negociacin
El Gobierno desiste de asignar un impuesto cuyo destino es financiar el pago de servicios ambientales generados por el manejo forestal, las plantaciones y la conservacin y los otros actores transan en una cantidad intermedia entre el rendimiento que la ley establece y la no asignacin total. Este es el caso del Pago de Servicios Ambientales en Costa Rica, que se lleg a un acuerdo cambiando el impuesto a que se refera el decreto, para reducir el monto total final.

Desacuerdo

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Otra forma de clasificar a los actores es segn su actitud hacia los bosques y recursos asociados. Se han reconocido entonces cuatro grupos principales: Los preservadores, que quieren que la magnitud y la calidad del recurso se preserve e incluso se aumente en cantidad y calidad. Los habitantes del bosque, que quieren mantener el acceso, y cosechar el recurso, pero conservndolos para poder mantener sus medios de vida. Los transformadores, que conservan el uso forestal, pero que transforman la condicin natural del bosque e introducen cambios ms o menos intensos. Los convertidores, que cambian el uso forestal, por usos alternativos los cuales en algunos casos corresponden a la capacidad de uso de los suelos y en otros casos convierten bosques en terrenos de vocacin forestal hacia usos no forestales inapropiados. El cuadro se refiere a esa categorizacin, segn nuestro aporte en de Camino, R, (1999).
CUADRO 2 Los actores tradicionales y los nuevos actores en relacin al bosque

TIPO
Preservadores

ACTORES TRADICIONALES Y NUEVOS

Tradicionales: - Administraciones tradicionales de parques y reas protegidas; - Administracin del SINAP; - ONGs pre UNCED nacionales e internacionales. Nuevos: - ONG internacionales post UNCED; - ONG nacionales; - Organizaciones de cooperacin tcnica y financiera multi y bilaterales y sus divisiones ambientales - Iniciativas eco-tursticas Tradicionales: - Poblaciones indgenas en general; - Extractivistas tradicionales no indgenas. Nuevos: - Extractivistas organizados; - Comunidades indgenas, campesinas y comunitarias organizadas

Habitantes del Bosque

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TIPO
Transformadores

ACTORES TRADICIONALES Y NUEVOS

Tradicionales: - Propietarios tradicionales de bosques; - Reforestadores en gran escala; - Concesionarios locales y extranjeros tradicionales; - Administracin forestal del Estado. Estado productor y contralor. Nuevos: - Proyectos sociales forestales; - Concesiones forestales en el marco de la ITTA y del FSC; - Nuevas concesiones forestales - Propietarios forestales certificados orientados al mercado; - Propietarios forestales certificados y no certificados orientados al manejo sostenible; - Estado promotor de la produccin forestal; - Estado aperturista, exportador y privatizador. Tradicionales: - Ganaderos y agricultores comerciales tradicionales; - Ganaderos y agricultores marginales individuales; - Ganaderos y agricultores marginales de proyectos oficiales; - Urbanizadores de ciudades Nuevos: - Agricultura de altos insumos y de agroexportacin no tradicional; - Agricultura de labranza mnima y conservacin de suelos; - Agricultura orgnica. - Desarrollos residenciales tursticos y hoteleros.

Convertidores

EN

TORNO A LOS TEMAS CRTICOS :

Hay muchas lecturas de los temas crticos que enfrentan la sociedad y el planeta. Trataremos de centrar la discusin en tres anlisis relevantes: la cumbre de Johannesburg en el 2002. La Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio y el Informe Stern sobre cambio climtico. Adicionalmente se presentan tambin brevemente los temas que discute en la actualidad el Foro de Bosques de la Naciones Unidas.

La Cumbre de la Tierra de Johannesburgo; el Informe Stern y la Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio, MA.
Hay tres informes recientes muy significativos que deben tomarse en cuenta con relacin a cualquier poltica internacional o nacional, macroeconmica o sectorial:
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La cumbre de Johannesburgo fue el segundo encuentro mundial convocado por Naciones Unidas, para discutir el progreso hacia el desarrollo sostenible. El informe Stern es una revisin independiente, rigurosa y comprensiva de los aspectos econmicos del cambio climtico y fue liderado por Sir Nicholas Stern, Jefe del Servicio Econmico del Reino Unido y execonomista Jefe del Banco Mundial. El informe fue encargado por el Gobierno del Reino Unido. El Informe del Milenio de Evaluacin de Ecosistemas fue un programa de trabajo internacional diseado para cubrir las necesidades de informacin cientfica de los decidores sobre las relaciones entre el cambio en los ecosistemas y el bienestar de la gente. Fue lanzado por el secretario general de las Naciones Unidas Kofi Anan, en Junio del 2001.

Poblacin
El planeta tendr que soportar 5 mil millones ms de personas. Las estimaciones son que crecer hasta 9.3 mil millones en el 2050 y se estabilizar en 11 mil millones de habitantes. Adems la futura poblacin se concentrar en los pases en desarrollo. El crecimiento pondr una presin muy grande en los recursos de tierra, agua, energa y recursos naturales de diferente tipo. El crecimiento de la poblacin y a falta de tierras para la expansin agrcola, en suelos apropiados, reducir an ms la disponibilidad de tierra arable por habitante. La disponibilidad de agua, tambin hace difcil la expansin de la agricultura de riego, lo que posiblemente obligar a depender de productos agrcolas importados. Adicionalmente se ha presentado la pandemia del Sndrome de Inmuno Deficiencia Adquirida, ms conocido como HIV/SIDA, que seguir diezmando la poblacin de frica. En Amrica Latina y Centroamrica es tambin un problema, pero no ha alcanzado la gravedad de frica. En los pases con mayor desbalance entre poblacin y territorio los problemas pueden ser mucho ms agudos. En Centroamrica por ejemplo, un estudio sobre capacidad de carga hecho por una de las Organizaciones de Naciones Unidas, FAO de la dcada de los 70s, seala que con la tecnologa existente, El Salvador, Guatemala y Honduras no estn en capacidad de alimentar a su poblacin. Si bien la tecnologa ha cambiado, todava esos pases se encuentran en una situacin crtica.

Pobreza y desigualdad
En los 90s, la tasa de pobreza de los pases en desarrollo; basada en el umbral de ingreso de $US 1 al da, disminuy. Si se mantiene la tasa de disminucin, en el 2015 la tasa de pobreza ser de la mitad de 1990, y por lo tanto se cumpliran las metas del Milenio de Naciones Unidas.
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El hambre est declinando lentamente en los pases en desarrollo. El nmero de personas subalimentadas disminuy con respecto a 1970 y tambin a 1990. Esto se debe al aumento de la produccin global de alimentos y a una tendencia general decreciente de los precios de los mismos. La desigualdad: expresada como la comparacin de ingresos del 20% ms rico con el 20% ms pobre sigue siendo un problema, especialmente en Amrica Latina. Mientras los ricos ganan 5 veces ms que los pobres en los pases desarrollados, en Amrica latina, ganan 17 veces ms. El informe del Milenio de Evaluacin de los Ecosistemas sostiene que la degradacin de los ecosistemas se puede acelerar y ser una barrera para lograr los objetivos del Milenio. Los escenarios posibles para reaccionar, implica que el progreso para la eliminacin del hambre, ser a una tasa mucho ms lenta que la prevista. Ahora entra en juego otra variable, relacionada con la crisis energtica: el reemplazo de gasolina y diesel por etanol y biodiesel, aumentar la demanda de maz, caa de azcar, soya, y otros vegetales, lo cual presionar sobre los precios de los alimentos.

Agricultura y Alimentacin
Los humanos hemos cambiado los ecosistemas en forma mucho ms rpida y extensiva en los ltimos 50 aos que en cualquier otro perodo en la historia de la humanidad. Esto se ha hecho para satisfacer las necesidades crecientes de alimentos, agua dulce, madera, fibras, y combustible. Entre 1950 y 1980 se han convertido ms tierras que en los 150 aos entre 1700 y 1850. Ms de la mitad de todos los fertilizantes nitrogenados han sido usados desde 1985. Todo esto ha causado prdidas irreversibles en la diversidad. La produccin y consumo de alimentos est creciendo. Entre 1970 y 1999 aument de un promedio diario de 2100 a 2700 caloras por persona y por da, y se espera que siga subiendo a entre 3000 y 3400, a travs del aumento de la produccin y las exportaciones. Sin embargo, el potencial para expandir la produccin de alimentos es limitado. An cuando en Amrica Latina an hay potencial para aumentar la produccin y la productividad. El comercio agrcola est aumentando, especialmente en los pases en desarrollo, donde la importacin de alimentos ha aumentado ms rpido que la produccin, haciendo a los pases pobres ms dependientes de alimentos importados. Sin embargo, la expansin agrcola, como en el pasado, representa una gran amenaza para los bosques, los humedales, y la biodiversidad.

Agua Dulce
La agricultura domina el uso global de agua. El riego representa el 70% del total del agua extrada y el 90 % del agua que consumimos los humanos. Adicionalmente, el uso
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industrial y municipal del agua se incrementa con el desarrollo econmico. El valor del agua en el uso industrial y urbano, pasa a ser mucho ms alto al referente a la agricultura. Lamentablemente, muchos sistemas de aguas frescas se han degradado por extraccin excesiva, contaminacin o por la introduccin de especies de plantas invasoras. Por ejemplo, ms del 20% de los humedales del mundo se han destruido y cambiado de uso. El acuacultura se est expandiendo para satisfacer la demanda creciente de pescado. Pero eso representa tambin una competencia para tierras y bosques, -especialmente humedales costeros- y adems en Amrica Latina, muchas de las instalaciones de acuacultura producen para la exportacin y por lo tanto no para la alimentacin de los habitantes locales. Para el ao 2025 se estima que la mitad de la poblacin del mundo enfrentar escasez de agua. El problema del agua es especialmente de acceso, puesto que la ubicacin de la demanda, no coincide con la disponibilidad y ello implica la construccin de costosa infraestructura de transporte del recurso. Esa escasez, limita las posibilidades de desarrollo y probablemente se agravar debido al cambio climtico global. Aqu se trata de una amenaza concreta para el pacfico seco de Centroamrica.

Bosques
La superficie con bosques en el mundo contina reducindose. La superficie declin en un 2.4 % en los aos 90, con una prdida anual de unos 9 millones de hectreas por ao. En Amrica Latina la prdida es de alrededor de un 5% por dcada. La principal causa de la deforestacin, es la expansin de la agricultura. Otros cambios de uso no han sido tan importantes como la agricultura. La prdida de bosques tambin ha reducido la capacidad de estos de suministrar bienes y servicios, tales como la conservacin de suelos y aguas, mitigacin del cambio climtico y la proteccin de la biodiversidad. Cerca del 30% de las mayores cuencas del mundo han perdido el 75% de su cobertura boscosa, reducindose la calidad del agua y aumentando el riesgo de inundaciones. Por otra parte, el manejo sostenible de los bosques se est extendiendo como prctica, debido a presiones regulatorias, activismo social y preferencias de los consumidores. Algunos de los productos, adems, estn certificados de proceder de bosques y cultivos bien manejados y de una manera ambiental y socialmente responsable. Adicionalmente las reas protegidas estn creciendo en todas las regiones. Muchas de estas reas que estn bajo bosques, han creado las bases para el crecimiento de la industria eco-turstica y han generado empleos e ingresos.

Energa
El consumo de energa est creciendo. La produccin y consumo global de energa creci en los aos 90, con la mayor parte del incremento en el consumo de combustibles
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fsiles y un rpido crecimiento de la produccin de energa nuclear y renovable. El uso de lea tambin creci, pero su consumo porcentual del total decreci. Los pases de bajos ingresos dependen de la energa de la biomasa, pero su uso representa una amenaza para la salud de la poblacin, especialmente de los nios. La generacin y uso de energa renovable tambin est creciendo, pero an constituye una baja proporcin del consumo total de energa. En 1971 la produccin de energa renovable era de un 3.2 %. En el 2000 era de un 4.5%. Sin embargo, con el inters de Estados Unidos, y su alianza con Brasil para producir bio-diesel y etanol, estos porcentajes subirn y se constituirn en presiones sobre el mercado de granos y de azcar y en presin sobre los recursos naturales para convertir bosques en caaverales y en campos azucareros.

Cambio Climtico
El consumo de combustibles slidos y las emisiones de anhdrido carbnico continan creciendo, a pesar de los llamados de la Convencin de Cambio Climtico y el Protocolo de Kyoto. Este crecimiento ha sido especialmente grande en Asia y en Amrica del Norte. La gente en los pases desarrollados consume 10 veces ms combustible que en los pases en desarrollo. Como consecuencia, hay seales evidentes de cambio climtico. Est reflejado en incrementos de la temperatura media, aumento del nivel del mar, derretimiento de los hielos, retraso en el congelamiento de lagos y ros, aumento de las lluvias e inundaciones en el Hemisferio Norte. As, ha aumentado la frecuencia e intensidad de las sequas, as como las indemnizaciones por catstrofes de las compaas de seguros. La evidencia cientfica es concluyente en el sentido de que el cambio climtico es una seria amenaza global y que acarrea costos enormes. Se requiere una respuesta global urgente. El informe Stern llega a la simple conclusin de que los beneficios de una accin fuerte y pronta, superan con mucho los costos econmicos de la inaccin. El cambio climtico afectar los elementos bsicos de la vida para la gente alrededor del mundo: acceso al agua, la produccin de alimentos, salud y el ambiente. Cientos de millones de personas podran sufrir de hambre, escasez de agua, inundaciones costeras si el mundo se calienta. El costo calculado es la prdida de al menos 5% del Producto Interno Bruto, PIB, por ao y en forma irreversible, mientras el costo de la accin alcanzar a 1% del, PIB, anual. Todos los pases se vern afectados. Los pases ms vulnerables, que son los ms pobres, sufrirn las mayores consecuencias y en forma ms rpida, a pesar de que son los que menos inciden en el cambio global. Medidas especiales tendrn que tomarse con las zonas costeras; donde vive la mayor parte de la poblacin mundial, y las pequeas islas, donde las medidas de adaptacin no hacen sentido.
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La adaptacin al cambio climtico- es decir dar pasos para construir resiliencia y minimizar los costos, es esencial. Ya no es posible prevenir el cambio para las prximas dos o tres dcadas, pero si es posible proteger nuestras sociedades de algunos de los impactos. Los mercados de carbono en los pases ricos ya estn empezando a generar flujos de fondos, incluyendo los mecanismos de desarrollo limpio. Esto crea nuevas oportunidades para los pases en vas de desarrollo. Para confrontar el problema, el informe Stern recomienda tres medidas de polticas, que tambin afectarn a los pases centroamericanos: la primera es el precio del carbn a travs de impuestos, comercio y regulaciones. La segunda, es una poltica en apoyo a la innovacin y el despliegue de tecnologas bajas en emisiones de carbono, la tercera es la remocin de barreras a la eficiencia energtica e informar, educar y persuadir a los seres humanos sobre lo que pueden hacer para responder al cambio climtico. Se requieren acciones concretas urgentes en los temas de comercio de emisiones, adaptacin, reduccin de la deforestacin y cooperacin tecnolgica.

Salud, agua y contaminacin del aire

La mayora de las muertes en pases en desarrollo pueden ser prevenidas. En los pases desarrollados la mayor parte de las muertes se debe principalmente a enfermedades no contagiosas, como enfermedades del corazn y cncer. En los pases en desarrollo las enfermedades y la muerte se deben principalmente a causas relacionadas con el ambiente, como diarrea, infecciones respiratorias, que podran ser prevenidas con tecnologas simples y baratas. Todava ms de un billn de personas no tiene acceso a agua limpia y segura y 2.5 billones no tienen acceso a instalaciones sanitarias. Hay un gran nmero de muertes por ao debido a partculas contaminantes en el aire. Muchos nios mueren en los pases en desarrollo debido a contaminacin en espacios cerrados, resultado de quemar lea, residuos agrcolas y boiga de animales.

T EMAS S UBYACENTES

EN EL

E SCENARIO I NTERNACIONAL

De acuerdo con Khor (2001 y 2002); Yin Shiao (2002) Goh Chien y Saradha (2002) y Third World Network.; TWN. (2002) as como Tebtebba Foundation, en muchos de los elementos mencionados hasta ahora, hay una serie de elementos subyacentes, que son parte importante del contexto de las polticas: Los ataques a la soberana: los tratados internacionales, los acuerdos de libre comercio, las convenciones internacionales, afectan la soberana nacional de los pases en desarrollo, y cada vez ms decisiones se toman fuera de los pases.
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Incluso sucede que los pases pueden ser demandados por empresas transnacionales, pero no viceversa. La caja 1, a continuacin muestra un ejemplo claro de las diferencias sobre lo que debe ser una propiedad internacional o patrimonio de la humanidad.

Caja 1 Internacionalizar La Amazonia?

Durante un debate en una universidad de Estados Unidos, le preguntaron al ex gobernador del Distrito Federal, hoy Ministro de Educacin, CRISTOVO "CHICO" BUARQUE, qu pensaba sobre la internacionalizacin de la Amazonia. El joven estadounidense introdujo su pregunta, diciendo que esperaba la respuesta "de un humanista y no de un brasileo"... sta fue la respuesta del Sr. Cristovo Buarque: "Realmente, como brasileo, slo hablara en contra de la internacionalizacin de La Amazonia. Por ms que nuestros gobiernos no cuiden debidamente ese patrimonio, l es nuestro. Como humanista, sintiendo riesgo de la degradacin ambiental que sufre La Amazonia, puedo imaginar su internacionalizacin, como tambin de todo lo dems, que es de suma importancia para la humanidad. Si la Amazonia, desde una tica humanista, debe ser internacionalizada, internacionalicemos tambin las reservas de petrleo del mundo entero. El petrleo es tan importante para el bien de la humanidad como La Amazonia para nuestro futuro. Pese a eso, los dueos de las reservas creen tener el derecho de aumentar o disminuir la extraccin de petrleo; de subir su precio. De igual forma, el capital financiero de los pases ricos debera ser internacionalizado. Si La Amazonia es una reserva para todos los seres humanos, no se debera quemar solamente por la voluntad de un dueo o un pas. Quemar La Amazonia es tan grave como el enorme desempleo provocado por las decisiones arbitrarias de los especuladores globales. Por lo tanto, no podemos permitir que las reservas financieras sirvan para quemar pases enteros, con la voluptuosidad de la especulacin. Tambin, y antes que la Amazonia, me gustara ver la internacionalizacin de los grandes museos del mundo. El Louvre no debe pertenecer solo a Francia. Cada museo del mundo es el guardin de las piezas ms bellas producidas por el genio humano. No se puede dejar que ese patrimonio cultural, tanto como es el patrimonio natural amaznico... sea manipulado y destruido por el slo placer de un propietario o de un pas. Hace poco tiempo, un millonario japons decidi enterrar, junto con l, un cuadro de un gran maestro. Muy por el contrario, ese cuadro tendra que haber sido internacionalizado. Durante este encuentro, las Naciones Unidas estn realizando el Foro del Milenio, pero... algunos presidentes de pases tuvieron dificultades para participar, debido a situaciones desagradables surgidas en la frontera de los Estados Unidos. Por eso, creo que New York, como sede de las Naciones Unidas, debe ser
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internacionalizada. Por lo menos Manhatan debera pertenecer a toda la humanidad. De la misma forma que Pars, Venecia, Roma, Londres, Ro de Janeiro, Brasilia... cada ciudad, con su belleza especial e historia del mundo debe pertenecer al mundo entero. Si EEUU quiere internacionalizar La Amazonia, para no correr el riesgo de dejarla en manos de los brasileos, internacionalicemos todos los arsenales nucleares norteamericanos. Bastar pensar que ellos ya demostraron que 'son capaces' de usar esas armas, pues YA LO HICIERON, con la destruccin miles de veces mayor que las lamentables quemas realizadas en los bosques de Brasil. En sus discursos, los actuales candidatos a la presidencia de los Estados Unidos han defendido la idea de internacionalizar las reservas forestales del mundo, ... a cambio de la deuda. Comencemos usando esa deuda, para garantizar que cada nio del mundo tenga la posibilidad de comer, y de ir a la escuela. Internacionalicemos a los nios, tratndolos a todos ellos, sin importar el pas donde nacieron, como patrimonio que merecen los cuidados del mundo entero. Con tanto ms cuidado del que se merece La Amazonia. Cuando los dirigentes traten a los nios pobres del mundo como "Patrimonio de la Humanidad", no permitirn que trabajen, cuando deberan estudiar; tampoco permitirn que mueran, cuando deberan vivir. Por eso, como humanista, acepto defender la internacionalizacin del mundo; pero,... mientras el mundo me trate como brasileo, luchar para que La Amazonia sea nuestra. Solamente nuestra! " NOTA: Este artculo ya fue publicado en el New York Times, el Washington Post, el USA TODAY y en los mayores diarios de Europa y Japn. En Brazil y en Latinoamrica este artculo no fue publicado.
Tomado de http://yatengoelpoder.blogspot.com/2006/10/una-genialidad-de-chico-buarque.html

La culpa del Sur en el Calentamiento Global: se insiste mucho sobre las emisiones de CO2 provocadas por los incendios de vegetacin y la deforestacin, especialmente en las zonas tropicales. Eso es cierto, pero la mayor parte de las emisiones las provocan los pases desarrollados y los estratos ricos de los pases en desarrollo. La hipocresa del Norte: en los tratados de libre comercio, se exige la eliminacin de los incentivos a la agricultura en los pases en desarrollo, pero no entran en las clusulas de la negociacin los incentivos que Europa y Estados Unidos dan a la agricultura. La evasin de la responsabilidad: Estados Unidos no ha suscrito acuerdos internacionales fundamentales, como el Protocolo de Kyoto, la convencin 163 de la OIT sobre pueblos indgenas, la adhesin al tribunal penal internacional.
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La escasa compensacin: un slo ejemplo, es la no aceptacin de las emisiones de carbono evitadas por la conservacin de los bosques naturales, que se contrapone a la presin por la preservacin del bosque tropical. Las barreras de comercio y la falta de acceso del Sur a la toma de decisiones internacionales: por ejemplo los aranceles al banano de Amrica Latina en Europa, para proteger a las ex colonias en frica y el Caribe, o bien la estructura del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en la cual los pases con derecho de veto pueden imponer sus criterios, ya sea a travs del veto o no cumpliendo los acuerdos de la instancia internacional. Disminucin de la Ayuda internacional con Condicionantes e Incremento del manejo por los Donantes (donor driven): sin duda es un condicionante para las polticas, la disminucin de la ayuda internacional en materia de recursos naturales, las condicionantes, en muchos casos polticas de esas donaciones, y la orientacin de la misma ms a las prioridades -adems cambiantes- de los donantes y no a las prioridades de los pases en desarrollo. Sistema oficial de organismos multilaterales al arbitrio en el pago de las cuotas a esos organismos por parte de los pases ricos -especialmente el Gobierno de los EE.UU-. Los aportes al sistema tambin dependen de las prioridades polticas de los que aportan, lo que debilita el cumplimiento de la misin del sistema multilateral.

L AS

TENDENCIAS

En el mundo actual, post guerra fra, han cambiado los escenarios econmicos, sociales y de poder. Pero ms bien parece que la II Guerra Fra estuviera por comenzar, esta vez en escena los EEUU y sus aliados en contra de los pases de Oriente y latinoamericanos poniendo paulatinamente a Rusia en el contexto del Escudo de Misiles. De tal manera, los temas de discusin y las tendencias dominantes en los escenarios nacionales e internacionales han variado.

Nacionales:
Eliminacin del Dficit Fiscal y Ajustes Estructurales: si bien son necesarios en prcticamente todos los pases hay desacuerdo en el ritmo de los remedios y en la necesidad de que pasen por evaluaciones ambientales y sociales, necesidades estas ltimas que no se satisfacen por parte de los organismos multilaterales. Disminucin del Estado: ello tambin es necesario, pero no como norma general y automtica. Los sectores que han estado en dficit tradicionalmente deben tener otro
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ritmo de reduccin o una clara estrategia de reemplazo y delegacin de funciones. Los economistas internacionales, tan aficionados al tratamiento schock -ajustes forzados- siguen insistiendo en medidas que han provocado profundas crisis sociales, donde Indonesia y Argentina bastan como ejemplos. Descentralizacin: como una forma de justicia regional, tratando de tomar decisiones de acuerdo a realidades regionales y con mayor agilidad. El problema enfrentado es la capacidad de las entidades regionales, municipales y locales de asumir responsabilidades con los recursos adecuados y la resistencia de los oficiales de las organizaciones estatales a entregar poder. Deuda Externa: que sigue siendo un problema del que sin embargo cada vez se habla menos. Todava los pases pagan proporciones muy altas de sus exportaciones en el servicio de sus deudas lo que les resta capital para el desarrollo. Pobreza: no se est superando debidamente frente a las presiones representadas por los ajustes estructurales, la disminucin del aparato del Estado, la privatizacin de los servicios pblicos. Incluso an tericamente se ha formulado la hereja Los Pobres No Existen o Existen Slo en Forma Marginal, pues no Tienen Existencia en los Mercados, sentenciaba un economista liberal destacado en una conferencia internacional. En este esquema, la superacin de la pobreza se transforma en un esfuerzo por incrementar los mercados y no un esfuerzo de desarrollo humano. Corrupcin: un vicio generalizado en casi todos lo niveles, en los pases ricos -a gran escala-, en los pases pobres, muy generalizada, pero obviamente con una cifra de negocios ms baja, de las entidades pblicas, de las empresas privadas, de las personas en su vida diaria, de los profesionales en el ejercicio de sus actividades, an en aquellas profesiones en que se tena ms respeto. Algunas estrellas de este fenmeno se llaman Enron, El Corralito, Petrleo por Alimentos, por nombrar unas pocas. El Consumismo: que llega a niveles increbles de superficialidad y opulencia, con patrones de alto consumo de energa, de altas proporciones de deshechos, de insolencia social y de banalidad superlativa. Casi cualquier objeto que imaginemos se puede comprar, ya est en el mercado hace mucho tiempo. El ciclo de vida de los productos se ha acortado; como hay cambios tecnolgicos muy rpidos, los productores hacen productos de corta vida til, para crear la necesidad de reemplazo por los nuevos productos, los que incluso ya difcilmente son reparables. Sin embargo, en el rea de los recursos naturales y bosques, quizs sea una de las reas de mercado en la cul el uso de la madera y la demanda por belleza escnica y naturaleza incluso crece.

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El Conformismo: Estamos en la filosofa del de eso no se habla y del eso es inevitable. No se habla de ninguna cosa, se critica el pasado y no se pone condiciones ni se critica al presente. Hay triunfalismo por el presente, exento de una visin crtica que podra hacer el modelo imperante ms sostenible. Por ejemplo, libros muy celebrados pero con anlisis superficiales como El manual del Perfecto Idiota Latino Americano se burlan de obras que contienen verdades an vlidas, como Las venas Abiertas de Amrica Latina En la discusin del TLC de Centroamrica, se sataniza a los que no estn de acuerdo con esos tratados de libre comercio y slo se alaban los probables aspectos positivos de esos arreglos comerciales. El Desarrollo Sostenible: ste a pesar de muchas manifestaciones anteriores, poco a poco empieza a ganar terreno en la sociedad. Los diversos informes publicados, como el ya citado informe Stern (2007), o el laureado film de Al Gore, Una verdad incmoda, han ido generalizando la necesidad de tener modelos de desarrollo diferentes. Sin embargo, tambin hay crticas al concepto y significado prctico del Desarrollo Sostenible, o resistencia de algunos Gobiernos y de las empresas de reorientar las polticas y la produccin para avanzar hacia ese desarrollo sostenible.

La Definicin Operacional de Desarrollo Sostenible

La definicin de desarrollo sostenible del Informe Bruntland es : El desarrollo sostenible busca satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para alcanzar su propio desarrollo(WCED, 1987). El informe contiene adems una definicin operacional, que es mucho menos citada, pero es la que permite derivar elementos para la accin concreta: El desarrollo sostenible es un proceso de cambio en el cual la explotacin de los recursos, la orientacin de las inversiones y del desarrollo tecnolgico y el cambio institucional, estn en armona y mejoran el potencial corriente y futuro para satisfacer las necesidades humanas. El concepto supone lmites que imponen los recursos del medio ambiente, el estado actual de la tecnologa y de la organizacin social y la capacidad de la biosfera para absorber los efectos de las actividades humanas; pero tanto la tecnologa como la organizacin social pueden ser ordenadas y mejoradas de manera que abran el camino de una nueva era de crecimiento econmico (WCED, 1987)

El contexto que se ha descrito hasta aqu nos seala una serie de asimetras hacia el sector recursos naturales, que se aprecian claramente al tratar de hacer progresos, por ejemplo, en la sostenibilidad del manejo de bosques, como se explicita en la Caja 2.
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Caja 2 Asimetras que deben vencerse para favorecer la situacin de manejo de los bosques naturales:
En el pasado pases hoy en desarrollo no aceptaron pagar porcentajes tan altos de sus exportaciones en servicio de la deuda externa, como es el caso de Alemania y Japn, a pesar de ser pases derrotados en la II Guerra Mundial. Un trato similar hoy en da dejara excedentes para financiar las polticas de desarrollo social y recursos naturales (Townsend, 1998). La globalizacin abre sociedades frgiles a las fuerzas poderosas, intrusivas y explotadoras (Townsend, 1998; Hellyer, 1998), Los subsidios fueron utilizados en Occidente en sus polticas de fomento forestal en el pasado y ahora se oponen a programas de subsidios para bosques naturales ( De Camino, Brcena, 1994) En el pasado se aceptaron subsidios con externalidades negativas; por ejemplo los subsidios a la agricultura, que provocaron deforestacin y contaminacin qumica de suelos y aguas y hoy no se aceptan subsidios con externalidades positivas, las cuales en realidad son compensaciones o precios por servicios ambientales (De Camino, Brcena, 1994). Los actores indirectos nacionales e internacionales tienen ms influencia que los actores directos y las comunidades afectadas en las polticas de recursos naturales. Los que ayer redujeron su biodiversidad y diversificaron sus ecosistemas son los que hoy se oponen a que manejemos nuestros bosques naturales para la produccin de madera. Tampoco protegieron sus productos no maderables del bosque y pretenden que hoy las comunidades basen su economa en un manejo de PNMB que no es rentable sino slo subsidiario (Peters, et.al), Se descalifica el manejo de bosques naturales por los fracasos del pasado, y marcando la preferencia por la preservacin, sin al mismo tiempo, sealar las dificultades y fracasos que han tenido los sistemas de reas protegidas, (Bowles, et.al. 1998), Existe acceso a los medios de mayor divulgacin slo para aquellos que adversan el buen manejo forestal y pretenden cambiarlo por preservacin generalizada.

Internacionales:
Monopolaridad: no hay contrapeso internacional. Hay una sola potencia que domina el panorama internacional. Lo que es bueno para la potencia es bueno para el mundo. Estados Unidos condiciona sus aportes al sistema internacional a la aplicacin de sus lneas como en el pago de cuotas al sistema de Naciones Unidas y adems controla
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instancias de decisin de carcter internacional como el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. La monopolaridad se nota en las diferencias de trato de las potencias, por ejemplo con China y Cuba o con Kosovo y Chechenia. Globalizacin: El nuevo modelo es abierto comercialmente, las fronteras estn abiertas a los productos y la economa pas de las ventajas comparativas a las ventajas competitivas. Sin embargo, an se ejerce asimetra en la posicin de los productos en los mercados nacionales de los pases desarrollados, como la agricultura en Europa y los EEUU, los subsidios al etanol, etc. El lenguaje de lderes mundiales preocupa, el nico riesgo de la globalizacin, es no globalizarse (E. Zedillo), los pases no pueden esperar ahora aos o semestres, tienen que reaccionar en semanas y das a los requerimientos de la globalizacin (J.C.Gaviria). Esto lleva a los pases a adoptar cambios sobre la marcha, sin poder hacer evaluaciones ms completas de las ventajas y desventajas de plegarse a tratados, convenios, convenciones, etc. Interdependencia econmica: reflejada en los impactos de las crisis financieras y sus repercusiones mundiales: crisis mexicana, crisis de Rusia, crisis asitica, crisis en Argentina. Es interesante destacar como para la superacin de las crisis financieras hay cuantiosos recursos: 20 mil millones de US$ para Rusia, 40 mil millones de US$ para Brasil. Sin embargo, es mucho ms difcil lograr esa solidaridad para catstrofes naturales y humanas, como el huracn Micth, que requera de al menos US$ 6000 a 8000 millones y apenas se habrn conseguido unos cientos de millones de dlares. Condicionantes de polticas: hay condiciones polticas, condiciones financieras para la cooperacin tcnica y financiera tanto a nivel de agencias multilaterales como bilaterales. Algunas condiciones son razonables, pero debe haber ms flexibilidad para negociar. Es especialmente evidente la incapacidad para innovar de algunos entes internacionales y bilaterales. Ello se refleja, por ejemplo, en la incapacidad para reconocer la necesidad de pagar por los servicios ambientales, lo cual traera una revolucin en la forma de evaluar proyectos y en la naturaleza de la cooperacin. Corrupcin: la corrupcin lejos de ser un patrimonio de los pases en vas de desarrollo como se pretende, es un vicio universal: escndalos en la asignacin de sedes olmpicas, escndalos en los comisionados de la Unin Europea, escndalos en la OTAN al ms alto nivel por sobornos en la compra de armas.

L AS

TENDENCIAS EN EL SECTOR DE LOS RECURSOS NATURALES :

Hay varias tendencias en el sector forestal y de los recursos naturales que marcan, junto con las tendencias generales nacionales.

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Las tendencias respecto al bosque

La importancia y al mismo tiempo insignificancia del sector forestal regional se muestra en el cuadro. El recurso es el ms grande del mundo, su destruccin tambin, su contribucin al producto es insignificante.

CUADRO 3 Algunos parmetros y variables importantes del sector forestal regional

PARMETROS Y VARIABLES Poblacin 1995 Poblacin 2025 rea bajo cubierta forestal % del rea bajo cubierta forestal % de los bosques del mundo en la regin % de los bosques de los pases en desarrollo % de la biomasa forestal de la tierra % de la produccin mundial de madera redonda % de la produccin mundial de lea y carbn % de la produccin mundial de madera redonda industrial % de las exportaciones mundiales forestales % de las importaciones mundiales forestales % del PIB de la regin procedente del sector forestal % del sector forestal en el comercio total regional Superficie de terrenos degradados Superficie de bosques secundarios rea reforestada en la regin Reforestacin anual en la regin

VALOR
493.2 MILLONES 757.55 MILLONES 956 MILLONES DE HA. 63% 28.1% 48.1% 41% 13% 16% 9% 2.8% 2.2% 3% 4% 306 MILLONES HA. 165 MILLONES HA. 7.8 MILLONES HA. 261-373 MIL HA.

Fuente: de Camino, R. 1998. El manejo forestal de los bosques naturales en Amrica Latina. Anlisis de problemas y perspectivas desde la realidad. Congreso Forestal de IUFRO. Valdivia. Chile.

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Manejo forestal sostenible: surgido desde los principios forestales y luego desde el FSC en relacin con el tema de la certificacin forestal. Es interesante como en el mundo hay crecientes tendencias al manejo forestal sostenible. Las estadsticas de unidades de manejo forestal certificadas han ido desde 2 millones de hectreas a principios de 1996 hasta 12 millones de hectreas a finales de 1998. En Amrica Latina hay muchas experiencias positivas de manejo forestal sostenible. Cosecha de bajo impacto: se han desarrollado y aplicado en conjunto con el buen manejo forestal y la certificacin, experiencias de aprovechamiento de bajo impacto, como en Bolivia (BOLFOR), en Brasil (Mil Madereira, IMAZON, TFF), en Costa Rica (FUNDECOR y CODEFORSA/COSEFORMA), en Guatemala (Concesiones Forestales Comunitarias), en Mxico (Ejidos Forestales de Quintana Roo). Muchas de estas situaciones son a escala operacional y no slo experimental. Sin embargo, con el mejoramiento de las experiencias, tambin ha aumentado la intensidad del debate entre partidarios del manejo forestal y partidarios de la preservacin, dando a entender que manejo y conservacin son incompatibles. Bosques secundarios: se trata de un descubrimiento con un gran potencial, pero an hay mucha timidez en la accin. En Amrica Latina hay ms de 150 millones de hectreas de bosques secundarios que surgieron del abandono de terrenos forestales degradados por el uso agrcola y ganadero. Estos bosques tienen varias propiedades interesantes: en primer lugar tienen crecimientos mayores que los bosques naturales, en segundo lugar estn por lo general accesibles, y finalmente se pueden constituir en un til complemento para la economa de las fincas. Sin embargo, a pesar que se acepta la plantacin en terrenos de abandono, no se est claro en la aceptacin de los bosques de un sistema monocclico para su manejo, que lo hara ms rentable. La sustitucin de los bosques naturales por plantaciones en la produccin de madera: en general existe la tendencia clara de reemplazo de la importancia econmica de los bosques naturales por las plantaciones forestales. Ello ha llevado tradicionalmente a una postergacin de los bosques naturales y su manejo dentro de las polticas forestales. Sin embargo, ello no debera constituir un problema, puesto que hay espacio para acciones en ambos tipo de bosques. El manejo de bosques naturales, con la excepcin del secuestro de carbono, tiene valores ambientales mucho ms altos. Prominentes conservacionistas estn de acuerdo con hacer plantaciones industriales, incluso monocultivos de exticas, as como manejo monocclico de bosques secundarios, si ello disminuyera la presin sobre los bosques naturales. Productos no maderables del bosque: a partir de principios de esta dcada existe un creciente inters por los productos no maderables del bosque. Lamentablemente se ha exagerado la prioridad de los productos no maderables y en lugar de propiciar el manejo forestal integrado y el aprovechamiento sustentable de todos los productos,
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algunos organismos multilaterales y las agencias bilaterales propenden a descartar la madera como un producto del bosque. Caja 3 Consideraciones acerca de los productos no maderables del bosque
En comparacin con la actividad pecuaria extensiva y la agricultura intensiva, el extractivismo conserva mejor la funcin continua del bosque (Foster, et. al. 1992). Los extractivistas tradicionales cosechan productos del bosque en reas no asignadas especficamente para el extractivismo. Por ejemplo, en Guatemala no hay leyes para regular el aprovechamiento del chicle y ltex (Ruz-Prez, et al. 1992). Los recolectores tradicionales, deambulan por los bosques tras un producto y estn organizados para su venta. La tendencia en los extractivistas tradicionales, es que van adquiriendo derechos en las tierras del Estado. Entre los Habitantes del Bosque han surgido iniciativas significativas como las reservas extractivistas de Brasil. Son reas perfectamente delimitadas y reconocidas por ley, cuyo objetivo es el desarrollo de las comunidades a travs del aprovechamiento de los Productos No Maderables del Bosque (ltex, frutos, semillas, lianas, flora ornamental, fauna, plantas medicinales, etc.). Las colonizaciones y reservas extractivas cubren 3 millones de hectreas y benefician a ms de 9000 proyectos familiares (Clsener-Godt, Sachs. 1994) que fueron consolidadas o surgieron a raz de decretos de 1987 y 1990. Hay un progreso claro en la organizacin de los Habitantes del Bosque con iniciativas en Ecuador en la regin Awa, la cooperativa Yanesha en Per, la Reserva de Uso Especial del Ro Tatabro y las Reservas Comunales de Per (Ruz -Prez et al. 1992). La tendencia general considera que el aprovechamiento en las reservas extractivistas se debe circunscribir a los productos no maderables y descarta la cosecha de madera. Peters et al (1989) sostienen que la cosecha de frutos, ltex, cortezas y otros productos del extractivismo pueden generar un Valor Presente Neto de US$ 6330/hectrea, mientras que el aprovechamiento de la madera generara un Valor Presente Neto de US$ 490/ha. Esa conclusin ha llevado a una euforia injustificada y muchas organizaciones de cooperacin tcnica y financiera han dado una orientacin prioritariamente extractivista a las acciones con los habitantes de la selva dando ms nfasis a los objetivos de preservacin de las organizaciones exgenas que a los objetivos econmicos complementarios de los habitantes del Bosque. En ese sentido, la discusin sobre biodiversidad no debera centrarse nicamente en la preservacin, pues es relevante tambin crear mecanismos que permitan utilizar y vender productos que contribuyan al bienestar e ingresos en forma sostenible. La biodiversidad ser protegida si se deriva un beneficio de ella (Toledo, 1994). El supuesto principal es que si los habitantes rurales dependen econmicamente de los recursos forestales, su inters por proteger y manejar el bosque aumentar.

Fuente: el autor del artculo, Ronnie de Camino, (1997)

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Importancia de la conservacin: la situacin crtica de la deforestacin y la influencia especialmente de las ONG internacionales, ha producido un movimiento amplio e importante por la conservacin y la preservacin. Uno de los problemas sin embargo, es que se ha planteado un dilema inexistente: los bosques naturales para preservar o para producir. Dentro del marco del ordenamiento territorial se debera tratar de destinar terrenos a ambos usos. Por otra parte, muchas de las reas protegidas de la regin y de cada uno de los pases son slo de papel, es decir declaradas legalmente, pero estn invadidas, no tienen personal y no se ejecuta ningn manejo en ellas. Esta ltima condicin hace an ms absurda la tendencia a declarar desesperadamente reas protegidas. Muy positivo ha sido la creciente importancia en la conservacin en tierras privadas, y hay muchos pases en los cuales se han creado redes y asociaciones de reas protegidas privadas. En algunos pases las polticas existentes benefician a las reas protegidas privadas y en otros se hace importante definir polticas claras con respecto a estas reas La certificacin forestal: Junto con ECO 92 y los principios forestales, surge tambin el FSC. Es criticado por no ser una instancia oficial internacional, pero sucede que a algunos se les acab la paciencia y crearon un sistema que est funcionando. Es quizs una muestra de que muchas iniciativas internacionales pueden ser abordadas por ONGs. Os mritos del FSC son claros: se han definido principios y criterios y un sistema de acreditacin que est funcionando y que empieza a hacer una diferencia en cuanto a calidad del manejo forestal desde el punto de vista del desarrollo sostenible. Esto tambin muchos pases definan sus propios principios, criterios e indicadores de buen manejo forestal, tanto voluntarios, como legalmente vinculantes. Diferentes estndares empiezan a aparecer para certificar turismo, manejo de cafetales, certificacin orgnica. Se debe seguir avanzando en la elaboracin de estndares para otros usos de los recursos naturales, como por ejemplo certificacin de reas protegidas, certificacin de construcciones sostenibles, certificacin de manejo sostenible de cuencas hidrogrficas. Sin embargo, se debe tener cuidado de que los sistemas de certificacin sean demasiado complejos y se pierda al objetivo a causa de la sofisticacin y el costo de la herramienta. El comercio de servicios ambientales: Junto con los primeros esfuerzos de incorporacin de los recursos naturales en las cuentas nacionales, tambin surgieron iniciativas por medir el valor econmico total del bosque ( Mxico, Costa Rica) que muestran algo que todos saben: hay muchos valores en los bosques y slo una parte se transa en el mercado. Muchas personas y pases estn disfrutando de servicios globales sin una compensacin a los productores.

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Es as como han surgido iniciativas de incorporar al mercado estos beneficios: i) Agua para energa, riego y consumo humano, compensando a los propietarios en las cuencas, ii) Carbono, compensando a los propietarios de plantaciones, bosques secundarios, bosques manejados y a las reas de preservacin, iii) Biodiversidad a travs de acuerdos de prospeccin y royalties, iv) Turismo a travs de pago por servicios ambientales a propietarios y pago de tarifas ajustadas por la visita a los parques nacionales y el desarrollo de proyectos de turismo ecolgico en reas privadas, aumento de la afluencia de nacionales a los parques nacionales, etctera. Esta tendencia probablemente continuar incrementndose en el futuro. Hay limitaciones de financiamiento nacional e internacional y se incluyen nuevos usos de la tierra en los sistemas, que llevan a los actores de la demanda a competir por los fondos y usar estrategias polticas de exclusin, como es el caso de la eliminacin del manejo de bosques naturales como uso sujeto a pago de servicios ambientales, debido a presin y lobby ambientalista en Costa Rica. Forestera social: los proyectos de cooperacin internacional de agencias bilaterales y multilaterales se han orientado a proyectos forestales y agroforestales con comunidades locales, reemplazando los programas de reforestacin en gran escala con grandes propietarios. Incluso los sistemas de incentivos han privilegiado las plantaciones de carcter social. Los resultados han sido variables. La forestera social tiene gran importancia en pases como Mxico, Guatemala, Bolivia, Per, Brasil. Son varios millones de hectreas en ejidos, concesiones comunitarias, tierras comunales de origen, etc. Derechos de los habitantes del bosque: existe un clamor y avance mayor en el respeto a los derechos de los habitantes del bosque. Por una parte, ellos tienen ahora canales para expresar sus problemas, asesora para defender sus derechos, proyectos que los favorecen y tambin los cuerpos legales reconocen incluso la propiedad de los recursos por parte de ellos. Todava se est lejos de sacar a las poblaciones indgenas del estado de marginalizacin en que estn y se requiere intensificar el trabajo. Hay casos emblemticos, como las disputas por las tierras ancestrales de los Mapuches de Chile con las empresas reforestadoras, o las disputas de los indgenas Brbri con proyectos de generacin elctrica en el sur de Costa Rica. Biodiversidad: pasa a ser una preocupacin de las polticas y ello lleva tambin a la declaracin de numerosas reas protegidas para la proteccin de la biodiversidad. Las tendencias son a la intensificacin del estudio de la biodiversidad, formas de conservacin de la misma, aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, etctera.
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Cambio climtico: Es un aspecto de motivacin global y no nacional. Sin embargo, los pases empiezan a crear sus oficinas de implementacin conjunta para preparar y registrar proyectos de secuestro de Carbono. Se crean grandes expectativas que se espera no sean tan frustrantes como las creadas por los mecanismos de negociacin de deuda por naturaleza. Todava falta mucho por avanzar y hay que buscar que los mecanismos de compensacin lleguen realmente a los que conservan. Concesiones forestales: Es un tema revisitado y que tiene gran importancia en Bolivia, Venezuela, Nicaragua, Guatemala, Guyana, Surinam. Tradicionalmente las concesiones han sido sinnimo de mal manejo forestal, destruccin de los bosques y madera barata. Se plantea el desafo de hacer manejo sostenible a travs de las concesiones forestales. Los ejemplos de Guatemala y Bolivia se han trasformado en paradigmticos, y han mostrado la posibilidad de un buen manejo forestal, tanto por parte de comunidades, como de empresarios privados. En el mbito de las reas protegidas, no se ha adoptado el mecanismo de concesiones, sino el de comanejo, o cogestin.

L AS I NICIATIVAS I NTERNACIONALES

PASADAS Y ACTUALES

Plan de accin forestal: Se trat de una iniciativa importante que posteriormente se desech como fracasada. Fue un primer intento de atacar seriamente los problemas ambientales desde el sector forestal y como reaccin a la alarmante deforestacin. Se hizo un gran esfuerzo por coordinar a los donantes en un marco de anlisis/diagnstico y con una agenda comn, para evitar duplicaciones y vacos. Sin embargo se presentaron varios problemas graves: i) El secuestro del PAF por parte de algunas agencias oficiales, que hicieron que otros actores se distanciaran, tal es el caso del Centro de Desarrollo Forestal en Bolivia, ii) La competencia entre algunos donantes internacionales por transformarse en las agencias lderes en ciertos pases, lo que alej a otros donantes , iii) Los propios donantes rompieron las reglas y el sector forestal no supo integrarse con los dems sectores de la economa. Sin duda la influencia de los PAF en los pases todava se hace sentir, pues muchos de los proyectos que continan identificndose tuvieron su origen en el PAF. Un caso excepcional es el de Guatemala, en que el PAFG funcion por ms de 15 aos convirtindose en un centro de convocatoria para los diferentes actores del sector. Planes de accin ambientales: Por iniciativa del Banco Mundial, se empez con los planes de accin ambiental, que fueron un ejercicio ms modesto en volumen global,
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pero con ms nfasis en la conservacin. Fueron complementarios a los PAFs en dar a los pases un marco de referencia para las polticas y para las acciones. Sin embargo se han ido dejando de lado. La Comisin Mundial Forestal y desarrollo sostenible: surge de la conclusin de UNCED en el sentido que las soluciones a la degradacin de los bosques son ms polticas que tcnicas. Se decidi establecer una comisin independiente para: i) Aumentar la conciencia de la funcin dual de los bosques en el sentido de preservar el ambiente natural y contribuir al desarrollo econmico, ii) Aumentar el consenso sobre los aspectos de informacin, ciencia y polticas de la preservacin y el manejo forestal, iii) Tratar de establecer nexos de confianza entre el Norte y el Sur en aspectos forestales con nfasis en la cooperacin internacional. La comisin no fue de gobierno. La comisin hizo varias audiencias pblicas centradas en los temas de la comisin. El Panel Intergubernamental de Bosques (IPF), El Foro Intergubernamental de Bosques (IFF), y el Foro de las Naciones Unidas de Bosques (UNFF): se trata de una secuencia de iniciativas en el tiempo. La poltica internacional y el debate poltico necesita atencin y tiempo y por ello se creo el IPF a travs de la UNCSD para continuar el dialogo forestal entre los Gobiernos. As naci el Panel. Luego, surgi en UNFF como una institucionalizacin del mecanismo de dilogo en que se transformaron las dos iniciativas anteriores. (ECOSOC, UNFF. 2001) El UNFF debe cumplir con las siguientes tareas: i) Facilitar y promover los acuerdos del IPF/IFF, ii) Establecer un foro para un dilogo continuo de desarrollo de polticas y establecer un entendimiento comn del manejo forestal sostenible y tratar temas forestales en reas de prioridad emergente, iii) Mejorar la cooperacin, as como la coordinacin de polticas y programas en asuntos forestales entre las organizaciones, instituciones e instrumentos internacionales y regionales relevantes, iv) Favorecer la cooperacin internacional e intersectorial, v) Monitorear y evaluar el progreso de la agenda, vi) Fortalecer el compromiso poltico para el manejo, la conservacin y el desarrollo sostenible de todo tipo de bosques. En este marco, se creo la Facilidad para los Programas Forestales Nacionales, que es un mecanismo de financiamiento e informacin creado en respuesta a los resultados de diferentes reuniones
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intergubernamentales que han reconocido el papel esencial de los programas forestales nacionales para tratar los asuntos del sector forestal. Para mayores detalles consultar la pgina (http://www.fao.org/DOCREP/MEETING/007/AC922E/AC922E17.htm Los pases deben estar informados sobre estas iniciativas y tener representaciones consistentes en ellas, con estabilidad de los representantes a travs del tiempo. Las Estrategias del Banco Mundial: Las estrategias sectoriales del Banco Mundial son elementos importantes de referencia para los pases, en la definicin de sus propias polticas. Esto es especialmente vlido cuando se pretende financiar programas o proyectos con crditos multilaterales. El Banco tiene en el momento varias estrategias relacionadas con los recursos naturales asociados al bosque, como por ejemplo la estrategia de desarrollo rural (2003) la forestal (2002) y la de recursos de aguas (2004) como se puede analizar en http://www.worldbank.org/ GEF: Surge de ECO 92. El GEF otorga garantas y fondos concesionales a pases recipientes para proyectos y programas que protegen el ambiente global y promueven el desarrollo econmico sostenible. El GEF cubre los costos incrementales acordados de actividades que benefician el ambiente global en cuatro reas focales: cambio climtico, diversidad biolgica, aguas internacionales y ozono estratosfrico. Las actividades que tienen relacin con la degradacin del suelo, especialmente desertificacin y deforestacin, en la medida en que se relacionan con las cuatro reas focales, son tambin elegibles para financiamiento. Tanto la Convencin Marco de Cambio Climtico como la Convencin de Biodiversidad Biolgica designaron al GEF como su mecanismo de financiamiento. Las Convenciones Internacionales y los Recursos Naturales Asociados al Bosque. A partir de ECO92, se empezaron a discutir y sancionar diversas convenciones internacionales, las cuales tambin sealan tendencias en las polticas de las organizaciones nacionales en relacin con el manejo y conservacin de los recursos a los cuales nos referimos. Centrales para los equipos de polticas de los pases, son todas las reuniones, y todos los acuerdos, puesto que son legalmente vinculantes si el pas ha suscrito las convenciones principales, a saber: la Convencin Marco de Cambio Climtico, la Convencin de Diversidad Biolgica, la Convencin sobre Humedales y la Convencin de Combate a la Desertificacin, entre otras. Las convenciones y las diferentes conferencias de las partes y protocolos internacionales son lineamientos claros para los equipos de diseo de poltica.

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L OGROS

Y PROBLEMAS DE LAS

I NICIATIVAS I NTERNACIONALES

Hay algunos logros de las iniciativas internacionales: Ha demostrado que el manejo de los recursos es mucho ms difcil que los procesos de destruccin de ellos. Ha permitido continuar las negociaciones y enfriar el ambiente geopoltico de confrontacin. Los procesos refuerzan los valores comunes, pero tambin lo mitos y la ignorancia comunes. Las negociaciones mantienen a las partes en contacto. A pesar de que no se debe hacer un acuerdo sobre lo que no se puede aplicar, la falta de aplicacin de los acuerdos no los hace completamente inservibles. Los acuerdos aumentan la conciencia sobre los temas, eleva el inters y ayuda a fortalecer los grupos dispuestos a hacer las reformas. Muchos pases desean implementar los principios forestales. Algunos pases estn implementando sus propios estndares forestales. La cumbre de la tierra ha motivado a los gobiernos a instalar instituciones y procesos para implementar la Agenda 21, como por ejemplo los consejos nacionales para el desarrollo sostenible, Consejo de la Tierra, que considera a los bosques como parte de sus agendas. Sin embargo, el momentum parece estar pasando, por lo que se inventan otras iniciativas, como por ejemplo Los Objetivos del Milenio y la Evaluacin del Milenio de los Ecosistemas, que vuelven a insistir sobre los problemas globales y constatan que ao tras ao son ms difciles de solucionar. El proceso ha fomentado la mejor coordinacin y la asignacin de responsabilidades dentro de Naciones Unidas, a pesar de que an hay inconsistencias. El proceso ha ayudado a diseminar la inquietud poltica, por ejemplo acerca de informar del cumplimiento de la Agenda 21. Sin embargo: - Todava no se resuelve el problema de los papeles institucionales, - An no se ha logrado hacer una estrategia no sectorializada, sino general, sobre los bosques y los recursos naturales, - No hay claridad sobre el mejoramiento del manejo forestal y de las reas protegidas.
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C ONCLUSIONES
El contexto para la formulacin de la reforma de polticas de recursos naturales asociados al bosque es bastante complejo. Implica la consideracin de mltiples actores, de temas crticos, de tendencias no sectoriales y de tendencias sectoriales. Tambin afecta la consideracin de aspectos internacionales, regionales, nacionales y locales. El anlisis del contexto, es entonces vital cuando se est haciendo una nueva poltica o se est reformando una antigua. La no consideracin de actores claves o el no saber adelantarse al futuro, puede llevar a cometer errores graves y a incurrir en costos muy altos. El anlisis del contexto permitir el uso de coyunturas y oportunidades especiales en un momento y lugar determinado.

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B IBLIOGRAFA
Barker T., I. Bashmakov, L. Bernstein, J. E. Bogner, P. R. Bosch, R. Dave, O. R. Davidson, B. S. Fisher, S. Gupta, K. Halsns, G.J. Heij, S. Kahn Ribeiro, S. Kobayashi, M. D. Levine, D. L. Martino, O. Masera, B. Metz, L. A. Meyer, G.-J. Nabuurs, A. Najam, N. Nakicenovic, H. -H.Rogner, J. Roy, J. Sathaye, R. Schock, P. Shukla, R. E. H. Sims, P. Smith, D. A. Tirpak, D. Urge-Vorsatz, D. Zhou, 2007: Technical Summary. In Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [B. Metz, O. R. Davidson, P. R. Bosch, R. Dave, L. A. Meyer (eds)], Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. Contreras-Hermosilla, A. Towards Sustainable Forest Management. An Examination of the Technical, Economic and Institutional Feasibility of Improving Management of the Global Forest Estate. Working Paper FAO/FPIRS/01, FAO, Rome, Italy. 1999 De Camino, R. El uso y manejo sostenido de los bosques en Amrica Latina. LOS ACTORES Y LAS POLTICAS. Informe de Consultora. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. 1997. De Camino, R. El manejo forestal de los bosques naturales en Amrica Latina. Anlisis de problemas y perspectivas desde la realidad. Congreso Forestal de IUFRO. Valdivia. Chile, 1998. De Camino, R. Sustainable Forest Management in Latin America: Relevant Actors and Policies. Inter American Development Bank. Washington, 1999. ECOSOC, UNFF. Multi-year programme of work of the United Nations Forum on Forests. Report of the Secretary-General. 2001 Eduardo Galeano. Las venas abiertas de Amrica Latina. Editorial Siglo Veintiuno. Madrid.1970 FCCC. Ministerial declaration of the 2007 high-level segment of ECOSOC as adopted on 10 July 2007; 2007. Goh Chien Yen, Saradha Iyer. Political declaration in crisis. Third world resurgence. Third world network. 2002. Khor, M. Globalization and Sustainable Development. Internacional Review for Environmental Strategy. Winter. 2001.

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CAPTULO

De los derechos individuales a los sociales: Las limitaciones de los procesos de poltica pblica en ambiente y desarrollo sostenible
Ricardo Ulate
Con las Contribuciones de Carlos Manuel Rodrguez Echandi y Enrique Napolen Ulate Chacn

Cualquier diagnstico de la situacin ambiental debe partir de un replanteamiento de las bases para identificar los problemas, que es el fundamento para cualquier accin de poltica pblica.

Uno de los principales problemas enfrentados por la gestin pblica ambiental consiste en la falta de reconocimiento formal de su naturaleza transversal y consecuentemente de sus estrechos vnculos con otras reas de la planificacin de la poltica pblica. Esta deficiencia est relacionada con la juventud de las instituciones pblicas ambientales; las deficiencias en los procesos nacionales de planificacin. Igualmente, la falta de aplicacin de los principios de direccin poltica y la desvinculacin entre las prioridades emergentes de la poblacin - reconocidas constitucionalmente en todos los pases - y las polticas de inversin pblica.
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Los procesos de planificacin nacional deben partir de una nueva manera de abordar lo ambiental tendente a integrar los diagnsticos y las acciones de poltica, en forma coordinada con otros sectores de la planificacin del desarrollo; y evidenciar de mejor manera los aportes del ambiente a las economas nacionales.

A MBIENTE

Y DESARROLLO SOSTENIBLE : NECESIDAD DE UNA NUEVA

VISIN DE LA GESTIN PBLICA

Es objetivo de este captulo discutir la relacin entre los derechos individuales y los derechos de la sociedad en torno a los recursos naturales. Con particular nfasis en las debilidades del marco de elaboracin e implementacin de polticas pblicas, en materia de ambiente y desarrollo sostenible. Durante las ltimas dos dcadas se han desarrollado esfuerzos, tanto a nivel nacional como regional e internacional, para lograr mayor eficiencia en los resultados de las polticas pblicas. As como para insertar dimensiones e instrumentos nuevos en dicha gestin en lo correspondiente a la materia de ambiente y desarrollo sostenible, especialmente a partir de la II Cumbre de Johannesburgo, en Sudfrica, sobre Desarrollo Sostenible realizada en el ao 2002. Es claro que en la escena nacional e internacional, existen capacidades suficientes para visualizar o identificar los problemas y generar marcos de poltica y reingeniera institucional, pero tambin una gran debilidad para traducir en servicios a la poblacin (impactos en el terreno, soluciones ambientales) las polticas y estrategias diseadas. El tema de las capacidades institucionales (tanto dentro como fuera del aparato gubernamental) se plantea entonces en el centro de la problemtica, dejando la poltica ambiental y de desarrollo sostenible, de centrarse nicamente en los temas tcnicos o sustantivos o en las soluciones sectoriales (los componentes de lo ambiental). Ello permitira abarcar la dimensin de la gerencia de las polticas pblicas y el aparato institucional correspondiente necesario para poner las buenas intenciones en movimiento y convertirlas en beneficios para la sociedad. Temas emergentes como el concepto mismo de desarrollo sostenible, la globalizacin de las relaciones econmicas, el avance tecnolgico especialmente en el campo de las telecomunicaciones, los problemas ambientales globales como el cambio climtico, la desertificacin, la prdida de cobertura forestal y el aumento del impacto de los eventos hidrometeorolgicos extremos, marcan un nuevo rumbo de la agenda ambiental global. Por otra parte, la conformacin de un nuevo esquema de fuerzas polticas y econmicas en la escena internacional, con un marcado repunte del continente europeo y de nuevos actores como China, India, Brasil, Corea, etc.; deben ser considerados en el
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marco de los procesos de gestin del desarrollo, con miras a mejorar las capacidades para mantener o mejorar la competitividad de los bienes y servicios producidos por el pas. Lo anterior es particularmente relevante para tomar medidas adecuadas para mantener un ritmo de crecimiento y desarrollo, garantizando una continuidad en el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, lo cual permite, por una parte consolidar las inversiones sociales y econmicas realizadas. Adems atender las nuevas aspiraciones y retos: en otras palabras, continuar avanzando hacia el desarrollo humano sostenible. Despus de la Cumbre de Johannesburgo el mensaje es claro. Si no se mejoran las condiciones, para poner en prctica las incontables recomendaciones y decisiones tomadas por la comunidad internacional en materia de desarrollo sostenible y temas afines a nivel global, nacional y local, difcilmente se lograr revertir en un plazo razonable los impactos negativos de la actividad antrpica sobre el ambiente y sus elementos. Vitales para la sobrevivencia de las especies y ecosistemas como suelo, aire, agua, biodiversidad, estabilidad climtica, etctera. Innumerables Convenciones Ambientales Globales se encuentran vigentes, todas con similares problemas de implementacin retardada, entre ellas; Cambio Climtico, Proteccin de la Capa de Ozono, Diversidad Biolgica, Lucha contra la Desertificacin y la Sequa, Contaminantes Orgnicos Persistentes, etc. Los esfuerzos polticos ms relevantes, en particular el Proyecto del Milenio, una iniciativa de la Secretara General de las Naciones Unidas en el 2000, orientada a identificar reas crticas para focalizar los esfuerzos internacionales. y sus objetivos de desarrollo, asumidos polticamente por la comunidad internacional en la Cumbre del Milenio- respondiendo en gran medida a la necesidad de enfocar esfuerzos especiales; hacia la consecucin de logros en temas crticos en plazos claros, dada la ineficacia de los instrumentos jurdicos vigentes. Desde la perspectiva de la poltica internacional en este campo, los esfuerzos se centran en consolidar la capacidad de tratamiento integral de los temas relacionados; en consolidar en el discurso y en la prctica de la poltica pblica, un enfoque holstico caracterizado por la transversalidad que rompa con los esquemas tradicionales de una gestin de gobierno sectorizada o temtica. Cada vez son ms los llamados a las diferentes entidades y programas internacionales para unificar esfuerzos y aportar los recursos y transferencia tecnolgica. As como a coordinar acciones para mejorar los niveles de eficiencia en el terreno. Cada vez es ms difcil separar y aislar el tratamiento de problemas intrnsecamente relacionados y que no competen nicamente a un sector. Cambio climtico, degradacin ambiental, prdida de vitalidad de los ecosistemas, desertificacin, contaminacin, etc; son problemas globales transversales y no sectoriales.
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Pero tales esfuerzos siguen sin encontrar el camino adecuado y las agendas polticas siguen siendo, por lo general, dispersas y desvinculadas. Los esquemas regulatorios y normativos los cuales han caracterizado la gestin pblica ambiental -se han centrado en normas punitivas y sancionatorias- con resultados muy diversos, pero en todo caso con demostrada insuficiencia para resolver los problemas ambientales, cada vez ms complejos. La participacin activa y voluntaria de la poblacin en su ms amplia acepcin, se considera clave para mejorar la viabilidad de los esfuerzos por mejorar la calidad del ambiente. Tampoco estn claramente incorporadas acciones en este sentido, en la poltica pblica, ms que en el plano formal. En el plano nacional, y quizs con leves diferencias entre los pases de la regin centroamericana, la situacin es igualmente crtica. Los temas de desarrollo sostenible y conservacin del ambiente y sus recursos han aflorado en la agenda poltica, pero por lo general, siguen siendo objeto ms del discurso que de la prctica de la gestin pblica. Los sistemas de planificacin nacional, responsables a fin de cuentas de ordenar las prioridades programticas nacionales en torno a las aspiraciones y necesidades de la poblacin, han sido debilitados en su papel y consecuentemente en su capacidad de ordenar los procesos de prestacin de servicios de las entidades pblicas relevantes. Los poderes ejecutivo y legislativo han sido incapaces de ponerse de acuerdo sobre las bases para un remozamiento del Estado y prevalecen instituciones y marcos jurdicos obsoletos. As como sistemas de medicin de los valores econmicos autistas antes los costos ambientales del desarrollo y por dems, no habilitadores de la insercin en la gestin poltica de las nuevas orientaciones de la poltica global ambiental, en particular de la dimensin econmica de la misma. Consecuentemente, debe hacerse un esfuerzo por repensar la gestin pblica en general y la ambiental en particular, a la luz de los nuevos imperativos de una sociedad que, tanto a nivel nacional como internacional ha cambiado en sus aspiraciones, necesidades, problemas y actores. Las polticas de inversin pblica no han insertado en sus prioridades estas realidades. Se crean instituciones y marcos legales sin identificar los recursos necesarios para su apropiada instrumentacin y conversin en servicios a la poblacin. Tanto en Costa Rica como en los restantes pases de la regin centroamericana, se requiere una nueva forma de organizar el gobierno, de medir los costos y beneficios del valor de existencia de los recursos naturales y reorientar la poltica fiscal a la atencin de las prioridades demandadas por la sociedad. El reconocimiento de la naturaleza y relevancia de los problemas ambientales tradicionales y emergentes es el punto de partida para construir una nueva agenda poltica con atencin apropiada.
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En tanto continuemos haciendo diagnsticos sectorizados y parciales e invisibilizando los costos ambientales como los aportes positivos del capital natural al desarrollo econmico, seguiremos replicando los errores del pasado y retrasando su solucin. La comprensin de la complejidad de la materia debe ser el punto de partida para entender la complejidad de las respuestas requeridas. La atencin de los problemas ambientales y de desarrollo sostenible debe partir entonces, de una recomposicin de los procesos de planificacin y direccin poltica, creando los mecanismos institucionales y utilizando las herramientas legales existentes para su consolidacin. As como fortaleciendo el liderazgo personal e institucional de las autoridades del sector. Un espacio particular lo debe ocupar la atencin a los compromisos derivados de las convenciones ambientales parte del marco jurdico interno luego de haber sido ratificadas por el pas. Las transformaciones generadas tanto a nivel nacional como internacional en torno a la relevancia de los bienes jurdicos tutelados, los cuales son aquellos que por su relevancia reciben un tratamiento o proteccin especial a travs del ordenamiento jurdico, siendo los prioritarios los protegidos constitucionalmente y a los cuales deben corresponder acciones de poltica para su concrecin, de manera que satisfaga la necesidad definida por parte de la sociedad. Por dems deben reflejarse en una nueva cultura de poltica pblica. Coherente sta con esas tendencias, las cuales por otra parte, reflejan o recogen las prioridades de la poblacin en sus aspiraciones de mejoramiento de la calidad de vida. Como en cualquier otra materia, la evolucin del marco poltico est vinculado con el desarrollo presentado en el marco jurdico institucional, y particularmente con la consolidacin constitucional de algunos principios; enunciados generales e institutos; normas jurdicas especficas con mecanismos para convertir los principios en servicios al ciudadano; normas de menor rango y capacidades administrativas las cuales dan pie al surgimiento de nuevas orientaciones en las capacidades del estado para atender las necesidades identificadas como prioritarias por la poblacin. A continuacin se har un breve repaso de esta evolucin.

D ERECHOS

INDIVIDUALES , SOCIALES Y

COLECTIVOS : LA PROTECCIN

DE LOS RECURSOS NATURALES COMO BIEN JURDICO FUNDAMENTAL

El presente ensayo parte de la experiencia constitucional y del marco jurdico costarricense, cuyas similitudes con los restantes pases de la regin, permiten derivar conclusiones que en trminos generales, pueden ser aplicables en varios de nuestros pases centroamericanos.

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La creacin de institutos en cualquier disciplina jurdica responde a principios y valores generales, derivados de su dimensin constitucional e internacional. Esto es particularmente importante para establecer la relacin entre el derecho constitucional, el derecho agrario, el derecho ambiental y el desarrollo sostenible. Esta vinculacin se consolida, justamente, cuando la transformacin de lo econmico, social y la conciencia ambiental, as como a la relevancia otorgada por la sociedad a las temticas referidas en funcin de otros valores fundamentales como la vida y la seguridad. Estas generan condiciones para que se produzcan las reformas constitucionales y as esos principios y valores aceptados socialmente y consolidados en tratados y principios internacionales, tengan un respaldo jurdico en la Constitucin. Los fundamentos del derecho ambiental constitucional nacen a partir del momento en el cual se incorporan en la Constitucin Poltica los derechos individuales, econmicos, sociales y culturales, los cuales vienen a significar el surgimiento de nuevos principios y valores orientados al manejo, conservacin y utilizacin sostenible de los recursos naturales. En funcin de opciones de mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y la conservacin de los ecosistemas y sus servicios ambientales. Dichos principios evolucionan en formas ms especficas hasta consolidarse en el Art. 50 de la Constitucin Poltica de Costa Rica, la cual establece el derecho ciudadano a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. (Asamblea Legislativa, San Jos, 2002) Pero el nfasis en los derechos humanos llamados de la segunda generacin entre ellos los derechos econmicos, sociales y culturales al estar orientado ms a grupos sociales que al individuo, de alguna manera incide en el descuido de la utilizacin sostenible de los recursos para proteger a las futuras generaciones; principio de responsabilidad intergeneracional. Fue necesario consolidar progresivamente una mayor conciencia ambiental en los pueblos y estados, para propiciar reformas constitucionales e introducir los derechos humanos de la tercera generacin, los cuales vendran a reorientar, a travs de un balance entre los principios y valores inspiradores de la actividad productiva y de conservacin, un modelo de desarrollo sostenible. Los derechos individuales tales como la libertad y la propiedad estn plenamente reconocidos desde los albores de nuestro sistema jurdico. Es tambin una realidad el reconocimiento en el derecho constitucional de la posibilidad de establecer limitaciones a tales derechos en funcin de los intereses sociales y colectivos (Ulate, 2007). La propia constitucin establece la posibilidad de limitaciones, referidas a su ejercicio, y que implican una disminucin de la esfera jurdica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias, autorizndose al legislador para imponerlas. La Corte Constitucional ha establecido que el rgimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley 3173-93. Criterio particularmente
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importante en la definicin del contenido de los derechos agrarios y ambientales, y el establecimiento de las limitaciones en su ejercicio, para el cumplimiento de las exigencias del inters individual y social. As por ejemplo, en la actualidad una gran cantidad de los terrenos de importancia ecolgica pertenece a propietarios privados. Consecuentemente es normal que en algn momento los intereses personales de los propietarios se confronten con el inters general de conservacin de la naturaleza. De manera tal el ordenamiento jurdico debe contar con los mecanismos apropiados que permitan cumplir el doble objetivo de proteger la naturaleza y respetar la propiedad privada. Para lo anterior, el ordenamiento jurdico abre la posibilidad de utilizar tanto instrumentos impuestos, compra por expropiacin de tierras, como voluntarios pagos por servicios ambientales. El mejor ejemplo lo tenemos en nuestra Ley Forestal la cual reconoce que el recurso rbol es de propiedad privada. Para su aprovechamiento debe mediar un permiso de la Administracin Forestal del Estado. Si esta solicitud se hace en reas de importancia hdrica o en pendientes altas, contrario al inters pblico ambiental, estas solicitudes de aprovechamiento pueden ser rechazadas en aras del inters comn: el ecolgico, el cual se vera gravemente afectado por el inters privado. Algunos autores consideran que no es apropiado hacer depender la conservacin de la naturaleza y sus recursos exclusivamente de un solo tipo de estos instrumentos. El punto de partida no puede ser la libertad absoluta de los propietarios. Los instrumentos impuestos deben servir de marco general, y los instrumentos negociados deben jugar un rol complementario, de manera que se permita atender los objetivos especficos de conservacin de la naturaleza en los terrenos privados (Fernndez, 2004) En una interpretacin sistemtica y evolutiva de dichas normas, la Sala Constitucional en su resolucin 0550-95 de 16:33 horas del 31 de enero de 1995 concluye que: el artculo 50 de la constitucin otorga fundamento constitucional a un cierto grado de intervencin del Estado en la economa. Siempre que no resulte incompatible con el modelo de economa social de mercado establecido constitucionalmente; que el Estado se le permite organizar y estimular la produccin, as como asegurar el adecuado reparto de la riqueza; que la intervencin debe ser razonable, proporcionada y no discriminatoria; en el artculo 46 de la Constitucin que tutela la libertad de empresa comercio, agricultura e industria- no debe interpretarse ni aplicarse en forma aislada del resto de normas de la Constitucin, especialmente el artculo 50, que junto con el artculo 74 dem definen lo que se ha denominado el Estado Social de Derecho. El Artculo 50 de la Constitucin Poltica de Costa Rica establece: El Estado procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del pas, organizando y estimulando la produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un
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ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Por ello, est legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparacin del dao causado. El Estado garantizar, defender y preservar ese derecho. La ley determinar las responsabilidades y las sanciones correspondientes. As reformado el 4 de abril de 1994. Igualmente reza la Constitucin Poltica, en su Artculo 46, prrafo quinto: Los consumidores y usuarios tienen derecho a la proteccin de su salud, ambiente, seguridad e intereses econmicos; a recibir informacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin, y a un trato equitativo. El estado apoyar los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regular esas materias. Antes de 1943, se haba promulgado una gran cantidad de legislacin la cual declaraba como propiedad estatal los terrenos cubiertos de bosques y protega las riberas de los ros, las cuencas hidrogrficas, entre otros. Con la reforma constitucional y la incorporacin del principio de explotacin racional de la tierra y el desarrollo de los institutos del derecho agrario, se multiplicaron las disposiciones tendentes a proteger los recursos naturales. Toda la legislacin agraria fue impregnada con ese principio. La Ley de Tierras y Colonizacin de 1961, La Ley Forestal de 1969, la Ley de Parques Nacionales de 1977, la Ley de Conservacin de Fauna Silvestre de 1983, entre otras, plasmaron expresamente ese principio y exigieron a los propietarios de terrenos cubiertos de bosques, a los beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agrario, IDA, y al mismo Estado, a conservar los recursos naturales. Pero toda esa nueva legislacin, lejos de propiciar el cumplimiento del principio constitucional de explotar racionalmente la tierra, propici la explotacin desmedida y la destruccin de los recursos naturales, con lo cual la accin humana devast la mayor parte del territorio nacional la cual estaba sin proteccin absoluta por parte del Estado. Mientras estas polticas de conservacin se iban promoviendo, el gobierno, el congreso y la sociedad promovan tambin polticas de desarrollo agropecuario que privilegiaban la expansin de la frontera agrcola, buscando la produccin de las tierras improductivas, con bosques. Se produjo un choque de polticas en donde aquellas apoyadas por el sector productivo imperaron sobre aquellas que buscaban un uso racional de los recursos naturales y la conservacin. Imper el concepto de la funcin productiva de la propiedad y no la ecolgica. Haba polticas que subsidiaban el cambio de uso del suelo, impuestos a las tierras incultas, y no se titulaba la propiedad sin prueba de mejoras y produccin. No haba crdito para la conservacin y ni el uso racional etc. As, en la dcada de los setenta, Costa Rica perda su cubierta forestal natural en forma alarmante, como consecuencia de los diversos modelos de desarrollo implantados en el pas. Se inicia en 1979 un sistema de incentivos para el fomento a la reforestacin, con el fin primordial de asegurar la produccin de materia prima para la industria y
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revertir ese proceso. Dicho sistema requiri una serie de ajustes que dieron como resultado diferentes tipos de incentivos. (FONAFIFO, 2002) El lazo comn entre la funcin econmica y social de la propiedad, el fomento a la produccin agraria, la distribucin equitativa de los productos y la explotacin racional de la tierra, desde esa visin constitucional, se rompi en la realidad por una indebida aplicacin de los principios constitucionales y por las fuerzas del mercado. Se aislaron dichos principios y se rompi el equilibrio produccin-conservacin, produccinproteccin. El rompimiento del lazo comn entre el derecho agrario y el desarrollo sostenible signific, a su vez, que los valores inspiradores de los derechos de la tercera generacin: justicia social y solidaridad, no se cumplieran en toda su plenitud. (Ulate, 2007) Los derechos al desarrollo sostenible y a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado han sido incorporados recientemente en nuestra Constitucin Poltica, con la reforma al artculo 50. La nueva frmula constitucional establece la obligacin del Estado de fomentar la produccin y el adecuado reparto de las riquezas. Se trata de un derecho humano fundamental. Por otra parte, la reciente reforma al artculo 46 se orienta a asegurar no solo la libertad de empresa en la agricultura, la industria y el comercio. Sino tambin establece una proteccin especial a los derechos del consumidor, a travs de una actividad econmica garante de la obtencin de productos que no afecten la salud, el ambiente, la seguridad y los intereses econmicos del ser humano. Se trata, en consecuencia, de nuevos principios y valores que ataen tanto al derecho agrario como al desarrollo sostenible. La jurisprudencia en Costa Rica ha reiterado que la explotacin racional de la tierra constituye la base sobre la cual las futuras generaciones contarn con alimentos suficientes para su subsistencia y al mismo tiempo podrn disfrutar de un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Si destruimos sin control los bosques y dems recursos naturales con el fin de obtener alimentos, pronto la desertificacin de la tierra, la degradacin de los suelos y el calentamiento global harn que se pierdan los terrenos cultivables, con la consecuente escasez de productos alimenticios. Si protegemos a ultranza todos los bosques restantes en el mundo, sin aumentar la productividad de las tierras aptas para la agricultura y sin tomar en cuenta el aumento en la demanda de alimentos por la explosin demogrfica, el ser natural podra desaparecer. Desarrollo humano y proteccin ambiental son complementarios; uno no puede darse sin el otro. Conservar implica desarrollar. Lo anterior es un fiel reflejo del nivel de consolidacin que han tenido los derechos constitucionales en materia ambiental, al menos desde la perspectiva de la normativa y la jurisprudencia. No obstante, como analizaremos en adelante; el avance en la
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consolidacin normativa no se ha visto correspondido con un avance similar en materia de polticas pblicas, donde la disyuntiva entre la proteccin de los bienes jurdicos tutelados y la asignacin de recursos pblicos deja en clara desventaja a las polticas ambientales; en relacin con otros sectores tradicionales del quehacer nacional.

H ACIA

LA PROTECCIN EFECTIVA DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO

DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS POLTICAS PBLICAS .

Una rpida revisin de los ttulos de los programas presupuestarios del Ministerio de Ambiente y Energa brinda un reflejo del enfoque vigente de la gestin ambiental. Los rasgos son ms dramticos cuando se analiza en detalle la composicin presupuestaria, pues saltan a la vista dos verdades innegables: ms de las dos terceras partes del presupuesto anual de la institucin estn destinados a los programas tradicionales o agenda verde. Una proporcin parecida del gasto total est destinado al financiamiento de los costos fijos. Los recursos destinados a inversin son prcticamente inexistentes, salvo en el caso de la compra de tierras para pagar propiedades privadas en las reas silvestres protegidas y los pagos por servicios ambientales, destinados a mantener el capital natural del pas, y los cuales no pueden verse como gasto sino como inversin. En la definicin misma de los programas presupuestarios no se sigue un criterio uniforme, pues en algunos casos se sigue un criterio material y en otros institucional. Pero la principal pregunta es: Cmo se estn atendiendo los problemas ambientales globales tales como el cambio climtico, la degradacin de suelos, el ordenamiento territorial, la gestin de los recursos hdricos, as como el manejo y conservacin de los recursos marinos y costeros, la calidad del ambiente, etctera? De manera que se permita satisfacer el derecho ciudadano a un ambiente sano. Cada uno de los programas presupuestarios, adems de otros financiados mediante fondos o cuentas especiales, estn fundamentados en leyes especficas las cuales agregan competencias y responsabilidades al Ministerio de Ambiente y Energa, MINAE, desarticulando de esta manera una visin integral requerida para atender las demandas de la sociedad en reas no tradicionales de la gestin pblica y cuya naturaleza es por definicin, transversal o intersectorial. En consecuencia, el abordaje de los problemas ambientales debe ir ms all de las especificidades de materias y asuntos puntuales. E identificar los elementos mayores que permitan tener un impacto estratgico en las condiciones ambientales del pas. As como en la institucionalidad formal para llevar adelante las polticas pblicas. Nada logramos con recuperar una especie en vas de extincin localizada en una determinada porcin del territorio nacional si descuidamos, en ese tanto, la salud de los ecosistemas principales. El rbol no debe evitar que miremos el bosque!
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La solucin de las debilidades sectoriales e institucionales debe iniciar desde las bases mismas de la visin de pas la cual se pretende forjar en materia de ambiente y desarrollo sostenible. Diagnsticos sectorizados seguirn llevando a propuestas parciales. Programas de trabajo construidos sobre la base del marco legal tradicional y los programas presupuestarios vigentes, seguirn minando la necesidad de una direccin poltica unitaria e integral. Fundamentada sta en nuevos conceptos de poltica fiscal como asignacin de recursos para atender la satisfaccin de los bienes jurdicos fundamentales. La construccin de propuestas de poltica sobre la base de problemas sin ser hoy los ms relevantes, -la deforestacin es un ejemplo-, seguirn ocasionando respuestas tardas a las necesidades ms urgentes de la poblacin: contaminacin de aguas, aire; degradacin de suelos por malas prcticas agrcolas y uso excesivo de sustancias qumicas y contaminantes, degradacin gentica de la diversidad biolgica, etctera. Como es de suponer, la identificacin de los problemas y su magnitud, dentro del marco de una adecuada interpretacin de los procesos de la planificacin, deber llevar posteriormente a la asignacin de los recursos adecuados los cuales permitan generar las acciones para atender dichos problemas. No obstante, por las razones que sean, los procesos de diagnstico han estado prcticamente ausentes en el marco de la planificacin nacional. La principal herramienta utilizada para la identificacin de las acciones a desarrollar, incorporadas en los planes anuales operativos consiste por una parte en los lmites al crecimiento del gasto establecidos por el Ministerio de Hacienda. Por la otra, a darle continuidad a los programas y actividades provenientes de aos anteriores y de los problemas antes apuntados. El reposicionamiento de los bienes jurdicos fundamentales como objeto de polticas pblicas, debe pasar por una revisin de los procesos de planificacin nacional. En particular por la revitalizacin del diagnstico de los problemas ms relevantes identificados por la poblacin. De manera que la respuesta gubernamental, en trminos de inversin en recursos humanos, materiales y financieros corresponda con los niveles de proteccin y de asignacin de prioridades esperados por la poblacin. Herramientas novedosas de planificacin sectorial al igual que instrumentos econmicos que permitan internalizar los costos ambientales, externalidades negativas, derivados de muchas actividades productivas y de servicios, deben ser parte de una nueva poltica fiscal. sta debe partir de un replanteamiento del aporte de los diversos sectores a la economa nacional, tanto en trmino de beneficios, externalidades positivas, como de costos, externalidades negativas, y evitar seguir subsidiando la gestin insostenible y de alto costo a largo plazo en lo ambiental, econmico y social.
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Consecuentemente, los procesos burocrticos de elaboracin de planes sobre la base de marco jurdicos y esquemas institucionales tradicionales deben dar paso a una participacin ms dinmica de la poblacin en la identificacin de los problemas especficos los cuales estn afectando su derecho constitucional a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado.

H ACIA

UN DIAGNSTICO AMBIENTAL SECTORIAL INTEGRADO

Cualquier diagnstico de la situacin ambiental debe partir entonces de un replanteamiento de las bases para identificar los problemas, que es el fundamento para cualquier accin de poltica pblica. No puede seguirse asumiendo como primordialmente vlido el concepto de las dependencias o el marco legal que le otorga competencias especficas en materias determinadas como el apropiado para disear la gestin pblica ambiental. En este sentido, el Art. 50 constitucional, las Convenciones Ambientales Globales y la Ley Orgnica del Ambiente, como fuentes de derecho principales en cuanto a las competencias materiales del sector, a la par del marco legal vigente en materia de organizacin pblica y direccin poltica: Ley de Planificacin Nacional, Ley General de Administracin Pblica, Ley de Administracin Financiera, entre otras deben convertirse en el marco legal alrededor del cual se construya la nueva visin de la gestin ambiental pblica en el pas. La razn subyacente para organizar un diagnstico en forma diferente estriba en el reconocimiento de la diversidad de respuestas a los problemas segn sean stos identificados: a problemas concretos se buscarn respuestas concretas; a problemas complejos corresponden respuestas igualmente complejas. Un nuevo enfoque de planificacin debe empezar por una nueva visin de la problemtica sectorial y subsectorial del ambiente y el desarrollo sostenible en el pas. A diferencia del enfoque por ejes de trabajo institucionales o programas, tal y como tradicionalmente se ha hecho, de manera que pueda servir ms apropiadamente para la definicin de las acciones requeridas para su abordaje metodolgico y de gestin pblica. Por ms esfuerzos hechos, y dada la naturaleza transversal de los temas ambientales y no se diga si hablamos de desarrollo sostenible- siempre vamos a encontrar dificultades para delimitar temtica o por sectores los contenidos de la agenda ambiental. No obstante, un debate al respecto no conducir nada ms que a un desperdicio de tiempo y esfuerzos, pues cada cual parece tener su propia nocin de lo ambiental y sus alcances. Lo mismo sucede en temas ms puntuales: dnde empieza y donde termina el concepto de biodiversidad en un enfoque territorial y cmo se concilia con la definicin territorial de la gestin de recursos hdricos? Al final, lo relevante es reconocer la transversalidad de muchos elementos ambientales e identificar los espacios de accin
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integrada, con miras al cumplimiento de un objetivo compartido, con la correspondiente asignacin de responsabilidades para la rendicin de cuentas. El desarrollo ambiental de Costa Rica muestra signos positivos y negativos en lo concerniente a la gestin pblica ambiental. As como en la forma que ha impactado en el uso y la conservacin de los recursos naturales. El panorama presenta contrastes en los cuales se reconocen avances y aciertos, pero tambin hay muchos retos. El marco institucional actual es desordenado, ineficaz, sin una accin integral, lo cual impide cumplir con el mandato constitucional de garantizar a la poblacin el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. En materia ambiental, la situacin del pas combina luces y sombras, en casi igual proporcin. (MIDEPLAN, 2007) Las polticas gubernamentales se han orientado primordialmente a consolidar los esfuerzos de uso, proteccin y conservacin de los recursos naturales; especficamente el resguardo y manejo de las reas protegidas y la recuperacin de cobertura forestal. Esta situacin, ha llevado al pas a realizar una fuerte inversin en un sistema de reas protegidas lo cual le ha permitido ganarse el reconocimiento mundial as como mantener un ritmo constante de recuperacin de la cobertura forestal cercano al 1% de la superficie nacional por ao. Esto durante las ltimas dos dcadas; pero la gestin pblica ambiental ha estado prcticamente ausente en el abordaje del tema de la contaminacin y degradacin en todos sus rdenes: aire, suelos, agua, etctera. Por ejemplo, la problemtica de la gestin del recurso hdrico y de los recursos marino-costeros, entre otros.

DEBILIDADES INSTITUCIONALES Quiz, el aspecto ms relevante rescatado de muchos estudios y diagnsticos ambientales realizados a la fecha, es la no presentacin de una estrategia explcita e integral que optimice la gestin pblica ambiental. Permitiendo la participacin en alianza con todos los sectores de la sociedad costarricense alrededor de una visin de pas, y contribuyendo a un trabajo articulado e integral desde una perspectiva ecosistmica, que a su vez atienda las tendencias y recomendaciones internacionales. La institucionalidad del sector ambiente est fragmentada, dispersa; con 25 entidades pblicas creadas mediante leyes, slo dentro del marco del MINAE, desarticulada y cundida de traslapes y vacos de competencias entre ministerios y otras entidades. Esto se convierte en un freno para el desarrollo del pas y para la sostenibilidad del sistema ambiental como un todo, pues le resta eficiencia. Es quizs la debilidad estructural ms urgente por enfrentar el pas a la luz de los compromisos derivados de las negociaciones comerciales y ambientales recientes y en curso. Un aspecto crucial de esta disfuncionalidad es que la estructura del sector ambiente est compuesta por entes ms fuertes (Instituto Costarricense de Electricidad, ICE,
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Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, AyA, Refinadora Costarricense de Petrleo, RECOPE, etctera.), que el propio MINAE, ente rector del sector. Tampoco se han establecido los mecanismos institucionales adecuados para garantizar el ejercicio de esa rectora conforme lo disponen los instrumentos vigentes en materia de planificacin nacional y direccin poltica. Las polticas ambientales, a pesar del reconocimiento formal de su relevancia, no han permeado la estructura de la poltica pblica. No se han socializado a nivel poltico como el elemento central para garantizar el mantenimiento de la plataforma de bienes y servicios para el desarrollo econmico y social. La regulacin ambiental se recibe ms bien como un obstculo a la actividad productiva. Nadie ha asumido el costo de las externalidades negativas y el modelo econmico sigue privilegiando el uso insostenible de los recursos ambientales, sin llegar a un reconocimiento definitivo de la relevancia crtica de mantener y mejorar la amplia gama de servicios ambientales derivados. Este contexto exige entonces, aunar esfuerzos hacia una visin de proceso-pas y sistema-pas y esto solo ser posible una vez que la sociedad se tome la tarea de generar una estrategia comn de trabajo en el tema ambiental. Esta es una tarea pendiente en varios de los pases de la regin. De atenderse permitir comprender y atender de manera eficaz las demandas tradicionales y emergentes por parte de la dinmica poblacional en cuanto a normas, regulaciones y la administracin de bienes y servicios generados en las diversas actividades vinculadas con la materia ambiental. Tambin contribuira con hacer ms eficaces las instituciones y los instrumentos vinculados a la gestin ambiental. Una revisin de la agenda ambiental implica racionalizar funciones entre instituciones, definir y compartir responsabilidades claras entre actores pblicos y privados, y aplicar un concepto de integracin y gobernabilidad de la gestin va procesos de consenso y participacin. Pero ante todo, requiere de la voluntad poltica y de la capacidad de negociacin para socializar esa nueva visin en los niveles de toma de decisiones y en los mandos medios. Requiere, en sntesis, de direccionamiento poltico claro y de la creacin de las condiciones habilitadoras y de la capacidad institucional, para ejercerlo.

R OLES

RESPONSABILIDADES :

NECESIDAD

DE

FORTALECER

LA

DIRECCIN POLTICA

La historia de la generacin de normas reguladoras de materias ambientales y su respectiva institucionalidad ha llevado a la falsa creencia de que todo problema ambiental debe ser resuelto por el Ministerio de Ambiente y Energa, MINAE. As como que las respuestas a la solucin de los problemas de gerencia pblica en esta materia las encontraremos en las leyes ambientales, desconociendo todo el marco jurdico que ordena
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e integra la gestin y administracin del Estado. A su vez, entidades tradicionalmente con competencias en materias clasificadas como parte de lo ambiental, han entrado en franco conflicto con la autoridad poltica, por el ordenamiento jurdico otorgado al jerarca del MINAE en materia de direccin de la poltica ambiental. Esta errnea interpretacin de las cosas ha contribuido a agudizar los problemas de gobernabilidad de la agenda ambiental tanto en Costa Rica como en los restantes pases de la regin. Se origina en la visin tradicional de los sectores, sin diferenciar los roles de direccin poltica y ejecucin que conllevan responsabilidades diversas a las autoridades correspondientes. La direccin poltica de un sector no significa que el ministro rector del sector tenga la responsabilidad directa de gerenciar los actos de las entidades que tienen la competencia o responsabilidad definida por ley y que, por lo tanto, le sigue correspondiendo a dicha entidad. Sino que los esfuerzos de gestin pblica de las diversas entidades van a tener una lnea orientadora clara a la luz del cumplimiento de las metas y objetivos superiores del desarrollo nacional. Esto se convierte en un elemento de facilitacin de la direccin superior del Poder Ejecutivo, en la persona del Presidente de la Repblica, utilizando para ello las herramientas e instrumentos proporcionados por la Ley de Administracin Pblica, la normativa en materia de planificacin de polticas pblicas. La direccin poltica se concentra en la definicin de las polticas y planes nacionales y sectoriales, y no en los planes institucionales y operativos, que siguen siendo responsabilidad del jerarca de turno de cada una de las entidades legalmente competentes. Desafortunadamente, son pocas las experiencias exitosas de planificacin sectorial e intersectorial existentes en la regin, en parte por la relativa novedad de la institucionalidad ambiental vigente. En aplicacin de las competencias que le corresponden, el Ministro del Ambiente y Energa en Costa Rica, debe ejercer, conjuntamente con el Presidente de la Repblica el ordenamiento del sector ambiente, esto significa, ordenar las actividades, ms no los actos, lo cual justificara que en algn momento, muchas de las actividades de ministerios y entes autnomos podran ser objeto de direccin poltica unitaria en materia ambiental. As por ejemplo, el MINAE, tiene ciertamente capacidades y competencias reguladoras en todos los campos pertinentes a la materia ambiental, segn la Ley 7152. Adems, el Ministro como tal puede y debe actuar mediante directrices, esto ltimo, con las consecuencias propias de este instrumento y de este rgimen de direccin gubernativa, en el mbito del sector. La figura del Ministro debe, consecuentemente, ser visto en dos roles muy distintos: uno, como jerarca del Ministerio en donde prevalecen las relaciones de autoridad jerrquica; otro, como rector de un sector en donde prevalecen las relaciones de direccin
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entre rganos, o poltica, a ejercerse por la va de directrices, no de rdenes. Para ello es fundamental contar con una estructura sectorial que le permita al Ministro ejercer ese rol de direccin poltica. La Contralora General de la Repblica, en ejercicio de sus propias competencias, debera convertirse en auxiliar del Ministro Rector, haciendo respetar la incorporacin de las mencionadas directrices, en los planes sectoriales e institucionales de las entidades. Mediante su papel en la fiscalizacin de los presupuestos pblicos. Se debe reconocer que el marco legal disponible para la poltica ambiental tiene dos dimensiones bsicas: la primera incluye los aspectos de gestin o conduccin, relacionados con la direccin y planificacin superior de los procesos de toma de decisiones y, la segunda se refiere a los aspectos ambientales o sustantivos, los cuales, a pesar de que la LOA ofrece un muy buen sustento conceptual y jurdico, andan todava bastante dispersos y en algunos casos mal aplicados, en particular las normas derivadas de las convenciones ambientales globales. Estos dos elementos, deben permitir una nueva orientacin del proceso de planificacin de la poltica ambiental.

E STRATEGIA Y VISIN EN LA GESTIN AMBIENTAL P LAN NACIONAL DE D ESARROLLO 2006-2012

EN

C OSTA R ICA :

Como parte de las directrices emitidas por el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica, MIDEPLAN y con fundamento en el nuevo marco regulador para el ejercicio de la direccin poltica resultante del Decreto Ejecutivo N 33151-MP del ocho de mayo del dos mil seis -Reglamento Orgnico del Poder Ejecutivo-; se han establecido nuevas reglas para la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo, PND. Con la intencin de facilitar la conversin de este instrumento articulador de la gestin pblica nacional en una herramienta estratgica y no operativa. Es as cmo se ha definido que el Plan debe ser elaborado con un enfoque sectorial; conforme con la definicin de sectores establecida en el mismo Decreto de referencia y no institucional; sin descuidar la asignacin de responsabilidades claras a las instituciones competentes. Por otra parte, limitando el nmero de acciones estratgicas prioritarias que se incorporarn al Plan. Estas directrices estn orientadas a provocar un cambio en la tradicin y cultura de la planificacin en el sector pblico: a) generando los espacios de coordinacin interinstitucional necesarios. Desde la fase misma de diseo de los planes, los cuales deben por otra parte, mantenerse en el transcurso de la ejecucin de los programas y proyectos para convertir los lineamientos de poltica en servicios al ciudadano; b) delimitando las responsabilidades del Ministro, rector en el direccionamiento poltico y monitoreo del cumplimiento de las metas, y las correspondientes a las instituciones y dependencias competentes del sector con funcin ejecutora; y c) generar una mayor capacidad de concentracin en la reflexin y jerarquizacin estratgica.

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Con fundamento en lo anterior, es de esperar que las acciones estratgicas necesarias para asegurar estndares de calidad, regular la competencia y establecer polticas sostenibles de aprovechamiento y crecimiento del sector como contribucin al desarrollo del pas, sean actividades cuya direccin poltica est centralizada en el Ministro de Ambiente y Energa. Asumiendo un rol de Rector para garantizar la operacin de las instituciones del Estado en estos sectores en la provisin a la sociedad de productos, bienes y servicios esenciales para el desarrollo humano. Las instancias subsectoriales existentes o por crearse, coordinadores, sern consideradas como auxiliares del Ministro en dicho ejercicio.

D EBILIDADES

SECTORIALES E INSTITUCIONALES

Un punto de partida para una buena y oportuna gestin pblica es reconocer el doble papel del Ministro como jerarca del Ministerio y como rector del sector. En esta direccin, un ministerio dbil, fsicamente disperso, fragmentado, es un problema de atencin prioritaria, pues en el anlisis y recomposicin del sector ambiente, el MINAE como tal, est llamado a jugar un papel protagnico en dos diferentes mbitos o dimensiones complementarias. Si esto no se distingue no se superarn los problemas de visin y de conduccin institucional los cuales bloquean su debida proyeccin interna e interinstitucional. Un MINAE frgil y fragmentado en su interior tiene una gran debilidad para sustentar institucionalmente la voluntad poltica del gobierno. Tambin es dbil en el ejercicio efectivo de las competencias asignadas por su propia Ley Orgnica. Pese a tener menos del 1% del empleo pblico y menos del 0,05% del Presupuesto Nacional, el MINAE y el respectivo ministro est obligado a gestionar en forma directa cerca del 26% del territorio nacional, e indirectamente todo el pas, segn el rea de trabajo especfica de que se trate, incluyendo los temas de energa, agua y telecomunicaciones. Debe velar por la calidad del ambiente y ejercer la rectora sectorial. Pero adems, conforme con la Ley Orgnica del Ambiente, le corresponden competencias bsicas para la organizacin de las estrategias de desarrollo del pas, como es el caso del ordenamiento del territorio y la calidad ambiental, slo para mencionar dos mbitos. El MINAE no est orgnica y funcionalmente articulado. En este Ministerio se encuentran instancias con leyes constitutivas y funciones variadas, como son la SETENA, el Instituto Meteorolgico Nacional, el Sistema Nacional de reas de Conservacin, SINAC, la Comisin Nacional de Gestin de la Biodiversidad, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, etctera; muchos de ellos con marcos legales y niveles de desconcentracin o autonoma administrativa y financiera que minan la unidad institucional e imponen limitaciones al ejercicio de la direccin poltica.

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El ejercicio de las distintas competencias que la Ley Orgnica y las otras leyes le asignan tanto al MINAE como a dependencias especficas, ha sido interpretado en forma restrictiva por las entidades contraloras del gasto pblico - orientadas por los principios de los destinos especficos -. Se hace poco flexible el proceso de determinacin de prioridades institucionales y la correspondiente asignacin de recursos. Ello contradice los preceptos de una organizacin la cual debe ser integralmente concebida en cada nivel de direccin o unidad superior. Tampoco existen planes estratgicos nacionales que impongan una unidad de visin o funcional, capaz de subsanar las debilidades legales y orgnicas en el sector pblico en esta materia. As por ejemplo, cuando enfrentamos un problema como la expansin de ciertos cultivos como la palma africana, la caa de azcar, pia, etctera; tendemos a pensar automticamente en el Ministerio de Agricultura, cuando la dimensin debe ser otra. La produccin de soya es un ejemplo claro particularmente en la Amazonia. La expansin de estos cultivos y sus consecuentes impactos en la ampliacin de la frontera agrcola (afectando la agenda de biodiversidad) dista mucho de ser un tema de inters nico de los Ministerios de Agricultura: se produce soya para consumo directo como grano o como aceite, pero ese es el uso menor del producto; su mayor utilidad est como agregado para mejorar la productividad de carne de todo tipo: vacuno, porcino, avcola, pisccola, que se requiere para mejorar la seguridad alimentaria, en una sociedad que conforme avanza en sus niveles de ingresos, requiere de mayor consumo de este tipo de alimentos. La soya tiene adems un amplio potencial de convertirse en materia prima para biocombustibles, afectando entonces la agenda energtica del pas. En estos casos evidentemente no vamos a poder responder apropiadamente desde la perspectiva de la organizacin de los sectores tradicionales de gestin pblica. Se requiere de una clara comprensin y aplicacin del principio de direccin poltica. De manera tal, que se puedan generar los espacios de dilogo entre los diversos sectores involucrados. As como herramientas de planificacin apropiadas y el ordenamiento del territorio, para asignar responsabilidades especficas a cada uno los actores pblicos en torno a los objetivos nacionales definidos. Desafortunadamente, la prctica de la planificacin intersectorial, a pesar de estar plenamente reconocida en el marco jurdico vigente, ha sido una de las dimensiones ms abandonadas en el sistema de planificacin nacional.

LEY ORGNICA

DEL

AMBIENTE:

NECESIDAD DE RETOMAR LA APLICACIN

EN FORMA INTEGRAL

La Ley Orgnica del Ambiente, instrumento normativo especfico a travs del cual el legislador intenta operacionalizar el principio constitucional contenido en el Artculo 50, contiene elementos que permiten ordenar el abordaje de la materia ambiental, algunos de

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los cuales han sido recogidos en el actual Plan Nacional de Desarrollo. Esta ley no ha sido apreciada en su verdadero valor y dimensin como instrumento articulador de la gestin pblica ambiental. Vale la pena recordar algunas de las caractersticas de la temtica ambiental, que le permiten imponerse necesariamente como reas de trabajo estratgicas dentro de los objetivos y metas nacionales de desarrollo: Transversalidad: Por lo general, las materias que componen el concepto de ambiente no tienen una expresin institucional nica. Sus dimensiones permiten la participacin articulada de muchas instituciones pblicas, y se entrelazan con el accionar de las restantes, en busca de un equilibrio para garantizar la sostenibilidad de la gestin pblica; desarrollo econmico con sostenibilidad ambiental, en el discurso del actual Plan Nacional de Desarrollo. Alcance nacional: toda temtica ambiental debe tener necesariamente un alcance y cobertura de todo el territorio nacional, incluyendo su componente marino. Carcter estratgico de los recursos ambientales: de la conservacin y uso sostenible de los recursos ambientales depende en gran medida el futuro de la actividad econmica general del pas y consecuentemente de la satisfaccin de las necesidades. Igualmente, la satisfaccin de las aspiraciones de mejora de calidad de vida de la poblacin, por lo cual debe incluirse adems el concepto de sosteniblidad, en el sentido de internalizar tanto las externalidades negativas como las positivas. Vnculo con compromisos internacionales: ms que en cualquier otra materia, la gestin ambiental est condicionada y debe estar orientada al cumplimiento de los compromisos adquiridos por el pas con la comunidad internacional, mediante numerosos instrumentos jurdicos internacionales vinculantes. Opciones de cooperacin internacional: las opciones de cooperacin internacional se amplan en tanto el pas pueda demostrar un compromiso efectivo con los compromisos globales en materia de ambiente y desarrollo sostenible. La Ley Orgnica del Ambiente, como marco ordenador de la gestin pblica ambiental, no desconoce la complejidad de la materia regulada ni es ajena a los principios de direccin poltica. Ms bien ha habido falta de inters en hacer una correcta e integral lectura de la misma, como base para organizar la gestin pblica ambiental del pas. En efecto, los artculos del 3 al 5, de dicha norma, establecen claramente algunos principios pasados por alto en forma persistente: Definicin conjunta de objetivos nacionales ambientales: debern ser fijados por el Gobierno -no por el MINAE- para mejorar el ambiente y manejar adecuadamente los recursos naturales, as como las polticas, decisiones y acciones especficas destinadas a su cumplimiento, con el respaldo de normas, instituciones y procedimientos para lograr la funcionalidad de esas polticas.
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Establecimiento de los mecanismos de ejercicio de direccin poltica: Reconociendo la naturaleza transversal del ambiente, no es una materia que corresponda nicamente a una entidad, sino que deben establecerse los principios orientadores de las actividades de la Administracin Pblica, no del MINAE, en materia ambiental, incluyendo los mecanismos de coordinacin para una labor eficiente y eficaz. Participacin conjunta de las entidades del Estado: Para implementar el logro de los objetivos ambientales del pas el sistema -no el MINAE- contar con los organismos institucionales y gubernamentales; tambin con las competencias que otras leyes asignen a las dems instituciones del Estado. La misma Ley Orgnica del Ambiente crea el marco institucional para facilitar esta gestin, al establecer el Consejo Nacional Ambiental; marco de negociacin poltica de los objetivos superiores y de bsqueda de consensos intersectoriales y la respectiva Secretara Ejecutiva, como mecanismo de seguimiento de los acuerdos. Adems se cuenta con la Ley de Planificacin Nacional y su reglamentacin, la cual establece los mecanismos para el funcionamiento de los esquemas de coordinacin y direccin poltica intersectorial, sectorial, institucional y regional. El hecho de que la Ley Orgnica del Ambiente no haya sido integralmente reglamentada es un ejemplo de la falta de inters en ordenar la gestin pblica ambiental sobre la base de los nuevos enfoques de la misma. Pero debe reconocerse tambin la deficiencia principal de este cuerpo normativo, al no establecer claramente la fuente de ingresos para allegar los recursos requeridos para atender una agenda tan compleja; lo cual tampoco ha sido asumido plenamente dentro de las polticas de asignacin de presupuestos pblicos, por las polticas fiscales. Nuevamente, la revisin del marco de la gestin pblica ambiental es un imperativo de cualquier intento de mejorar la gobernabilidad nacional en esta materia. Los nuevos valores y expectativas de la poblacin deben ser los nuevos bienes jurdicos tutelados y elaborar una poltica fiscal consecuente. La gobernabilidad la estamos enfocando como la capacidad para establecer las condiciones habilitadoras para la implementacin de las polticas y objetivos nacionales. Abarca tanto capacidades del sector pblico como del privado. En tanto se parte del reconocimiento de una responsabilidad compartida entre el gobierno y los ciudadanos en la conservacin y uso sostenible de los recursos ambientales. Abarca fundamentalmente el marco legal Constitucin, Convenciones, Leyes, Reglamentos, Regulaciones- y la institucionalidad: nacional, sectorial, institucional, social y productiva. Evidentemente, en el primer plano de la gobernabilidad se encuentra claramente posicionado el cumplimiento del marco jurdico vigente, el cual est llamado a constituir
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el elemento superior de ordenacin de las prioridades y objetivos nacionales en materia ambiental y de desarrollo sostenible. No debe perderse de perspectiva las diversas fuentes de derecho y su respectiva posicin en el ordenamiento jurdico, lo cual determina de cierto modo un mayor o menor nivel de prioridad. Disposiciones constitucionales y de las convenciones internacionales de las cuales el pas forma parte, no pueden soslayarse para cumplir con disposiciones de normas jurdicas de menor rango. De esta manera estaramos desestimando la naturaleza ordenadora del marco jurdico y la autoridad de cada una de sus fuentes.

REORDENAMIENTO

DE LA GESTIN PBLICA AMBIENTAL FUNDAMENTADA

EN LAS FUENTES DE DERECHO PRIMORDIALES Y LA PROTECCIN DEL DERECHO AL AMBIENTE COMO BIEN JURDICO

A manera de conclusin, podemos reafirmar que, tradicionalmente el ordenamiento de la poltica ambiental, ha partido de las leyes especficas. Estas regulan materias particulares, lo cual es de cierto modo comprensible debido a la evolucin del marco jurdico institucional en materia ambiental, y se inicia con una serie de disposiciones tendentes a regular los recursos forestales, de las reas protegidas y la vida silvestre. Ello en un momento en el cual el principal problema ambiental enfrentado por el pas se refera a la rpida prdida de cobertura forestal y a la consecuente destruccin de sus ecosistemas y su biodiversidad. Las polticas derivadas de este marco han sido sumamente exitosas pues el problema fue detenido y hasta revertido. El Art. 50 constitucional refleja claramente ese cambio en la orientacin del marco jurdico hacia la proteccin de otros bienes jurdicos, identificando claramente el concepto del derecho ciudadano a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. De ah se deriva posteriormente la Ley Orgnica del Ambiente, con una concepcin de lo ambiental como un sistema, concepto de sobra reconocido e insertado en las convenciones ambientales ms relevantes, visin holstica, particularmente la Convencin sobre Diversidad Biolgica. Desafortunadamente esta perspectiva no ha sido plenamente asumida en los procesos de formulacin de polticas ambientales en el pas. En este sentido, se requiere hacer un esfuerzo por ordenar la legislacin vigente. El problema no es la ausencia de legislacin en torno a criterios que permitan orientar la asignacin de prioridades a las expectativas de la poblacin; mediante procesos ms ordenados e integrados de poltica ambiental en los diferentes niveles. Lgicamente un reordenamiento de prioridades implicar un remozamiento del marco institucional para satisfacer las necesidades de implementacin de la poltica y mejorar la gobernabilidad.

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Con el anterior marco de referencia, es claro que para avanzar en materia de gestin pblica ambiental se requiere incorporar un nfasis especial en: La creacin o mejoramiento de capacidades para fortalecer los procesos y mecanismos de poltica pblica en materia ambiental, como paso previo para la consolidacin de procesos nacionales integrales, participativos e incluyentes de formulacin, seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas de planes y programas en este campo. Abordar la poltica nacional ambiental como un proceso permanente de consolidacin de los principios orientadores en las estrategias mayores de desarrollo nacional y en las estructuras polticas relevantes. Identificar responsabilidades especficas dentro de un plan de accin el cual facilite la rendicin de cuentas y la transparencia en la gestin pblica ambiental, tanto a nivel sectorial como institucional. Tomar como punto de partida la visin nacional en materia ambiental instituida en el marco legal vigente, concentrando la atencin de los temas de mayor nivel estratgico para efectos de la consolidacin de la poltica a nivel sectorial, en tanto que los temas de menor rango sean atendidos prioritariamente por los subsectores. El MINAE debe recuperar su naturaleza como ente regulador y normativo a nivel nacional en todas las materias de competencia del sector y mejorar sus capacidades de incidencia en las agendas sectoriales de los restantes sectores en que se ha dividido la organizacin del Poder Ejecutivo. De manera que pueda realmente desarrollar un papel estratgico en el desarrollo nacional. Su funcin reguladora debe estar claramente diferenciada de la funcin operativa: aplicacin de competencias de leyes especficas, a cargo de los responsables de los subsectores, sobre los cuales el Ministro ejercer un rol de direccin poltica, as como de superior inmediato, en aquellas materias en las que el MINAE tiene competencias.

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B IBLIOGRAFA
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Captulo

La globalizacin y la agenda ambiental centroamericana

Pascal O. Girot

La globalizacin sigue su inexorable curso, conectando y densificando la trama de interrelaciones entre productores y consumidores a nivel mundial, y generando un acelerado movimiento de capital financiero a travs de la regin latinoamericana. Lejos est el Sistema de Estados Nacionales que rega el mundo, ya que muchas de las fuerzas subyacentes de la globalizacin son relacionadas con flujos de capital, informacin y recursos.

Unos 35 aos han transcurrido desde la Conferencia de Estocolmo de 1972, en la cual por primera vez los Estados Nacionales del Mundo se acordaban de los Lmites al Crecimiento. La Cumbre de Ro, de Junio 1992, cumple 15 aos. Y desde entonces, una nueva generacin de acuerdos multilaterales sigue marcando el comps a la agenda ambiental internacional. El ritmo de produccin de estos acuerdos culmin en los aos 1990s, con ms de 50 instrumentos internacionales en materia ambiental acordados antes y despus de Ro, 1990-1994. Hoy en da, los convenios internacionales en materia ambiental cubren una amplia gama de temas y reflejan la complejidad del mundo de hoy. Sin embargo, la amplitud de la agenda ambiental crece a mayor ritmo que las capacidades institucionales de los poderes pblicos a cargo de hacerla cumplir, lo que redunda en un difcil cumplimiento de estos acuerdos en muchos pases de la regin centroamericana.
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En los ltimos aos, han surgido nuevos actores de la sociedad civil, tanto movimientos sociales como grupos empresariales que han multiplicado las instancias de dilogo y el reparto de capacidades para cumplir con una agenda ambiental regional. Queda por verse si la actual coyuntura de apertura comercial coinciden con una apertura del dilogo y de la participacin ciudadana en la gestin ambiental en Centroamrica. Este ensayo busca descifrar algunas de estas relaciones de poder en un espacio geogrfico regional, en que se juegan no slo territorios y recursos naturales y energticos, sino tambin las rivalidades en un contexto de apertura, globalizacin y resistencia. La importancia de la participacin civil en la gestin ambiental se ha reiterado en Acuerdos Internacionales, a travs del Principio 10 y su reafirmacin en la Declaracin de Johannesburgo. El Principio 10 de la Declaracin de Ro define el acceso pblico a la informacin, la participacin en la toma de decisiones y el acceso a la justicia como principios bsicos para la gobernabilidad ambiental. El derecho ambiental internacional se teje a partir de la compleja relacin entre estados nacionales, organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales, y se basa en la capacidad de los poderes pblicos de los pases de aplicar estas leyes y hacer cumplir normas. La eficacia y efectividad de estos marcos regulatorios internacionales depende en buena medida de esta relacin entre estados nacionales con el sistema multilateral. Pero tambin la participacin pblica de una poblacin informada en forma oportuna permite ampliar la efectividad de toda normativa ambiental, y por ende contribuye al cumplimiento del derecho internacional. Est en el meollo de la gobernanza ambiental internacional (Desai, 2006).

E L A MBIENTE M UNDIAL : U N D ENOMINADOR C OMN ?

Estas conferencias internacionales marcaron hitos importantes en materia del rgimen jurdico internacional en materia ambiental. Muchos de los marcos jurdicos nacionales creados en los ltimos 15 aos han sido basados en los principios pactados en Ro, y derivados de los principios establecidos en la Convencin Marco sobre Cambio Climtico y la Convencin sobre la Diversidad Biolgica. Sin duda, existen hoy en da ms ministerios de ambiente en la regin latinoamericana que hace una dcada, y las capacidades de la sociedad civil organizada en materia de fiscalizacin y propuesta se ha ido fortaleciendo, aunque en forma paulatina. No obstante, la capacidad de gestin ambiental en muchos pases de la regin se ve rebasada por la cantidad de convenios, acuerdos y tratados vigentes en materia ambiental. A pesar de reconocer el inters comn por salvaguarda el patrimonio natural del planeta, muchos pases definen a menudo sus derechos y obligaciones en materia ambiental por el estrecho lente de los derechos soberanos.

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En efecto, de los 500 convenios internacionales, de alcance tanto mundial como regional, en materia ambiental vigentes hoy en da, un total de 300 fueron negociados desde la Conferencia de Estocolmo sobre el Ambiente Humano de 1972. Estos acuerdos multilaterales en materia ambiental pueden ser clasificados en tres categoras: Convenciones centrales, y acuerdos de alcance y significacin mundial, bajo el amparo de las Naciones Unidas. Por ejemplo el Convenio Marco sobre Cambio Climtico, UNFCCC, Convenciones de alcance mundial en materia ambiental, pero no administradas por el PNUMA, Acuerdos de menor rango, generalmente especializados: CITES o acuerdos de alcance regional (Desai, B. 2006) Los temas abordados por estos acuerdos multilaterales abarcan aspectos como la proteccin de especies especficas, como por ejemplo las ballenas o de especies amenazadas, CITES, la promocin y proteccin de paisajes culturales y sitios de patrimonio mundial, WHC, hasta acuerdos que buscan regular el comercio de productos qumicos nocivos y desechos txicos como el Convenio de Basilea, y la Convencin de Estocolmo sobre contaminantes orgnicos persistentes. Entre esta constelacin de acuerdos, las tres de mayor alcance y adopcin a nivel mundial han sido la Convencin sobre Diversidad Biolgica, UNCBD, la Convencin sobre Combate a la Desertificacin, UNCCD, y el Convenio Marco sobre Cambio Climtico, UNFCCC. Todas estas convenciones se pueden a su vez ordenar en 5 grupos: Las convenciones relacionadas con especies y biodiversidad: CITES, Ramsar, WHC, etctera, Las convenciones relacionadas con la atmsfera, UNFCCC, Protocolo de Montreal. Para la proteccin de la capa de ozono, Las convenciones relacionadas con la degradacin de tierras: UNCCD, Las convenciones sobre qumicos y desechos txicos: Protocolo de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos Persistentes y el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad sobre Organismos Genticamente Modificados, y Las convenciones sobre el mar, UNCLOS, y acuerdos sobre mares regionales, y temas relacionados; sobre fuentes terrestres de contaminacin marina, por ejemplo. Si bien la negociacin de cada una de estas convenciones marcaron un hito en el desarrollo de la agenda ambiental internacional, en realidad los textos y normas acordadas tambin han cambiado en relacin con los cambios polticos, econmicos, sociales y tecnolgicos que ha conocido el planeta tierra en las ltimas tres dcadas. (Weiss 1998:89 citado en Desai, B. 2006).

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Segn la Carta de las Naciones Unidas, de 1972, uno de los principios del derecho internacional es el derecho que tiene un estado soberano a explotar sus propios recursos, de acuerdo con sus polticas ambientales propias, y la responsabilidad de asegurarse que estas actividades en su territorio no causen daos al medio ambiente de otros estados o reas ms all de los lmites jurisdiccionales nacionales. (UNCHE 1972:2-65). El primersimo prrafo de la Convencin Marco sobre Cambio Climtico reconoce que los cambios en el clima de la Tierra y sus efectos adversos son una preocupacin en comn de la Humanidad La Convencin sobre Diversidad Biolgica afirma que la Conservacin de la Diversidad Biolgica es una preocupacin comn de la Humanidad (Desai, 2006) Este balance entre las prerrogativas nacionales y estas preocupaciones compartidas sobre el manejo de estos bienes pblicos mundiales y el futuro del planeta Tierra, constituye el termmetro del actual sistema econmico mundial. Un rgimen jurdico en materia ambiental requiere de una adecuada gobernanza desde lo local hasta lo internacional, as como de flexibilidad y adaptabilidad. La urgencia de muchos temas que surgen de la agenda ambiental internacional, como el caso del cambio climtico, contrasta con la lentitud de los procesos multilaterales. El Protocolo de Kyoto tard 8 aos en entrar en vigor. Los estados son por lo general ms guiados por su inters nacional que por alguna nocin de inters o bien comn. Esto refuerza el papel de eventos disparadores, que llegan a movilizar muchos estados en torno a una preocupacin o amenaza comn, por ejemplo el agujero en la capa de Ozono. En ltima instancia, estos acuerdos multilaterales en materia ambiental dependen, para su efectividad, de las capacidades y voluntades locales y nacionales. Tal como lo hace Amartya Sen (2000), se plantea el tema de las capacidades en el centro del debate sobre el desarrollo. Pero a su vez, existen problemas ambientales netamente planetarios que requieren de acuerdos mundiales entre estados para subsanar. Por un lado, la lentitud de los procesos de negociacin multilateral combinado con problemas de aplicacin de la ley mina la efectividad de estos instrumentos, ya que pocas de estas convenciones ambientales contienen clusulas de cumplimiento obligatorio, y el derecho penal ambiental est en muchos pases de la regin an en paales. Por otro lado, son el resultado de consensos sin precedentes en la historia del mundo, con la participacin de la mayora de los estados del sistema mundial. Instrumentos. Por ejemplo, el Convenio Marco sobre Cambio Climtico, UNFCCC, haba sido ratificado por 189 estados, hasta junio del 2006. La Convencin sobre la Diversidad Biolgica fue firmada durante la Cumbre de Ro en1992, por 150 estados. Pero, esta agenda ambiental internacional, descansa esencialmente sobre las capacidades que tienen las jurisdicciones nacionales de hacerlos una realidad. Contrasta sin duda la defensa del inters comn plasmado en muchos de estos acuerdos, con las prerrogativas propias del inters nacional. Quizs lo que diferencia muchos acuerdos
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internacionales en materia ambiental de otros, parte de la constatacin de que muchos de los problemas ambientales globales slo se pueden encarar con una accin concertada a nivel de todos los pases del mundo, ya que no se pueden solucionar a nivel bilateral o de un nmero limitado de estados. Teniendo claro que estos instrumentos multilaterales responden a una toma de conciencia colectiva para atacar preocupaciones en comn, permite un accionar concertado bajo reglas acordadas. Desai (2006) argumenta que a pesar de las deficiencias en su aplicacin, estos acuerdos multilaterales marcan la pauta, permean la interaccin entre estados y obligan los estados a alinearse. La motivacin para esta convergencia de intereses por parte los estados en estos acuerdos marco, obedece al carcter urgente de algunos de los problemas ambientales globales. Estas negociaciones reflejan tambin un proceso de aprendizaje y de rivalidad a la vez, como resultado de un consenso logrado luego de aos de negociaciones. Sin embargo, muchas de estos acuerdos multilaterales no dan fe de la debilidad del rgimen de sanciones y de obligatoriedad. Existe la tendencia entre los estados, y particularmente entre los pases industrializados, de promover la aprobacin de marcos regulatorios para ms y ms temas ambientales y paralelamente negociar acuerdos comerciales a contrapelo. Sin embargo, esta promocin no obedece necesariamente a una actitud altruista, sino que coexiste con un escepticismo rampante sobre las capacidades de cumplimiento de los quinientos acuerdos ambientales multilaterales an vigentes. Como lo describe Desai (2006) muchos de los acuerdos ambientales multilaterales constituyen cascarones duros pero con pies de barro. Firman casi la totalidad de los estados nacionales del mundo, pero pocos lo aplican.

E L R EGRESO

DE LA

G EOPOLTICA

El cumplimiento de estas obligaciones interestatales no ocurre en un vaco de poder. Todo lo contrario, se puede descifrar muchos de los cdigos geopolticos subyacentes (Agnew, 1995), en el texto de las Convenciones Multilaterales en Materia Ambiental, CMA, al igual que en las decisiones adoptadas en las Conferencias de las partes firmantes (Sanchez y Juma, 1994)). La mayora de estas convenciones se basan en el principio de responsabilidades compartidas pero diferenciadas por el estado del planeta, tanto de su atmsfera como de su bisfera. Crecientemente, las negociaciones multilaterales de acuerdos ambientales requieren de una alta especializacin (como por ejemplo sobre el tema de contaminantes orgnicos persistentes u organismos transgnicos. Beck (2001) en su ensayo sobre La Sociedad del Riesgo seala que una de las caractersticas del riesgo en la poca post-moderna es que requiere experticia cientfica para identificar las amenazas, como por ejemplo la deteccin de qumicos o trazas de transgnicos en agua o cultivos. Y la brecha entre pases ricos y pobres en materia de conocimiento cientfico y acceso a la tecnologa sigue ensanchndose.
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Polticamente, las negociaciones multilaterales siempre reflejan juegos de poder. A menudo los estados ms poderosos, cuyos intereses estratgicos estn en juego con estas convenciones, tienden a reducir al mnimo el margen de negociaciones, quedndose en el denominador comn ms bajo (Desai, B. 2006). Las negociaciones multilaterales tienden a eternizarse con trmites, apelaciones y otras mociones que terminan elevando los costos de transaccin de estos acuerdos que pueden durar aos en aprobarse y ratificarse. Estos pulsos pueden llegar a paralizar o neutralizar instrumentos jurdicos internacionales, aumentando los costos de mitigacin de daos al medio ambiental mundial, como ha sido claramente ilustrado para el Protocolo de Kyoto. Estas negociaciones multilaterales de la agenda ambiental internacionales tampoco ocurren en un vaco geopoltico, sino que reflejan muchas de las relaciones de poder entre Estados Unidos, y sus rivales asiticos del Siglo XXI, como China e India, y ahora Brasil. En el contexto latinoamericano, al terminar la Guerra Fra, el Consenso de Washington enmarc buena parte de las relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina desde fines de los aos 1980s. El consenso de Washington redund en polticas orientadas al reordenamiento de las prioridades del gasto pblico, la reforma impositiva, la disciplina fiscal. Este enfoque neoliberal perdura hasta hoy con las negociaciones de Tratados de Libre Comercio -primero con Mxico y Canad, luego con Chile, y ahora Colombia y Centroamrica-. Sin embargo, el saldo de casi 20 aos de polticas de ajuste estructural no ha sido halageo, y muchos de los conflictos sociales y de la crispacin poltica de la regin obedecen a las graves consecuencias sociales de dos dcadas de recetas econmicas que han perpetuado los niveles de pobreza en la regin. Hoy en da, los 10% ms ricos de la poblacin latinoamericana gana cerca al 47% del ingreso total de la regin; inversamente, el 20% ms pobre de la poblacin abarca a penas el 4% del ingreso total. Ms de 226 millones de personas, cerca del 50% de la poblacin latinoamericana, vive en condiciones de pobreza. Esto tiene hondas consecuencias en trminos de acceso a la tierra, infraestructura para servicios sociales bsicos como la salud y la educacin. En Amrica Latina, se estima en ms de 77 millones las personas que no tienen acceso a agua potable y 100 millones sin saneamiento. (CEPAL, 2005) La geopoltica en Amrica Latina est experimentando un giro a la izquierda de buena parte de los gobiernos electos de Suramrica. Y en el centro de la contienda del Siglo XXI en la regin latinoamericana estn los vastos recursos naturales y energticos de la regin, incluyendo el agua y el petrleo. Por un lado, Centroamrica y Colombia debaten sobre el grado de apertura de sus economas, particularmente en sectores estratgicos como la energa y las telecomunicaciones. Por otro lado, Bolivia, Ecuador y Venezuela afianzan el control estatal sobre recursos energticos para canalizar los recursos fiscales derivados de estas riquezas naturales en inversin social. A pesar de las
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convergencias, coexisten varios modelos polticos entre los gobiernos de izquierda en Amrica Latina, y no obedecen a las mismas reglas, como bien lo ilustra el diferendo entre Argentina y Uruguay en torno al tema de las papeleras (Giblin, 2006) Una misma ambigedad permea las relaciones Norte-Sur, en particular en un contexto geopoltico como el latinoamericano. Por un lado, el Consenso de Washington marc en Centroamrica toda la dcada de los noventas, como transicin post-guerra fra en la que se aline con las tesis neo-liberales y muchos estados aplicaron medidas de ajuste estructural, apertura comercial y disciplina fiscal. Esta ambigedad se refleja en el divorcio entre las negociaciones en materia comercial con las que trata de temas ambientales. Los equipos negociadores son distintos, y muchas veces la institucionalidad es paralela. Esto qued claramente ilustrado en Centroamrica con la creacin en la Secretara para la Integracin Econmica de Centroamrica, SIECA, de la Comisin Ambiental del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, CAC, como instancia paralela a la ya existente Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, CCAD. Centroamrica est en la encrucijada entre dos modelos de desarrollo, uno heredado del Consenso de Washington que promueve el libre comercio y un estado moderno y poco intervencionista, y otro ligado a las tendencias suramericanas a favor de un mayor control estatal sobre recursos naturales y energticos, polticas fiscales y redistributivas. Entre estos modelos existe un sinfn de matices que son adems el resultado de polticas de cooperacin diferenciadas entre los Estados Unidos de Amrica y la Unin Europea. Como contrapeso al Consenso de Washington, la Unin Europea ha venido a travs del Dilogo de San Jos, construyendo una propuesta diferente, que busca reforzar instituciones del Sistema de Integracin Centroamericano, SICA, y potenciar la participacin ciudadana a travs de instancias como el ICIC y el CIFCA durante los aos 1990. Ambos procesos siguen en paralelo, y as como los pases centroamericanos estn debatiendo sobre las virtudes del CAFTA, la Unin Europea discute el Acuerdo de Asociacin Centroamrica Unin Europea. A estos acuerdos de libre comercio con el Norte, contrasta el ALBA, impulsado por Venezuela con miras a fortalecer la solidaridad latinoamericana y la cooperacin sur-sur.

L A G LOBALIZACIN

Y EL

E STADO

The era of the nation state is over (Giddens, A, 2000: 26). La globalizacin sigue su inexorable curso, conectando y densificando la trama de interrelaciones entre productores y consumidores a nivel mundial, y generando un acelerado movimiento de capital financiero a travs de la regin Latinoamericana.

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Lejos est el Sistema de Estados Nacionales que rega el mundo, ya que muchas de las fuerzas subyacentes de la globalizacin son relacionadas con flujos de capital, informacin y recursos. El discurso geopoltico neoliberal seala que solo mediante una apertura de mercados y tratados de libre comercio, los pases latinoamericanos pueden potenciar sus ventajas comparativas. Muchas abogan por un estado regulador limitado, y economas en las que las fuerzas del mercado determinan el flujo de inversiones y el mercado laboral. Sealan que muchos de los as llamados tigres asiticos, comenzando por China, tienen gobiernos centrales fuertes. Varios autores, incluyendo el Premio Nbel de Economa, Joseph Stieglitz (2002), sealan el costo social inaceptable de una apertura comercial sin un estado capaz de regular, capturar renta y dirigir la inversin pblica hacia los ms pobres. En Amrica Latina, los aos 1980s y 1990s fueron marcados por un crecimiento del PIB con un estancamiento de los niveles de pobreza. En suma, se produjo ms riqueza con ms pobreza (Sachs J, 2005). Esto explica en parte la existencia muchos de los movimientos populistas que acceden al poder desde el 2000 en la regin. Crecientemente, la economa-mundo rebasa y suplanta los lmites del Estado Nacional. Giddens, (2000) plantea que las naciones han perdido mucha de la soberana que tenan, y muchos polticos han perdido su capacidad de incidir en eventos que determinan su vnculo con la economa mundial. Esto pone en entredicho muchos de los debates actuales sobre la apertura comercial de Centroamrica con Estados Unidos. Por ejemplo, muchas las cadenas de supermercados del istmo centroamericano ya estn controlados por grandes cadenas norteamericanas como WALMART. De acuerdo con un artculo de Jean-Christophe Servant intitulado Petites mains du Sud pour Firme du Nord, publicado en Le Monde Diplomatique, de Enero 2006, WALMART es la cadena de supermercados ms grande del mundo con utilidades anuales del orden de los USD 313 mil millones. Esta transnacionalizacin liberal se dio en forma paulatina, antes y a pesar del CAFTA. La nueva economa mundial opera desde luego en un vaco jurdico, ya que las capacidades del sistema multilateral de forjar acuerdos, y sobretodo regular el comercio como lo ha ilustrado el fracaso de la Ronda de Doha de la OMC- es manifiestamente limitado. A la vez, muchos de los acuerdos comerciales en ciernes exponen el estado nacional a ser sujeto de demandas y arbitrajes internacionales por incumplimiento de los tratados ratificados, y por ende con fuerza de ley. Muchos pases centroamericanos han tendido a negociar en condiciones desiguales, tanto en cuanto a capacidades y posibilidades como pases soberanos. El resultado es que el CAFTA contiene clusulas
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que protegen ms a los inversionistas internacionales que los propios gobiernos en caso de diferendos. Cabe preguntarse: Qu implica esto para la gobernanza internacional en materia ambiental? Qu garantas existen que los bienes pblicos internacionales, como lo son la atmsfera, los ocanos y la biodiversidad sean administrados como tal, y no abiertos al libre albedro de las naciones ms fuertes? Ocampo (2004) reconoce las deficiencias que ha puesto en evidencia el proceso de globalizacin actual, y sugiere trabajar hacia tres objetivos bsicos: Garantizar un suministro adecuado de bienes pblicos globales; Construir un sistema mundial basado en los derechos, es decir, una ciudadana global; y Superar gradualmente las asimetras que caracterizan al sistema econmico mundial (Ocampo, 2004:95) Si bien muchas de las Convenciones Ambientales Multilaterales aspiran responder a este primer objetivo, pareciera que an quedan pendientes el segundo y el tercero. Una ciudadana global debe estar informada, pero con an dos mil millones de personas por debajo del nivel de pobreza, la visin de una aldea mundial unida por Internet y con equidad de oportunidades parece an lejana. Es decir el tercer objetivo es probablemente el supuesto letal para la viabilidad a largo plazo de la globalizacin, ya que para superar gradualmente las asimetras habra que repensar el sistema econmico mundial actual. Estas asimetras constituyen tambin el motor de la globalizacin, ya que muchas fbricas migran a China o al Sureste Asitico en bsqueda de salarios ms bajos. Sin lugar a duda, la conectividad a nivel mundial ha aumentado, y permite efectivamente movilizar a ms personas a nivel mundial. Esto alimenta el fenmeno de la globalizacin que constituye una reaccin al anonimato de la globalizacin, con la transnacionalizacin de lo propio. En materia de gobernanza ambiental, la globalizacin de contiendas locales o nacionales las vuelven asuntos de inters global, como por ejemplo de la defensa de la Amazona. Este escenario no es ajeno a muchos de los foros y conferencias de las partes en donde se discuten la aplicacin de los convenios ambientales internacionales, en donde una ciudadana global preocupada por el futuro de los sistemas que sostienen la vida en la tierra se moviliza. Asimismo, en la globalizacin, la cultura, el mercado y hasta el crimen organizado operan ms all de los lmites del estado nacional. Esto pone en entredicho las capacidades institucionales para cumplir con acuerdos multilaterales ambientales para limitar los impactos transnacionales.

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LA

AGENDA AMBIENTAL REGIONAL Y SUS LIMITACIONES

Despus de una dcada y media de integracin en materia ambiental y econmica, y la creacin de nuevas instituciones nacionales y regionales, existen visiones contradictorias en cuanto al devenir de la regin centroamericana. Entre 1990 y 2000, se firman todos los acuerdos regionales vigentes en materia ambiental. Se crea la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, CCAD, creando desde entonces la expresin del compromiso poltico regional en materia ambiental. Durante los aos 1990s, se haban logrado procesos notorios a travs de Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible desarrollada en la XV Cumbre de Presidentes Centroamericanos, celebrada en Gucimo de Limn, Costa Rica, as como en la Cumbre Ecolgica de Managua del 12 de octubre de 1994 y la Conferencia Internacional para la Paz y Desarrollo que se celebr en Tegucigalpa el 25 de octubre de 1994. En la Cumbre Ecolgica Centroamericana para el Desarrollo Sostenible se definieron derechos y responsabilidades enmarcados en la Agenda 21 de Ro de Janeiro, plasmados en el texto de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, ALIDES, que sealaba los siguientes principios: Respeto a la vida en todas sus manifestaciones y la mejora permanente de su calidad. El respeto a la vitalidad y diversidad de la tierra centroamericana. La paz. La democracia participativa. El respeto, promocin y tutela de los derechos humanos. El respeto a la pluriculturalidad y diversidad tnica de los pueblos de la regin. La integracin econmica de la regin y con el resto del mundo. Esta dcada fue tambin la dcada de la Paz, con la firma de los Acuerdos de Paz en El Salvador en 1991 y Guatemala en 1996. Una poca sin precedentes en cuanto a oportunidades de participacin ciudadana, en un marco de reconciliacin nacional y dilogo social. Como positivo en este periodo deberamos destacar que se estableci en octubre de 1995, el Comit Consultivo de la Integracin Centroamericana, que creci a partir de la Iniciativa Centroamericana de Integracin Civil, ICIC. Sin embargo, el impacto del Huracn Mitch, en Octubre 1998, cambia para siempre el panorama de la regin. La tragedia y destruccin provocada por el desastre natural regional ms grave en los ltimos tiempos congreg la solidaridad internacional, acerc a los sectores sociales, flexibiliz a ciertos gobiernos y uni voluntades para intentar no solamente enfrentar la tragedia y hacer viable una interlocucin importante entre gobiernos y sociedad civil la cual antes no haba sido posible, (CIFCA, 2004). A la vez, los pases ms afectados por Mitch, como Honduras, dieron prioridad a la emergencia nacional y sus necesidades de reconstruccin.
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Un mes despus del Mitch, en Noviembre de 1998, el Parlamento Europeo, solicit formalmente a la Comisin Europea que diseara un plan de reconstruccin para Centroamrica, el cual fue presentado en abril de 1999, el Plan de Accin Regional para la Reconstruccin de Amrica Central, PRRAC, por 250 millones de euros adicionales a las lneas de cooperacin en materia de derechos humanos, gobernabilidad, apoyo a la integracin regional y atencin a los aspectos medioambientales entre otros. El Grupo Consultivo de Estocolmo, reunido entre el 25 y 28 de mayo de 1999, en un hecho sin precedentes, permiti la ms importante interlocucin entre los gobiernos y la sociedad civil con el propsito de reconstruir y transformar la regin Centroamericana, logrando un amplio consenso en torno a los principios que deberan guiar la cooperacin en ese ambicioso objetivo. Pero, como lo subraya un documento de la Iniciativa de Copenhague para Centroamrica y Mxico, CIFCA, estas formas de democracia participativa no perduraron y en el Grupo Consultivo de Madrid se volvieron a cerrar las puertas. Los principios acordados en Estocolmo para la reconstruccin y transformacin de Centroamrica fueron relegados a un segundo plano (CIFCA, 2004). Si bien las instituciones regionales creadas en el marco del SICA permanecieron, sin duda el peso poltico de la integracin regional ha tendido a decrecer desde fines de los 1990s. EL PARCA I Y II, Plan Ambiental Regional para Centroamrica constituye un esfuerzo importante para ordenar la agenda ambiental en la regin y optimizar recursos decrecientes a partir del 2000. Las propuestas del Corredor Logstico y el Corredor Biolgico Mesoamericano tambin marcaron los primeros aos de la dcada en curso desde el 2000. El Plan Puebla Panam, PPP, lanzado durante el sexenio del Presidente Fox de Mxico, constituy una iniciativa Mesoamericana para modernizar la infraestructura energtica y de comunicacin de la regin. Sin embargo, no logr materializarse en inversiones pblicas estratgicas a nivel regional, con la excepcin del componente de interconexin elctrica de la regin, a travs de Sistema Interconectado de Panam y Amrica Central, SIEPAC. Estos esfuerzos, sin embargo, ilustran la persistente falta de articulacin de un enfoque de desarrollo con calidad ambiental y distan an de convertirse en los ejes orientadores de una poltica pblica regional conducente a reducir los niveles de vulnerabilidad imperantes en la sociedad. Podemos finalmente comprender por qu muchas iniciativas sociales y procesos organizativos de la sociedad civil en la regin centroamericana de cara a la integracin desaparecieron o se encuentran crecientemente debilitados. El proceso institucional de integracin se ha desarrollado alejado de la realidad de las grandes mayoras y las consultas eventuales a algunos sectores sociales no han tenido eco alguno en las decisiones polticas.

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La institucionalidad regional en materia ambiental enfrenta retos que son el reflejo del debilitamiento del proceso de integracin regional del SICA. Muchos concuerdan que durante los 1990s, la regin desaprovech muchos recursos y oportunidades para hacer viable un modelo de desarrollo sostenible para Centroamrica al que aspira el proceso de integracin regional (CIFCA, 2004). Ilustra en esencia la dificultad que enfrentan los pases centroamericanos al velar por los compromisos nacionales en materia ambiental, sino tambin por el bien comn regional, y sus compromisos en materia de acuerdos ambientales regionales.

LA AGENDA AMBIENTAL Y UN ENFOQUE RENOVADO PARA LA INTEGRACIN

El paulatino deterioro de muchos ecosistemas tanto boscosos, dulceacucolas o marinos tiende a reducir su capacidad de brindar muchos de estos servicios ambientales. Al reducirse la capacidad reguladora del clima y del ciclo hidrolgico, se generan mayores perturbaciones de origen climtico. Los escenarios de cambio climtico generados por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico, IPCC, por sus siglas en ingls, fueron plasmados en su cuarto informe diagnstico, recin publicado en Febrero del 2007. El cambio climtico agravar probablemente la intensidad y la frecuencia de ciclones tropicales en Centroamrica, acentuar los efectos de la variabilidad climtica en la forma de sequas cclicas como el fenmeno de El Nio (ENOS), estar al origen de nuevas amenazas hidrometeorolgicas. Si bien el deterioro de la salud de los ecosistemas no produce en s vulnerabilidad, si pone en riesgo aquellas poblaciones que dependen directamente de su productividad para su subsistencia, en particular en la agricultura, pesca y suministro de agua. As las poblaciones ms vulnerables son las ms expuestas a las inclemencias del tiempo, o las que dependen directamente de la productividad de los ecosistemas, incluyendo los agro-ecosistemas, para su sustento. Ante estos escenarios, el rol de ecosistemas, particularmente los que cumplen una importante funcin hidrolgica como lo son los bosques nubosos y los humedales, cobra una creciente importancia en materia de mitigacin y reduccin de riesgos. El problema de riesgo es entonces, un problema ntimamente relacionado con el desarrollo o la falta del desarrollo. Los desastres son indicadores de insostenibilidad en los procesos de gestin del desarrollo y de gestin ambiental (Lavell A., 1993 y 2000). Este ensayo parte de una lectura de una Centroamrica en sintona con la agenda ambiental internacional, siempre pro-activa en foros internacionales, pero reactiva en sus jurisdicciones nacionales y locales. El discurso ambiental, forjado en los ltimos 20 aos en Centroamrica, no ha permeado sectores clave, ni muchas comunidades rurales en la regin. Ha habido un claro debilitamiento de la agenda y la institucionalidad ambiental en la regin. La UICN recientemente ha planteado que
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este debilitamiento se debe a: La falta de visin para insertar el tema ambiental como eje transversal prioritario de las polticas pblicas en temas como la educacin, la economa, comercio exterior, la agricultura o el ordenamiento territorial, etc. La prioridad dada por los gobiernos a otras agendas como la comercial, econmica y a la respuesta humanitaria postdesastre. Las dificultades fiscales de los gobiernos y las estrategias de control de gasto, que limitan la disponibilidad de recursos para la gestin ambiental. La institucionalidad regional todava no tiene la autonoma y la fuerza suficientes para lograr el cumplimiento de los lineamientos y polticas regionales. Dependencia poco planificada de la cooperacin internacional en todos los sectores: institucionalidad regional, gubernamental y Organizaciones No Gubernamentales, ONGs. Las prioridades dadas a la conservacin y a la creacin de legislacin, han descuidado los cambios en la cultura y prcticas de los actores que usan los recursos naturales o generan externalidades negativas sobre los mismos. Un enfoque fragmentado de la gestin ambiental, centrado en las instituciones que formalmente la tienen bajo su responsabilidad axial como en la administracin de las reas protegidas. Menor atencin recibe los procesos socio-econmicos- y actores correspondientes- que generan los mayores focos de presin sobre los recursos, as como aquellos procesos productivos amigables con el ambiente (UICN Mesoamrica, 2007:12-13) Sin duda, los ambientalistas hemos predicado demasiado entre obispos, y ha habido una falta de transversalizacin de temas de gestin ambiental estratgica entre los gabinetes econmicos y social de los gobiernos nacionales. Por un lado, los crticos del derecho ambiental y de las polticas de gestin ambiental, particularmente en lo que refiere al control y las estimaciones de impacto ambiental, aducen que constituyen barreras no-arancelarias al comercio internacional, y que por ende limitan el desarrollo. Adems, la ineficiencia de muchas instituciones pblicas obstaculiza las aspiraciones por una visin a largo plazo y una gestin ms estratgica de polticas ambientales. Por otro lado, Centroamrica tiene un vibrante movimiento campesino y ejemplos muy alentadores de agro-forestara, turismo rural comunitarios y de agricultura orgnica certificada, que tambin exporta y se destaca, y que opera bajo esquemas de biocomercio y comercio justo. Estas son expresiones de la diversidad de modelos de desarrollo que coexisten en la regin. Uno que favorece a los ms fuertes y que permite la apertura comercial y las alianzas estratgicas con capital transnacional. Otra que prefiere el desarrollo local, autogestionario y de bajo impacto ambiental y alto valor social. Sin duda, una de las
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causas de la actual vulnerabilidad social y ambiental en Centroamrica ha sido la falta de inversin en esquemas de desarrollo territorial que tomen los ecosistemas como parte de la infraestructura crtica de las economas de la regin. La funcionalidad del Corredor Logstico, que conecta las ciudades capitales de Centroamrica, depende del mantenimiento de las comunicaciones terrestres intraregionales, mediante carreteras en buen estado, libres de daos por amenazas naturales. Sin duda, el inters creciente en el tema de los biocombustibles cambiar la correlacin de fuerzas de nuevo a favor del sector agroexportador a gran escala, mediante alianzas estratgicas con empresas norteamericanas o brasileas. Sin embargo, la competitividad en el marco de la integracin comercial de la regin, tambin depende del suministro de agua de riego para la agro-exportacin, y a futuro para la materia prima de los biocombustibles. Existe, por ejemplo, una interrelacin funcional entre las tierras de laderas del altiplano Guatemalteco, donde se concentra el minifundio y un uso intensivo de la tierra, y las planicies costeras del Pacfico donde se ubican las grandes agroempresas, no slo en trminos de flujos de mano de obra, sino tambin por el suministro de aguas superficiales. Y este esquema se repite en muchas partes del Istmo Centroamericano, con la relacin con tierras altas, con altas densidades rurales, grandes ciudades, y las zonas costeras ms expuestas al impacto de la contaminacin, las amenazas hidrometeorolgicas y la salinizacin de suelos. Son bienes pblicos mal manejados que generan males pblicos como lo son las inundaciones y deslizamientos recurrentes en la regin. Cmo entonces reconciliar el importante acervo de la regin en materia de desarrollo de instrumentos de gestin ambiental, a travs de las instancias del Sistema de Integracin Centroamericano, SICA, con la nueva institucionalidad que surge del CAFTA, particularmente la CAC ? Asimismo, como partir tambin de instancias de gestin local y de plataformas multiactores, como las mancomunidades, por ejemplo, para poder efectuar una verdadera descentralizacin de la gestin ambiental. A pesar de esfuerzos dispersos del pasado, como los impulsados en una poca por la Agenda 21 Local, hay una brecha real entre los compromisos internacionales a nivel de Estados en materia ambiental, y las capacidades institucionales a nivel local para cumplir estas polticas ambientales. Existen importantes modelos de descentralizacin de la gestin del desarrollo vigentes en Centroamrica, desde los consejos de desarrollo local de Guatemala, el movimiento municipal en Honduras, y la creciente importancia de fueros locales que est impulsando el nuevo gobierno de Nicaragua. Sin embargo, an carece de un enfoque territorial que permita ligar la provisin de bienes y servicios ambientales, la generacin de oportunidades de empleo y de medios de vida sostenibles. Se podra consolidar y encauzar estas dinmicas territoriales mediante plataformas regionales multiactores, como las que se movilizaron despus del Huracn Mitch hace casi diez aos.
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Esto pasa por generar un nuevo pacto ambiental centroamericano, que permita capitalizar sobre los importantes logros de las dcadas pasadas en materia de gestin ambiental, con nuevas alianzas y nuevos enfoques, que permitan ligar de forma ms efectiva la conservacin con el desarrollo local. Esta nueva agenda ambiental regional debera permitir retomar el Principio 10 de acceso y participacin pblica. Mediante una gobernabilidad policntrica, apoyada en una alianza entre poder local, organizaciones de la sociedad civil y gobierno nacional. Consorcios locales en torno a reas criticas para mantener la provisin de bienes y servicios ambientales para reas urbanas. Mancomunidades de municipios, y otras expresiones de iniciativas locales en torno a ecosistemas compartidos y recursos transfronterizos, pueden constituir importantes vehculos para una mejor gobernabilidad ambiental. En suma, Centroamrica est de nuevo en la encrucijada, entre dos modelos polticos, dos visiones. Uno que promueve una apertura comercial y un modelo de desarrollo con pobreza y deterioro ambiental, otro que pretende valorar el extraordinario patrimonio cultural y natural de la regin. Centroamrica sigue ofrecindole lecciones al mundo entero en cuanto a la innovacin social, mediante arreglos de gobernanza en torno a recursos naturales y ecosistemas clave. Constituye una oportunidad para conectar lo regional con lo local y retomar el viejo adagio de pensar regionalmente, actuar localmente.

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B IBLIOGRAFA
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Captulo

Convenciones ambientales globales y regionales y su incidencia en las agendas nacionales

Ricardo Ulate Carlos Manuel Rodrguez

Centroamrica ha desarrollado histricamente una marcada vocacin por la proteccin de los recursos naturales y un gran entusiasmo para la generacin de condiciones propicias para el desarrollo humano sostenible. Incluso, antes de la Primera Cumbre Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (CNUMAD, Ro, 1992), la regin haba iniciado acciones polticas las cuales junto a la creacin de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, terminaron en una importante cantidad de tratados y acuerdos regionales.

Con objetivos vinculados a la conservacin de los recursos naturales y a la proteccin del ambiente. A la fecha, en la regin se han firmado 8 convenios regionales y los pases que la conforman son parte de al menos diez convenciones globales ambientales, particularmente las generadas a partir de la cumbre de Ro de Janeiro. Slo Costa Rica ha firmado cerca de 70 instrumentos jurdicos internacionales en diferentes categoras relacionados directamente con temas relacionados con medio ambiente y desarrollo sostenible. Dicha normativa, en muchos casos, se constituy en la principal fuente de derecho en algunas materias. No se contaba, entonces, con legislacin especfica
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integrada a un concepto holstico de manejo, conservacin y desarrollo sostenible de los recursos naturales en general. Aunque s haba normativa reguladora de temticas puntuales, como los recursos forestales, la vida silvestre y las reas protegidas. En trminos sencillos, el concepto de tratado internacional hace referencia a un acuerdo de voluntades, realizado por escrito entre dos o ms sujetos de derecho internacional con capacidad jurdica suficiente los Estados, en su connotacin ms comn, aunque tambin existen otros sujetos de derecho internacional como los organismos internacionales- e independientemente de su denominacin, de conformidad con el Convenio de Viena sobre el Derecho de los tratados. Estos instrumentos pueden ser globales o universales (abiertos a la firma de todos o la gran mayora de Estados), regionales (propios de un continente o grupo amplio de pases de una determinada regin geogrfica) o subregionales (que abarcan una subregin geogrfica especfica, como el caso de Centroamrica). Todos ellos pueden ser denominados Tratados Internacionales. A partir de los aos noventa, el tema ambiental pasa a ser mejor considerado por el ordenamiento jurdico de los pases de la regin. En el caso de Costa Rica, en 1994, se reform el artculo 50 de la Constitucin Poltica para incorporar como garanta ciudadana, el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Conscientes de la importancia de la proteccin global del medio ambiente, los pases de la regin firmaron y ratificaron las principales convenciones ambientales globales (Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico" -CMCC-, el "Convenio sobre la Diversidad Biolgica" y la Convencin de las Naciones Unidas de lucha contra la Desertificacin en los pases afectados por la Sequa). Ms adelante se firma el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos Persistentes. Pero desde muchos aos antes estaban vigentes en varios pases convenios tales como el de Control del Trfico de Especies en peligro de extincin (CITES), la Convencin Internacional de Humedales de Importancia Internacional especialmente como hbitat de especies acuticas, (RAMSAR), la Convencin Internacional de Proteccin de las Ballenas, las Convenciones sobre Proteccin del Patrimonio Histrico, Cultural y Natural UNESCO-, as como algunos acuerdos interamericanos. Tambin se iniciaba la negociacin y firma de acuerdos subregionales dentro del marco del Sistema de Integracin Centroamericana, en materia de reas protegidas, promocin del manejo forestal sostenible y proteccin de la capa de ozono. Este dinamismo de los acuerdos internacionales permea, en forma evidente, el remozamiento de los marcos jurdicos nacionales en esta materia y revoluciona la accin poltica internacional, tanto dentro de los organismos internacionales existentes (ONU, OEA) como mediante la creacin de nuevas entidades internacionales, las cuales aunque vinculadas a las Naciones Unidas mantienen independencia en la toma de decisiones

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(Convenciones de Cambio Climtico, Diversidad Biolgica, Lucha contra la Desertificacin, etc.) y pronto se convierten en una de los principales fuentes orientadoras de la poltica ambiental. Hoy en da es prcticamente imposible pensar en procesos de poltica ambiental sin tomar en consideracin los postulados de las principales convenciones internacionales. Muchos de los procesos polticos y de cooperacin internacional se vinculan directamente con el mejoramiento de las capacidades para implementar los objetivos y principios derivados de las convenciones. (Para los efectos del presente documento, Convenios, Acuerdos y Tratados Internacionales son considerados como sinnimos. Los Protocolos instrumentos derivados de Acuerdos ms generales los cuales desarrollan o especifican partes de dichos Acuerdos).

C ENTROAMRICA

Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE

No es inexacto indicar que Centroamrica empez a dar sus primeros pasos hacia la bsqueda de la sostenibilidad desde la dcada de los cincuenta, cuando el concepto no haba sido acuado an. La Carta de la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA), en su Artculo Primero establece los Propsitos de la Organizacin, indicando que los pases firmantes pretenden ... buscar solucin conjunta a sus problemas comunes y promover su desarrollo econmico, social y cultural, mediante la accin cooperativa y solidaria. Para ello, entre otras cosas, se crea un Consejo Econmico y se formalizan las ...reuniones de Ministros de otros ramos... cuando se traten problemas ...cuya solucin amerite el estudio colectivo y un plan conjunto centroamericano. (Carta de la Organizacin de Estados Centroamericano, Octubre de 1951. Art. 10) As empez el proceso de integracin poltica de la regin, que pronto vio nacer una nueva institucionalidad ms orientada a los temas del intercambio: el Mercado Comn Centroamericano (MERCOMUN) (1960). Con el MERCOMUN en pleno funcionamiento, se produjo la primera transformacin institucional de la ODECA (1962 Segunda Carta), a efecto de adecuarla a los vientos de cambio que empezaron a soplar a inicios de los sesenta. No obstante, la voluntad poltica por rfagas presentada en la regin, se vio ensombrecida por interminables conflictos regionales y locales propiciando la aparicin de regmenes polticos no democrticos y la desaparicin de muchas instituciones de garanta de los derechos humanos fundamentales. La madurez de las naciones del istmo y de su clase poltica dominante, no coincidi por muchos aos con las visiones de los pioneros. Las dos dcadas siguientes son para olvidar en lo atinente a desarrollo sostenible. Pero la semilla ya estaba sembrada.

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La dcada de los noventa fue testigo de un reverdecer de los afanes de desarrollo sostenible de la regin. La concurrencia de una nueva generacin de gobiernos pluralistas al rescatar la vigencia del estado de derecho y la institucionalidad democrtica, poco a poco sent las bases para el relanzamiento de las ideas de integracin. La Organizacin de Estados Centroamericanos se transforma en el Sistema de Integracin Centroamericana (SICA), recuperando y revitalizando instituciones rezagadas. En el diseo de la nueva institucionalidad, se consider las lecciones aprendidas en materia de integracin econmica; se valor las heridas causadas por las crisis polticas y los conflictos blicos, felizmente superados en nuestros pases. Esto aunado a las transformaciones constitucionales internas y a la existencia de regmenes democrticos, contribuye con la estrategia centroamericana de desarrollo sostenible - Alianza para el Desarrollo Sostenible - con convertir a Centroamrica, en una regin de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo. El logro del desarrollo sostenible requiere, adems de las condiciones naturales propicias, disposicin de recursos en cantidad y calidad o capacidad para obtenerlos mediante el intercambio- de condiciones polticas igualmente propicias. En efecto, el papel del Estado en la sociedad que pretende el desarrollo sostenible debe tener una clara orientacin al respeto de la preeminencia del estado de derecho, condicin sine qua non para la garanta de los principios de equidad, solidaridad y participacin. Igualmente al establecimiento del marco jurdico e institucional apropiado para facilitar las actividades de produccin, provisin y consumo de los bienes y servicios necesarios para mejorar la calidad de vida de los pueblos. El reconocimiento de lo anterior condujo a un proceso de dilogo regional, mediante el cual se lograron establecer las bases polticas esenciales para continuar posteriormente las conversaciones en torno al desarrollo sostenible. Ya en la Declaracin de Esquipulas (1986) se reconoci que la paz en Centroamrica requera de un autntico proceso democrtico pluralista y participativo. Fundamentada sta en la promocin de la justicia social y el respeto a los derechos humanos. La relevancia de estas acciones previas de negociacin poltica deben reconocerse claramente, pues han sido la base para la democratizacin y el afianzamiento del estado de derecho en la regin, sentando la premisa de que la democracia es inseparable del desarrollo y as como de la paz y de la libertad. Estos principios fueron reiterados en posteriores reuniones polticas y se fueron consolidando como principios jurdicos en la nueva institucionalidad del Sistema de Integracin Centroamericana. El Protocolo de Tegucigalpa, - formalmente una modificacin a la Carta de la ODECA -, constituye, como bien lo ha indicado ese gran Centroamericanista que fuera don Ernesto Leal, el Tratado Constitucional de la Integracin Centroamericana
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pues representa la transformacin completa de la institucionalidad dispersa generada durante las dcadas anteriores, y le otorga la supremaca a este nuevo marco jurdico sobre cualquier otro instrumento regional vigente que se le oponga. (Protocolo de Tegucigalpa. Artculo 35). En la Cumbre Presidencial de Costa Rica (diciembre de 1989), los presidentes firmaron el Convenio Constitutivo de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), el cual una vez ratificado entr en vigencia el 14 de junio de 1990. Posteriormente suscribieron el Protocolo al Convenio Constitutivo de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo para facilitar la adhesin de Panam y Belice. La seccin prembular de dicho convenio reconoce claramente la relacin entre las acciones en materia ambiental, el mejoramiento de la calidad de vida y la utilizacin racional de los recursos naturales; elementos todos a los que se les reconoce un papel en el logro y la consolidacin de la paz regional. Este convenio establece "...un rgimen regional de cooperacin para la utilizacin ptima y racional de los recursos naturales del rea, el control de la contaminacin, y el reestablecimiento del equilibrio ecolgico, para garantizar una mejor calidad de vida a la poblacin del istmo centroamericano." (Convenio Constitutivo de la CCAD. Art.1) Los objetivos establecidos en el convenio son los siguientes: Valorizar y proteger el Patrimonio Natural de la Regin, caracterizado por su alta diversidad biolgica y eco-sistemtica; Establecer la colaboracin entre los pases centroamericanos en la bsqueda y adopcin de estilos de desarrollo sostenible, con la participacin de todas las instancias concernidas por el desarrollo; Promover la accin coordinada de las entidades gubernamentales, no gubernamentales e internacionales para la utilizacin ptima y racional de los recursos naturales del rea, el control de la contaminacin, y el restablecimiento del equilibrio ecolgico; Gestionar la obtencin de los recursos financieros regionales e internacionales necesarios para alcanzar los objetivos del presente rgimen; Fortalecer las instancias nacionales que tengan a su cargo la gestin de los recursos naturales y del medio ambiente. Auspiciar la compatibilizacin de los grandes lineamientos de poltica y legislacin nacionales con las estrategias para un desarrollo sostenible en la regin, particularmente incorporar las consideraciones y parmetros ambientales en los procesos de planificacin nacional del desarrollo;

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Determinar las reas prioritarias de accin, entre otras: Educacin y capacitacin ambientales, proteccin de cuencas hidrogrficas y ecosistemas compartidos, manejo de bosques tropicales, control de la contaminacin en centros urbanos, importacin y manejo de sustancias y residuos txicos y peligrosos, y otros aspectos del deterioro ambiental que afecten la salud y la calidad de vida de la poblacin. Promover en los pases de la regin una gestin ambiental participativa, democrtica y descentralizada." (Convenio Constitutivo de la CCAD. Art. 2) El artculo tercero del convenio crea la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (que para los efectos se equipara al Consejo de Ministros), adems de las siguientes instancias: La Presidencia (en la actualidad es ejercida por Guatemala.) Es rotativa semestralmente entre los titulares de los Ministerios de Ambiente y/o Recursos Naturales de los siete pases miembros, y ejerce la funcin de coordinacin y representacin poltica y jurdica de la Comisin, actuando en nombre del Consejo); la Secretara (ente encargado de la implementacin de las decisiones del Consejo de Ministros) y las Comisiones Tcnicas ad-hoc. Las comisiones tcnicas establecidas por el Convenio Constitutivo de la CCAD tienen como funcin principal asesorar a la comisin y ejecutar tareas especficas encomendadas por la misma. Vale la pena mencionar que como resultado de la aparicin de una gran cantidad de comisiones, en fecha reciente se ha iniciado un proceso para unificar criterios regionales al respecto, particularmente para equiparar las comisiones, comits y consejos tcnicos los cuales se han creado con diferentes denominaciones, tanto dentro del marco del Convenio Constitutivo de la CCAD como de otros instrumentos regionales, tales como los convenios sobre bosques y reas protegidas.

L A A LIANZA

PARA EL

D ESARROLLO S OSTENIBLE

La Alianza para el Desarrollo Sostenible fue la respuesta especfica de la regin a las recomendaciones y conclusiones de la primera Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro (1992) y, conjuntamente con las disposiciones incorporadas en los principales instrumentos jurdicos vinculantes celebrados a nivel regional, se conjugan para establecer la propuesta poltico ideolgica centroamericana con miras al logro del desarrollo sostenible. La propuesta concreta, fue producto de una sucesin de encuentros al ms alto nivel, entre los presidentes de los pases de la regin, quienes se reunieron en Gucimo (Limn, Costa Rica), Managua (Nicaragua) y en Tegucigalpa (Honduras) entre los meses de agosto y octubre de 1994; ocasiones durante las cuales se emitieron sendas declaraciones. Durante la Cumbre Ecolgica de Managua se pasa del enfoque poltico a un plano ms pragmtico, al declararse que "La Alianza para el Desarrollo Sostenible es una iniciativa
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de polticas, programas y acciones a corto, mediano y largo plazo que delinea un cambio de esquema de desarrollo, de nuestras actitudes individuales y colectivas, de las polticas y acciones locales, nacionales, y regionales hacia la sostenibilidad poltica, econmica, social, cultural y ambiental de las sociedades." (CCAD- ALIDES, 2003) Se define la complementariedad de la ALIDES con respecto a los mecanismos e instrumentos de la integracin regional. En particular la intencin de convertir el desarrollo sostenible en la estrategia y la poltica central de los Estados y de la regin en su conjunto, y como un mecanismo para el uso ms eficiente de los recursos disponibles. Tambin establece el Consejo Centroamericano de Desarrollo Sostenible. Se define el concepto de Desarrollo Sostenible de la siguiente manera: Debido a las peculiaridades y caractersticas propias de la regin centroamericana, el concepto de desarrollo sostenible adoptado es el siguiente: Desarrollo sostenible es un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento econmico con equidad social y la transformacin de los mtodos de produccin y de los patrones de consumo sustentados en el equilibrio ecolgico y el soporte vital de la regin. Este proceso implica el respeto a la diversidad tnica y cultural regional, nacional y local, as como el fortalecimiento y la plena participacin ciudadana, en convivencia pacfica y en armona con la naturaleza, sin comprometer y garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras." (Ibidem:19) Durante la Conferencia Internacional de Paz y Desarrollo en Centroamrica, (Conferencia de Tegucigalpa), adems de reafirmar el marco poltico precedente, se establecieron los compromisos especficos por parte de los presidentes centroamericanos en materia de Desarrollo Sostenible. El hecho ms relevante de este evento se refiere a la reafirmacin del compromiso de llevar adelante los lineamientos adoptados procurando la ms amplia participacin de la sociedad civil, as como reiterando el llamado a la comunidad internacional para colaborar con la regin en el logro de los mismos. En 1990, durante la Reunin de Presidentes Centroamericanos, en Puntarenas Costa Rica, se le encarg a la CCAD, identificar las prioridades de conservacin de biodiversidad en la regin. Al mismo tiempo proponer los mecanismos requeridos para su proteccin. Como consecuencia de este trabajo, en junio de 1992 los presidentes suscribieron el Convenio para la Conservacin de la Biodiversidad y Proteccin de reas Silvestres Prioritarias en Amrica Central, cuyo objetivo fundamental es conservar la diversidad biolgica, terrestre y costero-marina para beneficio de las presentes y futuras generaciones. Mediante este convenio se cre asociado a la CCAD, el Consejo Centroamericano de reas Protegidas (CCAP), como ente encargado de coordinar los esfuerzos regionales para uniformar las polticas vinculadas con el desarrollo del SICAP
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(Sistema Centroamericano de reas Protegidas). En ese mismo ao, se aprob la Agenda Centroamericana de Ambiente y Desarrollo la cual fue presentada en Ro de Janeiro como informe regional para Centroamrica. En 1993, se firm el Convenio Regional para el Manejo y Conservacin de Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, cuyo propsito fue evitar el cambio de uso de las reas con cobertura forestal, y recuperar las reas deforestadas. Este convenio cre el Consejo Centroamericano de Bosques (CCAB) el cual constituy la instancia regional con responsabilidad para dar una tutela tcnica y poltica a los programas y proyectos regionales de recursos naturales. El CCAB por razones prcticas y de financiamiento, se unifica posteriormente con el Consejo de reas Protegidas y empieza a funcionar como Consejo Centroamericano de Bosques y reas Protegidas (CCAB/AP).

N ECESIDAD

DE PERFECCIONAR LOS MECANISMOS PARA INCORPORAR

LAS DECISIONES REGIONALES EN LA POLTICA AMBIENTAL NACIONAL

Hasta ahora, a pesar de que los presidentes centroamericanos han emitido instrucciones precisas tanto a la CCAD como a las autoridades de los pases para la adopcin de medidas de diferente naturaleza en una variada gama de temas ambientales la ansiada armonizacin no ha pasado de ser un simple formalismo. En este sentido, por ejemplo, ALIDES contiene una serie de disposiciones que implican accin tanto a nivel regional como nacional. Con esto no queremos demeritar en modo alguno el eficiente trabajo de dilogo y elaboracin de marcos orientadores fortalecidos con mucha claridad en los ltimos cuatro aos. Bajo los auspicios de la CCAD se han emitido lineamientos al menos en las siguientes reas: recursos forestales, humedales, produccin limpia, gestin ambiental, evaluacin de impacto ambiental, manejo de incendios, aire limpio, entre otros. Buscamos ms bien reiterar que los mecanismos para la incorporacin de tales orientaciones en las acciones gubernamentales nacionales son deficitarios, lo cual tampoco puede achacarse a la CCAD, pues es un tema fundamentalmente de voluntad nacional en cada pas. El procedimiento genrico seguido para promover la incorporacin de los lineamientos de poltica aprobados por el Consejo de Ministros de la CCAD, consiste en una invitacin a los gobiernos de los pases de la regin a tomar nota de los mismos. De esta forma velar por su implementacin a nivel nacional, que es una especie de consideracin estndar la cual se incorpora, generalmente, en las resoluciones de aprobacin de tales lineamientos. Pero no existe un mecanismo de seguimiento, rendicin de cuentas y mucho menos de coercin para garantizar lo anterior. Esta es una de las
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imperfecciones resultantes de un proceso de integracin regional que no termina de alcanzar el grado de voluntad y madurez poltica requerida para ser considerado como tal y asumir plenamente las consecuencias polticas y jurdicas de la empresa en que se han involucrado. Por otra parte, a nivel ms operativo, se ha desarrollado una estrategia no escrita tendente a descansar en los consejos, comits o comisiones tcnicas especializadas, en lo que respecta a la incidencia en la incorporacin de los lineamientos de poltica en los planes de trabajo de los pases. No obstante, al igual que en el caso de la atencin a otros instrumentos internacionales en materia de medio ambiente, no existe an una institucionalidad encargada del tema en forma integral y unitaria, con visin de pas. Ms an, dadas las disparidades existentes respecto de la institucionalidad misma de los Ministerios de Ambiente y Recursos Naturales, estas responsabilidades estn dispersas entre dependencias de dichos ministerios en el mejor de los casos, y en otras entidades pblicas como los Ministerios de Agricultura o de Salud. As, ha habido momentos crticos sobre la conformacin y representatividad de los Consejos de Bosques y de reas Protegidas, en trminos de las vinculaciones formales de sus integrantes con los ministerios de ambiente de los respectivos pases. Debido a que el marco legal vigente no define con claridad las responsabilidades especficas de los Comits o Comisiones Tcnicas de la CCAD, recientemente se inici un proceso para dotarlas de un marco reglamentario novedoso. Bsicamente se pretende instituir una categora nica de comits. As definir sus funciones, alcances, competencia y conformacin, manteniendo intacto el concepto de que se trata de rganos auxiliares del Consejo en la implementacin de decisiones regionales. Se intenta clarificar su papel a nivel nacional, encargndoles la tarea de facilitar la implementacin de las decisiones regionales dentro del marco de los planes institucionales ambientales en cada pas partiendo de la premisa de que la incidencia en la elaboracin de los Planes Nacionales de Desarrollo ser el factor clave para lograr la efectiva incorporacin de las polticas regionales en las agendas ambientales nacionales. Si bien es cierto, la premisa anterior es consistente con las orientaciones de la planificacin estratgica y con los principios de los sistemas de planificacin nacional, una vez ms, el reto fundamental con el cual se enfrentan las acciones regionales es con el nivel de voluntad poltica para incursionar en los temas ambientales desde una perspectiva integral y unitaria, lo cual tiene a su vez como punto de partida la clarificacin de las relaciones de autoridad y direccin y coordinacin poltica en materia ambiental. Como consideracin final sobre este particular, debemos indicar que si bien es cierto la CCAD y su marco normativo son relativamente novedosos en su creacin, tambin lo
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es el hecho de que la agenda internacional relacionada con los temas ambientales y de desarrollo sostenible ha evolucionado considerablemente en los ltimos 14 aos: se han firmado una gran cantidad de instrumentos internacionales ambientales en diversas reas y se efectu la II Cumbre de la Tierra (Johannesburgo, 2002). La alianza para el desarrollo sostenible recoge una serie de principios contenidos en estos procesos, pero no ha sucedido lo mismo con el marco jurdico de la CCAD, el cual requiere as un remozamiento y debe necesariamente incluir un proceso de reglamentacin a profundidad de sus actuaciones polticas, tcnicas y administrativas.

L AS C ONVENCIONES G LOBALES A MBIENTALES

En Costa Rica el Ministerio del Ambiente y Energa (MINAE) es la entidad encargada, segn la Ley Orgnica del Ambiente (Ley 7554, Gaceta N 215 del 13 de noviembre de 1995) de formular y ejecutar las polticas de recursos naturales, as como encargarse de su direccin, control, fiscalizacin, promocin y desarrollo. Dicha ley ampla el aparato institucional existente a la fecha para su puesta en ejecucin y cumplimiento. Aparecen as el Consejo Nacional Ambiental, la Secretara Tcnica Nacional Ambiental, el Contralor Ambiental, el Tribunal Ambiental Administrativo, y los Consejos Regionales Ambientales. Adems, el pas ha mostrado mucho dinamismo en la incorporacin de nuevas normas ambientales al ordenamiento jurdico a travs de la firma y ratificacin de convenios globales, regionales y subregionales. Pero eso no ha ido acompaado de la creacin de un marco institucional el cual permita su adecuada atencin e incorporacin en los planes nacionales de desarrollo, y ms especficamente en las polticas, planes y programas institucionales; as como el necesario marco de direccin poltica para ordenar la gestin pblica en materia ambiental con visin integral. As, en materia ambiental pueden identificarse una serie de instituciones con responsabilidades especficas, adems de los Ministerios de Ambiente o Secretaras de Recursos Naturales y Ambiente. Muchas de estas instituciones, a travs de diferentes instancias, tienen vnculos de diversa naturaleza con entidades internacionales, algunas de ellas con la responsabilidad de actuar como puntos focales (polticos, tcnicos o cientficos) de diferentes instrumentos internacionales y sus rganos o programas derivados y la mayora de las Convenciones Internacionales crean sus propios cuerpos gubernativos, pero adems los entes ejecutivos que se requieran, as como rganos o instancias especializadas. Adems existe toda una institucionalidad que se ha ido creando al interior del Sistema de las Naciones Unidas (SNU), del Sistema Interamericano (OEA) y del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA). Esta incluye entidades polticas, organismos
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especializados, programas y comisiones especiales, proyectos, comits cientficos, oficinas regionales, etc.). Estas a su vez requieren de enlaces institucionales en las entidades pertinentes del aparato estatal, y en algunos casos para facilitar la participacin de la sociedad civil. Asimismo, en los ltimos aos ha habido una proliferacin de organizaciones internacionales y regionales no gubernamentales las cuales juegan un papel importante en la distribucin de la cooperacin internacional, pero que requieren tambin un esfuerzo de coordinacin poltica y programtica a efecto de garantizar la eficacia de las inversiones en la obtencin de los objetivos planteados. Esta situacin no es exclusiva de Costa Rica, sino que est presente, en mayor o menor medida, en todos los pases de la regin, que tambin deben atender los compromisos derivados de las convenciones ambientales y el sistema internacional en general, y donde la problemtica es similar. Finalmente, en el sector pblico, y especficamente en los Ministerios o Secretaras de Ambiente y Recursos Naturales, no existe una estructura o mecanismo institucional para atender en forma armnica, integral y eficiente estas responsabilidades: las funciones de enlace estn distribuidas en diferentes dependencias, sin existir una adecuada coordinacin entre ellas, lo cual provoca un uso ineficiente de los recursos de cooperacin tcnica y financiera. Se puede afirmar que en materia de convenciones ambientales la regin experimenta una situacin caracterizada por una dicotoma: a) por una parte, ha sido sumamente eficiente y dinmica en asumir compromisos derivados de procesos normativos internacionales. De alguna manera siguiendo las tendencias de la agenda global y con un cierto temor a perder espacios de participacin poltica en temas que son de gran relevancia para la comunidad internacional, y b) por otro lado, a nivel interno, mostrando debilidades en la capacidad para traducir en acciones y polticas, las obligaciones derivadas de las mismas, para lo cual se presentan una serie de obstculos. Sobre estos obstculos se centrar el grueso del presente captulo, con la intencin de contribuir a su identificacin y bsqueda de soluciones desde la perspectiva poltica, y no simplemente mantenernos en una discusin terica.

BARRERAS

PARA

LA

IMPLEMENTACIN

DE

LAS

CONVENCIONES

AMBIENTALES GLOBALES .

EL

CASO DE

COSTA RICA:

En Costa Rica se est ejecutando el proyecto Autoevaluacin de capacidades nacionales para la implementacin de las convenciones ambientales globales por parte del Ministerio de Ambiente y Energa, con recursos del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM o GEF por sus siglas en ingls) y el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el cual tiene como objetivo identificar los principales

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problemas que se enfrentan para atender eficaz y eficientemente el cumplimiento de los compromisos derivados de las convenciones ambientales globales y proponer soluciones para mejorar el desempeo del pas. Este proyecto es parte de un esfuerzo internacional liderado por varias agencias del Sistema de Naciones Unidas, como respuesta a una de las principales debilidades identificadas durante la Segunda Cumbre Mundial sobre Ambiente y Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002). Se llega a la conclusin de que la comunidad internacional ha emitido suficientes normas y directrices de poltica y que la gran dificultad estriba en la ausencia de capacidades nacionales para su efectiva implementacin a nivel nacional. Uno de los objetivos especficos del proyecto mencionado consiste en la elaboracin de un diagnstico de los principales obstculos para la implementacin de las Convenciones Ambientales, que se ha centrado en tres de estos instrumentos (Convenciones de Cambio Climtico, y de Lucha contra la Desertificacin y la Sequa y Diversidad Biolgica). Si bien es cierto no se cuenta an con una versin final del diagnstico, hemos contado con un resumen del mismo. Este nos permite elaborar sobre el problema de implementacin de las convenciones a continuacin, particularmente desde la perspectiva de las polticas pblicas y la incorporacin de los principios de las Convenciones en las mismas, objeto central del presente libro. Las barreras en la implementacin de las convenciones ambientales globales han sido organizadas en cinco reas: legales, polticas, institucionales, operativas y financieras. A continuacin presentaremos un resumen de las principales barreras en cada una de dichas reas, no sin antes delimitar el alcance de cada una de las reas seleccionadas para la identificacin de barreras: Jurdicas: (Referidas a la suficiencia y adecuacin del marco legal existente). De poltica: (Existencia de procesos de diseo, implementacin, seguimiento, evaluacin y retroalimentacin de toma de decisiones). Institucionales: (Existencia de mecanismos y procedimientos de asignacin de responsabilidades y recursos para el logro de los objetivos: convertir polticas en servicios). Financieras: (recursos econmicos asignados, tanto internos como de cooperacin internacional). Operativas: (Informacin: -generacin, sistematizacin y difusin-, investigacin, participacin, educacin y capacitacin, procesos de apoyo).

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BARRERAS

LEGALES

Las barreras legales se identifican fundamentalmente en tres dimensiones: Rango de los convenios internacionales y fines de las leyes: es claro que las convenciones internacionales tienen un rango jurdico superior a la normativa interna, sin embargo, dicho rango no es reconocido de esta manera en las acciones de gobierno, pues se asigna bajos niveles de prioridad a los programas destinados a la implementacin de dichos instrumentos. No solamente en las polticas globales sino tambin en los planes anuales operativos de la institucin los responsables. Por otra parte, el marco legal vigente no est especficamente orientado a impulsar o facilitar el cumplimiento de las normas internacionales sino de las normas regulares vigentes (Leyes y decretos) que delimitan las competencias institucionales en temas sustantivos o materiales. Por otra parte, en algunos casos se requiere reglamentacin de algunas leyes relacionadas con las normas internacionales (por ejemplo la Ley de biodiversidad y la Ley Orgnica del Ambiente). Suficiencia y adecuacin del marco legal: en general se considera que el marco legal vigente relacionado con la implementacin de las convenciones es suficiente, ya que adems de las convenciones mismas, se cuenta con legislacin especfica reguladora de los temas contenidos en stas. En algunos casos el marco legal es incluso sumamente amplio, a la vez que disperso y confuso; (en particular en la asignacin de competencias y responsabilidades a los diferentes actores con respecto al desarrollo de acciones para cumplir las obligaciones derivadas de las convenciones) y requiere ser ordenado, pues algunas normas vigentes son contradictorias y requieren armonizarse. Rectora y competencias: La legislacin sobre rectora y direccin poltica es escasamente atendida o aplicada (Ley de Planificacin, Ley de Administracin Pblica) para ordenar la gestin institucional o sectorial, segn corresponda. No hay una asignacin clara de las responsabilidades institucionales de implementacin de las Convenciones en sus diversos niveles (poltico, tcnico, operativo, cientfico) y se generan vacos, conflictos de representacin o competencia, y/o duplicidades entre diferentes instancias, lo cual adems de conflictos institucionales, genera una gran ineficacia de la administracin para atender las responsabilidades derivadas. En sntesis, desde la perspectiva jurdica, es claro que la percepcin ms generalizada respecto de la necesidad de emitir normativa adicional para mejorar o facilitar la implementacin de las convenciones ambientales no es sentida como tal por quienes tienen su seguimiento bajo su responsabilidad. Al contrario, se considera que en general el marco jurdico disponible es suficiente. Ms bien son las interpretaciones sobre los alcances de la normativa vigente, en particular los relacionados con el reconocimiento del rango superior de las convenciones internacionales y la normativa vinculada con el
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concepto de direccin poltica, los elementos convertidos en las principales barreras jurdicas para la plena aplicacin de las convenciones globales ambientales.

BARRERAS

DE

P OLTICA

Las barreras de poltica se agrupan en las siguientes categoras: Proceso integral de planificacin pblica: La negociacin, firma y ratificacin de convenciones ambientales globales no necesariamente responde a prioridades de la agenda ambiental del pas, sino ms bien a tendencias actuales de la agenda internacional, y consecuentemente no siempre hay una vinculacin clara entre objetivos nacionales de poltica ambiental y la poltica exterior (prioridades, foros relevantes, cooperacin internacional) en esta materia. Tampoco existen mecanismos para articular ambas dimensiones de la poltica en el plano formal. Por otra parte, los procesos de elaboracin de poltica ambiental no han considerado apropiadamente el cumplimiento de los compromisos internacionales derivados de las convenciones ambientales globales en sus planteamientos; es decir, no se incorporan las obligaciones derivadas en los procesos nacionales de planificacin (nacional, sectorial, institucional, regional) en forma integral, sino a nivel general. Pese a ello, muchos esfuerzos en curso dentro de las acciones institucionales permiten atender el cumplimiento de los compromisos derivados de las convenciones, pero no son parte de un esfuerzo consciente y explcito en esa direccin. Adems las autoridades hacendarias no visualizan ser parte de las convenciones como una inversin u oportunidad, sino como un costo; ms como respuesta a objetivos globales que nacionales, con lo cual se limitan las posibilidades de asignacin de recursos a su cumplimiento. Participacin: No existe un criterio claro de participacin en los procesos internacionales (objetivos y metas de ser parte de una convencin) y el sector privado est prcticamente excluido de los procesos de atencin a las CAG, en sus diversos niveles (negociacin, implementacin, evaluacin). Coordinacin e intersectorialidad: La rectora (responsabilidad por direccin poltica superior) con respecto a las convenciones no est explcitamente establecida, lo cual conlleva a que se generen interpretaciones y disputas de competencias entre instituciones pblicas y vacos en algunos temas (qumicos, contaminantes, etc.). Asimismo, se carece de un accionar institucional y sectorial integrado (en lo tcnico y econmico) para atender las obligaciones derivadas de las convenciones (es disperso, en casos conflictivos) y no existe una agenda intersectorial clara para implementar las convenciones sino muy enfocada en temas puntuales. Los espacios de coordinacin institucional son ocasionales, no permanentes y no regulados.

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Competencias y responsabilidades: La ausencia de disposiciones claras sobre competencias genera ineficiencia en el cumplimiento de responsabilidades, por dispersin de esfuerzos institucionales, diferencias en criterios o enfoques tcnicos. La falta de claridad respecto de los impactos de las medidas adoptadas, la existencia de falsas concepciones sobre el rol o responsabilidad de los Puntos Focales de las convenciones descarga en ellos toda la responsabilidad, cuando en realidad es un asunto de responsabilidad del pas y de varias entidades en sus diversos roles. Apoyo poltico: Se considera que no hay suficiente respaldo poltico en los casos donde se indican responsabilidades de implementacin de las convenciones a las instituciones pertinentes ni en los diversos niveles de implementacin, pues se asignan a funcionarios como una responsabilidad adicional, entre otras cosas. Las temticas reguladas en las Convenciones no siempre son adecuadamente comprendidas en toda su dimensin y complejidad por las autoridades en distintos niveles o la poblacin. Indicadores y seguimiento: Las polticas y estrategias elaboradas a nivel nacional no incorporan indicadores de efectividad especficos para medir el impacto de las mismas en el terreno. Son muy generales. Pero, por otra parte tambin hay ausencia de sistemas apropiados de indicadores de gestin que permitan rendicin clara de cuentas sobre la accin institucional y comunicacin de los resultados a los diversos actores relevantes, tanto gubernamentales como de la sociedad civil. En resumen, las principales dificultades para la implementacin de las convenciones globales ambientales desde la perspectiva de la poltica, se relacionan primordialmente con la ausencia de criterios claros de insercin de las responsabilidades derivadas de las convenciones en los procesos nacionales de planificacin en sus diferentes niveles. Se deriva de lo anterior una serie de barreras ms puntuales, principalmente relacionadas con la ausencia de mecanismos apropiados de coordinacin intersectorial que permitan atender las temticas reguladas en las convenciones desde una perspectiva integral. Aqu tambin surge nuevamente el tema de la indefinicin o falta de claridad en la asignacin de responsabilidades especficas para la atencin de los convenios internacionales.

BARRERAS

INSTITUCIONALES

Coordinacin interinstitucional: Muchos de los temas regulados en las convenciones son transversales y deben ser atendidos mediante programas interinstitucionales. Pero hay una ausencia de un accionar institucional y sectorial integrado (en lo tcnico y econmico) para atender las convenciones (es disperso, en casos conflictivos). Los espacios de coordinacin institucional son ocasionales, no permanentes y no regulados. No existe tampoco una instancia ni mecanismo que coordine
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las acciones de los diversos puntos focales de las convenciones ambientales globales y garantice la articulacin o sinergias necesarias. Tampoco existe articulacin sistemtica entre las dependencias del MINAE, otras dependencias pblicas y con el Ministerio de Relaciones Exteriores y MIDEPLAN para la atencin de las Convenciones. Indicadores: Ausencia de sistemas apropiados de indicadores de gestin que permitan la rendicin clara de cuentas sobre la accin institucional y comunicacin de los resultados a los diversos actores relevantes Participacin: Limitada o nula participacin de los gobiernos locales en los procesos. Competencias: No existen criterios y procedimientos claros para la definicin de responsabilidades institucionales con respecto a las diversas focalas de las Convenciones, las cuales hasta ahora son ms tratadas como responsabilidades personales de los puntos focales. En lo referente a las barreras institucionales, surge tambin la dificultad derivada de la ausencia de mecanismos de coordinacin apropiados entre los diferentes sectores e instituciones relacionados con la implementacin de las convenciones ambientales globales. Esto se refleja en falta de claridad de las responsabilidades y competencias institucionales y consecuentemente en la dispersin de esfuerzos y en la prdida de eficacia en las acciones desarrolladas.

BARRERAS O PERATIVAS
Las barreras operativas estn claramente vinculadas con la ausencia de sistemas adecuados para un seguimiento de los impactos de las polticas as como de la eficiencia en la gestin orientada al cumplimiento de las convenciones, tal y como se describe a continuacin. Disponibilidad, difusin y acceso a la informacin: Ausencia de mecanismos o medios apropiados de difusin e informacin en todos los niveles para facilitar la toma de decisiones y cambio de actitudes (autoridades pblicas, tcnicos y profesionales, poblacin en general) sobre la implementacin de las convenciones. Tambin se carece de sistemas de informacin para dar seguimiento ordenado e integral a: a) las medidas y resultados de acciones desarrolladas en cumplimiento de las convenciones, y b) los resultados de las conferencias de las partes y otras reuniones de poltica relevantes. Por consiguiente se dificulta a los actores relevantes los procesos de reporte de avance en la implementacin y la retroalimentacin. A pesar de la existencia de gran cantidad de informacin relevante generada por el sector pblico y privado, la misma no es utilizada eficientemente. Se requiere de un espacio regular de retroalimentacin entre los actores relevantes de las diversas convenciones.
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Asimismo, se indica la ausencia de un sistema de informacin nacional que permita dar seguimiento al estado de los recursos (biodiversidad, tierra, clima, etc.) y facilitar los informes de avance e impacto de las polticas (histricos, confiables, comparables, etc.), hacindose necesario armonizar sistemas de informacin existentes (datos, mapas) con formatos diversos. Y as facilitar el apoyo a acciones de implementacin de convenciones, en particular respecto del ordenamiento del territorio. Por otra parte no existe un sitio (material o virtual) que integre o relacione toda la informacin relevante sobre las convenciones en el pas, al cual se pueda acudir con la certeza de encontrar la informacin relevante y actualizada y pueda ser considerada oficial. Instancias de apoyo: En algunos casos, segn la complejidad de los temas de las convenciones, se requieren instancias asesoras que coadyuven a mejorar la visin del pas, as como facilitar la implementacin de acciones. Investigacin: Ausencia de una poltica de investigacin relacionada con el cumplimiento de los compromisos derivados de las convenciones. Planificacin: No se han incorporado plenamente las acciones para atender las convenciones en los planes anuales operativos de las diferentes instituciones con competencia y responsabilidad, en cada rea sustantiva, regulada por la mismas y donde se requieren ajustes en enfoques metodolgicos para atender los objetivos de las convenciones (funcionales, holsticos) Participacin: No hay criterios claros sobre la participacin en reuniones de las convenciones ambientales globales ni sobre la retroalimentacin de resultados a los actores relevantes.

BARRERAS F INANCIERAS
Las barreras financieras identificadas se vinculan fundamentalmente con la ausencia de conexin entre los procesos de planificacin y presupuesto. Como resultado no hay asignacin de los medios apropiados para poder llevar adelante en forma eficiente las responsabilidades derivadas de las convenciones, y ms bien se depende en gran medida de asignaciones provenientes de la cooperacin internacional, no siempre seguras, para cumplir con muchas de las obligaciones principales. Particularmente aqullas relacionadas con la preparacin de los planes estratgicos y los informes de progreso en la implementacin. Proceso de presupuestacin: La ausencia de integracin de Planes Presupuestos implica restricciones para la asignacin de recursos de toda ndole para la implementacin de las convenciones. Consecuentemente no existen presupuestos ordinarios o regulares especficamente asignados para los Puntos Focales y para la
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implementacin de las Convenciones o el financiamiento de los entes establecidos o involucrados. Los recursos de contrapartida del MINAE y otras dependencias y entidades son muy cuantiosos aunque de difcil registro y cuantificacin para determinar costos reales de acciones desarrolladas. No hay coherencia entre prioridades definidas y reas de inversin de los recursos financieros locales y de cooperacin internacional. A nivel poltico no se consideran los aportes del capital natural (objeto de las convenciones) o de las inversiones en materia de cambio climtico en la economa nacional. Cooperacin internacional: En gran medida se depende de recursos de cooperacin internacional para atender las necesidades de implementacin de las convenciones, particularmente informes de pas. Se requiere de un mecanismo de control y seguimiento de las inversiones para mejorar eficiencia y atender prioridades. El pas no est preparado para aprovechar eficientemente las oportunidades del mercado de carbono y no existe control apropiado y criterios para asignacin y pago de cuotas de membresa. No existen controles integrados sobre origen y destino de los recursos de cooperacin tcnica y financiera, pblicos y privados.

C ONSIDERACIONES

FINALES

Centroamrica ha logrado mantener un prestigio internacional sostenido durante las ltimas dos dcadas. Principalmente por sus logros en materia de proteccin de bosques y biodiversidad. Tambin por la consolidacin de la institucionalidad ambiental regional. Sin embargo, dista mucho para que ese prestigio sea equivalente al nivel de efectividad en la aplicacin de las convenciones globales ambientales en general. En este sentido, deben tomarse medidas urgentes de manera tal que la regin sea capaz de mostrar mayor coherencia entre el discurso pregonado en la escena internacional y los resultados concretos que se producen en el terreno. Incluso, han sido identificados una gran cantidad de diferentes obstculos o barreras para la implementacin de las convenciones ambientales globales. Es claro que los mismos estn relacionados fundamentalmente con tres reas de la gestin pblica: a) los procesos de planificacin en su concepcin integral, es decir; involucrando los diversos niveles de la planificacin (nacional, sectorial, institucional, regional y local) y sus diferentes fases (diseo, implementacin, seguimiento, evaluacin y retroalimentacin); b) la falta de claridad en la asignacin de responsabilidades y competencias claras y explcitas a los diferentes sectores gubernamentales relevantes vinculados con la implementacin de las convenciones globales ambientales. De conformidad con los diferentes roles constitucionales y legales que cada uno de ellos debe cumplir, y c) finalmente, la ausencia de mecanismos apropiados de informacin y comunicacin, tanto entre los actores relevantes como con la poblacin en general.

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BIBLIOGRAFIA Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Situacin de Centroamrica sobre Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente, San Salvador, El Salvador, 2003. CCAD. Proyecto para la Consolidacin del Corredor Biolgico Mesoamericano. El Corredor Mesoamericano: una plataforma para el desarrollo sostenible regional, 2003. CCAD. Reglamento de los Comits Tcnicos de la CCAD. (Documento Borrador). San Salvador, El Salvador, 2002. CCAD. Naturaleza, gente y bienestar: Haciendo realidad el Desarrollo Sostenible en Mesoamrica, San Salvador, El Salvador, 2002. CCAD. Primer Foro Centroamericano sobre sinergias e interrelaciones entre las Convenciones de Humedales, Diversidad Biolgica y Lucha contra la desertificacin y la Sequa (Memoria). Belize City. Belize, 2003. HERNANDEZ, V. La asistencia oficial al desarrollo y su relacin con la conservacin ambiental: una primera aproximacin. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, San Jos, Costa Rica, 2002. LEA, E. El Libro de Centroamrica. Un instrumento cvico de los Pueblos. San Salvador, El Salvador, 1998. MINAE-PNUD. Documento de proyecto. Anlisis de las capacidades nacionales para la implementacin de las convenciones ambientales globales. San Jos, Costa Rica. 2005. Ministerio de Planificacin Nacional. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012. San Jos, Costa Rica, 2007. ULATE, R. Retos y perspectivas de la poltica ambiental en el marco de la integracin centroamericana. San Jos, Costa Rica, 2004.

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Captulo

Los problemas ambientales y las oportunidades de la regin centroamericana

Jorge Rodrguez Quirs

La naturaleza desviste a las estadsticas oficiales al analizar casos concretos de problemas que enfrenta hoy la poblacin y que sin lugar a dudas se explican en gran parte por la destruccin de los recursos naturales.

L OS

ESQUEMAS TRIUNFALISTAS DE LOS INFORMES NACIONALES

Las estadsticas oficiales en algunos pases de la regin muestran una recuperacin de la cobertura forestal interesante, lo que en principio podra ofrecernos cierto grado de tranquilidad. Un anlisis comparativo de la cobertura forestal en los pases de Centroamrica utilizando las estadsticas de 1983, y del 2005 nos muestran como hemos pasado de una cobertura en 1983 de 118, 650 kilmetros cuadrados o sea el 21.4% del territorio de la regin; a un 37.8% o sea 200,640 de kilmetros cuadrados de superficie forestal en el 2005. Pero la situacin cambia cuando analizamos la deforestacin anual por pas, la cual nos muestra una prdida de cobertura que oscila entre las 343,200 hectreas en 1983 hasta las 395,658 hectreas en el 2005 Ver cuadros 1 y 2.
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CUADRO 1 Cobertura forestal en centroamrica 1983

PAS

COBERTURA FORESTAL 1983 (KM2) 9,750 25,700 0 19,300 27,000 15,400 21,500 118,650

PORCENTAJE DEL TERRITORIO 32.0 23.6 0 17.2 19.4 30.3 27.9 21.4

DEFORESTACIN ANUAL EN HAS (1983) 3,200 60,000 0 70,000 100,000 60,000 50,000 343,200

BELICE GUATEMALA EL SALVADOR HONDURAS NICARAGUA COSTA RICA PANAM TOTALES

Fuente: Recursos Naturales y Desarrollo Econmico en Amrica Central. Jeffrey Leonard (1986)

CUADRO 2 Cobertura forestal en centroamrica 2005

PAS

COBERTURA FORESTAL 2005 (KM2) 17,210 40,460 2,020 54,000 32,000 21,310 33,640 200,640

PORCENTAJE DEL TERRITORIO 79.0 1 37.2 9.6 48.0 24.5 46.0 45.0 37.8

DEFORESTACIN ANUAL EN HAS (2005) 36,000 50,000 a 60,000 4,000 a 7,000 80,000 a 100,000 150,000 8,000 a 16,000 47,158 395,658

BELICE GUATEMALA EL SALVADOR HONDURAS NICARAGUA COSTA RICA PANAM TOTALES

Fuente: Situacin de los Bosques del Mundo 2005. FAO. Informes Nacionales CCAD-EFCA-IUCN
Nota sobre los cuadros: Vale resear que el uso de estos cuadros oficiales tiene el problema de que las estimaciones realizadas en diferentes periodos no utilizaron las mismas metodologas, herramientas de anlisis, nomenclaturas de tipo forestales y vegetacin y escalas, por lo cual tienen limitaciones como cifras de comparacin. Por tanto aqu interesa el balance neto entre el momento actual y el ao de referencia ms antiguo que proporcione informacin confiable ms global. Para el caso de Guatemala, por ejemplo, se puede afirmar que en los ltimos 50 aos se ha perdido poco ms del 40% de la cobertura forestal nacional y an contina una tasa de deforestacin de al menos 70.000 hectreas anuales.
1

27.02 corresponde a bambusales, vegetacin arbustiva, manglares y palmas.

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Si se utiliza como lnea base el informe de Leonard (1987), quien emplea los datos de deforestacin de 1983, incluidos en el cuadro N 1, y se aplica la tasa promedio de deforestacin de 350,000 hectreas anuales durante 22 aos, periodo comprendido entre el ao 1983 y el 2005; se obtiene que Centroamrica lejos de haber incrementado su cobertura forestal de 21.4% que se reporta en 1983 a 37,8% reportado en el 2005, ms bien redujo su cobertura en un 20.8% en dicho periodo. Estas diferencias parecen ser producto de una tendencia a la produccin de reportes basados en estadsticas e interpretaciones nacionales donde se aborda de manera indistinta la informacin sobre cobertura forestal y cobertura vegetal. Este es el caso de Belice que reporta un 79% de cobertura forestal incluyendo un 27.02 % de cobertura de bambusales, vegetacin arbustiva, manglares y palma; o bien el caso de Honduras que tradicionalmente incluye en los datos de deforestacin el bosque latifoliado aduciendo que lo que se corta de conferas se repone en forma natural, no existiendo cambio de uso, lo cual no siempre es correcto. Otro caso interesante es el de El Salvador, en donde ya es frecuente escuchar a altas autoridades del pas, mencionar que la cobertura forestal del pas supera el 20% del territorio nacional, pero que incluyen en sus estadsticas forestales las plantaciones de caf. Mientras las autoridades tratan de ofrecer explicaciones triunfalistas, sin referirse a los alcances de las estadsticas, la naturaleza nos desviste al analizar casos concretos de problemas que enfrenta hoy la poblacin y que sin lugar a dudas se explican en gran parte por la destruccin de los recursos naturales, como se muestra en la figura 1 con los impactos en los bosques y sus consecuencias probables en la agricultura y en la salud:
FIGURA 1 La prdida del bosque y sus efectos en otros sectores

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La prdida de bosques no solo afecta al sector forestal, por la prdida de biodiversidad en s misma, sino, que tambin incrementa la vulnerabilidad social, ambiental y econmica, restando oportunidades de desarrollo a cada uno de los pases. A la vez el deterioro de las zonas de recarga hdrica y la consecuente disminucin de la disponibilidad de agua, principalmente en el pacfico de Centroamrica y en el Altiplano Guatemalteco, limita el desarrollo e incide en los indicadores de salud de la poblacin. Esta afirmacin coincide con los reportes de la FAO sobre desnutricin, pues los mismos indican que en la regin centroamericana habitan ms de 7.0 millones de personas con problemas de desnutricin, concentrndose en nios menores de 15 aos, lo que limita fuertemente, no solo el desarrollo de ellos como personas, sino de los pases en general como se aprecia en el Cuadro N 3.
CUADRO 3 La desnutricin abate a centroamrica

PAS
GUATEMALA EL SALVADOR HONDURAS NICARAGUA COSTA RICA PANAM TOTAL

%
24 11 22 27 4 11 19

HABITANTES
3,120.000 760,000 1,606,000 1,566,000 250,000 240,000 7,542,000

C ENTROAMRICA

UNA REGIN BASTANTE ESTUDIADA

Quizs ninguna regin en el mundo haya sido tan fuertemente estudiada en temas forestales y de recursos naturales, pas por pas, como la nuestra; uno de los estudios forestales realizados, con el apoyo de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) incluye: Estrategia Forestal Centroamericana. Estrategia Regional de Sanidad Forestal. Estrategia centroamericana para el manejo del fuego Estrategias Nacionales de Sanidad Forestal. Desafos para la implementacin de polticas forestales en los pases de la regin. Serie de estudios: Informes nacionales sobre Criterios e Indicadores para el Manejo Forestal Sostenible.
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Serie de estudios: Sistematizacin de las experiencias de cobro y pago de servicios ambientales en la regin centroamericana. Serie centroamericana de bosques y cambio climtico. Serie de estudios: Tendencias y perspectivas del sector forestal en los pases de la regin Polticas Forestales en Centroamrica: Anlisis de las restricciones para el desarrollo del sector forestal. Serie de estudios: Estrategias Nacionales de Financiamiento Forestal. Serie de Estudios: Gobernabilidad en el sector forestal. Puembo II Centroamrica en el lmite forestal: Desafos para la implementacin de las polticas forestales en el istmo. Tambin hay una serie de acuerdos, estudios y estrategias desarrollados entre CCAD y IUCN en temas relacionados con las reas protegidas: Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, Recursos Naturales, Biodiversidad y Legislacin Ambiental Biodiversidad en Mesoamrica: informe regional sobre el cumplimiento del Convenio sobre Diversidad Biolgica, CDB, Convenio para la conservacin de la biodiversidad y proteccin de reas silvestres prioritarias en Amrica Central Convenio Regional para el Manejo y Conservacin de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales en Centroamrica Evaluacin de Impacto Ambiental Transfronteriza en Centroamrica. Lineamientos generales EIA avanza en Centroamrica: Comit Tcnico de Evaluacin de Impacto Ambiental de Centroamrica Humedales de Centroamrica: sntesis de veintisiete estudios e iniciativas sobre educacin, investigacin, manejo y conservacin de humedales y zonas costeras. Plan Estratgico de Incidencia, Centroamrica 2006-2010. Poltica centroamericana para la conservacin y uso racional de los humedales Uso sostenible de la biodiversidad en Mesoamrica: hacia la profundizacin de la democracia. Discusin de conceptos En general y en la mayora de ellos; desde inicios de la dcada de los noventa, se planteaba como los principales problemas que enfrentaba el sector forestal para poder desarrollarse, los siguientes: El sector forestal en general y los usuarios de los bosques en particular tienen una pobre capacidad de negociacin poltica, propiciando falta de concertacin en las
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polticas y una limitada participacin local producto de una pobre capacidad de negociacin poltica. Escasa articulacin entre los objetivos de desarrollo nacional y aquellos relativos al manejo del recurso forestal, lo que estimula al crecimiento forestal. Debilidad institucional e incoherencia en la coordinacin y ejecucin de polticas. Marco institucional vigente insuficiente e inadecuado para el manejo de los recursos naturales. Visin no compartida entre actores. Agendas de entidades internacionales no coinciden con intereses nacionales y regionales. Sub-valoracin de los bienes del bosque. Falta de valoracin de los servicios ambientales del bosque Patrn de desarrollo agro-exportador basado en el sector terciario con sesgo anti-forestal. Las polticas pro-exportadoras tienden a promover la deforestacin. Baja rentabilidad de las actividades forestales comparadas con otros sectores. Mercados muy dbiles para productos (servicios) forestales. Colonizacin inducida por diversas causas, incluyendo polticas de tenencia de la tierra y de construccin de infraestructura vial. Cultura agropecuaria predominante en la regin. Ausencia de planificacin en la construccin de la infraestructura en reas boscosas. A estos problemas, se agregan algunos especficos a las reas Protegidas de la regin de acuerdo con (PFA, CCAD, OCAP/CCAD, IUCN, 1997) tales como: Elevado nmero de instituciones por pas, encargadas de la planificacin y manejo de los recursos naturales, hacindolo de una manera descoordinada y muchas veces divergente. Pocos "lderes" potenciales por pas para dirigir las actividades de la conservacin de la naturaleza, o travs de la gestin de las reas protegidas. Debilidad institucional creciente, especialmente en capacidad instalada con experiencia en planificar y desarrollar mecanismos financieros adecuados. La indefinicin de los lmites de ellas mismas.

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Los conflictos de tenencia de la tierra que existen fuera y muchas veces dentro (dependiendo de la categora de manejo) de las mismas reas protegidas. La dbil coordinacin interinstitucional alrededor del manejo apropiado de las reas. La falta de experiencia en la planificacin. El bajo nivel de participacin de los distintos sectores sociales. Adicionalmente el Sistema de reas Protegidas de la regin, enfrenta diferentes conflictos: Preservacin vs. Aprovechamiento reas grandes vs. reas pequeas Administracin Centralizada vs. Manejo Participativo. Proteccin de la Biodiversidad vs. Seguridad ecolgica Donaciones vs. Inversiones Informacin vs. Desinstrumentalizacin Capacitacin tradicional vs. gestin participativa Agendas nacionales vs. Agenda regional e internacional Hoy 10 aos despus, no solo persisten la mayora de esos problemas, sino que en algunos de los casos se han agravado al crearse Ministerios de Ambientes sin una claridad y fortaleza, propiciando una mayor divisin entre la administracin de las reas del patrimonio natural del pas, los bosques pblicos y las tierras privadas forestales.

A NLISIS

DEL AMBIENTE INTERNO Y EXTERNO

En Centroamrica todos los pases han pasado por los procesos de preparacin e implementacin de planes y/o estrategias nacionales forestales e incluso se cuenta con un plan regional forestal, una estrategia regional forestal y ahora est en proceso la preparacin de un programa regional forestal, estos tres ltimos dentro del marco de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Tradicionalmente estos procesos en su mayor parte se han orientado hacia la produccin de madera y a veces tambin hacia la conservacin, lo que en general es insuficiente para financiar un manejo adecuado de la cobertura forestal bajo diferentes categoras de uso. A partir de la presente dcada en la regin se empieza a apreciar y reconocer la multifuncionalidad del bosque. Los bosques tienen mltiples funciones y valores que van ms all de la produccin directa de madera; incluyen la produccin de otros bienes, como los productos no maderables, y la generacin de servicios, como

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biodiversidad, agua, suelos, carbono y regulacin climtica, y belleza escnica. A pesar de sus valores y sus usos actuales, estas funciones generan pocos o nada de ingresos para los propietarios de bosques y tierras forestales. La sociedad en general y muchos empresarios del turismo, de la agricultura, de las bebidas y de la energa obtienen el servicio gratis, mientras los propietarios de bosques tienen que mantener las fuentes de la produccin de servicios sin recibir ninguna compensacin. Desafortunadamente esta falta de visn integral de las funciones del bosque ha llevado a mantener dos visiones diferentes del recurso; una que se puede llamar proteccionista en donde la conservacin del bosque va ms all de la realidad socioambiental y econmica de la regin. La otra, es la productiva en la cual lo que priva es el valor de la madera. Estas dos visiones se reflejan no solo en el marco institucional implementado en la mayora de los pases de la regin, sino que tambin lo podemos observar en las actitudes de la sociedad civil en general. Sin lugar a dudas esta visin preservacionista/conservacionista ha permitido contar en toda la regin con alrededor de 557 reas protegidas declaradas legalmente, que ocupan aproximadamente un 22.5% de la superficie terrestre y acutica de Centroamrica. Entre estas reas existen 43 sitios establecidos utilizando categoras de manejo o denominaciones reconocidas internacionalmente. Adems existen otras 38 categoras propias de los pases en los que predominan Parques Nacionales (99), Refugios de Vida Silvestres (98) y Reserva Natural (66); los cuales son administrados por Sistemas Nacionales de reas Protegidas (SINAP) con diferentes estructuras institucionales, marcos legales, polticas y mecanismos de operacin y manejo. Hasta el momento en la mayora de estas reas protegidas ha privado una visin de realizar la proteccin en funcin de la conservacin de la biodiversidad, lo que propicia que constantemente stas se vean amenazadas por la realizacin de actividades extractivas inapropiadas, la invasin de tierras, la deforestacin asociada, los incendios forestales, el avance de la frontera agrcola y la falta de recursos humanos y medios materiales para su efectivo manejo. Sin embargo, la mera declaratoria ya genera un impacto en la reduccin de las presiones y adems sin ese reconocimiento legal de territorios de uso no comn estn expuestas a esquemas madereros extractivos. Por otro lado, se cuestiona la efectividad de las reas Protegidas sin analizar que en muchos casos la marginalidad de las mismas lo cual tambin se ve en otros sectores como el de la salud o educacin. Es decir, el subdesarrollo es integral. No se puede por lo tanto atacar el mecanismo de reas Protegidas, pues los otros esquemas de gestin tampoco han frenado la deforestacin fuera de ellas. Estamos, entonces, frente a un problema general de gestin de recursos de bosque en todos sus tipos de arreglos institucionales.

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Pareciera urgente cambiar una visin exclusiva de proteccin de las reas por una visin ms amplia, teniendo claro que los bienes y servicios del rea es ms que la proteccin de la biodiversidad y que la poblacin en general se beneficia de dichos bienes y servicios fuera del rea disfrutando de agua que ah se produce, de la electricidad generada a travs de esa misma agua, de la belleza escnica y del turismo ah propiciado, etctera; y as comprender que la sostenibilidad econmica del rea est afuera de la misma. Es inadecuada la falta de valoracin y de pago para los bienes y servicios mencionados, pues propicia una situacin en la cual el manejo forestal financieramente no es competitivo frente a otros tipos de usos de tierra, al menos, a corto plazo. En grandes reas de Nicaragua, Honduras y Guatemala, los bosques son cortados para el uso agrcola o ganadero. Las decisiones de convertir bosques en reas de otros usos, normalmente no estn basadas en los verdaderos valores de los bosques, sino en los precios actuales de los bienes y en el valor de sus usos alternativos, como son la agricultura y la ganadera. Esa situacin desbalanceada resulta en sobrexplotacin y degradacin, llegando a la deforestacin en gran escala de los bosques en los trpicos, causando problemas sociales y ambientales serios y un deterioro progresivo de las funciones de los ecosistemas forestales. A nivel institucional, esta situacin de doble visin y misin del bosque, se ve fortalecida por instituciones responsables por la preservacin y proteccin del bosque y por la produccin y proteccin del mismo. Incluso, esta separacin se da a nivel de responsabilidades en los ministerios, en donde la primera funcin proteccin- pertenece al ministerio de ambiente y la segunda produccin al ministerio de agricultura o de economa. La separacin entre lo forestal y la biodiversidad parece ser ms grande que antes y hace difcil la coordinacin sobre el uso sostenible de los bosques. Hoy por hoy, las entidades de conservacin tienen posiciones ms visibles e importantes, que las entidades del sector tradicional forestal.

LA

DERIVACIN PROACTIVA DE ELEMENTOS ESTRATGICOS

Sin lugar a dudas el enfoque colaborativo dentro del mismo sector -preservacin y produccin- y entre el sector recursos naturales con otros sectores de la economa debe ser la base del desarrollo del mismo sector forestal. La experiencia de Costa Rica en revertir el proceso destructivo de la cobertura forestal, el cual se vena dando previo a la dcada de los setenta, no es producto nicamente del trabajo en los bosques y la reas protegidas; sino que se debe reconocer la importancia que tuvo el haber involucrado en la agenda forestal y de conservacin a otros sectores de inters nacional en ese momento, como lo fue el sector turismo, salud, educacin y otros.

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Aunado a esta interaccin con otros sectores, se busc fortalecer al sector a travs de la creacin de una mayor capacidad institucional, iniciando con la creacin de un Misterio de Ambiente y Energa, al cual se le dot de la rectora suficiente para manejar un sistema nacional de reas de conservacin con una capacidad de gestin y coordinacin institucional, desconcentrado y participativo, que integra las competencias en materia forestal, vida silvestre, reas protegidas, con el fin de dictar polticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del pas. As como este ejemplo de coordinacin, dentro del mismo sector, ha permitido revertir el proceso destructivo de la cobertura forestal en el pas; podemos mencionar otros casos de coordinacin del sector forestal con otros sectores que estn dando buenos resultados en los pases de la regin y que nos indican que es factible estimular el dilogo en especial a nivel territorial y municipal como son: El canal de Panam que integra los temas econmicos, ambientales, de finanzas y de asuntos indgenas en su territorio; esta institucin interacta con los ministerios de salud, obras pblicas y educacin. En Guatemala el Instituto Nacional de Bosques coordina con las municipalidades y el sector privado para la conservacin de cuencas con proyectos hidroelctricos. En El Salvador se dispone de un Plan de Nacin liderado por la Comisin Nacional de Desarrollo, que integra todas las iniciativas nacionales y que ha sido la plataforma para formular y presentar un proyecto a la Cuenta del Milenio, que incluye el desarrollo productivo de 92 municipios de la zona norte del pas. En Honduras existe una Poltica de Estado del Sector Agroalimentario que incluye a la Secretara del Ambiente de Agricultura y Ganadera, la Autoridad de Tierras y a la Secretara de Finanzas.

En Nicaragua la integracin a travs de programas con financiamiento externo, como es el caso de PRORURAL, permite la interaccin de varios sectores en una misma iniciativa en torno al esfuerzo del sector rural productivo. En Belice el Consejo Asesor para el Desarrollo Humano Nacional, creado por Decreto del gabinete, est compuesto por ministerios y ONGs de los sectores de agricultura, ambiente y turismo. As como existen estos ejemplos de intesectorialidad en la regin, se hace necesario dar a conocer otros ejemplos econmicos que permiten reflejar el aporte que tiene el sector forestal en el Producto Interno Bruto, PIB, de los pases. Para ello se presenta un gran reto y necesidad de ampliar y diversificar la base financiera para el manejo y la conservacin del bosque. La generacin de recursos financieros adicionales requiere el
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desarrollo y aplicacin de estrategias y de mecanismos financieros que capten los valores verdaderos de todas las funciones de los bosques. A la vez asegurar la internalizacin adecuada y equitativa de costos y beneficios entre los consumidores y productores de los bienes y servicios forestales. Adicionalmente a los mecanismos existentes, se requiere el desarrollo, diseo y operacionalizacin de mecanismos de pago para las funciones que no tienen mercado hasta este momento, pero para las cuales hay un potencial para crearlo. Esto no incluye solamente nuevos recursos de financiamiento, sino tambin la revisin y/o adaptacin de recursos existentes y de polticas de gobierno que ahora impactan en forma negativa al manejo y conservacin de los bosques. Lo que se requiere es un sistema de mecanismos financieros y condiciones polticas, institucionales y legales que permiten involucrar e integrar las diferentes fuentes financieras, para as lograr la ampliacin y diversificacin de la base financiera para el manejo forestal sostenible.

O PORTUNIDADES

Y PROBLEMAS DEL CONTEXTO GLOBAL

En general, se ha avanzado en el cumplimiento y desarrollo de los planes estratgicos requeridos como base para la accin de gobierno en las Estrategias Regional y Nacional de Biodiversidad, Planes de Accin Nacional de Lucha contra la Desertificacin, Programa de Cambio Climtico y sus respectivos informes. No obstante hay que reconocer que desde el punto de vista bosques, cada una de estas convenciones ven el recurso forestal como un medio para cumplir su objetivo. La Convencin Marco de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin (CMLDS) ofrece el marco legal para referirse a los temas de degradacin de la tierra y su manejo sustentable. La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMCC) busca alcanzar la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropognicas peligrosas en el sistema climtico y la Convencin de las Naciones Unidas para la Conservacin de la Diversidad Biolgica (CDB) su misin es garantizar la conservacin, uso sostenible de la diversidad biolgica y la distribucin equitativa que se derive del uso de los recursos genticos de la biodiversidad. A pesar de que cada una de estas convenciones tiene claro que el bosque juega un papel de importancia para cumplir con su mandato, en cada uno de los pases de la regin, no ha existido la capacidad de vincular esos objetivos con los objetivos nacionales de la poltica forestal. Si se analiza el caso del Cambio Climtico vemos como la deforestacin genera mundialmente alrededor de una cuarta parte de las emisiones de gases con efecto invernadero, no obstante, las acciones para reducirlas no son elegibles para compensacin
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financiera bajo el Protocolo de Kyoto, lo cual debe ser reconocido como uno de los grandes errores histricos del esquema prevaleciente y buscar la manera de revertirlo. Por otro lado, la reduccin de emisiones que provienen de los bosques no es tratada de la misma manera que aquellas provenientes del uso de los combustibles fsiles. Esta es una deficiencia que debe ser corregida. La experiencia regional demuestra que los pases en desarrollo pueden manejar el carbono de los bosques en una forma eficiente, transparente y con una clara visin de responsabilidad. Ahora hay que completar el ciclo, reconocer que este servicio ambiental requiere compensacin econmica por lo que se necesita de la identificacin y puesta en marcha de mecanismos financieros a travs de los cuales los pases en desarrollo puedan asumir reducciones de emisiones voluntarias, que sirvan como un importante incentivo, en el cual los pases emisores tendran oportunidades de cooperar en forma solidaria conforme con el espritu de la Convencin de Cambio Climtico, favoreciendo el desarrollo de instrumentos de mercado o fortaleciendo otras formas no tradicionales de asistencia. Otro caso concreto que permite vincular la conservacin de la biodiversidad al desarrollo econmico y social de un pas, es el estudio de los casos de los Parques Nacionales: Chirrip, Cahuita y Volcn Pos en Costa Rica (CINPE-UNA, 2004), el cual revel que los parques nacionales y reservas biolgicas brindan al pas beneficios no solo ecolgicos, sino tambin econmicos, sociales e institucionales, los cuales se reflejan en actividades como el turismo, el abastecimiento del agua a comunidades, la investigacin cientfica, la proteccin del recurso hdrico para la generacin de energa elctrica y otros servicios ambientales. De esta forma se crea una cadena de valor agregado que se extiende a nivel local, regional, nacional y, algunas veces, incluso internacional. Este tipo de anlisis refleja como una forma de valorar adecuadamente los bienes y servicios que produce la gestin de las reas silvestre protegidas costarricenses representa un aporte significativo a la economa nacional y local, con impacto indirecto en la disminucin de la pobreza por medio de la provisin de bienes y servicios. La cuantificacin de dichos bienes y servicios se ha calculado en unos US$ 800 millones anuales, monto equivalente a un 5.5% del Producto Interno Bruto Nacional.

L AS

OPORTUNIDADES Y PROBLEMAS DEL CONTEXTO REGIONAL

Al llegar el ao 2007, Centroamrica ha transcurrido por una dcada cuyos esfuerzos han estado marcados por un fuerte discurso orientado a resaltar las bondades y a asumir compromisos con el desarrollo sostenible. Luego de la Cumbre de la Tierra de 1992, la regin se ha caracterizado por la firma de una serie de convenios como la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) y una serie de instrumentos de carcter vinculante en diversas materias (biodiversidad, reas protegidas, bosques, cambio climtico, ozono,
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etc.) y al desarrollo de un nmero an ms abundante de documentos de poltica y estrategias en estas reas. Los retos regionales en la actualidad nos deben llevar a responder a dos inquietudes: Si es prudente continuar fortaleciendo los marcos jurdicos vigentes: Acuerdos Regionales y Globales de medio ambiente y recursos naturales; los cuales por s incorporan disposiciones en diferentes materias del mbito ambiental que supone compromisos de ejecucin por parte de nuestros pases. O si ms bien hay que concentrar los esfuerzos polticos de los prximos aos en encontrar mecanismos para convertir en acciones de gobierno los lineamientos de poltica que acertadamente han sido emitidos en diferentes esfuerzos previos y en muchos casos coinciden con los compromisos jurdicos asumidos, y plenamente vigentes.

E L F ORO

DE

NACIONES U NIDAS

SOBRE

B OSQUES (FNUB)

El Foro de Naciones Unidas sobre Bosques (FNUB) se prepara para realizar el sptimo periodo de sesiones y no se tiene la esperanza de llegar a alguna decisin, sea cual fuera sta. En 14 aos de estar en este proceso y comparando cada una de las tres etapas del proceso (GIB, FIB, FNUB), cada una ha finalizado y concluido que urge un instrumento jurdicamente vinculante, y que se hace necesario resolver aspectos relacionados con la financiacin, con la transferencia de tecnologa, el comercio y los servicios ambientales del bosque. Esto lo cuestionan algunos pases que se pretenden seguir viendo el bosque como un mero productor de madera, sin importar el aporte que tiene a la calidad de vida de la poblacin del mundo, precisamente por esos servicios ambientales que produce y por la creacin de medios de vida para la poblacin rural. Mientras este proceso de discusin contina con un costo millonario, la destruccin de los bosques se acelera. Segn las cifras reportadas sobre la situacin de los Bosques del Mundo, por la FAO en Roma en el 2005; en el ao 2002 la extensin de los bosques degradados y secundarios en las regiones tropicales de frica, Amrica y Asia se estimaba en 245 millones, 335 millones y 270 millones de hectreas respectivamente, lo que suma un total de 850 millones de hectreas (OIMT, 2002). Segn la FAO (2001) las prdidas notificadas de bosques naturales en los trpicos durante el decenio de 1990 ascendieron a unos 15.2 millones de hectreas por ao, de las que el 90% o ms se destinaron a cambios de uso de la tierra. En Amrica Latina, de acuerdo al Estudio Evaluacin de los Recursos Forestales Mundiales para el ao 2000 (FAR 2000), realizado por la FAO en colaboracin con los pases, la prdida anual neta de bosques en la regin, para el perodo 1990-2000,
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asciende a 4,28 millones de hectreas por ao, lo que equivale aproximadamente a deforestar a todo Costa Rica (5.1 millones de hectreas) o bien a destruir a El Salvador y Belice juntos, cada ao. Lo anterior implica una deforestacin de 11,900 hectreas por da; que dicho de otra forma, en el tiempo que dur la Sexta Sesin del FNUB se destruyeron en Amrica Latina alrededor de 200,000 hectreas. Esto contribuye sensiblemente al incremento de la pobreza, en una regin en donde unos 110 millones de personas, de un total de 465 millones de habitantes de Amrica Latina y el Caribe, viven por debajo de la lnea de pobreza. En vista de que no se prev un acuerdo de consenso, para lograr un Instrumento Jurdicamente vinculante, parece que una salida podra ser, la de buscar un acuerdo voluntario entre regiones, que sume los diferentes procesos regionales de frica Central, Europa Occidental, la Cuenca Amaznica y Centroamrica, sta ltima integrada por los siete pases de Centroamrica (Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panam). Vale la pena mencionar que Centroamrica junto a Mxico y Repblica Dominicana; ms la Unin Europea, como presidencia pro-tempore se pronunciaron en el V Foro de Bosques a favor de un instrumento jurdicamente vinculante. La propuesta consiste en lograr un acuerdo voluntario entre ambos grupos -Europa y Mesoamrica- para que se inicien acciones intermedias que permitan fortalecer los Planes Nacionales Forestales ligados a los Programas de Desarrollo Nacional y al uso, manejo y conservacin de los recursos forestales existentes, as como la implementacin de criterios e indicadores para el manejo sostenible de los bosques, control y alternativas a la tala ilegal, y al comercio ilegal de los productos del bosque. Estas acciones debern estar acompaadas de estrategias y mecanismos de financiamiento giles y viables, que tomen en cuenta los bienes y servicios que presta el bosque.

L OS

ELEMENTOS ESTRATGICOS PARA UN NUEVO PARADIGMA

El futuro competitivo y el potencial de desarrollo de Centroamrica estn estrechamente relacionados con el ambiente natural. La exitosa incorporacin de los factores ambientales en la estructura competitiva de la regin har que su clima de negociacin sea ms atractivo para los inversionistas extranjeros. Orientar los sectores de agricultura, selvicultura y turismo hacia mercados ms valiosos y ofrecer nuevas oportunidades comerciales en los mercados futuros de cambio climtico. Vincular el ambiente y la competitividad no resolver los problemas ambientales de la regin, pero contribuir de manera significativa a aumentar la dotacin de recursos naturales de la regin y su importancia econmica.

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Centroamrica apenas cuenta con un 36.5% de cobertura forestal y se acerca peligrosamente a un lmite de destruccin de los recursos naturales en que dicho proceso podra llegar a ser irreversible. Es el momento por lo tanto de poner freno a esta situacin y tomar medidas urgentes para detener y revertir esta debacle forestal. En la regin ya existen pases que lo han logrado y existen avances importantes en diferentes aspectos legales, tcnicos, administrativos, entre otros los cuales nos indican su factibilidad. Uno de los desafos ms grandes de Centroamrica ser el de asegurar su sostenibilidad ambiental mediante la preservacin y crecimiento de su base de recursos naturales y a la vez, la mejora de su competitividad mediante el aprovechamiento de esta misma base de recursos. En otras palabras, Centroamrica est obligada a maximizar el flujo de ingresos (o inters) proveniente de sus recursos naturales (capital), sin deteriorar el inventario de estos recursos (principal). Como lo indica la Estrategia Forestal Centroamericana (CCAD/EFCA), la regin debe avanzar en un proceso en el cual en el mediano plazo (2010) permita sentar las bases econmicas, sociales y biofsicas para el uso, manejo y conservacin de los bosques de la regin. El objetivo es que para el ao 2025 el Istmo haya revertido el proceso destructivo del bosque y se alcance en la regin una cobertura forestal de alrededor del 50%, al menos, la cual est ms acorde con el uso potencial de las tierras de la regin. El diagnstico est dado. La experiencia nos indica que existe la capacidad tcnica para hacerlo. Falta que las autoridades polticas respalden e impulsen la agenda forestal existente, para superar los desafos y hacer del recurso forestal un factor competitivo para el desarrollo de Centroamrica.

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B IBLIOGRAFA
CCAD-EFCA-UICN Serie de Estudios. Desafos para la implementacin de la Poltica Forestal en los pases de la regin. Centroamrica. 2005. CCAD- EFCA-UICN Serie de Estudios. Informes Nacionales sobre Criterios e Indicadores para el Manejo Forestal Sostenible. Centroamrica. 2004. CCAD. PAFT-CA. Diagnstico Forestal para Centroamrica y Propuesta de Trabajo. 1992 CCAD. Deforestacin Anual 1996. Fuente: Estado del Ambiente y los Recursos Naturales en Centroamrica. 1998. FAO. Situacin de los Bosques del Mundo, Roma 2005. FAO. Serie de Estudios. Tendencias y perspectivas del sector forestal en Amrica Latina. Documento de Trabajo, Roma 2004. O. Segura; D. Kaimowitz; J. Rodrguez. Polticas Forestales en Centroamrica; Anlisis de las restricciones para el desarrollo del sector forestal. IICAHolanda/LADERAS C.A.; CCAB-AP, 1997 Jeffrey Leonard. Recursos Naturales y Desarrollo Econmico en Amrica Central.1986 PNUD. Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam. Proyecto Estado de la Regin. PNUD San Jos, Costa Rica. 2003. Rodrguez J.R. Centroamrica en el lmite forestal: desafos para la implementacin de las polticas forestales en el Istmo. PROARCA. UICN. CCAD. EFCA. 2005.

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Captulo

Los actores polticos: clave de la responsabilidad ambiental

Carlos Brenes Castillo Ogden Rodas

La utopa Ella est en el horizonte. Me acerco dos pasos, Ella se aleja dos pasos. Camino diez pasos Y el horizonte se corre diez pasos ms. Por mucho que yo camine, nunca la alcanzar. Para qu sirve la Utopa? Para eso sirve: para caminar.
Eduardo Galeano.

Hemos visto en los captulos anteriores, como las polticas son algo ms que metas bonitas, o utopas inalcanzables. Sostenemos que las polticas requieren y expresan el arte de la negociacin y el juego de poder entre sujetos polticos concretos y sujetos sociales: actores y actoras que fraguan y plantan posiciones e intereses. Estos se entretejen creando complejas redes, alianzas y coaliciones para viabilizar y muchas veces legitimar gestiones y acciones propias, capaces de cambiar y afirmar relaciones de poder. Precisamente de esos sujetos trata este captulo, posiblemente de usted mismo, a quien esperamos le sea til y frtil, para seguir caminando.
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Este captulo tiene como preguntas generadoras: Cules han sido los actores clave en la agenda de los recursos naturales? Cul ha sido su evolucin?, y Cules son las responsabilidades sociales a asumir por cada uno? Posiblemente usted ya tiene una visin amplia y general de la dinmica de la gestin y lucha por potenciar, preservar y cuidar no solo a la naturaleza, sino principalmente el equilibrio entre los estilos de desarrollo, la diversidad cultural y las potencialidades ecosistmicas. Sin embargo, es claro que el principal cambio de paradigma vivido y que estamos viviendo apela a reconocer y asumir lo ambiental como eje de la economa y del desarrollo. Es decir no son solo sujetos sociales sin conciencia ambiental, ni sujetos econmicos centrados en sus intereses productivos. Comenzaremos por introducir y recuperar crticamente algunos conceptos claves y evidenciar las preguntas generadoras para orientar esta reflexin. Propondremos una caracterizacin rpida de actores, su ubicacin en el contexto histrico, buscaremos ilustrar y ejemplificar con casos concretos. Cerraremos con una sntesis de aprendizaje en forma de lecciones, a tomar en cuenta, para viabilizar y perfeccionar nuestra utopa en cuanto a la reconformacin de las relaciones de poder a favor de la naturaleza, medio ambiente y del uso, cuido y crianza de los recursos naturales. En el concepto de crianza de las culturas indgenas, se ve a la naturaleza como un ser vivo al cual es necesario acompaar, retribuir y respetar, criando y recreando formas cada vez ms amigables. Esperamos sirva esta reflexin, tanto para elevar su conciencia y compromiso, como para reconocerse como actor o actora, capaz de elevar su responsabilidad social. Asimismo, para poder comprender y entender el juego del poder, potenciando sus capacidades de incidencia poltica y el desarrollo creativo de alternativas para la negociacin de agendas a favor del equilibrio socioambiental. Siendo estas capacidades, como concluiremos finalmente, las capacidades de diseo donde los lderes y poblaciones locales alcancen a establecer los propios arreglos institucionales (reglas y normas) o nueva institucionalidad, para administrar y gobernar los recursos naturales, en concordancia y complementariedad con los otros actores y espacios regionales y nacionales. Elionor Ostrom, de la Universidad de Indiana, en su taller de Polticas desarrolla la comprensin del concepto de arreglos y su aporte puede servir de mucho para una mayor comprensin del tema.

A LGUNOS

CONCEPTOS CLAVES Y TILES PARA LA REFLEXIN

Actores polticos claves Entendemos que los actores son sujetos sociales, es decir grupos de personas, quienes de manera consciente y organizada -formal e informalmente-, asumen posiciones en pro
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de sus intereses, impulsando gestiones, acciones, negociaciones y acuerdos. Estos actores podemos reconocerlos vinculados directa o indirectamente con el aprovechamiento, uso y cuido de los recursos naturales, as como interrelacionado con el medio ambiente, sus acciones y gestiones. Los actores polticos claves; son aquellos quienes en cada contexto nacional, regional o local inciden directamente en la toma de decisiones y en las relaciones de poder, los cuales se establecen buscando posicionarse para mantener y perpetuar sus propios intereses. Un fenmeno reciente es el de cuando cada actor por separado cobra conciencia de las alianzas requeridas y coaliciones con otros actores, para construir una hegemona entendida como la capacidad de lograr que los dems realicen o generen acciones favorables a sus intereses. En cada contexto estas relaciones de poder se expresan en diversos planos, como el poltico-econmico, propiamente ocupando cargos y posiciones en las diversas instancias de gobierno administrando la creacin y aplicacin de conjuntos de normas y reglas para regular las relaciones entre si, como en el caso particular de los recursos naturales, el ambiente y la naturaleza. Arreglos institucionales A nuestro parecer el concepto de arreglo institucional es el criterio clave para comprender y proponer una mejor responsabilidad socioambiental. Ello implica discernir la capacidad de diseo, aprobacin y aplicacin de esas normas y reglas que regulan desde operaciones empresariales, comunitarias y productivas bsicas hasta estrategias y proyectos de desarrollo, alternativas de negocios, as como planes de gobierno, polticas, nuevas leyes y hasta tratados internacionales. Agenda de recursos naturales Al hablar de la agenda de los recursos naturales podemos asumirla como aquellos puntos sobre los cuales se centra la gestin y uso de esos recursos, atendiendo dichas reglas y normas correspondientes a un conjunto de valores y principios clave de carcter ambiental, donde emerge como principio madre el respeto y cuido de la naturaleza y la dinmica de sus ecosistemas, es decir su sustrato cultural. Responsabilidad social La responsabilidad social es posiblemente un concepto emergente ms reciente, ms cuando lo referimos al medio ambiente y a la naturaleza, entendindolo como el deber ciudadano y colectivo de contribuir y dar cuenta de aquellos actos, que afectan o
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benefician a otros grupos sociales, generaciones presentes o futuras, en trminos de oportunidades, calidades de vida y estilos de desarrollo. En este marco de ejercicio del poder se generan cambios pequeos o grandes los cuales en el seno de la empresa, la cooperativa, la escuela, el municipio, el pas, o el planeta, dan pie a un estilo de desarrollo ms o menos amigable y respetuoso del medio ambiente, as como al uso sostenible de los recursos naturales y a la preservacin de la naturaleza. Es decir se puede identificar tanto niveles complementarios de responsabilidad corporativa-empresarial, estatal, legislativa, ciudadana, gremial y comunal, en funcin del lugar ocupado y los papeles jugados tanto en la produccin, reproduccin-servicios y recreacin. Participacin Finalmente el concepto de participacin cobra un significado esencial y una importancia central para nuestros efectos, pues apela directamente al menos a sus cuatro grandes dimensiones: el acceso a uso y cuido de los recursos naturales, la incidencia en la toma de decisiones, elaboracin y control de normas, reglas y polticas; en la gestin misma de los recursos naturales y finalmente en cuanto al usufructo de los beneficios obtenidos. Cuando la participacin de los actores logre establecer agendas y acuerdos conjuntos negociados concientemente, estaremos caminando hacia esa utopa real: un estilo de desarrollo socioambientalmente responsable. As construyendo complementariedad, responsabilidad compartida, trabajos y beneficios compartidos, estaremos tambin trascendiendo los intereses particulares, a favor de la sociedad en su conjunto y de las generaciones presentes y futuras. Siendo la participacin clave en la construccin de la responsabilidad social ambiental, es determinante reconocer en la facilitacin de los procesos de participacin al eje sobre el cual debe trabajarse a futuro, pero eso lo profundizaremos en nuestra sntesis. La asociatividad como base del capital social El elemento principal que teje el salto de los comportamientos individuales, u ocasionales, hacia comportamientos colectivos mediante la participacin sostenida, es la asociatividad. Es importante resaltar la idea de los saltos, ya retomada por el desarrollo reciente de la fsica cuntica, en trminos de discontinuidades en los cambios. Nuestra apreciacin es que precisamente cuando convergen factores y situaciones especiales, provocan cambios o discontinuidades en nuestro caso referidos a las capacidades de ejercer y gestionar el poder mediante el instrumento de polticas.
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sta contempla todas las formas mediante las cuales los grupos de personas establecen mecanismos de ayuda, cooperacin, trabajo conjunto, de manera regular y permanente; hasta configurar o conformar reglas bsicas para regular sus relaciones y sus formas de asociarse. Una de las formas de asociatividad bsica es la familia, y en especial la familia ampliada, donde se tejen y entretejen en el espacio-tiempo diversas formas de relacin y cooperacin, as como el usufructo de los beneficios. Pero lo ms importante es reconocer aquellas formas asociativas donde los valores y creencias referidos al uso y cuido de los recursos naturales son determinantes. Incluso, estos valores y creencias evolucionan, o hasta pueden desaparecer, para dar origen a otras formas, pero manteniendo el principio de la asociatividad. Un ejemplo clsico en el campo ambiental es el de los grupos de personas dedicadas a la cacera las cuales se transforman en grupos ambientalistas, como en Costa Rica los COVIRENAS los cuales son Comits de Vigilancia de los Recursos Naturales, reconocidos por Ley.. Este entretejido de relaciones va configurando las estructuras de poder local, las cuales al mismo tiempo favorecen y estructuran las relaciones con el Estado y el poder nacional. A su vez configuran econmica, social y polticamente cada comunidad y su relacin con otras comunidades del mundo rural permitindonos identificar o valorarlos como actores polticos claves. Esas conexiones con el espacio nacional estn mediadas por formas de relacin cada vez ms incluyentes de espacios territoriales y otros actores y actoras sociales, en una suerte de anidamiento incluyente el cual cada vez va acogiendo uno al otro. Ilustrativamente podramos imaginarlo de la siguiente manera:

En conclusin ser entonces la capacidad de los actores de diseo, negociacin y puesta en prctica de nuevos arreglos institucionales, nuevos acuerdos para asegurar un equilibrio socioambiental, donde el principio tico central marcar la responsabilidad social de los actores, la que intervendr en la forja de una nueva institucionalidad.
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L OS

ACTORES Y SUS RESPONSABILIDADES

EN EL CONTEXTO DE LA

GESTIN DE RECURSOS NATURALES EN

C ENTROAMRICA

El contexto histrico Para los actores polticos el contexto principal de la gestin de recursos naturales es el del desarrollo rural, es decir, el de la consolidacin de las funciones sociales, ecolgicas y econmicas que puede jugar el espacio rural en el devenir de nuestras sociedades. Dados los procesos de cambio en las relaciones entre el sector pblico, el sector privado y el mercado, en un contexto institucional de descentralizacin, apertura comercial y retiro del Estado, reconocemos que el desarrollo rural est afectado por dichos procesos de cambio. Precisamente los bienes pblicos, principalmente, los recursos naturales y el patrimonio ambiental, junto con la accin colectiva cobran especial relevancia. Demandan un papel ms vigilante, custodio y protagnico de la sociedad civil, reactivando entonces nuevos retos para la participacin ciudadana y comunitaria. Emerge entonces, en ese contexto, la descentralizacin como la tendencia institucional ms determinante en la recreacin de nuevas condiciones y oportunidades en el contexto, tendente a devolver o reasignar nuevas competencias y responsabilidades a otros actores, principalmente locales. Pero esta descentralizacin encuentra la dificultad de emerger sin recursos, y con el lastre de un enfoque aejo donde las tareas y funciones de los actores corresponden al modelo centralizante. Es decir requiere de un rediseo de tareas, responsabilidades y mecanismos. Por ejemplo, actores como las municipalidades, se encuentran de pronto frente a los nuevos desafos. Quiz sin tiempo para tener buenas bases garantes de una capacidad de respuesta efectiva creciente. Tambin sin reconocer mecanismos de reactivacin y distribucin de responsabilidades con los actores locales emergentes en estos procesos. Por ejemplo, con organizaciones de dueos de bosques, concesiones en reas protegidas o servicios en dichas reas, cooperativas de servicios tursticos o de manejo forestal, sociedades civiles, y ONGs acompaantes de la gestin productiva y conservacionista. Podemos identificar una revitalizacin del medio rural, gracias a la contribucin de los ecosistemas a la gestin sostenible de los recursos naturales, la cual reactiva y reta a los actores, al menos en los siguientes campos: Evitar los altos precios de alimentos y de otros bienes de consumo bsico, as como los bajos precios de los bienes producidos en el medio rural. Elevar la productividad en el medio rural con opciones ambientalmente sostenibles. Revalorizar y potenciar la contribucin de los servicios ambientales.
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Reduccin o eliminacin de los procesos de empobrecimiento y de su correlato en los procesos de enriquecimiento acelerado, a costa de los recursos naturales. Encontrar en los espacios locales del medio rural las posibilidades de afirmar alianzas entre el accionar del sector pblico, gubernamental y no gubernamental, as como en los sectores privados, empresariales y comunitarios. Por otro lado podemos reconocer la existencia de demandas sociales propias de las nuevas dinmicas de gestin de los recursos naturales, las cuales subyacen en los intereses y posiciones enarboladas por los actores, fragua de la asociatividad, y reconfiguracin de las relaciones de poder: Los derechos tradicionales de las poblaciones que viven o han vivido de los bosques, nuevas reas de conservacin y del uso de los recursos naturales. Los derechos de tenencia, acceso y uso de los bosques, servicios ambientales y reas protegidas. Las poblaciones mismas asociadas a esos ecosistemas, en cuanto a sus condiciones de desarrollo sociocultural. La participacin de estas poblaciones en el proceso de manejo y en especial en la formulacin de criterios e indicadores, de manera que se evite su exclusin. La dispersin de normas sobre el cuido y uso de los recursos naturales, que generan confusin en la gente. La impunidad frente a los delitos ambientales ya reconocidos los cuales se dan en la mayora de los casos. La proliferacin de entidades relacionadas con el uso y cuido de los recursos naturales y el aparcelamiento de los elementos integrantes de los ecosistemas. El sometimiento de los propietarios de reas con recursos naturales, a muchas restricciones y pocos incentivos, cada vez ms punitivos fijados en leyes ambientales cada vez ms fuertes. Como se ve en este contexto de demandas, se genera un riqusimo espectro de oportunidades para el nuevo ordenamiento y reacomodo de los actores reasignando nuevas cuotas de poder con visin nacional y regional. Otro elemento especialmente importante del contexto es que hasta la fecha los bienes y servicios aportados por los ecosistemas y la gestin de los recursos naturales, en la economa no tradicional o de subsistencia de las comunidades estn reconocidos pero no interiorizados como aporte econmico en el desarrollo de los pases y en los medios polticos. Talvez los nicos conscientes son los propios usuarios locales. Este mayor peso econmico de la gestin local de los recursos naturales emerge de manera creciente como la tendencia ms importante de las poblaciones rurales
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centroamericanas ms empobrecidas (ms del 60%), para resistir, aguantar o confrontar el acelerado deterioro social al que se ven enfrentadas, explorando alternativas, cobrando una importancia estratgica los actores locales y principalmente los actores polticos. Ya Arnold, (2001) reconoce al menos tres tendencias de las situaciones en las cuales se encuentran las poblaciones rurales: Una mayora de familias en situacin de subsistencia, y por tanto su relacin de subsistencia con los ecosistemas; Otro grupo menos grande pero significativo el cual con trabajo intensivo sobre los recursos naturales, obtienen recursos para aumentar y/o complementar los ingresos de su economa indgena o campesina y; Una tercera tendencia donde la gestin y el usufructo de los recursos naturales y sus ecosistemas son del eje de su economa. Estas tres tendencias en el caso centroamericano se expresan de manera bastante clara pero, de manera complementaria, en los distintos escenarios locales. En algunos de estos escenarios la tercera tendencia se ha convertido en el eje mismo del desarrollo local dinamizando el conjunto de acciones desplegadas por parte de los distintos actores, tal por ejemplo los casos de Petn, alrededor de las concesiones forestales comunitarias; del Darin alrededor del uso y manejo de la cuenca en su funcin productora de agua. Igualmente, en Talamanca, en el desarrollo y consolidacin de sistemas agroforestales indgenas, en La Ceiba con el uso y aprovechamiento de maderas, y en la costa pacfica costarricense con la comercializacin e industrializacin a pequea escala de plantaciones forestales. En este marco resaltan dos tendencias especialmente importantes: por un lado, la dinmica y movilizacin creciente de los pueblos indgenas centroamericanos alrededor de la afirmacin del control de sus territorios, y de una agenda de recuperacin de cultura de sostenibilidad propia de los pueblos indgenas de esta regin como lo resaltaron los ms de 110 lderes indgenas centroamericanos en la Segunda Jornada Indgena Centroamericana sobre Tierra, Medio Ambiente y Cultura, realizada en El Salvador, en el mes de agosto de 1999. Y por otro lado la revisibilizacin y revaloracin del potencial del movimiento cooperativo, las empresas asociativas y de economa social, vinculadas al establecimiento y manejo de recursos naturales, o de una produccin amigable con el ambiente, emerge como una tendencia importante en el contexto centroamericano. A partir del hecho del enorme peso del sector de economa social en la regin y en especial por su base ideolgica centrada en la solidaridad, el beneficio comn y compartido, promueven que sirva de base en la redefinicin de la nueva institucionalidad, desde lo local surge disputando espacios polticos y econmicos.
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Estas tendencias se han visto acompaadas por una creciente participacin de la sociedad civil en todos los pases generando una fuerte tendencia a revitalizar la adopcin y toma de posiciones/decisiones por parte de diferentes actores clsicos y emergentes en las agendas ambientales y de uso de los recursos naturales dirigidas a lograr un aprovechamiento cada vez mejor y mayor de la extraordinaria biodiversidad. Ello mediante una diversidad de formas de manejo como respuesta cultural a la convivencia, entre poblaciones y recursos naturales y como mecanismo tradicional de distribucin del riesgo ante desastres y crisis productivas y sociales. Tal como lo veremos ms adelante con los casos de PAFG en Guatemala, y el de Gestin Participativa de reas Protegidas de la UICN. Finalmente conviene resaltar tambin como dinmica emergente la tendencia creciente a la mayor visibilizacin y participacin de las mujeres, la incorporacin de sus intereses y agendas y sobretodo los avances en reconstruir mayor equidad en las relaciones de gnero. Identificacin de actores y su evolucin Podemos reconocer alrededor de la gestin de recursos naturales a los siguientes actores polticos: Gobiernos centrales y gobiernos regionales Partidos polticos Municipalidades Grupos y organizaciones ambientalistas Empresas y cmaras empresariales Grupos y organizaciones de productores Organizaciones indgenas Comunidades organizadas Consumidores Organizaciones no gubernamentales. Complementariamente podemos identificar actores incidiendo de una u otra manera tanto en las posiciones como en la conciencia de sus intereses de los actores antes mencionados, a saber: Prensa y centros de opinin publica Universidades y centros de investigacin Iglesias. Por ejemplo el Foro Emaus en Costa Rica, la pastoral de la Tierra en Guatemala, el movimiento del padre Tamayo en Honduras

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Organismos de cooperacin internacional. Principalmente por medio de proyectos de desarrollo y cooperacin. Sin duda, este universo de actores no se encuentra presente en todos los espacios locales o regionales pero, evidentemente, si lo estn en los espacios nacionales. La idea es tener la referencia y reconocimiento de quienes califican como actores y en particular estamos proponiendo un conjunto de criterios derivados del anlisis anterior los cuales permitan calificarlos como actores clave. Criterios para identificar actores en cada contexto Podemos proponer estos nueve criterios para identificar los actores clave en cada contexto particular, principalmente por el peso y persistencia que tienen en cuanto a: Capacidad de construir nuevos arreglos institucionales (nuevas reglas y normas), nuevos acuerdos, tendientes a romper asimetras. Aportan y benefician a otros grupos sociales y nuevas generaciones. Generan mayor integralidad de la participacin en cuanto a acceso, trabajo, toma de decisiones y usufructo. Capacidad de amarrar alianzas y coaliciones con otros actores. Aporte creciente a una mejor economa social amigable con el ambiente. Contribucin a consolidar los procesos de descentralizacin. Peso y aporte a lograr mayor capacidad de subsistencia y autosostenibilidad de los ecosistemas y sus funciones ecolgicas y sociales. Afirmacin de los derechos y oportunidades de los pueblos indgenas y sus culturas. Generar mejores y mayores oportunidades de equidad de gnero. A continuacin podemos apreciar en forma esquemtica una descripcin de la evolucin histrica de los actores en Centroamrica, alrededor de las ltimas 5 dcadas. Podemos observar como eje la evolucin de las denuncias a las estrategias, pasando por los cambios, la institucionalizacin y la gestin ambiental. Se puede apreciar tambin el peso y presencia de los actores segn colores.

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CUADRO 1 Evolucin histrica de actores en Centroamrica

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CUADRO 2 Valoracin de actores polticos clave en la gestin local de los recursos naturales CRITERIOS CLAVE PRINCIPALES
Asociatividad creciente, coaliciones, alianzas. Capacidad de construir nuevos arreglos institucionales Contribuyen a dar cuenta de sus actos que benefician otros grupos sociales y nuevas generaciones Capacidad de construir nuevos arreglos institucionales Asociatividad creciente, coaliciones, alianzas

ACTORES CLAVE
Gobiernos

INTERESES Y POSICIONES
Descentralizacin Contribuir a la mayor capacidad de subsistencia y autosostenibilidad de los ecosistemas

Organizaciones ambientalistas

Contribuir a la mayor capacidad de subsistencia y autosostenibilidad de los ecosistemas. Equidad de gnero Contribuir a la mayor capacidad de subsistencia y autosostenibilidad de los ecosistemas. Economa social amigable con el ambiente. Equidad de gnero

Organizaciones de base, de productores y comunidades

Capacidad de construir nuevos arreglos institucionales Asociatividad creciente, coaliciones, alianzas Contribuyen a dar cuenta de sus actos que benefician otros grupos sociales y nuevas generaciones Capacidad de construir nuevos arreglos institucionales Asociatividad creciente, coaliciones, alianzas Asociatividad creciente, coaliciones, alianzas

Gobiernos locales

Descentralizacin

Empresas y corporaciones Organizaciones indgenas

Economa social amigable con el ambiente

Capacidad de construir nuevos arreglos institucionales Contribuyen a dar cuenta de sus actos que benefician otros grupos sociales y nuevas generaciones Asociatividad creciente, coaliciones, alianzas

Contribuir a la mayor capacidad de subsistencia y autosostenibilidad de los ecosistemas. Economa social amigable con el ambiente. Asociatividad creciente, coaliciones, alianzas Contribuir a la mayor capacidad de subsistencia y autosostenibilidad de los ecosistemas. Equidad de gnero. Economa social amigable con el ambiente. Contribuir a la mayor capacidad de subsistencia y autosostenibilidad de los ecosistemas. Economa social amigable con el ambiente. Equidad de genero. Contribuir a la mayor capacidad de subsistencia y autosostenibilidad de los ecosistemas Economa social amigable con el ambiente Equidad de gnero Contribuir a la mayor capacidad de subsistencia y autosostenibilidad de los ecosistemas Economa social amigable con el ambiente Asociatividad creciente, coaliciones, alianzas Equidad de gnero

Universidades y centros de investigacin

Iglesias

Asociatividad creciente, coaliciones, alianzas

Org. de cooperacin

Integralidad de la cooperacin Capacidad de construir nuevos arreglos institucionales

ONGs

Capacidad de construir nuevos arreglos institucionales Contribuyen a dar cuenta de sus actos que benefician otros grupos sociales y nuevas generaciones

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C ASOS

REFERENCIADOS , A MANERA DE EJEMPLO .

A continuacin presentamos algunos ejemplos de casos que sirven de referencia y evidencia emprica al planteamiento ac desarrollado. Es importante valorar en cada ejemplo la presencia de elementos clave. Cada uno de ellos no solo evidencia la presencia de los actores sino principalmente la incidencia en polticas ambientales.

EL PLAN DE ACCIN FORESTAL PARA GUATEMALA, PAFG. POR OGDEN RODAS, 2007
Cmo y por qu surge el Plan de Accin Forestal para Guatemala. En el ao 1989, Guatemala, representado por el gobierno se une a la iniciativa internacional del Plan de Accin Forestal Tropical, PAFT en virtud de la preocupacin internacional generada por el problema de la deforestacin. Se plantea como una estrategia la reflexin nacional en torno a las causas de este problema y las acciones a promover para su tratamiento, tanto en los aspectos poltico-normativos como en los aspectos tcnicos cientficos, social y econmicos. Evoluciona hacia una agenda nacional de desarrollo sectorial, como estrategia de contribucin a la gestin ambiental la cual se ve incrementada en la dcada de los 90. Cmo se operativiza? En funcin de concebirse como una agenda nacional y siguiendo lineamientos generales de los PAFTs y considerando el contexto nacional, se opera bajo lo siguiente: Una instancia directiva, el Comit Nacional Una estructura de coordinacin y seguimiento Un proceso de discusin, reflexin Un conjunto de estudios de base Un presupuesto de apoyo Una institucionalidad de apoyo: MAGA y el servicio forestal. Instancias de cooperacin tcnica y financiera Cules fueron sus principales logros? La integracin sectorial, especialmente en el mbito pblico y privado en torno a aspectos de poltica, institucionalidad, legislacin y normatividad. El Plan de Accin

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La poltica, legislacin e institucionalidad La inversin pblica Los foros sectoriales: el Comit del PAFG, el Grupo Subsectorial, el Comit de Cluster, las mesas de concertacin forestal regional La incidencia para la descentralizacin de la administracin y manejo de ecosistemas forestales: las concesiones, la administracin forestal municipal La formacin de recursos humanos La actualizacin de la agenda forestal y su trascendencia a la agenda ambiental La integracin intrasectorial: El Comit de Recursos El reconocimiento internacional en torno a los distintos PAFs. Cuales son los temas pendientes?: La sostenibilidad en torno a la gestin La insercin de bosques en agendas de otros sectores El dilogo internacional de bosques La industria Qu lecciones quedan? La necesidad de contar con espacios de dilogo La importancia de tener acuerdos mnimos La defensa de las instituciones que apoyan el desarrollo sectorial El papel de los incentivos La variedad de instrumentos de poltica La formacin de una escuela de pensamiento El mecanismo de seguimiento y su independencia administrativa

EL COMANEJO DE REAS PROTEGIDAS, EN CENTROAMRICA:

UN CASO REGIONAL EN CONSERVACIN

En Centroamrica existe en este momento la disponibilidad poltica, legal y el inters de los diferentes sectores (ONG, comunidades indgenas y campesinas, universidades, gobiernos locales, y el Estado) involucrados con las reas protegidas de contribuir con el mejoramiento de la gestin de las mismas.

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Dentro de los mecanismos para lograr esto, se ha visualizado el manejo compartido de reas protegidas; no obstante, an existen vacos de conocimientos, legales, polticos y tcnicos los cuales deben ser solventados para asegurar que el manejo compartido se realizar en las condiciones adecuadas para concretarse como un mecanismo slido. Adems, debe asegurarse que todos los sectores estarn fortalecidos y podrn participar en igualdad de condiciones, en una forma democrtica. El manejo compartido, se convierte en un mecanismo que contribuye al manejo de conflictos ambientales presentes en muchas reas protegidas de la regin. De esta necesidad surge el proyecto de Gestin Participativa de reas Protegidas, el cual se propone contribuir al mejoramiento de la gestin del Sistema Centroamericano de reas Protegidas (SICAP) y el Corredor Biolgico Mesoamericano (CBM), en el entendido de que para esto se requiere que los diferentes sectores que estn involucrados en el manejo que aporten sus capacidades. Para esto, el proyecto busca proveer a los comanejantes de una serie de elementos para que esa participacin sea factible y se realice bajo esquemas equitativos y democrticos. Este proceso ha conformado y reforzado espacios e instancias de negociacin y participacin de actores con las mesas de El Salvador y Guatemala. Asimismo es importante resaltar la poltica nacional de manejo compartido construido participativamente en Costa Rica. En particular conviene mencionar tres ejemplos claves de lo rescatado en este proceso. El caso de Cahuita en el Atlntico de Costa Rica, como eje referente para la conformacin de una poltica de manejo compartido. El caso de REHDES en la costa caribe de Honduras, el cual articula e integra un grupo de reas protegidas en un espacio territorial, y que sirve de mecanismo para articular polticas de reas protegidas en forma asociativa. Finalmente el caso de las mesas regionales en Guatemala, las cuales logran articular actores alrededor de la gestin compartida de reas protegidas para las diferentes regiones de Guatemala.
Para mayor informacin ver www.iucn.org/places/orma/gpap_inicio.shtml

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E L CASO DEL APROVECHAMIENTO DE HUEVOS O STIONAL . G UANACASTE , C OSTA R ICA .

DE TORTUGA LORA EN

El pasado 24 de Febrero del 2007, en Puerto Humo, Nicoya, Guanacaste, se firm entre los actores el plan quinquenal de aprovechamiento de huevos de Tortuga Lora, durante la celebracin del mundial de los humedales. La oportunidad de hacer un ejemplo ante el mundo de manejo compartido entre el sector gubernamental y el sector comunal, de un recurso tan frgil como lo es la poblacin de tortuga lora que llega a anidar por miles a Ostional, est presente. Se bas en actitudes y posiciones de mucha apertura, conciliacin, objetividad, humildad y actitud positiva, para trabajar en equipo y construir un sueo que resultaba imposible y al lograrlo es un ejemplo ante muchas personas, comunidades y pases. De la interaccin de las comunidades en el uso de los recursos naturales del Refugio, se presenta como un ejemplo del impacto positivo la extraccin y comercializacin legal de huevos de tortuga por parte de la Asociacin de Desarrollo Integral de Ostional, ADIO, responsables de ejecutar y cumplir el plan de aprovechamiento de huevos. Es importante aclarar que la extraccin de huevos de forma masiva se realiza con criterios cientficos, gracias al rol determinante de un actor clave, presente en la zona por varias dcadas, la Escuela de Biologa de la Universidad de Costa Rica, muy bien establecidos que viene a provocar un beneficio directo para la comunidad de Ostional e indirecto para las comunidades aledaas al Refugio. Adems, la ADIO organiza a sus socios y socias que son la mayor parte de las personas que habitan en la comunidad de Ostional y vela por el Refugio desde la Boca del Ro Nosara hasta Punta India. Mantiene un grupo de guardas que controlan la extraccin ilegal de huevos, la proteccin de las tortugas, los animales domsticos que deambulan por la playa (existe una multa para el dueo del animal, la cual se le debita directamente del pago de la arribada), coordinacin de la limpieza de la playa y el salvamento de las tortuguitas al nacer. El pueblo considera que hasta el momento han hecho un buen papel en la proteccin del Refugio y que est en capacidad de seguir apoyando a ste, con algn tipo de supervisin que infunda respeto, se considera necesario una mayor presencia del MINAE.
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Es importante rescatar que la afluencia de la visitacin de turistas nacionales e internacionales es abundante, y esta concurrida presencia se da principalmente por las arribadas. Esto demuestra el potencial del Refugio como tal; pero si se consideraran los otros recursos como el bosque, humedales, fauna acutica y terrestre, entre otros. Seguramente el Refugio sera visto con otra perspectiva, o sea de forma integral.

El plan quinquenal 2007-2012

Este plan de aprovechamiento quinquenal es el resultado de un largo proceso de recuperacin critica de la experiencia acumulada tanto por la ADIO, el Refugio Nacional de Vida Silvestre de Ostional, RNVSO; del Sistema Nacional de reas de Conservacin, SINAC, la Universidad de Costa Rica, UCR; e Instituto Costarricense de Pesca, INCOPESCA, derivada de la aplicacin de varios planes anuales, complementado con al menos una serie de 5 talleres-sesiones de trabajo. Ah se valor la experiencia y se presentaron las diferentes perspectivas de los cuatro actores participantes. Se procur desarrollar un proceso inteligente de dilogo, debate, negociacin y mutua complementariedad. As para fundamentalmente mejorar y darle una perspectiva quinquenal a un modelo en construccin ms cercano al delicado y cauteloso modelo adaptativo de manejo compartido de reas protegidas. Contribuye concretamente desde un aprovechamiento modelo caracterizado por aportar y contribuir por sus caractersticas con aproximadamente 4 millones de nuevas tortuguitas anualmente. Evidencia altamente significativa de aporte a la conservacin de la especie y de sus ecosistemas asociados. A la vez permite y favorece la sobrevivencia de ms de 120 familias de la comunidad de Ostional las cuales laboran directamente en el aprovechamiento. La propuesta contiene dos grandes partes, la primera en marco regulatorio, que contiene objetivos, principios y principalmente las reglas que conforman la gobernancia del plan de aprovechamiento. Una segunda parte que presenta una operativizacin general del plan quinquenal. Esperamos que, de esta manera, pueda funcionar gilmente el modelo sin las trabas burocrticas pero potenciando al mximo los tres grandes tipos de beneficios generados por este modelo. El plan concertado de aprovechamiento de huevos de tortuga entre RVSO, SINAC-MINAE, ADIO,UCR e INCOPESCA sirvi de recurso

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de formacin, negociacin y acompaamiento entre los actores principales para que elaboren conjunta y concensuadamente: Una caracterizacin base de los roles de los actores y los elementos principales de su experiencia histrica. Ello permiti identificar las claves para un plan de aprovechamiento exitoso a futuro. Una interpretacin marco sirvi de referencial para perfilar las orientaciones y decisiones centrales del plan de aprovechamiento para los prximos 5 aos: principios que regirn el plan, reglas generales y especficas, objetivos del plan, metas progresivas y acumulativas, roles y responsabilidades de cada actor, esquema organizativo y de gerenciamiento del plan, medidas y acondicionamiento humano y material para iniciar la ejecucin del plan. Un marco de acuerdos y decisiones compartidas, entre los actores indicando los aportes e inversiones as como las obligaciones durante su ejecucin y el usufructo de los beneficios, firmado y reconocido por todas las partes involucradas. El grfico adjunto muestra la tendencia histrica en aportes para la conservacin y el desarrollo local, en colones (US$ 1 equivale a 515 colones)

CUADRO 3 Complementacin aportes econmicos a la conservacin y al desarrollo local

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EL

CASO DEL IMPUESTO A LA GASOLINA EN

C OSTA R ICA

Un ejemplo desde los usuarios y los consumidores

Un caso interesante para explorar es el de la decisin poltica del estado costarricense que instrumentaliza una suerte de responsabilidad ciudadana en la cuestin ambiental, mediante un impuesto a la gasolina. Se busca colectar por la compra de cada litro de gasolina, un porcentaje colectado por el estado, el cual se orientara a contribuir y retribuir mediante diversos mecanismos principalmente el de pago de servicios ambientales, a los actores cuyas tareas o restricciones socio productivas, contribuyen a mantener las funciones de los ecosistemas, entre ellos las reas protegidas. As se ponen en prctica distintos modelos de pagos de servicios ambientales a las comunidades que no slo conservan adecuadamente los ecosistemas, sino que desarrollan formas creativas e innovativas para su uso y aprovechamiento. Esto permite entonces "inyectar" recursos financieros y econmicos en las economas locales. Dirigidos a sostener su subsistencia y a resistir las amenazas de desaparicin, o bien a complementar la economa indgena o campesina tanto financiera como ambientalmente. Igualmente a colocar el manejo ambiental en situaciones de competitividad econmica en zonas de alta marginalidad ambiental, econmica y social. Posiblemente este esquema carece an de una serie de elementos claves, que eduque y coloque de manera responsable a cada unos de los distribuidores de gasolina, a las estaciones de servicio, as como a los mismos usuarios, de manera conciente, en cuanto a vigilar e incidir decididamente en el control, uso y destino correcto de los recursos colectados. Entre 1996 y 1999 se recaud 72.910 millones de colones por el impuesto selectivo de consumo sobre los combustibles, de los cuales un tercio debera destinarse a fortalecer el programa de PSA y Certificados de Abono Forestal. No obstante, en 1999 slo se gir un 40% de esos recursos. El Estado ha dejado de girar 17.810 millones de colones recaudados en el perodo 1996-1999. (La Nacin. Martes 24 de octubre, 2000)

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EL

CASO

DE

F LORIDA I CE

AND

FARM ,

COMO

EJEMPLO

DE

RESPONSABILIDAD SOCIAL AMBIENTAL CORPORATIVA

Florida Ice and Farm, es la corporacin empresarial duea de la principal fabricante de cerveza y embotellamiento de agua en Costa Rica, con una historia de ms de 100 aos. Consolidada empresarialmente en la regin centroamericana como corporacin desde 1987. Poltica de responsabilidad ambiental Florida Bebidas S.A., ha mantenido siempre una poltica de responsabilidad ambiental, incluso desde mucho antes de que el tema se convirtiera en una prioridad nacional. Por ejemplo, ha apoyado programas de reforestacin y recuperacin de cuencas hidrogrficas, y ha hecho donaciones para la habilitacin y el mantenimiento de estaciones biolgicas. En los procesos de produccin y distribucin se observan estrictas normas ambientales, bajo la supervisin del Gerente Ambiental. Reciclaje Alrededor del 80% de la produccin de cerveza se distribuye en botellas retornables de vidrio, y cerca del 20% en envases de lata. Desde antes de lanzar al mercado la cerveza enlatada se estableci un sistema de recoleccin y reciclaje, apoyado por una campaa publicitaria. En la actualidad se logra reciclar ms del 50% de las latas de cerveza, y la empresa se ha impuesto como meta un crecimiento anual sostenido de la recoleccin de envases. La recoleccin de latas para reciclaje se efecta por medio de centros de acopio en los depsitos de la Florida y en todo el pas, y tambin por medio de camiones dedicados exclusivamente a esa tarea. Muchos microempresarios de la recoleccin se benefician del valor de retorno que les ofrece la Florida por la lata recolectada. Adems, en junio del ao 2001 se inici el programa de recoleccin para reciclaje de los envases PET de Agua Cristal y refrescos Tampico. Este programa funciona tambin por medio de incentivos que la empresa ofrece a los consumidores, a recolectores independientes y a las instituciones educativas. Pago por Servicios Ambientales (PSA) En octubre del ao 2001, Florida Bebidas S.A., se convirti en la primer industria manufacturera nacional en pagar por los servicios ambientales
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que ofrece el bosque. Esto se logra por medio de un convenio con el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), en el cual la empresa girar 90 millones de colones en un perodo de ocho aos. El objetivo del convenio es la proteccin o recuperacin de 1000 hectreas de bosque en la cuenca alta del Ro Segundo, una zona de recarga crtica para el acufero Barva. Patrocinios Ambientales Florida Bebidas S.A., patrocina, adems, a varias de las principales organizaciones nacionales dedicadas a la investigacin y la conservacin del ambiente, como lo son la Organizacin de Estudios Tropicales (O.E.T.) y la Fundacin Neotrpica, entre otras. En virtud de un convenio entre La Florida y la Fundacin de Parques Nacionales, esta ltima recibe un coln por cada botella de agua Cristal vendida, y un coln adicional por cada botella recibida para reciclaje. Poltica de responsabilidad social Adems de ser una fuente de empleo y produccin para la sociedad costarricense, y un importante generador de ingresos fiscales, Florida Bebidas S.A. contribuye a mejorar la calidad de vida de los habitantes del pas mediante una variedad de aportes voluntarios. Entre ellos se encuentran donaciones peridicas a instituciones como la Fundacin Pro Hospital Geritrico Ral Blanco Cervantes, el Hospicio de Hurfanos, el programa CEDES Don Bosco y la Asociacin Pro Hospital Nacional de Nios. Los empleados de la Florida donan trabajo voluntario y la empresa aporta fondos para restaurar escuelas pblicas, dentro del programa Donemos un da a la Escuela promovido por la Asociacin de Empresarios para el Desarrollo. El trabajo en dicho campo le mereci a la empresa el premio Dr. Walter Kissling en el 2001. Para saber ms: www.unpoquiticodemi.com

Ante las catstrofes naturales o situaciones de desastre que aflijan a la poblacin costarricense, Florida Bebidas S.A., ha reaccionado brindando su ayuda con Agua Cristal, vveres y soporte econmico. La empresa ha patrocinado el diseo de programas de educacin preventiva sobre consumo de alcohol, tales como Si es con alcohol no es
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conmigo, el cual est dirigido a estudiantes de colegio. El programa le vali un reconocimiento al esfuerzo educativo a Florida Bebidas S.A., por parte del Ministerio de Educacin Pblica y al gobierno de la Repblica, el cual fue entregado el 5 de febrero del 2002. Con el propsito de apoyar el desarrollo de proyectos culturales, cientficos, tecnolgicos y educativos que sean innovadores y relevantes para el desarrollo del pas, la empresa lanz en junio del 2001 el concurso Aportes a la Creatividad y a la Excelencia. Este tiene un fondo anual de 100.000 dlares, los cuales se distribuyen entre un mximo de 5 proyectos. El concurso se convoca en junio de cada ao.

U NA

BREVE SNTESIS : LECCIONES PARA PERFECCIONAR Y VIABILIZAR

NUESTRA UTOPA

Seis grandes lecciones:

Leccin 1: Los cambios en la institucionalidad poltica gubernamental, una buena pero an inconclusa ruta. Hemos visto anteriormente, en el esquema de la evolucin histrica de los actores, al final del punto 3, como las tendencia histrica muestra de manera clara una evolucin y peso determinante y clave de los actores gubernamentales, tradicionales y emergentes, pero que an queda mucha tarea por hacer, de ah que siguiendo a Frank Van Laerhoven (VAN LAERHOVEN, 2002), podemos considerar los siguientes aspectos. En el manejo de los recursos naturales se debe proveer y producir ciertos bienes y servicios comunes. El sector pblico es responsable por la provisin y hasta un cierto grado por la produccin de estos. El sector privado, reconociendo las comunidades, por ejemplo Ostional, como parte de este sector en un ambiente democrtico y participativo, debe influenciar contenido y la forma de la provisin de esos bienes y servicios por el sector pblico. Adems tiene ms y ms un papel especfico en la produccin de ellos. Los cambios institucionales causados por procesos de descentralizacin, liberalizacin de los mercados y la concentracin del Estado en unas tareas centrales, ha cambiado dramticamente las reglas de las relaciones entre los dos sectores. Institucionalizacin: consiste en la reformulacin de estas relaciones y por eso en una bsqueda de polticas participativas efectivas, como lo vimos en los casos de las Concesiones Forestales Comunitarias del Petn en Guatemala, y en el de las polticas de manejo compartido o comanejo de reas protegidas en Centroamrica.
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Leccin 2: Bienes pblicos y accin colectiva. La explotacin, la proteccin y la restauracin de recursos naturales a menudo tienen la caracterstica de un bien pblico: Se necesita accin colectiva para obtenerlos. Ejemplos de bienes pblicos en MRN, Manejo de Recursos Naturales, son: el manejo de agua y suelos, el manejo de pastos, el manejo de sistemas de riego, el manejo de bosques comunitarios y bosques en concesin, el manejo de cuerpos de agua, etc. Cuando el potencial del estado de intervenir en este contexto cambia, hay que reconsiderar la institucionalidad alrededor de la organizacin de accin colectiva. La participacin por los usuarios mismos de un conjunto de recursos naturales en la organizacin de accin colectiva llevar a ser imprescindible en este contexto. De ah la importancia reciente de instancias como las juntas de agua en Honduras, Asociaciones Administradoras de los Acueductos Rurales, ASADAS, en Costa Rica, o el caso de Ostional. Leccin 3: Pluralismo y el manejo colaborativo El pluralismo reconoce la existencia inevitable de posiciones distintas, a menudo contradictorias, sobre cualquier cuestin importante, desde la poltica hasta la ordenacin de los ecosistemas. Cuando el papel del Estado en la escena institucional en torno a la arena pluralstica de la ordenacin de los recursos naturales, como lo evidencia en caso del PAFG, cambia, el rol de la sociedad civil cambiar igualmente. Participacin ser un concepto importante para que los stakeholders o shareholders, actores clave, puedan hacerse cargo del manejo de los recursos que les interesan a ellos. Leccin 4: Adopcin de innovaciones: organizaciones de productores, investigacin y extensin. Los cambios referidos a la institucionalidad pblica gubernamental, afectan igualmente la posibilidad del Estado de desempear su papel en la investigacin y la extensin de tcnicas necesarias para el manejo sustentable de recursos naturales, como se evidencia en el caso de Florida Ice and Farm. Cuando cambia la escena institucional en el contexto de investigacin y extensin rural, ser an ms importantes organizaciones locales de productores y ONGs Leccin 5: Tratar el cambio en la institucionalidad pblica gubernamental por medio de reformas institucionales. La reforma institucional por s misma tiene las caractersticas de un bien pblico: para que una reforma sea exitosa es necesario la cooperacin de todos los actores que hemos
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reconocido y que ocupan puntos de decisin distintos en el gobierno y la sociedad, y quienes actan en puntos distintos en el tiempo. Tal es el caso del impuesto a la gasolina. Ellos han de actuar de tal manera que la causa de la reforma avance mientras se renuncia al beneficio personal a corto plazo. Por eso es necesario profundizar y fortalecer an ms en las responsabilidades y educacin de los usuarios y distribuidores. Especialmente debemos reconocer crticamente que los consumidores de gasolina, en su mayora no saben que al pagar gasolina estn pagando por su contaminacin a los dueos de bosques. Falta ms hacer consciencia en los consumidores que al pagar, tienen derecho a exigir que la totalidad de los fondos se dediquen al propsito para el cul el impuesto fue creado. No hay incentivo para los actores a comprometerse con la reforma a menos que todos los dems se comprometan efectiva e integralmente. Por eso es necesario cerrar y completar efectivamente los compromisos de todos los actores. Se deriva entonces que la participacin de todos los actores, la sociedad civil incluida, tambin en el mbito de reforma institucional, parece una condicin sine qua non al xito del proceso. Tal y como lo vimos en el cuadro de valoracin de actores clave. Leccin 6: La facilitacin como responsabilidad social principal. Siguiendo nuevamente a Frank Van Laerhoven, (2002) "facilitacin" podra definirse como: a. Facilitar el desarrollo de los varios niveles en s; b. Establecer y mantener los vnculos. c. Mantener un flujo de informacin continuo entre los varios niveles y actores Vemoslo esquemticamente para los cuatro grandes sectores de actores:
CUADRO 4 Interrelacin entre actores

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De esta manera todas las formas de facilitacin se hacen en funcin de la efectividad y la eficiencia de la provisin y produccin de bienes y servicios para el manejo productivo y sostenible de los recursos naturales, y por tanto las polticas para ser eficiente y adecuadas deben orientarse a: Provisin y produccin de bienes y servicios para la organizacin de accin colectiva Provisin y produccin de bienes y servicios para la organizacin de manejo colaborativo y para tratar con situaciones de pluralismo. Provisin y produccin de bienes y servicios para la organizacin de transferencia de informacin y recreacin de conocimiento. Ver la siguiente grfica.

Obsrvese que el sentido ltimo de esa accin colectiva apunta esencialmente hacia el manejo colaborativo y productivo, en forma sustentable de los recursos naturales, donde precisamente, son las sinergias y complementariedades de los actores, las que aumentarn la probabilidad de xito y logros en trminos de sostenibilidad.

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C ONCLUSIONES :
La capacidad de diseo de formas de arreglo entre los actores, con criterios y responsabilidades compartidas en cada nivel local, nacional y regional En Centroamrica hemos estado preparando y consolidando las condiciones para que los actores clave, de manera asociativa y colaborativa tanto en el nivel local, nacional y regional, puedan actuar de manera que la provisin y la produccin de los bienes y servicios comunales necesarios para una buena ordenacin de los recursos naturales sea garantizada, mediante nuevos arreglos institucionales. Una nueva institucionalidad, basada en la movilizacin social de estos actores, en situaciones y escenarios diversos y complementarios, hace que esta institucionalizacin no sea homognea sino rica en diversas alternativas mecanismos y niveles. De esta manera la institucionalizacin debe ser vista nicamente como esa capacidad de diseo de formas de arreglo entre los actores locales, con criterios y responsabilidades compartidas en cada nivel local, nacional y regional. Concluyendo se puede decir que el concepto participacin vale de dos maneras en lo concerniente a manejo de recursos naturales: Ciertos elementos del uso y conservacin de un conjunto de recursos naturales en un territorio requieren una forma de participacin; La reformulacin de relaciones, a travs de reformas institucionales, entre el sector pblico y el sector privado de manera que efectivamente se provea y se produzcan los bienes y servicios necesarios para la organizacin de manejo productivo y sostenible, tambin requiere la participacin de la sociedad civil, desde el principio hasta el final." Adems parafraseando a J.E.M. Arnold, tenemos evidencias en la regin que estimular el uso econmico de los recursos forestales tiene el enorme riesgo de prdida de la biodiversidad y de la conservacin de los recursos naturales y sus ecosistemas. Por eso la supervivencia, de la gente y su medio ambiente, como realidad para la mayora de nuestras sociedades, encuentra en este contexto un marco de posibilidades. Y as de cara al principal desafo que nos encontramos: el de desarrollar las capacidades de diseo en los lderes y poblaciones locales de los propios arreglos institucionales o nueva institucionalidad, para administrar y gobernar los recursos naturales, en concordancia y complementariedad con los otros actores y espacios regionales y nacionales, centrada en la asociatividad.

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Dar prioridad a la asociatividd, la clave...

ibliogrficas.

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BIBLIOGRAFA
ARNOLD, J.E.M. Forest and People, 25 years of Community Forestry. FAO. Roma. Italia, 2001. BRENES, Carlos. Medio Ambiente y Participacin Ciudadana en Centroamrica: Entre Utopa y Realidad. Primer Congreso Regional de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. FLACSO-Guatemala, 1998. BRENES, Carlos. Del ordenamiento forestal sostenible al ordenamiento sostenible del bosque, en Memorias del III Congreso Forestal Latinoamericano. Lima, Per, 2001. BRENES, Carlos.; Hacia nuevos arreglos institucionales en la gestin, conservacin, manejo y uso de los recursos naturales, desde los actores locales como contribucin del desarrollo forestal comunitario y al desarrollo sostenible. FTPP-FAO, Costa Rica, 2001. BRENES, Carlos.; Evaluacin Diagnstica de la comunidad rural. Universidad Estatal a Distancia. UNED. Costa Rica, 2006. OSTROM, Elionor. EL Gobierno de los Comunes; FCE. Mxico, 2000. OSTROM, Elionor. Diseo de Instituciones para sistemas de riego autogestionarios; video; Centro para la Auto-gestin y Studio Miramar, Repblica Dominicana. 1993. UICN, Dos Dcadas de Gestin compartida en Centroamrica. 70pg. 2006. VAN LAERHOVEN, Frank. Los cambios en la Institucionalidad Pblico Gubernamental y las consecuencias para el Manejo de los Recursos Naturales. FAO. Chile, 2002.

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Captulo

El patrimonio natural como base de una estrategia de desarrollo

Juan Carlos Mndez Juventino Glvez

El concepto de desarrollo sostenible, plantea el desarrollo de los capitales econmico y social a partir del capital natural, como sustento. De ah la definicin de sustentabilidad ambiental: si el sustento se degrada el desarrollo para las generaciones venideras est en riesgo.

Considerar el patrimonio natural de un pas como la base de una estrategia de desarrollo implica un cambio de paradigma en las estrategias de desarrollo hasta la fecha implementadas. Para explicar esto basta repasar los mtodos convencionales de medicin del desarrollo, las medidas de poltica y las estrategias derivadas. Por ejemplo, la utilizacin del Producto Interno Bruto (PIB) es el mtodo tradicional empleado para medir el crecimiento. Los ndices de desarrollo humano son relativamente recientes e intentan medir no solo la acumulacin sino la distribucin de la riqueza. Los mtodos para evaluar el desarrollo sostenible an estn en proceso de construccin. No obstante, incorporado a la teora del desarrollo desde finales de los aos 80s, considerando la importancia de la naturaleza y la intergeneracionalidad en los procesos de desarrollo.
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Con el mtodo del PIB: ste es el valor total de la produccin de bienes y servicios finales generados dentro de un pas, durante un cierto perodo de tiempo, generalmente un ao, puede calcularse la suma de los valores agregados de las diversas etapas de produccin y en todos los sectores de la economa. Este indicador regularmente se utiliza para a) evaluar la fortaleza econmica relativa de las economas; b) asignar la ayuda para el desarrollo, y c) identificar oportunidades de inversin nacional y sectorial, entre otras. El uso del PIB como medida del crecimiento econmico y el PIB per cpita, como medida de bienestar o de progreso social aportan indicadores que deben ser observados con cuidado por mltiples razones. Por ejemplo, y solo para relacionarlo con el patrimonio natural, se observa que ste no tiene en cuenta la depreciacin del capital. Aqu se incluyen, el capital fsico, como maquinaria y fbricas, as como tambin el capital natural, el cual incluye a los recursos naturales. Tambin queda por fuera la acumulacin o desgaste del capital humano. Por ejemplo, un pas puede incrementar su PIB explotando en forma intensiva y sin reposicin sus recursos naturales, pero el capital del pas disminuir, dejando para generaciones futuras menos capital disponible. Igual se puede pensar que mientras el PIB crece existe una depreciacin de la capacidad fsica instalada, la cual tendr sus repercusiones en el futuro mediato. Igualmente grave resultara para un pas basar sus expectativas de desarrollo sobre la estrategia de un trabajador barato y mal calificado. Considerar entonces la inclusin del capital natural, en los modelos de desarrollo es complicado, porque normalmente no se dispone de cuentas verdes y ste es un reto primero de orden poltico y luego institucional. La mayor parte de pases que quisieran corregir la medida de crecimiento del PIB a partir del anlisis de lo que pasa con el capital natural tendrn que hacer serios esfuerzos de reforma poltico-institucional, no solamente para las instituciones que atienden la problemtica econmica, sino tambin para aquellas responsables de la gestin ambiental.

D ESARROLLO
A pesar de que el concepto ha evolucionado enormemente, podemos definir claramente tres etapas bien marcadas. La primera se identifica con el crecimiento econmico, en este caso el crecimiento del PIB y el PIB per cpita son buenos indicadores. La segunda se identifica, no solamente con el crecimiento, sino adems con la distribucin de la riqueza hasta llegar a la equidad social. La tercera incluye adems de la acumulacin y la distribucin, el concepto de sustentabilidad ambiental. Y sta se le refiere no solo a la viabilidad en el largo plazo del modelo, sino adems se le identifica con mejor calidad de vida, al introducir variables no econmicas al concepto. Ello por cuanto los modelos econmicos tradicionales -como vimos en el apartado anterior- fallan

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o simplemente son parciales al momento de evaluar los resultados del desarrollo y ms an son generadores de medidas de poltica inapropiadas. A continuacin, una grfica donde se relaciona el grado de pobreza en porcentaje, con el ingreso en PIB per cpita, para una serie de pases y se detalla el caso de Guatemala.
FIGURA 1 Relacin producto interno bruto, PIB per cpita y porcentaje de pobreza

GUB

KEN LES UGA RUA

IND ZIM HON

(2137.0; 53.3)

ETI MAU GUI

BOT FIL DOM BR PAN COS CHI BOL EGI COL SRI MAR TUN ARL TAI MAU BUL MEX VEN

COM

PAQ

De acuerdo a la grfica anterior, se puede observar una clara relacin inversa entre el PIB per cpita y el porcentaje de pobreza de un pas. Es decir, a un mayor PIB per cpita la pobreza disminuye proporcionalmente. La situacin de Guatemala es completamente atpica en esta relacin. De acuerdo con lo comentado en los primeros apartados, este indicador (PIB per cpita) no es un reflejo adecuado de bienestar y desarrollo, en aquellos pases donde el nivel de inequidad es importante. De acuerdo con la tendencia predominante, segn el PIB per cpita en Guatemala, el porcentaje de pobreza debera encontrarse entre el 10 y 20%, siendo en la realidad del 53%, como consecuencia de lo regresivo de la distribucin de los ingresos. El concepto de desarrollo sostenible, plantea el desarrollo de los capitales econmico y social a partir del capital natural, como sustento. De ah la definicin de sustentabilidad ambiental: si el sustento se degrada; el desarrollo para las generaciones venideras est en riesgo. No se trata de introducirse al tema de manera estricta, pero si de llamar la atencin sobre un error metodolgico importante, porque si el desarrollo sostenible se mide utilizando los conceptos econmicos tradicionales los resultados sern nefastos.
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El desarrollo econmico y el bienestar social, en ese paradigma de desarrollo, parten de la generacin y distribucin de riqueza a partir del proceso de agregar valor al capital natural. La distribucin de la riqueza por el principio del rebalse tomara demasiados aos, es por ello que las intervenciones de los gobiernos a travs de medidas de poltica social se hacen necesarias. Adems cabe la duda porque en la dcada del desarrollo de los Programas de Naciones Unidas, en la que se plante esa estrategia, no se logr crecer, ni reducir la pobreza. Pero si el valor intrnseco de dicho capital no se contabiliza como se vio anteriormente, las decisiones sobre su uso sern siempre de tipo extractivo. Este error metodolgico en la valoracin de la riqueza a partir del Producto Interno Bruto, no ha permitido que el capital natural sea tomado en cuenta dentro de las prioridades y dentro de los componentes centrales de las polticas de desarrollo. Es ms, es muy probable un deterioro a niveles irreversibles, el cual tenga su causa en este fenmeno.

NATURALEZA

Y BIODIVERSIDAD

La razn por la cual Centroamrica es tan biodiversa es que, primero, forma el puente mediante el cual se unen dos porciones continentales y as opera como un rea de intercambio de seres vivos. En segundo lugar el puente ha funcionado como un corredor al permitir el paso de seres vivos en ambas vas, pero a la vez se ha constituido en una especie de filtro al retener a una buena parte de esas especies transentes. Una tercera funcin del istmo centroamericano se refleja al haberse constituido en una barrera fsica entre los ocanos Atlntico y Pacfico, lo cual reviste particular importancia en la conformacin de las especies marinas de esta regin geogrfica. En esas condiciones las poblaciones naturales se diversificaron y fueron definiendo sus propios mecanismos de adaptacin. De esa cuenta la especializacin local trajo como consecuencia el surgimiento de especies propias. Consecuentemente tanto la flora como la fauna en la regin corresponden a tres grupos bien definidos: los de origen norteamericano, los de origen sudamericano y los de naturaleza mesoamericana, entendindose Mesoamrica como la regin comprendida entre el sur de Mxico, desde el estrecho de Tehuantepec hasta el norte de Colombia, al sur del Darin. Esto explica la importancia del corredor biolgico mesoamericano, tan ampliamente difundido recientemente. En general se sabe que la biodiversidad presenta diversos valores con impactos que van desde lo local a lo internacional es decir global. Una divisin bien aceptada hoy da, nos refiere a que el valor del uso directo (medios de vida) de la biodiversidad tiene impactos en el nivel local, en tanto que el valor de uso indirecto; agua por ejemplo y otros procesos ecolgicos tienen su impacto tanto a nivel local como a nivel nacional.
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El valor de opcin de la biodiversidad, es aquel valor actual o potencial de la misma, el cual si se invierte estratgicamente, podra tener sus beneficios en los tres niveles: lo local, lo nacional y lo internacional-global. Sin embargo su importancia estratgica para el desarrollo se encuentra en el nivel nacional. Finalmente, el valor de existencia o de no uso de la biodiversidad, es decir ligado a aspectos ticos, morales o culturales, tiene su importancia central en el plano internacional y por tanto global.

D ESARROLLO

Y EQUILIBRIO DE CAPITALES

El modelo de equilibrio de capitales sugiere que el resultado del balance en los capitales: humano, natural y fsico-financiero es la conformacin del capital social. Es este ltimo el que garantiza la sostenibilidad del modelo a travs de la confianza y la institucionalidad que genera. Detrs del concepto de desarrollo sostenible subyace el equilibrio de capitales, fsico, humano y natural. Este equilibrio determina si el crecimiento econmico es sostenible, basado en la premisa de que el capital natural no se degrade en el tiempo y el capital humano mantenga y supere su calidad. Adems que las inyecciones de capital fsico y financiero se correspondan con las anteriores. Este equilibrio determina si el crecimiento es ambientalmente compatible. Esto se logra porque, el capital natural al ser valorizado de acuerdo con su importancia, no ser desperdiciado como recurso ilimitado, va desechos y uso destructivo. El equilibrio, finalmente determina la velocidad del crecimiento econmico en el largo plazo y el nivel de equidad social producido a partir de ese crecimiento. Este tipo de crecimiento, garantiza el desarrollo y su sostenibilidad. Pero estos equilibrios no ocurren de forma espontnea. Las razones son varias, pero centremos el anlisis en las relaciones de mercado. En ciencia poltica, para analizar la causa de los desequilibrios en la acumulacin de capitales se habla de las tres es: ignorancia, indiferencia e intereses, de quienes acumulan capital fsico financiero y/o toman las decisiones de poltica por parte de los gobiernos. Debido a las distorsiones, fallas en los mercados, se sesga la inversin a favor del capital fsico, en detrimento del capital humano, y del capital natural. En cuanto a la distorsin de mercado sta es aquella generadora de ineficiencias econmicas, las cuales normalmente ocurren cuando los precios de mercado no representan correctamente el valor econmico de los bienes o servicios sujetos de transaccin. Los bienes pblicos normalmente se producen en presencia de fallas de mercado las cuales subvaloran o sobrevaloran los mismos, contrario a lo que ocurre normalmente con los bienes privados. Estas fallas de mercado, generan un espacio obligado para la intervencin pblica a partir de polticas tendentes a lograr el equilibrio de capitales, a partir de inversiones en favor del capital humano y natural.
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Vale preguntarse a qu se deben estas fallas? La principal restriccin se encuentra en el mercado crediticio (ahorro-inversin), tanto en el financiamiento de sectores empobrecidos donde la inversin tendra altos beneficios y retornos sociales, como en el financiamiento del sector ambiental, donde los derechos ambiguos de propiedad y las externalidades generan fallas de mercado importantes. Esto hace que la disponibilidad, de por s, limitada de financiamiento se asigne hacia la inversin en capital fsico financiero, la cual por sus propias caractersticas tiene altos retornos financieros en el corto plazo. Este modelo de crecimiento, de alguna manera se estrangula a s mismo, como se aprecia en la figura presentada ms adelante. El resultado de la falta o la inadecuada intervencin pblica en corregir estas distorsiones del mercado, resulta en un pobre desarrollo del capital humano y del capital natural. Este desequilibrio de capitales se traduce en inequidad social y deterioro ambiental y un crecimiento econmico con lmites bien estrechos. A continuacin se presenta de manera esquemtica un modelo, el cual representa a nivel general, los mecanismos de intervencin de los gobiernos, a partir de sus polticas pblicas. Este caracteriza el modelo de acumulacin de capital fsico financiero y los resultados de dichas medidas de poltica.
FIGURA 2 Mecanismos de intervencin de los gobiernos a partir de sus polticas pblicas

Fuente: Perfil Ambiental de Guatemala 2006

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D ESARROLLO
INCIDENCIA

Y NATURALEZA : BUSCANDO EL NIVEL DE ANLISIS Y DE

Partiendo de posiciones especializadas en el plano cientfico encontramos por un lado, para el caso del desarrollo, la visin economicista, donde el crecimiento econmico y a lo sumo, el nivel de distribucin tienen cabida. Por el otro lado, encontramos la visin de conservacin de la naturaleza, donde se estudian especies sus relaciones entre ellas y su hbitat, sin tomar en cuenta las relaciones con el hombre y la sociedad. En el plano tcnico, la visin desarrollista, se refiere a la sociedad y sus actividades econmicas: la agricultura, la forestera, la ganadera, etctera; mientras que en la visin de los tcnicos en recursos naturales, se hace referencia al uso y manejo de los recursos. A pesar de que las distancias se acortan en este plano tcnico, an no existe relacin directa entre desarrollo y naturaleza, desde la perspectiva de las especialidades. En la prctica, el nivel de relacin entre desarrollo y naturaleza existe solamente, en el mbito poltico y de las polticas. El siguiente texto de la Comisin Europea, el Ministerio para el Desarrollo Internacional y la Unin Mundial para la Naturaleza, hace evidente este punto: Los pobres, sobre todo los que viven en reas de baja productividad agrcola, dependen mucho y en forma muy directa de la biodiversidad gentica, de especies y ecosistmica para sus medios de subsistencia. Este apoyo se da por medio de contribuciones a la salud y nutricin, a una menor vulnerabilidad, al desarrollo de cultivos agrcolas y operaciones ganaderas y a la utilizacin de recursos no agrcolas. Sin embargo estos: los pobres, a menudo deben subordinarse a los intereses de grupos ms poderosos, de modo tal reciben menos beneficios derivados de la biodiversidad y cargan con el costo de las iniciativas de desarrollo las cuales disminuyen la magnitud de los recursos naturales y su biodiversidad. Como se puede ver, la relacin entre desarrollo y naturaleza ocurre solamente en el campo poltico, donde normalmente los expertos, tcnicos en ambos campos no tienen ninguna ingerencia directa. Sin embargo, en el caso de los desarrollistas, la asesora de los tcnicos a los tomadores de decisin es una prctica ms comn que en el caso de los tcnicos en recursos naturales. Lo anterior pone en evidencia una relacin desarrollo - naturaleza, la cual lejos de ser un problema tcnico-cientfico es un problema poltico, donde est presente las relaciones de poder alrededor de la conservacin, manejo y uso de la naturaleza, por parte de los sistemas social y econmico. Por lo mismo esta relacin debe estudiarse en este contexto. Estudiar sus interacciones trasciende la caracterizacin de la situacin actual, en el sentido de identificar los aportes de la naturaleza a los medios de subsistencia de las poblaciones pobres del rea rural. Tal el caso de la caza, la pesca, la energa, entre otros, los cuales a la larga solo son actividades de subsistencia y no de verdadero desarrollo.
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Este ha sido normalmente el enfoque convencional de los estudios sobre desarrollo y naturaleza. La idea, sin embargo, es ir ms all, en el sentido de identificar, a partir de las relaciones actuales, las oportunidades estratgicas de desarrollo planteadas por la conservacin, uso y manejo de los recursos naturales para los pases de Mesoamrica.

LA

NATURALEZA COMO FACTOR ESTRATGICO PARA EL DESARROLLO

Para entender las bases del desarrollo, primero hay que entender dnde estn las bases de la pobreza y su dinmica en relacin con los recursos naturales. La pobreza y la pobreza extrema en el rea rural constituyen un obstculo para la conservacin de los recursos naturales y la biodiversidad pues bajo esta situacin la subsistencia, basada en la explotacin de los recursos naturales, prevalece sobre cualquier otro uso no destructivo de los mismos. Esta pobreza se manifiesta en la transformacin de ecosistemas naturales a campos de cultivos de subsistencia, sin tener en cuenta su vocacin y su uso potencial, lo cual conlleva la sobreexplotacin, la erosin y la degradacin de los recursos naturales, la prdida de la biodiversidad, los desequilibrios ecolgicos, etc. Este proceso potencia la vulnerabilidad, cerrando de esta manera el crculo vicioso de pobreza y degradacin de los recursos naturales. Tomando como ejemplo el caso de Guatemala, alrededor del 57% de la poblacin es pobre. De esa cantidad cerca del 50% sobrevive en extrema pobreza, lo cual quiere decir que en la actualidad cerca de 6.5 millones de guatemaltecos son pobres y alrededor de 3 millones se encuentran en extrema pobreza. Por otro lado la pobreza se manifiesta ms en el rea rural: el 39% de la poblacin rural vive en extrema pobreza, siendo la situacin ms crtica en las comunidades indgenas. Por otro lado, en los cerca de 100 municipios declarados como los ms pobres del pas, se ubican 30 de los 41 ecosistemas naturales ms importantes del pas, es decir, aquellos con una rica biodiversidad. Como se ha sugerido, el nivel donde desarrollo y naturaleza se encuentran es en el plano poltico. Por lo tanto es, en este nivel, donde se debe caracterizar el problema. Es tambin en este mismo nivel donde se debe encontrar las soluciones o por lo menos vislumbrar las rutas a seguir para lograrlas. A nivel pblico, est claro que la definicin de polticas, tanto en el tema del desarrollo, como en el tema de los recursos naturales mantienen sus agendas separadas. Los estados no definen la integralidad de la problemtica del desarrollo (principalmente del desarrollo rural), donde los principales problemas acontecen. En el plano operativo, esto se puede observar en la debilidad e inestabilidad institucional ambiental y de recursos naturales. Tambin en el pobre nivel de descentralizacin, lo cual se manifiesta en la poca o nula presencia institucional en lo local. Siempre en lo operativo, se puede observar presupuestos de inversin, tanto en el tema de pobreza-desarrollo, como en el tema ambiental insuficientes y en muchos casos

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provienen de las agencias internacionales de cooperacin, lo cual hace difcil su integracin a las polticas de desarrollo nacionales. Ello le da discontinuidad al esfuerzo. En el mbito de las relaciones pblico-privadas, el tema es de normatividad interna y de incentivos para el desarrollo; por un lado para minimizar los riesgos del pas, en el campo de la vulnerabilidad ambiental y por el otro para garantizar un desarrollo econmico y social con equidad. Puntualizando en este tema, ningn acuerdo poltico importante puede ocurrir sin plasmar estas relaciones en el plano operativo. Los mecanismos son claros y se aplican con distintos niveles de desempeo. Tanto con las ONGs como con el sector privado, existen mecanismos de comanejo, coadministracin, concesiones, relaciones publico-privadas que podran ser parte de los mecanismos de implementacin de polticas de desarrollo los cuales integran de manera conjunta las variables desarrollo y naturaleza. En este sentido, hay que llamar la atencin en el proceso de coadministracin (comanejo) de reas protegidas entre ONGs y gobiernos a travs de los servicios de parques, porque el modelo parece tener un tremendo potencial para adelantar acuerdos polticos importantes en materia de conservacin, manejo de la biodiversidad y desarrollo comunitario, dentro y en la periferia a las reas protegidas. Los grandes temas surgen en este campo, de las relaciones pblico privadas tales como: turismo, ecoturismo, manejo forestal, regulacin hdrica, manejo de desastres naturales, agricultura orgnica y sostenible, desarrollo de otros servicios ambientales. El desarrollo local parte en dos vas, la generacin de empleo relacionada con las inversiones que en lo local se generen y el crecimiento de las actividades primarias como la agricultura, el ecoturismo, el manejo forestal, incluso a pequea escala, pero que logren vincularse mediante encadenamientos comerciales a mercados dinmicos. El crecimiento de este sector de la economa, genera demanda local por bienes y servicios no agrarios lo que incentiva su produccin a nivel local diversificando las economas locales y provocando desarrollo.

CMO RESOLVER DE FORMA GLOBAL EL PROBLEMA DEL FINANCIAMIENTO?

Adicionalmente al logro de mejores presupuestos pblicos de inversin para equilibrar el capital natural con el resto de capitales y lograr la sustentabilidad del desarrollo, existe una oportunidad en lo internacional para ciertos avances en la gestin del financiamiento para el desarrollo sostenible. Est claro que por esta va los incrementos en el financiamiento a la inversin en recursos naturales y ambiente seguir siendo extremamente limitada, pues en las prioridades de inversin, los aspectos sociales demandan enormes cantidades de recursos. Solo salud y educacin tendrn que ubicarse entre el 3 y 5% del PIB, respectivamente en promedio regional.

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Si se hace una divisin simple entre pases desarrollados (ricos) y en vas de desarrollo (an pobres). Se puede tipificar el impacto del desarrollo a partir del deterioro ambiental. En esta lnea, el desarrollo de los pases de la regin, enmarcados en la segunda categora predomina en general un deterioro ambiental de tipo reversible, pues normalmente se produce en los recursos naturales renovables. Por otro lado en los pases ricos, el deterioro ambiental ha alcanzado incluso niveles irreversibles. De hecho intentar revertirlo podra implicar tremendas deseconomas, en estos pases. Las dificultades en la ratificacin del Protocolo de Kyoto, responde a esta lgica econmica. En otras palabras, en nuestros pases es ms rentable, a nivel global, invertir en el desarrollo ambiental y eso representa una tremenda oportunidad de financiamiento para el desarrollo local. Por supuesto, falta negociarlo y gestionarlo en estos trminos. Para ser grfico con el planteamiento anterior, el esquema de la Figura 3 muestra la relacin entre crecimiento econmico (lnea continua) y deterioro del capital natural (lnea discontinua). Por un lado esta relacin sugiere que en los pases ricos, el crecimiento (lnea en azul) est asociado a deterioros (los cuales podran ser) de carcter irreversible. Por otro lado en los pases pobres, la relacin es menos pronunciada (lneas en rojo) y por lo tanto, la razn beneficio-costo de invertir sera de mayor retribucin que si se hace en los pases industrializados. Sin embargo hay un proceso de negociacin pendiente por parte de los pases de Mesoamrica Si adems tenemos en cuenta la actual preocupacin por el alivio a la pobreza en estos pases, hay un doble sentido y una buena oportunidad de negociacin. Sobre la base de un modelo terico y usando como referencia un capital natural constante (cuadro amarillo), el crecimiento del PIB en los pases ricos (lnea en azul continua) se relaciona con el deterioro del capital natural (lnea en azul punteada) la cual va por debajo del umbral del deterioro irreversible (lnea verde continua). En tanto que el crecimiento del PIB en los pases pobres (lnea roja continua) se relaciona con un tipo de deterioro (lnea en azul discontinua) la cual no rebasa el umbral de la irreversibilidad ambiental.
FIGURA 3 Capital natural y crecimiento econmico

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Bajo la misma idea anterior, guardando sus diferencias en lo interno, mejorar el nivel y calidad de vida de los centroamericanos pasa por invertir en lo rural a partir de un reconocimiento y pago desde lo urbano de los servicios aportados al desarrollo de los pases por las reas rurales. Este acuerdo poltico, implica una campaa de comunicacin importante y la inclusin del componente tico sugerido en el concepto de desarrollo sostenible (compromiso de trasladar bienestar de manera intergeneracional.) La relacin desarrollo-naturaleza, debe abordarse de manera integral en el nivel poltico, con la participacin de especialistas, quienes de manera interdisciplinaria, aporten a la construccin del modelo de desarrollo requerido por los pases. En este esfuerzo se debe tomar como base y sustento de la propuesta, el desarrollo del capital natural, como punto de partida para la generacin de riqueza y desarrollo social. Si esto no se logra, los centroamericanos seguirn sin rumbo ni direccin; y lo peor, en franco deterioro de sus principales ventajas comparativas: su gente y su entorno natural.

ALGUNAS EVIDENCIAS SOBRE EL VALOR ESTRATGICO DE LA NATURALEZA EN EL DESARROLLO

Ante la falta de informacin sistemtica, por carecerse de cuentas ambientales en los sistemas de cuentas nacionales es difcil argumentar de manera sistemtica y concluyente sobre el valor estratgico de la naturaleza en su aporte al desarrollo de los pases. Es por ello, necesario acudir a algunos estudios de caso donde se hace evidente dicho valor estratgico. Existen tambin evidencias bien conocidas, como es el caso de los impactos de los desastres naturales causados en las economas de los distintos los pases. El huracn Mitch en 1998, paraliz por varias semanas la economa de por lo menos tres pases centroamericanos. Tambin se puede citar el caso de estudios sobre seguridad alimentaria en donde queda demostrado el ndice de inseguridad alimentaria el cual se explica en un alto porcentaje (60%) por el deterioro de los recursos naturales. A continuacin algunos casos puntuales referidos al valor estratgico de la naturaleza y su impacto en el desarrollo. Los primeros tres casos son tomados de la documentacin tcnica de base del Perfil Ambiental de Guatemala del ao 2004 del IARNA-URL y los tres ltimos tomados del informe sobre Servicios Ambientales en el Contexto Guatemalteco: Relevancia y Mercado Potencial de Bruce Aylward, presentado al Proyecto MIRNA del Banco Mundial en el 2002.

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LOS COSTOS EVITADOS EN LA CALIDAD DEL AGUA Y SALUD AHORROS EN SALUD EN GUATEMALA DERIVADOS DEL TRATAMIENTO
LAS AGUAS CONTAMINADAS

DE

Si se parte del supuesto que al invertir en plantas de tratamiento de aguas servidas en sitios estratgicos, se lograr disminuir la recurrencia de enfermedades gastrointestinales, el pas se evitara gastar aproximadamente US$ 18.6 millones. Al contrastar este valor con el costo anual estimado de las plantas de tratamiento, US$ 14.5 millones, se tiene una relacin costo evitado- Inversin de 1.28; es decir que por cada US$ invertido en tratamiento del agua, el pas ahorrara US$ 0.28 centavos. Se debe destacar que esta relacin es netamente crematstica y que no toma en cuenta los 1,168 nios, ni los 1,856 adultos que murieron en el ao 2000, a causa de diarreas pues por razones morales y ticas esto no es posible. Al momento de tomar decisiones de poltica stas son, sin embargo, razones de peso para implementar las mejoras ambientales.

RENUNCIA

AL VALOR POTENCIAL EN LA CALIDAD DE PAISAJE

LA PRDIDA DEL BENEFICIO DERIVADO DEL TURISMO EN

TURISMO: GUATEMALA,

ASOCIADA A LA FALTA DE INVERSIN ESTRATGICA EN ESE SECTOR

Los ingresos de Guatemala y Costa Rica percibidos por concepto de turismo en el ao 2000 fueron de US$ 535.3 millones y de US$ 1,229.2 millones respectivamente. Por otro lado las inversiones de cada pas en tratamiento de basuras, seguridad y turismo ascienden a US$229.4 millones y US$ 303.3 millones para Guatemala y Costa Rica, respectivamente. Utilizando los datos anteriores para generar una relacin beneficio-costo se tiene que, por cada dlar invertido en Guatemala, el pas gana US$ 2.33, en tanto que Costa Rica gana US$ 4.05 dlares. Si se compara la inversin que cada pas hace por habitante, se tiene que Guatemala apenas invierte US$ 20, en tanto que Costa Rica invierte US$ 79, es decir Costa Rica invierte casi cuatro veces ms que Guatemala. Al aplicar esta lgica a los ingresos obtenidos por turismo, Guatemala percibe US $ 47 por habitante en tanto Costa Rica percibe US $322, lo cual es casi siete veces ms que Guatemala.

E L VALOR DE LA PRDIDA G UATEMALA ASOCIADA A LA

DEL RECURSO FORESTAL Y SUELO EN DEFORESTACIN ANUAL

La suma del valor de la madera y de la lea perdidos a causa de la deforestacin, en 54,000 hectreas por ao, el gasto adicional en abastecimiento de energa para el pas derivado y la depreciacin del recursos suelo en trminos de los nutrientes, da como resultado un total de US$ 226.43 millones; valor del bosque perdido por deforestacin.
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Para tener una mejor idea de lo representado por este valor, se decidi compararlo con el Producto Interno Bruto de Guatemala en el ao 2000 US$ 19, 404,855 miles y con el aporte del sector agrcola a este valor US$ 4,432,895 miles. Al utilizar estos valores como referencia se tiene que la degradacin equivale al 1.2% del PIB y poco ms del 5% del PIB agrcola.

E COTURISMO : E L C OSTA R ICA

CASO DE LAS TARIFAS DE INGRESO A PARQUES EN

En Costa Rica en abril de 1996, la tarifa de ingreso a parques nacionales para extranjeros fue reducida a $6, luego de que en algunos parques se haba fijado inicialmente en US $10. Las tarifas no han cambiado desde entonces. Las autoridades no han evaluado el impacto de dicha medida. Sin embargo un anlisis economtrico del aumento y descenso de las visitas acompaado de las variaciones en precios en 1994 realizado por Lindberg y Aylward (1999) confirma una demanda por visitas a parques relativamente poco elstica; en otras palabras el descenso en el nmero de visitas fue moderado si se compara el nivel al cual los precios fueron aumentados. Todo esto sugiere que los parques pudieron haber captado significativamente ms dinero si se hubieran dejado las tarifas altas iniciales.

L A REGULACIN C OSTA R ICA

HDRICA PARA LA PRODUCCIN DE

E NERGA

EN

En Costa Rica, el Proyecto Hidroelctrico La Esperanza, PHLE, en el Norte de Costa Rica, tiene un potencial de 6 MW. La mayor parte de las 3,400 hectreas de la cuenca usadas por el proyecto est localizada en El Bosque Lluvioso llamado Bosque Eterno de los Nios propiedad de la Liga de Conservacin de Monteverde, LCM. Por su parte, el PHLE se compromete, a travs del acuerdo, a pagar por los servicios ambientales proporcionados por las 3,000 hectreas de bosque localizadas en la cuenca. El contrato entre la LCM y el PHLE introduce diferentes cantidades a ser pagadas en diferentes fases del proyecto en lugar de un pago fijo durante toda la duracin del contrato. El contrato comienza con un pago de US$ 3 por hectrea al ao durante la fase de construccin y aumenta gradualmente hasta alcanzar los US$ 10 por hectrea al ao en el tercer y cuarto ao de operaciones De este punto, en adelante los pagos se basan en la tarifa de US$ 10 por hectrea al ao ligada a la produccin energtica y a la inflacin. Si la planta produce ms o menos energa, esto afectar proporcionalmente el pago a la LCM. El mecanismo de pago permite tambin hacer los ajustes correspondientes a los cambios de tarifa en el tiempo. Por lo tanto si la planta hidroelctrica produce ms energa la LCM recibe ms que los US$ 10 por hectrea al ao. De manera similar, si la tarifa
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elctrica aumenta tambin lo hace el pago a la LCM. La LCM se compromete, a cambio de los pagos, a: conservar y proteger el bosque existente en la cuenca usada por el PHLE; vigilar y repeler las invasiones que podran ocurrir en la cuenca; manejar el rea boscosa y financiar los pagos por su proteccin a los guardabosques y conseguir los medios econmicos necesarios para cumplir con su compromiso de conservacin.

LA

BIOPROSPECCIN :

EL

CASO DEL

INB IO

EN

C OSTA R ICA

La prospeccin de la biodiversidad consiste en la extraccin de pequeas muestras de la misma para ser usada en la investigacin de nuevos productos farmacuticos, biotecnolgicos y genticos, generalmente a una gran distancia de la fuente de la biodiversidad misma. La experiencia del Instituto de Biodiversidad, INBio, es probablemente el primer caso exitoso en el contexto de un pas en desarrollo. Con l se ha logrado un retorno financiero significativo para la biodiversidad a travs de contratos de bioprospeccin. Ello le ha dado al INBio un alto perfil a nivel internacional. El INBio recibi aproximadamente 1.3 millones de dlares de apoyo para su infraestructura. Aproximadamente el 10% de esta suma, es decir 100,000 dlares fueron encauzados al Ministerio del Ambiente y al Servicio Nacional de Parques a travs de un acuerdo formal entre las dos organizaciones. En este acuerdo se estipul que el 50% de cualquier regala recibida por una eventual comercializacin de productos sera compartida con el servicio de parques. Es claro que el acuerdo INBio-Merck jug un rol importante en la configuracin de las polticas del INBio y en los futuros acuerdos para la bioprospeccin.

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B IBLIOGRAFA
AYLWARD, Bruce. Economic Analysis of Land-use Change in a Watershed Context. Documentos tcnicos del Proyecto de Manejo Integrado de Recursos Naturales (MIRNA) en el Altiplano de Guatemala. MAGA-Banco Mundial. Guatemala, 2002. Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (IARNA), Universidad Rafael Landvar (URL) y Asociacin Instituto de Incidencia Ambiental (IIA). Perfil Ambiental de Guatemala: informe sobre el estado del ambiente y bases para su evaluacin sistemtica. Guatemala, 2004. Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (IARNA), Universidad Rafael Landvar (URL) y Asociacin Instituto de Incidencia Ambiental (IIA). Perfil Ambiental de Guatemala: tendencias y reflexiones sobre la gestin ambiental. Guatemala, 2006.

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180

Captulo

10

El paisaje como eslabn para la poltica ambiental: Experiencias en cuencas, corredores biolgicos y bosques modelo

Jos Joaqun Campos Olga Marta Corrales Milka Barriga

La cogestin debe hacerse con una visin de paisaje, de modo tal que se logre analizar de manera integral, la interrelacin de los componentes ambientales, sociales, econmicos e institucionales para la provisin sostenible de servicios ecosistmicos.

Un grupo de ciudadanos, unidos bajo el Bosque Modelo Jujuy, ha logrado un cambio en la categora de proteccin de la zona de Perilargos de Diques y Embalses, en Argentina. En Honduras, el organismo de cuenca de La Soledad, est iniciando la implementacin de un pago por servidumbre ecolgica como un piloto a una normativa en el tema. En Chile, articulando actores en conflicto, el Bosque Modelo Araucarias del Alto Malleco, ha logrado acordar una propuesta sobre el uso de la tierra que aspira a resolver los conflictos histricos en torno a los derechos de propiedad de la tierra. Qu tienen en comn estas iniciativas? Qu lecciones nos dan luz sobre los xitos de estas gestiones? La gobernanza participativa de los servicios ecosistmicos de los paisajes, habilita la sostenibilidad de mosaicos adaptativos de acuerdo con los nuevos paradigmas ambientales. Este ensayo identifica los factores de xito de estas iniciativas en torno a las tres dimensiones de su capital social: el capital social de cohesin basado la cercana y
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valorizacin del capital natural como propio; el capital social de articulacin construido en torno a la prevencin y manejo de conflictos, la apreciacin colectiva en torno a un propsito comn; y el capital social de incidencia fundamentado en los vnculos del paisaje. Estas afirmaciones se hacen a partir de la sistematizacin de experiencias en tres modelos de gestin a escala de paisaje en Amrica Latina: cuenca, corredores biolgicos y bosques modelo. Se recogen una serie de observaciones producto de un recorrido a lo largo de estas iniciativas elaborado mediante una alianza entre CUSO, Canadian University Service Offshore, LAC-Net, Red Regional de Bosques Modelo para Latinoamrica y El Caribe y el Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza CATIE. Las visitas se realizaron entre febrero y septiembre del 2006. El recorrido en estos paisajes incluy Argentina, Chile, Costa Rica, Honduras y Nicaragua en los tres modelos de gestin mencionados: bosques modelo, corredores biolgicos y cuencas hidrogrficas. El CATIE es anfitrin, socio y/o asesor en cada una de esas iniciativas; su involucramiento responde a su visin sobre la importancia de la cogestin adaptativa de los servicios ecosistmicos de los paisajes, como ambiente habilitador del desarrollo humano sostenible en la regin. Este enfoque de cogestin se convierte a la vez en un ambiente habilitador para la aplicacin de las polticas ambientales, al fortalecer la responsabilidad social de los actores y al mismo tiempo empodera y faculta a los actores locales para incidir en los proceso de formulacin de polticas, debido al fortalecimiento de su capital social y poltico. El anlisis de estas iniciativas es apreciativo, aunque no se trata de un estudio exhaustivo, la coincidencia en la valoracin es contundente. Finalmente, es oportuno poner en perspectiva, el contexto actual de nuestra regin y la importancia de estas iniciativas de gestin colectiva a escala de paisaje. En la Latinoamrica de hoy, el liderazgo articulador y la capacidad de construir sobre la confianza, es esencial. Habiendo conocido a muchos de estos lderes, no sobra atreverse a soar y creer que estos procesos podran contribuir a mejorar la gobernanza en los territorios rurales y de esta misma manera contribuir al bienestar de sus pobladores.

PARADIGMAS

GUA DE LA POLTICA AMBIENTAL

Anclados en los estadios de evolucin de los paradigmas de la gestin sostenible de los servicios ecosistmicos en nuestra regin, nos atrevemos a definir cuatro paradigmas:

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Produccin sostenible Produccin sostenible de uso mltiple Ecosistemas funcionales Paisajes funcionales

P RODUCCIN

SOSTENIBLE

En la visin de este paradigma el ser humano influye en la naturaleza. Su aspiracin es un flujo sostenible de los servicios ecosistmicos. Representa una evolucin desde un consumo depredador hacia una conciencia de que todo recurso natural renovable es agotable, si es utilizado de forma no sostenible. Polticas en torno a este paradigma son normalmente cabildeadas desde el punto de vista sectorial, por grupos de poder concientes e identificadas con los lmites de capacidad de carga de los insumos naturales en nuestra regin.

P RODUCCIN

SOSTENIBLE DE USO MLTIPLE

En la visin de este paradigma el ser humano contina aprovechando la naturaleza, sin embargo la aspiracin va ms all de la sostenibilidad de los productos. La aspiracin es explcita en torno a que la produccin sostenible sea consistente con servicios ecosistmicos. Principalmente el servicio de regulacin del recurso hdrico y servicios culturales de recreacin y contemplacin. Polticas nacionales y locales en torno a este paradigma van desde las polticas de comando y control, hasta las de mercado. (Campos et al. 2006).

E COSISTEMAS

NATURALES FUNCIONALES

La aspiracin sobre los ecosistemas naturales, es dar espacio a la naturaleza para su propia regeneracin. Esta visin refleja la valoracin de especies endmicas y la recuperacin de los servicios ecosistmicos. Las polticas en torno a este paradigma argumentan vedas, erradicacin de actividades humanas en zonas de anidacin o reproduccin de especies en peligro de extincin, y reas ncleo de proteccin absoluta. Aqu se integra la produccin y la proteccin de los recursos para la eficiente generacin de servicios ecosistmicos.

M ANEJO

ECOSISTMICO ADAPTATIVO DE PAISAJES

La visin de este paradigma est influenciada por la comprensin de las mltiples aspiraciones y los cambios inevitables producidos en la naturaleza por la presencia del ser humano. El enfoque evoluciona hacia la relevancia en las diversas funciones y
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servicios provedos por la naturaleza. Este enfoque requiere ampliar la vista hacia una escala espacial mayor y brindar voz a los mltiples valores que afectan estos paisajes. Es bajo este paradigma que se hace evidente la importancia de la gobernanza a escala de paisaje. La escala brinda entonces una plataforma relativamente slida, tanto desde una perspectiva ecolgica como social, en intervenciones de poltica con jurisdiccin local y con espritu de incidencia en niveles superiores. La Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio (PNUD 2005) brinda una imagen contundente al paradigma: el paisaje como un mosaico adaptado a los cambios y como el mejor escenario para la sostenibilidad de los servicios de los ecosistemas. Varios autores argumentan la necesidad de gestionar los ecosistemas, bajo un enfoque sistmico a escala de paisaje con el fin de conservar o restaurar la provisin de estos para la poblacin local.

LA

EVALUACIN DE LOS ECOSISTEMAS DEL MILENIO

Ms de 1360 cientficos de 95 pases contribuyeron a la generacin de la Evaluacin del Milenio sobre los Ecosistemas (PNUD 2005) por casi cuatro aos. Este estudio, de gran relevancia en la poltica ambiental actual, se enfoc en los servicios que brindan los ecosistemas. Este importante estudio identifica cuatro escenarios factibles para el uso de los ecosistemas, entre ellos: orquestacin mundial, orden desde la fuerza, mosaico adaptativo, y tecnojardn. De entre estos cuatro escenarios, consideramos al mosaico adaptativo, como el escenario que ms se ajusta a las tendencias latinoamericanas actuales, por que las sociedades, desarrollan un enfoque fuertemente proactivo con respecto a la gestin de los ecosistemas y las experiencias de estudio promueven alianzas y se articulan mediante redes de trabajo y aprendizaje que facultan a los actores locales a ser agentes de cambio ms que receptores de ayuda. El escenario de Orquestacin Mundial, muestra un enfoque reactivo a los problemas de los ecosistemas, mientras que el Orden desde la Fuerza, se refiere a un mundo fragmentado y regionalizado, con mnima interaccin; en tanto que Tecnojardn se enfoca en las posibilidades tecnolgicas y de ingeniera para obtener servicios ecosistmicos. Sin embargo, cabe tomar en cuenta, los supuestos del escenario los cuales sostienen que para el 2010, la mayora de los pases estn gastando cerca del 13% del PIB en educacin, comparado con el 3,5% promedio en el 2000, lo cual se convierte en una meta desafiante para todos los pases de la regin.

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LA

ESCALA DE PAISAJE

Surge una nueva concepcin territorial, la cual implica una visin amplia y abarcadora tomando en cuenta la dimensin poltica expresada en la democracia participativa, donde se aprecia la capacidad de autogestin del desarrollo, Bajo esta propuesta se construye una verdadera ciudadana rural enlazada con la realidad urbana local, la realidad nacional y la realidad global. Las experiencias estudiadas, dan cuenta de la variabilidad de los actores en el proceso y de la adaptabilidad de los objetivos a las oportunidades de contexto. Tanto el rea como los participantes, se han ido ajustando en el transcurso del tiempo. A medida que las instancias de toma de decisin colectiva a escala de paisaje se van consolidando y van clarificando sus objetivos, misin, visin y reas prioritarias de intervencin, los participantes irn variando, e irn impregnando a estas iniciativas sus sueos y aspiraciones comunes. En este sentido, el proceso se percibe como una construccin viva y dinmica en torno al dilogo sobre los servicios ecosistmicos del paisaje es mejor trabajar simultneamente en la definicin del rea del ecosistema y la determinacin de los actores relevantes quienes participarn en la seleccin y el manejo de esta rea (Shepherd, 2006) La escala del paisaje la determinan los corresponsables identificados con un servicio ecosistmico prioritario. En el caso del rgano de cuenca, prevalecen los lmites naturales de micro o sub-cuencas, pudiendo estar establecidas en dos o ms municipios como es el caso de las cuatro experiencias, sujeto de estudio. Cabe destacar que los lmites poltico-administrativos, muy a menudo, no corresponden a necesidades ambientales e incluso culturales de la sociedad del rea. La gestin a escala de paisaje, permite tener una visin mas amplia de la funcionalidad del ecosistema y la provisin de servicios, brindando un espacio adecuado para intervenciones integrales que procuren preservar los servicios ecosistmicos para las siguientes generaciones. Los bosques modelo abarcan mayores extensiones, incluyendo provincias y dentro de ellas municipios, con reas urbanas y rurales, procurando incidir en la reduccin de la pobreza Comprendida como la falta de oportunidades para acceder a servicios bsicos para una vida digna (Sen, 1998). Los corredores biolgicos abarcan paisajes insertos en ms de una unidad administrativa, sea este municipio o provincia, tratando siempre de evitar la fragmentacin del hbitat para ciertas especies consideradas prioritarias. El objetivo es en este caso favorecer la conectividad entre procesos ecolgicos relacionados con la diversidad.

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M ARCO

CONCEPTUAL DE GESTIN TERRITORIAL EN EL

CATIE

Definimos la gestin de servicios ecosistmicos a escala de paisaje como procesos de gestin de un territorio en un sentido amplio, tomando en cuenta la integracin entre sociedad, ambiente y economa. Esto con el fin de consensuar o restaurar la capacidad de ese territorio para proveer sosteniblemente bienes y servicios ecosistmicos a la sociedad, tanto dentro como fuera del mismo territorio. El CATIE, tal como innumerables centros de gestin del conocimiento en Latinoamrica, ha evolucionado con los retos y oportunidades del entorno regional. Bajo la visin de gestionar el conocimiento al servicio de un desarrollo equitativo y sostenible, hemos procurado desde identificar controles biolgicos a cultivos de exportacin, hasta en documentar que la cobertura forestal en un paisaje ganadero permite enlazar especies entre reas protegidas. Para poner la ciencia al servicio de tomadores de decisin a escala de paisaje, el CATIE facilita redes de lderes que procuran cambios sostenibles en territorios determinados. Nuestra experiencia en facilitar conocimiento en torno a paisajes ha demostrado cinco atributos bsicos para el xito de estas iniciativas: Gobernanza efectiva, que es la condicin necesaria para impulsar los siguientes elementos del marco conceptual; Construccin de una visin compartida, como muestra de los procesos de dilogo y planificacin de las acciones necesarias y las responsabilidades de los diversos involucrados; Mecanismos financieros, para poder implementar las acciones propuestas, incluyendo fondos ambientales, pagos por servicios ambientales, acceso a mercados, asistencia tcnica, etc.; Procesos de aprendizaje, mediante el monitoreo, la evaluacin, la sistematizacin y la reflexin, para hacer los ajustes necesarios a tiempo, bajo el enfoque de manejo adaptativo; y por ltimo; y Alianzas pblico-privadas, para desarrollar un sector empresarial, responsable y comprometido con la provisin de servicios ecosistmicos del paisaje y un sector pblico facilitador de un ambiente poltico, econmico y social habilitador para la innovacin y la incidencia. De forma consistente con el enfoque ecosistmico y la Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio y la gestin de servicios ecosistmicos, la visin de las intervenciones de
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inters responden a la escala donde un ecosistema pueda mantener la integridad de sus funciones; y responde al principio de subsidiaridad, donde la toma de decisin sobre el recurso natural se hace en el nivel ms cercano posible al recurso natural de inters.

T RES L OS

MODELOS DE COGESTIN ADAPTATIVA A ESCALA DE PAISAJE

COMITS DE CUENCA

Una cuenca es una unidad definida naturalmente, dentro de lmites establecidos por la divisoria geogrfica de las aguas. El manejo de cuencas consiste en el anlisis, proteccin, desarrollo, operacin y mantenimiento de la tierra, la vegetacin y el recurso agua, basado en la conservacin de todos los recursos para el beneficio de sus residentes y otras poblaciones. Concordantemente, un organismo de cogestin de cuencas es una unidad administrativa de manejo de la cuenca hidrogrfica, orientada a la gestin sostenible de la cuenca en el contexto de desarrollo regional y nacional de un pas. (Jimnez F. 2004). Los organismos de cuencas en este estudio reciben el apoyo del programa CATIEFOCUENCAS, que cuenta con el apoyo financiero de ASDI. En este estudio se visitaron los comits de cuencas de Jucuapa y del ro Aguas Calientes en Nicaragua; y la mesa sectorial de ambiente y produccin en la subcuenca Copn y el consejo de cuencas de la cuenca La Soledad en Honduras.

L OS

CORREDORES BIOLGICOS

Los corredores biolgicos son parte de las estrategias de conservacin que favorecen la migracin de materia gentica, entre las poblaciones aisladas que se estn tratando de conservar. Pero los corredores son ms que soluciones a problemas de conservacin: son oportunidades de hacer una gestin ambiental adecuada para una mejora de la calidad de vida de las personas involucradas. Se trata de armonizar diversos intereses en un espacio geogrfico concreto. Los corredores biolgicos de Mesoamrica son parte de la iniciativa del Corredor Biolgico Mesoamericano (CBM), que es un sistema de ordenamiento territorial conformado por ocho pases en total: Mxico, Honduras, Belice, Nicaragua, Guatemala, Costa Rica, El Salvador y Panam. El corredor biolgico sujeto de estudio, es el Corredor Biolgico de la Cordillera Volcnica Central y Talamanca, ubicado en Costa Rica. Anteriormente era llamado Corredor Biolgico Turrialba-Jimnez CBTJ y se gest en 1999, con el inicio del Corredor Biolgico Centroamericano CBM el cual se aprob formalmente durante la XIX Cumbre de Presidentes Centroamericanos en Panam, en 1997.
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L OS

BOSQUES MODELO

En materia de gestin, un bosque modelo es una alianza voluntaria cuyos miembros representan plenamente las fuerzas ambientales, sociales y econmicas de una regin. La alianza trabaja para definir una visin compartida sobre la gestin forestal sostenible y procura concretar esa visin en beneficio de todas las partes interesadas. Estas alianzas operan sobre la base de la transparencia y el consenso. Un bosque modelo se desarrolla a escala de paisaje, lo cual engloba los usos de un determinado ecosistema a nivel operativo, incluyendo reas boscosas productivas y de proteccin, zonas agrcolas y ganaderas, reas protegidas, cuerpos de agua y centros de poblacin. Puede abarcar cuencas hidrogrficas enteras o divisiones polticas que abarcan varios ecosistemas dentro de un mismo pas. (Sitio web de la Secretara de la Red Internacional de Bosques Modelo). Los bosques modelo de la regin, convergen en la Red Regional de Bosques Modelo para Amrica Latina y El Caribe con sede en Costa Rica y prximamente se convertir en la Red Iberoamericana. A su vez forma parte de la Secretara Internacional de Bosques Modelo, con sede en Canad. Los bosques modelo sujetos de estudio fueron: Formosa y Jujuy en Argentina; Araucarias de Alto Malleco y Chilo en Chile; y Reventazn en Costa Rica.

C APITAL

SOCIAL DINMICO EN MOSAICOS ADAPTATIVOS

El proceso en todos los modelos a escala de paisaje ha mostrado su eficiencia en la generacin de alianzas personales e institucionales, que le brindan valor agregado al proceso y compensaciones no monetarias a sus miembros. Las alianzas en red sirven como plataformas para el fortalecimiento del capital humano, social y poltico provocando un ambiente habilitador para la incidencia en mbitos de toma de decisiones y la innovacin. El enfoque de medios de vida sostenibles ofrece un marco coherente e integrado de anlisis sistmico entre aspectos sociales, econmicos y ambientales. Este concepto brinda la oportunidad de visibilizar los activos, o capitales, y la interaccin entre ellos para identificar como afectan los medios de vida de las personas, los hogares o las comunidades. Normalmente se identifican cinco a siete capitales. En forma consistente se mencionan al capital financiero, natural, humano, fsico y social. El capital social, Putnam (1994) consiste en asociaciones horizontales entre personas. Incluye redes y conjuntos de normas que afectan la productividad de la comunidad. Las normas y redes facilitan la coordinacin y cooperacin en beneficio de los asociados. El capital que vincula el quehacer interno con la proyeccin externa exitosa, es el capital social, que facilita la articulacin interna de las personas e instituciones miembros
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de las iniciativas de gobernanza ambiental, as como la vinculacin con el exterior, mediante lazos de cooperacin, establecidos a travs de redes o alianzas, tanto personales, como institucionales. El dilogo entre el debate terico y la investigacin emprica, muestra la existencia de tres escalas de capital social: individual, grupal y comunitario, as como tambin muestra tres tipos principales de capital social: de cohesin (bonding), de articulacin (bridging) y de incidencia (linking).

EL CAPITAL SOCIAL DE COHESIN BASADO EN EL CAPITAL NATURAL

El capital social, est expresado por lazos entre gente de caractersticas fsicas, sociales, culturales o ideolgicas compatibles. Por ejemplo: miembros de una familia, de una comunidad, amigos cercanos o colegas de trabajo (Goattret et al. 2000, Woolcock, 1999). Se apoya en lazos formados desde la experiencia vivida en comn y de valores especficos compartidos por cierto grupo social, conformando su identidad como grupo (Abramovay et al. 2006).

EL

CONFLICTO AMBIENTAL LATENTE COMO CATAPULTA DEL DILOGO

La participacin, genera procesos complejos y dinmicos, donde la friccin es predecible. Por eso, el tema de manejo de conflictos ha probado ser un componente til para la gobernanza sostenible a escala de paisaje. Ms all de la participacin, se trata de diferentes intereses, posiciones y puntos de vista sobre el acceso y uso de los servicios ecosistmicos y sobre quienes tienen la potestad de decidir sobre los mismos. Los modelos estudiados son vlidos para canalizar y mediar estas contradicciones de manera constructiva. La experiencia demuestra que es beneficioso poner a disposicin pblica, informacin suficiente, transparente, relevante y fiable. As tambin es beneficioso contar con reglas, y garantizar la rendicin de cuentas y la corresponsabilidad de los actores pblicos y privados. Para todo esto, la experiencia igualmente muestra que los corresponsables, deben contar con las capacidades que permitan su participacin activa. Se ha sealado la existencia de riesgos y costos en la participacin de la sociedad civil, pues los representantes pueden carecer de capacidad, legitimidad o rendicin de cuentas ante quienes afirman representar (Banco Mundial, 2006a; Torres y Rod, 2004) y pueden estar separados del sector civil. Banco Mundial (2006), tambin menciona que la participacin incrementa el tiempo requerido para preparar un producto y expone el producto a un examen riguroso, el cual invita a los detractores a proclamar sus opiniones (Banco Mundial, 2006a). Tales observaciones pueden ser justificadas bajo esquemas de tiempo establecidos por el ciclo de un proyecto que representa un compromiso previo ante directores, ya que los procesos de consulta participativa generalmente precisan
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tiempos ms extensos. Sin embargo, la evidencia sugiere que los beneficios relacionados con la sostenibilidad y el impacto de los proyectos en el largo plazo, supera a los costos de un proceso altamente participativo. Creemos que en muchas situaciones debemos privilegiar y poner atencin al proceso ms que al producto, pues el proceso es el que ms puede contribuir en crear las condiciones que habiliten una gobernanza mas efectiva y sostenible y adems garantizar la sostenibilidad de las acciones a travs del tiempo. Con el apoyo del organismo de cuencas, la municipalidad de Valle de ngeles, logr detener la urbanizacin en zonas de recarga, donde los terrenos por la gran belleza escnica suelen ser muy codiciados. Los pueblos, solo pueden crecer hasta donde el agua lo permite. Sin fuentes de agua adecuadas la vida se hace imposible y se generan conflictos (J.M. Gonzlez, 2006. Valle de ngeles-Honduras). El estudio revel los retos de un conflicto ambiental en la realidad histrica particular chilena en palabras de entrevistados: En Chile no existe sociedad civil, ya que con la dictadura, las personas se acostumbraron a que otros tomen sus decisiones (Mario Rivas, 2006. DAS-BMAAM). La dictadura nos hizo perder mucho peso en la participacin y nos cuesta recuperarlo, no hay ejercicio ciudadano. La prctica del vnculo con el otro y la confianza, eran cuestiones medio perdidas, era complicado manejar eso y an estamos tratando de mejorar ese aspecto. () En BM, se ha hecho un esfuerzo para transformar a los participantes en actores (Claudio Sandoval, 2006. Bosque Modelo Alto MallecoBMAAM). Los BM aspiran ser un espacio neutro donde se empodere el dilogo en torno a una visin comn; para ello los representantes del sector comunitario son electos democrticamente por su comunidad para ejercer la representacin. En BMAAM, siete representantes de la comunidad campesina, e indgena son directores y forman parte de un directorio amplio de 25 representantes. El ao 2004 en Chile, el BMAAM fue distinguido con el Premio Nacional a la Innovacin Ciudadana, otorgado por la Fundacin para la Superacin de la Pobreza. El premio ha reconocido la generacin de una plataforma vlida para la interlocucin consensuada a nivel intersectorial. En la zona que hoy es el rea de intervencin de BMAAM, existi un conflicto histrico entre las comunidades indgenas Mapuche y el Estado chileno, por la reclamacin de los derechos de propiedad y usufructo de los recursos naturales. Adems del estmulo material que el premio represent, significa que el concepto de bosque modelo viene a ser un enfoque de gestin territorial novedoso que busca
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soluciones a los temas del desarrollo local en ecosistemas forestales con inclusin de la gente como actores relevantes y nicos constructores verdaderos de un futuro mejor (F. Mendoza, 2004. RRBM) y en (www.chiloeweb.com).

C IENCIA

AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS

El que una universidad o centro de investigacin se involucre en iniciativas relevantes de gestin a escala de paisaje, permite brindar a tomadores de decisin conocimientos a demanda, por un lado. Por el otro, permite a los investigadores y estudiantes aprender a responder a una realidad concreta y aplicada, concientes de que su investigacin es til y afecta a comunidades en un paisaje determinado. Adems propicia el desarrollo de investigaciones interdisciplinarias e integrales con un alto nivel de participacin con base en la informacin existente y la generacin de nueva informacin, es decir que, reconoce el conocimiento de las comunidades como vlido desde el punto de vista cientfico. La evidencia sugiere que la informacin generada de forma rigurosa por un ente acadmico, tiene la tendencia a ser percibida como neutral por todos los actores en un paisaje. Ello ayuda a catapultar el dilogo constructivo, pasando a un segundo plano las diferencias eventualmente ideolgicas e histricas. Los planes de cogestin de los organismos de cuenca, cuentan con un detallado diagnstico del paisaje de intervencin. Los BM cuentan con una gua de adhesin a la Red, la cual incluye el requerimiento de contar con un diagnstico del paisaje de influencia. Se puede citar como ejemplo, que el BMR bas su creacin en una tesis de maestra del CATIE, que diagnostic la situacin inicial y la factibilidad de la formacin de un BM. El CBCVCT tambin se vio fortalecido por varias investigaciones de tesis, las cuales ao a ao van complementando un diagnstico completo de la zona, sumamente necesario a nivel de conservacin biolgica, que es su objetivo primordial. En todas las experiencias, la comunidad y las instituciones involucradas, se convierten en verdaderos corresponsables de su desarrollo, aportando con los recursos que tengan disponibles, que pueden no siempre ser recursos financieros, pero si mano de obra, tiempo y compromiso para llevar adelante alguna iniciativa. Un claro ejemplo se da en la cuenca La Soledad, ubicada en el Municipio de Valle de ngeles, Honduras, donde se han desarrollado los llamados contratos vinculantes, los cuales son arreglos entre el municipio y los productores que estn en la cuenca o en la periferia inmediata de la misma. Estos contratos procuran revertir la degradacin ambiental en la zona, estableciendo un incentivo econmico a cambio de que los productores usen prcticas sostenibles.
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En Copn Honduras, varias investigaciones con un enfoque de investigacin-accinparticipativa, estn contribuyendo al diseo e implementacin de un novedoso esquema de pago por servicios ecosistmicos, liderado por el municipio que aspira a ser implementado en otras subcuencas vecinas.

L A G ESTIN

DEL RIESGO COMO FACTOR DE COHESIN

En Honduras, despus del Huracn Mitch, se comenzaron a gestar iniciativas de concertacin intersectorial con el propsito de prevenir nuevas situaciones de riesgo. Es as como en 1999 se gesta la Mancomunidad de cuatro municipios de Honduras, llamada MARCORSARIC, la cual cuenta a partir del ao 2003, con un Plan Estratgico de Desarrollo Territorial. En este plan se estipula la existencia de Mesas Sectoriales, concordante con los planes sectoriales de desarrollo de la mancomunidad. El primer rea sectorial que MANCORSARIC puso en marcha, fue la Mesa Sectorial de Salud, con excelentes resultados en el corto plazo. El gobierno nacional, descentraliz los servicios de salud materno infantil, en un Hospital fundado para el efecto en la Mancomunidad, constituyndose en la primera experiencia de este tipo en Honduras. En el ao 2006, se dio vida a la Mesa Sectorial de Ambiente y Produccin, la cual viene a ser el organismo de cuenca, identificando a sus socios y diseando su Plan de Cogestin equivalente al plan sectorial para los prximos 10 aos. La percepcin recogida en el estudio es que estos planes de largo plazo en los organismos de cuenca de Honduras tienden a cumplirse. Los partidos polticos, procuran comprometerse en campaa, para proseguir iniciativas con buenos resultados. La propia sociedad exige a sus candidatos el respeto a los procesos de desarrollo en marcha. Precisamente as los candidatos de la MANCORSARIC, se comprometieron en su momento a sostener el plan y el proceso, respetando las mesas sectoriales creadas e impulsando sus actividades. Es as como la reaccin para prevenir la rplica de la tragedia provocada por el Huracn Mitch, ha fortalecido la institucionalidad ambiental a escala de paisaje, confirmando que en muchos casos las crisis ambientales pueden convertirse en un detonante de acciones colectivas tal como sucedi en Hojancha Costa Rica. (Salazar et al. 2005).

EL

CAPITAL SOCIAL DE ARTICULACIN APLICADO AL PAISAJE

Consiste en lazos de personas las cuales no comparten caractersticas comunes. (Gittell y Vidal, 1998; Putnam, 1994; Narayan, 2002). La dimensin de capital social de articulacin, refleja la apertura de los grupos sociales a los que les son diferentes y que no poseen los elementos bsicos de identificacin, a partir de los cuales ellos mismos se
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constituyen, o sea, la capacidad de cruzar e ir ms all de las fronteras y el universo cognitivo de reconocimiento mutuo (Abramovay et al. 2006). Con el trmino participativo, debemos entender el respeto al punto de vista de la poblacin, del gobierno, del sector privado y por supuesto de los socios, tcnicos o acadmicos. Hay algunos temas que no salen cuando es solamente participativo/comunitario, por ejemplo la priorizacin de reas crticas de zonas de recarga, que no prioriza la poblacin por que no conoce el tema, he ah el valor del conocimiento tcnico (J. Len, 2006).

P LANIFICACIN

PARTICIPATIVA COMO CATALIZADORA DEL DILOGO

En relacin a la planificacin, es necesario destacar no solo el plan como producto, sino el proceso de elaboracin del mismo. En las experiencias presentadas en este estudio, la participacin intersectorial activa en cada proceso es un factor integrador de sus miembros y diferenciador de la iniciativa. Ejemplos interesantes los encontramos en el programa FOCUENCAS II, el cual cuenta con una gua para elaborar planes de cogestin, socializada en mayo de 2005. Los organismos de cuencas comprometidos con el programa, tienen la misin de elaborar un plan de cogestin de largo plazo. Otro ejemplo interesante, de ms largo plazo, se localiza en el Petn. Con apoyo de gestores del conocimiento, en cuenta el CATIE, el proceso de concesiones forestales comunitarias de Petn, INAB, CONAP y las comunidades, crearon todo el aparataje tcnico-legal para su operativizacin; que en su momento sent los precedentes para herramientas de gestin innovadoras tales como contratos, planes de manejo, inventarios, planes anuales y estudios de impacto ambiental etc. El plan de cogestin de la subcuenca del Ro Copn-Honduras, tiene un horizonte de 10 aos. Sin embargo, ms all del resultado, el proceso participativo de elaboracin consigui que los actores involucrados de la zona, en principio convocados, o adeptos segn su inters, se conozcan entre s y puedan identificar sus fortalezas comunes. El proceso fue recreativo e inductivo, lo cual facilit condiciones para la generacin de capital social. El resultado fue la eleccin de una mesa directiva, donde los representantes reflejan relaciones cordiales y de confianza mutua, lo cual reduce significativamente costos de transaccin entre actores. En este entendido, el BMAAM tambin ha tenido una experiencia interesante durante el diseo participativo de su plan 2006-2010, el cual adems cuenta con un sistema de monitoreo y evaluacin que se espera empiece a funcionar a partir del 2007, el cual nos mostrar los avances conseguidos por el bosque modelo.

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CONFIANZA

CREADA POR TRANSPARENCIA ANTE COMPROMISOS MUTUOS

Dar y pedir cuentas a quienes nos representan es bastin del paradigma de desarrollo sostenible. La legitimidad de las iniciativas sostenibles a escala de paisajes se indica una vez completa la planificacin, con ejercicios de seguimiento y evaluacin de forma peridica y consistente. La gerencia de los BM por lo general, presenta informes al directorio en cada reunin, sobre los avances y el cumplimiento de acuerdos. Otro mecanismo usado por los BM latinoamericanos, son las reuniones de evaluacin a fin de ao, donde se realizan balances sobre todo lo acontecido durante el ao. Las evaluaciones financieras igualmente son socializadas en esta oportunidad. En el caso de la gerencia de LAC-Net, estos informes se hacen efectivos como pblicos mediante la pgina Web, donde se mantienen disponibles a BM, directores y pblico en general. En la prctica se ha podido identificar la experiencia del BMJ en la elaboracin de memorias anuales sintticas y claras, de una extensin no mayor a cinco pginas, las cuales detallan el quehacer anual y muestran los acuerdos a los que se arrib durante el ao. Esta memoria es difundida entre los miembros del directorio y la asamblea y podra por su extensin llegar con facilidad a tomadores de decisiones. El BMCh ha elaborado una memoria quinquenal 1998-2002, si la prctica se instaura como peridica, se esperara un producto similar para el perodo 2003-2007. La gerencia del BMR presenta informes semestrales al Directorio, aunque no est formalmente establecido en los estatutos, pero es una poltica institucionalizada al interior de la organizacin. En la subcuenca de Aguas Calientes, en Somoto-Nicaragua, adems del organismo de cuenca, existen comits de cuenca comarcales los cuales aprovechando la Ley de Participacin Ciudadana implementan un proceso representativo de base a nivel comunitario o comarcal. Estos comits nombran a sus representantes para el organismo de cuenca bi-municipal, lo cual facilita la transferencia de informacin desde y hacia el organismo de cuencas con la poblacin de base. El programa FOCUENCAS ha establecido un sitio Web interactivo, www.portalcuencas.net, donde los involucrados en estas iniciativas pueden incluir documentos que se van elaborando peridica o eventualmente y consultar documentos de las otras experiencias. En este sitio, los involucrados pueden encontrar informes generados por cada oficina local de FOCUENCAS, que trabaja en estrecha colaboracin al OC, como de cada informe de apoyo tcnico del CATIE.

LA

HORIZONTALIDAD COMO PRINCIPIO

Segn el Banco Mundial (2002), algunos actores sociales son exigentes, elocuentes, influyentes, y estn bien organizados. Otros son invisibles e inaudibles por lo tanto el reto
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se basa en promover la equidad y brindar el estmulo para la participacin plural y democrtica. Las experiencias sujetos del presente estudio, tienen la ventaja de convocar a gran cantidad de sectores sociales y personas voluntarias interesadas en la comunidad, para constituirse en sus miembros. La sociedad civil ocupa un lugar importante en articular demandas por un buen gobierno, lo cual a su vez promueve la auditoria social y disminuye la corrupcin. Las organizaciones de la sociedad civil pueden trabajar a la par con los procesos polticos, no necesitan competir, y en conjunto estos actores pueden asegurar que prime la tolerancia y existan oportunidades para el debate abierto, incluyendo a los que han sido discriminados o ignorados y que el marco legal proteja la propiedad y los derechos de los individuos (Banco Mundial, 2006a) En la mayora de los pases en desarrollo, la participacin tiene lugar a travs de intermediarios: dirigentes de grupos sociales, voceros, jefes de aldea, funcionarios, cuya legitimidad est determinada en gran medida por prcticas consuetudinarias. Los actores sociales tienen intereses vinculados con los resultados de las iniciativas -hay algo en juego para ellos- y pueden tener cierto grado de influencia en el alcance de resultados. Para que la participacin de los actores sociales sea eficaz, es menester comprender sus intereses particulares y su grado de influencia (Banco Mundial, 2002). No slo cmo las polticas impactan en los sujetos sociales, sino cmo stos pueden impactar sobre las polticas (Freindenberg, 2000: 272). Por lo general la disponibilidad e inters de cada miembro para trabajar en uno u otro tema es el factor que define su rol en el bosque modelo. Nunca nos ha pesado la estructura, todos trabajan por igual. En todo es preciso un orden y una coordinacin, pero esto no pesa, es una suma de voluntades (Taller de sistematizacin, BMJ; 2006).

EL CAPITAL SOCIAL DE INCIDENCIA FUNDAMENTADO EN UNA VISIN COMN

Esta dimensin se refiere a los lazos con personas en posiciones de autoridad, como representantes pblicos e instituciones privadas en una relacin vertical. Se refiere a la efectividad de la agrupacin a escala de paisaje para acceder y afectar normativas o decisiones a nivel superior, sea sta provincial, nacional o federal. (Woolcock, 1999; Banco Mundial, 2000) Los bosques modelo centran su atencin en los recursos forestales y su relacin e impacto con el resto de la naturaleza. Del mismo modo, los organismos de cuenca priorizan el recurso agua, como recurso integrador de los intereses de los diferentes participantes, lo cual impulsa un enfoque integral dirigido a preservar las fuentes de agua.
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De este modo, la evidencia sugiere que una de las claves para involucrar activamente a la poblacin es la identificacin de los servicios ecosistmicos prioritarios para la sociedad del rea. De tal modo, que los intereses particulares converjan en la conservacin de recursos comunes. Un enfoque integral y mutidisciplinario que surja de la diversidad propia de una sociedad, lograr desarrollo sostenible. Por su parte, los corredores biolgicos no deben perder de vista el objetivo de la conservacin de la diversidad biolgica en primera instancia y para esto trabajar con un enfoque integral de conservacin de todos los recursos del corredor, para preservar el hbitat. Pero, finalmente, todos buscan consensuar o restaurar la capacidad de esos espacios territoriales para proveer servicios ecosistmicos fundamentales para el bienestar humano.

A LIANZAS

COLABORATIVAS EN RED

Los bosques modelo, una vez aceptados como tales, se adhieren a una red global, donde la mxima instancia de gobernanza a nivel regional es el Directorio de LAC-Net conformado por las mximas autoridades a nivel forestal/ambiental de los pases miembros, los cuales se renen dos veces al ao en alguno de los pases de la Red, adems de representantes de los bosques modelo y de organizaciones socias y patrocinadoras. En esta instancia se proponen buenas prcticas, se comparten lecciones aprendidas y se discuten polticas por aplicar en los bosques modelo de LAC-Net. Hasta julio del 2006, la representacin en el directorio se limitaba a representantes estatales a nivel federal o de gobierno central. Recientemente el directorio de la Red Regional ha resuelto integrar en su seno, un gerente de bosque modelo por pas. Ello brinda un espacio clave de incidencia entre bosques modelo y autoridades que inciden sobre la provisin de servicios ecosistmicos en cada pas. Otra red de gestin de servicios ecosistmicos, es el Corredor Biolgico Centroamericano-CBM, del cual es parte el Corredor Biolgico de la Cordillera Volcnica Central y Salamanca, CBCVCT, de Costa Rica. Esta red est conformada por catorce corredores, en una comisin nacional que rene comisiones locales, que a su vez actan en apoyo directo al proyecto CBM.

LA

APRECIACIN DE UN HORIZONTE PROPIO

En los BM y el CB visitados es evidente la visin comn de los miembros de estas iniciativas la cual ha otorgado a la visin comn, un valor superior al de sus intereses individuales. Por ejemplo en el CBCVCT, an cuando el compromiso es informal y no

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media un decreto o convenio regulador de su existencia, sus miembros trabajan por conviccin, en cada una de las iniciativas de Corredor Biolgico. Los comits comunales de cuenca en Nicaragua, han sido creados como representaciones comunales o comarcales del propio comit de cuenca local sea municipal o bimunicipal y trabaja en territorios pequeos. La poblacin est vinculada y convive en espacios cercanos, lo cual facilita la representatividad y el acercamiento de los representantes con las bases. El ao 2006 despus de la fase de eleccin de los miembros de la Junta Directiva de los CCC, gran parte de sus integrantes quedaron reelectos y el gobierno municipal les otorg credenciales. Esto logr un impacto importante en el grado de identificacin de estas personas con la iniciativa. El orgullo por tener una credencial del OC fue tangible durante nuestras visitas.

L IGANDO

NORMATIVA SUPERIOR AL PAISAJE

Por su conformacin y la capacidad de convocatoria a escala de paisaje, los bosques modelo son antesala para la generacin de normativa con mayor jurisdiccin. Alrededor del ao 2001, el BMJ comenz a impulsar el proceso de planificacin y proteccin de los embalses de la zona de Perilagos de Diques y Embalses. En noviembre de 2001 se consolid el organismo de la cuenca, aprobado en mayo de 2002 y fue el germen de la Ley Provincial N5378, que crea el organismo de cuenca, que actualmente trabaja con el auxilio de una Comisin Asesora, de la cual, el BM Jujuy es miembro pleno. Actualmente, el BMAAM tiene agendado el tema de tratamiento de polticas forestales. Es percepcin de los entrevistados que el marco legal chileno data de los aos 30 y requiere actualizacin. BMAAM cuenta entre sus miembros con la Corporacin Nacional Forestal, rgano estatal mediante el cual se procurar consultar y agendar el tema en mbitos superiores de toma de decisiones a nivel nacional. Asimismo fue tangible como los ciudadanos cuentan con el BM para hacer llegar sus preocupaciones en torno a la poltica nacional que afecta sus decisiones. Bosque Modelo, pidi la aclaratoria, directamente a CONAF, pero hasta hoy no recibimos respuesta. Yo tena planeado plantar 300 hectreas, y me qued con 5 hectreas no quiero seguir plantando si me niegan el derecho al uso de mi propiedad privada (Jos Chahn, Empresario Forestal, 2006. BMAAM). Cabe resaltar que tanto en Honduras como en Nicaragua, las experiencias sujetas de estudio, cuentan con apoyo y aval de los gobiernos municipales y aunque cabe la posibilidad de elegir a cualquier miembro del OC, como presidente de la Junta Directiva, o equivalente. Los miembros han decido estrategias, tales como mantener a la cabeza del organismo, al representante de la Alcalda, quien es relativamente estable en el cargo y tiene la misin ciudadana de gestar el desarrollo municipal. Los OC cuentan con oficinas
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dotadas por el gobierno municipal en sus propias instalaciones, lo cual facilita la comunicacin e interrelacin con la comunidad, autoridades y organismos de cooperacin.

I NCIDENCIA

EN MECANISMOS FINANCIEROS INNOVADORES

Los mecanismos financieros han sido tiles herramientas para promover cambios en la actitud ante el ambiente y para fortalecer el capital financiero en estos espacios territoriales y a nivel de los hogares y organizacin de base.

A LIANZAS

ESTRATGICAS CON DONANTES CLAVE

El Programa de Pequeas Donaciones PPD-PNUD apoya el proyecto de consolidacin del Corredor Biolgico de la Cordillera Volcnica Central y Talamanca, por dos aos. Para ello incentiva actividades que busquen consolidar la conectividad para la conservacin de la biodiversidad silvestre, integrando la conservacin de los ecosistemas y el desarrollo de actividades productivas sostenibles. Este es un fondo que responde a demandas concretas de comunidades organizadas y requiere contrapartidas y aportes de las instituciones miembro del comit gestor. Por ejemplo el CATIE, ha apoyado en el desarrollo de investigaciones cientficas.

PAGO

POR SERVICIO ECOSISTMICO HDRICO

Uno de estos mecanismos financieros de incentivo es el pago por servicio ecosistmico hdrico, PSAH, en Copn, Honduras, siendo la experiencia que ms ha avanzado en este aspecto de entre los casos estudiados, donde se tienen 20 contratos de PSAH, que inician a principios del 2007, con productores y ganaderos, ubicados en la parte alta y media de la cuenca. Estos pagos se cubrirn con fondos de la comunidad, expresados por su disponibilidad de pago y subvencionados por el fondo ambiental, a cargo de la MANCORSARIC, segn datos aportados en entrevista por Josu Len, en el 2006.

M ICROCRDITO

PARA ECOPRODUCTOS

En las experiencias en estudio se han desarrollado algunos mecanismos que procuran incentivar del uso sostenible de los servicios ecosistmicos, entre los que se destaca la experiencia de microcrdito destinada a la poblacin ms desposeda de la Isla de Chilo en Chile, el Fondo Minga del BM Chilo. Aunque en sus primeros aos el microcrdito era subsidiado actualmente tiende a autosostenerse en el largo plazo, actualmente el Fondo puede cubrir el 20% de su gasto operativo. Est destinado a grupos de 5 a 15
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personas, con menos de US$ 100 de ingresos mensuales. La cantidad de crditos ha crecido, de 100 para el ao 2003 a 600 crditos aproximadamente en el ao 2006. Del total de beneficiarios, 85% son mujeres. Se han realizado visitas de estudio de esta experiencia por parte de otros BM de la Red y se procura replicarla.

C ONCURSOS

DE PROYECTOS

En la subcuenca de Aguas Calientes-Nicaragua, se ha llevado a cabo, durante el ao 2006, la primera licitacin de proyectos bajo el fondo ambiental. Estos proyectos han contado con una revisin tcnica exhaustiva, facilitada por una comisin de seleccin de proyectos compuesta por tesistas del CATIE, a la direccin del secretario tcnico del Comit de Cuenca y la coordinadora local de FOCUENCAS II. Similarmente, los BMs llevan a cabo concursos de proyectos. En el caso del BMCh, los socios han aportado, cada vez en mayor proporcin al fondo para el concurso anual, debido a los buenos resultados y la participacin de la poblacin. Ahora, el aporte anual de BMCh es de US$ 10.000, consiguiendo un monto total para el concurso de aproximado de US$ 150.000 al ao, destinados a proyectos propuestos por la comunidad.

G ESTIN

SOSTENIBLE DE SERVICIOS ECOSISTMICOS COMO PROCESO DE

APRENDIZAJE Y MEJORA

Como sostiene la Evaluacin de Ecosistemas del Milenio (2005): Un conjunto efectivo de respuestas que aseguren una gestin sostenible de los ecosistemas requiere cambios sustanciales en las instituciones y en la gobernanza, en las polticas econmicas e incentivos, en los factores sociales y de comportamiento, y en la tecnologa y los conocimientos, los cuales podran disminuir considerablemente la severidad de esos problemas en las prximas dcadas (EEM, 2005). Preocupantemente, el Informe PNUD 2004 sobre la Democracia en Amrica Latina, seala que en 18 pases latinoamericanos, solo el 43% de los ciudadanos estn plenamente convencidos del valor de la democracia, mientras que un 30.5% est indeciso y 26.5% tiene una opinin negativa de sta; el 54% sostiene que preferiran un rgimen autoritario por sobre uno democrtico, si el primero resolviera las necesidades econmicas. Siendo una regin con una democracia joven y poco arraigada y con una gran parte de su poblacin sumida en la pobreza y desigual distribucin del ingreso, las respuestas mencionadas en el Informe PNUD, no extraan. Segn CEPAL (2006), alrededor del 25% de los habitantes de Amrica Latina, vive con menos de US$ 2 al da y en la mayora de las sociedades latinoamericanas el 10% ms rico de la poblacin, recibe entre 40% y 47%
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del ingreso total, mientras que el 10% ms pobre recibe slo entre 2 y 4% (de Ferranti, David et al., 2003). Los pases de Amrica Latina y el Caribe son los que presentan la mayor desigualdad del mundo, con la sola excepcin de frica Subsahariana (Banco Mundial, 2006). En Amrica Latina es comn encontrar organizaciones civiles que estn orientadas a intereses especficos, incluso intereses polticos (BM 2006) y persiste el riesgo de crear grupos informados los cuales acaban convirtindose en grupos de presin que condicionan el proceso de toma de decisiones y pueden acabar lesionando el inters pblico por determinados intereses sectoriales o particulares, lo cual slo se puede evitar a travs de mecanismos de participacin ciudadana que permitan gestionar el pluralismo para una eficaz toma de decisiones (Torres y Rod, 2004). En este sentido los casos estudiados revelan el potencial que existe de fortalecer la democracia y la gobernanza mediante procesos participativos y colaborativos de gestin de servicios ecosistmicos a nivel de paisaje o territorio, partiendo de un proceso social el cual incluya una gobernanza efectiva, una visin compartida, procesos de aprendizaje, alianzas publico-privadas y mecanismos financieros con impacto ambiental.

C ONCLUSIONES
Es de suma importancia el impulso a iniciativas de gestin conjunta de servicios ecosistmicos, pues por medio de la responsabilidad y el trabajo compartido, entre instituciones pblicas, privadas y poblacin en general, se pueden lograr sinergias y otros efectos que contribuyen al bienestar general de la poblacin. La cogestin debe hacerse con una visin de paisaje, de modo tal que se logre analizar de manera integral, la interrelacin de los componentes ambientales, sociales, econmicos e institucionales para la provisin sostenible de servicios ecosistmicos. El paisaje es una escala de accin que permite vincular de modo fluido, polticas ambientales con acciones concretas en un terreno lo suficientemente amplio, como para tener impactos efectivos. Este enfoque puede contribuir a la mejora de los capitales que conforman los medios de vida de los pobladores involucrados, de modo que se genere un crculo virtuoso, donde los componentes bsicos del enfoque se refuerzan por los capitales humano, social, fsico, financiero y natural; al igual que los capitales son reforzados por la gobernanza efectiva, la visin compartida, los procesos de aprendizaje, las alianzas en red y los mecanismos financieros, existentes en el paisaje.

200

Toda iniciativa de gestin ambiental comunitaria, es un germen de polticas aplicables. Ello debido a los procesos de concertacin y engranaje entre intereses diversos. La evidencia sugiere que la incidencia poltica es posible y de ms fcil acceso cuando existe un capital social suficiente. Nos sugiere adems que la apreciacin comn de un ecosistema es germen fructfero a este capital Las plataformas de concertacin a las que nos referimos en el texto han mostrado tener la suficiente capacidad para convocar a diversos sectores sociales en la discusin de temas ambientales actuales, de inters comunitario. Por tanto es preciso que estas iniciativas se difundan y dejen de ser iniciativas aisladas, sino que se transformen en una cultura que lleve al desarrollo sostenible.

201

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A NEXO
Objetivos superiores explcitos de cada modelo estudiado
Aguas Calientes Instituciones y pobladores planifican y desarrollan actividades de forma integradas y ordenadas en la subcuenca Aguas Calientes, contribuyendo en la recuperacin y proteccin de los recursos naturales, en el desarrollo integral de las comunidades y en un mejor nivel de vida de los habitantes. Jucuapa Las comunidades de la subcuenca del ro Jucuapa han mejorado su nivel de vida a travs de la aplicacin de los principios, enfoques y estrategias de cogestin de cuencas para lograr el desarrollo sostenible y el mejoramiento de la calidad de vida. Copn Contribuir a la conservacin, mejoramiento y potenciacin de los recursos naturales de la subcuenca del ro Copn, de forma tal que se garantice el uso sostenido y el desarrollo humano, mediante la gestin de recursos, ejecucin de los proyectos y actividades. Valle de ngeles Las comunidades de la Microcuenca del Ro La Soledad han mejorado su nivel de vida a travs de la aplicacin de los principios, enfoques y estrategias de cogestin de cuencas para lograr el desarrollo sostenible y el mejoramiento de la calidad de vida. CBCVCT Restablecer y mantener la conectividad biolgica entre las reas Silvestres Protegidas del Parque Nacional Volcn Turrialba, Monumento Nacional Guayabo, Zona Protectora de la Cuenca del Ro Tuis y la Reserva Privada de Vida Silvestre La Marta, mejorando la calidad ambiental del entorno y contribuyendo a de vida de las personas mejorar la calidad. Jujuy Instaurar un proceso de ordenamiento ambiental, contribuyendo al manejo integral de los recursos naturales de la Cuenca Los Pericos-Manantiales, a travs de un modelo de planificacin y gestin participativo para lograr el desarrollo sustentable. Formosa Mejorar la calidad de vida de la familia rural del rea del BMF, a travs de la implementacin de sistemas de manejo integrado de los recursos naturales de la zona, de manera de armonizar las cuestiones ambientales, sociales, culturales, productivas y econmicas.

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Alto Malleco El BMAAM tiene como Misin asumir y contribuir a travs de la participacin comunitaria y democrtica, al manejo sustentable de los ecosistemas naturales, en el territorio, buscando asegurar la conservacin de la biodiversidad, el fortalecimiento y reconocimiento de la cultura local, y aportar a mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Chilo El desafo institucional es promover la organizacin de las comunidades locales, generando capacidad de gestin y adecuados niveles de conocimiento que les permitan tomar decisiones acerca del uso de sus recursos naturales de forma tal que sean capaces de mejorar su calidad de vida y transiten hacia un modelo de desarrollo sustentable Reventazn El BMR tiene como objetivo superior el manejo sustentable de los recursos naturales en la provincia de Cartago, lo que se pretende alcanzar mediante la activa participacin de la comunidad en una gestin integrada con agentes estatales, organizaciones no gubernamentales, empresas y representantes del sector privado, para as contribuir tambin al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del rea.

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Captulo

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La Modernizacin Institucional, base para la definicin y aplicacin eficiente de polticas

Juan Carlos Mndez Juventino Glvez Edmundo Vsquez

En polticas pblicas ambientales se plantea la necesidad de transitar hacia estados modernos con suficiente capacidad de anlisis, propuesta y convocatoria. Ello para orientar a los actores nacionales hacia los intereses de nacin. Se requiere para el xito en la aplicacin de polticas pblicas pasar de un esquema sectorializado a una estructura funcional y coordinada tcnicamente.

Los procesos de modernizacin institucional impulsados en el seno de entidades pblicas vinculadas al agro, los recursos naturales y las condiciones ambientales, tienen su origen en iniciativas promovidas en el seno del organismo ejecutivo y de alguna manera trascienden al resto de las instituciones del Estado. Los resultados de este proceso deben percibirse a la luz de una etapa de transicin entre gobiernos autocrticos, centralizados y enfrascados en una guerra poltica como teln de fondo hacia democracias autnticas en pocas de paz. Los avances son sustanciales en la etapa de reestructuracin institucional, sin embargo el proceso de descentralizacin y los niveles de gobernabilidad devienen procesos por construir. De ah que los procesos de definicin y aplicacin de polticas publicas ambientales an muestran deficiencias significativas. En todo caso, es importante conceptualizar y tener una referencia sobre el significado de los mismos a fin de entenderlos y hacerlos operativos.
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D EFINICIONES

BSICAS

Gobernabilidad: Es al mismo tiempo un proceso y un resultado poltico. Est determinado por la capacidad de autocorreccin innovativa del sistema poltico, y en primer trmino, sta busca anticipar soluciones a situaciones potenciales de crisis de la sociedad en su conjunto. Descentralizacin: Proceso mediante el cual el Estado traslada competencias y servicios a la sociedad civil en respuesta a las crisis de Estado econmico-administrativas, poltico-ideolgicas y de participacin y legitimidad. Entre los mecanismos empleados para descentralizar estn la desconcentracin, delegacin, regionalizacin, municipalizacin, concesin, desincorporacin, y privatizacin, entre los ms importantes. Modernizacin: Conjunto de acciones destinadas a introducir cambios, ajustes, creacin o consolidacin en instituciones, normas y procedimientos por medio de los cuales el Estado gobierna polticamente, con vistas a alcanzar plenamente sus objetivos, gestionar sus intereses y mantener sus relaciones con el sistema internacional.

LA GOBERNABILIDAD: UNA CRISIS EN LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA

Por definicin el problema de la gobernabilidad aparece con la transicin hacia la democracia, pues en regmenes autoritarios como los observados en Amrica Latina en el pasado no exista la libre participacin poltica. De ah la utilizacin acertada del trmino gobernabilidad democrtica. El nivel de gobernabilidad se convierte, en el perodo de transicin, en el parmetro de xito alcanzado por el proceso. Independientemente de la situacin econmica del pas, en trminos de gobernabilidad la situacin de base para iniciar un proceso hacia la democratizacin depende de la calidad de las organizaciones sociales y polticas heredadas y capacitadas para el relevo. Es evidente que en el caso de Guatemala, despus de 36 aos de conflicto armado, el poco nivel de organizacin social y de partidos polticos provoca posturas reivindicativas con poca o nula capacidad propositiva capaces de constituirse en proyectos de Estado. En ningn caso de los conocidos las transiciones han sido fciles, pero estos procesos siempre resultan en sistemas polticos mejores que aquellos reemplazados. Cada caso observado en los distintos pases y pocas es distinto, por ello, vale la pena estudiar cada uno por separado y no caer en el error de dejar por un lado la perspectiva histrica del proceso con simples estudios puntuales. El sistema democrtico rompe la autocracia estructuralmente estableciendo poderes polticos interdependientes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Funda las bases para lograr
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que el ejercicio de gobierno represente la voluntad popular. La heterogeneidad de pensamientos, ms que un obstculo es una fortaleza del sistema para la realizacin poltica. Admite la alternancia de los partidos polticos en el ejercicio del poder. Finalmente propone el respeto progresivo de los derechos humanos. En muchos de los casos de Amrica Latina, entre ellos Guatemala, las democracias de hoy van tras la bsqueda de la equidad, la integracin social de los pobres a la vida econmica del pas, la conservacin y manejo efectivo de los recursos naturales y las condiciones ambientales, la seguridad ciudadana, los adecuados niveles de crecimiento, entre los ms importantes. Todos ellos, temas que pueden y deben visualizarse como proyectos de Estado, una vez concertados al interior del sistema poltico. Aqu aparece el problema de las crisis de participacin y representatividad de las organizaciones. Este tema se retoma en el prrafo sobre descentralizacin ms adelante. Aqu es importante sealar que, si bien es cierto, cada elemento de los anteriores puede significar un proyecto de pas, tambin lo es que cada uno de los grupos integrando el sistema poltico seguramente tiene diferentes puntos de vista sobre las soluciones de los distintos problemas. Es ms algunos tendrn, entre ellos, posiciones radicalmente opuestas. El proceso de gobernabilidad se inicia cuando los grupos del sistema reconocen conjuntamente el lmite de las diferencias y desacuerdos. Sin esto, ningn sistema poltico funcionara, cumplindose la famosa frase: es mejor tener consenso que tener la razn. Adicionalmente, el escenario actual plantea grandes desafos adicionales derivados de la prdida de valores y desintegracin social los cuales se traducen en verdaderas patologas sociales, tales como: la corrupcin, el crimen organizado y el narcotrfico, los cuales en su conjunto presentan serios obstculos al proceso de gobernabilidad democrtica y, en algn momento, podran opacar un proceso de transicin hacia la democracia bien conducido.

C RISIS

DE

E STADO

Y DESCENTRALIZACIN

Amrica Latina, y la regin centroamericana no escapan al fenmeno, de las crisis de Estado donde se pueden observar tres periodos claramente diferenciados: crisis de tipo econmico-administrativo, de tipo poltico-ideolgico y de participacin y representatividad. Las prdidas de eficiencia y eficacia en la administracin pblica hicieron evidente la incapacidad de los Estados para orientar correctamente la actividad econmica y social de los pases. Los primeros intentos de descentralizacin ante este tipo de crisis, como en los aos 60, intentan pasar de una administracin nacional a una administracin sectorializada mediante procesos de desconcentracin y delegacin. Mediante estos procesos se crean sucursales de los ministerios o secretaras las cuales en la mayora de
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los casos, nicamente trasladan la ineficiente burocracia administrativa ms cerca de los usuarios en la provincia. Durante los aos setenta, como resultado de la disponibilidad y acceso a crditos y cooperacin externa para el desarrollo, se inicia un proceso de formacin de toda una institucionalidad paralela al Estado, como: instituciones de fomento y desarrollo, fondos sociales y para la produccin (en Guatemala los fondos surgen ms tarde), unidades ejecutoras de proyectos especficos (los cuales perviven en Guatemala). Con esto se intenta dar autonoma y mayor eficiencia a las actividades propias del Estado. El gigantismo del Estado compite fuertemente por los recursos disponibles para el desarrollo, con toda la institucionalidad paralela creada lo cual finalmente termina en un problema considerable de coordinacin y de sostenibilidad financiera. Un segundo perodo crtico toma lugar en los aos ochenta cuando la incipiente institucionalidad democrtica -crisis poltico-ideolgica- reclama su cuota de poder al Estado centralizado sobre todo en lo concerniente a la administracin territorial. Esta segunda fase del proceso de descentralizacin adquiere caractersticas de una descentralizacin poltica mediante procesos de regionalizacin y municipalizacin. Contrario a los anteriores procesos, ac los actores receptores de la descentralizacin son activos y determinantes en el logro de los objetivos. Sin embargo, este proceso requiere tambin de la descentralizacin de presupuestos a los gobiernos locales, procesos no siempre reales. En el caso particular de Guatemala, es evidente que el conflicto armado en algunas regiones del pas, los bajos niveles educativos y de organizacin cvico-poltica en general no permitieron posiciones proactivas de los gobiernos municipales y ni el logro de mejores procesos de descentralizacin presupuestaria y consolidacin del proceso de municipalizacin. Este es un tema actual en el que si bien es cierto, la Constitucin Poltica de la Repblica garantiza los aportes presupuestarios a las municipalidades y efectivamente estos fluyen aceptablemente, los resultados estn lejos de concretarse, pues la capacidad tcnico-administrativa de los gobiernos locales en las reas rurales es por dems ineficiente. Grandes esfuerzos sern necesarios para lograr los niveles mnimos los cuales garanticen la administracin descentralizada del territorio a travs de los gobiernos locales. En los aos noventa se observa una tercera crisis, la cual persiste y es motivo de grandes esfuerzos por parte de los Estados en la bsqueda de la modernizacin del mismo. Esta es una crisis de participacin y representatividad. En un mundo globalizado y de apertura comercial que da fuerza a los actores privados, y en el caso de Guatemala luego de la firma de los acuerdos de paz, portadores de fuerza y presencia poltica para las organizaciones de la sociedad civil, el Estado define sus nuevos roles. Esto es
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trascendental en el proceso de descentralizacin, constituyndose en un proceso claro de descentralizacin de servicios; la descentralizacin social. Los mecanismos utilizados para operativizar la descentralizacin son: concesiones, desincorporaciones y privatizaciones. En la esfera ambiental, los mecanismos de coadministracion de reas protegidas empiezan a tener mayor impulso Los entes descentralizados socialmente se desarrollan en correlacin con los niveles de descentralizacin administrativa, financiera y finalmente poltica. Este desarrollo institucional descentralizado contempla elementos de organizacin, de gerencia y gestin del problema pblico y de participacin ciudadana. El enfoque central en este proceso es articular la demanda y la oferta descentralizada de servicios de forma coherente.

M ODERNIZACIN

DEL

E STADO

Y MODERNIZACIN SECTORIAL

La sincronizacin sistemtica del Estado y sus instituciones siempre fue un objetivo a raz de la interdependencia de los poderes del mismo. Al interior de cada uno de ellos, la funcionalidad sistemtica siempre figur como una necesidad no bien interpretada y mal operativizada en la mayora de los casos. El rivalismo sectorial, hoy da, an es un problema comn en el nivel de performance o desempeo de los gobiernos. En el escenario actual donde la globalizacin econmica y tecnolgica prevalece, donde la revolucin de la informtica ofrece a los decidores de cualquier nivel, mejores herramientas para decidir, los estados no pueden continuar en los viejos esquemas de descoordinacin institucional, obsolescencia tecnolgica y desinformacin. La frase muy usada hoy en da: ...ya no compiten las empresas sino los pases..., obliga a los estados a proponer estructuras, procedimientos y normas distintas para garantizar niveles de competitividad aceptables en un mundo por dems globalizado. El debate intelectual sobre el desarrollo socio-econmico, entre el crecimiento econmico sostenido y desarrollo pareciera estar actualmente superado por las evidencias contundentes de la relacin sinergtica entre crecimiento sostenido y la capacidad de implementar polticas sociales orientadas a mejorar la situacin de pobreza y desintegracin social. Verdaderos obstculos o desaceleradores, en el mejor de los casos, del desarrollo sostenible en el actual contexto mundial. De acuerdo a lo anterior, la tica de la equidad debe figurar en la base de un estado moderno. Gobernar muestra dos dimensiones cosustanciales: La dimensin poltica y la dimensin tcnica. Un estado moderno debe disearse en esa lnea, de manera que responda a estas dos dimensiones: eficiencia y eficacia. Un desequilibrio entre ambos conduce a problemas de gobernabilidad.

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Las propuestas polticas sin contenido tcnico no son sostenibles y las propuestas tcnicas sin contenido poltico no son viables, constituyndose en la aspiracin utpica del tecncrata. Dos consideraciones son importantes en el actual contexto: la definicin del estado moderno, el aumento proporcional del poder de los actores privados y de las organizaciones de la sociedad civil en la presin poltica, tal y como se vea en el anlisis de la crisis de participacin y representatividad; y el perfil del tecncrata capaz de interpretar los procesos tcnicos a la luz de los procesos polticos. Entre los grandes retos en el tema de modernizacin del Estado se puede sealar el de la transicin de un Estado sectorializado a un Estado estructurado funcionalmente. La calidad de las Instituciones, su organizacin y el nivel de eficiencia de los estados sectorializados no responden adecuadamente a las complejas necesidades de las sociedades actuales. Las evidencias apuntan a que la sola estabilidad y gestin macroeconmica, por ejemplo, si bien fortalecen la apertura econmica y el papel del mercado, no garantizan el fortalecimiento de las instituciones democrticas. Tampoco promueven los procesos de gobernabilidad correctamente. Pareciera entonces que la respuesta viene por el lado de una reforma que articule lo econmico, social y poltico en un mismo plano de importancia. La literatura sobre teora del Estado reporta como funciones del Estado las siguientes: salud, educacin y cultura; gestin poltica e institucional, conduccin macroeconmica, ordenamiento territorial y produccin, as como seguridad interior, defensa nacional y relaciones internacionales. Los temas sectoriales, como la agricultura, por ejemplo, deben tratarse como parte de funciones ampliadas pues la misma se relaciona con el ordenamiento territorial, la produccin, el manejo y conservacin de los recursos naturales, as como las condiciones ambientales, de infraestructura, comercio y poltica exterior. La institucionalidad ambiental, en su versin moderna, debe plantear desde su estructura orgnica el carcter funcional, a tono con la visin de mediano y largo plazo de un Estado moderno. De acuerdo a lo anterior, el objetivo de un proceso de transformacin hacia la modernizacin del Estado, es pasar de un esquema sectorializado dirigido polticamente a ser una estructura funcional coordinada tcnicamente y orientada polticamente. El proceso de modernizacin as entendido, trasciende los intereses de un gobierno y se convierte en un proyecto de estado. La naturaleza tcnica y poltica de las transformaciones trasciende la temporalidad de un gobierno en particular. La consolidacin del proceso de modernizacin requiere entonces, de mecanismos de consulta y consensuacin para asegurar la factibilidad poltica de su desarrollo a travs de la participacin ciudadana representativa y de forma descentralizada, lo cual garantiza el proceso de descentralizacin de servicios antes planteado.

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Cuando se habla de modernizacin del Estado, surge una asociacin a procesos como las privatizaciones. Aunque ya se aclar anteriormente que ste slo es un mecanismo empleado en el proceso de descentralizacin, entre otros. Ac vale la pena aclarar que en el tema de modernizacin econmica debe considerarse una adecuada valoracin de las orientaciones del mercado, las cuales permitan desarrollar instrumentos favorecedores de un mejor desarrollo econmico del pas. El traslado de patrimonios y actividades del sector pblico al privado es slo un componente de las transformaciones. Existen criterios bien claros para que este tipo de medidas se verifique en el marco de los objetivos planteados en el proceso de modernizacin. El Estado, por ejemplo, es el responsable de garantizar en el largo plazo el tipo de actores econmicos convenientes para el desarrollo econmico y social del pas. Tambin es responsable de administrar la normativa y las instituciones para que los actores accedan y operen efectivamente. En la esfera ambiental, el estado es responsable de garantizar un ambiente sano para las presentes y futuras generaciones. As como un disfrute equitativo de los servicios ambientales derivados de la riqueza natural de una nacin. En el tema administrativo el Estado moderno debe apropiarse de la alta tecnologa y de los avances en las ciencias de gestin alcanzado por las organizaciones privadas y sociales. Esto permitira la descentralizacin progresiva de competencias y servicios, permitiendo as mejores niveles de cobertura en cantidad y calidad de los servicios, sin ampliacin de recursos humanos, fsicos ni financieros. El gigantismo heredado de estados precedentes es fuente segura de obstculos en la implementacin de las transformaciones necesarias para lograr una administracin pblica gil, flexible y eficiente. Esto obliga a incluir en los procesos de modernizacin programas de reconversin laboral los cuales incluyan la participacin de las instituciones democrticas y las previsiones polticas y sociales que den viabilidad a los planteamientos tcnicos propuestos. El principal sustento a largo plazo es una profunda reforma educativa en los distintos niveles, la cual debiera ser impostergable, pues es condicin necesaria para lograr el desarrollo.

LOS

PROCESOS DE FORMULACIN Y APLICACIN DE POLTICAS PBLICAS

RELATIVAS A LOS RECURSOS NATURALES Y A LAS CONDICIONES AMBIENTALES

Pese a los avances que, indudablemente, se han dado en el mbito de la concienciacin sobre la necesidad de proteger los recursos naturales y las condiciones ambientales, el tema es an controversial. Para lograr una accin clara de nuestra sociedad al respecto, es necesario contar con un liderazgo definido. Tal liderazgo es an incipiente y sobretodo se ve limitado por las circunstancias estructurales mencionadas en los aparatados anteriores, es decir, el de la debilidad institucional contrapuesta a los propsitos de un Estado moderno.
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En los siguientes apartados se pretende ofrecer un orden para analizar la participacin real y efectiva del gobierno en el tema de la gestin de los recursos naturales y las condiciones ambientales. Considerando, sin asegurar que es el nico; se trata de un actor clave para efectos de lograr un orden y hacer ms eficiente la actuacin de las distintas fuerzas y sus recursos. Una clara accin gubernamental redundar en una mayor efectividad para aglutinar y sumar esfuerzos e inducir el abordaje de nuestro capital natural como parte de una prioridad nacional. La capacidad de generar polticas pblicas claras, consistentes y efectivas, por dems viables en lo social, en lo econmico y en lo poltico es bsica. Ello en tanto que: constituyen el instrumento mediante el cual el poder poltico puede direccionar, de manera explcita y contundente, cmo y en qu sentido debe actuar el aparato pblico y sus componentes y porque constituyen el sustento bsico para la definicin de las propuestas para la formulacin de los proyectos de presupuesto de gobierno. Esto es sumamente importante, pues es el Ejecutivo quien norma a nivel administrativo y quien define y ejecuta obra de considerable importancia. El que el Ejecutivo tenga la suficiente claridad para dar las pautas adecuadas, es bsico para la operacin del Estado-Gobierno. Tambin para garantizar su eficiencia, por s mismo y como vehculo para que otros se unan en este propsito.

LA

NECESIDAD DE LA ORIENTACIN BSICA

Sin nimo de entrar en polmica sobre lo que debe entenderse por poltica pblica en toda su extensin y detalle, un aspecto es evidente: estas polticas deben ser instrumentos al servicio de quienes detentan el poder poltico para orientar el accionar del aparato pblico y tanto en los objetivos propuestos como conjunto como en los relacionados con los modos o principios bsicos, los cuales deben ser adoptados por todos los actores gubernamentales. Ello con el fin de garantizar que las acciones emprendidas por todos y cada uno sean coherentes entre s y respondan a un mismo estilo o patrn esttico. Necesitamos darle nfasis a esta comprensin prctica del trmino poltica. Lo requerido es la definicin de una clara conduccin, y las polticas son instrumentos tiles. Una de las ms importantes tareas de la mxima direccin del Ejecutivo es elaborar las principales polticas pblicas, entendiendo como stas se mueven en un orden jerrquico en el cual, las de menor jerarqua, deben respetar el espritu y orientaciones de aquellas cuyos rangos las superan. De esta manera, cada poltica pblica es, adems de orientadora para la accin de los subordinados inmediatos, la pauta principal para generar sus propias y, cada vez, ms especializadas polticas. Y de manera coherente.

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Las polticas pblicas, entendidas bajo la perspectiva instrumental anteriormente planteada son enunciados. Deben ser emitidos por autoridades con autntico poder poltico, identificndose como tales, y sealando con claridad quines, polticamente, estn obligados a seguirlas. Para efectos de su confeccin, es importante tener claridad, desde el principio, sobre quines las debern seguir, pues ello dar la pauta para definir con claridad su contenido. Igualmente la forma explcita para ser claras. Y as evitar ambigedades entre ellos. Al fin y al cabo, el xito de las polticas se medir, en su momento, calificando la efectividad y la eficiencia de todos. Cada uno de los actores queda obligado, con ellas, en trminos de su aporte al logro de los objetivos establecidos.

L OS

DOCUMENTOS ACTUALES DE POLTICA PBLICA

En el orden de las ideas presentadas, un asunto importante de analizar es si el organismo ejecutivo, en general, y sus dependencias, en particular, cuentan con los necesarios instrumentos para facilitar el accionar concertado y ms eficiente de las diferentes partes integrantes del aparato de gobierno en una direccin clara y concreta y bajo un modo o estilo establecido. De la revisin de un buen nmero de documentos de poltica referidos a los principales aspectos o componentes de lo que puede denominarse el mbito temtico o de competencia de los recursos naturales y las condiciones ambientales, resultan interesantes varios hallazgos de tipo general. La gran mayora de los documentos de poltica consultada, se concibieron obedeciendo ms a la entidad administradora de los asuntos que al tema por desarrollar y cubrir. En este sentido, se olvidan de identificar actores complementarios en cada tema en cuestin, tanto gubernamental como no gubernamental o privado y de realizar el ejercicio de plantearles con claridad los objetivos deseados y los modos de actuar recomendados. Mismos que les permita o facilite desempearse, de manera prctica, en el mbito de sus particulares competencias aportando positivamente al objetivo grupal. Ms bien, los documentos de polticas pblicas en referencia se aceleran al definir acciones y proyectos los cuales debera ejecutar el ente administrativo responsable. Con ello, se transforman en los programas de trabajo de las entidades y se olvidan de desarrollar, con suficiente precisin y claridad, el carcter orientador que debiera prevalecer en ellos. Para ser autnticas polticas pblicas. No obstante, es importante mencionar que son, en su totalidad, documentos de buena calidad e importante valor. Sobre todo en lo referente al anlisis del estado de la situacin en el sector o tema tratado. As como, en relacin con el enunciado tcnico de asuntos que deberan resolverse o emprenderse, y le proporcionan sustento, a las entidades responsables, para la accin. Sin embargo, no contienen los elementos de orientacin
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prctica reclamados por el conjunto de actores y entidades ubicados en el mbito temtico de lo ambiental y los recursos naturales. Ello para efecto de movilizarse en un sentido claro y de una forma coherente, eficiente y sinrgica. Estas pautas u orientaciones deben ser, en rigor, la esencia de cualquier enunciado de poltica. En el ejercicio para la definicin de polticas, el establecimiento de los objetivos, generalmente, no implica mayores problemas o dificultades. Estos, en el comn de los casos, son compartidos por la mayora y no son sujetos de discusin. El desafo radica en la determinacin de los principios, modos o estilos, los cuales se recomienda sean adoptados por sus seguidores para connotar las acciones a su amparo. Estos principios deben ser de utilidad y comprensin prctica para todos. Al momento de disear la poltica, es recomendable tener suficiente claridad sobre quines sern esos actores, de los cuales se espera su seguimiento y la consideracin de sus especiales percepciones y racionalidades. Esto ltimo porque, con la poltica, ms all de imponer algo nuevo y extrao, se debe tratar de orientar y dar sentido prctico a sensaciones y requerimientos no articulados pero latentes en sus seguidores. Y as sean aceptables y merecedoras cumplimiento, an cuando puedan significar la necesidad sacrificios o concesiones sobre sus propios intereses.

C OMENTARIOS

FINALES

Tanto el planteamiento terico como el emprico presentado en este marco conceptual sobre el proceso de modernizacin del Estado en un mbito regional, particularizando el caso de Guatemala, permiten concluir que la modernizacin del Estado no es una accin esttica, sino ms bien un proceso dinmico. Es una respuesta a las distintas crisis que el Estado enfrenta ante los escenarios impuestos por los contextos locales e internacionales. Est claro que, la reestructuracin institucional, no es ms que un elemento de la modernizacin aunque responda orgnica y funcionalmente a cambios profundos en cuanto a la problemtica tcnica y a los nuevos roles del Estado. As como a las funciones de los actores privados, de las organizaciones de la sociedad civil y del sistema poltico, en general. Como tal, sta por si sola no garantiza el desarrollo, en el caso de la institucionalidad ambiental, del sector agropecuario, forestal, hidrobiolgico y de los recursos naturales renovables, en general. Sin embargo, sta es condicin necesaria para iniciar procesos de descentralizacin coherentes y la bsqueda de una gobernabilidad propiciadora del desarrollo. Niveles aceptables de gobernabilidad democrtica sern posibles solo s, -los grandes temas funcionales dentro de los cuales la institucionalidad ambiental juega un rol de rectora de Estado-, bien conceptualizados tcnicamente sean apropiados por el sistema poltico en general. Con presencia como proyectos de Estado y no nicamente como
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proyectos de gobierno. Lograr esto, en trminos operativos requiere de equipos tcnicos de alto nivel y sistemas de consulta, de informacin, y de administracin -de gerencia en general- los cuales permitan la participacin representativa de los actores involucrados en la toma de decisiones, gestin y ejecucin descentralizada de competencias. Igualmente de servicios que propicien el desarrollo sostenible del sector. En relacin con las polticas pblicas en materia de recursos naturales y condiciones ambientales y sin necesidad de entrar en mayor detalle, est ya dicho en los prrafos anteriores, una importante conclusin es que, en trminos generales, las polticas visualizadas no estn concebidas como instrumentos para resolver el problema prctico de la conduccin ordenada, eficiente y sinrgica de los actores vinculados al tema. Ni se les ha facilitado los criterios bsicos para tomar las mejores decisiones en sus respectivos mbitos de competencia y abonar, as, al logro del objetivo comn. De igual manera, es posible afirmar que an no se cuenta con una concepcin clara y madura de lo ambiental como un todo transectorial. Esto debe implicar, en cuanto a esa transectorialidad, en primera lnea, todos los mbitos ms estrechamente vinculados con lo ambiental. Cuando se observa el panorama de la transectorialidad a la luz de los documentos de poltica pblica existentes, los cuales ms bien, son programas institucionales, es obligado reconocer como ellos son an de inspiracin sectorial y dedicados a entidades especficas. El Estado-gobierno debe concebir instrumentos con el propsito de consolidar un liderazgo gubernamental. Por dems con el perfil suficiente para ofrecer una clara orientacin al adecuado accionar de los diferentes actores involucrados. Capaz de convocar a un suficiente nmero de adeptos, por lo convincente y evidente de sus argumentos, e igualmente invite a unirse a un emprendimiento ambiental nacional de beneficio para todos los guatemaltecos. Se recomienda a los gobiernos comprender la gestin ambiental gubernamental como una tarea que debe ser asumida por mltiples entidades; algunas con responsabilidades directas y otras slo con indirectas, para que acten en consecuencia con una misma visin. Para el desarrollo prctico de lo anterior, es necesario poder articular un equipo de trabajo consistente y en sintona, esto es: constituido por elementos con la misma visin y capacidad de ejercer una gestin pblica eficiente y responsable.

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Captulo

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La evaluacin y la fiscalizacin de las polticas: Mecanismos gubernamentales

Ogden Rodas Claudio Cabrera Oscar Nez Jaime Carrera Mario Paiz Ingrid Schreuel

El objetivo es analizar el grado de evaluacin y fiscalizacin de las polticas de recursos naturales por parte del Estado. En otras palabras, se hace la evaluacin y fiscalizacin de las polticas de recursos naturales por parte del Estado y los mecanismos utilizados, especialmente en trminos de entes que realizan esta evaluacin y sus resultados.

El ciclo de las polticas incluye cuatro etapas: origen, diseo, gestin y evaluacin (Vzquez E. 1999; Camino R. 1999). En este captulo analizaremos lo relativo a la evaluacin y/o fiscalizacin; sin embargo, en la descripcin de los casos podran presentarse acciones de las primeras etapas Por poltica vamos a adoptar la siguiente definicin: el conjunto de principios, objetivos, marco legal e institucional, lneas de accin e instrumentos y situacin deseada, que el Estado declara, con el propsito de orientar el comportamiento de los actores individuales y colectivos e institucionales involucrados, que permitan el logro de una situacin deseada (Morel M. 1998; Poltica Forestal de Guatemala, 1999).
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Para que pueda ser considerada como pblica tiene que haber sido generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. (Pallares, 1988) En el mbito del derecho, todas aquellas disposiciones realizadas por los organismos que ejercen el poder poltico en determinado pas, constituyen polticas. De esa manera, forman parte de un marco poltico, las declaraciones expresas de poltica, es decir las polticas explcitas contenidas en documentos oficiales -publicados o no- y las polticas explcitas, contenidas en instrumentos jurdicos -leyes, acuerdos gubernamentales, acuerdos ministeriales o administrativos: resoluciones, normativos, procedimientos-. Inclusive el programa y presupuesto de las instituciones constituyen parte de las polticas en materia ambiental y de recursos naturales, as mismo las disposiciones de tipo coyuntural, tales como una normativa, un procedimiento, una resolucin que implique autorizaciones, mandatos, negaciones u otra accin, hacia una persona o grupo de inters, emitida por un ente que detente poder poltico-administrativo. Implica un proceso decisional el cual se lleva a cabo durante un tiempo determinado, pero tambin puede significar la inaccin deliberada (Pallares, 1998). En materia de evaluacin de programas y polticas, Moreno (2003) seala que, esta funcin del ciclo de las polticas se convierte en un instrumento que provee informacin a decidores y responsables, operadores, polticos, quienes la utilizan para maximizar la accin de un gobierno-Estado, en distintos mbitos administrativos local, regional, nacional-. En funcin de lo anterior, los casos que se presentan constituyen en su mayora disposiciones que no necesariamente fueron contempladas en un enunciado de poltica explcita, ms bien algunos corresponden a disposiciones de tipo coyuntural, motivadas por razones polticas, relativo a intereses de partidos polticos ejerciendo el poder desde el organismo Ejecutivo y/o Legislativo. An con este condicionamiento, para efectos de este captulo, estos casos se tomarn como polticas, al constituir ejercicios de poder y dentro del contexto en que se generaron, se trata de identificar las funciones de evaluacin y/o fiscalizacin en las cuales surgieron, ya sea para apoyarlas o bien para contrarrestarlas, por parte de los usuarios de las mismas. Por otro lado, tomamos como Estado no solamente al gobierno sino las distintas formas que lo conforman. En el presente captulo se hace referencia a la participacin en evaluacin y fiscalizacin de los siguientes entes del Estado: La Contralora General de Cuentas Las Salas o Tribunales Constitucionales El Congreso

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Adicionalmente, la participacin de organismos financieros y de cooperacin en acciones de evaluacin de polticas. Las preguntas generadoras para este captulo son las siguientes: Qu es la evaluacin y fiscalizacin de las polticas en materia de recursos naturales y/o ambientales? Hay mecanismos formales y concretos para evaluar las polticas: informacin, instituciones, etctera? sistemas de

Cul ha sido la participacin de entidades mecanismos- tal es el caso de: a) Contralora General de Cuentas?; b) Las Salas o Tribunales Constitucionales; c) El Congreso de la Repblica; y d) los organismos financieros y de cooperacin; en la evaluacin y fiscalizacin?

E VALUACIN LA

Y FISCALIZACIN DE POLTICAS

EVALUACIN DE POLTICAS

Lahera (2002), seala que esta actividad se realiza en distintos momentos, antes, durante o despus de la ejecucin de una poltica. Normalmente consiste en un conjunto de acciones que permiten emitir un juicio sistemtico y analtico sobre una poltica, para fines de tomar decisiones por los usuarios de la evaluacin: direcciones de presupuesto, auditores, gerentes de poltica o programa, personal ejecutor, usuarios del servicio, oficiales de programa o proyecto, otros, sean estos los ejecutores o los receptores de la poltica. Los aspectos generales dentro de una evaluacin, son los siguientes: qu se evala?; quien evala?; cundo se realiza la evaluacin?; objetivo de la evaluacin; y cmo se lleva a cabo la evaluacin? Una breve explicacin de estos aspectos se da en el recuadro 1.

Recuadro 1 Aspectos considerados en la evaluacin de polticas

Qu se evala? Esencialmente el cumplimiento, avance, resultado, efecto o impacto de una medida, en este caso de una poltica. Puede considerar tambin, adems del resultado como tal, los aspectos de forma de obtencin del mismo.

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Quin evala? Se recurre a distintos mecanismos o medios para asumir la evaluacin, por ejemplo las propias instituciones a travs de unidades o departamentos especializados en el tema o en el control de los procesos dentro de la administracin pblica. Ejecutan esta actividad tambin, centros de investigacin y generacin de conocimiento, instituciones privadas, organismos de la sociedad civil, especialistas, asociaciones diversas, grupos de intereses. En el contexto de la evaluacin de polticas pblicas o sectoriales, realizan esta actividad por solicitud expresa de un ente gubernamental o en virtud de otros fines: acadmicos, auditora social, intereses particulares. Donde se sita el evaluador? Generalmente hay dos maneras: a) evaluacin interna: quien evala forma parte de la entidad que ejecuta la accin poltica: programa, proyecto, medida; y b) evaluacin externa: donde quien evala no es parte de la entidad o grupo que ejecuta la poltica. En qu momento se hace la evaluacin? Normalmente se mencionan tres momentos, antes, durante o despus de la ejecucin de la poltica: programa, norma, proyecto, accin; sin embargo, se considera la pertinencia de realizar la evaluacin, tanto en el tiempo como en el espacio conveniente, tratando de que la misma sea acorde con las necesidades del propio asunto a ser evaluado y de quien solicita la evaluacin. Esto conduce a pensar que, una evaluacin puede ser requerida en cualquier momento. Qu se busca con una evaluacin? Implica identificar con claridad qu es lo que se quiere evaluar, cuales son sus fines, propsitos, metas y resultados esperados, para con ello poder hacer la mejor eleccin posible de los mtodos, procedimientos y recursos requeridos. De qu manera se llevar a cabo la evaluacin? Consiste en definir y elaborar los conceptos y mtodos que permitirn a quien evala, describir, explicar y valorar de forma cientfica, los resultados de la accin gubernamental. Es un momento central en la evaluacin, dado que implica la realizacin de los estudios, trabajos e investigaciones, para cumplir los objetivos de la evaluacin.
Fuente: Maas R. 2006

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El gobierno como administrador del Estado debe propiciar una cultura de evaluacin la cual fomente la innovacin y adaptacin a un medio cambiante (Lahera, 2002). Para ser relevante, una organizacin gubernamental o de otro tipo, necesita una labor de aprendizaje continuo y retroalimentacin sobre resultados. Estos resultados son un producto que se consiguen o no, con una poltica: programa, proyecto, accin. Una evaluacin es ms amplia que una fiscalizacin; sin embargo, en algunas ocasiones los lmites parecen difusos. La evaluacin se orienta a encontrar adems de los resultados mismos, una explicacin para los resultados, opiniones sobre los procesos y en la medida de lo posible, lecciones aprendidas. Es decir, se orienta ms hacia el conocimiento y aprendizaje de un proceso de ejecucin de una poltica, que a la mera comprobacin de los resultados, sin que por esto no importen los aspectos propios del uso de recursos del estado. El mtodo de la evaluacin, vara en funcin de los propsitos de la misma, el enfoque del evaluador y de la disponibilidad de informacin para realizarla. As como del tiempo y recursos. En trminos generales, las hay del tipo cualitativo y cuantitativo, pudiendo en algunas ocasiones utilizar mtodos combinatorios. Otras clasificaciones de evaluaciones incluyen los siguientes tipos o clasificaciones: descriptiva; clnica; normativa; experimental; pluralista; cualitativa y cuantitativa. Considerando para el presente caso las de tipo cuantitativo-cualitativo, ambas conllevan a encontrar resultados e impactos. Dentro de la misma existe participacin tanto de entes pblicos como representantes de la sociedad civil. En el presente captulo examinamos la participacin de algunos entes mecanismos- gubernamentales. La evaluacin -a veces llamada seguimiento y evaluacin de polticas- logra establecer el avance en la consecucin de objetivos de la poltica, a travs del establecimiento y medicin de indicadores, tal como se menciona ms adelante. Estos, a su vez requieren de un sistema de informacin. Dentro de una evaluacin de polticas en materia de recursos naturales: agua, suelo, bosque, biodiversidad, tal como lo propuso el PAFG (2000) y el Proyecto GUA/008/NET, FAO. Guatemala; as pueden considerarse tres tipos: Evaluacin de programas/proyectos: evala resultados y desempeo de los programas y proyectos. Se han puesto en marcha sistema de seguimiento y evaluacin, utilizando la lgica de evaluacin de programas y proyectos Monitoreo y/o evaluacin ecolgica: mide el comportamiento de las variables y condiciones ambientales. Ejemplo Whitacre (1997), para el CONAP, Consejo Nacional de reas Protegidas, citado por Monterroso (2000) donde lo define como vigilancia peridica (regular o irregular) de la flora y fauna o propiedades relacionadas en una forma que facilita la deteccin de cambios significativos de estndares o normas predeterminadas, lo que permite acciones correctivas
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 Seguimiento y evaluacin de polticas: evaluacin enfocada en medir el grado de alcance de los objetivos de la poltica. Los indicadores para realizarla, se alimentan de las dos anteriores y de otros. Recuadro 2 Aspectos evaluados de programas y proyectos derivados de una accin poltica de recursos naturales
Propiedad, capacidad real del proyecto para modificar la situacin o problema de origen. Idoneidad, confiabilidad de que las actividades alcancen los objetivos y metas propuestas. Es la lgica interna del proyecto. Eficacia, medicin del grado en que se han alcanzado los resultados y metas y si se ha logrado como producto de las acciones del proyecto: grado de cumplimiento de objetivos. Incluye: la evaluacin de cantidad, es decir el nmero de unidades logradas comparadas con el nmero de unidades programadas; as como la evaluacin de calidad, donde se contempla aspectos como acceso y control. Eficiencia, es la relacin entre los insumos utilizados y los productos alcanzados con el proyecto.
Fuente: PAFG. 1997. Sistema de seguimiento y evaluacin de proyectos de desarrollo forestal. Y Proyecto GUA/007/NET. FAO. Guatemala.

Dentro de los mtodos de evaluacin constantemente se hace uso de los indicadores, sean estos cualitativos o cuantitativos. Los mismos se utilizan ya sea para ver resultados y efectos de las polticas como el desempeo en la ejecucin de la misma. Los primeros contribuyen a medir si las polticas o medidas de poltica, han permitido incidir en las causas o motivaciones que determinan la presencia de condiciones negativas en la gestin de uso, manejo y conservacin de recursos naturales o condiciones ambientales. O bien han permitido potenciar su transformacin. Los indicadores de desempeo, por aparte, se orientan a medir la calidad de los servicios generados con la ejecucin de polticas base de recursos naturales La informacin es clave para aplicar las evaluaciones y/o fiscalizaciones. De hecho, la mayora de indicadores utilizados recurren a sistemas de informacin para fines de ser medidos o estimados. De esa cuenta, en la mayora de casos, al hacer referencia a evaluaciones o fiscalizaciones, normalmente siempre se piensa en el acceso a sistema de informacin. Es preciso entonces, que adems de avanzar en el diseo e
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institucionalizacin de la funcin de la evaluacin de polticas, se avance en el desarrollo de los sistemas de informacin. De esta manera se evitar que la actividad gubernamental, por cualquiera de los mecanismos que utilice no se concentre en la accin -vocacin por inercia-, sino en la reflexin orientada a distinguir lo urgente en su coyuntura de lo estratgico o importante -que provoca desarrollo-condicin que la prctica ha mostrado que no es una tarea sistemtica de los mecanismos de evaluacin de programas y polticas.

LA

FISCALIZACIN Y LA AUDITORA

Esta ms orientada hacia la verificacin de que la actividad econmico-financiera del sector pblico, est cumpliendo con principios de legalidad, eficiencia y economa. En otras palabras se orienta hacia la actividad de controlar que los fondos del erario pblico, captados por la va de impuestos, se estn invirtiendo para las obras, medidas y acciones que fueron programadas como acciones de poltica. El concepto de fiscalizacin es cercano a lo que se le llama una auditora. Con mayor frecuencia se menciona la fiscalizacin de parte de entes del estado, pero tambin lo hay de entidades de la sociedad civil, funcin que corresponde ms con la denominada auditora social. La auditora social, en determinado momento se convierte en mecanismo de evaluacin al implicar aspectos similares. Recuadro 3 Auditora Social
La auditora social ha ido convirtindose en un medio para el fortalecimiento de la democracia y la lucha contra la corrupcin. Adems de evaluar, medir y controlar la gestin social, busca hacerlo sobre la gestin poltica y de administracin pblica. Incluye de tal manera, la participacin activa de las organizaciones de la sociedad civil en la auditora de la gestin pblica y se sigue denominando social, por originarse desde la sociedad civil. La auditora social va ms all de la simple auditora financiera y contable. Esta incluye planes, estrategias, proyectos, polticas, procedimientos y prcticas ejercidas por la organizacin o institucin auditada. Revisa el sistema de informacin, contratos y programas, estructura y funcionamiento de las unidades organizacionales, sus productos y servicios, adems de los estados financieros, cumplimiento de leyes y regulaciones. De este ejercicio, total o parcial, debe resultar un producto con propuestas de mejoramiento institucional. La auditora social se convierte en el proceso por el que una organizacin pasa cuentas de su accin social, y mejora su accin. Evala el impacto y el

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comportamiento tico de la organizacin en relacin a sus objetivos y a sus "stakeholders" o implicados. Los "stakeholders" son aquellas personas, grupos o entidades afectados o que pueden afectar a las organizaciones. Para el logro de sus objetivos requiere de informacin y conciencia ciudadana sobre los impactos y las consecuencias medio-ambientales y sociales que provocan las actividades y prcticas pblicas o privadas para demandar y exigir mayores cuotas de responsabilidad tica y social. Los procesos de auditora social requieren tener en cuenta elementos fundamentales como, la participacin ciudadana, canales de comunicacin y colaboracin corresponsable. Los actores son los ciudadanos, rompiendo con el concepto de sbditos a la autoridad. Se reivindica el principio de ciudadana.
Fuente: Acevedo, 2005

Entre otras, una auditoria social, como sinnimo de evaluacin y/o fiscalizacin, en lo referente a polticas, tiene las siguientes funciones. Velar por el buen funcionamiento de la administracin pblica, su transparencia y eficacia de sus actos. Atender denuncias sobre violaciones al derecho pblico. Contribuir con la gobernabilidad en mbitos locales, regionales y nacionales, estimulando a gobernantes a cumplir con transparencia sus funciones De esta manera, tanto la fiscalizacin como la auditora social, puede generarse de doble va, del gobierno hacia entidades de la sociedad civil y de sociedad civil hacia la administracin pblica. Normalmente, la primera va se centra en vigilar una adecuada utilizacin de recursos y cumplimiento de obras y contratos, derivado de la ejecucin de fondos del erario pblico. En la otra va, adems de vigilar estos aspectos, se orienta hacia la vigilancia de que no se cometan desmanes, violaciones a derechos ambientales y humanos. Esta funcin normalmente se delega en las denominadas Contraloras de Cuentas o Tribunales de Cuentas, entidades que deben realizar esta accin de manera permanente en todas las entidades que administran y ejecutan fondos del Estado. Una vez realizada su labor, tienen funciones de informar a las cmaras u rganos legislativos y en su momento a los organismos ejecutivos presidencia, ministerios, secretaras, para distintos fines: aclaraciones, modificaciones, sanciones, y otros. Los Tribunales o Contraloras de Cuentas, hacen nfasis en fiscalizar: los contratos entre el estado y un ejecutor de obra o accin, en los cuales se indique que sern fiscalizados por esta entidad; as como la dinmica del patrimonio del Estado; y la
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ejecucin de crditos que el pas haya obtenido para ejecutar programas, proyectos poltica-. Dado que las anteriores, en muchos casos corresponden a acciones en el marco de una poltica, implcita o explcita, se deriva que la Contralora es un mecanismo utilizado en determinado momento para fiscalizar la ejecucin de polticas, y dentro de este mbito las polticas en materia de recursos naturales. Los resultados de una accin de fiscalizacin, en el caso de los tribunales o contraloras de cuentas, son normalmente remitidos a las cortes de justicia y/o a los organismos legislativos y adicionalmente es frecuente la prctica de publicarlos en los rganos oficiales del gobierno. En los trminos que se ha presentado el enfoque de la fiscalizacin podemos afirmar que esta actividad propia del Estado- forma parte de una evaluacin, ms sin embargo, una evaluacin no siempre implica una fiscalizacin, o por lo menos no tiene los mismos principios.

M ECANISMOS C ONTRALORA

ESTATALES PARA LA EVALUACIN Y FISCALIZACIN DE

POLTICAS EN RECURSOS NATURALES O

T RIBUNALES

DE

C UENTAS

Tanto en Guatemala como en diversos pases, la Contralora General de Cuentas o Tribunales de Cuentas constituye el mecanismo a travs del cual se fiscalizan los ingresos, egresos y en general todo lo relativo a lo hacendario- entendido como el conjunto de rentas, impuestos y dems bienes de cualquier ndole regidos por el Estado o por otro entes pblicos- del Estado, representado por los municipios, las instituciones descentralizadas y autnomas y de personas que administren fondos pblicos. Es un mecanismo que adems tiene la funcin de controlar y evaluar el desarrollo y los resultados de la gestin gubernamental implicados en el uso de fondos y bienes estatales. En determinado momento, la funcin de fiscalizacin no solamente implica la verificacin de la transparencia en el uso de los fondos mediante la revisin de informes, reportes, documentos contables sino que tambin puede abarcar la fiscalizacin de las obras en las cuales se han ejecutado fondos pblicos. Esta fiscalizacin es principalmente hacia la entidad que ha recibido y administrado los fondos, independientemente de si ha ejecutado de manera directa o indirecta. Para fines ilustrativos, se muestra la fiscalizacin que en Guatemala hace la Contralora General de Cuentas sobre el Programa de Incentivos Forestales, PINFOR.

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Recuadro 4 La fiscalizacin del programa de incentivos forestales, PINFOR, en Guatemala, por la Contralora General de Cuentas
Por mandato legal contenido en la Ley de la Contralora General de Cuentas de la Nacin, esta institucin tiene la responsabilidad de vigilar la ejecucin de los programas y proyectos gubernamentales. Desde su inicio, en 1997, el Programa de Incentivos Forestales PINFOR- no tuvo ninguna fiscalizacin de parte de esa entidad. En el 2002, a raz de la intervencin al Instituto Nacional de Bosques, se inici un proceso de ataque al programa y a la institucin, argumentando que se cometan infracciones a la Ley Forestal, principalmente al aprobar ms de un proyecto a un mismo propietario as como otorgar incentivos a grandes propietarios, proyectos mayores de 15 hectreas. Ninguno de los dos sealamientos result ser verdadero. La Ley Forestal establece que ambas situaciones se pueden realizar. Finalizada la intervencin, la Contralora General de Cuentas se interes en practicar fiscalizaciones tcnicas y administrativas al PINFOR, la cual hasta la fecha se continan realizando a travs de una delegacin en forma permanente con sede en el INAB. En las primeras fiscalizaciones, el personal de la Contralora de Cuentas, con formacin en el rea de las ciencias econmicas, enfocaba su trabajo principalmente en los aspectos financieros de los proyectos. La situacin se torn complicada cuando este personal quiso ejercer una actividad tcnica. Haba un divorcio entre los contralores y la necesidad de aplicar criterios tcnicos, tan importantes en una actividad que depende de muchos factores, entre ellos el clima. En consecuencia, la Contralora contrat personal con formacin profesional en las ciencias agronmicas y forestales An as, se notaba una intencin de atacar las bondades del PINFOR, haciendo caso omiso a los logros obtenidos por ese programa y magnificando los aspectos negativos. La metodologa para practicar las auditoras no obedeca a un mtodo cientfico para la seleccin de la muestra a estudiar. Por el contrario, se encaminaba a preguntar a las autoridades y personal tcnico por los casos con problemas, generalmente proyectos que no eran certificados por alguna razn. El personal de la Contralora, luego de recibir la documentacin sobre los proyectos problemticos, enfocaba su accin hacia esos casos para luego hacerlos ver como hallazgos. Esta situacin se tornaba incmoda para el personal del INAB, el cual consideraba que un programa exitoso como el PINFOR, con ms del 95% de efectividad en cuanto a rea reforestada y dinero por concepto de incentivo otorgado a los propietarios de proyectos, no era merecedor de un ataque tan subjetivo. Sin embargo, la accin gubernamental de fiscalizacin permiti incorporar acciones correctivas en el funcionamiento del PINFOR. Se modificaron polticas y normativas. Se inici un proceso de revisin exhaustiva de los proyectos vigentes, verificando la documentacin de soporte y su situacin actual en el campo sumado a un proceso de seguimiento a los procesos de evaluacin del personal tcnico.

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Al presente, los casos con problemas en cuanto a su ejecucin por parte del propietario, han disminuido significativamente. Los procedimientos de cancelacin de proyectos se han clarificado y los procesos de aprobacin, evaluacin y certificacin han sido mejorados significativamente. Los procesos de discusin de normas de manera conjunta entre el sector privado y pblico ha generado un clima de mayor confianza entre los actores del sector forestal, en beneficio del desarrollo forestal guatemalteco. Independientemente de la intencionalidad que origin la presencia del proceso de fiscalizacin del PINFOR, sus efectos han sido beneficiosos, mejorando la efectividad del instrumento de poltica. A manera de leccin se desprende lo indispensable de la accin gubernamental de fiscalizacin de programas de relevancia como el PINFOR. La revisin continua de este instrumento y de otros instrumentos de poltica sobre recursos naturales, debe hacerse como parte de planes operativos y no de manera extraordinaria. El sector forestal debe hacer esfuerzos encaminados a trabajar conjuntamente con el sector pblico, dentro de un clima de confianza que permita a cada actor desarrollar el rol correspondiente.
A utor: Mario Paiz. Guatemala 2007

E VALUACIN

Y FISCALIZACIN POR LAS

C ORTES

En este caso hacemos referencia a las cortes de constitucionalidad, as como a las cortes o tribunales de justicia. En otros pases se les conocer como las salas. En el caso de las cortes de constitucionalidad tienen la funcin esencial de defender el orden constitucional. Contra sus resoluciones no existen recursos y son vinculantes al poder pblico y rganos del Estado. Se relacionan con el mbito de las polticas de recursos naturales en el momento en el cual la emisin o ejecucin de una poltica, traducida en una ley, reglamento o disposicin de carcter pblico significa violaciones a las normas constitucionales. No constituye propiamente una funcin de evaluacin; sin embargo, dentro de la intervencin de este tipo de entidad, -mecanismo- se tiene implcito fases de una evaluacin, en todo caso en el mbito jurdico normativo. El procedimiento lleva implcito, la consideracin de juicios emitidos por distintos grupos de inters, stakeholders, en las denominadas acciones de recopilacin de antecedentes y pruebas. A manera de ejemplo se presenta el caso de una intervencin a un ente semiautnomo en materia de la administracin forestal en Guatemala, el Instituto Nacional de Bosques, producto de una decisin poltica presidencial, en este caso la intervencin: (entendida sta como una prdida de su gobierno conformado por una Junta Directiva Colegiada, pasando a ser administrada por parte de un Interventor o representante del gobierno). Esta accin y la consiguiente intervencin de la corte constitucional, realizando acciones propias de una fiscalizacin y evaluacin, en este caso de tipo legal y ms
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propiamente constitucional, permiti restablecer las operaciones de esta entidad, as como de su programa de trabajo y dems operaciones tcnicas, administrativas y legales. Recuadro 5 La Intervencin del INAB y el rol de la Corte de Constitucionalidad u otros tribunales
En el ao 2002, mediante un acuerdo gubernativo emitido por la Presidencia de la Repblica de Guatemala (80-2002) se intervino el Instituto Nacional de Bosques, INAB, entidad encargada de la administracin forestal. El argumento vertido por la Presidencia fue que esta institucin no estaba velando por la prevencin y control de incendios forestales, los cuales en ese ao afectaron a muchas zonas boscosas del pas. Dentro de sus considerandos, sealaba aspectos que no justificaban una intervencin, los cuales bsicamente son: servicios interrumpidos, anomalas; cuando los informes del organismo fiscalizador, la Contralora General de Cuencas, deca lo contrario y tambin actos de corrupcin. Prueba de ello eran los distintos manifiestos de distintos actores del subsector, donde no exista uno, ms que el acuerdo de intervencin y la intervencin misma, que indicara estas anormalidades. La intervencin en la prctica significaba que el INAB perda su carcter semiautnomo y de gobierno propio y su independencia administrativa y financiera. En todo caso, estas funciones quedaban a cargo de un Interventor, que dicho sea de paso hasta ese momento formaba parte de la Junta Directiva del Instituto. Esta intervencin en la prctica nicamente signific una especie de asalto a la estructura administrativa institucional, representada por: toma de puestos, asignaciones de salarios, asignaciones de recursos de movilizacin como vehculos y dems recursos. En realidad, esta intervencin fue considerada una especie de golpe de estado, del gobierno contra el Estado. En materia de evaluacin, hay dos facetas: por un lado, una incorrecta evaluacin o ms bien una no-evaluacin por parte de los decidores de la intervencin, puesto que en su corta etapa de operacin, los instrumentos de evaluacin y fiscalizacin institucional no sealaban anomalas como para intervenirla. Adicionalmente, desde el punto de vista legal, se dio una incorrecta apreciacin, dado que el marco legal de creacin de este Instituto tiene carcter de ley con mayora calificada. Esta situacin significa que nicamente el Congreso de la Repblica, utilizando el mismo procedimiento de aprobacin, dos terceras partes de los parlamentarios, poda y puede modificar su estatus. La otra faceta a considerar es la evaluacin, desde el punto de vista jurdico, que realiza la Corte de Constitucionalidad en el momento que se plantean los recursos de inconstitucionalidad de la decisin poltica de la Presidencia de la Repblica. La Corte, dentro de su proceso de evaluacin, consider los planteamientos de distintas organizaciones: universidades, organizaciones de la sociedad civil, asociaciones de productores, las cuales de manera espontnea

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fueron manifestando la improcedencia de la poltica de intervencin. En lo interno del INAB tambin se hizo una defensa de los intereses institucionales, conformando una especie de fuerza de tarea. Estas entidades presentaron a consideracin de la Corte, los efectos de esta medida poltica, entre otros: la incertidumbre de los inversores en el sector forestal, de las municipalidades, cooperativas, empresas y personas individuales; la prdida de confianza de los donantes para los programas y proyectos de la poltica forestal, el incumplimiento de compromisos derivados de convenios internacionales, la inestabilidad y fuga de recurso humano especializado. La Corte, an considerando los anteriores aspectos, resolvi en funcin de dos condiciones fundamentales a cumplir para que la inconstitucionalidad de una ley sea declarada: a) una interrupcin evidente en la prestacin de los servicios y que los efectos de la norma son irreversibles. Esta resolucin, a partir del anlisis y evaluacin jurdica de la Corte tom alrededor de dos meses y medio. Fue ordenada la suspensin de la resolucin presidencial, tanto de forma preliminar como definitiva, permitiendo la recuperacin del estatus de gobierno, conduccin y operacin del INAB. Esta intervencin, en materia de evaluacin de efectos de una poltica, deja como leccin que, en el mbito de la emisin de una disposicin poltica, dentro de un Estado de derecho, ningn funcionario -del rango que sea-, es superior a un marco legal y, en el mbito de los efectos de la poltica misma, seala que una decisin poltica que no cuente con una evaluacin previa o durante, considerando aspectos legales, tcnicos y econmicos y polticos, difcilmente prospera.
Autor: Claudio Cabrera. Guatemala. 2007

Las decisiones polticas que no consideran una funcin de evaluacin, independientemente del nivel y poder poltico de la entidad que las emite, tienen limitaciones de ser implementadas.

F ISCALIZACIN

POR PARTE DE ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL

Ya se mencionaron los aspectos generales de la fiscalizacin o auditora social, haciendo referencia a que puede ser realizada tanto por entidades de la sociedad civil y de stas hacia autoridades gubernamentales, as como por funcionarios pblicos. En recuadro puede apreciarse el caso de la fiscalizacin realizada por entidades de la sociedad civil ante la puesta en vigencia de una disposicin administrativa que para nuestros fines, representa una poltica ya que se hace en el ejercicio del poder pblico poltico-administrativo, siendo la pretensin modificar los lmites de un rea protegida, la Reserva de Biosfera Sierra de Las Minas en Guatemala.

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Recuadro 6 La pretendida modificacin de los lmites de la Reserva de Biosfera Sierra de Las Minas en Guatemala
En el ao 2004 el Consejo Nacional de reas Protegidas, CONAP, a travs de su Secretara Ejecutiva, emiti una norma modificando los lmites de la zona ncleo de la Reserva de Biosfera Sierra de Las Minas. Esta norma dictada como un ejercicio del poder poltico, en la prctica fue juzgada por organizaciones dedicadas a la conservacin de biodiversidad como el resultado de una presin del sector privado sobre las instancias de conduccin del CONAP, mediante la cual se beneficiaba los intereses de empresarios de la madera y de la generacin de hidroenerga. Esta decisin estudiada y evaluada a lo interno del CONAP seis meses antes, fue conocida por la instancia ejecutiva de la Fundacin Defensores de la Naturaleza, administrador legal de esta Reserva, quien a su vez manifest al CONAP que la misma, sera a todas luces ilegal; mas sin embargo, la decisin fue tomada. La evaluacin previa a esta resolucin poltica indicaba que: a) se modificaba los lmites en torno a la existencia de bosques nubosos an y cuando la ley de creacin de la Reserva indicaba lo contrario; b) tena implcita una modificacin al Plan Maestro, situacin que solamente poda realizarse mediante decisin colegiada, es decir por el mximo rgano del CONAP; c) no exista una propuesta cientfica en torno a la modificacin de la zona ncleo, lo cual estaba en contra de la ley de su creacin, la cual menciona que las modificaciones mayores a un 15% de su superficie deben tener este fundamento. En este conflicto ante la decisin poltica, los principales actores fueron: la Secretaria Ejecutiva del CONAP, el actor directo que al firmar las modificaciones, sobrepas la ley de la Reserva; la Asesora Legal del CONAP, considerado como un autor intelectual de las modificaciones; la Fundacin Defensores de la Naturaleza, el Administrador legal de la Sierra de las Minas, quien actu presentando un recurso ante la corte de Constitucionalidad; las asociaciones civiles CALAS y Grupo Madre Selva quienes presentaron demandas legales a los tribunales y tambin la Prensa, quien denunci las anomalas legales. Ante el recurso de inconstitucionalidad presentado por abogados de la Fundacin Defensores de la Naturaleza, en una funcin de fiscalizacin, la Corte de Constitucionalidad dej en suspenso la norma modificadora de los lmites de esta Reserva. Aunado a la actuacin de esta Corte, las denuncias presentadas a los tribunales, siguieron su trmite, lo cual culmin con una accin de sancin a la Secretaria Ejecutiva y a la Asesora Legal del CONAP. Con ello, los objetivos de las entidades fiscalizadoras (Defensores de la Naturaleza, CALAS y Grupo Madre Selva, ms la prensa); lograron el propsito de dejar suspendida la modificacin ilegal de los lmites de la zona ncleo y de sancin a los funcionarios extralimitados en el ejercicio del poder poltico.
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Adicionalmente, esta funcin de fiscalizacin social, produjo efectos de solidaridad de la comunidad de organizaciones dedicadas a la conservacin de biodiversidad y mostr tambin que las empresas privadas a pesar que suponen tener poder y lograr presiones a los ms altos niveles, se deben ajustar a la ley y respetarla. Se sent un precedente importante, ya que todas las personas y empresas que actan al margen de la ley se dieron cuenta que la ley se puede aplicar si hay razones claras y justificadas. Se muestra adems que, an y cuando se dieron evaluaciones de las consecuencias de tomar la medida, las mismas no fueron consideradas.
Autor: Oscar Nez. Guatemala, 2007

EL

MECANISMO DE LAS

C MARAS L EGISLATIVAS

C ONGRESOS

Los Congresos o Cmaras de diputados, tienen entre sus funciones las de evaluar y fiscalizar la implementacin de polticas, particularmente de aquellos instrumentos que derivan en inversiones con fondos pblicos y con fondos provenientes de prstamos soberanos. En materia de recursos naturales, estas funciones las realizan principalmente a travs de comisiones de trabajo: finanzas, ambiente, agricultura y recursos naturales u otras afines a la gestin de recursos naturales. Otra funcin que realizan es el diseo y promocin de iniciativas de ley o polticas que en el mbito de los recursos naturales y ambientales, estarn relacionadas con la regulacin o el fomento de su uso, conservacin y manejo. El proceso de diseo y promocin de normas o polticas desde los Congresos o Cmaras Legislativas, normalmente es realizado por expertos los cuales en virtud de contratos especficos realizan esta funcin, particularmente en los mbitos tcnicos, administrativos y legales. El mbito poltico normalmente corresponde conducirlo a los legisladores, quienes en virtud de arreglos y negociaciones con otros legisladores y con grupos de inters, van dando pautas para el diseo tcnico de las propuestas de ley. Esta labor lleva implcita una funcin de evaluacin, la cual desde el punto de vista de los legisladores, obedece a criterios, no necesariamente en correspondencia con los criterios del diseo tcnico. En las etapas de diseo o de la implementacin de una poltica o una ley, los legisladores tratan de que con su evaluacin y fiscalizacin, se juzguen los criterios de: eficiencia, aplicabilidad, equidad, generacin de incentivos e insercin en el contexto global. Vale mencionar que estos criterios aplican a la mayora de polticas o leyes, independientemente del sector de la economa o grupos de inters involucrados. Sin embargo, no siempre, las evaluaciones de las cmaras consideran estos criterios. Las hay desde un punto de vista superficial y/o desde el inters del que propicia la evaluacin. Este inters se asocia muchas veces con la identificacin del legislador hacia determinado grupo econmico, social o poltico.
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EL

MECANISMO DE LOS ORGANISMOS FINANCIEROS Y DE COOPERACIN

Los organismos multilaterales y/o agencias de cooperacin tcnica, con frecuencia participan en la evaluacin de polticas en materia de recursos naturales y ambientales. Casi siempre est asociada esta funcin a la preparacin y negociacin de programas y proyectos parte de una poltica-. Organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, se centran en la metodologa del marco lgico y la determinacin de la consistencia del diseo del programa proyecto en materia de relaciones de objetivos con los resultados obtenidos. Esto permite tener un punto de partida o antecedente; a veces lnea de base, con el cual se pueda comparar el grado de avance o cumplimiento de esta medida de poltica a partir de la cual tambin se facilita la identificacin de un tiempo, unos participantes en la evaluacin y los recursos para desarrollarla. Este tipo de evaluaciones normalmente es realizado por expertos, ajenos a las instituciones y/o ejecutoras del programa o proyecto, quienes accesan la informacin generada por el programa o proyecto. Pueden generarse evaluaciones adicionales o estudios de caso como parte del mtodo de la evaluacin. Estas evaluaciones se centran en determinar la eficacia de los programas, adems de la eficiencia y algunos aspectos relacionados con los procesos y productos derivados. As mismo, se basan en el cumplimiento de las directrices emanadas de sus instancias sobre aspectos concretos, tal es el caso del Banco Mundial con sus polticas de salvaguarda. Los resultados de estas evaluaciones, generalmente son presentados a entidades de gobierno: ministerios y sus entidades, secretaras de planificacin o de ejecucin, quienes adoptan o no los resultados de las evaluaciones y de sus recomendaciones. Es importante mencionar, que es necesario tener una entidad gubernamental que se encargue del registro y anlisis de estas evaluaciones a efecto de ir construyendo la memoria institucional gubernamental y del Estado en materia de polticas, traducidas en programas, proyectos o acciones. Lo anterior, resulta difcil de mantener en los gobiernos, sobre todo, en aquellos que han adoptado sistemas de contratacin de consultores para la realizacin de tareas de funcionarios. Con ello, en la prctica, sucede que los organismos multilaterales o bilaterales y las agencias de cooperacin tcnica, resultan con mayor eficiencia en cuanto al desarrollo de la memoria institucional gubernamental. A manera de ejemplo, se presenta el caso de la participacin de un organismo multilateral en la formulacin y gestin de un programa de administracin de tierras, particularmente en los aspectos de anlisis ambiental.

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Recuadro 7
Participacin del Banco Mundial en la gestin y evaluacin (ex ante) del Proyecto de Administracin de Tierras, Fase II. Anlisis ambiental. Guatemala La evaluacin del Proyecto de Administracin de Tierras en la fase I, basado en la aplicacin del catastro como instrumento para fortalecer la seguridad jurdica sobre la propiedad de la tierra, identific una vinculacin entre la ejecucin del catastro y la gestin ambiental. De esa manera, una siguiente operacin con el apoyo del Banco Mundial, contemplaba la aplicacin de un Plan de Manejo Ambiental. Por esta razn y en funcin de las polticas del BM, durante la formulacin de la fase II de este proyecto, fue necesario desarrollar un anlisis ambiental. ste es un proceso metodolgico que al aplicarse, asegura que las actividades y componentes de los proyectos sean ambientalmente aceptables y sostenibles y a la vez, contribuyan con los procesos de toma de decisiones al generar informacin en materia de recursos naturales y procesos ambientales involucrados en la ejecucin del futuro proyecto. La estructuracin de este proceso es lo que constituye el Plan de Manejo Ambiental. Metodolgicamente, el Banco, para el anlisis ambiental, compara la naturaleza del proyecto: componentes y actividades, con un listado taxativo. En el caso del Proyecto de Administracin de Tierras, lo clasifica en categora B, requiriendo lo que en la jerga del Banco se le denomina un Anlisis Ambiental AA, el cual no requiere un estudio completo de evaluacin de impacto ambiental. La evaluacin se inici con una descripcin de las reas temticas de las polticas de salvaguarda (OP) del BM y de las medidas de respuesta que contempla el Estado y dentro de las cuales, el proyecto contempla acciones relacionadas con estas medidas de respuesta del Estado. A manera de ejemplo, la poltica de salvaguarda Bosques OP 4.36 Bosques, se relaciona con el marco poltico gubernamental en el campo del ordenamiento territorial y manejo sostenible de la cobertura forestal y biodiversidad. Dentro del cual, el proyecto tiene contempladas varias medidas de respuesta, tales como: velar y apoyar la aplicacin de las lneas de la poltica forestal nacional, apoyar el contenido de la Agenda Nacional Forestal (2003-12) y apoyar por medio del sistema de informacin catastral al Sistema de Informacin Forestal de Guatemala. La descripcin anterior, en sntesis trata de verificar que haya una correlacin e integracin entre el marco poltico gubernamental con las polticas de salvaguarda del Banco y que las medidas del Proyecto correspondan con este vinculo. Se observa ac una accin de evaluacin de correlacin entre polticas institucionales en materia de recursos naturales y ambientales. Posteriormente, en un segundo paso del Anlisis Ambiental, se examin en detalle cada una de las actividades del Proyecto de Administracin de Tierras a efecto de verificar el tipo de impacto que generara, positivo o negativo. Para ello se recurri al uso de matrices de evaluacin de impacto ambiental. El uso de esta herramienta, se orient a identificar para cada impacto potencial, los atributos, su calificacin y definicin. En el caso de los atributos fueron

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examinados en cuanto a: carcter, magnitud o intensidad, extensin geogrfica y duracin. A partir de este anlisis, realizado con la participacin de expertos en distintos temas: recursos forestales, biodiversidad, tierras comunales y legislacin, para las actividades calificadas con impactos negativos, fueron utilizadas de marco para plantear las medidas de mitigacin ambiental. La evaluacin concluye con la identificacin de los impactos positivos: matriz de impactos positivos del Proyecto. Finalmente, con las matrices de identificacin de impactos, se precisaron los elementos del Plan de Manejo Ambiental, el cual se orient a la propuesta de medidas que minimicen los aspectos potencialmente negativos susceptibles de ocasionar el proyecto en su rea de influencia y por otro lado, fortalecer los impactos positivos del mismo. Se identificaron entidades responsables y un calendario que corresponde con la vida del Proyecto. Dentro de la elaboracin de este plan se estim el costo de su ejecucin el cual paso a formar parte del costo total del programa. Este Anlisis Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental que produjo fueron aprobados, tanto por el Banco como por el ministerio de mrito, de tal manera que constituyen un componente transversal dentro del marco de ejecucin del Proyecto de Administracin de Tierras, en su fase II.
Autor: Jaime Carrera Cruz. Guatemala. 2007.

Se evidencia con este caso, que la participacin de organismos multilaterales, durante los procesos de formulacin y/o ejecucin de polticas, programas o proyectos, tiene el mandato de realizar evaluaciones, en este caso de tipo ambiental. Otro elemento a resaltar es que disponen de polticas especficas para temas de recursos naturales y ambientales y luego, que tienen como poltica propia, realizar las evaluaciones y consideraciones sobre los impactos, positivos o negativos, que puedan ocasionar estos programas o proyectos. Por otro lado, es innegable que los organismos multilaterales y los cooperantes bilaterales, poseen o generan herramientas metodolgicas para apoyar a los gobiernos en la funcin de evaluacin de polticas -ex ante, durante y ex post-. Algunas lecciones que se pueden aprender de la participacin de los organismos multilaterales en los ejercicios de evaluacin de polticas en recursos naturales son las siguientes: La obligatoriedad de que desde la planificacin del proyecto se establezcan los lineamientos sobre los que pueden haber impactos, medidas de mitigacin y costos de estas medidas. Que el costo de estas medidas de mitigacin se refleje en los presupuestos de la ejecucin del Proyecto y en la estructura institucional que va a verificar el seguimiento al cumplimiento del plan de manejo ambiental.
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Los proyectos a ser sometidos a los directorios de los organismos, deben incorporar medidas para que haya correspondencia con los enunciados de poltica sectorial: bosques, biodiversidad, agua, tierras y con las polticas -salvaguardas- de los organismos.

MANERA DE CONCLUSIN

La evaluacin de polticas en materia de recursos naturales, tiene tanto desarrollo en tanto las estructuras y mecanismos gubernamentales han ido evolucionando en el uso de esta herramienta para fines no solo de controlar y verificar la cantidad y calidad de gasto pblico. Sin embargo, persisten todava acciones de evaluacin aislada y producto de la coyuntura. Los sistemas de evaluacin de polticas, en este tema, todava son incipientes an y cuando existen varios mecanismos para hacerlo. Todava existe dificultad para integrar estos mecanismos en un solo sistema de seguimiento, evaluacin y fiscalizacin de la poltica. En otras palabras no hay, todava, una accin sistematizada para integrar esta funcin al ciclo de las polticas pblicas y sectoriales. Es evidente que la participacin de diversos mecanismos gubernamentales, en tanto los problemas de la gestin de uso y conservacin de recursos naturales, sean mayores, intervendrn con mayor frecuencia en la realizacin de este ejercicio. Mayores posibilidades de xito en la evaluacin de polticas existirn en cuanto se adopten sistemas integrados de generacin, anlisis y distribucin de la informacin y del uso de mecanismos orientados a una mayor participacin de la sociedad civil en las acciones propias de la fiscalizacin o auditora social. As mismo, la integracin de los temas de la gestin ambiental, dentro de los sistemas de anlisis estratgico nacional, permitirn reducir conflictos a entidades gubernamentales en torno a decisiones polticas que signifiquen afecciones a intereses de distintos grupos de inters. Se observa una mayor capacidad en organismos multilaterales en materia de la funcin de evaluacin de polticas, representada por la existencia y aplicacin de tres condiciones: polticas de apoyo a los gobiernos en materia de la gestin de recursos naturales, adopcin de la poltica de evaluacin, desde la planificacin y disponibilidad de mtodo para la evaluacin. En materia de fiscalizacin se evidencia una mayor participacin de los tribunales o contralora de cuentas, obviamente para fines de verificar la ejecucin de recursos financieros provenientes de fondos pblicos y en materia de fiscalizacin con enfoque social y ambiental y de servicio pblico. Se realiza con mayor frecuencia desde las
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organizaciones que apoyan la gestin ambiental, sean con la administracin de recursos naturales, con investigacin, con incidencia, con denuncia o con capacitacin e informacin. Una herramienta que debe ser implementada y mejorada por los distintos mecanismos gubernamentales de evaluacin y fiscalizacin de polticas en recursos naturales, es el uso y la integracin de los sistemas de informacin. En ese sentido y dado la disponibilidad de recursos, que siempre son escasos, debern privilegiarse y propiciarse las alianzas con entes de la sociedad civil: universidades, centros de informacin, institutos, asociaciones para la integracin, mantenimiento y operacin de sistemas de informacin.

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B IBLIOGRAFA
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240

Captulo

13

Participacin ciudadana en la gestin del patrimonio natural.

Jorge Cabrera Hidalgo

La participacin ciudadana consciente educada e informada es indispensable para la conservacin y un mejor manejo del ambiente y los recursos naturales.

La participacin ciudadana constituye uno de los fundamentos de la democracia, entendida sta como la forma bsica de convivencia humana. La democracia y el desarrollo sostenible estn ntimamente vinculados. Slo en una sociedad democrtica y participativa se alcanzar el bienestar y la justicia de todos. El apoyo a la consolidacin de la democracia, la tutela y garanta plena a los derechos humanos, son la expresin del respeto a la dignidad humana, por lo que se constituye uno de los enfoques principales del desarrollo sostenible. El acceso a los recursos naturales para satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin y el disfrute de un ambiente sano es un derecho de todos. Participar en la toma de decisiones sobre actividades que afecten la calidad ambiental y en el acceso, aprovechamiento y manejo de los recursos naturales, tambin constituye un derecho ciudadano, as como la demanda del cumplimiento de las autoridades en sus responsabilidades de velar por el bienestar de todos.
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En la ordenacin de los recursos naturales participan activamente las organizaciones no gubernamentales, las asociaciones de pequeos agricultores y las asociaciones de jvenes Por prcticas locales se entienden no slo las maneras, los mtodos y las tcnicas de manejar los recursos naturales, sino sobre todo los papeles y funciones de las instituciones y estructuras locales - organizaciones no gubernamentales, asociaciones de pequeos agricultores, asociaciones juveniles, unidades administrativas locales, jefes tradicionales y locales, estructuras tcnicas y administrativas descentralizadas, etctera, las cuales intervienen activamente en la gestin de los recursos. (A. Onibon, B. Dabir y L. Ferroukhi FTTP/FAO) La necesaria voluntad poltica y coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, la coordinacin interinstitucional y la institucionalizacin de espacios de participacin ciudadana, los ejercicios de consulta e informacin, aprovechamiento y manejo de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad ambiental as como la descentralizacin y desconcentracin de la actividad poltica, econmica, social, ambiental y administrativa del estado son factores importantes para la viabilidad del proceso hacia la sostenibilidad del desarrollo, as como el fortalecimiento y la consolidacin de las instituciones democrticas, administraciones locales y gobiernos municipales y el fortalecimiento de las organizaciones no gubernamentales y comunitarias. Derivada de esta forma de convivencia humana, la paz permite lograr el desarrollo sostenible, el cual requiere de relaciones armoniosas entre los seres humanos y entre estos con su medio natural. Con el propsito de aumentar la eficiencia de la gestin ambiental y mejorar la equidad y la justicia para las poblaciones locales, muchos ambientalistas abogan por una gestin participativa de los recursos naturales basada en la comunidad. La descentralizacin democrtica es una manera prometedora de institucionalizar y de aumentar la participacin popular, haciendo eficaz la gestin participativa de los recursos naturales basada en la comunidad. Sin embargo, la mayora de las actuales reformas de descentralizacin se caracterizan por una insuficiente transferencia de poderes hacia las instituciones locales, bajo la estricta fiscalizacin del gobierno central. Es frecuente que estas instituciones locales no representen a las comunidades ni sean responsables ante ellas. No obstante, es posible extraer algunas lecciones y recomendaciones de los limitados experimentos de descentralizacin que han tenido lugar en diferentes sitios. (Jesse C. Robot, WRI).

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D EMOCRACIA

REPRESENTATIVA Y PARTICIPATIVA

Mediante los procesos de elecciones la poblacin elige a sus autoridades, y a quienes delega su representacin para velar por los derechos de los ciudadanos y la bsqueda del bienestar de todos. Debemos propiciar que nuestras autoridades fomenten el dilogo, la consulta y participacin de la poblacin en la conservacin y manejo de los recursos naturales, y as en conjunto gobernantes y gobernados busquemos el bienestar comn tomando en cuenta nuestra interdependencia con el entorno. Para lograr una efectiva participacin ciudadana en todos los mbitos precisa que exista conciencia y educacin, considerando que las ideas sembradas en un pueblo crecen en el transcurso de los aos y producen fruto, manifestndose en cada aspecto de la vida. La educacin es el medio de propagacin de la filosofa de nuestras sociedades para vivir en paz y en un ambiente saludable. La educacin ciudadana puede hacer que la gente conozca sus derechos, as como tambin las obligaciones del gobierno hacia ella. A su vez, la educacin puede hacer que los gobiernos locales conozcan sus poderes y entiendan sus obligaciones hacia la poblacin local. Ello puede incluir la publicacin de manuales para explicar las leyes relevantes as como tambin la traduccin de las leyes a los idiomas locales, as como los mecanismos institucionales con que cada sociedad cuenta con base en sus propios ordenamientos legales. El tomar conciencia sobre los derechos ciudadanos puede generar una demanda popular por un gobierno ms responsable y por el reconocimiento nacional de los derechos locales. La gente de una nacin libre no solamente ser autogobernada sino tambin trabajar voluntariamente en unidad con otros para el bienestar comn. La unin exterior de un pueblo es el resultado de una unidad interior de ideas y principios que residen en los corazones de la gente. La unin obligatoria impuesta por la fuerza externa y por el temor, nunca permanecer. La unin no puede ser forzada exteriormente sino que debe surgir de la unidad interior. Para la permanencia de una nacin junta y en unin, es necesario inculcar en los corazones de la gente un entendimiento de los principios y de la base de una democracia y del respeto a la naturaleza. La defensa del derecho a un medio ambiente sano es una responsabilidad de toda la ciudadana, por lo cual todos debemos participar en el mejoramiento de la conservacin y buen manejo de nuestros recursos naturales y en el mejoramiento de la calidad ambiental.
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La participacin ciudadana puede ser entendida, desde un criterio amplio, como el involucramiento de los ciudadanos en los asuntos pblicos. Desde la ptica ambiental, el Principio 10 de la Declaracin de Ro de Janeiro dispone que: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones. Los Estados deben facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin de la poblacin poniendo la informacin a disposicin de todos. Debe proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. Las constituciones ms modernas de los pases democrticos contienen herramientas institucionales y jurdicas cuyo objetivo es la inclusin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones y el control de las polticas pblicas, ms all del voto. A partir de las Reformas Constitucionales en Amrica Central, en donde adems de consagrar el derecho a un medio ambiente sano, se han establecido mecanismos de participacin ciudadana en la toma de las decisiones pblicas las cuales afectan al medio ambiente desde el nivel regional, nacional y municipal. Los asuntos relacionados con los derechos fundamentales ya no consisten en su reconocimiento, sino en las posibilidades reales de hacerlos efectivos, lo cual no resultar si los ciudadanos no logran ejercerlos con plena participacin. Agenda 21, los gobiernos, donantes y ONGs internacionales han experimentado ampliamente con estrategias participativas de gestin de los recursos naturales como un medio para aumentar la eficiencia y la equidad en la administracin y uso de los recursos naturales. Igualmente, el promover diversas herramientas y mecanismos tendentes a abrir y transparentar los procesos e instituciones pblicas a la participacin. La informacin y monitoreo de la ciudadana en la conservacin y manejo de los recursos naturales es bsica, de forma tal que los ciudadanos asuman un rol activo en la defensa de sus derechos ambientales. En asuntos ambientales, las soluciones para contener y revertir el deterioro ecolgico suelen ser complejas, y as es necesario conciliar diferentes intereses econmicos y sociales, comunitarios y regionales de corto y largo plazo. Adems es indispensable motivar y dar lugar a la participacin corresponsable de los distintos sectores sociales.

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Es necesario contar con los espacios institucionales, en los que se facilite la construccin de consensos de largo plazo, fundados en nuestra legislacin y con claras posibilidades de ejecucin conjunta entre el Gobierno y los grupos sociales. Como lo demuestra la experiencia, con trabajo, tolerancia, capacidad de reflexin y conciencia, es posible construir consensos slidos y establecer acuerdos concretos en favor del medio ambiente y los recursos naturales. Es importante la consolidacin de los diversos mecanismos institucionales para que estos consensos sean incluyentes, apegados a la ley, y para que los programas y acciones tengan rigor tcnico, sensibilidad social y cuidado ambiental. En conjunto, la extensa red de organismos de participacin cubre casi toda la diversidad de asuntos de la agenda ambiental y desarrollan funciones que incluyen la gestin, la generacin de informacin, la formulacin de polticas, la toma de decisiones, las consultas, la evaluacin, el monitoreo, la auditoria social y seguimiento de programas y acciones, as como la educacin y la capacitacin. Estos espacios participativos deben funcionar con la representacin de instituciones acadmicas, organismos ciudadanos y del sector social y privado, legisladores, diversas dependencias de la administracin pblica nacional y de los gobiernos departamentales (provinciales) y municipales, constituyendo un conjunto de mecanismos de participacin amplio y articulado con la gestin pblica. A nivel local y regional se requiere fortalecer espacios ya creados y promover una mayor participacin de las comunidades y los grupos regionales en la gestin ambiental. La participacin ciudadana constituye uno de los elementos fundamentales para el logro de la sustentabilidad y sostenibilidad del desarrollo. Otro factor que fortalece la participacin es la descentralizacin y sta se da cuando el gobierno central formalmente transfiere poderes a actores e instituciones en los niveles ms bajos en la jerarqua poltico-administrativa y territorial. Casi todos nuestros pases estn llevando a cabo reformas de descentralizacin. Y algunos ya han iniciado el proceso de descentralizar ciertos aspectos de la gestin de los recursos naturales. Aunque los motivos tras la descentralizacin son bastante variados, la mayora de los donantes y gobiernos justifican la descentralizacin como un medio para aumentar la eficiencia y la equidad de las actividades de desarrollo y del suministro de servicios, y tambin para promover la participacin local y la democracia. Los agentes de desarrollo, los administradores de los recursos naturales y organizaciones ambientalistas tambin promueven la descentralizacin como una manera de aumentar la eficiencia y la equidad en la gestin de los recursos naturales.

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D ESCENTRALIZACIN

EN EL MANEJO DE LOS

R ECURSOS NATURALES

Descentralizacin es cualquier acto en el cual, de manera formal, el gobierno central cede poderes a actores e instituciones en niveles ms bajos dentro de una jerarqua poltico-administrativo y territorial. La descentralizacin poltica o democrtica tiene lugar cuando los poderes y recursos se transfieren a las autoridades representativas de las poblaciones locales y responsables hacia ellas. El objetivo de la descentralizacin democrtica es aumentar la participacin popular en la toma de decisiones locales. La descentralizacin democrtica es una forma institucionalizada de enfoque participativo. Se considera la forma fuerte de descentralizacin la cual en teora ofrece los mayores beneficios. La desconcentracin o descentralizacin administrativa implica la transferencia de poder a las oficinas locales del Estado central, como prefectos, administradores o autoridades tcnicas locales de los ministerios sectoriales. Estos rganos rinden cuenta a los niveles superiores, como extensiones administrativas locales del Estado central. Pueden tener incorporada a sus funciones una cierta responsabilidad hacia niveles inferiores, pero su principal responsabilidad es hacia el gobierno central. La desconcentracin es una forma dbil de descentralizacin debido a que la responsabilidad hacia los niveles inferiores de la cual se esperan muchos beneficios, no est tan bien establecida como en las formas de descentralizacin democrtica o poltica. La privatizacin es la transferencia de poderes a cualquier entidad no estatal, incluidos individuos, corporaciones, ONG, etctera. Aunque, a menudo, se hace en nombre de la descentralizacin, la privatizacin no es una forma de descentralizacin, ya que opera sobre la base de una lgica exclusiva ms que sobre la lgica pblica inclusiva de la descentralizacin. (WRI, Ribot 2002). Con el propsito de aumentar la eficiencia de la gestin ambiental y mejorar la equidad y la justicia para las poblaciones locales, muchos ambientalistas abogan por una gestin participativa de los recursos naturales basada en la comunidad. La descentralizacin democrtica es una manera prometedora de institucionalizar y de aumentar la participacin popular, haciendo eficaz la gestin participativa de los recursos naturales basada en la comunidad. Sin embargo, la mayora de las actuales reformas de descentralizacin se caracterizan por una insuficiente transferencia de poderes hacia las instituciones locales, bajo la estricta fiscalizacin del gobierno central. Es frecuente que, estas instituciones locales, no representen a las comunidades ni sean responsables ante ellas. No obstante, es posible extraer algunas lecciones y recomendaciones de los limitados experimentos de descentralizacin los cuales han tenido lugar en diferentes sitios.
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La descentralizacin requiere transferencia del poder al igual que representacin responsable. En la identificacin de poderes apropiados y suficientes para su transferencia, resultaran muy tiles los principios de distribucin del poder, llamados Principios de subsidiaridad ambiental. Estos principios podran desarrollarse para guiar la divisin de poderes para la toma de decisiones, la normativa, la ejecucin, la aplicacin y la descentralizacin democrtica de los recursos naturales representativas, o autocrticas como es el caso de los grupos de inters, las organizaciones no gubernamentales (ONGs), o las autoridades consuetudinarias con el riesgo de fortalecer su autocracia y debilitar la democracia. El pluralismo sin representacin favorece a los grupos ms organizados y poderosos. Favorece el acaparamiento por parte de la lite econmica dominante. Poderes seguros y representacin responsable van de la mano. Es peligroso transferir poder sin una representacin responsable. Establecer una representacin responsable sin poderes carece de sentido. La mayora de las reformas de descentralizacin establecen solamente lo uno o lo otro. Una explicacin parcial es que muchos agentes del gobierno central recelan con respecto a la descentralizacin y, en consecuencia, la bloquean. Por impedir la transferencia de poderes significativos hacia los rganos democrticos locales, o por transferirlos a agentes locales que slo rinden cuentas al gobierno central, las agencias ambientales y otros ministerios sectoriales obstaculizan el avance de la descentralizacin. Hasta la fecha, siguen sin percibirse los beneficios potenciales de la descentralizacin debido a que el discurso gubernamental no ha resultado en la promulgacin de las leyes necesarias, o bien, all donde existen leyes de descentralizacin, stas no se han implementado. Sin embargo, an las descentralizaciones parciales han tenido ciertos resultados sociales y ambientales positivos. Adems de poderes significativos y de la rendicin de cuentas, un complejo conjunto de otras medidas puede afectar tantos resultados. Estas incluyen las normas ambientales, las polticas para mejorar la equidad, la educacin cvica, la solucin de controversias y las medidas de proteccin legal para organizaciones activistas. Las normas ambientales son un complemento necesario y lgico de las reformas de descentralizacin, ya que definen los lmites y las libertades de la accin discrecional local. Podr ser necesario que el gobierno central emita un mandato para que el gobierno local incluya a las poblaciones excluidas y les brinde servicios, dado que la descentralizacin no compensa en su totalidad muchas de las inequidades sociales, incluida la marginalizacin o exclusin de las mujeres ante los procesos polticos, as como la pobreza y la exclusin de los grupos marginales. La descentralizacin puede conducir a conflictos, en particular cuando implica la transferencia de poderes para el manejo y uso de los recursos naturales. Por consiguiente,
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se necesitan mecanismos de mediacin y el acceso al recurso legal. Es preciso que las poblaciones y las autoridades locales conozcan la ley si van a actuar sobre los derechos y las obligaciones acompaan la descentralizacin. Mediante la educacin cvica se puede informar a la poblacin sobre sus derechos y obligaciones, elevando sus expectativas de reforma, representacin, justicia y servicios significativos. Asimismo, las leyes habilitan a la gente para que se organice y exija reformas y respuestas de los gobiernos y con ello pueden facilitar cambios positivos. Los gobiernos centrales desempean funciones claves en una descentralizacin eficaz, a pesar del hecho de que una gran parte de la resistencia hacia la descentralizacin proviene del mbito del gobierno. La descentralizacin no significa reducir o desmantelar el gobierno central; ms bien apela a una gobernabilidad central y local democrtica de apoyo mutuo. Descentralizacin es cualquier acto en el cual, de manera formal, el gobierno central cede poderes a actores e instituciones, a niveles ms bajos, en una jerarqua poltico administrativo y territorial. La descentralizacin poltica o democrtica tiene lugar cuando los poderes y recursos se transfieren a las autoridades representativas de las poblaciones locales y responsables hacia ellas. El objetivo de la descentralizacin democrtica es aumentar la participacin popular en la toma de decisiones locales. La descentralizacin democrtica es una forma institucionalizada de enfoque participativo. Se considera la forma fuerte de descentralizacin la forma que, en teora, ofrece los mayores beneficios. La desconcentracin o descentralizacin administrativa implica la transferencia de poder a las oficinas locales del Estado central, como prefectos, administradores o autoridades tcnicas locales de los ministerios sectoriales. En Nicaragua, por ejemplo, los grupos indgenas han logrado colocar sus inquietudes con respecto a los recursos naturales en las agendas de los consejos municipales, donde han optado por proponer sus propios candidatos para la alcalda municipal. Los procesos democrticos apoyan el establecimiento de comits de gerencia en proyectos forestales comunitarios La Institucionalizacin de la participacin ciudadana para promover la valoracin, utilizacin, manejo y acceso a los recursos naturales y cmo expresan sus demandas e inquietudes al respecto. Las reformas de la descentralizacin cambian la infraestructura institucional para la gestin local de los recursos naturales y en algunos casos, crean una base institucional para una gestin y un uso ms participativo de los recursos naturales y de otro tipo de recursos pblicos. Los tericos concuerdan en que los beneficios de eficiencia y equidad de la descentralizacin emanan de la presencia de procesos democrticos los cuales alientan a
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las autoridades locales a satisfacer las necesidades y deseos de sus electores. Por lo tanto, la descentralizacin democrtica es la forma ms eficaz de descentralizacin. Algunas acciones que fortalecen la participacin ciudadana en la conservacin y manejo de los recursos naturales y la gestin de asuntos pblicos incluyen: a. Aumentar la eficacia de los programas de desarrollo estableciendo de manera participativa prioridades efectivas, estratgicas y con potencial de impactos; es decir que los proyectos se hagan en las distintas localidades donde la poblacin verdaderamente necesita y quiere. b. Aumentar la eficiencia realizando la coordinacin entre las diversas instituciones que trabajan en la provincia, optimizando los recursos humanos y econmicos y evitando la duplicidad de esfuerzos; c. Construir canales de participacin ciudadana y delegar capacidad de decisin, gestin y control; d. Apoyar la descentralizacin del gobierno provincial hacia los gobiernos distritales, vecinales y de centros poblados menores; e. Reactivar el crecimiento econmico tomando en cuenta la defensa de los recursos naturales; y f. Incorporar la dimensin ambiental a las diversas propuestas y decisiones del gobierno local. El desarrollo sostenible de un pas solo ser viable en la medida en la cual la poblacin participe en la formulacin de polticas, en la toma de decisiones, en el manejo de sus recursos naturales y en el mejoramiento de la calidad ambiental. La gestin democrtica de los recursos naturales, busca elevar la capacidad de quienes toman las decisiones sobre los recursos naturales a nivel local. Adems, fortalecer la capacidad de los actores locales para construir espacios de participacin ciudadana los cuales permitan dilogos entre la sociedad poltica y la sociedad civil, es un ejercicio real de los derechos y deberes ciudadanos. Herramientas de control social y participacin ciudadana debern ser conocidas y puestas en prctica. A travs de la capacitacin se incentivarn procesos como la planificacin y el manejo ambiental del territorio, el fortalecimiento de las reas protegidas y el desarrollo de sistemas productivos amigables con el ambiente. Constituye un derecho tambin el que cualquier persona natural o jurdica, pblica o privada, sin necesidad de demostrar inters jurdico alguno, pueda intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedicin, modificacin o cancelacin de permisos o licencias de actividades las cuales afecten o puedan afectar el medio ambiente o, para la imposicin o revocacin de sanciones, por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales.
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Existen muchas formas de participacin que deben de ser apropiadas para el entendimiento de la poblacin como en el caso de los estudios de impacto ambiental, los procedimientos para encaminar denuncias, la participacin en sistemas de monitoreo y evaluacin, en el manejo de cuencas, en el manejo del agua, de los bosques comunales y las reas protegidas.

EL

COMANEJO DE LAS REAS PROTEGIDAS

El Co-manejo es un proceso dinmico entre el Estado y uno o varios grupos organizados de la sociedad, con la finalidad de compartir responsabilidades para el logro de los objetivos de un rea protegida e implica la mutua responsabilidad del manejo del rea y as afrontar en forma conjunta sus amenazas, y el cumplimiento metas y planes. Constituyen procesos dinmicos los cuales se deben evaluar y renovar sistemticamente y realizar todas las acciones necesarias, para el cumplimiento de los objetivos sobre la cual fue creada determinada rea protegida. El Estado y grupos organizados de la sociedad, resaltan dos aspectos el primero es que se menciona el Estado y no el gobierno. Los procesos de co-manejo son a largo plazo y deben de ser respetados, mantenidos y apoyados por los diferentes gobiernos de turno. Por otro lado, se presentan los grupos organizados de la sociedad en trminos generales, con la idea de que la definicin sea suficientemente amplia con cada legislacin centroamericana y de una participacin abierta al proceso de conservacin. Compartir responsabilidades: es la parte del concepto que permite definir los acuerdos y los diferentes arreglos de co-manejo, los cuales varan con relacin al compromiso de una mayor o menor responsabilidad de acciones dentro del rea protegida. Los mecanismos de co-manejo existen en todos los pases del istmo, y estiman que para el ao dos mil dos, existan un total de noventa y cuatro (94) experiencias En la regin mesoamericana son cada vez ms frecuentes las experiencias de comanejo. La necesidad de contar con estructuras de gestin ms democrticas y regionalizadas en las instancias del Estado y el reconocimiento de la existencia de grupos humanos dentro y en los alrededores de las reas silvestres protegidas son algunos de los factores que han dado lugar a la implementacin de modelos de gestin compartida. El manejo conjunto de las reas de inters para la proteccin no debera buscar suplantar las obligaciones del estado ni ocultar las deficiencias de la institucionalidad gubernamental. El concepto co-manejo ha sido concebido para que las comunidades locales, usuarios tradicionales de los recursos naturales y otros actores, participen activa y responsablemente en la gestin y administracin de los espacios protegidos. Igualmente, para que puedan beneficiarse justa y equitativamente de las ventajas
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derivadas de la conservacin de dichos espacios. En otras palabras, el concepto co-manejo apela a la idea de la corresponsabilidad de la gestin por parte de sociedad civil y el Estado, que no es ms que una apertura democrtica en la gestin estatal. La participacin se entiende no solo por la presencia de los diversos actores en las diversas etapas del desarrollo del proceso sino por la participacin activa y directa de estos actores en la toma de decisiones relativas a los recursos naturales sobre los cuales se discute y establece el proceso de manejo conjunto. La Educacin sola no hara nada, pues tiene que apoyarse en este proceso con las iniciativas comunitarias (recicladores, grupos ecolgicos infantiles y juveniles, ONGs, ambientalistas), las cuales llevan a la participacin social y a la organizacin de las comunidades en busca de soluciones a los problemas ambientalistas y sociales. De tal manera generan un verdadero marco de convivencia pacfica entre hombres y mujeres con el planeta azul. Como se ve, la participacin comunitaria en el medio ambiente, implica en primer lugar un proceso formativo; y en segundo, una accin, una posicin concreta frente al mundo, constituyndose en un aspecto eminentemente poltico pues implica organizacin y la estructuracin de planes concretos frente a la gestin. Este ltimo aspecto es delicado de manejar pues para nadie es un secreto que son los sectores dominantes, quienes tienen las industrias y los medios de produccin, y as disponen a su antojo de los recursos naturales sin importarle sus efectos posteriores. La participacin comunitaria debe entonces responder a fenmenos ambientales concretos y debe surgir desde la misma base pues se corre el riesgo de ser aplastados por sectores dominantes que ms que interesarse por la satisfaccin de las necesidades bsicas del ser humano, se preocupan por sus propios intereses. Los efectos de la participacin comunitaria debern tener incidencia directa en los sectores populares y entre ellos los ms pobres, ya que la pobreza se constituye en una de las principales causas de la destruccin del medio ambiente, y as a no tener acceso a una educacin con calidad, a la carencia de servicios pblicos, a la inexistencia de ingresos que lleva a recurrir al uso indiscriminado de los recursos naturales para garantizar as la supervivencia sin modificar sus condiciones de vida. Adems del arraigamiento de los serios problemas sociales ya citados. Esto conlleva, en los sectores populares, a la organizacin y consolidacin de la comunidad mediante grupos de apoyo y de presin que influyan y participen en la definicin de polticas y proyectos de desarrollo gubernamentales para la proteccin y cuidado del medio ambiente.

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Implica entonces una nueva concepcin del desarrollo sustentable como una prctica solidaria de la bsqueda del ser humano para mejorar la calidad de vida a travs de la convivencia, el respeto y la conservacin de los recursos naturales con el quehacer cultural y espiritual de la sociedad. Sin embargo la participacin comunitaria se ve amenazada de muchas maneras; se destaca entre otras, la influencia nociva de los medios de comunicacin y de las estrategias publicitarias, las cuales inciden sobre la poblacin para crear y fomentar patrones de comportamiento violento, individualista y de consumo exagerado. De tal reflexin se plantea como propuesta el uso de los mismos medios de comunicacin y la publicidad como estrategias para crear una conciencia proteccionista en los sectores populares. Por ltimo, es necesario recordar algunos aspectos jurdicos y constitucionales que le dan soporte a la participacin comunitaria en torno a lo ambiental, lo social, lo poltico etctera.

N IVELES

DE PARTICIPACIN

El nivel de participacin se refiere a las diferentes formas con las que la sociedad puede estar organizada o a los diferentes niveles de las organizaciones realizando algn tipo de co-manejo de reas protegidas. Se han determinado un total de 8 niveles de participacin y en el mbito centroamericano, se encuentran convenios de co-manejo en todos los niveles, a saber: a) Estado Gobierno e) Estado Gobierno local b) Estado ONG nacional f) Estado ONG local c) Estado institutos g) Estado comunidades d) Estado universidades h) autoridad competente sociedad. b) Por el momento, el mayor nmero de casos encontrados es en el nivel intermedio (ONGs nacionales, institutos, y en algunos casos los gobiernos locales). Se hace referencia al Estado como entidad rectora, intentando eliminar la gestin pasajera de los diferentes gobiernos de turno. Algunos autores indican que el nivel ideal de co-manejo debe ser entre el Estado y las propias comunidades beneficiarias de los servicios de las reas protegidas. La evolucin hacia la comunidades ms sostenibles se realizar en la medida que stas tengan la capacidad para enfrentar el manejo de un rea protegida en su contexto global y se eliminen los intereses particulares inmediatos de algunos productos, como puede ser la cacera, explotacin maderera u otros. (Sols, Madrigal, Ayales y Fonseca, UICN)

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R ECOMENDACIONES
A continuacin se describen una serie de recomendaciones importantes que se han extrado de un anlisis de los proyectos de investigaciones sobre el manejo de recursos naturales basados en la comunidad que el IDRC ha apoyado en la ltima dcada. Poner a la gente en el lugar central. La investigacin-accin participativa conduce a cambios positivos que nunca podran haberse impuesto desde fuera. Es el conocimiento, experiencia, aprendizaje y accin de los usuarios de los recursos de la misma localidad lo que debe impulsar las soluciones destinadas tanto a combatir la pobreza en los entornos rurales como la degradacin de los recursos naturales. Aprender haciendo. En el desarrollo e introduccin de estrategias de manejo de recursos, el conocimiento que tienen los usuarios de los recursos por medio de la prctica y la aplicacin debe complementarse con el conocimiento adquirido por investigadores con capacitacin formal. Ayudar a las comunidades a asegurarse el acceso a los recursos naturales. Los arreglos de co-manejo deben comenzar con esfuerzos por asegurarse que los derechos de los pobladores locales a usar los recursos naturales sean reconocidos como legtimos y garantizados por ley. Un desafo clave en este contexto es asegurar la tenencia colectiva permanente de los recursos comunes y vitales para el sustento de los habitantes rurales pobres, pero los cuales son difciles de manejar. Construir nuevas instituciones para el manejo de recursos. El manejo eficaz de los recursos comunes depende de la accin colectiva, lo cual a su vez implica instituciones y nuevas formas de gobernabilidad. Aunque las organizaciones locales pueden contribuir a estas innovaciones, raramente pueden realizarse por s mismas. Por lo general se necesita asesora tcnica y apoyo externo. Producir rendimientos rpidos en las prioridades de sustento de los pobres. El desarrollo comunitario y organizativo es un proceso a largo plazo cimientado en la confianza de la gente de la localidad. Los facilitadores externos pueden construir compromisos locales y demostrar los beneficios potenciales del co-manejo de recursos mejorando los medios de sustento de los pobres de manera rpida. Establecer vnculos y construir redes. La creacin directa de capacidad organizativa local es esencial, pero los grupos comunitarios participantes en el co-manejo de los recursos requieren un nivel de apoyo ms amplio. Tienen que desarrollar capacidades en materias tales como campaas de sensibilizacin pblica, cabildeo e investigacin-accin participativa. Es imprescindible que puedan aprovechar las redes existentes de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y crear nuevas alianzas para el aprendizaje.
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Asegurarse que las innovaciones multidimensionales sean interdisciplinarias. No basta el conocimiento tcnico para resolver la compleja problemtica de la pobreza y la degradacin ambiental. Si lo que se desea es una investigacin que responda a las mltiples limitaciones enfrentadas por los pobres, debe haber una integracin entre los anlisis sociales e institucionales y los estudios biofsicos y ecolgicos. Se necesitan nuevos enfoques interdisciplinarios. Procurar que las polticas posibiliten innovaciones locales. A veces las soluciones a largo plazo a los problemas locales requieren reformas de polticas a niveles ms altos. No se ha prestado la debida atencin a polticas destinadas a conseguir derechos colectivos sobre recursos comunes como una manera de ayudar a los pobres. A largo plazo, la falla del gobierno para propiciar un entorno de instituciones locales innovadoras debilita seriamente el co-manejo de la base de recursos comunes.

C ASOS

DE PARTICIPACIN

A continuacin describimos una serie de casos interesantes en cuanto a la participacin de organizaciones civiles y comunidades en materia de decisiones y manejo de recursos naturales, entre los que se incluyen: - El Comit consultivo del SICA y el Foro de la Sociedad civil Centroamericana de Ambiente y Desarrollo FOSCAD - La Asociacin de comunidades Forestales del Petn, ACOFOP - La Asociacin Coordinadora Indgena y Campesina de Agroforestera Comunitaria Centroamericana ACICAFOC - Regin Autnoma Atlntico Norte (RAAN) Nicaragua - Comarca Kuna Yala - ULEW CHE HA (tierra, rboles y agua) Totonicapn/Guatemala.

EL COMIT CONSULTIVO DEL SICA Y EL FORO SOCIAL CENTROAMERICANO DE AMBIENTE Y DESARROLLO (FOSCAD)
El Comit consultivo del SICA fue creado por los presidentes centroamericanos en el marco del protocolo de Tegucigalpa, el cual recrea el sistema de integracin centroamericana, con el propsito de contribuir a una mayor y ms efectiva participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin centroamericana y en la institucionalidad del Sistema de Integracin Centroamericana, SICA.

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Este comit ha creado captulos nacionales en Panam, Guatemala, Honduras, El Salvador, Costa Rica y Nicaragua. Existe la posibilidad de que nuevos actores de la sociedad civil, as como los sectores participantes en las redes que integran al CC-SICA influyan positivamente en el desarrollo integral y la democratizacin de Centroamrica. Contando con el apoyo, acompaamiento y asistencia tcnica al CC-SICA, por parte de la Fundacin para la Paz y la Democracia (FUNPADEM), el proyecto es ejecutado por sta ltima y cuenta con el apoyo financiero de la Agencia Canadiense para la Cooperacin Internacional (ACDI). El objetivo general del CC/SICA es el de fortalecer la participacin de la sociedad civil en el proceso de la integracin regional y en su institucionalidad, con la creacin de captulos nacionales del Comit Consultivo del SICA (CC-SICA) para asegurar una coherente participacin, y articulacin de actividades, asegurando su impacto e incidencia.

EL FORO SOCIAL CENTROAMERICANO DE AMBIENTE Y DESARROLLO, FOSCAD

Antecedentes Durante la Reunin Ordinaria No. 30 del Consejo de Ministros, CCAD (mayo 2001), se instruy a la Secretara Ejecutiva de CCAD para avanzar en el establecimiento de un "Foro de Sociedad Civil" en materia de ambiente y recursos naturales. Atendiendo este mandato posteriormente se ampla la invitacin a las organizaciones miembros del Consejo Consultivo del SICA (CC-SICA) vinculadas con el tema ambiental, el Foro Permanente de Sociedad Civil de la CCAD es constituido el 20 de Noviembre de 2001 como: "Mecanismo de dilogo e interaccin regional con el Consejo de Ministros de Ambiente de Centroamrica y como instancia de consulta entre las distintas organizaciones de los sectores de la sociedad civil centroamericana y las estructuras de la CCAD". Desde sus inicios participan 9 organizaciones regionales representativas de los siguientes sectores: Sector Campesino Asociacin de Organizaciones Campesinas Centroamericanas para la Cooperacin y el Desarrollo (ASOCODE) Coordinadora Indgena Campesina de Agroforestera Comunitaria de Centroamrica (CICAFOC) Sector Indgena Consejo Indgena de Centroamrica (CICA)
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Sector Afrodescendiente Organizacin Negra de Centroamrica (ONECA) Sector Productores Unin de Medianos y Pequeos Productores de Caf de Mxico, Centroamrica y El Caribe (UPROCAFE) Asociacin Latinoamericana de Pequeos Caficultores (FRENTE SOLIDARIO) Sector de Empresarios, Comerciantes, Industriales y Transportistas: Federacin de Cmaras de Comercio de Centroamrica (FECAMCO) Federacin de Cmaras de Industria de Centroamrica (FECAICA) Federacin Centroamericana de Transporte (FECATRANS) Desde el 2004, el Comit Mesoamericano de Miembros de UICN se incorpor como observador y en 2005 fue aprobado como miembro pleno. A travs del Foro representantes de la sociedad civil han participado en todos los procesos desarrollados por la CCAD a la fecha, entre los ms importantes destacan los siguientes: Reuniones de Ministros Reuniones de Comits Tcnicos Foros de Donantes Comits Consultivos y Comits Directivos de proyectos Participacin en Red Centroamericana de Empresas de Produccin Limpia Participacin en el Comit de Seleccin de Proyectos del Programa de Pequeas Donaciones para el Medio Ambiente (PRODOMA) Participacin en la Seleccin del nuevo Secretario Ejecutivo CCAD Consulta del Plan Operativo Anual de CCAD Consulta de Informes y posiciones de C.A. ante Foros Regionales e Internacionales Participacin eventos regionales y mundiales: Gestin de Proyectos administrados por las mismas organizaciones

L A TRANSFORMACIN HACIA EL F ORO S OCIAL C ENTROAMERICANO A MBIENTE Y D ESARROLLO (FOSCAD)

DE

Luego de tres aos de contar con el acompaamiento permanente de la CCAD, durante un taller de Planificacin Estratgica en Octubre 2004, los miembros del Foro Permanente de Sociedad Civil de la CCAD decidieron darle a esta instancia un nuevo enfoque de trabajo.
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El FOSCAD define su misin como "ser interlocutor y facilitador de propuestas de la sociedad civil, para incidir y armonizar agendas, polticas y estrategias regionales sobre ambiente y desarrollo sostenible". Sus ejes estratgicos de trabajo: Uso y conservacin de los recursos naturales Gestin y legislacin ambiental Produccin, servicios, comercio y su relacin con el ambiente.

L A A SOCIACIN

DE COMUNIDADES FORESTALES DEL

P ETN , ACOFOP

La Asociacin de Comunidades Forestales de Petn, (ACOFOP), es una organizacin de base comunitaria, que representa, incide, conecta y asesora a sus organizaciones socias. Actualmente es una organizacin que rene a 22 organizaciones comunitarias con diferentes figuras legales (asociaciones, cooperativas, sociedades civiles), todas ellas involucradas en el manejo forestal dentro de la Reserva de la Biosfera Maya.

L A R ESERVA H UMANIDAD .

DE LA

B IOSFERA M AYA (R.B.M.): PATRIMONIO

DE LA

En 1990 por el Decreto 5-90 del Congreso de la Repblica de Guatemala, se declara como rea protegida con 2.1 millones de hectreas de bosque natural al norte del Departamento de Petn y representa el rea protegida ms grande de Guatemala. Alberga una gran variedad de ecosistemas, una exuberante flora y fauna, nica en la regin y un patrimonio cultural histrico, vestigio de la civilizacin maya. La R.B.M. es parte de la Sistema Guatemalteco de reas protegidas (SIGAP) que comprende 3 millones de hectreas protegidas, lo que representa el 29% del territorio nacional. Es importante mencionar que el norteo departamento de Petn, representa el 83% de todas las reas protegidas de Guatemala. Los objetivos de la R.B.M son: Conservar la biodiversidad y los valores arqueolgicos. Promover el uso sostenible de los recursos naturales. La R.B.M. est dividida en tres zonas: Las zonas NCLEO (parques Nacionales y biotopos) reas con rgimen de proteccin en donde solo se permiten actividades cientficas y turismo de bajo impacto, estas reas se componen de 767,000 hectreas lo que representan el 36% del la R.B.M.
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La zona de USO MLTIPLE (ZUM), zonas para uso extractivo en donde se permiten varios usos del suelo siempre y cuando se lleve a cabo de manera sostenible y con un mnimo dao a la naturaleza, consta de 848,440 hectreas lo cual representa el 40% de la R.B.M: La zona de AMORTIGUAMIENTO (ZAM), esta zona representa la franja de 15 kilmetros sobre el margen sur de la R.B.M, en donde se promueven actividades que conservan el bosque y apoyan la funcin de un rea amortiguadora para la R.B.M. Comprende 497,500 hectreas que representa un 24% de la R.B.M En la tarea de proteger un rea tan grande como la R.B.M. el Consejo Nacional de reas Protegidas (CONAP), la entidad del estado administradora de las reas protegidas de Guatemala, decide dar en co-administracin las reas de bosque para que de manera conjunta, el Estado y la sociedad civil, logren las principales lneas de la R.B.M. Compartir y delegar la administracin de la Zona de Usos Mltiples -ZUM Adjudicacin de concesiones para uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables. Compatibilizar la conservacin de la biodiversidad con el desarrollo socioeconmico local. El inmenso valor ecolgico del bosque petenero se basa en una enorme biodiversidad, la produccin de agua y la regulacin climtica, sin embargo, la inmigracin incontrolada al Petn, la cultura de tumba y quema, las grandes extensiones ganaderas y la industria petrolera estaban acabando con los recursos naturales de la regin en la ltima dcada de los noventa. Sin embargo, el proceso de manejo forestal comunitario vino a imponer un equilibrio entre el uso y la conservacin de nuestros recursos naturales. En este marco de manejo, las organizaciones miembros de ACOFOP asumen la responsabilidad del manejo sostenible de los recursos naturales, mediante su participacin directa en donde comparten derechos, beneficios y responsabilidades. La visin de ACOFOP es la de lograr la sostenibilidad ecolgica, econmica y social, gestionando un respaldo legal, tcnico, econmico y poltico al proceso de manejo forestal comunitario en Petn, promoviendo y fortaleciendo la consolidacin de una organizacin que represente los intereses de las organizaciones de base. Dando as un uso adecuado a los recursos naturales por medio de empresas productivas eficientes que generen ingresos para mejorar la calidad de vida de las familia, y mejorar el nivel de vida de las comunidades forestales de Petn, uniendo esfuerzos y gestiones comunitarias, dirigidas al manejo sostenible de los recursos del bosque. Con la declaracin de la Reserva de la Biosfera Maya en 1990, muchas comunidades campesinas quedaron dentro de zonas protegidas con significantes restricciones de uso.
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Los comunitarios de la noche a la maana vivieron en un rea protegida con todas las limitaciones que establece la ley. Se gener un estado de ingobernabilidad dentro de las "nuevas" reas protegidas, debido a que el Estado de Guatemala no contaba con una poltica que incluyera el desarrollo de las comunidades pobres. Por el contrario, ste aplicaba sanciones severas a la gente ms pobre. Mientras tanto los verdaderos delitos quedaban impunes. A esta situacin se sum la pretensin del Estado de otorgar concesiones forestales a la industria maderera nacional, con el objetivo de delegar la administracin y vigilancia de las extensas reas protegidas. Se gener las condiciones para un fuerte debate sobre el derecho de las comunidades de desarrollar y sostener una concesin forestal comunitaria. En el marco de esta coyuntura, en 1994 se otorga la primera concesin forestal a la comunidad de San Miguel, La Palotada en el municipio de San Andrs. En 1995 las comunidades forestales de Petn proponen la formacin de un frente comn comunitario que logre defender los derechos de las comunidades frente a otros sectores con intereses en las reas protegidas. De esta manera nace el Consejo Consultivo de Comunidades Forestales de Petn (CONCOFOP), con el apoyo del Sindicato nico de Chicleros y Laborantes en Madera (SUCHILMA). CONCOFOP se fund con el objetivo de que todas las comunidades forestales tengan el derecho a manejar de manera sostenible las reas boscosas que durante generaciones les haban pertenecido y protegido. Para 1996 CONCOFOP cambia de figura convirtindose en la Asociacin de Comunidades Forestales de Petn ACOFOP. ACOFOP est estructurada por una Asamblea General, integrada por los representantes legales de las 22 organizaciones socias as como tambin de socios individuales de las diferentes comunidades de Petn. En esta asamblea es electa una junta directiva integrada por 9 representantes legales, siendo el rgano directivo que vela por la ejecucin de las disposiciones de la Asamblea General, sta ltima tambin elige al director ejecutivo quien se encarga de llevar a cabo conjuntamente con su equipo de trabajo las actividades planificadas, siempre bajo la supervisin de la Junta Directiva. El Trabajo desarrollado por ACOFOP despus de 10 aos , demuestra que las comunidades "si pueden" manejar el bosque, sin embargo, hay aspectos en donde an el proceso debe ser fortalecido, la capacidad empresarial es el punto principal a desarrollar a ms profundidad, por ello ACOFOP y otras entidades han lanzado una campaa de capacitacin a largo plazo en los aspectos gerenciales y empresariales, previendo que, para 5 aos plazo, est solucionada esta debilidad dentro de las organizaciones comunitarias socias de ACOFOP.

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L AS O RGANIZACIONES S OCIAS
Bloque I S.C. Laborantes del Bosque S.C. Custodios de la Selva S.C. El Esfuerzo S.C. Impulsores Suchitecos

DE

ACOFOP

Bloque II S.C. rbol Verde S.C. Organizacin Manejo y Conservacin Uaxactn Red de Difusores Agroforestales Cooperativa Nuevo Horizonte Bloque III Cooperativa Carmelita R.L. Asociacin Forestal integral la Colorada Asociacin Forestal Integral Cruce a la Colorada Asociacin de Productores de La Pasadita Asociacin de Productores de San Miguel La Palotada. Asociacin Forestal Integral de San Andrs Petn S.C. Selva Maya del Norte Bloque IV Cooperativa Unin Maya Itz Cooperativa La Lucha Cooperativa Tcnica Agropecuaria Cooperativa Monte Sina Cooperativa Los Laureles Cooperativa La Felicidad ACIMARNAL "El Bosque para todos y todos por el Bosque"

L A A SOCIACIN C OORDINADORA I NDGENA Y C AMPESINA DE AGROFORESTERA C OMUNITARIA C ENTROAMERICANA , ACICAFOC.

La Asociacin Coordinadora Indgena y Campesina de Agroforestera Comunitaria de Centroamrica, ACICAFOC, es una organizacin de base comunitaria, apoltica, dinmica, que se distingue por su flexibilidad y capacidad adaptativa a los cambios acelerados de las comunidades rurales en Amrica Central.
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Esta capacidad de adaptacin centra su eje y direccin en la bsqueda de la integracin socio-productiva local, la cual impulse el ecodesarrollo y el empoderamiento de las comunidades, indgenas y campesinas, basados en sus experiencias, como respuesta prctica a la vulnerabilidad socio-ambiental y cultural de la regin centroamericana. Su enfoque de trabajo est orientado al desarrollo social, cultural, productivo, econmico y ambiental de las comunidades, en sus ecosistemas, basados en sus experiencias, con el fin de generar empoderamiento y sostenibilidad local, a lo cual se ha llamado ecodesarrollo comunitario. En ACICAFOC la forma de acercamiento a las comunidades y el funcionamiento mismo de la organizacin se basa en una filosofa de trabajo, en la cual la equidad de gnero es factor clave del desarrollo. Este enfoque integral le ha permitido a ACICAFOC construir metodologas de trabajo que integran, como base fundamental de todo lo hecho, las particularidades de cada comunidad participante. Lo anterior es posible porque es una organizacin de base, que trabaja desde las diversas comunidades, de all que su especificidad es reflejo de la composicin multitnica y, por lo tanto, pluricultural de las comunidades y grupos que la conforman. La visin de ACICAFOC es de convertirse en la organizacin centroamericana que lidera los procesos de desarrollo humano, social, econmico y ambiental en beneficio de los campesinos (as) e indgenas de la regin. Respetada por sus prcticas de igualdad de gnero y por su capacidad de promover prcticas productivas y de comercializacin beneficia a los afiliados de sus organizaciones asociadas. Su misin es Abrir, mantener y capitalizar espacios de participacin poltica nacionales y regionales en funcin de las organizaciones comunitarias, a travs del desarrollo y fortalecimiento de las capacidades y el empoderamiento local, que permita aumentar la competitividad, el buen uso y manejo de los recursos naturales y culturales, promover la creacin de fuentes de trabajo y la disminucin de la pobreza en las zonas rurales. ACICAFOC nace por iniciativa de algunos lderes comunitarios y la existente necesidad de las organizaciones indgenas, campesinas y negras, del istmo centroamericano, de conocerse, intercambiar experiencias, desarrollar actividades comunes y solidarizarse una con otra, para compartir los esfuerzos y metas a lo largo y ancho del territorio centroamericano. Debido a la importancia de las actividades forestales, para los campesinos, indgenas y negros, se desarrollaron diferentes iniciativas en torno a la forestera comunitaria. Especficamente en este campo, un destacado grupo de organizaciones de Centroamrica, tuvieron un primer encuentro en abril de 1991. Esta actividad se llam: Seminario de
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Participacin Campesina en el Proceso de Toma de Decisiones y Manejo de los Recursos Naturales y cont con la participacin de 31 representantes de 13 organizaciones forestales, de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Este evento fue realizado en Costa Rica y coordinado por la Junta Nacional Forestal Campesina, JUNAFORCA, con el apoyo econmico y logstico de la FAO, el Departamento Desarrollo Campesino Forestal, DECAFOR, de la Direccin General Forestal de Costa Rica. Posteriormente, a travs del apoyo del programa rboles, Bosques y Comunidades Rurales, FTPP, de la FAO, stas y otras organizaciones forestales de la regin, se encontraron en diversas actividades, para discutir diferentes temas sobre su quehacer en el desarrollo forestal de sus comunidades y de la regin centroamericana. Sobre la problemtica general en que se desarrolla la poblacin campesina e indgena, tanto a nivel social, econmico, forestal y ecolgico, los dirigentes comunales coinciden en que a travs de sus organizaciones, tienen mucho que aportar a la solucin de los problemas que les afectan. Debido a que somos los que vivimos diariamente con los recursos de la tierra y que la hacemos producir. Adems, se concluye que ese aspecto no es suficiente, se necesita de mayor participacin en la toma de decisiones, mayor aporte de parte de los gobiernos y de otras organizaciones, para que, realmente, los campesinos puedan dar un manejo adecuado de los recursos y producir ms eficientemente. Sobre las conclusiones en la serie de eventos realizados con diferentes organizaciones de base, sealamos las principales: Segn la experiencia de las organizaciones, es evidente que la mejor manera de desarrollarse es organizndose a nivel comunal y nacional. Tambin es necesario establecer lazos fuera de nuestras fronteras, compartiendo las experiencias y apoyndonos con nuestros vecinos centroamericanos. La madurez de confianza que tienen nuestros indgenas y campesinos, se muestra en el alto inters existente por la recuperacin, proteccin y manejo de los recursos naturales. Concretamente en las experiencias compartidas, en los eventos realizados se pudo ver que las organizaciones, con muy poca ayuda, estn recuperando, protegiendo y manejando el recurso forestal con un alto grado de eficiencia. Nuestro inters no es solamente sealar los errores, sino dar alternativas de accin para solucionar los problemas que afectan el desarrollo forestal campesino en la regin. Despus de una serie de intercambios se organiz una Comisin Regional, la cual emiti las siguientes recomendaciones: -La agenda regional debe establecerse sobre la base de los planteamientos -nacionales.
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-Levantar un inventario de lo que se tiene en cada pas: dificultades y potenciales. -Gestionar y asegurar los recursos econmicos y tcnicos necesarios. -Fortalecer el trabajo en el campo de la concientizacin y capacitacin forestal. -Incidir en la definicin de las leyes y reglamentos forestales. -Abrir espacios en los mbitos oficiales y privados para discutir las propuestas. -Trabajar conjuntamente en la ampliacin y fortalecimiento de mercado. - Establecer una comisin de seguimiento que ordene y precise posteriormente. -Promover intercambio entre organizaciones y pases. Las entidades que apoyaron la creacin de ACICAFOC son: Programa rboles, Bosques y Comunidad Rural (FTPP/FAO). Asociacin de Campesinas Centroamericanas para la Cooperacin y el Desarrollo. Junta Nacional Forestal Campesina. Unin Agroindustrial de Pequeos y Medianos Agricultores de Cartago. Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, Programa Frontera Agrcola. Departamento de Desarrollo Campesino Forestal DECAFOR/DGF. Plan de Accin Forestal para Centroamrica, PAFCA. Programa Capacitacin Forestal, PROACAFOR/FINNIDA. Proyecto OLAFO/CATIE. Para una mejor organizacin interna y de las actividades se han establecido cuatro reas temticas estratgicas. Ellas son el reflejo de la experiencia acumulada en diez aos de trabajo, y tambin reflejan las actividades principales que desarrollan las organizaciones socias. Para cada rea se han definido lineamientos polticos, objetivos y acciones estratgicas como soporte a los planes operativos anuales y que debern hacerse para concretar esta estrategia. Adems de recoger las experiencias y las actividades principales que actualmente se desarrollan, las matrices estratgicas reflejan la perspectiva a diez aos plazo. Manejo Comunitario de Bosque Manejo Comunitario de Agua y Servicios Ambientales Ecoturismo y Agro-ecoturismo Local Produccin y Comercializacin Sostenible

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R EGIN AUTNOMA ATLNTICO N ORTE (RAAN) N ICARAGUA

La Regin Autnoma del Atlntico Norte (RAAN) ocupa un vasto territorio comprendido entre el ro Coco Wanki y el curso medio del ro Grande de Matagalpa, en lo que se refiere a la orientacin Norte-Sur. Por otro lado, de Este a Oeste se desliza desde la costa Caribe hasta las estribaciones ms orientales de la serrana Isabelia. Administrativamente la RAAN tiene siete Municipios de los cuales Bilwi es la sede de la gobernacin en el Municipio de Puerto Cabezas, los otros Municipios son: Waspn, Bonanza, Rosita, Siuna, Waslala y Prinzapolka. La mayor parte de la RAAN presenta una topografa muy plana y nivelada. No obstante que ciertas alturas de la serrana Isabelia alcanzan los 1,650 metros sobre el nivel del mar, como son: El Saslaya y El Toro en el lmite con Jinotega. Otras cumbres sobresalientes son: El Yeluca, Asang Rahra, El Guayabo, Zinica, Bolivia y Cola Blanca. Existe un amplia red hidrogrfica, los ros ms importantes son: El Prinzapolka, El Bambana, Layasiksa, Kukalaya, El Wawa, Likus, Slim, Ulang, Waspuk, Lakus y Sang Sang. El clima es hmedo y el perodo lluvioso es prolongado, se registran precipitaciones de 2,300 mm en Siuna y en Ro Coco hasta 3,500 mm. Al norte de Puerto Cabezas, hay un verano definido, de unos tres o cuatro meses, los cuales favorecen la propagacin de incendios en los pinares. La temperatura vara entre los 28 y los 30 grados Centgrados. La vegetacin de la RAAN corresponde al tipo selva hmeda tropical bajo clima monznico. No obstante, en la actualidad el bosque ha sido severamente intervenido. Al norte de la regin se presentan las planicies miskitas con amplios parches zacatosos donde crece el pino caribe. Tambin se presenta la vegetacin de las zonas de humedales, como son los yolillales y los manglares. Existen diversos pueblos indgenas en lo que hoy constituye el Estado de Nicaragua. De acuerdo a sus caractersticas histricas se pueden agrupar en dos grandes corrientes, quienes sufrieron la colonizacin espaola y pueblos indgenas de la Costa Caribe de Nicaragua. Constituyen las poblaciones aborgenes las cuales han pervivido como cultura y pueblos organizados, con sus propias tradiciones y expectativas. Por lo general, los pueblos indgenas han conservado su hbitat en la zonas ms agrestes de la regin de trpico hmedo que se localiza en la regin central y noreste del pas, alrededor de los principales y ms grandes ros del pas. Actualmente constituyen el 10% del total de la poblacin, pero comparten un territorio comn de aproximadamente 59 mil kilmetros cuadrados. La interaccin de los pueblos indgenas y sus recursos naturales ha sido la principal constante a lo largo de la historia y por consiguiente tiene diversos significados. Muy especialmente en la relacin de los pueblos indgenas con los bosques.
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Los bosques constituyen una comunidad de vegetales la cual puede ser de especies maderables, medicinales, productos de fibra, resina, taminos, productos de alimentos, tanto para humanos como para animales. Ah se manifiestan influencias recprocas entre las especies vegetales, el suelo, la atmsfera, el medio ambiente y el paisaje geogrfico..., pero no slo eso, sino tambin los bosques significan la fuente principal de energa, el hbitat natural de la vida silvestre, por tanto, fuente de alimentacin y curacin, as como de ritos sagrados. Por lo general, se comprende al bosque slo cuando se refiere a los rboles. Por eso comenzaremos por sealar la extensin en materia forestal. En este territorio se concentran aproximadamente cuatro millones de hectreas de bosques de los cuales 85% son latifoliadas, en su gran mayora bosques tropicales y naturales de pino, cuya especie particular es nica en Amrica, denominada Pinus Caribaea. Otras especies abundantes son la caoba y cedro real.

PROBLEMTICA AMBIENTAL

DE LA

REGIN AUTNOMA ATLNTICA NORTE

Una consulta realizada a nivel municipal en el proceso de revisin de los planes ambientales para la zona expresa de forma sintetizada la percepcin de la poblacin consultada, acerca de los problemas ambientales ms comunes en los Municipios de la regin, los cuales incluyen: 1. Contaminacin y escasez de fuentes de agua 2. Deforestacin. 3. Falta de regulacin y control de incendios 4. Poca coordinacin institucional 5. Inadecuadas prcticas y uso del suelo Aunque la RAAN es la principal fuente de maderas tropicales duras de Nicaragua, la mayor parte del sector maderero depende de fuentes donde el manejo forestal sostenible es prcticamente inexistente y gran parte de los terrenos forestales estn ocupados por comunidades indgenas que, hasta hace poco tiempo, casi no reciban apoyo para implementar sus planes de manejo forestal. Hace unos aos, WWF Centroamrica comenz a trabajar en estas reas en busca de beneficios para el manejo forestal y la certificacin forestal independiente en los bosque hmedos de Centroamrica, logrando que las comunidades indgenas asumieran el reto de convertirse en excelentes manejadores del bosque, descubriendo que estas facultades permiten elevar el costo de su madera en un mercado globalizado; raras veces reconocido su esfuerzo y los costos adicionales.

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Por lo tanto, las propuestas de manejo racional alentado por instituciones globales tal como lo hace el Fondo Mundial para la Naturaleza, promueven programas dirigidos a las comunidades indgenas con el fin de aprovechar las enormes riquezas naturales que poseen, ofreciendo una alternativa para enfrentar la pobreza y respetar el ambiente. Esta estrategia de desarrollo forestal, de la Regin Autnoma del Atlntico Norte, consiste en procurar la articulacin de planes forestales municipales con la estrategia regional y sta a su vez con las estrategias, programas, leyes y polticas forestales nacionales. El bosque ha tenido una doble interpretacin para las diferentes culturas que han vivido en Nicaragua: para los gobernantes, cuya cultura se form como herencia del colonialismo espaol, el bosque ha tenido un nico significado, madera para su utilizacin como fuente de energa, carbn y materia prima para la construccin de viviendas y muebles. Por su parte para los pueblos indgenas y sus descendientes el bosque tiene un significado mayor: es fuente de vida, lugar donde se provee de alimentos, de cura y hasta de sentimientos religiosos. Como se ha sealado, para los indgenas el "principio es que nosotros pertenecemos a la Madre Tierra y no ella a nosotros. El desarrollo no se puede alcanzar sobre la base de la destruccin de otros grupos, generaciones futuras o especies." Estas concepciones han venido incidiendo de forma diferente en la preservacin o destruccin de los bosques. Por lo tanto, es sumamente importante tomar acciones inmediatas para frenar y revertir este proceso destructivo del bosque y del ambiente. De lo contrario, los bosques de la RAAN al igual que otras reas naturales de la regin podran desaparecer dentro de los prximos 10 a15 aos. A pesar de los avances y el reclamo de la comunidad internacional por la preservacin de las fuentes de oxgeno en el mundo, se privilegia ms el inters mercantil y el lucro que la sobrevivencia misma de la especie humana. De ah que importantes proyectos como el Corredor de Biodiversidad del Atlntico pueda servir de pretexto para despojar a las comunidades indgenas de sus territorios ancestrales, incluidos sus bosques. Esta denuncia en particular reclama al Banco Mundial el cumplimiento de su Directriz Operativa 4.20 de que, sus acciones, no pueden perjudicar a los pueblos indgenas. Sin embargo, todava no se ha escuchado respuesta. Otra debilidad de particular importancia de la legislacin vigente es la dualidad de tenencia de tierra y bosque, definiendo todo el bosque natural como propiedad del Estado, independientemente de quien sea el dueo de la tierra. Mientras no se resuelva este problema de tenencia del bosque, no se promover el inters de realizar manejos adecuados del bosque natural. Esta inseguridad en la tenencia de la tierra y el dualismo referente a la propiedad del bosque y la tierra, contribuyen a reducir el inters para realizar actividades econmicas en plantaciones forestales y manejo del bosque.
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ASPECTOS INSTITUCIONALES Y LEGALES

Las instituciones del Estado relacionadas con los bosques son: El Ministerio de Agricultura y Ganadera, que ahora se ha agregado la funcin forestal (MAG-FOR), quitndole esta potestad al Ministerio de Recursos Naturales y del Ambiente, tambin otra de las instituciones que regulan la explotacin de los bosques. A estas se suma el Instituto Nacional Forestal, la Comisin Nacional Forestal y el Sistema Forestal Nacional y finalmente las alcaldas municipales. Aunque existen 18 leyes y reglamentos referidos explcitamente a los Recursos Forestales, slo se trata de un cuerpo legal incoherente, incompleto y contradictorio, que no ha promovido las actividades de produccin forestal y tampoco ha contribuido a frenar el avance de la frontera agrcola. En la prctica la presin por detener la deforestacin se concret en dos decretos: El reglamento forestal (43-93), que regula las actividades relacionadas con el uso del suelo de vocacin forestal, el manejo de los bosques y su aprovechamiento; as como la industrializacin y comercio de los productos forestales. El decreto de prohibicin de corte de madera de cedro, caoba y pochote (Decreto 35-98), el cual presentara un plan de accin para evitar los incendios forestales y las talas indiscriminadas. Los problemas jurdicos son: Definir la tenencia de la tierra, a favor de los pueblos indgenas que histricamente han habitado estas regiones boscosas. La falta de aplicabilidad de las leyes, tanto por la ausencia de mecanismos como por la voluntad poltica para ejercerlas. De hecho, esta poltica forestal ha dejado al margen a los Consejos Regionales Autnomos en la decisin administrativa respecto a sus bosques, ya que, por lo general, la aprobacin est dada desde Managua y se limitan a avalar las concesiones y permisos decididos de antemano. Y adems, el conjunto de polticas que promueven la deforestacin, tales como la colonizacin de la frontera agrcola, que otorga derechos de posesin a quien "invierta" trabajo en la misma, lo que se traduce en la tala y siembra de pasto. Otras poltica es la de concesiones indiscriminadas, que en su mayora han sido denunciadas como venales y de enriquecimiento ilcito, de funcionarios del Estado en diversos niveles, desde los ministerios hasta las alcaldas.

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DAN

Y NO RECIBEN

La costa, con 626 mil habitantes, aporta al pas el 42 por ciento de la produccin pesquera, el 30 por ciento de la silvicultura y el 21 por ciento de la pecuaria. La contribucin econmica total de las regiones autnomas al Producto Interno Bruto (PIB) de Nicaragua ha sido estimada en 6 por ciento, pero podra subir al 15 por ciento, si se cuantifican, adems, los beneficios potenciales de los principales bienes y servicios ambientales. El coordinador de este Informe de Desarrollo Humano, Galio Gurdin, explic que hay bienes y servicios ambientales, como la produccin de agua, el mantenimiento de la cubierta forestal y la produccin de oxgeno, que no han sido cuantificados en las estadsticas del pas. Hace falta que el Banco Central valore, en trminos monetarios, lo que significa para una comunidad mantener esos recursos naturales, calculando lo que cuesta producir agua y oxgeno, porque esas comunidades nos estn subvencionando a todos los nicaragenses. La mayora de los costeos considera que los beneficiarios de las riquezas de su territorio son otros, no ellos; lo cual refleja la desigualdad en las relaciones econmicas entre las regiones autnomas y el resto del pas.

A LGUNAS

RECOMENDACIONES

Los pueblos indgenas tienen experiencia en el manejo y conservacin del bosque. Esta lnea es clara para la definicin de cualquier plan forestal en el pas, y si no es tomada en cuenta se corre el riesgo de fracasar y provocar ms conflictos que los que trata de resolver. Lo que hace necesario es que la cooperacin internacional y las organizaciones indgenas de diversas partes del mundo puedan constituir un fondo especial para la defensa del bosque y, por consiguiente, de la pervivencia de las culturas indgenas en los pases subdesarrollados, a travs de sus autctonas organizaciones. De las actividades a promover deben fortalecer la unidad de los pueblos indgenas, como aspecto bsico para el impulso de cualquier actividad en sus territorios. Por consiguiente, esta unidad debe dirigirse al fortalecimiento de sus organizaciones tradicionales e histricas y as, propugnen por la promocin de espacios en donde se pueda crear un marco jurdico acorde a las demandas de los pueblos indgenas. Asimismo, se debe fomentar la capacidad de incidencia de estas organizaciones en la vida poltica, social, econmica y cultural del pas. A la vez fomentar el apoyo en la participacin ciudadana para la consolidacin de las instituciones regionales autnomas para la formulacin de un Plan de Desarrollo Regional Integral.
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De forma general se deben apoyar proyectos productivos potenciadores y propiciadores del ecoturismo y el turismo de aventura; as como para el estudio de las diversas variedades no estudiadas de nuestra flora y vegetacin, y el impulso de la medicina natural y la comercializacin de sus productos. Tambin hay que estimular la formacin de alianzas con los sectores ecologistas y ambientalistas y el impulso de programas de sensibilizacin y difusin de la problemtica del bosque y de su relacin con la poblacin indgena.

L A C OMARCA K UNA YALA

La Comarca Kuna Yala ha sido modelo para las otras comarcas indgenas de Panam. Esta Comarca exista antes de la creacin del estado panameo, ocurrida en 1903, ya que el gobierno colombiano haba reconocido a los kunas la Comarca Tule Nega por medio de la Ley 4 de junio de 1870, sobre reduccin de indios. Se crea la Comarca Tule Nega con un Comisario general nombrado por el poder ejecutivo de la unin. Panam no reconoci esta ley al separarse de Colombia. Hasta ahora todas las leyes comarcales aprobadas para la creacin de los territorios indgenas carecen de un reconocimiento taxativo de su libre determinacin como pueblos, mucho menos de la autonoma. Las autonomas indgenas son implementadas de hecho, donde cada comunidad tiene su propio reglamento para sus habitantes y los visitantes, en el caso de los kunas. La mayora de los territorios indgenas estn siendo administrado por los Congresos generales, regionales y locales, a travs de sus autoridades tradicionales: los caciques, sailas, nokoes, voceros y secretarios. Para los Pueblos Indgenas se es su autoridad mxima. Pero el gobierno nacional slo reconoce como mximo organismo normativo y de expresin tnica y cultural a los congresos indgenas. Solo somos una entidad folclrica, no como una institucin de un pueblo soberano que tiene sus propias caractersticas. Una deficiencia de las leyes que crean las comarcas es que son muy ambiguas y confusas, creando dentro de los territorios indgenas otro tipo de autoridades, como son los gobernadores, alcaldes, representantes, concejales, como una estructura paralela a las tradicionales. Estas estructuras en varias ocasiones han creado contradicciones con las autoridades tradicionales en la toma de decisiones polticas.

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Comarcas Indgenas Reconocidas

Comarcas
Kuna Yala Embera - Wounan Madungandi Ngbe - Bugl Wargandi

Ley N
2 (16 de feb.) de 1938 22 (8 de nov.) de 1983 24 (12 de enero) de 1996 10 (7 de marzo.) de 1997 34 (25 de julio) de 2000

Panam tiene el segundo porcentaje mas alto de bosques primarios de Centroamrica y el porcentaje ms alto de reas protegidas (un tercio del rea total de bosques) de la regin. Todos los dems bosques primarios de Panam estn amenazados y, junto con ellos, el rico patrimonio natural que contienen los territorios y el sustento de los pueblos indgenas. La Ley Forestal de Panam establece tres categoras de bosques en el pas que se clasifican segn las diversas funciones por ellos cumplidas: los de produccin, de proteccin y especiales: Los bosques de produccin son aquellos en los que resulta posible aprovechar, en forma intensiva y racional con rendimiento sostenido, productos forestales de valor econmico. Los bosques de proteccin cumplen funciones reguladoras y protectoras de procesos ecolgicos esenciales; Los bosques especiales son aquellos dedicados a preservar reas de orden cientfico, educativo, histrico, turstico, recreativo y otros sitios de inters social y utilidad pblica... A la fecha no existe un estudio nacional que identifique los bosques especiales. A continuacin, describimos la cobertura forestal y el proceso de deforestacin; las causas principales de la deforestacin; y los impactos de la explotacin de recursos forestales a travs de concesiones forestales y mineras. Segn los registros existentes en Panam, desde 1850 el rea de bosques ha disminuido a gran velocidad. En ese ao se estim que los bosques cubran el 91% del rea del pas, incluso despus de haber sufrido un severo proceso de deforestacin producido por la colonizacin, que comenz en el siglo XVI. Durante el siglo XX la disminucin fue muy notoria. Por ejemplo, entre 1947 y 1970 la cobertura boscosa se redujo de 70% a 53%. En 2000 la superficie boscosa del pas alcanzaba apenas 45% de la superficie total del pas, o sea la mitad de la cobertura forestal hace 150 aos atrs.
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Es importante destacar que la tasa de deforestacin en territorios indgenas es baja, porque no hay programas de reforestacin, pero tampoco se est tomando en cuenta las prcticas tradicionales o indgenas de uso de la tierra, donde la rotacin de parcelas (como el sistema de agricultura de nainu entre los kunas), cada ao recupera superficies de bosques. La recuperacin es a travs de la regeneracin natural y a travs de poli cultivos con cultivos perennes. Hay muchos diferentes factores que generan la prdida y destruccin de bosques naturales en Panam, donde la deforestacin sigue a un paso alarmante en unas provincias. En la Estrategia Nacional para la Diversidad Biolgica (ENDB) el Gobierno de Panam constata que la deforestacin ha alcanzado una tasa promedio de 50,000 hectreas anuales. Esto debido principalmente a la demanda de tierras para la agricultura y ganadera extensiva, la demanda de lea, la expansin urbana e industrial, el desarrollo de obras de infraestructura y la sobreexplotacin de la riqueza forestal. El maderero industrial, la construccin de carreteras y otros proyectos infraestructurales, la produccin de cacao en sistemas de monocultivo y la minera han sido identificados tambin como causas principales de la deforestacin y la degradacin de los bosques. Uno de los procesos socioeconmicos y ecolgicos contemporneos ms importantes de Panam ha sido la colonizacin desordenada y no sostenible de las reas boscosas, el cual responde a presiones variadas y multifacticos como la construccin de carreteras y vas de acceso, la expansin ganadera y agrcola y a la especulacin de tierra. Debido a esto y como resultado de la ausencia de programas de colonizaciones organizadas se ha detectado la presencia de colonos en la mayora de las reas boscosas. Casi todas las zonas con bosques del pas presentan an, en mayor o menor grado, problemas de colonizacin y desmontes, e incluso algunas reas protegidas y sus zonas de amortiguamiento. Los bosques se someten constantemente a presiones que provocan su deterioro, fragmentacin y su conversin a otros usos, por actividades que se detallan a continuacin: La minera ha producido y sigue produciendo efectos muy negativos en distintas zonas del pas, generando al mismo tiempo conflictos con las comunidades indgenas viviendo all. En 1994, el 25% del territorio del pas estaba ocupado por concesiones o por solicitudes de concesiones mineras y, en la actualidad, algo ms de la mitad del territorio nacional est sujeta a solicitudes de concesin para la exploracin minera. Muchas minas estn ubicadas en los bosques, y el 70% de las concesiones han sido otorgadas en territorios indgenas en San Bls, Boca del Toro, Veraguas y Chiriqu. El Consejo Panameo de Recursos Naturales inform que el 70 % de los aproximadamente 20.000 km2 del territorio nacional considerado con potencial minero est en tierras reclamadas como propias por grupos indgenas.
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Las principales causas indirectas de deforestacin son las siguientes: Construccin de carreteras, oleoductos, gasoductos, ferrocarriles, puertos martimos, aeropuertos, tendidos elctricos y comunicaciones de fibra ptica, as como corredores industriales y maquiladoras, Construccin de proyectos hidroelctricos, reas protegidas sin el consentimiento de los pueblos indgenas: han sido identificados como una de las causas de la deforestacin y la degradacin de los bosques. Los mtodos consuetudinarios de manejo y control de los recursos por los pueblos indgenas se ven alterados por la implementacin de reglas externas, socavando la autoridad de los lderes indgenas. De all ocurre que los funcionarios en contubernio con la empresa privada crean la tala ilegal, bajo sobornos y corrupcin. As es que la creacin de las reas protegidas ha provocado de manera indirecta las consecuencias destructivas o se esperan que produzcan graves impactos sobre los bosques. El ritmo acelerado de la destruccin de los bosques es uno de los problemas ambientales ms graves de Panam, que actualmente conserva una parte de su cobertura forestal original. Y se empeora con los proyectos que no contribuyen a la conservacin y proteccin de los bosques. Las personas indgenas pueden participar como individuos pero fuera de las demarcaciones territoriales, ya que las tierras indgenas son inembargables, imprescriptibles e inalienables, de acuerdo al artculo 102 de la Ley General del Ambiente. Pero el articulo 101 de la misma Ley, dice: El aprovechamiento con fines industriales o comerciales de los recursos ubicados en tierras de comunidades o pueblos indgenas, por parte de sus integrantes, requiere de autorizacin, emitida por la autoridad competente. La autoridad competente puede ser Autoridad Nacional del Ambiente o los Congresos Indgenas. Independientemente, de esa autorizacin entra en contradiccin con el artculo 102. Las modalidades contempladas en la legislacin forestal para el otorgamiento de concesiones forestales son las siguientes (Artculo 28, de la Ley N 1 de 3 de febrero de 1994): Hasta cinco mil (5,000) hectreas, por adjudicacin directa (incluye concesiones para extraer maderas sumergidas en lagos). Para superficies mayores a cinco mil (5,000) hectreas, se utilizar el procedimiento de la licitacin pblica, prevista en el Cdigo Fiscal, a fin de ser adjudicada a quien ofrezca el mayor valor de troncaje segn las especies forestales.

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No hay duda que es importante reconocer realmente el conocimiento indgena relativo a los bosques. Ahora est en un proceso incipiente, porque el gobierno nacional no ha priorizado el conocimiento indgena como parte integrante del desarrollo sostenible y como parte de la agenda nacional.

C ONOCIMIENTO

TRADICIONAL RELACIONADO CON LOS BOSQUES

Panam ha ratificado muchos convenios internacionales los cuales respetan y reconocen el conocimiento tradicional de los pueblos indgenas, como es el Convenio sobre Diversidad Biolgica. Este tiene como objetivo la conservacin de la biodiversidad, el uso sostenible de los recursos naturales y la participacin justa y equitativa en los beneficios que se deriven del uso de los recursos naturales. Pero el artculo 8j del Convenio establece tambin que los Estados, con arreglo a su legislacin, respetarn, preservarn y mantendrn, los conocimientos, las innovaciones y las prcticas de los pueblos indgenas en materia de uso de los recursos naturales que se encuentran en sus territorios. Esto significa que los Estados deben respetar el principio de la espiritualidad y de lo sagrado, que practican los pueblos indgenas en materia del uso de los recursos naturales que les rodean. El pueblo Kuna no reconoce la jurisdiccin de las autoridades nacionales en la medida que se trata de actividades inconsultas que incumplen lo dispuesto por el artculo 8j del Convenio de Diversidad Biolgica, el cual exige la aprobacin de los pueblos indgenas para cumplir con el principio del consentimiento previo.

D ERECHOS
DE TIERRA

TERRITORIALES DE LOS PUEBLOS INDGENAS Y TENENCIA

En 1957 se dicta un nuevo Cdigo Fiscal, cuyo mrito principal es el de crear los procedimientos y los principios hoy vigentes, pues el Cdigo Agrario con pocas modificaciones sigue su letra. Durante este perodo las tierras eran administradas por el Ministerio de Hacienda y Tesoro. Las cinco leyes comarcales existentes no recogen todas las aspiraciones de los Pueblos Indgenas. Por ejemplo, en el caso de los kunas se puede entender que los representantes de gobierno, en esta poca, le redactaron la ley comarcal y la delimitacin; solo hubo consulta con la dirigencia, si es que la hubo en la realidad. Como consecuencia, los kunas siguen luchando por un reconocimiento total de su territorio. Entonces habra que preguntarse en el caso de las dems actuales comarcas, de cunto era la participacin de los pueblos indgenas? Adems, muchas comunidades Emberas - Waunan quedaron fuera de las limitaciones de la Comarca Embera-Waunan, ni que decir de los Ngobesbugles, donde existen grandes intereses de los mineros, ganaderos, cafetaleros, etc.
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En la ausencia de una poltica de titulacin de tierras que contribuya a dar seguridad sobre la tierra, los Pueblos indgenas de Panam recurren a la Constitucin del pas para que el gobierno reconozca sus derechos territoriales y tenencia de tierras, consagrados claramente en el articulo 5.

P UEBLOS I NDGENAS

Y REAS PROTEGIDAS

En los ltimos aos, muchos gobiernos han declarado los territorios indgenas como rea protegida sin consultar a sus pobladores, pues las comunidades indgenas prefieren tener un control total en su territorio, porque a travs de las reas protegidas, se pueden implementar muchas reglas de juegos donde las comunidades indgenas no participan directamente en la toma de decisiones. Ejemplos son la co-administracin y reglamentos que van en contra de la idiosincrasia y en violacin de los principios autnomos de los Pueblos Indgenas. En los territorios indgenas, las reas protegidas seran determinados por los propios indgenas, sin afectar su vulnerabilidad. Las diferencias culturales en trminos de formas de administracin, pueden constituirse en barreras que dificulten la armona entre dos sistemas o visiones de conservacin. Este es, quiz, uno de los mayores desafos para las autoridades de reas protegidas en Centroamrica, y uno de los potenciales ms grandes lo constituye la visin de los pueblos indgenas en relacin con la naturaleza, la cual incluye una visin integrada y de permanencia y no desligada de ella. Como la visin occidental en la que vemos a la naturaleza nicamente como una fuente de recursos. La presencia de los Pueblos Indgenas en las reas protegidas actuales es anterior a la creacin de muchos estados en Centroamrica. En el caso de Panam, con las restricciones que impone la ley a travs de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) prohbe actualmente utilizar en forma tradicional ese territorio. La creacin de reas protegidas, llamadas parques, generalmente en zonas habitadas por pueblos indgenas, implica la prohibicin de la caza, la pesca, el cultivo y el uso tradicional de los recursos naturales, por ende, afecta la existencia de estos pueblos cuya cosmologa gira en torno a su relacin con la Madre Tierra. Es lo que ocurre, por ejemplo, en el Parque Nacional de Darin, donde viven aproximadamente 40 comunidades Ember y Wounaan y dos comunidades Kunas (Pucuru y Paya) y en el Parque Internacional La Amistad, donde conviven los pueblos Naso-Teribe y los Bri-Bri. Es importante destacar que antes que se declare los territorios indgenas como rea Protegida, se debe tomar en consideracin muchas circunstancias. Los Pueblos Indgenas han conservado y protegido sus territorios sin declararlos como rea Protegida.

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PROTECCIN NARGANA

Y MANEJO INDGENA : EL

REA SILVESTRE CORREGIMIENTO

El proyecto de Nusagandi, ubicado a dos horas de la ciudad, fue iniciativa de un grupo de trabajadores kunas, que laboraban en las diferentes bases norteamericanas localizadas en el rea canalera de Panam. Nusagandi es un rea de gran valor para la cultura Kuna a pesar de que no existe una poblacin asentada en esta rea, debido a que por mucho tiempo ha sido el sitio desde donde se ha vigilado la intromisin de grupos de colonos dentro de la Comarca. El rea con su naturaleza boscosa, resguarda infinidades de especies de la fauna y flora que habitan bajo el cuidado de los kunas, quienes creen en una convivencia simbitica con la naturaleza. Preocupados por las constantes incursiones de personas ajenas al pueblo kuna, que constituan amenazas a la tranquilidad del territorio, decidieron organizarse, pues personas no indgenas provenientes de diferentes puntos de la Repblica venan a invadir el territorio. Muchos con la finalidad de hacendarse, otros para sacar oro utilizando qumicos, adems de la caza ilegal indiscriminada, entre otras actividades que lesionan la integridad del pueblo, que ha luchado por mantener la rica biodiversidad del lugar. Un territorio que el pueblo kuna ha logrado por medio de mucho sacrificio y sangre de muchas generaciones. A partir de esta realidad, los trabajadores hijos de la Comarca proponen establecer alguna presencia en la zona, con tal de frenar de una forma las incursiones de gente no indgena en sus tierras. Se crea el proyecto llamado en un principio Udirbi. Empezaron a trabajar destinando una cuota entre todos los trabajadores para realizar los trabajos en el rea, que finalmente se convirti en un Centro Biolgico, hoy llamado NUSAGANDI. Este proceso se trat de la transformacin de los conocimientos tradicionales en la memoria hasta plasmarlos en papel, y al fin convertirlos en la primera fase de un plan general de manejo y desarrollo de la Comarca. Pero no hay duda que muchos territorios indgenas estn siendo amenazados por los madereros, industriales, mineros, colonos, etc. Estas parcelas de tierras y territorios pueden ser declarados como reas protegidas para su conservacin segn las normas, tanto las tradicionales y las nacionales. Por ejemplo, en el caso de los kunas, An mar Igar (Ley Fundamental, estatutos y reglamentos) permiten que ellos mismos declaren un rea protegida. La Ley Ambiental considera la co-administracin, bajo el principio del consentimiento previo, libre y fundamentado, pero ello entra en contradiccin con los pueblos indgenas; por qu los territorios o Comarcas en Panam son respetados como semiautnomos y con aplicabilidad de sus propias normas?. Es el caso que solo cuando surgen problemas para la implementacin de la proteccin se deba recurrir a la
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co-administracin, bajo el principio previo, libre y fundamentado. Este es un mecanismo que existe que debera ser aprovechado desde un principio. Es necesaria, por ende, la adopcin de medidas que apunten al reconocimiento de los derechos tradicionales de los pueblos indgenas sobre sus territorios, como aspecto central para el uso sostenible de los bosques y el reparto equitativo de sus beneficios. Si esos bosques an existen (cuando tantos otros han sido destruidos) es precisamente por (y no a pesar de) la presencia de los pueblos indgenas. Es hora de que eso se reconozca y se aseguren definitivamente sus derechos.

ULEW CHE HA (T IERRA , RBOLES T OTONICAPN /G UATEMALA

AGUA )

El Parque Regional Municipal los Altos de San Miguel Totonicapn fue creado en 1997 mediante una resolucin de la Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional de reas Protegidas (CONAP, 1997). A efectos formales, el CONAP como ente responsable del Sistema Guatemalteco de reas Protegidas, junto con la Municipalidad de Totonicapn, son los encargados del manejo y administracin del parque. A la Municipalidad se le reconoce el control sobre el rea (Municipalidad de Totonicapn, 1997) ya que se trata de un bosque de propiedad comunal. En la prctica, la presencia del Consejo Nacional de reas Protegidas CONAP, es muy espordica y, salvo para trabajos puntuales en pocas, como Navidad, por el comercio de rboles y ramas de pinabete, apenas ha apoyado a la administracin del parque regional. La Municipalidad, por su parte, ha permitido que la Asociacin Ulew Che' ha' contine con la gran mayora de tareas de manejo del rea. La asociacin est formada por comits de cada una de las 14 comunidades que rodean al bosque. Anualmente se elige a una junta directiva la cual se encarga de la administracin interna, la bsqueda y ejecucin de proyectos, as como de las tareas de vigilancia y denuncia de las actividades ilegales. Uno de los aspectos ms interesantes del manejo del rea protegida Los bosques de Totonicapn lo constituye el control mantenido sobre el bosque por as estructuras tradicionales comunitarias. Hasta 1974, la organizacin comunitaria haba jugado un papel muy importante en la conservacin de los bosques de Totonicapn. La desintegracin social provocada por la guerra civil en Guatemala provoc una drstica reduccin del bosque en pocos aos. A principios de la dcada de 1990, la preocupacin de algunos lderes comunitarios por la tala y otras actividades ilegales llev a la formacin del Comit para la Defensa de los Bosques Comunales de Totonicapn (Espinosa, 1996). La creacin del comit -ahora llamado Ulew Che' ha', tierra, rbol, agua en Quich-

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supuso que las estructuras comunitarias retomaran el control y que poco despus las propias comunidades solicitaran a CONAP la declaratoria del rea protegida. El parque regional no cuenta con personal contratado permanente. En la poca de Navidad, las comunidades con el apoyo de CONAP montan patrullas para reducir la poda ilegal de ramas de pinabete. El resto del ao el control lo realizan los miembros de las comunidades aledaas por medio de comits de vigilancia, que son elegidos cuando se da el cambio de la junta directiva. En cierta medida el control es efectivo, pues impide que el saqueo se de en gran escala y hace que se convierta en ocasional, aunque nunca ha dejado de producirse. Los comunitarios manifiestan su impotencia y temor a enfrentarse a los depredadores, que en ocasiones van armados. Esto hace que, en la mayora de los casos, la vigilancia se limite a denunciar ante las autoridades hechos consumados. Las patrullas que se montan en Navidad son pagadas por el CONAP, y usualmente las realizan los mismos comunitarios con presencia de unos pocos miembros de dicha institucin. Aparte de la vigilancia, existen comits para el mantenimiento de las fuentes de agua, que realizan labores de limpieza, cercado y reforestacin. Ocasionalmente, los miembros de las comunidades aledaas al bosque realizan tareas de demarcacin de lmites, reforestacin e inventarios de nacimientos de agua dentro del bosque. El parque no tiene un plan maestro definido. El estudio tcnico para la declaratoria del rea protegida (Probosques,1997) propuso una zonificacin que, a pesar de que contiene elementos muy valiosos para la gestin del rea, hasta el momento no se ha puesto en prctica. Esto se debe en parte a la inexistencia del plan maestro. Pero tambin a que los administradores no la han impulsado y a que el CONAP nunca se ha preocupado por desarrollar las propuestas del estudio tcnico. La zonificacin divide el rea en cuatro sectores: zona de proteccin de los recursos, zona de uso sostenido, zona de rehabilitacin y zona de amortiguamiento. Ninguna de ellas est totalmente delimitada. La zona de proteccin de los recursos est destinada a la preservacin del bosque de pino y roble, de las poblaciones de Abies guatemalensis, Pinus pseudostrobus y P. ayacahuite, as como de la diversidad gentica de los ecosistemas presentes en el rea. En dicha zona se permite la actividad cientfica, la entrada de grupos restringidos de visitantes acompaados de guas autorizados, y las actividades administrativas con fines de conservacin y vigilancia. Se localiza en la parte ms alta del rea, aunque no se definen ni los lmites con coordenadas ni el tamao. La zona de uso sostenido es contigua a la de proteccin de los recursos. Est destinada a reducir la presin sobre la zona de proteccin y estabilizar el avance de la frontera agrcola. En ella se propone impulsar procesos productivos sostenibles con la poblacin. Se permite la recoleccin de lea, madera y broza.
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La zona de rehabilitacin se propone para la parte ms intervenida del rea protegida, en donde los ecosistemas naturales estn muy degradados. Sus objetivos son detener la degradacin del bosque y lograr su restauracin, aunque no necesariamente que vuelva a su condicin natural. No se permiten actividades de uso pblico, se promueve la sucesin natural, y una vez recuperada se integrar en la zona de proteccin. La zona de amortiguamiento circunda al rea protegida e incluye a las 14 comunidades que estn asentadas alrededor de ella. Sus objetivos son frenar el avance de los asentamientos humanos y reducir la presin sobre el bosque, fomentando el aprovechamiento sostenido de los recursos naturales, la cra estabulada de cabras, ovejas y vacas, y la creacin de sitios de uso pblico. Es el lugar destinado a desarrollar la infraestructura para la administracin del rea protegida. El rea apenas cuenta con infraestructura y equipo para la proteccin. Dentro del bosque hay unas cabaas rsticas en funcin de base para las personas que realizan las rondas en Navidad, que fueron construidas en el 2000 con fondos aportados por el CONAP. Tampoco se cuenta con un presupuesto formal para la proteccin del parque regional. La mayora de los trabajos provienen de la aportacin voluntaria de los comunitarios asociados a Ulew Che' Ja', aunque en Navidad el CONAP apoya a las patrullas que realizan las rondas para la proteccin del pinabete. En el ao 2000 CONAP destin US $ 8.000 para la campaa del Abies guatemalensis, aunque esta suma baj aproximadamente a la mitad en los dos aos sucesivos y fue dada en especies (azcar, equipo de trabajo y el ao pasado consisti en botas y capas). A mediados del ao 2002 la asociacin acord iniciar un proyecto de viveros con una organizacin no gubernamental llamada Eco-Logic. El Parque Regional Municipal los Altos de San Miguel Totonicapn es un rea muy importante para la conservacin de los bosques fros de conferas de Guatemala. Es el hbitat ms grande y mejor conservado del pinabete (Abies guatemalensis), endemismo regional muy amenazado, y un rea crtica para la conservacin de otras especies endmicas regionales. A pesar de ser un parque regional -categora V UICN- los comunitarios quieren impulsar un modelo de conservacin muy estricto para asegurar el mantenimiento futuro del bosque y de las fuentes de agua. Actualmente enfrenta problemas serios que han superado la capacidad organizativa tradicional, y que hacen que sea un rea amenazada con riesgo de fracasar en la conservacin de la biodiversidad en un futuro cercano. Las visitas realizadas por ParksWatch a la zona confirman que las mayores amenazas provienen de la ampliacin de la frontera agrcola, los incendios forestales y la extraccin ilegal de productos del bosque. La falta de personal y presupuesto es una grave limitante, as como el abandono que tiene el rea por parte de las autoridades.

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A pesar de la voluntad de los administradores, la falta de informacin sobre nuevas herramientas que faciliten el control as como el desconocimiento de las fuentes de financiamiento para la conservacin han hecho que muchas de las ideas que pretenden impulsar estn detenidas. Es por eso que consideramos prioritario que se le ponga la mxima atencin al aumento de la capacidad tcnica y de bsqueda de fondos. El CONAP tiene una gran responsabilidad para que esto se realice. Una vez que se haya aumentado la capacidad tcnica y econmica, los problemas restantes sern mucho ms fciles de enfrentar. El establecimiento de garitas de control y patrullas permanentes debera de impulsarse una vez se cuente con los fondos necesarios. As mismo, se debera de alcanzar acuerdos con el Ministerio de Gobernacin para que las garitas de control cuenten con la presencia permanente de elementos de seguridad del Estado. Si fuera necesario que los administradores cubrieran los gastos que esto representa, habra que plantear un proyecto que les permita hacerlo. El caso de Totonicapn es el tpico ejemplo de manejo comunitario indgena, que mucha gente presenta como ejemplo a seguir y en el que casi nadie hace nada por que prospere. Es tambin un proceso atpico, en el que los comunitarios buscan la proteccin casi estricta del rea y las organizaciones a favor del uso racional pretenden impulsar el manejo sostenible. Los organismos gubernamentales an no han entendido que el modelo que se est imponiendo en las reas protegidas de Guatemala -que se podra resumir con la mxima conservar es usar- no es el que buscan las comunidades de Totonicapn. Es por ello que ha sido tan difcil que el CONAP trabaje directamente con los administradores del parque regional y por lo que muchas organizaciones que han entrado en el rea han terminado retirndose. El bosque an conserva muchos valores y es urgente que se le ponga la mxima atencin, con el fin de que el esfuerzo que se est haciendo lleve a conservar una de las reas protegidas ms importantes del altiplano guatemalteco.

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B IBLIOGRAFA
World Resources Institute (WRI) Sobre la responsabilidad, la descentralizacin y el medioambiente. Jesse C. Robot, La descentralizacin democrtica de los recursos naturales, WRI Alianza centroamericana para el desarrollo Sostenible ALIDES Convenio Centroamericano de Ambiente y Desarrollo.CCAD.1989. Participacin comunitaria en el manejo de reas protegidas ,UICN (Vivienne Sols, Patricia Madrigal, Ivannia Ayales y Marvin Fonseca) Medio Ambiente y participacin Comunitaria (Carlos Arturo Valencia Alarcn Estudiante Universidad de Caldas). Protocolo de Tegucigalpa. SICA ,1992 Agro ecologa, turismo de naturaleza, y participacin comunitaria: El caso cubano Dra. Christiane Paponnet-Cantat Departamento de Antropologia Universidad de New Brunswick Fredericton, N.B. Canad. CEPAL. El capital social campesino en la gestin del Desarrollo Rural: Dadas, equipos, puentes y escaleras durston - En cepal.org. 2002 Marco conceptual para el anlisis de gnero y conservacin con base comunitaria M. Schmink - - ifeanet.org, Autor del libro: Schmink, Marianne. Coleccin: Gnero. 1999. Polticas de Educacin Ambiental y Formacin de Capacidades para el Desarrollo Sustentable ME Febres-Cordero, D Florin - De Ro a Johannesburgo. La Transicin hacia el Desarrollo Acceso a la informacin publica, el ambiente y el desarrollo sustentable. DA Sabsay, P Tarak - Buenos Aires Cmo reformar el Estado para enfrentar los desafos sociales del 2000 B KLIKSBERG - Instituciones y Desarrollo, 2000 Psicologa Comunitaria en el desarrollo local y regional - grupo de 4 G Rozas - Revista de Psicologa, Dpto. de Psicologa , 1994 Pueblos indgenas y bosques en Nicaragua, por Humberto Thompson, CEDUPAZ Pginas web de ACOFOP Pgina web ACICAFOC Pgina web ULEW CHE HA

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Captulo

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La participacin ciudadana en la evaluacin y fiscalizacin de polticas pblicas en materia de ambiente y recursos naturales

Jorge Cabrera Hidalgo

Atender la problemtica ambiental es responsabilidad de todos, por lo cual la participacin ciudadana es fundamental para lograr buenos resultados. Una sociedad bien informada, partcipe en los procesos de toma de decisiones sobre proyectos en su comunidad con el apoyo de las autoridades nacionales y municipales puede alcanzar una mejor calidad de vida.

La participacin ciudadana constituye un elemento fundamental para el fortalecimiento de la democracia y la sustentabilidad del desarrollo. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados en el nivel correspondiente. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre materiales y las actividades que encierran peligro para sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones1 . Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin de la poblacin poniendo la informacin a disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos
El Apndice a este captulo 14, escrito por Leda Muoz, del Proyecto Estado de la Nacin de Costa Rica, desarrolla un ejemplo completo de cmo la sociedad civil tiene acceso a informacin orientadora para analizar hechos en un momento determinado, en un pas facilitando la toma de decisiones informadas de los ciudadanos.
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judiciales y administrativos, entre stos el resarcimiento de daos y recursos pertinentes

Principio 10 de la Declaracin de Ro/92.

El problema de los derechos fundamentales ya no consiste en su reconocimiento, si no en la posibilidad de tornarlos efectivos, lo cual no resultar posible si los ciudadanos no logran ejercerlos en forma plena (N. Bobbio/94) Atender la problemtica ambiental es responsabilidad de todos, por lo que la participacin ciudadana es fundamental para lograr buenos resultados. Ante ello, resulta necesario contar con una sociedad bien informada la cual valide, valore y evale los alcances en la materia, as como que participe en los procesos de toma de decisiones sobre proyectos que se desarrollan en su comunidad y del apoyo que las autoridades tanto nacionales como municipales les deben proporcionar para su bienestar.

LA

PARTICIPACIN CIUDADANA Y LA SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO

Los problemas ambientales cuando no se enfrentan oportunamente derivan en conflictos ambientales. A su vez si no se solucionan con participacin ciudadana generarn conflictos y situaciones de ingobernabilidad. La participacin ciudadana debera acompaar el curso de una inversin o de un proyecto desde su comienzo, as como en aspectos relacionados con el manejo de los recursos naturales, las reas de conservacin y el mejoramiento de la calidad ambiental. Cuando los ciudadanos afectados por una inversin no son involucrados desde el inicio y no se les informa objetivamente sobre ello, no slo no se sienten identificados con el mismo, sino que, por el contrario, se sienten desinformados y perciben irrespeto a sus derechos ciudadanos, lo que provoca en gran medida los conflictos. No obstante, si es positivo informar a la ciudadana de todos los aspectos atinentes a sus proyectos productivos, esa informacin debe ser hecha en forma objetiva y desinteresada, sin enfoques tendenciosos basados nicamente en intereses econmicos particulares que distorsionen su conocimiento. Es claro que una comunidad bien informada jams permitir la concrecin de proyectos que la afecten ambientalmente y en sus oportunidades de desarrollo 2 . La realizacin de consultas debe de institucionalizarse en sus diferentes niveles, tanto en forma previa a la autorizacin del desarrollo de inversiones como en la implementacin de los estudios de impacto ambiental. Ello puede observarse en los conflictos ambientales que han surgido en los ltimos aos y en los procesos jurdicos
El ejemplo presentado en el apndice de este captulo, muestra tambin como se construye un informe para los ciudadanos dentro de un proceso de consulta y rendicin de cuentas a los diferentes actores sociales. Pero adems, cuando se inicia un proceso de consulta, para que no sea una operacin cosmtica, hay que dar informacin oportuna, pertinente y de calidad a los ciudadanos. Otro ejemplo destacado, el cual ya empieza a tener continuidad, es el Perfil Ambiental de Guatemala, que permite ahora mostrar a los ciudadanos los progresos o retrocesos que el pas hace en materia ambiental.
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en curso. Muchas veces los proyectos se inician antes de ser estudiados o se concluyen sin la debida participacin ciudadana o bien ha sido insuficiente. Los niveles de participacin ciudadana an son incipientes en muchos de nuestros pases, carentes de una verdadera cultura de participacin, producto del desconocimiento de estos temas y de una experiencia democrtica an en ciernes. Por ejemplo, existen conflictos entre miembros de comunidades indgenas y empresas constructoras de centrales hidroelctricas, o de aprovechamientos mineros o petroleros. Existen otros conflictos como la instalacin de vertederos y en las comunidades aledaas, donde surgen problemas de explotacin del bosque nativo y se enfrentan las organizaciones defensoras del mismo, el sector forestal, los conservacionistas y las comunidades o bien surgen entre la construccin de una carretera y sus pobladores. Muchos de estos conflictos tienen suficiente asidero y otros estn generados artificialmente. Pero bsicamente es una cuestin de poco entendimiento y de baja participacin de la ciudadana. La participacin ciudadana constituye un elemento clave de la modernidad y la democracia de nuestros tiempos. Las sociedades desarrolladas avanzan a pasos agigantados hacia la constitucin de una sociedad de la informacin, del conocimiento y del saber. En esta sociedad es normal la consulta a las personas y el derecho a incidir o decidir sobre los problemas o asuntos trascendentales que les incumben directamente. Si bien es cierto que las sociedades latinoamericanas estn an lejos de alcanzar metas importantes en este sentido, tambin es su deber orientarse en esa direccin. Los procesos de globalizacin obligan a dar pasos grandes para elevar en el corto plazo la escolaridad y el acceso expedito a la informacin y conocimiento por parte de la mayora de los habitantes. De lo contrario, se corre el peligro de retraso y polarizacin social y de entrar a la lista de los pases "no viables". De all que la participacin ciudadana constituye una condicin fundamental para avanzar en forma racional en el progreso anhelado por la gente, respetando sus expectativas de vida y convivencia y hacindoles respetar la necesidad del desarrollo productivo, la infraestructura y en general la actividad econmica y la valoracin empresarial en esa tarea. Las comunidades que logren conjugar armnicamente sus derechos y deberes, estarn ms cerca de vivir en un medio ambiente de mayor calidad y por tanto, alcanzar una real sustentabilidad en su desarrollo. La participacin ciudadana forma parte de la democracia y constituye, por lo mismo, un objetivo al cual debemos ir perfeccionando con la creacin de mecanismos concretos para hacerla posible. La participacin ciudadana es indispensable para avanzar en la proteccin y cuidado del medio ambiente, lo cual implica tambin la necesidad de que los
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ciudadanos se preocupen por participar de manera responsable, informadamente, pensando y actuando conforme al inters de la comunidad, el inters del pas y los compromisos intergeneracionales por mantener la capacidad de la tierra y los ecosistemas de sustentar la vida. La participacin ciudadana es bsica para lograr mayores niveles de eficiencia en la aplicacin y cumplimiento de las polticas publicas en materia de conservacin y manejo de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. Los gobiernos centroamericanos en su mayora han venido transitando de un proceso de fortalecimiento de la democracia representativa, hacia un muy incipiente ejercicio de mayores niveles de participacin de la poblacin en la toma de decisiones y as velar por el cumplimiento de las polticas pblicas y legislacin en materia del ambiente y recursos naturales. Los problemas ambientales conciernen a las ciencias naturales, econmicas y sociales. Pero al mismo tiempo involucran decisiones polticas, a veces controvertidas en las que se conjugan diferentes intereses y por lo mismo son difciles de resolver. Debemos enfocar la situacin ambiental desde un punto de vista poltico y cientfico, el objetivo central del desarrollo es el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin y de la sustentabilidad del desarrollo. Muchos son los ejemplos de la falta de sustentabilidad de nuestro desarrollo derivadas de nuestros hbitos y patrones de consumo, la creciente necesidad de tierras aptas para la produccin de alimentos bsicos demandados por la mayora de la poblacin, el agotamiento acelerado de las fuentes de agua para consumo humano, las condiciones cada vez peores de saneamiento bsico y el deterioro de la salud, el avance de la frontera agrcola, las crecientes demandas de energa, la bsqueda de fuentes alternas y renovables ante la caresta del petrleo ,los efectos de las emisiones de CO2 a la atmsfera con el incremento de los efectos devastadores del cambio climtico, la extraccin de recursos naturales no renovables, la demanda de lea, la perdida de bosques y biodiversidad y otros factores que amenazan el bienestar futuro de la poblacin. Un resultado de estos procesos es el deterioro de la calidad ambiental y el aumento de la vulnerabilidad ante la presencia de fenmenos extremos de la naturaleza, particularmente de origen hidrometeorolgico. Otros problemas como el creciente y descontrolado crecimiento de los centros urbanos de Latinoamrica, la centralizacin y la falta de empleo, generan los cinturones de marginalidad y pobreza en los centros urbanos, constituyndose a la vez zonas de alto riesgo y en las cuales se registran los ndices ms bajos de desarrollo humano. La industrializacin sin normativa ni control ambiental, el sobreuso de la tierra,
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la contaminacin del agua y el aire, la desertificacin y la prdida de bosques nativos y otros factores que afectan la calidad de vida y salud fsica y mental de la poblacin. Lo que se busca es un balance entre la conservacin y el buen manejo de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad ambiental y la necesidad de generar fuentes de empleo, as como bienes y servicios que contribuyan a mejorar la calidad de vida de la poblacin, en sntesis una relacin ms armoniosa y respetuosa de nuestro entorno.

LA

CIUDADANA COMO ACTOR CLAVE DE LA POLTICA AMBIENTAL

Los principales actores de la poltica de ambiente y recursos naturales son la poblacin en general y las autoridades. Siendo la poblacin la ms determinante, por sus exigencias de mejor calidad de vida, la defensa de sus territorios y sus demandas de acceso a los recursos naturales, ha despertado y movilizado los temas ambientales en la agenda poltica nacional, regional e internacional. La apertura de canales de participacin y la estructura democrtica de la sociedad contribuyen fuertemente a posicionar mejor la temtica ambiental, obligando as a los gobiernos y empresarios a buscar soluciones ms balanceadas. All donde se ha carecido de estos mecanismos, con una sociedad autoritaria y excluyente, como en la Europa del Este, en las dictaduras de Amrica Latina y en muchos casos en Centroamrica, con la imposicin de proyectos sin la participacin y consulta con comunidades, se generan situacin tanto de deterioro ambiental, como ingobernabilidad, conflictos y problemas sociales. La poltica es fruto de negociaciones y de procesos de articulacin y concertacin de actores e intereses. Las normas ambientales tienen efectos econmicos en los costos de operacin de las empresas. A su vez, los empresarios suelen verlas como una carga para sus empresas. En cambio, en los pases desarrollados, la formulacin de normas es producto de un amplio sistema de consultas, estudios y discusiones, lo que no slo ayuda a su generacin democrtica, sino tambin a desarrollar una mayor voluntad de cumplimiento por parte de empresarios ms comprometidos con "su producto" y con los intereses comunes de los distintos grupos sociales como nacin. El diseo e implementacin de una poltica ambiental en los pases actualmente en proceso de desarrollo, se erige como una condicionante importante para lograr la equidad y la sustentabilidad del desarrollo; dicha poltica deber reunir caractersticas de estabilidad a travs del tiempo; consistencia con el desempeo institucional y general; y de consideracin de las capacidades de liderazgo pblico y privado, as como de las condiciones econmicas, polticas, sociales y culturales nacionales.

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El xito de la gestin ambiental deber fundarse en una clara definicin de objetivos y prioridades que, adems de ser congruentes con las necesidades reales de la sociedad, que sean cuantificables y evaluables. De esta manera, se espera que se generen soluciones medibles a problemas previamente cuantificados ambiental, social y econmicamente (indicadores), aunque tambin es importante tener presente que hay aspectos en materia ambiental que no son medibles cuantitativamente. La poltica ambiental requiere de un marco que d sustento legal al ejercicio de controles directos sobre la contaminacin, la conservacin y manejo de los recursos naturales, tanto de parte de las autoridades como de la ciudadana. La asignacin de responsabilidades y funciones, el uso de instrumentos econmicos: incentivos y punitivos, que por un lado motiven la creatividad del sector privado y por el otro, disminuyan los costos de su cumplimiento. De esta manera, la legislacin deber integrar un cuerpo de normas generales, disposiciones especiales, reglamentos para regular en detalle obligaciones y derechos de los normados, los instrumentos de participacin y el cumplimiento de compromisos contrados internacionalmente e incorporados como leyes internas de cada pas. A la par del marco legal, y con la finalidad de eliminar la incertidumbre relacionada con la falta de definicin de los derechos de propiedad y la discrecionalidad funcionaria, se requiere de una institucionalidad que adems de coordinar las polticas intersectoriales, disee los procedimientos de gestin ambiental y asigne los recursos para su ejecucin. As, el marco institucional de una poltica ambiental tendr como objetivos bsicos la asignacin de atribuciones privativas y compartidas, la coordinacin de dichas atribuciones en el mbito organizacional y el mantenimiento de la comunicacin entre los participantes en la gestin. Las atribuciones sobre las que habr de girar la poltica ambiental se agrupan en cuatro: La generacin de reglamentos y el diseo de polticas corresponden a las atribuciones normativas; La coordinacin intersectorial y la asignacin de recursos, a las del orden administrativo; La inspeccin, verificacin, investigacin y evaluacin de la actuacin de los particulares, de los programas y acciones pblicos, as como de la misma eficiencia institucional, son campo de las atribuciones fiscalizadoras; y La imposicin de penas ante violaciones a la ley, corresponde a las atribuciones punitivas; la institucionalizacin de espacios de participacin, mecanismos de consulta e informacin a la ciudadana.
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La coordinacin y la comunicacin tambin son elementos bsicos de la institucionalidad. La compatibilidad entre el marco legal y el institucional y entre stos y la operacin ambiental, deber tener un fundamento terico que elimine cualquier posibilidad de conflictos ocasionados por la valoracin diferenciada de conceptos en uso. La base conceptual que da paso a la operatividad del cuarto elemento de la poltica ambiental es la internalizacin de costos ambientales. El quinto y ltimo elemento est dado por la fiscalizacin, seguimiento y evaluacin de la misma gestin y de su efectividad para solucionar y prevenir los problemas ambientales. Finalmente, la poltica ambiental que integra los elementos descritos estar completa si toma en cuenta el papel fundamental de la participacin ciudadana en todos los niveles, asentada en bases educativas slida y equitativa, as como el impacto importante de la actuacin y compromiso de las organizaciones no gubernamentales en el mundo y en Amrica Latina. Participacin Ciudadana es promover la participacin de los diferentes sectores de la poblacin con equidad en programas, proyectos, actividades y obras destinadas a la proteccin y prevencin del deterioro ambiental y del uso sostenible de los recursos naturales.

L NEAS

DE ACCIN PARA FOMENTAR LA PARTICIPACIN CIUDADANA :

Fortalecimiento de las capacidades institucionales y sectoriales de la gestin ambiental, orientado a la solucin de la problemtica. Promover la plena participacin de mujeres y hombres con equidad en el desarrollo sustentable, bajo el marco Constitucional y de los acuerdos regionales e internacionales Los programas de difusin y comunicacin estn destinados a dar a conocer las acciones de las autoridades en materia de ambiente y recursos naturales en el mbito territorial, as como el compromiso por cumplir los estndares establecidos. El reforzamiento de la capacidad fiscalizadora del estado en materias ambientales resulta no slo necesario sino urgente: el cambio del sistema de fiscalizacin ambiental requiere repensar el cumplimiento de la legislacin ambiental, como un objetivo estratgico de pas inserto en el mundo globalizado, se necesita una amplia reflexin de todos los sectores (acadmicos, privados, estado, ONG`s, gremios, comunidades etc.) acerca de qu, cmo y para qu fiscalizar en materia ambiental. Incorporar formalmente las auditorias ambientales y las cuentas nacionales como instrumentos de gestin.
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El Estado puede fortalecerse con la sociedad civil, diversas acciones del Estado de hecho pueden fortalecerse por medio del concurso de los grupos ciudadanos, en especial bajo las instituciones mixtas. Se reconoce que hay tareas que las empresas realizan mejor, pero lo mismo sucede con la sociedad civil. No debe confundirse esto con convenios donde se traspasan ciertas acciones a ONGs. Estos no constituyen necesariamente un proceso de fortalecimiento efectivo ni para el Estado ni para la sociedad civil. Por ejemplo, en el caso de las emisiones contaminantes, su monitoreo debe estar en manos de las empresas que las producen (y ellas deben cargar con el costo de ese trabajo en tanto es parte de sus propios procesos productivos), pero la fiscalizacin debe correr por cuenta tanto del Estado, como de los ciudadanos potencialmente afectados por esos impactos. Existen mecanismos mixtos en este sentido, donde participan los tres actores, que son ms eficientes, ms baratos y ms legtimos. En todos los casos ellos requieren el amparo de normas judiciales a las cuales ampararse all donde se cometen infracciones.

EL

PAPEL DE LAS ORGANIZACIONES CIUDADANAS

La poblacin debe tener acceso a informacin clave en la gestin ambiental, y el Estado debe brindarla cuando sea el depositario de esa informacin, o regular los procedimientos para que los particulares hagan otro tanto. Los procedimientos actuales de restringir esa informacin, o su venta deben ser revisados en forma conjunta entre las autoridades y la poblacin. No slo debe asegurarse el acceso a la informacin, sino que esta debe ser brindada en forma activa. Reconociendo la diversidad que existe al interior de las ONGs es importante fortalecer aquellas que representan sus aspectos positivos. Algunas de ellas se dedican a la investigacin cientfica y han demostrado que pueden realizar trabajos de mejor calidad, ms rpido y ms barato que las universidades. Otras constituyen un vnculo genuino con sectores locales, o son su expresin directa. Finalmente, varias pueden ser las mejores contrapartes en las acciones a nivel local, por ejemplo en evaluacin de la calidad ambiental o en cogestin de reas protegidas. La mayor parte de los sectores productivos y empresariales no han desarrollado una gestin ambiental activa; algunos decididamente combaten esos aspectos, otros los usan en campaas esencialmente de imagen, y unos pocos han realizado acciones novedosas. Existe temor ante esta temtica, en tanto se supone que puede elevar los costos de produccin, puede desencadenar la expropiacin de predios o recursos, limitar las exportaciones, etctera. Esto determina que sea necesaria una fuerte accin de informacin y formacin hacia los empresarios. Adems se deben usar instrumentos econmicos e informativos para premiar a quienes efectivamente estn embarcados en una reformulacin ambiental. Finalmente, se debe potenciar el componente "natural" en los sectores productivos agropecuarios orientados a la exportacin.
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L AS

POLTICAS DE AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES

El diseo e implementacin de una poltica ambiental en los pases actualmente en proceso de desarrollo, se erige como una condicionante importante para lograr la equidad, el desarrollo econmico e indiscutiblemente, el cuidado del medio ambiente. Dicha poltica ambiental deber reunir caractersticas de estabilidad a travs del tiempo; consistencia con el desempeo institucional y general; y de consideracin de las capacidades de liderazgo pblico y privado, as como de las condiciones econmicas, polticas y sociales nacionales. An ms, el xito de la gestin ambiental deber fundarse en una clara definicin de objetivos y prioridades que, adems de ser congruentes con las necesidades reales de la sociedad, sean cuantificables y evaluables. De esta manera, se espera que se generen soluciones medibles a problemas previamente cuantificados fsica y econmicamente. Finalmente, la poltica ambiental integrando los elementos descritos estar completa si toma en cuenta el papel fundamental de la participacin ciudadana en todos los niveles, asentada en bases educativas slida y equitativa, as como el impacto importante de la actuacin y compromiso de las organizaciones no gubernamentales. Ocurre que sin polticas ambientales eficaces y sin una sociedad civil alerta, consciente, movilizada y participativa, los enfoques prevalecientes de desarrollo centrados en el crecimiento econmico, la exclusin, el consumo y la concentracin de riqueza pueden llevarnos a la prdida de nuestro patrimonio natural y ambiental, base misma de nuestras posibilidades futuras. Una estrategia nacional en desarrollo sustentable requiere clarificar el papel de las organizaciones ciudadanas en la construccin y cumplimiento de polticas pblicas en materia de ambiente y recursos naturales, Por una parte, interesa saber cmo se sitan las ONGs, las redes y los grupos ciudadanos; dado que en los procesos de cambio que estamos viviendo adquieren una significacin fundamental, al ser consideradas uno de los interlocutores del estado y de la cooperacin internacional, tanto en la gestin como en la ejecucin de programas y proyectos que ataen a responsabilidades pblicas. El debate sobre el rol que juegan los grupos ciudadanos y las ONGs en la elaboracin de Polticas Pblicas en materia de ambiente y recursos naturales recin comienza a darse en nuestros pases en donde se involucran un nmero creciente de actores pblicos y privados, y para algunos pases en particular la participacin de poblaciones indgenas. Por otro lado la llamada sociedad civil no es un todo homogneo, coexisten en ella grupos ciudadanos con asociaciones civiles sin fines de lucro, que denominamos comnmente ONGs. Estas instituciones se encuentran formalizadas, poseen personera jurdica lo que las transforma en potenciales contratantes del estado o receptoras de fondos provenientes de empresas u organismos internacionales. Cuentan con personal,
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mantienen una estructura establecida y continuidad en su trabajo. Si bien existen ONGs preferencialmente reactivas, en general combinan las acciones de denuncia con la elaboracin de propuestas. Al crear espacios de participacin ms abiertos y transparentes, se est fortaleciendo la construccin de una nueva gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. Esta nueva gobernabilidad implica recuperar la legitimidad y eficacia social y ambiental del Estado. En este sentido se trata de hacer la gestin pblica ms efectiva en trminos de los resultados de las polticas pblicas y ms responsable en relacin con los ciudadanos y el bienestar comn. Los avances en auditoria social son tangibles en trminos de conceptualizacin y organizacin pero no as en resultados y acciones concertadas para una estrategia generalizada, ya que continan prevaleciendo los intereses de los grandes capitales y actividades orientadas al crecimiento econmico, que dejan en una segunda instancia los aspectos sociales y ambientales 3. Las organizaciones sociales han jugado un papel importante en los logros obtenidos en cuanto a monitoreo de avances y fiscalizacin de los procesos de gestin del ambiente y los recursos naturales, sin embargo, contina prevaleciendo el inters de sectores econmicos poderosos ahora aliados de empresas internacionales buscando tan solo el incremento de sus beneficios sin considerar debidamente los aspectos sociales y ambientales vinculados a estas actividades econmicas. Es urgente ganar espacios, fortalecer procesos y lograr mayor dilogo con tolerancia para superar estas diferencias. Es importante dejar hablar a las bases sociales y dejarles protagonismo, privilegiando el inters y bienestar comn as como la sustentabilidad del desarrollo y los intereses como nacin. No hay duda que los diferentes mecanismos de participacin social son una esperanza para lograr mejores estados de gobernabilidad y desarrollo. Es imprescindible continuar el dilogo con las autoridades y gobernantes para construir sinergias facilitadotas del cumplimiento de acuerdos, consensos y polticas, pero es igualmente imprescindible el apoyo de la cooperacin internacional para continuar fortaleciendo este proceso de cambio. En los ltimos aos se ha llegado a un consenso mundial acerca de la necesidad de un desarrollo sostenible. El concepto del desarrollo sostenible implica nuevas demandas. Una de stas es la produccin de la informacin, la cual debe jugar un papel crtico, puesto que ella puede proveer de bases firmes al proceso de toma de decisiones y al seguimiento del desarrollo.

Podemos sin embargo citar como ejemplos el Informe del Estado de la Nacin de Costa Rica y el Perfil Ambiental de Guatemala, que s responden a una estrategia concertada.
3

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Los indicadores ambientales representan importantes herramientas para la medicin de la efectividad en la aplicacin de polticas pblicas en esta materia. Sin embargo, las iniciativas para desarrollar y utilizar indicadores requieren de herramientas fciles de usar que permitan el acceso a informacin til y el uso de esta en la elaboracin de estrategias de planificacin y monitoreo de parte de los actores sociales. Tambin es necesario comprender el concepto de rendicin de cuentas e identificar sus instrumentos para establecer los incentivos que modifiquen los sistemas de gestin municipal y estatal. Para esto, el valor y los mecanismos de rendicin de cuentas son fundamentales para la reconstruccin de una nueva gobernabilidad que promueva la gestin de un Estado social de derecho. Los mecanismos de rendicin de cuentas en una sociedad (pas, estado, provincia, municipio, comunidad, etc.) son los medios por los cuales se intenta reducir la asimetra de informacin entre los ciudadanos y los servidores pblicos y a travs de los cuales, los ciudadanos monitorean las acciones de los servidores pblicos. Los deberes legales que definan los mecanismos de rendicin de cuentas deben alinear los incentivos de los funcionarios con los de los ciudadanos, y establecer sistemas de monitoreo a un costo que no entorpezca la gestin de la organizacin (estatal, municipal, comunal). Este mdulo describe los mecanismos de rendicin de cuentas y provee los elementos fundamentales para poder tomar adecuadamente estas decisiones. Uno de los principios sobre los que se asientan los gobiernos democrticos, es la obligacin que tienen los gobernantes de rendir cuentas sobre los actos de gobierno a la sociedad a la cual dirigen con sus polticas. El concepto de responsabilizacin se refiere a esta obligacin ineludible. La evaluacin del desempeo de los gobernantes no puede ser reducida al acto electoral, es una accin que trasciende a las acciones de quienes hemos delegado mediante el voto nuestra representacin para el cuidado de los intereses comunes. La gestin pblica no queda confiada a la discrecionalidad de los Funcionarios pblicos sino que es constantemente monitoreada por el propio Estado y los ciudadanos. El concepto de responsabilizacin reintroduce en las discusiones, acerca de la efectividad y eficiencia de la gestin pblica, un aspecto que es externo a los aspectos tcnicos: el control parlamentario, la introduccin de la lgica de los resultados en la administracin de los recursos naturales. El control parlamentario es realizado por los polticos quienes ejercen una supervisin horizontal de la gestin siguiendo la tradicin liberal preocupada principalmente, en limitar el poder mediante la introduccin de sistemas de pesos y contrapesos. Algunos mecanismos que dan vida a este control entre

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otros, son los siguientes: a) Evaluacin del quehacer de las instituciones pblicas en la gestin de los asuntos ambientales. b) Evaluacin de las nominaciones para nombramientos provenientes del Organismo ejecutivo. c) El control de la elaboracin y gestin del presupuesto. d) La existencia de comisiones destinadas a evaluar la eficiencia en la aplicacin de las polticas pblicas y la transparencia de los actos gubernamentales. e) La realizacin de audiencias pblicas para evaluar las leyes, programas y proyectos. Mientras que los dos primeros se desarrollaban horizontalmente en el interior del sistema poltico, este control se lleva a cabo verticalmente mediante la fiscalizacin ciudadana de los actos de gobierno. Este control se relaciona con la tradicin democrtica con nfasis en el fundamento popular del poder y no en la limitacin del mismo y coloca a los ciudadanos como protagonistas del control de los actos de gobierno. La soberana est en el pueblo. A pesar de la amplia aceptacin que tiene la idea de que los gobiernos electos, con poderes divididos y limitados constitucionalmente actan en representacin de los intereses de los ciudadanos, debemos reconocer que el diseo de la democracia representativa muestra un importante dficit institucional al no asegurar la representacin como responsabilidad, razn por la cual introducen controles: verticales y horizontales, con el objetivo de asegurar una correcta representacin de los intereses de la sociedad al entrar en conflicto de intereses. Dar una visin objetiva y real sobre lo que significa la Fiscalizacin Ambiental y la normativa vigente que rige para la proteccin del entorno natural para evitar la degradacin del medio ambiente: el aire, el agua, el suelo, la flora y la fauna y los ecosistemas. Se requiere: Lograr la capacitacin ambiental de formacin acadmica para fiscalizadores y auditores ambientales. Capacitar a los participantes en el manejo y la implementacin de normas de calidad. Por ejemplo las normas ISO 14001:2004 e ISO 19011:2002. Formar Fiscalizadores y Auditores Ambientales, basados en las Normas Internacionales ISO u otros esquemas.
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LAS

ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES Y LOS ACTORES SOCIALES

Existen diferencias y tensiones entre las posiciones de las organizaciones sociales, el gobierno y los intereses econmicos nacionales e internacionales fortalecidos estos ltimos por los tratados comerciales y las variaciones de los precios en el mercado internacional. En los aos 80 muchas ONGs estuvieron ligadas a los movimientos sociales tradicionales y organizaciones de reivindicacin colectiva, mientras que en los 90 los cambios ocurridos desencadenaron nuevos vnculos con reparticiones estatales y con empresas, as como una ampliacin de la agenda de los grupos sociales en temas ambientales. En este ltimo caso no solo por los recursos sino tambin por las formas organizacionales y de gestin. Es de destacar que mientras a principios de la dcada de los noventa las ONGs fueron una referencia para las empresas, por su capacidad de adhesin y cohesin interna, a fines de siglo se invierte la referencialidad en la bsqueda de un enriquecimiento mutuo. Otro tanto pas con el Estado que encontr, en ellas, el instrumento para desarrollar polticas sociales renovadas pero transfiri no slo recursos y apoyo sino tambin toda su estructura burocrtica y pesada en la gestin dificultando el desarrollo de este tipo de iniciativas de la sociedad. Algunas exigencias bsicas de las ONGs al Estado en la participacin de polticas pblicas son las siguientes: Acordar un marco jurdico que contemple la cogestin efectiva entre organismos estatales y organizaciones de la sociedad civil a efecto de lograr los objetivos tendentes a desarrollar polticas pblicas con diversidad de actores. Este marco debera estar aprobado en una poltica de fortalecimiento de la sociedad civil y las ONGs para el logro de polticas pblicas participativas. Leyes de participacin. Cogestin efectiva de las propuestas que involucran activamente a ambas partes. Esto supone la creacin de instrumentos consensuados en las formas de licitacin, gestin, seguimiento, rendicin de cuentas y evaluacin de las propuestas. Planificacin de presupuesto. La necesaria coordinacin trasversal de los servicios pblicos con objetivos comunes podra beneficiar a los actores no estatales que participan como ejecutores de polticas pblicas.

LA

FISCALIZACIN

Algunos de los problemas actuales de fiscalizacin y monitoreo estn ms all del accionar de las autoridades del ambiente y recursos naturales como entes rectores de la
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gestin ambiental, y requieren de nuevos instrumentos. La experiencia internacional ofrece algunas pistas inspiradoras. En Amrica Latina algunos pases resuelven estos problemas otorgndole potestades ms claras a las fiscalas, y en otros casos se han creado contraloras ambientales, similares a los Tribunales de Cuentas, pero encargados de los temas ambientales. Tambin existen figuras como delegados parlamentarios ambientales, quienes desempean un rol muy importante tanto en la promulgacin de legislacin en materia ambiental, como en velar porque la dems legislacin y decisiones a nivel de los organismos legislativos, incluyan de forma debida los temas ambientales. Otro rol bsico de las comisiones de ambiente en las asambleas legislativas, es el de fiscalizar a las autoridades del sector pblico en la gestin del ambiente y los recursos naturales, ya que ellos representan a la poblacin y cuentan con los poderes para realizar estas actividades. Tambin existen las figuras del ombudsman, o defensor de los habitantes, en materia ambiental y ecologa.

LA

DEFENSA CIUDADANA ANTE EL

E STADO

Deben existir instrumentos para que el ciudadano pueda recurrir a las decisiones estatales all donde las considere arbitrarias o erradas. La delegacin de poder ciudadano que hemos ejercido mediante el voto en nuestros representantes, no nos impide el derecho de participar en las dediciones pblicas as como en la fiscalizacin y monitoreo del cumplimiento de los compromisos adquiridos tanto en temas relacionados al ambiente y los recursos naturales como en otras reas del que hacer del gobierno. En el caso de las Evaluaciones de Impacto Ambiental, puede haber tantas decisiones de aprobacin las cuales se consideran injustas por permitir altos niveles de modificacin ambiental, o por negar un permiso ante emprendimientos de bajo impacto. As tambin es muy importante transparentar los procesos de informacin a la ciudadana sobre los proyectos en inversiones a desarrollarse en sus territorios con medios de informacin apropiados a las realidades culturales y sociales propias de cada comunidad.

D EFENSOR

DEL

P UEBLO

CON COMPETENCIAS AMBIENTALES

La figura del Defensor del Pueblo con competencias ambientales permite el seguimiento de numerosos temas. Concebido como un espacio destinado a lograr mayores y mejores niveles de control sobre la gestin pblica en materia de recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental, permite que muchos ciudadanos tengan la posibilidad real de acceder a informaciones y defender sus derechos a un ambiente
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sano. En particular, la existencia de figuras como sta permite avanzar en la solucin de importantes conflictos ambientales, buscando que prevalezca el bienestar de la mayora, el compromiso intergeneracional y el inters de la nacin. Estos instrumentos no tienen por objetivo realizar inspecciones ambientales sobre las fbricas o impedir la tala ilegal de montes nativos, la que seguira en manos del Ministerio de Ambiente a los municipios otras autoridades competentes. Su principal finalidad es monitorear y fiscalizar los aspectos ambientales en la gestin general de actores de pblicos y privados en cuestiones tales como si tiene lugar una correcta aplicacin de nuestra legislacin ambiental, determina si el Ministerio de Ambiente aplica adecuadamente las evaluaciones ambientales, evala si las empresas privadas abordan adecuadamente las exigencias ambientales. Por lo tanto, es un mecanismo para el seguimiento de las grandes lneas de los actores pblicos y privados en esta materia.

I NDICADORES

AMBIENTALES

Los indicadores ambientales constituyen un conjunto de parmetros para obtener informacin sobre el estado calidad y cantidad del ambiente y los recursos naturales. El concepto de indicador proviene del verbo latino indicare, que significa revelar, sealar. Si realizamos el esfuerzo de buscar aquellas caractersticas que los definan en su conjunto; podramos reconocer a lo menos tres caractersticas: Los indicadores son una creacin intelectual, cuya precisin depender del contexto en el cual son formulados. El nivel de complejidad derivada de la incertidumbre implcita en cada uno de ellos y en su relacin con otros. La creciente sensibilizacin por parte de las fuentes que los formulan por cambiar el enfoque tradicional, dominante, sectorial, por una visin ms holstica, integral, en la cual se combinan todos los aspectos presentes en el ambiente en el tiempo y el espacio. Los indicadores ambientales pueden ser considerados un aporte a la demanda creciente por disponer de informacin confiable, continua y comparable respecto al estado de la relacin entre la sociedad y el entorno natural. Sin embargo, tal y como hoy se formulan, slo contribuyen a aportar informacin respecto a determinados aspectos de variables que integran alguna de las tres dimensiones reconocidas como integrantes del Desarrollo Sostenible; la medioambiental, la social y la econmica. Pero an estn alejados de lograr el objetivo genrico para el cual han sido formulados; contribuir a evaluar y efectuar un seguimiento de la sustentabilidad del desarrollo y por ende de nuestras formas de adaptacin.
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Es preciso explorar nuevas formas de relacionar la informacin existente, reconocer las relaciones funcionales significativas y estructurales que permiten obtener una aproximacin verdadera a la realidad, por definicin, compleja, multidimensional, y en mltiples escalas. En este proceso, son muchas las disciplinas que abogan por la formulacin de nuevas metodologas de trabajo, verdaderamente transdisciplinares. Slo mediante un dilogo multidisciplinar, se podr reconocer aquellas relaciones funcionales significativas para disear indicadores ambientales integrados, con aproximaciones sistmicas, con una perspectiva holstica, y as evaluar efectivamente los esfuerzos desplegados en el camino hacia la sostenibilidad, efectuar un seguimiento, establecer lneas prioritarias y postular aquellos necesarios ajustes que de manera permanente se van necesitando en un proceso caracterizado por los grandes niveles de incertidumbre en este comienzo de un nuevo milenio. Podemos reconocer varios modelos de razonamiento para abordar el tema de formulacin de indicadores. Sin embargo, la lnea de pensamiento es predominantemente una, un enfoque sectorial, adoptando una lgica vectorial origen, direccin, destino, que limita el resultado a un diagnstico puntual, y no permite establecer relaciones intersectoriales. Por lo tanto, no permite su utilizacin en polticas preventivas, slo contribuye al diagnstico de la situacin. Este es el denominado modelo PER: Presin-Estado-Respuesta, formulado por primera vez por la Organizacin para el Comercio y Desarrollo Econmico, en 1994, y extendido a lo largo y ancho del mundo de los indicadores ambientales, con mayor o menor nivel de detalle, agregndosele alguna dimensin adicional a la lgica, debido a la creciente demanda de indicadores ambientales sintticos, funcionales y que colaboren con las propuestas ambientalistas para aplicar polticas y programas preventivos. Sin embargo, esta lnea de indicadores ambientales es incipiente y aun en fase de exploracin. Los indicadores son importantes para el uso sostenible y el manejo de los recursos ambientales y orientan la formulacin de polticas al proporcionar una valiosa informacin acerca del estado actual de los recursos a evaluar, la eficiencia en la aplicacin de polticas, la intensidad y la direccin de los posibles cambios, subrayando adems, los temas de inters prioritario. Los indicadores representan importantes herramientas para la comunicacin de informacin cientfica y tcnica posibilitando el acceso a la misma por parte de diferentes grupos de usuarios permitiendo transformar la informacin en accin. De esta forma pueden desempear, una funcin activa para el mejoramiento de los procesos de formulacin de polticas. Sin embargo, las iniciativas para desarrollar indicadores requieren de un cierto grado de "infraestructura" si se espera que produzcan la clase de cambios que buscan los usuarios.
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El desarrollo de herramientas fciles de usar y el empleo de un marco conceptual comn para el desarrollo de indicadores, facilitan no slo la transformacin de datos en informacin til para tomar decisiones, sino tambin la elaboracin de estrategias para la elaboracin de polticas y la planificacin. En los procesos de desarrollo de indicadores utilizamos diferentes herramientas como imgenes satelitales y sistemas de informacin geogrfica, se emplean los datos disponibles de las instituciones nacionales gubernamentales, se distribuyen todos los datos y herramientas a un gran nmero de institutos nacionales y se realizan procesos de consulta para su desarrollo, aumentando as la credibilidad y el sentido de pertinencia de los resultados; un indicador muy importante es el grado de involucramiento y participacin ciudadana en la gestin ambiental. En Amrica Central se necesitan mayores niveles de articulacin entre lo regional y lo nacional con relacin a las preocupaciones ambientales, econmicas y sociales dentro del proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo de la regin y de nuestros pases, para as mejorar las polticas pertinentes y su implementacin, hacer un seguimiento sistemtico de las condiciones ambientales y del proceso de desarrollo al nivel nacional y regional. Aunque los indicadores econmicos y sociales han sido ampliamente adoptados e influyen de formal habitual en las decisiones polticas a los niveles nacional, regional y mundial, no existen indicadores equivalentes para cuantificar, hacer seguimiento y evaluar los cambios en el estado y la calidad de los recursos naturales y la calidad ambiental, ni para medir sus impactos en la salud, en la vulnerabilidad y sustentabilidad. Los indicadores, para ser eficaces, deben ajustarse en un marco conceptual coherente y analtico abarcando diferentes aspectos del medio ambiente y del proceso de desarrollo. En los pases centroamericanos, el sector agropecuario representa, aproximadamente, del 15% al 20% del PIB regional y el 40% de la fuerza laboral; las exportaciones agrcolas regionales representan del 25% al 30% de las exportaciones regionales totales. Aunque los recursos naturales constituyen una de las principales bases para el desarrollo, la regin se caracteriza por la pobreza en las zonas rurales y la degradacin del medio ambiente y de la tierra. En Amrica Central, el 60% (10 millones de personas) de la poblacin de escasos recursos vive en las zonas rurales, lo cual conjugado con los intereses de los grandes capitales, fomenta el ciclo de pobreza, causando una severa degradacin de los suelos, tala de bosques y avance de la frontera agrcola. Debido a la deforestacin y al cambio en el uso de la tierra, cada ao se convierten entre 350,000 y 400,000 hectreas de bosque y entre el 40% y 60% de los suelos presentan erosin o estn en proceso de degradacin.
297

Al mismo tiempo, el 30% de la tierra regional total se usa para actividades pecuarias, mientras que apenas entre el 15% y 20% de esa tierra tiene potencial para la ganadera. La presin sobre las tierras domesticadas y las no domesticadas va en aumento debido a la poblacin creciente y a las demandas de servicios y productos derivados de un acervo fijo de recursos naturales. Esto aumenta el uso de las tierras marginales y de los escasos recursos, y conlleva a la intensificacin de la agricultura en las tierras cultivadas y en las praderas existentes. Debido a la complejidad de la situacin, se necesitan indicadores socioeconmicos, ambientales y de calidad de la tierra para ampliar nuestro conocimiento y la comprensin del proceso de desarrollo rural, del manejo de la tierra y de la degradacin ambiental en ecosistemas manejados y naturales. De esta manera, podemos proporcionar informacin oportuna y pertinente y se podr contar con instrumentos orientadores para las personas encargadas de tomar decisiones sobre polticas. El desarrollo de herramientas fciles de usar y la utilizacin de esquemas de indicadores comunes facilitarn no slo la transformacin de los datos en informacin pertinente, sino tambin la formulacin de estrategias para los usuarios finales y el acceso a datos confiables e informacin til.

L AS

EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL

Las evaluaciones de impacto Ambiental, EIA, son documentos donde se describe pormenorizadamente las caractersticas de un proyecto o actividad la cual se pretenda llevar a cabo o modificarse. Debe proporcionar antecedentes fundados para la prediccin, identificacin e interpretacin de su impacto ambiental y describir la o las acciones a ejecutar para impedir o minimizar sus efectos significativamente adversos. La legislacin de los pases de la regin incluye la obligacin de que los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualquiera de sus fases, debern someterse al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental

I NSTANCIAS DE PARTICIPACIN C IUDADANA IMPACTO AMBIENTAL

EN LA

E VALUACIN

DE

Es posible separar el proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental EIA, en tres instancias, donde la participacin ciudadana puede realizarse con objetivos claros tendentes a la incorporacin sistemtica de la opinin de la ciudadana y apoyo a la toma de decisiones. Estas tres instancias son: Durante el anlisis ambiental de una accin determinada o dicho de otra manera antes del ingreso de la accin propuesta al procedimiento de calificacin preestablecido (participacin ciudadana anticipada).
298

Durante la revisin de la accin propuesta mediante el procedimiento administrativo establecido de EIA (participacin formal). Luego que la accin ha sido aprobada y se requiere un seguimiento a los acuerdos obtenidos en el proceso de revisin de la misma (participacin ex post). En cada una de estas instancias, con sus respectivos pasos que las conforman, se han definido tres niveles de participacin; uno informativo donde la ciudadana puede conocer los aspectos ms relevantes del proceso de EIA y las decisiones que le podran afectar; un nivel consultivo donde la ciudadana opina informadamente de los aspectos del anlisis ambiental de su inters y aporta diferentes puntos de vista al proceso de decisin; y un tercer nivel resolutivo donde la ciudadana puede incidir en las decisiones que se vayan tomando a travs del proceso de EIA.

PARTICIPACIN CIUDADANA ANTICIPADA DE I MPACTO A MBIENTAL

EN EL

PROCESO

DE

EVALUACIN

Antes de proceder a la autorizacin de proyectos e incluso a la realizacin de estudios de evaluacin de impacto ambiental, se debe de informar y realizar consultas con la poblacin de las reas donde se realizar el proyecto, para lo cual se pueden utilizar diferentes medios informativos, medios de comunicacin, conferencias y seminarios, talleres con representantes de la comunidad, Asambleas, encuestas, entrevistas, visitas al terreno donde se desarrollar el proyecto. Recuerda que en le caso de la certificacin forestal, existe tambin un proceso previo de consulta a la comunidad, en que se anuncia que una determinada unidad de manejo est en proceso de certificacin.

C UNDO

DEBE DE REALIZARSE UN

EIA?

De los proyectos o actividades que ingresan al sistema de Avaluacin de Impacto Ambiental, requerirn la elaboracin de un Estudio de Impacto Ambiental, si generaran o presentaran por lo menos uno de los siguientes efectos, caractersticas o circunstancias: Riesgo para la salud de la poblacin, debido a la cantidad y calidad de los efluentes. Emisiones o residuos. Efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, incluidos el suelo, agua y aire. Reasentamiento de comunidades humanas, o alteraciones significativas de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos.

299

Localizacin prxima a poblacin, recursos y reas protegidas susceptibles de ser afectados, as como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar. Alteracin significativa, en trminos de magnitud o duracin, del valor paisajstico o turstico de una zona. Alteracin de monumentos, sitios con valor antropolgicos, arqueolgicos, histrico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.

C ONSIDERACIONES

SOBRE PROCESOS DE

E VALUACIN

M ONITOREO

El Monitoreo constituye un documento tcnico de control ambiental, en el cual se concretan los parmetros, para llevar a cabo, el seguimiento de la calidad de los diferentes factores ambientales afectados, as como, de los sistemas de control y medida de estos parmetros. Precisa garantizar el cumplimiento de las indicaciones y medidas, preventivas y correctivas, contenidas en el estudio de impacto ambiental, a fin de lograr la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales y el ambiente durante la construccin y funcionamiento de la obra proyectada. El objetivo de los sistemas de monitoreo es: Sealar los impactos detectados en el EIA y, comprobar que las medidas preventivas y/o correctivas propuestas se han realizado y son eficaces. Detectar los impactos no previstos en el EIA, y, proponer las medidas correctoras adecuadas y velar por su ejecucin y eficacia. Aadir informacin til, para mejorar el conocimiento de las repercusiones ambientales de proyectos en zonas con caractersticas similares. Comprobar y verificar los impactos previstos. Conceder validez a los mtodos de prediccin aplicados. El monitoreo o seguimiento es un instrumento de gestin de los programas o proyectos, de carcter permanente, cuya principal finalidad es facilitar al equipo ejecutor, agencias financieras, poblacin destinataria y dems instituciones interesadas, indicaciones tempranas sobre los avances u obstculos en el logro de los objetivos del programa o proyecto. Este carcter continuo y sistemtico viene a constituir necesariamente parte de la cultura institucional. Por ello, es necesario precisar que el monitoreo es parte del sistema de lanificacin, pero en especfico de la planificacin situacional que tendr la gestin de la institucin.
300

En ese sentido aunque, por un lado, el monitoreo es un proceso continuo que requiere del acopio y de anlisis de la informacin permanente para medir el avance del proyecto en relacin con las expectativas planteadas en las acciones, y por otro, la evaluacin constituye la estimacin peridica del impacto y rendimiento del proyecto; tambin documenta las lecciones prcticas aprendidas y es importante tener en mente que el monitoreo y la evaluacin funcionan juntos hacia el mismo propsito. Ambos requieren de una matriz de indicadores cuya elaboracin ha sido discutida por diferentes autores. Especialmente, sobre la importancia de incluir lo cualitativo ante las dificultades y que lo cuantitativo explicite tambin el proceso de esa variable. Ciertamente en el sistema de monitoreo se enfatiza en los indicadores de avance conectados con resultados e insumos. En la evaluacin los indicadores de efectividad estn relacionados con los objetivos especficos y de impacto ligados con los objetivos generales. Pero ambas estn conectadas por su relacin causal.

LA

EVALUACIN DE POLTICAS DE BIODIVERSIDAD

Las estrategias de conservacin necesitan de buenas evaluaciones. stas deben considerar sus xitos o fracasos y deben de realizarse en forma conjunta entre las autoridades del gobierno, sea central o municipal, los grupos de inters y la ciudadana, con referencia a indicadores como la sobrevivencia de las poblaciones de las especies en escalas de tiempo biolgicas. Las evaluaciones rigurosas, y en especial la identificacin de errores, permiten mejorar las propuestas de conservacin. Sin embargo, un problema recurrente en el pas son las evaluaciones mal encaminadas, pues prestan atencin a criterios no-ecolgicos, o de baja rigurosidad. Un ejemplo de esta problemtica es la mezcla de objetivos de conservacin con otros que no lo son, como la preservacin del patrimonio cultural. Tambin se deben de considerar otros aspectos como la certificacin forestal y otros mecanismos existentes que puedan fortalecer el desarrollo de actividades econmicas sostenibles de parte de empresarios y comunidades organizadas en reas forestales y mejorar el acceso a mercados. Otros como: Discutir y profundizar sobre mecanismos para fortalecer la capacidad local para incidir en el marco poltico y jurdico de los recursos naturales, los programas forestales nacionales, la coadministracin de reas protegidas, la conservacin de la biodiversidad y otros dilogos que involucran a diferentes actores. Es importante posicionar a las reas naturales protegidas en la consciencia, identidad cultural e inters pblico de la sociedad, especialmente en la niez y en la juventud, promoviendo tambin formas creativas de acercamiento y participacin de ellos en diversas actividades del rea para reforzar su empata y compromiso con la conservacin de la naturaleza.
301

Proveer a todos los actores pblicos y privados y a la ciudadana en general, con informacin permanente, actualizada y consistente acerca de todos los aspectos relacionados con la gestin de las reas naturales protegidas. As es posible generar los medios y mecanismos efectivos y amigables para que esta informacin sea comprendida de manera clara y oportuna por todos los involucrados. Contribuir con la elaboracin participativa y concertada de polticas pblicas las cuales integren los objetivos de conservacin y desarrollo en el mbito nacional, regional y local, haciendo explcito el rol que cumplen las reas protegidas en la satisfaccin de ambos objetivos beneficio del pas y de la sociedad. Promover la adecuacin normativa y de procedimientos administrativos de los sectores pblicos vinculados con el aprovechamiento de recursos naturales, a fin de lograr la unicidad de criterios de intervencin y la complementariedad de acciones para poder cumplir eficazmente los objetivos de conservacin que emanen de la poltica nacional. Participar activamente en los espacios de concertacin y coordinacin de iniciativas para el ordenamiento territorial y la planificacin estratgica del aprovechamiento sostenible y la conservacin de recursos naturales en el mbito nacional, regional y local. Formalizar, como producto de un trabajo concertado, los procedimientos administrativos de participacin ciudadana en los procesos de consulta previa, zonificacin, categorizacin, rezonificacin y recategorizacin. Tanto de las reas que conforman los sistemas nacionales de reas de conservacin, como de las reas de conservacin regional y municipal. Desarrollar capacidades y elaborar concertadamente procedimientos administrativos para la resolucin de conflictos en torno al acceso y aprovechamiento de los recursos naturales, sobre la base del ejercicio de la negociacin responsable, abierta y transparente. Ello para conjugar el inters pblico y privado. Incorporar la interculturalidad como criterio transversal, en todos los campos de la gestin de reas naturales protegidas, a partir del respeto irrestricto a los derechos indgenas y a la identidad cultural de las poblaciones locales, rescatando las formas tradicionales de autoridad, organizacin y manejo del territorio en beneficio de los objetivos de conservacin. Fortalecer los mecanismos institucionalizados de participacin existentes como plataformas multisectoriales y de concertacin pblicoprivada de carcter nacional. Esto conduce a contribuir con la conduccin, implementacin y supervisin de las reas de conservacin, ampliando su base de representacin institucional y formalizando mecanismos que aseguren una labor realmente efectiva, pro activa y continua de estas instancias.
302

Promover, apoyar y fortalecer los Comits de Gestin en todas las reas naturales protegidas, como el soporte poltico y social ms importante para su sosteniblidad, ejercitando con ellos la concertacin de acuerdos vinculantes y la definicin de responsabilidades compartidas y diferenciadas, segn el rol de cada actor, en la gestin de las reas protegidas. Construir alianzas slidas con los gobiernos regionales y locales, que se expresen en su ubicacin con un peso poltico ms importante en los Comits de Gestin, en la incorporacin de la conservacin como un activo estratgico en sus planes concertados de desarrollo y en el establecimiento de sinergias. Para darle a las zonas de amortiguamiento una prioridad especial en las polticas de desarrollo regional y local. Contribuir, junto con el concurso de otras instituciones pblicas y privadas, al fortalecimiento de capacidades de liderazgo y organizacin de los actores sociales involucrados con las reas de conservacin, especialmente las comunidades indgenas y campesinas; con el propsito de incrementar su legitimidad, posicionamiento y calidad de participacin en los comits de gestin. Identificar, sistematizar y estimular la creacin y aplicacin innovadora de herramientas participativas de gestin, con nfasis en los procesos de consulta, resolucin de conflictos, inventario de recursos, diagnsticos y planificacin concertada, monitoreo y evaluacin de la marcha de las reas protegidas. Contribuir con el diseo e implementacin de una propuesta concertada de institucionalidad pblica para la administracin eficiente, coherente, desconcentrada, descentralizada y transparente de los recursos naturales y reas protegidas en el pas. Esto para fortalecer las capacidades de conduccin y de gestin del Estado.

LA

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL MBITO MUNICIPAL

En temas ambientales, uno de los principales problemas detectados en el actual funcionamiento de la descentralizacin territorial municipal es la falta de mecanismos de consulta establecidos, giles y efectivos sobre la instalacin o realizacin de obras de infraestructura generadores de impactos ambientales negativos. Estos consejos pueden desempear un rol importante en la definicin de las polticas ambientales a nivel municipal y nacional; cooperar en la formulacin, ejecucin, supervisin y evaluacin de los planes medioambientales. Y actuar como organismo de coordinacin entre las actividades de los organismos pblicos y privados. Sin embargo, no existe a nivel nacional ni departamental un organismo de consulta previa a la realizacin de emprendimientos pblicos o privados lo cual, en algunos casos, genera resistencias ciudadanas.

303

EL

MONITOREO AMBIENTAL CIUDADANO

En nuestros pases existen diversas experiencias de monitoreo ambiental, tanto ciudadano como estatal. Algunas comunidades y las ONG han desarrollado experiencias de monitoreo sostenido en algunos cursos de agua, elaborando informes. Estos permiten seguir el proceso de contaminacin identificando los puntos y las sustancias vertidas tambin existen experiencias de monitoreo junto a vecinos y empresas, las cuales permiten la solucin de importantes conflictos ambientales, algunos de los cuales llevaban vanos aos de disputa; ejemplo concreto. La puesta en marcha de experiencias de monitoreo ciudadano supone la capacitacin de los monitores tanto en la temtica ambiental como en la manipulacin de los instrumentos de medicin, la determinacin de sus competencias y mbitos de accin y de los organismos de referencia a los cuales derivar la informacin obtenida. El desarrollo de experiencias sostenidas de monitoreo ambiental ciudadano permitira elaborar un informe ambiental de la comunidad de carcter pblico, conteniendo informacin relevante sobre reas crticas, para evaluar las polticas pblicas de gestin, planificacin y control. Si bien todos los gobiernos invocan la participacin de los vecinos, las instancias de participacin sustantiva son todava limitadas, y ms an las de cogestin o comanejo. En el caso del monitoreo de indicadores de calidad ambiental, se han desarrollado algunas iniciativas interesantes de sistemas de monitoreo no oficiales realizados con organizaciones locales. Sorprendentemente esta figura choca, sobretodo, con el rechazo de los tcnicos, sean del mbito municipal, ministerial o universitario, entendindolo como una afectacin a sus campos de trabajo. Sin embargo esa figura permitira mejorar la cobertura del monitoreo, tanto geogrficamente como en horarios de muestreo, y existen procedimientos de gestin tripartita con las empresas evaluadas. Algo similar sucede con los proyectos de cogestin o traspaso de gestin a ONGs. Existen ejemplos positivos en los cuales jardines botnicos o reas protegidas, estn administrados por las mismas comunidades y de ONGs.

AUDITORA

SOCIAL

La auditoria social es un servicio de utilidad pblica en la cual se realizan permanentemente acciones de fiscalizacin ciudadana, para auditar, desde la ptica de la sociedad civil el cumplimiento de las propuestas a efecto de que los asuntos ambientales sean abordados de manera pblica, abierta y participativa, as como que las decisiones tomadas, cuenten con el respaldo de la sociedad producto de la consulta y del consentimiento informado previo.
304

As es como, la auditora social, se tiene como una tercera fuente de contralora hacia los recursos pblicos. Esta nueva modalidad tiene al menos tres ventajas: la realiza el beneficiario final del recurso, sociedad civil, por lo tanto su inters va ms all del de cualquier funcionario o burcrata. Igualmente existe inters directo en un servicio brindado con sostenibilidad de mediano y largo plazo, por lo cual, debe ser eficiente y eficaz al momento de la inversin. Y adems se produce obligadamente una interrelacin de dilogo entre el ejecutor del proyecto (gobernante) y el beneficiario (gobernado), cuya sinergia puede hacer crecer la confianza mutua para futuros programas y proyectos. En resumen: la auditora social en el mejoramiento de la calidad ambiental y la conservacin y buen manejo de los recursos naturales se complementa con cualquier otra evaluacin o auditora social, garantizando la eficiencia y transparencia aun si faltaran otros medios evaluativos. Al servidor pblico le permite saber cuan satisfactorio ha sido su servicio y el valor de su esfuerzo y al servido le permite valorar las autoridades por l elegidas, fortalecindose la democracia participativa. La auditora social entendida como un medio de control social sobre la responsabilidad del gobernante de ejercer eficaz, eficiente y efectivamente las polticas pblicas del bien comn. En las comisiones de transparencia desde el nivel regional, nacional y local se encuentra una diversidad de modalidades de organizacin, estilos de actuar, niveles de relacin con sus gobernantes y con las mismas organizaciones sociales, utilizacin de medios y herramientas de trabajo. Tambin recursos econmicos y capacidad de gestin y movilizacin. Algunos analistas argumentan que esto obedece al contexto mismo en que se organizan y desarrollan. Esto es, en parte, cierto pero, a veces, las diferencias han surgido ms por la agencia promotora y patrocinadora que por el contexto mismo. Los avances en auditora social son tangibles en trminos de conceptualizacin y organizacin pero no as, en resultados y metodologas concertadas para una estrategia generalizada. An cuando las organizaciones facilitadoras de estos procesos han jugado un papel importante en los logros obtenidos, tambin estn implicadas en los obstculos para su avance. Es urgente ganar espacios, fortalecer procesos y lograr mayor dilogo con modestia y humildad para superar los obstculos. Es importante dejar hablar a las bases sociales y dejar el protagonismo de lado. No hay dudas que las auditoras sociales son una esperanza para lograr mejores estados de gobernabilidad pero tampoco debe responsabilizrseles de aquello que no le corresponde cargar. Es imprescindible seguir con el dilogo con las autoridades y gobernantes para construir sinergias facilitadoras del trabajo, pero es, igualmente imprescindible, el apoyo internacional para no entrar en conflictos de intereses.
305

L AS

AUDIENCIAS PBLICAS EN TEMAS AMBIENTALES

Las audiencias pblicas son espacios de encuentro entre ciudadanos, sean estos individuos o grupos; quienes tienen la responsabilidad de tomar las decisiones. Las mismas se desarrollan durante el proceso de toma de decisiones tanto legislativas como administrativas. Se fundamentan en la creencia de que lo conocido por el tomador de decisiones debe complementarse con el punto de vista, deseos y conocimiento de la sociedad. Las audiencias pblicas persiguen como principal objetivo involucrar a un mayor nmero de personas en la gestin de los temas pblicos asegurndoles un mayor nivel de informacin y espacios para expresar sus puntos de vista.

EL

ACCESO PBLICO A LA INFORMACIN

La existencia de mecanismos de acceso pblico a la informacin permite un mayor y mejor involucramiento de la comunidad, democratizando la gestin de los temas pblicos. Este acceso no debera limitarse a la concurrencia de las personas a una reparticin gubernamental y solicitud de informacin. Por el contrario, debera apuntar a que tanto el Estado como los particulares, tengan la obligacin de informar efectivamente a la comunidad sobre sus planes, acciones y controles como el uso de pginas Web y otros mecanismos similares, con resultados de EIA, indicadores regionales y nacionales, entre otros. Se debe de promover la legislacin para facilitar el acceso pblico a la Informacin en temas ambientales y dejar establecido el derecho de las personas a acceder a la informacin sobre medio ambiente: el mbito de aplicacin, los motivos por los que se debera denegar informacin, el plazo con que cuenta la administracin para resolver las solicitudes, el soporte material de la informacin disponible.

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B IBLIOGRAFA
Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible ALIDES. Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo CCAD. Comit Consultivo del Sistema de Integracin Centroamericano CC/SICA. Fundacin para el Desarrollo Democrtico FUNPADEM. Asociacin de Investigaciones y Estudios Sociales ASIES. Centro Latinoamericano de Ecologa Social CLAES. Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales de Mxico SEMARNAT. Publicaciones sobre participacin ciudadana de la fundacin de ambiente y recursos naturales FARN. Juan Freire - Talleres sobre participacin ciudadana, Centro Universitario Internacional Europa-Latinoamrica de Investigacin y Formacin en Ciencias Ambientales Comisin de Medio Ambiente de Chile CONAMA

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308

Apndice al Captulo 14
Programa Estado de la Nacin: La tradicin del seguimiento desagregado del desarrollo humano sostenible
4

Leda Muoz

El hoy Programa Estado de la Nacin naci como una iniciativa de informacin y formacin. Con el fin de preparar, publicar y difundir un informe nacional; de seguimiento minucioso al desempeo del pas desde la ptica del desarrollo humano sostenible, una suerte de espejo en el cual la sociedad encuentre el reflejo de sus aspiraciones.

Desde su creacin en 1994, el Programa Estado de la Nacin ha realizado importantes esfuerzos para impulsar y profundizar el estudio y discusin sobre el desarrollo humano sostenible en Costa Rica y en otros pases de la regin. La preparacin de doce ediciones anuales del Informe Estado de la Nacin, as como de dos Informes sobre desarrollo humano sostenible en Centroamrica y Panam; adems de un tercer informe en preparacin y de un conjunto apreciable de libros, artculos, ponencias y otros trabajos son instrumentos de este propsito. Esta labor se desarrolla con base en el marco conceptual formulado en 1994 y revisado cada ao, y en una metodologa combinatoria de procesos de investigacin y
El proceso plural y riguroso como se genera el Informe del Estado de la Nacin de Costa Rica, hace que sea de gran valor adjuntar ste apndice al captulo sobre participacin. El Informe del Estado de la Nacin, es un barmetro del cul la sociedad costarricense y sus organizaciones estn pendientes, para juzgar el progreso del pas hacia el desarrollo humano sostenible. Nota de los editores
4

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consulta con los cuales se ha logrado articular redes de relaciones favorecedoras de la pertinencia y legitimidad de los anlisis, as como vnculos para facilitar la difusin de la informacin.

O RGENES

Y OBJETIVOS

En 1994 surgi en Costa Rica un proyecto de las universidades pblicas, agrupadas en el Consejo Nacional de Rectores, CONARE, y la Defensora de los Habitantes, que encontr apoyo en la cooperacin internacional. Al principio por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, luego fue apoyado la Unin Europea, el Reino de los Pases Bajos, Suecia, la Organizacin Internacional del Trabajo, OIT, la Organizacin Panamericana de la Salud, OPS, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, UNFPA, y otras instituciones locales y extranjeras. El hoy Programa Estado de la Nacin naci como una iniciativa de informacin y formacin para preparar, publicar y difundir un informe nacional que de seguimiento minucioso al desempeo del pas desde la ptica del desarrollo humano sostenible, una suerte de espejo en el cual la sociedad encuentre el reflejo de sus aspiraciones, el ms ntido posible, esto a partir de tres orientaciones bsicas que se desarrollan en el recuadro 1. La idea de mirar y relevar la dimensin humana del desarrollo y ms importante an, la creacin de un paradigma denominado desarrollo humano sostenible (DHS) planteado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en esos aos, inspir esta iniciativa. De acuerdo con este paradigma, la verdadera riqueza de un pas est en su poblacin y, por tanto, las polticas de desarrollo deben impulsar la existencia de un ambiente o entorno para que las puedan disfrutar de una vida prolongada, saludable y creativa (PNUD, 1990). El Programa inici con la elaboracin del primer Informe Estado de la Nacin en 1995, que se ha convertido en uno de los reportes anuales sobre DHS ms consolidados y reconocidos en el mundo, con un total de 12 ediciones acumuladas. Pronto surgieron otras iniciativas y solicitudes para el Programa, que se han venido consolidando con el tiempo en tres tipos de producciones: por un lado estn los informes peridicos, que ya suman tres: Informe Estado de la Nacin, desde 1994, Informe sobre desarrollo humano en Centroamrica y Panam, desde 1999, y a partir del 2005, Informe Estado de la Educacin en Costa Rica. Complementariamente, de manera regular se elaboran documentos que abordan temticas especficas, generalmente ante solicitudes de distintas entidades como gobierno, organismos internacionales, autoridades regionales, etctera. Un ejemplo de este segundo grupo de trabajos es la Auditoria ciudadana sobre la calidad de la democracia.
310

Adems, se ha promovido la creacin de mecanismos nacionales de seguimiento del desarrollo humano en otros pases de la regin. El tercer grupo de publicaciones lo constituye un conjunto de materiales didcticos y mdulos de capacitacin orientados tanto a la educacin formal como a la sociedad civil, elaborados con base en los informes nacionales y regionales. Entre ellos estn: mdulos para educacin primaria y secundaria sobre desarrollo humano sostenible y poblacin, desarrollo y migraciones en el marco de un convenio con el Ministerio de Educacin; mdulo: Viaje al Desarrollo Humano Sostenible; mdulo: Conozcamos Centroamrica; libro: Costa Rica Contempornea: races del estado de la nacin; historietas sobre el desarrollo de Costa Rica, entre otras. As, la tarea del Programa Estado de la Nacin ha sido dotar a la sociedad de instrumentos de fcil acceso para conocer su evolucin, desarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos de participacin y negociacin, y contribuir a la formacin de consensos nacionales. Su quehacer sigue centrado alrededor del Informe Estado de la Nacin, actividad fortalecida y complementada con los otros estudios, documentos y actividades que se desarrollan. Los objetivos especficos de este informe son: Elaborar un documento anual amplio, objetivo, riguroso y actualizado sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, con el fin de ofrecer a la sociedad una imagen y visin de conjunto de sus problemas y potencialidades. Particularmente, se espera que el Informe cumpla con una variedad de propsitos: informar, ser herramienta de la planificacin, ser instrumento para la evaluacin y seguimiento del desarrollo humano, as como inventariar las capacidades de la gente y sus oportunidades. (PNUD, 1994) Poner en manos de los ciudadanos, mediante una difusin peridica y masiva, los estudios e informacin que genere la realizacin del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible. Un ciudadano con informacin es un ciudadano con poder democrtico y mayores posibilidades de tomar mejores decisiones. Contribuir al fortalecimiento de las capacidades de participacin y negociacin de la sociedad civil. El conocimiento de la realidad del pas y sus potencialidades permite dar seguimiento a su evolucin y enriquece la discusin de los foros en los cuales la sociedad participa y negocia. Para cumplir con estos objetivos, el Programa debe proveer indicadores clave e informacin oportuna a todos los agentes sociales, a fin de desencadenar acciones conducentes al Desarrollo Humano Sostenible. Cabe indicar, asimismo, que no es la intencin del programa duplicar acciones ya ejecutadas por diferentes sectores; antes bien, se busca articular las capacidades existentes para producir un informe anual que sea

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objeto de una amplia divulgacin, tanto directamente en los medios de comunicacin, como a travs de mecanismos que propicien el acceso de todos los grupos sociales del pas.

EL CONCEPTO DE DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

El Desarrollo Humano Sostenible, DHS, se define como un proceso continuo e integral que rene componentes y dimensiones del desarrollo de las sociedades y de las personas, en los cuales resulta central la generacin de capacidades y oportunidades de, por y para las personas, con las que la equidad se acreciente para las actuales y futuras generaciones. De esta manera, el DHS considera el crecimiento econmico como un medio y no como un fin, aboga por la proteccin de las oportunidades de las futuras generaciones al igual que las de las generaciones actuales, y promueve el respeto a los sistemas naturales de los que dependen los seres vivos. El DHS "pone a la gente en el centro del desarrollo y seala con fuerza cmo las inequidades de hoy son tan grandes que sostener la forma actual de desarrollo es perpetuar inequidades similares para las generaciones futuras. La esencia del desarrollo humano sostenible es que todas y todos deben tener igual acceso a las oportunidades de desarrollo, ahora y en el futuro." (PNUD, 1991) El DHS distingue dos facetas: el fomento de la capacidad humana, mediante el desarrollo de mejores condiciones de salud y mayores conocimientos, y el aprovechamiento de esa capacidad con fines productivos o de creacin, o en actividades culturales, sociales y polticas. Asimismo, dentro del concepto de DHS el ingreso es una de las opciones ms importantes que las personas procuran tener, pero no la nica aspiracin. De ah que el fin del DHS sea ampliar todas las opciones humanas.

Recuadro 1 Las tres orientaciones bsicas del Programa Estado de la Nacin

Rigor acadmico La primera orientacin del Programa Estado de la Nacin se fundamenta en la articulacin de capacidades de investigacin de las universidades pblicas. Ello ha permitido obtener informacin y anlisis pertinentes y de calidad sin crear estructuras complejas. Cada ao se sistematizan cerca de quinientas referencias bibliogrficas y se emprenden alrededor de cincuenta estudios solo para el Informe Estado de la Nacin. En total, desde el inicio de esta experiencia, se han recibido aportes de ms de quinientos especialistas en los

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ms diversos campos. Esta prctica ha generado una corriente de anlisis sobre el desarrollo humano sostenible y nuevas polticas de investigacin en los mbitos nacional y subnacional. Asimismo, se ha logrado sistematizar datos de muy variadas fuentes de informacin, con incidencia real en la formulacin de indicadores, desde su identificacin hasta los mtodos empleados, pasando por el abordaje de temas anteriormente poco tratados. Legitimidad social Para obtener arraigo y legitimidad se han diseado formas de operacin como parte fundamental del proceso de elaboracin de los informes peridicos producidos por el programa. Algunos de estos mecanismos son: identificacin participativa de los temas y aspectos por investigar; integracin de Consejos Consultivos; legtimos y activos, con personalidades reconocidas por su trayectoria, sus contribuciones en asuntos del desarrollo y sus nexos en muy variados sectores de la sociedad o del gobierno; realizacin de talleres de consulta con acadmicos y actores de la sociedad en al menos tres fases de la preparacin de los informes; contactos cotidianos con actores sociales y polticos en busca de nuevos mandatos de investigacin; y promocin del dilogo social sobre polticas pblicas. A manera de ejemplo, en los talleres de consulta del segundo informe regional asistieron cerca de 100 personas de todos los pases de la regin. Amplitud en la difusin La tercera orientacin de los informes peridicos del Programa Estado de la Nacin es lograr la mxima difusin de estos, de las otras publicaciones generadas regularmente y del programa como tal.

Algunas caractersticas de esta estrategia son: nfasis en la relacin directa con la sociedad; promocin de publicaciones a travs de artculos y reportajes en la prensa escrita, la radio y la televisin; el sitio en Internet, con un elevado volumen de visitas tanto nacionales como del exterior; desarrollo de acciones comunales, para llegar a muchos lugares del pas; realizacin de actividades con el sistema educativo, uso de las publicaciones en los cursos sobre realidad nacional impartidos por las universidades, y elaboracin de mdulos didcticos para la educacin primaria y secundaria, as como para las escuelas donde asisten nios y nias migrantes.

A LGUNAS

ESTADSTICAS

Los informes nacionales se presentan anualmente a ms de 6.000 personas entre ellos docentes de primaria y secundaria, miembros de organizaciones sociales, empresarios, empleados pblicos, estudiantes, acadmicos, etc. Existe una amplia
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demanda de los ttulos publicados, y cada ao se imprimen y distribuyen 5.000 ejemplares del Informe Estado de la Nacin y 7.000 de su resumen. El portal de Internet registra cerca de medio milln de visitas anuales, y hay una presencia constante en los medios de comunicacin. Existen menciones en el Internet de hasta 2.250 referencias electrnicas, incluyendo citas en documentos electrnicos y pginas que hacen mencin al informe. Los ltimos informes han generado cada vez cerca de 205 notas en prensa escrita, televisiva y medios digitales, durante los meses siguientes a su lanzamiento, sin contar un programa de radio mensual sobre temas del desarrollo humano sostenible. En el caso de los informes regionales, adems de las presentaciones oficiales del informe en cada pas, se realizan talleres temticos convocando a acadmicos, investigadores, representantes de organizaciones de la sociedad civil, cuerpo diplomtico y organismos internacionales acreditados en los pases. Adicionalmente se presenta en numerosas actividades y reuniones de organismos de la sociedad civil centroamericana: campesinos, empresarios, polticos, cooperativas, muncipes, jvenes, lderes de ONGs, entre otros. Para el primer informe, se realizaron ms de 60 presentaciones, y se distribuyeron 5.000 ejemplares del Informe en todos los pases y ms de 6.000 resmenes. Este primer informe regional acumul en los primeros seis meses de su lanzamiento, ms de 30 noticias, comentarios y reportajes sobre diversos temas del informe, los cuales fueron publicados en once peridicos de toda la regin El segundo informe gener ms de 70 noticias en todos los pases el da posterior a su presentacin. De igual manera, la difusin se realiza por otros medios: talleres de capacitacin, mdulos educativos, discos compactos, entre otros. La Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana, CECC, que rene a los Ministros de Educacin y Cultura de la regin acord tomar las decisiones necesarias para propiciar la inclusin de la temtica de un mdulo educativo regional en el currculo nacional. El segundo Informe ha sido utilizado como documento de texto en varios cursos centroamericanos, incluyendo universidades estatales. Incluso, se ha documentado su uso en discursos oficiales de personalidades de Centroamrica y organizaciones. Por ejemplo en la Declaracin del Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos, ciudad de Panam de junio del 2004.

ESTRUCTURA DEL INFORME ESTADO HUMANO SOSTENIBLE

DE LA

NACIN

EN

DESARROLLO

Desde su primera edicin, el Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible conserva una estructura bsica, la cual se modifica y enriquece ao tras ao, con el propsito de identificar y seguir tendencias importantes para el anlisis del
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desempeo nacional. Esa estructura contempla un conjunto de captulos permanentes, referidos a las aspiraciones nacionales de desarrollo humano sostenible en materias econmicas, sociales, ambientales y polticas, un compendio estadstico con ms de 245 variables y los respectivos niveles de desagregacin segn distintos criterios (sexo, zona, regin, grupos de edad, sectores productivos o institucionales, etc.), provenientes de al menos 32 fuentes oficiales de informacin, y un anexo metodolgico que detalla los aspectos ms relevantes a los cuales da cobertura el informe en esta materia. A partir de su undcima edicin, el Informe cuenta con nuevas caractersticas, aunque mantiene su tradicin de seguimiento del desempeo nacional. Incluye una reorganizacin de su contenido, esto en aras de ordenar la presentacin de un documento que ao con ao crece en complejidad, y que se basa cada vez en ms estudios. A partir del XI Informe, el texto se divide en tres partes. La primera se denomina Seguimiento del desarrollo humano y contiene los captulos regulares del Informe: Equidad e integracin social; Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas; Armona con la naturaleza y fortalecimiento de la democracia, con sus correspondientes anexos. La segunda parte se titula Debates para el desarrollo y en ella el Informe somete a discusin temas relacionados con las opciones de las polticas de promocin del desarrollo humano. Su propsito es ofrecer alternativas de poltica pblica en asuntos especficos seleccionados por el Consejo Consultivo del Programa, con base en una revisin y anlisis comparativo de experiencias internacionales. Asimismo, esta seccin incluye una serie de miniforos -espacios de discusin entre especialistas -sobre temas puntuales. La tercera y ltima parte del Informe es el Anexo Estadstico y Metodolgico, que comprende la seccin de indicadores y estadsticas sobre diversos aspectos del desarrollo humano. Se da continuidad a los esfuerzos de aos anteriores, pues se actualiza y ampla el Compendio Estadstico que se ha agregado al final de cada una de las doce ediciones del Informe. Pero, adems, esta seccin incluye una novedad: un Apndice Metodolgico. En l se explican los criterios metodolgicos para el clculo de los indicadores sobre los cuales se basan algunos de los ms importantes anlisis contenidos en el Informe, y se formulan comentarios sobre la cantidad y calidad de las fuentes de informacin disponibles para el seguimiento del desarrollo humano. Este apndice surge como respuesta a la creciente sofisticacin y complejidad tcnica de los temas abordados por esta publicacin. El Dcimo Informe marc el cierre de una poca de trabajo en la que se ofreci al pas un anlisis de las principales tendencias de su desarrollo con una visin de mediano plazo: fueron analizadas las tendencias del pas en desarrollo humano durante la dcada de cierre del siglo XX y el inicio del siglo XXI. Su propsito esencial fue examinar, si desde una perspectiva de poca, Costa Rica logr progresar por la senda del desarrollo humano sostenible.
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La publicacin del Decimoprimer Informe inaugur una nueva etapa. El Informe sigue centrndose en el monitoreo del desempeo ms reciente de Costa Rica en materia de desarrollo humano, para lo cual mantendr su vocacin de ser un sistema de seguimiento. Tiene, sin embargo, una importante innovacin: adopta un enfoque ms analtico, y en cierto sentido propositivo, en un conjunto seleccionado y reducido de desafos nacionales. A lo largo de estos aos se ha ido avanzando, de descripciones minuciosas y sustentadas en una rigurosa revisin de la informacin disponible, hacia niveles de mayor complejidad analtica. El Informe es cada vez ms tendencial, en tanto visualiza resultados en el mediano y largo plazo. Puede afirmarse que el Informe es hoy ms sinttico y ms analtico. Otra modificacin relevante es que, si bien conserva el estilo de base cuantitativa, cada vez con ms frecuencia y nuevos mtodos, aborda elementos cualitativos para complementar sus valoraciones.

E STRUCTURA DEL I NFORME E STADO H UMANO S OSTENIBLE

DE LA

R EGIN

EN

D ESARROLLO

El Informe Estado de la Regin es concebido como un instrumento construido desde Centroamrica y para Centroamrica para dar seguimiento a los desafos del desarrollo humano sostenible de la regin. Busca ofrecer a los centroamericanos informacin y anlisis con el fin de: Reflexionar de manera informada sobre el presente y futuro de la regin. Identificar posibles acciones para ampliar las oportunidades y potenciar las capacidades de su poblacin. Promover una efectiva peticin y rendicin de cuentas. Con ello, el Informe busca contribuir con el fortalecimiento de la democracia y promover la participacin ciudadana, al brindar a los habitantes de Centroamrica informacin actualizada, pertinente, veraz y objetiva para la promocin del desarrollo humano sostenible (Proyecto Estado de la Regin, 2006). El tercer Informe Estado de la Regin est en proceso de elaboracin. Su presentacin est prevista para el primer semestre del ao 2008. Al igual que en informes anteriores, el temario del Informe ha sido elaborado a partir de un amplio proceso de consulta a ms de 80 personas de diversos sectores sociales, polticos, acadmicos e institucionales, en toda la regin. La exploracin de material bibliogrfico y la revisin de las agendas de investigacin sobre Centroamrica dentro y fuera de la regin, tambin result valiosa para este proceso.

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El Informe Estado de la Regin, 2008, contendr cinco partes: sinopsis, seguimiento del desarrollo humano sostenible en Centroamrica, desafos del desarrollo humano sostenible, dilemas estratgicos y compendio estadstico. Cada parte del informe tiene un enfoque propio de acuerdo con los propsitos cumplidos. La Sinopsis realiza una interpretacin sinttica de los desafos y los dilemas del desarrollo humano sostenible de Centroamrica a partir de los principales hallazgos del Informe. El captulo de Seguimiento del desarrollo humano sostenible caracterizar la regin territorio, poblacin, diversidad tnica y cultural, biodiversidad y analizar en trminos generales la evolucin reciente y situacin actual en los temas abordados por informes anteriores: 1999 y 2003. La parte de Desafos del desarrollo humano sostenible de Centroamrica analizar un conjunto de temas claves a partir de los cuales se profundiza en el conocimiento sobre la situacin actual de la regin. Los ttulos de cada desafo estn redactados a manera de aspiracin, como una situacin normativa o deseable. Cada uno de los temas es abordado en profundidad y desde diferentes ngulos con el fin de resaltar sus vinculaciones econmicas, sociales, polticas y ambientales. La parte de Dilemas estratgicos aborda dos problemas enfrentados por la regin en su conjunto, cuyos cursos de evolucin afectarn significativamente su futuro y el d sus pobladores. Esta parte tendr un enfoque prospectivo.

E N RESUMEN QU NACIN ?

HA PRODUCIDO EL

P ROGRAMA E STADO

DE LA

Doce ediciones del Informe Estado de la Nacin, 10 ediciones de la serie de Aportes para el Anlisis del Desarrollo Humano Sostenible donde se analizan diferentes temas, 2 informes Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible, 4 mdulos educativos para primaria y secundaria, 2 mdulos de sociedad civil, uno para Centroamrica y otro para Costa Rica. Adems 7 libros de historietas sobre temas del desarrollo humano sostenible, 1 Auditoria de la Calidad de la Democracia, y un conjunto numeroso de estudios especficos sobre temas especiales realizados a solicitud de diversas entidades como por ejemplo, UNICEF, la Agencia de Cooperacin Japonesa, Fundacin Friedrich Ebert, INFOCOOP, Banco Popular y de Desarrollo Comunal, FODEMIPYMES, OIT, entre otros. Adems el Programa ha participado en la preparacin de los estudios del ndice de Transparencia Presupuestaria de los aos 2003, 2005 y 2007. En Mayo 2007 se inici el proceso de investigacin. La estrategia de investigacin del Estado de la Regin se basa
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en la formacin de redes interdisciplinarias y multinacionales, as como en el contacto permanente con distintos sectores sociales e institucionales. Ello como parte de un proceso de consulta para acompaar a la investigacin. Recientemente se inici un proceso de revisin y replanteamiento del captulo Armona con la naturaleza que facilite la valoracin del desempeo del pas en el marco de los nuevos desafos de la agenda ambiental, superando la fragmentacin del anlisis basado en los recursos individuales, y buscando una visin ms articulada de los recursos - entre s y de estos con las personas que habitan el territorio. El Compendio estadstico presentar un conjunto de indicadores cuya comparabilidad ha sido verificada y documentada a travs de las notas tcnicas correspondientes. En la medida en que la informacin disponible lo permita, las estadsticas sern diferenciadas de acuerdo a sexo, etnia, rural/urbano y grupos etreos.

Recuadro 2 Reconocimientos
En el ao 2004 el Programa Estado de la Nacin cumpli una dcada de produccin del Informe Estado de la Nacin, uno de los reportes nacionales de desarrollo humano ms longevos, sistemticos y reconocidos en el mundo. Su presencia en la vida nacional le ha merecido al Informe diversas distinciones: dos premios en el mbito nacional, el ncora en el 2003 y el Aquileo Echeverra en el 2005, y un reconocimiento internacional, el Premio del PNUD por el Desarrollo Humano en el 2000. Otros logros del Programa han sido la convocatoria a facilitar procesos de dilogo social; una presencia creciente y sostenida como fuente de consulta en los medios de comunicacin; la posibilidad de realizar con el Ministerio de Educacin, durante ocho aos, un trabajo sistemtico de reforzamiento del currculo escolar con los conceptos del desarrollo humano. Igualmente, la participacin de una amplia red de investigadores nacionales y regionales en la produccin de los informes peridicos; el acompaamiento decidido y crtico de distinguidas personalidades de la vida nacional y regional en los Consejos Consultivos y ms de medio milln de visitas anuales al portal del Programa en Internet, 46% de las cuales son de visitantes recurrentes.

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Captulo

15

Polticas en Turismo Sostenible?

Eduard Mller

El turismo, siendo la industria ms grande del mundo, debera liderar los cambios hacia una mayor sostenibilidad. Por ejemplo, con relacin al cambio climtico, es impostergable aprovechar las nuevas oportunidades propuestas, como la captura del CO2 originado por los viajes para convertir a los destinos tursticos en sitios carbono neutros.

El trmino desarrollo sostenible o sustentable no debera requerir explicacin. Hace ya veinte aos, en el informe Bruntland se public la famosa y muy trillada definicin. El desarrollo sostenible se ha convertido en un paradigma poderoso pero complejo, tcnica y polticamente. Ha puesto desafos para la generacin de polticas adecuadas y metas aparentemente imposibles de cumplir. La retrica de procesos de goteo hacia abajo promovidos por el neoliberalismo y la economa de mercados ha resultado en ndices economicistas positivos donde, sin embargo, no se refleja la situacin real de desarrollo humano. Se han generado procesos de enriquecimiento exagerado de unos pocos en detrimento de muchos. La muy esperada generacin de oportunidades reales para la mayora de la poblacin an se deja esperar y, probablemente bajo los esquemas de desarrollo actuales, nunca llegar. S se ha impulsado el agotamiento de las riquezas naturales, logrando un deterioro acelerado en la calidad de nuestro entorno natural.
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Si comprendemos el verdadero alcance del desarrollo sostenible debemos darnos cuenta cun imposible es democratizar los niveles actuales de consumo de esos pocos beneficiados, menos an si contemplamos a las ms de seis mil millones de personas que habitan este planeta y el incremento poblacional esperado en las prximas dcadas. La realidad es que, bajo las condiciones actuales, el acumulo de riqueza ha generado ms pobreza. (Barkin, 1996). En todos los foros globales se habla de desarrollo sostenible, pero, en estos veinte aos desde que se populariz la definicin, hemos logrado cambiar efectivamente el desarrollo hacia uno ms sostenible? A mi juicio, en muchas reas, hemos logrado avanzar, tal vez en un sendero no siempre muy definido, pero definitivamente hacia adelante. Las reas de menos avance han sido aquellas donde los intereses de los grandes y poderosos han prevalecido. Un ejemplo claro es el cambio climtico. El cientfico finlands Aino Auer, quien por varias dcadas trabaj en Tierra del Fuego hizo en 1957 una llamada de alerta sobre los cambios climticos que el ser humano estaba generando en esa parte remota del mundo (Aleonen y Alhonen, 2006). Se demor medio siglo para que finalmente los medios de comunicacin masivos presentaran, ahora casi a diario, temas relacionados con el cambio climtico. Posiblemente el cono de ese cambio, por lo menos para la poblacin norteamericana, responsable de ms de un tercio de los gases de efecto invernadero, fue el galardonado documental producido por el exvicepresidente de Estados Unidos, Al Gore. El trabajo de miles de cientficos, durante varias dcadas, no logr el impacto alcanzado por una personalidad poderosa con un documental de menos de dos horas (Gore, 2006). Extraamente, a pesar de ser el turismo una de las actividades mayormente impactadas por el cambio climtico, todava no hay un consenso amplio sobre la necesidad de reorientar la actividad. Con los pronsticos de prdida de reas costeras, cambios en frecuencia y distribucin de lluvias, desastres naturales y dems, debera haber un consenso general en la industria turstica sobre la urgencia de buscar una mayor sustentabilidad. La prctica depredatoria, casi parasitaria, de las grandes empresas del turismo de masas est haciendo lo posible para cosechar los ltimos frutos antes que el rbol muera. Buscarn luego otro rbol -apenas en flor- para mudarse y empezar a infestarlo.

D OS

PRCTICAS OPUESTAS

Hay claramente dos lneas para el desarrollo turstico, la sostenible y la altamente insostenible. Primero comentar sobre el turismo sostenible. Para propsitos de este escrito, uso este trmino genrico con el fin de incorporar todos aquellos productos
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operando en armona con el ambiente local, la comunidad y las culturas, de modo que estos se conviertan en los beneficiarios permanentes (ICOMOS, 2002). Por razones prcticas, no acadmicas, incluyo tambin aquellos donde algunos criterios de sostenibilidad existen, aunque no se incorporen todos los requeridos en la definicin; de tal manera estar contemplando en mi definicin amplia al turismo verde, responsable, con responsabilidad social empresarial, etc. Incorporo tambin al turismo que no es de masas, definido a veces como alternativo, sabiendo que en teora, hasta el turismo masivo podra llegar a ser sostenible en un futuro, segn parece an lejano. Me refiero al turismo caracterizado por empresas generalmente pequeas o medianas, manejadas por residentes permanentes, logrando un mayor contacto y entendimiento entre las comunidades receptoras y el turista, as como tambin con el medio ambiente. Con un respeto absoluto y proteccin de los valores, smbolos y expresiones culturales de la identidad, idioma, costumbres y tradiciones de las comunidades. Donde se permite una relacin positiva entre locales y turistas, minimizando impactos de manera consistente con los valores naturales, logrando un respeto por la naturaleza, generando adems vnculos con otros sectores (agricultura, artesana, servicios) de la economa local y la consecuente retencin de ganancias en la localidad.

C ALIDAD ,

CONTINUIDAD Y EQUILIBRIO EN EL TURISMO

El concepto de sostenibilidad en turismo est relacionado con tres factores importantes: calidad, continuidad y equilibrio con el resultado de una mejora en la calidad de vida de quienes viven y trabajan en el destino turstico, provee mayor calidad de experiencia para el visitante, mantiene la calidad e integridad del medio ambiente natural y cultural del cual depende la poblacin local y los turistas, genera mayores niveles de rentabilidad econmica para los empresarios tursticos y los residentes locales para que el sector privado mantenga el pacto de sustentabilidad y equilibrio (Ratto, 2001). El turismo sostenible y sobretodo el ecoturismo logra impulsar un desarrollo integral a nivel local. Genera empleos de calidad, donde tenemos a muchos pequeos negocios siendo sus dueos los gerentes, brindando empleo a personas de la localidad. Espontneamente se dan encadenamientos con agricultores locales para el abasto de alimentos y otros productos y servicios. Se tiene una conciencia permanente de la necesidad de mitigar continuamente los impactos ambientales y socio-culturales. La retencin de divisas in situ es alta, la permanencia del turista es larga, el mercadeo principal se da de boca en boca por la enorme satisfaccin del turista, hay una opcin por calidad y no cantidad. Para el turista, existen beneficios adicionales importantes como la interaccin estrecha con las culturas locales, el aprendizaje sobre aspectos naturales inimaginables y la posibilidad de vivir la cultura de las comunidades visitadas; se logra un crecimiento personal.

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Ana Bez (2005) nos ampla sobre los criterios diferenciadores de un turismo responsable y del tradicional. Paso a citar algunos de los ms relevantes en el cuadro 1.
CUADRO 1 Caractersticas distintivas de un desarrollo turstico convencional y de uno responsable

Turismo de masas
En cuanto al propsito o finalidad Beneficios para la corporacin, dueo o inversionista En cuanto a planificacin Adquisicin de tierra para desarrollar Aislada Desarrollos en reas prstinas Lejos de comunidades rurales Prefiere construccin tipo edificios Crea nueva infraestructura Facilita y acelera el desarrollo Desarrollo a gran escala Simple y relativamente rpido

Turismo responsable

Beneficios para dueos, la comunidad, la conservacin y la regin en general

Desarrollo aplicando criterios de zonificacin con visin regional Es parte de un proceso de planificacin Evita el deterioro de reas silvestres, sitios culturales, etc. Promueve visita e integracin a comunidades Construccin se integra con el paisaje Promueve el uso de infraestructura existente antes de construir nueva Evita el desarrollo de polos tursticos Complejo, requiere de tiempo

En cuanto a interrelaciones Aislada, fragmentada Diseo responde a proceso eltico Dirigido a individuos Slo entre humanos Se integra con el paisaje Diseo responde a proceso participativo Dirigido a comunidades ecolgicas Humanos se consideran parte de la comunidad natural

En cuanto a valores Perfil consumista Emula estilos de vida conocidos Compite o sustituye empresas locales Inversiones con visin de corto plazo Valora la inversin en infraestructura Edificaciones imponentes y costosas Actividad especulativa Perfil conservador Establece ejemplos de inspiracin para visitantes y locales Apoya y fomenta empresas locales Inversiones con visin de largo plazo Valora y reconoce los ecosistemas, aspectos histricos, culturales, tecnolgicos, etc. Valora y respeta a las comunidades Promueve el desarrollo con responsabilidad

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En cuanto al diseo de sitio Decorativo Fragmentado Transforma el sitio Repetitivo Ubicado en cualquier lugar Sustituye atractivos y valores Contamina en forma significativa Importa productos y equipo a gran escala Integrador Holstico Selecciona y respeta el sitio Diseo propio y original Forma parte de ruta Revela y enfatiza sobre historia, cultura y ecologa Evita contaminar Utiliza materiales y tecnologa local

En cuanto a la funcionalidad Lineal Basado en tecnologa Extiende el desarrollo dentro del paisaje Exige mantenimiento En cuanto a resultados Estructurado Predecible Concentra en elementos Independiente Aislado Basado en infraestructura Se acaba (destruye) Estril No busca ser educativo Antinatural Apoya al propietario Creativo Nuevo y estimulante Concentra en sistemas Integrado Interrelacionado Apoyado en otros recursos disponibles Se renueva Rico, variado Educativo, participativo Pro natural Apoya al propietario y a la comunidad Circular Basado en sistemas naturales Mitiga impacto humano y de infraestructura Propone un manejo integral

En cuanto al retorno Financiero Satisfaccin del visitante, manejo de recursos, educacin, sustentabilidad, rentabilidad, etc.

Vemos como posible trazar claramente una lnea delimitante entre el turismo sostenible y el no sostenible. El turismo sostenible permite entonces generar bienestar en las poblaciones locales pero tambin ingresos importantes para promover el desarrollo de los pases. Costa Rica ha sido un ejemplo en esto. Para su muy exitoso desarrollo inicial, el pas se fundament en mercados nicho dentro del turismo sostenible, iniciando por el turismo cientfico en las dcadas de los 60 y 70. Este turismo permiti dar a conocer la enorme diversidad biolgica del pas. As poco a poco fue ampliando la visitacin a observadores de aves
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y turismo de naturaleza. Durante los aos 80 y en parte de los 90 se consolid el ecoturismo, ampliado con componentes de turismo de aventura, turismo de naturaleza y turismo rural o comunitario. El lema de pas, acuado por el Instituto Costarricense de Turismo, era Sin ingredientes artificiales. Eran los aos en que nosotros, los costarricenses con experiencia de trabajo en turismo, asistamos a las reuniones internacionales con la cabeza en alto, orgullosos de demostrar al mundo que se puede aterrizar la definicin de Bruntland, a travs del turismo. Costa Rica gener de manera pionera, a inicios de los aos 90, la Certificacin de la Sostenibilidad Turstica (CST), (www.turismo-sostenible.co.cr). Este esfuerzo despert en la industria la necesidad de evaluacin y de monitoreo de la actividad. El CST se us de modelo para impulsar y completar iniciativas en otras latitudes, sobretodo porque la evaluacin del CST es integral, incorporando no solo los aspectos ambientales, sino tambin los impactos y beneficios para las comunidades locales. Hoy sobrepasan las cien iniciativas de certificacin turstica. La proliferacin de certificaciones gener confusin en los usuarios y la gran variedad de sellos ms bien fren la implementacin de la certificacin. En un intento de revalorizar la certificacin, garantizando una lnea base comn para cualquier proceso de certificacin, la Rainforest Alliance inici hace algunos aos la Red de Certificacin de Turismo Sostenible de las Amricas, (www.rainforestalliance.org/tourism). Estos esfuerzos deben ser continuados y fortalecidos. A largo plazo, una vez que ms empresas se adhieran a la certificacin, un sello reconocido ser el nico garante de que lo anunciado es lo efectivamente entregado al visitante. Luego de un prometedor arranque, la certificacin an no es determinante hoy da en la escogencia de un hotel o servicio por parte de la mayora de los turistas. Esto es cierto por lo menos en la regin latinoamericana. A mi criterio, adems de la confusin y poco reconocimiento de algn sello de certificacin, existe un factor adicional, el cual nos lleva de regreso al problema de los poderosos, sin inters en la consolidacin de estos esfuerzos. Si ms de dos terceras partes del turismo mundial est siendo comercializado por menos de una decena de empresas, sera relativamente sencillo lograr una amplia cobertura de los procesos de certificacin; bastara que estas compaas adoptaran los sellos y los incluyeran en sus trminos de referencia al contratar servicios. Sin embargo, estos grandes estn logrando sustanciosas ganancias en corto plazo y a pesar de conocer cmo estn destruyendo, en todos los lugares adonde van, los recursos propios que sustentan la actividad turstica, tienen espritu minero: cuando se agotan estos recursos, se mudan de sitio -ya sus arcas quedaron llenas- y no importa abandonar los escombros. Los culpables de este tipo de desarrollo son en realidad los propios pases. En muchos de ellos con un afn genuino de atraer inversiones (y en otros tal vez por intereses
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econmicos de otra ndole) y, habiendo los destacados tomadores de decisiones aprendido de los pases del norte que el desarrollo viene por el incremento en indicadores numricos y no por el difcil camino de medir el real bienestar de las comunidades locales, se han utilizado (y de manera increble se siguen utilizando) incentivos, definidos por muchos autores como incentivos perversos. Estos permiten, por ejemplo, que las grandes y multimillonarias empresas tursticas se instalen con exoneraciones de renta de una o ms dcadas. Esto impide retener divisas a nivel local, siendo los recursos locales los utilizados en el turismo, frecuentemente excluyendo a los pobladores locales de su uso. Adems, estos incentivos permiten importar libre de impuestos todos los utensilios, de nuevo evitando la decantacin de los ingresos del turismo hacia otros sectores de la sociedad como las fbricas de muebles, confecciones de ropa de cama, cortinas, manteles, etc. En casos ms absurdos, pero reales, el Estado ha invertido millonarios recursos en los servicios requeridos por estas multinacionales, como asfaltado, alumbrado y comunicaciones, servicios imposibles de brindar a las comunidades locales las cuales desde hace mucho los estaban demandando. Se retiran concesiones de empresarios locales para otorgar derechos ilimitados a estas multinacionales, como el servicio de ferry, en un ejemplo costarricense. Se impide la aplicacin de las normas ambientales y de construccin. En muchos casos se da una ceguera total de parte de las autoridades y cuando los desastres salen a la luz pblica ya no se puede hacer nada. Finalmente, existe el temor de ahuyentar las inversiones al tener exigencias ambientales y sociales. En una reaccin desesperada, algunos destinos han intentado establecer marcos regulatorios, de ordenamiento territorial, normas urbansticas, etc. Sin embargo, stas con mucha frecuencia son irrespetadas. Tal vez por incapacidad tcnica o institucional de fiscalizaciones eficientes. Pero tambin ha sido costumbre a lo largo de Amrica Latina y posiblemente en todos los continentes, los procesos de corrupcin, en el sentido amplio de la palabra y tal vez siendo ms cauteloso, procesos de poca transparencia. Estos se pueden dar por pagos directos a toda la cadena, desde inspectores municipales hasta las altas esferas polticas o por otro tipo de corrupcin como lo es el trfico de influencias, llamado en algunos pases desarrollados como lobbying.

LA

VISIBLE INSOSTENIBILIDAD

Ahora me gustara comentar con mayor profundidad sobre el turismo insostenible. Costa Rica, al igual que otros pases de la regin, est pasando por una transicin lamentable. De ser un pas lder a nivel mundial en ecoturismo hasta el ao 1995, ha iniciado una decadencia estrepitosa, acelerada e incontrolable durante los ltimos aos. Primero, a travs de polticas de Estado y de los mencionados incentivos perversos se atrajeron a las grandes empresas multinacionales, inicialmente espaolas y luego las
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norteamericanas y de otras regiones. Con esto, se increment enormemente la visitacin al pas, generando un crecimiento desproporcionado del turismo de masas, con el todo incluido. Este cambio fue de gran impacto, al pasar de pequeos y medianos hoteles en manos de residentes locales a enormes instalaciones con grandes impactos visuales y ambientales propiedad de grandes multinacionales. Es cierto, se gener empleo, pero qu tipo de empleo? La gran mayora de las contrataciones son para mucamas, jardineros y saloneros, empleos caracterizados por ser de baja remuneracin, estacionales, muchas veces infrahumanos, con horarios extenuantes durante la poca alta. En la mayora de los casos, los empleos mejor remunerados quedan en manos de extranjeros o en el mejor de los casos en personas de la capital. La segregacin de los pobladores locales es otra consecuencia. Un comunicado de prensa de la Federacin Conservacionista de Costa Rica (FECON) el 19 de enero 2004 esclarece mi punto, su ttulo deca: Hotel Four Seasons se aduea de Playa Blanca y Playa Virador en Papagayo en Costa Rica. Un extracto del texto ampliaba el enunciado: El sbado 17 de enero, al tiempo que se inauguraba el hotel ms caro del pas, el Four Seasons, un grupo de costarricenses eran acosados por la polica y la administracin de Ecodesarrollo Papagayo S.A. para desalojarlos de Playa Blanca, frente al mismo Hotel. Este grupo de ciudadanos haban llegado desde horas de la maana a esta Playa con la intencin de pasar el fin de semana acampando all. Sin embargo, un contingente de policas de la Unidad de Intervencin Policial, UIP (antimotines), los esperaba para impedirlo. Qu alegaba la polica? En primer lugar, el sargento Jorge Castillo dijo contar con rdenes de la Fiscala de Liberia para evitar que se instalaran campamentos en esta playa. Luego se confirm que esta orden no exista. En su lugar haba una solicitud del Consejo Director del Proyecto Papagayo (ICT) a los Ministros de Seguridad y de Turismo para que se interviniera contra los visitantes nacionales. A pesar de ser la seguridad el principal valor para el turista en la decisin de su visita, el turismo masivo tiende a la generacin de inequidades las cuales ciertamente son los atizadores de procesos acelerados de ingobernabilidad y de inseguridad humana. Adicional a estos aspectos humanos, hay un importante impacto en los econmicos, con una reduccin considerable de los ingresos. En una publicacin del Centro Cientfico Tropical, dueo de la Reserva de Monteverde, se indica que el ecoturismo dejaba en los 90 aproximadamente el 83% del gasto turstico diario en la comunidad de Monteverde (Figueroa, 1995). Las grandes cadenas, especialmente las de todo incluido transfieren a los pases nicamente entre el 7 y el 15% de la cuenta pagada por un turista. Esto se ha reflejado en el ingreso diario por turista en Costa Rica el cual ha pasado de aproximadamente US$ 120, por da, hace unos 7 aos a US$ 85, por da, en el 2006 ICT, segn la Cmara Nacional de Turismo y otras fuentes.

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Si bien se duplic el nmero de turistas entrando al pas, (hoy da sobrepasan los 1.7 millones), no se logr duplicar los ingresos netos por turismo. Si se incluyen los costos ambientales y sociales, el balance final es an ms lamentable. La falta de conocimiento de los impactos y beneficios reales del turismo lleva frecuentemente al error de pensar que ms es mejor. Un ejemplo claro es de nuevo Costa Rica. El presidente Oscar Arias en su Programa de Gobierno 2006-2010 (Partido Liberacin Nacional, 2005) pone la meta de incrementar durante los cuatro aos de su gobierno el nmero de visitantes anuales en 400.000 turistas. Acompaando esta propuesta est la construccin de seis mil nuevas habitaciones y marinas en Golfito, Papagayo, Carara y Quepos. Si incorporamos el impacto ambiental y sus costos de las marinas, cul es el beneficio neto para el pas? Cuntas personas de las comunidades locales se vern realmente beneficiadas? En el ecoturismo tambin se pueden tener casos donde el pas se beneficia poco, indicando una carencia de polticas y normas para asegurar la retencin de capitales. Un ejemplo claro es Ecuador, donde ingresaron en el ao 2006 aproximadamente 841 mil turistas (Ministerio de Turismo de Ecuador, 2007). Lo sorprendente fue que el 58% de este total ingres con dos operadoras internacionales, el 30% viajando solo y apenas un 12% con el resto de las operadoras. Eso implica que ese 58% no deja recursos para las comunidades o poblaciones donde se encuentran los atractivos, ni siquiera consumen el agua embotellada de las tiendas, porque las empresas traen todo (vila, 2007). Pero, lo peor an est por llegar. Durante los ltimos aos se ha multiplicado el nmero de casinos y con ellos se ha logrado atraer un tipo de turista totalmente inadecuado para muchos pases. Con estos centros nocturnos se han importado prostitutas de otros pases y se ha incrementado el nmero de prostitutas nacionales, especialmente las jvenes. Tambin la prostitucin masculina se ha visto incrementada. Como si todo lo anterior fuera poco, ahora Costa Rica y otros pases estn A LA VENTA! Ya en los aeropuertos internacionales los rtulos de eco albergues han sido sustituidos por otros de bienes races y canchas de golf. De repente los pequeos pueblos costeros se han convertido en grandes centros de urbanizacin, sobretodo de casas de lujo para norteamericanos adinerados de la generacin de los baby boomers. No solo en las playas, tambin las colinas muestran las llagas de un desarrollo desenfrenado. Los terrenos adquieren valores exorbitantes de ms de US$ 1000 por metro cuadrado, lo cual lleva a las personas nativas a vender y a mudarse a los anillos de miseria de las grandes ciudades. Muchas veces la venta es obligada debido a los impuestos territoriales, incrementados con el aumento del valor de las propiedades, hacindolos impagables por los habitantes locales originales. Vemos en el ltimo ao enormes edificios colmando las playas, donde, no obstante, la legislacin costarricense estipula claramente un mximo de dos pisos para hoteles costeros. Los enormes condominios generan demandas de servicios que compiten con los pobladores locales. Los precios se disparan y los pescadores ya no
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pueden vivir en los pueblos. Las playas pacficas se llenan de yates y jet skies (lo cual por cierto, es inconcebible que mientras una persona tremendamente egosta se divierte contaminando la atmsfera con gases y el agua con aceite, cientos de personas tienen que convivir con el ruido insoportable producido por estos juguetes y cuidarse de no ser decapitados al baarse, incluso en aguas poco profundas). Con estos desarrollos surgen de la nada las canchas de golf, deporte caracterizado por el egosmo puro del poder de mercado. Mientras unos pocos ricos se pasean vestidos a la ltima moda por pastos verdes impecables, muchas comunidades vecinas se quedan sin agua. En vez de generar empleo, ingresos y desarrollo humano, se termina en ms pobreza, desplazamientos y criminalidad elevada. Y, los promotores de todo esto son unos pocos enriquecidos de manera inusitada, a costas de un pueblo, otrora con buenos niveles de desarrollo humano, viviendo con dignidad, con valores y vida familiar! Por suerte an existe optimismo que puede seguir fortaleciendo el turismo sostenible. Mi amigo Roberto Molinari (2002) es uno de estos optimistas y nos dice que La vinculacin actual entre desarrollo, conservacin y turismo, es una realidad progresiva, debido a que las bondades de esta asociacin o relacin tienen que ver principalmente con una revalorizacin del patrimonio, su revitalizacin y puesta en dinamismo para activar las economas regionales. Para garantizar a futuro un desarrollo sostenible del turismo, debemos generar procesos integrales u holsticos, incluyentes e intersectoriales, con polticas claras, con transparencia y con una visin a largo plazo. Para que el desarrollo del turismo sea sostenible en cualquier destino, se requiere de la coordinacin en el establecimiento de polticas y en la planificacin y gestin del desarrollo. Segn la CDB (Secretara del Convenio sobre Diversidad Biolgica, 2004) el proceso de establecimiento de polticas, de planificacin y de gestin del desarrollo comprende las siguientes etapas: Informacin de base y anlisis de sta; Establecimiento de la visin y metas; Definicin de objetivos; Examen de la legislacin y de las medidas de control; Evaluacin del impacto; Gestin y mitigacin de impactos; Adopcin de decisiones; Implantacin; Supervisin y presentacin de informes; Gestin adaptable.

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Est claro que en el mundo de hoy, la elaboracin de polticas no debe de realizarse desde el nivel central nicamente. Los gobiernos centrales deben fungir como entes coordinadores pero las polticas idealmente deben ser establecidas mediante la participacin de diversos sectores de la sociedad, buscando una integracin interministerial, de gobiernos locales, del sector privado y de las comunidades. Solamente de esta forma se lograr un consenso, no slo sobre la promulgacin de estas polticas sino tambin sobre su aplicacin y cumplimiento. Es fundamental analizar las lecciones aprendidas, en lo local, regional e internacionalmente. Adems, debemos incorporar escenarios a futuro, tratando de minimizar los impactos negativos y maximizar los positivos a travs de las polticas.

EN

LA PTICA PROPOSITIVA

De seguido resumo algunas de las polticas o bases para stas, las cuales haran de los destinos, lugares mejores para los pobladores locales y los visitantes. Esta lista est lejos de ser completa y deber ser ajustada para cada caso. El turismo, siendo la industria ms grande del mundo, debera liderar los cambios hacia una mayor sostenibilidad. Por ejemplo, con relacin al cambio climtico, es impostergable aprovechar las nuevas oportunidades propuestas, como la captura del CO2 originado por los viajes para convertir a los destinos tursticos en sitios carbono neutros, mediante la implementacin de procesos energticos alternativos y la promocin de la fijacin de carbono por vas naturales. Esto permite un ingreso local mediante la reforestacin y regeneracin de ecosistemas. Actualmente, dentro del Plan Presidencial de Costa Rica, Paz con la Naturaleza, se est delineando una estrategia para transformar al pas en carbono neutro. A nivel local, cualquier desarrollo turstico debe empezar por procesos de recuperacin de autoestima, valoracin del entorno y de la propia cultura. Cuanto ms segura y orgullosa est una persona de su identidad, menor es la probabilidad de tener impactos culturales y sociales negativos. Esto incluye la recuperacin de la cvica y del amor por la patria. Implica lograr que el nivel de consumo no sea el mecanismo de insercin de la persona en una posicin privilegiada de la sociedad. Trabajar desde lo humano en el rescate de la cultura y los valores. La gente con sus tradiciones y costumbres no debe ser mero objeto de tarjetas postales o artculos para fotografiar. La cultura debe ser valorada por su significado para la comunidad y el mantenimiento de sus costumbres y valores, y no simplemente por la propina recibida. Se debe buscar prioritariamente- la mejora continua en la calidad de vida de las poblaciones locales. Esto incluye el empoderamiento de las mismas, la generacin de capacidades a travs de la educacin y el fortalecimiento institucional. Tambin la mejora
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en salud y seguridad humana, la democracia y los procesos de paz, el mantenimiento de los servicios ambientales esenciales para la vida humana y de los otros seres habitantes del destino turstico. Se debe incorporar a personas de todos los sectores de la sociedad, contemplando a la juventud, a los adultos mayores, la condicin de gnero y a los grupos minoritarios. Se debe establecer los mecanismos de concertacin intersectorial. Las poblaciones locales deben estar integradas desde el inicio en los procesos de toma de decisiones. Las Agendas 21 locales y las Cartas de la Tierra locales son muy tiles para generar estos procesos de planificacin participativa. Se recomienda la realizacin de Agendas 21 locales en cada uno de los municipios tursticos para asegurar una planificacin participativa, con todos los corresponsables y el establecimiento de polticas a mediano y largo plazo, inmunes o por lo menos ms resistentes a los cambios continuos de los gobiernos locales. Estos procesos de construccin social y cultural ayudan mucho pero difcilmente pueden luchar contra el dinero en gran cantidad, y en muchas ocasiones canalizado de manera poco transparente. Contra el dinero pueden, en principio, solamente polticas bien establecidas, respaldadas por leyes aplicadas SIN corrupcin y con una amplia participacin de la ciudadana informada y sensibilizada con capacidad vigilante. La conciencia pblica parece ser una de las pocas fuerzas contra la corrupcin. El fin de una carrera poltica puede darse por una denuncia pblica, aunque en Amrica Latina pecamos de corta memoria. El desarrollo debe revertir activamente el distanciamiento social. Debemos lograr una mayor equidad, no solo en los aspectos econmicos, sino tambin en la educacin, la salud, el acceso a oportunidades tecnolgicas, de comunicacin y de participacin poltica y social. Generar procesos de encadenamiento local con toda o la mayora posible de la comunidad. Alrededor del hotel, restaurante o atractivo, deben encadenarse a aquellas personas quienes sin estar directamente vinculadas al turismo pueden sin embargo, colocar sus productos y servicios a un mayor valor, satisfaciendo las necesidades de la actividad y logrando una distribucin mayor y ms justa de los ingresos. Esto va desde alimentos orgnicos, artesanas, servicios de transporte, de primeros auxilios, de guiado local, paseos en caballo, etc. De gran xito son aquellos procesos donde se logra planificar el futuro de manera participativa con la comunidad entera. Buscar el encadenamiento de los negocios tursticos a nivel regional o subregional. Un pequeo empresario solo no logra mucho. La asociacin de muchos de ellos s. Esto lo vemos con xito en algunos proyectos comunitarios. Hay muchos ejemplos donde empresarios locales, en algunos casos campesinos, se han asociado para establecer sus empresas de mercadeo y reservacin por Internet, sin la asistencia de gente externa.
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Debemos registrar y valorar las lecciones aprendidas de xitos y fracasos. Hay muchas disponibles y el tiempo y los recursos invertidos en este proceso de estudio se compensan con creces. Como tcnicos, debemos darnos cuenta que estamos trabajando con gente verdadera, la cual est invirtiendo no solo sus recursos, sino tambin sus sueos y su futuro! Debe existir un plan de ordenamiento territorial y los mecanismos de transparencia para lograr su cumplimiento. Este ordenamiento territorial debe seguir los principios del enfoque ecosistmico, mecanismo de implementacin de la Convencin de Diversidad Biolgica, aceptada por nuestros pases. Se debe pensar en el largo plazo, buscando el beneficio de la mayora de los habitantes y de sus descendientes. Los efectos potenciales y reales del cambio climtico deben incorporarse en todos los procesos de planificacin. Se debe implementar mecanismos de monitoreo mediante indicadores claros para la deteccin temprana de problemas. Este monitoreo debe ser incorporado en procesos de manejo adaptativo. Se debe buscar la mayor retencin de divisas a nivel local. Esto implica la bsqueda de calidad y no de cantidad, el incremento en la permanencia del turista, el fortalecimiento de empresas locales las cuales brinden a su vez , de forma directa o indirecta oportunidades reales de empleo digno a nivel local, encadenamientos productivos y de servicios. La valoracin econmica de las inversiones debe incluir la incorporacin de los costos ambientales, sociales y culturales. Esto incluye la valoracin del paisaje natural. Se debe incorporar procesos de produccin limpia incluyendo procesos de ahorro energtico, energas alternativas, manejo adecuado del agua, desechos, destinos carbono neutro y otros procesos que reduzcan la huella humana en los destinos. Las construcciones deben respetar las densidades adecuadas as como el estilo arquitectnico del entorno e incorporar diseos que aprovechen al mximo las caractersitcas ambientales, disminuyendo la necesidad al mximo de iluminacin artificial, aires condicionados o calefaccin. Se debe estimular los procesos de Responsabilidad Social y Ambiental Empresarial, de manera que las empresas puedan incorporarse en un verdadero desarrollo sostenible en las comunidades de su entorno. Como conclusin me gustara citar a David Barkin (1996): El turismo ofrece muchas oportunidades pero presenta importantes obstculos. La sobreposicin de estos
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obstculos requiere ms que polticas bien intencionadas, requiere de una nueva correlacin de fuerzas sociales, un cambio hacia una participacin democrtica ms amplia en todos los aspectos de la vida, dentro de cada pas y del acuerdo entre naciones. Esto nos lleva a pensar en los cambios importantes requeridos en la forma de desempearnos como sociedad. La relacin poder central sociedad civil debe cambiar. Sin embargo, para lograrlo, se requiere un cambio en la poblacin y en cada uno de nosotros, lo cual slo se lograr mediante el empoderamiento, la informacin, el conocimiento y la organizacin consecuencias directas de la educacin y la comunicacin. Estos cambios ocurren muy paulatinamente, a no ser por la intervencin de fenmenos de fuerza extraordinaria, como desastres naturales, guerras, golpes de estado, etc, donde la gente busca la cohesin y se da la conciliacin de disputas para buscar y alcanzar el bien comn.

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B IBLIOGRAFA
ALHONEN, P. y ALHONEN, A.) Vaakavarren ratsastaja Tutkimusmatkailija Vin Auerin elm (una bibliografa en Finlands). Edico, Helsinki, 2006. VILA, E. Foro Turismo Masivo vs. Ecoturismo. Universidad para la Cooperacin Internacional, 2007. BAEZ, A. Curso de Turismo y reas Protegidas, Escuela Latinoamericana de reas Protegidas (ELAP), Universidad para la Cooperacin Internacional, mayo 2005. 2005 Barkin, D. Ecotourism: A Tool for Sustainable Development. Exploring Ecotourism, Planeta.com. 1996 FECON Comunicado de prensa. Radio Internacional Feminista. 19 de Enero 2004. Costa Rica.2004. FIGUEROA, L.F. Anlisis del impacto econmico del turismo sobre la comunidad y sobre la reserva biolgica del bosque nuboso Monteverde. CCT, San Jos, Costa Rica, 1995. GORE, A. An Inconvenient Truth. Paramount Classics, a division of Paramount Pictures. 2006 ICOMOS,. International Cultural Tourism Charter. ICOMOS International Cultural Tourism Committee, 2002. Ministerio de Turismo de Ecuador www.turismo.gov.ec, 2007. MOLINARI, R.. Evaluacin del Componente Cultural de La Cumbrecita (Prov. de Crdoba) y alternativas para el manejo del establecimiento Pen del guila. (MS) Consultora, 2002. Partido Liberacin Nacional. Hacia la Costa Rica Desarrollada del Bicentenario. Programa de Gobierno 2006-2010, San Jos, 2005. RATTO, N. Proyecto de Turismo Eco-Cultural para la Provincia de Catamarca: 1ra. Fase (Dpto. de Andalgal). Manuscrito. 2001 Secretara del Convenio sobre la Diversidad Biolgica Directrices sobre Diversidad Biolgica y Desarrollo del Turismo: Directrices internacionales para actividades relacionadas con el desarrollo del turismo sostenible en ecosistemas vulnerables, terrestres, marinos y costeros y hbitats de gran importancia para la diversidad biolgica y reas protegidas, incluidos los ecosistemas frgiles, ribereos y de montaas. (Directrices del CDB) Montreal: Secretara del Convenio sobre la Diversidad Biolgica, 2004.

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Captulo

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Ms de 30 aos de xito en pago por servicios ambientales (PSA)

Dr. Ren Castro Alfonso Villanueva

A mediados de la dcada de 1960, los pases tropicales haban perdido ms de 500 millones de hectreas de cubierta forestal, (FAO, 2000) mientras el consumo mundial de productos forestales haba crecido en un 50 por ciento (Gardner-Outlaw y Engelman, 1999). Estos datos muestran cmo, entonces, se estaba atentando en contra de los ecosistemas y, en consecuencia, tendindose al aumento en la prdida de servicios ambientales, los cuales juegan una funcin importante en el sustento, en el desarrollo econmico y en la salud de las poblaciones de todo el mundo.

Costa Rica fue uno de los pases latinoamericanos, cuya institucionalidad existente antes de la dcada de 1950 no daba un valor al bosque. Ms bien se incurra en la deforestacin para dar paso a actividades ms productivas, como la agricultura y la ganadera extensiva. Esta amenaza contra los bosques estuvo en el origen del surgimiento de iniciativas en las polticas nacionales para revertir los daos causados e iniciar procesos de conservacin y restauracin. En 1969, con la promulgacin de la primera ley Forestal No. 4475, se inician esfuerzos con los cuales las empresas podan deducir del monto del impuesto sobre la renta por pagar todos los gastos hechos en proyectos de reforestacin. Pero no es sino hasta 1979, cuando se empieza a aplicar efectivamente este sistema.
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Mediante esta ley se cre tambin la Direccin General Forestal dentro del Ministerio de Agricultura y Ganadera, como rgano del Estado responsable de los bosques. Eso constituy la primera base institucional de lo que posteriormente se consolidara como la Administracin Forestal del Estado. En el ao 1984, este rgano determina, por medio de un estudio de cobertura (Junkov-1984), una situacin alarmante en todo el pas. Con un territorio de 5.100.000 hectreas, se constata que el porcentaje de masa forestal haba disminuido an ms y pas del 31.1% al 26.1% es decir 1.333.710 hectreas. En el ao 1986, nuevamente se modific el sistema vigente, mediante la Ley No. 7032, para corregir deficiencias. Adems se consider poco democrtico el beneficiar exclusivamente a quienes pagaban impuestos sobre la renta (muchos propietarios de bosques no tenan acceso a crditos en sus impuestos), y se iniciaron los Certificados de Abono Forestales, CAF, que el Estado emita a aquellas personas que demostraran ante la Direccin General Forestal sus inversiones en trabajos de reforestacin. Quizs el mayor aporte de la ley 7032 se dio en virtud de un incentivo creado bajo El Artculo 87, donde a empresas nacionales y extranjeras se les exima del pago de impuestos nacionales a insumos de capital. As como de importacin de bienes cuando se demostrara su requerimiento en proyectos, lo cual produjo una recuperacin de 16.000 hectreas reforestadas aproximadamente.
CUADRO 1 Impacto de los primeros incentivos forestales
Cantidad de hectreas sometidas a proteccin y manejo segn modalidad de incentivo o fuente de recursos para los primeros incentivos (1979 1996)

TIPO DE INCENTIVO
Deduccin de Impuesto sobre la Renta Crditos blandos Certificado de Abono Forestal (CAF) Certificado de Abono Forestal por Adelantado (CAFA) Fondo para el Desarrollo Forestal (FDF) Certificado de Abono Forestal para Manejo (CAFMA) Certificado de Proteccin del Bosque (CPB) TOTAL
Fuente: FONAFIFO, 2005
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HECTREAS
INSCRITAS

PERODO
1979 - 1992 1985 - 1995 1986 - 2000 1988 - 2000 1989 - 1995 1992 - 1999 1995 - 1996 1979 - 1996

35.597 2.802 45.482 40.747 12.789 45.222 22.200 204.839

Es nuestro criterio que los Certificados de Abono Forestal -arriba en el grfico-, fueron precursores de los PSA, pues recorrieron gran parte del camino institucional, legal y de financiamiento bajo el cual se rige actualmente el programa de pago por servicios ambientales, PSA. A principios de los aos 90, debido a la preocupacin mundial sobre los efectos globales del cambio climtico, se da la Cumbre de la Tierra, celebrada en Ro de Janeiro en 1992. All surgen importantes convenciones como la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, CMNUCC y la Diversidad Biolgica. Desde el principio Costa Rica suscribe ambas convenciones y pasa a formar parte de los pases que impulsan y respaldan la implementacin de mltiples estrategias para mitigar efectos del desarrollo sobre los ecosistemas y en pro del planeta. Posteriormente, bajo la CMNUCC, Costa Rica se convierte en el primer pas en implementar un programa nacional de pagos por servicios ambientales, PSA. Finalmente, en el ao 1996, mediante la nueva ley forestal, Ley N 7575, se establecen los PSA, en los cuales se reconocen cuatro servicios forestales, a saber: mitigacin de gases efecto invernadero, proteccin de cuencas, proteccin de la biodiversidad y proteccin de la belleza escnica. En mayo de 1998 la Ley N. 7788 Artculo 37, sustituye las subvenciones o pago de incentivos fiscales concebidas por la legislacin anterior enumerados en el Cuadro 1-, dirigidos a promover la actividad forestal, y que estuvieron vigentes desde 1979 hasta 1995.
CUADRO 2 Los Actores Tradicionales y los Nuevos Actores en Relacin al Bosque

Servicio
Mitigacin de gases de efecto invernadero Proteccin de cuencas Proteccin de la biodiversidad

Ampliacin
Fijacin, reduccin, secuestro, almacenamiento y absorcin Uso urbano, rural o hidroelctrico Para conservacin, y su uso sostenible, cientfico, farmacutico, de investigacin y mejoramiento gentico. Proteccin de ecosistemas y formas de vida Fines tursticos y cientficos

Proteccin de la belleza escnica

Siete aos despus de firmado el Protocolo de la Convencin de Cambio Climtico, en Enero del 2005 entra en vigencia el Protocolo de Kyoto y se materializa el nacimiento de un mercado mundial de reducciones certificadas de CO2.

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No obstante, por disputas legales y por algn grado de disputa cientfica sobre el impacto neto de los bosques como sumideros de gases de efecto invernadero, la Convencin y su Protocolo, mantienen en un limbo legal la mayora los proyectos forestales. Papua Nueva Guinea, Costa Rica, Gabn, Congo, Colombia y la coalicin de pases de la franja tropical del mundo planean presentar en la XII conferencia de la Convencin una revisin de los acuerdos buscando un incremento de las opciones forestales, el prximo mes de diciembre 2007.

L OS

ESFUERZOS DEBEN CONTINUAR

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados durante estos casi 30 aos en materia ambiental, Costa Rica enfrenta grandes retos los cuales no se pueden dejar de mencionar, como: las debilidades en legislacin y disponibilidad de personal en los diferentes organismos estatales encargados del tema, la falta de visin integral en el manejo de cuencas y ecosistemas, debilidades en monitoreo, incompleta valoracin de servicios ambientales del bosque y un limitado conocimiento cientfico sobre la biodiversidad y su estado. Por otro lado, las polticas se han orientado principalmente a la proteccin y manejo de reas protegidas y bosques -Documento INBIO- y pareciera excluirse un sector significativo del pas, que no se logra incluir en el mecanismo, principalmente por falta de recursos, o por no poseer ttulos de propiedad (problema que afecta a una mayora de los propietarios rurales de Latinoamrica).

I NSTITUCIONES

ENCARGADAS DE LOS

PSA

El Estado costarricense aplica el programa de pago de servicios ambientales a travs del Ministerio de Hacienda, ente encargado de recaudar los recursos, y del Ministerio del Ambiente y Energa, MINAE, a quien corresponde ejecutar el reconocimiento a los propietarios de bosques y plantaciones por los servicios ambientales generados, mediante del Sistema Nacional de reas de Conservacin, SINAC y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). El FONAFIFO capta y administra los fondos provenientes del Ministerio de Hacienda y otras fuentes de financiamiento (SINAC-2000). Sin embargo, para lograr el desarrollo ms sustentable de los PSA, estos rganos han promovido la inclusin de actores de vital importancia para el mantenimiento y vigencia de estos programas los cuales aportan, no solo en el campo econmico sino tambin en lo tcnico, instituciones tales como el Sistema Nacional de reas de Conservacin, La Oficina Forestal, los Regentes Forestales, el Colegio de Ingenieros Agrnomos, cooperativas, centros agrcolas cantonales, ONGs y beneficiarios en general.
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En un inicio, el financiamiento del Programa de PSA se daba a partir de los recursos provenientes del cobro de un tercio del impuesto de consumo a los combustibles fsiles, de conformidad con el artculo 69 de la Ley 7575. Sin embargo, esto se modific por la Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria No. 8114 en su artculo 5, creando el impuesto nico a los combustibles, donde el 3.5% es destinado al programa de pagos por servicios ambientales. Cabe mencionar que los organismos internacionales como el Banco Mundial, el Fondo para el Medio Ambiente, GEF, y el Banco Alemn, KFW, han brindado donaciones equivalentes al 65% del presupuesto anual del FONAFIFO (2004) representando una ayuda fundamental para llegar a obtener los logros alcanzados hasta hoy.

DE

LA TEORA A LA PRCTICA

En el ao 1992 se realiz la primera transaccin conocida en el mundo en pagos por servicios ambientales. Un grupo de campesinos de Los Jilgueros, en Gupiles en la Provincia de Limn, hizo trato con la Fundacin para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central, FUNDECOR, con el cual explotar la belleza escnica de 1,600 hectreas en la zona, con el fin de desarrollar el turismo a expensas de las maravillas naturales de la zona. Este acuerdo, an contina en vigencia. Para 1996 nacen nuevas formas de mercado. Costa Rica se convierte en el primer pas en iniciar las actividades de la Convencin denominadas implementacin conjunta. De esta manera, en 1996, el gobierno de Costa Rica vendi exitosamente sus primeras 200.000 toneladas de crditos de reduccin de emisiones de carbono por US$ 10 la tonelada de carbono (equivalente a US$ 2.73 por tonelada de CO2) para un total de US$ 2 millones. El dinero recaudado por esta venta, fue invertido en la implementacin de un programa llamado PLAMA-VIRILLA, el cual buscaba recuperar la cuenca del Ro Virilla, cuyo recorrido principal es San Jos.
CUADRO 3 PLAMA Virilla El Plan de Mejoramiento Ambiental de la Cuenca del Ro Virilla (PLAMAVIRILLA) es un exitoso proyecto de la Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), cuyo objetivo es rescatar, preservar y mejorar el agua y en general el ambiente. Los tres componentes estratgicos del PLAMA-VIRILLA son: (1) la conservacin y proteccin de bosques, (2) la educacin ambiental y (3) el manejo de desechos. Mismos que pretenden coadyuvar a revertir el deterioro ambiental en
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la Cuenta del Ro Virilla, que afecta tanto el desarrollo socioeconmico del pas como la capacidad hidroelctrica de sus aguas, que alimenta a cinco plantas de la CNFL. El rea de accin del proyecto comprende un total de 300 Km2 los cuales se distribuyen en los cantones de Goicoechea, Tibs, Moravia, Coronado, Santa Ana, Mora de la provincia de San Jos; Santo Domingo, San Rafael y San Isidro en la provincia de Heredia, y el cantn de la Gucima perteneciente a la provincia de Alajuela.
Fuente: http://www.grupoice.com/esp/cencon/pdf/revista_gestion_amb.pdf

Segn datos del FONAFIFO, entre 1997 y el 2005, ms de 500.000 hectreas de bosques y plantaciones han ingresado al programa. Sin embargo la oferta de servicios ambientales se ha duplicado y cerca de 500.000 hectreas adicionales se han registrado y estn a la espera de fondos para efectuar el pago por servicios ambientales. Entre 1997 y el 2003 se estim que el 80% de los recursos se invirti en proteccin del bosque US$ 22 millones de 326.845 hectreas; el 13% en reforestacin US$ 4 millones de 21.936 hectreas; el 6% en manejo de bosque US$ 2 millones; y por ltimo un 1% se invirti US $1 milln) en pagos por plantaciones con recursos propios cubriendo un rea de 1,247 hectreas. En el futuro se espera que una segunda generacin de PSA incluya otra gran gama de servicios ambientales no contemplados en el actual programa. Para fomentar el desarrollo rural sostenible para luchar contra la pobreza que aqueja a estas zonas. De esta manera llevar al pas por el camino correcto, y se hacer realidad la frmula del desarrollo ecolgico aparejado al desarrollo socio-econmico. En resumen podramos estimar que Costa Rica ha combinado una serie de instrumentos legales, financieros y de gestin para modificar el uso de la tierra. En el 2006 el pas ha decidido destinar un 25% a parques nacionales y reas protegidas, un 25% a bosques privados -algunos de ellos manejados sosteniblemente-, 35% a ganadera extensiva y de leche, 5% productos de exportacin tales como pia, caf, banano, entre otros, as como 5% zonas urbanas, y 5% en otros usos, incluyendo tierras agrcolas antiguamente usadas en producir algodn y cacao.

DIFICULTADES

QUE ENFRENTAN LOS PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES

En nuestra investigacin encontramos un importante nmero de beneficiarios considerando que el principal reto de los PSA, es el de minimizar la idea de que no es una medida definitiva. Ello por cuanto debera ofrecer una participacin continua en el
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tiempo para los beneficiarios, y no solo contratos que abarquen 5 aos o, en el mejor de los casos, lograr extensiones hasta por 10 aos. Por ejemplo, organizaciones no gubernamentales como TNC prefieren comprar los derechos de no-desarrollo e inscribir en el registro de la propiedad una servidumbre ecolgica permanente que as lo estipula. Esto se ha puesto en prctica en las zonas de amortiguamiento del parque nacional de Cahuita en el caribe costarricense. La meta sera la de hacer estos contratos sostenibles a largo plazo y de esta manera garantizar un mejor desempeo de los objetivos perseguidos. Actualmente, los pagos por servicios ambientales representan una va alterna para muchas personas que necesitan poner sus tierras para generar un ingreso con sus tierras y no quieren hacer un uso indiscriminado del bosque. Sin embargo, no son todas las propiedades las que cuentan con los requisitos legales correspondientes como escrituras, planos catastrados, mediciones correctas, lo cual hace difcil incluir a estos potenciales beneficiarios e insertarlos dentro de este sistema. Segn palabras del director de FONAFIFO, Jorge Mario Rodrguez, esa demanda por PSA no atendida es cercana al medio milln de hectreas, un 10% del territorio nacional. Debido a que los recursos manejados no son suficientes para abarcar todas las solicitudes de incorporacin de tierras y a que a muchos propietarios no pueden cumplir con todos los requisitos legales para demostrar un derecho de propiedad incuestionable . Por esto, es fundamental adquirir ms recursos y nuevos mecanismos de financiamiento, que amplen la cobertura de las reas bajo proteccin y permitan una evolucin, segn las necesidades del entorno nacional y la eventual demanda global para mitigar el cambio climtico. No obstante, para lograr esto de manera ms eficiente, sera conveniente establecer, dentro del aparato institucional, una contabilidad ambiental por parte del estado, la cual refleje con claridad los aportes que estos programas, y especficamente el sector forestal, representan para el pas, mecanismo que actualmente no existe. Adems, FONAFIFO tiene la necesidad de mejorar los sistemas de monitoreo y de medir el impacto de sus actividades respecto a la generacin de los servicios ambientales y los impactos socioeconmicos. Ello conduce a la generacin de un mayor entendimiento de la importancia de los PSA como herramientas del desarrollo sostenible para una zona determinada. Como se seal antes, el seor Oscar Snchez del FONAFIFO, indica que los mecanismos MDL complican las labores, pues la mayora de las opciones forestales estn excluidas y permanecen en un limbo legal y la posibilidad de atraer recursos internacionales por medio de la Convencin sigue siendo una de la opciones promisorias para el largo plazo.
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L ECCIONES A PRENDIDAS
En este largo proceso de legitimar la importancia que tiene el medio ambiente para el desarrollo sostenible idneo de un pas, se ha demostrado, por medio de diferentes iniciativas, las cuales pasan desde marcos legales, polticos hasta los sociales, donde es posible lograr grandes objetivos y el reconocimiento a nivel mundial por los logros en el cuidado de los bosques y en la regeneracin de reas degradadas. La reduccin de la deforestacin y la proteccin del bosque ha sido la prioridad indiscutible dentro del sistema de pago por servicios ambientales en Costa Rica. Ms de 500 mil hectreas de bosque y plantaciones, distribuidas a lo largo del territorio costarricense, han ingresado a dichos programas desde 1997 hasta el 2005. Los programas han generado expectativas suficientes para reducir la deforestacin e incluso lograr que la cobertura forestal del pas crezca nuevamente (ver grfico de cobertura forestal).
CUADRO 4 Cobertura forestal

Fuente: MIDEPLAN. Principales indicadores de Costa Rica. San Jos, Costa Rica. 1998 / Watson, U. et al. Making space for better forestry. Policy that works for forest and people. No 6. CCT, IIED / JUNAFORCA. 1998 / MINAE, FONAFIFO, Costa Rica hacia la sostenibilidad de sus recursos forestales. 1998 / SEPSA - MAG 2000.

Uno de los principales logros a partir los pagos por servicios ambientales y que va a marcar una nueva etapa dentro del funcionamiento mismo de los programas, es el haber atrado un importante financiamiento internacional. Por ejemplo, el proyecto Ecomercados, ejecutado entre los aos 2000 y el 2005 signific un aporte de US$ 49 millones, de los cuales US$ 8 millones fueron donados por el GEF y la parte restante fue
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parte de un crdito asumido por el Ministerio de Hacienda y financiado mediante el impuesto a los combustibles. Esta exitosa experiencia demuestra cmo, por medio de los PSA, Costa Rica logra negociar, manejar y ejecutar importantes inversiones que vienen a consolidar an ms estos programas. Otra experiencia /leccin aprendida, es la necesidad de realizar monitoreos como imgenes satelitales, visitas de campo, bases de datos eficientes, negociaciones transparentes bajo reglas de juego establecidas con anterioridad las cuales permitan la libre participacin de los interesados. Actualmente FONAFIFO espera modernizar sus herramientas de cartografa y pasar de una escala de 1:50000 a 1:5000 para llevar un mejor control de la zona boscosa a nivel de finca. Todo ello, segn las palabras del encargado de los PSA dentro de FONAFIFO, Oscar Snchez, con la conviccin de ordenar la casa cada da ms y que el trabajo que realizamos tenga un mayor impacto y credibilidad en el servicio final que se vende al ciudadano no costarricense, y eventualmente al mundo -agregamos los autores-. Es claro que ahora se debe aplicar mejor la estrategia en el momento de definir proyectos, y establecer prioridades con mayor conocimiento, como es el caso de las cuencas hdricas o corredores biolgicos los cuales puedan ser ms vulnerables, y de esta manera contrarrestar daos que en el pasado fueron difciles de pronosticar o evidenciar.

P ERSPECTIVAS

FUTURAS EN

C OSTA R ICA

Y EL MUNDO

Finalmente, se percibe un cambio en el mercado de servicios ambientales globales producto de un aumento en el nmero y calidad de los reportes cientficos y econmicos sobre el cambio climtico. Por ejemplo, el informe Stern del gobierno Britnico, utilizando modelos econmicos formales estima que, de permanecer inactivos, el coste y riesgo total del cambio climtico equivaldr a la prdida de un mnimo del 5% anual del PIB global, y si se toman en cuenta una gama de consecuencias ms amplios, estos daos pueden ascender a un mnimo de 20% del PIB. Ms an ellos estimaron que la concentracin atmosfrica de gases de efecto invernadero podra alcanzar el doble de su nivel preindustrial para el 2035 con lo cual la temperatura media del planeta aumentara a 2 C, con posibilidades a largo plazo de llegar hasta 5 C. La pelcula Una verdad inconveniente del exvicepresidente Al Gore, ha tenido el mrito de poner en la agenda de la clase poltica mundial el tema del cambio climtico, su gravedad y las consecuencias de la inaccin.
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Con una perspectiva ms cientfica, el Panel Intergubernamental de Cambio Climtico, constituido por ms de 2,500 cientficos del mundo entero, public en Febrero del 2007 su cuarto reporte. El IPCC (por sus siglas en ingls) declar que existe cada vez ms certeza de que las actividades humanas sean la causa del calentamiento de nuestro clima. Por todas estas razones, es nuestra opinin, esperar que tanto la Convencin como otros mecanismos de cooperacin (GEF) aumenten el uso de mecanismos basados en el mercado para la proteccin del medio ambiente. Costa Rica, en alianza con Papua Nueva Guinea, Gabn, Congo, Malasia, y la mayora de los pases latinoamericanos promueven que la XII Conferencia de la Convencin reconsidere la inclusin de servicios ambientales provenientes de los bosques tropicales. Si se logra ese objetivo los PSA podran alcanzar su sustentabilidad financiera, ambiental y social, gracias a que el mundo habra asumido responsabilidades compartidas pero diferenciadas en la preservacin de sus bosques.

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BIBLIOGRAFA
Castro, R; Villanueva, A. El pago por servicios ambientales (PSA), un esfuerzo de ms de 30 aos. Artculo indito realizado para el Banco Mundial, Noviembre, 2006. FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal de Costa Rica Ms de una dcada de accin, San Jos, Costa Rica, 2005. IPCC. Intergovernmental Panel on Climate Change 4th Assesment Report. Climate Change. Available on World Wide Web 2007, http://www.ipcc.ch/ Moreno, M. Pago Por Servicios Ambientales, La Experiencia de Costa Rica. Artculo presentado al Instituto Nacional e Biodiversidad en Setiembre, 2005. FONAFIFO. En busca del eslabn perdido del modelo de desarrollo sostenible de Costa Rica: La conservacin de la biodiversidad a largo plazo. Costa Rica. Documento consultado en noviembre del 2006 disponible en: http://fonafifo.com/paginas_espanol/noticias/FBS/DocumentoOrientadorFBS.pdf Castro, R; Vega, E. Anlisis del Proyecto Ecomercados II. Investigacin realizada por CLACDS-INCAE, Noviembre, 2006. Informe Stern. Available on World Wide Web http://www.hmtreasury.gov.uk/independent_reviews/stern_review_economics_climate _ change/stern_review_report.cfm Castro, R. Los Servicios Ambientales de los Bosques: El caso de Cambio Climtico. Tesis Doctoral, Harvard University, 1999.

Pginas Web: FONAFIFO www.fonafifo.go.cr

FUNDECOR www.fundecor.org

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L ISTA
CAF

DE

ACRNIMOS
Certificado de Abono Forestal Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico Fondo Nacional de Financiamiento Forestal de Costa Rica Fundacin Para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central Global Environment Fund Intergovernmental Panel on Climate Change Ministerio de Ambiente y Energa Organizacin No Gubernamental Producto Interno Bruto Sistema Nacional de reas de Conservacin The Nature Conservancy

CMNUCC FONAFIFO FUNDECOR GEF IPCC MINAE ONG PIB SINAC TNC

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Captulo

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A manera de conclusin: Conocimiento, accin y reflexin: nosotros/as los expertos y nuestra participacin en las polticas de recursos naturales en Amrica Central
Andrea Ballestero S.

Dado que es imposible, y con poco sentido, resumir las propuestas y experiencias narradas en los 16 captulos de este libro, en esta conclusin nos ha parecido ms interesante hacer una reflexin sobre el actuar, el saber, y el imaginar de los expertos, tcnicos y especialistas involucrados en los procesos de diseo e implementacin de polticas.

Los captulos componentes de este libro presentan un abanico de puntos de vista. Posiciones desde las cuales se puede pensar y analizar el papel de una poltica de recursos naturales dentro de la sociedad centroamericana. Algunas de las reflexiones presentan mtodos y otras se orientan ms hacia una re-evaluacin de los principios considerados por los autores con el deber de cruzar transversalmente cualquier poltica ambiental. Por ejemplo, consideraciones ticas, de contribucin a la economa, de relaciones de poder, escalas apropiadas, etctera. Esta variedad de enfoques confiere a los lectores la posibilidad de elegir aquellas reflexiones ms cercanas a las experiencias o a las preguntas enfrentadas en su diario actuar o en sus ejercicios de reflexin.
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Dada la imposibilidad, y por dems, no tendra sentido resumir las propuestas y experiencias narradas, en los 16 captulos de este libro, en esta conclusin nos ha parecido ms interesante hacer una reflexin sobre el actuar, el saber, y el imaginar de los expertos, tcnicos y especialistas, partcipes en los procesos de diseo e implementacin de polticas. Consideramos atinente esta reflexin por dos razones. Primero, por la amplia gama de recomendaciones, lineamientos, lecciones aprendidas, metodologas, etctera, para la definicin y elaboracin de polticas ambientales existentes. Salta a la vista, en primera instancia, el limitado o ausente anlisis de las prcticas diarias de los expertos y funcionarios lderes de esos procesos. En segunda instancia, igual de limitados son los esfuerzos exhaustivos para entender si de hecho las polticas generan cambios sociales importantes y de qu tipo son ellos (Mosse 2004). Estas conclusiones se concentran, entonces, en la dimensin de la primera limitacin indicada. Presentamos algunas reflexiones sobre nuestros propios mecanismos de anlisis y sobre la intervencin en la realidad ambiental y social de nuestra regin. Esto porque quizs, los obstculos para la sostenibilidad no estn solamente en las condiciones materiales y biofsicas, con las cuales nos enfrentamos, sino ms bien en los instrumentos a travs de los cuales entendemos e intervenimos en dicha realidad. Es importante aclarar que el lector no encontrar en esta conclusin una nueva metodologa o un listado de medidas para ser adoptadas. Por el contrario, encontrar una serie de cuestionamientos y hasta provocaciones con el fin de llevarle a analizar cualquier receta o metodologa. De manera que pueda ser re-diseada en el papel o en la prctica. Adems a la luz de objetivos de equidad y sostenibilidad ambiental. Por otra parte, la tendencia a realizar listados de medidas universales que pretenden tener un tono propositivo se ha comprobado que ms que acercar a la solucin de un problema se convierte en un instrumento homogenizador, interpretando las condiciones especficas de acuerdo a un esquema pre-existente. Este en muchas ocasiones es derivado de las preocupaciones ambientales y sociales de organismos internacionales, activistas del norte, o lites nacionales. Por ello, ms bien se aboga por un compromiso con la diversidad y la particularidad en donde se reconozca la posibilidad de encontrar soluciones que no conviertan a las poblaciones locales en objetos a ser reformados. Sino ms bien, en colaboradores, que en muchas ocasiones tendrn intereses y visiones distintas a las que normativamente se presume deben tener, en su relacin, con los recursos naturales, los locales.

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C AMBIO

DE ESTILO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Las investigaciones recientes en el mbito de las polticas pblicas han re-enfocado su centro de anlisis. En el pasado exista una visin simplista concentrada en cmo entender las conexiones entre causa y efecto a la hora de proponer o evaluar una poltica. Luego de la Segunda Guerra Mundial y siguiendo las polticas del fair deal de Harry Truman en los Estados Unidos, la problemtica del desarrollo se convirti en un instrumento para reducir la amenaza que, para la institucionalidad de la regin, constitua el comunismo. En esta coyuntura, las polticas y su capacidad de generar transformaciones sociales fueron tecnificadas dando mayor mpetu a la profesionalizacin de la administracin pblica y a la definicin de los instrumentos de gestin pblica por excelencia: las polticas. El Tercer Mundo, el cual deba ser desarrollado para alcanzar los estndares y modos de vida del mundo industrializado, se cre como un rea de intervencin tcnica y poltica en el mundo, en la cual se experimentaran grandes doctrinas polticas y econmicas (Escobar 1995). Durante ese perodo las ideas de racionalidad, homogeneidad poltica y eficiencia econmica se posicionaron en el centro de la arena internacional como los ideales que Europa y Estados Unidos diseminaran a travs de Asia, frica, y Amrica Latina. Centroamrica, por supuesto, fue incorporada dentro de este proceso de articulacin de lo local con tecnologas duras: maquinaria, recetas tecnolgicas, etctera, las cuales durante la revolucin verde se vieron con mayor vistosidad. Los estudios histricos de esa poca han prestado menos atencin a otro conjunto de tecnologas ms blandas, las polticas pblicas, circulando a travs de los circuitos de expertos de la regin, as como de los expertos internacionales, quienes focalizaron sus energas en Centroamrica. (Dezalay y Garth 2002). En la actualidad, se ha comenzado a desarrollar una nueva lnea de pensamiento. En l se analiza esta omisin y se cuestiona cmo los instrumentos de polticas pblicas estn constituidos por supuestos de facto; los cuales limitan la aplicabilidad de las frmulas de intervencin por ellos mismos propuestas. En otras palabras, la historia de las polticas pblicas ha omitido la comprensin de cules son los supuestos donde descansan los instrumentos de poltica. Siguiendo el anlisis hecho por David Mosse (2003), dichos supuestos se pueden resumir de la siguiente manera: Dar una excesiva importancia al manejo local de los recursos naturales, lo cual invisibiliza las influencias del Estado y de otras fuerzas econmicas, polticas, y culturales de mayor escala en su manejo. A nivel tcnico, esta tendencia se materializa en un excesivo nfasis en los instrumentos micro-econmicos como herramientas de prediccin del comportamiento humano. En este sentido, se privilegia la visin intrasectorial en lugar de la visin extra o multisectorial de los recursos naturales y su manejo y administracin.
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Ignorar los lmites inherentes al trabajo con modelos. En su mayora, los modelos matemticos y/o conceptuales no son sensibles al cambio social, y por ello asumen, que lo social y lo cultural simplemente se interponen contra el buen funcionamiento del modelo como tal y de la sociedad en general. Dicha posicin se basa en un supuesto implcito de que tales instrumentos no estn estructurados por lo social y lo cultural desde su creacin. Y por supuesto, vinculado a ello, se imagina la implementacin de una poltica sin considerar la complejidad de dichas dimensiones. Por ltimo, la mayora de las polticas pblicas se construyen sobre un ideal de ser humano el cual es utilitario. Es decir responde nicamente a los intereses econmicos, y no surge de un substrato cultural a travs del cual se entiende el mundo. Este supuesto se aplica en diversas direcciones. Por ejemplo, se asume que slo son los grupos indgenas quienes tienen visiones culturales del mundo, y que la tcnica y el expertise de la sociedad dominante surgen de un vaco cultural que lo hace universal. Anticipando la crtica que se pueda hacer de este tipo de anlisis, quisiera invitar al lector a considerar estas observaciones como una exhortacin a la creatividad y a la imaginacin, y no como una posicin nihilista. En efecto, el descalificar estas observaciones como crticas nihilistas y destructivas forma parte del paradigma tecnocrtico. As, se limita las posibilidades de imaginar alternativas para lograr la sustentabilidad en el manejo de los recursos y una mayor equidad en nuestras sociedades. Es, por ello, que parte de la propuesta hecha en esta conclusin plantea que los expertos deben tornar su visin crtica hacia si mismos y hacia los instrumentos tcnicos y polticos en el desarrollo de su trabajo. Esta, es una invitacin a la reflexividad. Parte de este proceso reflexivo incluye examinar cuales son los valores normativos que se le adscriben a la naturaleza (Latour 2004), a las tecnologas: por ejemplo modelos informticos, (Helmreich 1999), o a las medidas polticas como tales (Ingram y Schneider 1993) y las cuales se acarrean implcitamente en el trabajo de los expertos. Este cambio no es una sugerencia antojadiza, sino en respuesta a un contexto histrico en el cual el experto tiene que legitimar y defender su conocimiento en una sociedad como la centroamericana donde la intensificacin de la circulacin de bienes y capitales globales est re-definiendo las relaciones de poder y el uso de los recursos naturales. En efecto, la interaccin actual entre los sistemas sociales/naturales est determinada no slo por las fuerzas a nivel local, incidentes directa y materialmente sobre la salud de las poblaciones humanas y no humanas, como: patrones de uso de la tierra, migraciones, extinciones, cambios en los patrones de eventos climticos extremos, patrones de pobreza, sino tambin por fuerzas articuladas e impulsadas a nivel global como: las tendencias financieras globales, las polticas demogrficas, la definicin de prioridades de conservacin por grandes ONGs internacionales, etctera.

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Identificar esta complejidad no es algo nuevo. De hecho, pareciera que, esta observacin, se ha convertido en el inicio cajonero de muchos trabajos y presentaciones en el mbito tcnico. La globalizacin est en curso, como lo ha estado por dcadas. Sin embargo, las formas emergentes de intercambio econmico, comunicacin, e interaccin entre las creencias y la ciencia hace de la complejidad un tema cada vez ms cercano a ms personas; dejando de estar circunscrito al trabajo de fsicos, tericos o filsofos. El punto, el cual puede ser ms interesante para quienes se atreven a pensar en trminos de complejidad es cmo evitar las posiciones lineales y simplistas en el manejo de las relaciones y disrupciones socio-ambientales? Este ha sido quiz uno de los pecados ms graves de la formulacin y anlisis de polticas pblicas en recursos naturales: modelos lineales sin consideracin de la complejidad del recurso, de la multilinearidad de sus procesos y de la compleja malla sectorial dentro de la cual funcionan. Una contribucin en este sentido ha sido el trabajo de Mara Carmen Lemos y Arun Agrawal (2006) quienes realizan un esfuerzo de sistematizacin de los nuevos estilos de poltica y gobernanza de los ltimos 15 aos, ensayado como respuesta a esta complejidad en el sector de los recursos naturales. Dichos experimentos, por supuesto, han sido cristalizados por una variedad inmensa de actores y sectores. A diferentes escalas. Paradjicamente, la mayor parte de la literatura ha tendido a enfatizar el rol de uno de los tres sectores o mecanismos fundamentales de, entre los cuales, descansa la gestin de las polticas de recursos naturales: el Estado, el mercado, y las comunidades. En su sistematizacin los autores concluyen que slo a travs de mecanismos hbridos es como se acoplan los sectores e instrumentos para responder a la complejidad que enfrentamos, e identifican dos formas hbridas tericas: a) co-manejo donde los ciudadanos a travs de nuevos derechos de propiedad, uso, o custodia utilizan y conservan los recursos naturales y, b) las alianzas pblico-privadas a travs de las cuales las empresas privadas y su lgica de lucro y acumulacin son utilizadas para responder a objetivos de uso y conservacin. Estos enfoques son realmente novedosos cuando no disfrazan un nfasis de desigualdad en uno de los sectores: ciudadanos, empresa privada o el Estado, una prctica comn en el sector de recursos naturales. Dichas alianzas y combinaciones se han orientado en los ltimos aos, por una parte, hacia estrategias suaves de gobierno procurando alinear incentivos de mercado e incentivos personales con mecanismos de auto-regulacin, y por otro, hacia arreglos institucionales de co-gobierno/co-manejo. Estos tipos hbridos de articulacin de actores y mecanismos parecen ser familiares en Amrica Central. El punto clave es, como mencionamos anteriormente, no el que reconozcamos el discurso de mecanismos hbridos, sino volver los ojos hacia la prctica
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para entender con profundidad, sistematicidad, y seriedad el cmo han sido implementados dichos mecanismos polticos. Un punto crucial en este proceso es entender a las polticas pblicas, su definicin e implementacin, en un contexto especfico y a travs de mtodos de valoracin que trasciendan la simplificacin acostumbrada, mediante el uso de cifras numricas para resumir situaciones complejas, en extremo. Las polticas de recursos naturales hoy, no pueden ser ms entendidas como el gobierno centralizado del uso y conservacin de los recursos naturales. Hoy toda poltica es ms bien un elemento, en un contexto mayor de gobernabilidad o gobernanza de las interrelaciones entre los complejos sociales y naturales. Entonces, no basta con entender las polticas de recursos naturales como la expresin del Estado ejerciendo sus capacidades de comando y control sobre los seres humanos. Se debe entender a las mismas como dinmicas de intervencin y hasta cierto punto creacin de relaciones poltico-econmicas con efectos que incluyan la constitucin de identidades, acciones y resultados (Lemos y Agrawal 2006:298). Puesto de otra forma, los procesos de creacin e implementacin de polticas de recursos naturales tienen efectos sociales inesperados ms all de lo que los tcnicos, expertos, u otros tomadores de decisiones conscriben como rea especfica de accin. Por ello, no basta ya con repetir declaraciones sintomticas sobre una situacin ambiental o social negativa, ni tampoco basta con recurrir a propuestas trilladas. Urge un enfoque dinmico, sensible a las condiciones socio-ambientales de la regin, atento a la diversidad, y sobre todo, que se arriesga hacia lo desconocido y no repite patrones heredados. Un ejemplo de lo sucedido, con frecuencia, es la importacin de soluciones desde un pas a otro con un contexto diferente, tal como ha sucedido con la adopcin de mecanismos de pago de servicios ambientales cual si fuese una solucin universal. El enfoque propuesto aqu tendra implantada, en su centro, una visin: no de situacin sino de proceso. Concebira a la poltica pblica como una articulacin de elementos los cuales no son estticos, al ir ms all del anlisis costo-beneficio, e incluye una sistemtica y respetuosa consideracin de los intereses de los grupos meta. En los ltimos 10 aos el discurso internacional del desarrollo y la conservacin ha pasado de enfoques preservacionistas o economicistas a visiones centradas en la gente donde las necesidades bsicas de los seres humanos han recobrado vigencia como ejes de accin (Nederveen Pieterse 1998). Estos cambios se deben a una transformacin no slo poltica sino tcnica haciendo que las posiciones economicistas, con un fuerte sesgo funcionalista, comiencen a ser atenuadas por visiones favorecedoras de la idea de que los individuos pueden incidir en procesos de cambio social. Uno de los efectos inesperados de estos cambios ha sido tambin la profunda semejanza entre las propuestas de desarrollo y conservacin dominantes, presentadas por gobiernos, grandes ONGs
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y organismos multilaterales o internacionales, y las ideas que defienden las organizaciones comunitarias y los grupos autodenominados alternativos. Modelos de control local de los recursos, descentralizacin de decisiones, sustitucin de un enfoque de comando y control por uno de incentivos y distribucin ms democrtica de costos ambientales, etctera. Paradjicamente, an con este generalizado consenso no se ha experimentado ni a nivel local, macro-social, o internacional una transformacin de los patrones de comportamiento, del orden institucional formal e informal, o de los sistemas regulatorios, los cuales determinan los patrones de uso y conservacin de los recursos naturales. Investigadores y analistas de este fenmeno han generado fundamentalmente tres tipos de explicaciones a esta situacin: Primero, el argumento de que las presiones de los grupos de poder con intereses creados, polticos y econmicos, sobre las instituciones son tan insidiosas que obstaculizan cualquier medida benfica para los intereses difusos o de otros grupos. Un claro ejemplo de cmo operan las presiones de grupos de inters, es el intento del Gobierno de Guatemala de crear un macroparque en Petn, montado sobre concesiones forestales comunitarias otorgadas por el mismo Estado. Ello, para responder a las influencias del grupo interesado en crear el Parque Cuenca del Mirador, orientado hacia un megaproyecto turstico internacional. Segundo, la falta de capacidades creadas en los grupos locales para manejar sus recursos de manera sostenible, imposibilita un uso sustentable de ellos, y el aprovechamiento los mecanismos de mercado los cuales en teora estn disponibles. Las dificultades para implementar las polticas de descentralizacin y municipalizacin guardan relacin con la mencionada falta de capacidades. Las concesiones forestales comunitarias muestra muy claramente la necesidad de desarrollar procesos de maduracin y de formacin, los cuales, por dems, son bastante lentos, para que se consoliden orgnicamente. Solo despus de 14 aos las concesiones se consolidan parcialmente y se crean organizaciones comunitarias fuertes. Dichas capacidades varan desde conocimientos de contabilidad hasta principios de conservacin de la biodiversidad. Tercero, la falta de respuesta e inters de los tomadores de decisin por definir una institucionalidad robusta favorable a las polticas de recursos naturales centrada en la equidad y sostenibilidad. Esta falta de respuesta e inters, se representa en la incertidumbre institucional prevalente en el sector de recursos naturales de la regin: intento de romper la autonoma del Instituto Nacional de Bosques de Guatemala por parte del Gobierno, centralizacin de las decisiones del MINAE debilitando la autonoma y descentralizacin del SINAC en Costa Rica, entre otros. Es curioso que dentro de estas explicaciones pocas veces se vuelva la mirada hacia el rol de los
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tcnicos, sus propios instrumentos de intervencin, su visin de mundo, y el subyacente supuesto racionalista de que causa y efecto pueden conectarse linealmente.

R EFLEXIVIDAD

EN EL CONOCIMIENTO EXPERTO Y CAMBIO SOCIAL

Queremos sugerir que el conocimiento de los tcnicos debe tornarse auto-reflexivo. Es hacia esa prctica, poco comn, a donde se orientan estas notas. No basta con estudiar lo sucedido en el mundo como si ese mundo no estuviese construido y moldeado por intervenciones tcnicas anteriores. Por el contrario, debemos entender el trabajo tcnico, como parte de ese mundo, en el cual se pretende intervenir. Por esa razn, ser concientes de cmo se es, al mismo tiempo, juez y parte. Los instrumentos tcnicos, los supuestos en los cuales ellos descansan, as como sus lmites deben tomarse como guas conceptuales para derivar lecciones aprendidas yendo ms all de la ancdota y la conversacin informal. Parte del cambio necesario implica una nueva actitud hacia el rol de los conceptos y la teora en las prcticas diarias. Contrario a la creencia normal de que la teora dista de la prctica, es en la prctica donde se encuentra la teora aplicada de la manera ms directa. En ocasiones escondida tras opiniones de tcnicos colocados ms all de las discusiones conceptuales. En este sentido, lo que se ha dado en llamar manejo adaptativo, se va imponiendo, poco a poco, en los medios especializados donde el progreso en la aplicacin y en el diseo y formulacin de polticas se basa en lecciones reales aprendidas por los diversos actores comprometidos. As, la flexibilidad en las polticas, leyes, reglamentos e instituciones comienza a emerger como una necesidad bsica para hacer viable una poltica. En los temas que consideramos importantes, en las decisiones generadoras de que un presupuesto sea sano, que un actor se catalogue como usuario y un grupo de poder ejerza presin sobre un tomador de decisin. En todas esas instancias encontramos visiones de mundo o teoras aplicadas en el da a da. Por ello, los instrumentos tcnicos deben dejar de concebirse como abstractos y ms all de lo poltico. Dichos instrumentos no son abstractos, sino usualmente materializan visiones polticas que aseguran la reproduccin social, a travs de hacer ciertas situaciones legtimas, evidentes por s mismas y ms all de la disputa, Bourdieu (1977: 164). Es, por ello, fundamental que los tcnicos participantes de la creacin e implementacin de polticas pblicas asuman una reflexividad responsable para identificar esos supuestos tericos en su trabajo. Y as, en consecuencia, puedan imaginar soluciones innovadoras basadas tambin en un anlisis responsable del pasado socioambiental y de los efectos de los experimentos en polticas desarrolladas en la regin.
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Dicho enfoque debe tomar en cuenta los cambios histricos a nivel global y regional, al estructurar el marco de accin de las polticas de recursos naturales. Hoy en da, la relacin entre la formulacin de polticas y el conocimiento tcnico ha cambiado. A partir de los aos 80s las clases medias de los pases de la regin comienzan a ampliar su base tcnico-poltica con profesionales los cuales ya no legitiman su accionar con una respuesta tecnicista a un problema pinsese, por ejemplo, en los modelos de extensin social inspirados por la revolucin verde- sino se comienza a valorar ms lo que es conocido como expertise. En este caso el conocimiento sobre una variedad de semilla, un medicamento aloptico, o el diseo de un puente ya no es suficiente para legitimar el rol del Estado y de los tcnicos asociados, a otras organizaciones, como ONGs internacionales u organismos multilaterales. Ya no es el conocimiento tcnico per se sino el conocimiento combinatorio de lo tcnico con la experiencia y el instinto de los actores conocedores de cmo funciona el sistema. La transicin fue facilitada, por una parte, por la abundancia de proyectos e iniciativas que intentaron flexibilizar y acercar al Estado a los ciudadanos. As se intentaba devolver el poder de decisin sobre los recursos naturales a las comunidades locales o al ciudadano en general; as como incentivar un comportamiento ambientalmente sano en las empresas o ciudadanos urbanos. Igualmente, la percepcin de una incapacidad pblica para liderar procesos complejos contribuy con esta transicin. Al pasar el discurso de una idea de Estado con poder centralizado, a un Estado habilitador del actuar de otros actores, Helmsing (2002), el experto o tcnico estatal dej de ser la voz dominante, o al menos dej de ser la nica voz escuchada, en la bsqueda de soluciones polticas a la problemtica socio-ambiental. Sin embargo, a pesar que se desea y pretende evolucionar del comando y control a sistemas ms flexibles, con mayores responsabilidades para los actores locales, comunales, regionales y no estatales. An hay resistencia de los tcnicos funcionarios a entregar autoridad a la sociedad civil. ste tambin es un proceso lento, que requiere seguimiento y manejo adaptativo permanente. Esta nueva forma de expertise ha sido colectivamente reconocida como necesaria para interpretar y actuar en el mundo moderno e interconectado, Strathern (2000). Al igual que el rol del tecncrata, el experto goza de un prestigio y legitimidad general, asegurndose que sus conocimientos sean no solo considerados, sino, aceptados completamente. Sobre la base de este prestigio en la arena de accin, los no-expertos reproducen, adaptan y refuerzan los lineamientos de los expertos, con el agravante de que en muchas ocasiones dichos lineamientos son poco reflexivos y ms bien se dan repeticiones abstractas de conceptos importados, en vez de ideas corregidas o mejoradas sobre la base de los xitos y obstculos presentados en la implementacin de polticas o proyectos anteriores. Es, a travs de estos circuitos de comunicacin y difusin de mecanismos, como los
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contenidos tcnicos de una poltica de recursos naturales adquiere materialidad y dinamismo en una sociedad. Esto implica que el expertise, en el caso de las polticas de recursos naturales no est circunscrito a los funcionarios estatales o lderes de proyectos sino cada vez ms adquiere una forma accesible a ciudadanos y a actores fuera del Estado. Como los captulos de este libro lo han demostrado, este tipo de expertise difuso es cada vez ms importante para la formulacin y definicin de polticas pblicas puesto que al ser materializado en documentos, leyes, conversaciones con actores sociales, charlas, talleres, etctera, tiene el poder de influenciar la manera cmo los ciudadanos presentan y enmarcan sus problemas. Igualmente, la forma mediante la cual los tomadores de decisin ofrecen soluciones, y la forma en que los tcnicos mismos participan de la produccin de estructuras socio-ambientales. Es por ello que, este llamado a la auto-reflexividad, debe comenzar por la forma misma en que concebimos una poltica pblica. Este es un tema en extremo delicado, y se hace necesario instruir a los actores de la sociedad civil sobre aspectos tcnicos a veces complejos. Tambin exige a los tcnicos a traducir su discurso a un lenguaje comprensible por la sociedad civil. La sociedad civil debe estar, por lo tanto, alerta al manejo de datos y experiencias de los cientficos y tcnicos.

POLTICAS

D E R E C U R S O S NAT U R A L E S Y M O D E L O S PA R A E N T E N D E R

S U F O R M AC I N

Las polticas pblicas pueden ser definidas como mecanismos a travs de los cuales ciertos valores son determinados y adoptados por una sociedad a travs de los mecanismos de autoridad de Estado, de acuerdo con Easton (1965). Tcnicamente se puede decir que consta de cinco elementos: poblaciones meta -nuevamente nos enfrentamos a temas ticos profundos-: Cul es la poblacin meta de una poltica de recursos naturales? Es la sociedad civil?, son los cientficos, o los grupos conservacionistas de la sociedad opulenta? De la misma manera, objetivos o problemas a ser resueltos, reglas, lgicas y supuestos de dichas reglas, y prcticas y organizaciones a travs de las que se implementan, segn Schneider e Ingram (1997). Una vez que los servidores pblicos o la sociedad civil detectan un problema determinan una serie de pasos para resolver dicho problema. Por ejemplo, alto grado de contaminacin de las aguas, o una creciente tasa de deforestacin. Luego seleccionan un grupo de personas, una comunidad, un sector; los cuales deben modificar su comportamiento para que el problema se resuelva o deje de existir (las poblaciones meta). A continuacin una serie de reglas o lgicas para la accin son adoptadas y descritas en los documentos o estudios que sustentan las reglas o lgicas propuestas, -por ejemplo, si las personas tienen un incentivo econmico no contaminaran el ro, o si se concientiza
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sobre los usos no maderables del bosque la deforestacin puede ser disminuida-. Estas reglas estn topadas con presunciones acerca de los individuos, del tipo de conocimiento que se debe valorar, de los recursos naturales que son crticos, etctera. Finalmente, las reglas adquieren un poder universal al ser aplicadas sobre poblaciones meta en general y no de forma casustica. Tambin, sin excepciones ms all de las que se definan en la poltica misma. Un ejemplo clsico, en Costa Rica, de este procedimiento se aplic cuando se crea el sistema de Certificados de Abono Forestal por Adelantado (CAFA). Exista un incentivo de reforestacin pero que requera de tener recursos para hacer la inversin en la plantacin y por lo tanto, exclua a las poblaciones campesinas de menores recursos. Detectado este problema, se ensay adelantar el dinero del incentivo, contra avances en la plantacin comprometida, seleccionando las organizaciones de base de la comunidad de Hojancha para probar el sistema. Con el resultado positivo del mecanismo de adelanto, el sistema se generaliz en el resto del pas. En todo este proceso, el expertise juega un rol central en la creacin de categoras que individualizan cada uno de los cinco elementos descritos. El expertise tiene el poder de determinar las dimensiones reales de un problema, las soluciones ptimas del mismo, las poblaciones meta, y los intereses y preferencias de dichas poblaciones. En Centroamrica, dicho poder es crtico dado un muy limitado canal de comunicacin sistemtico entre los tcnicos y expertos involucrados en la produccin de polticas y los ciudadanos. Siguiendo con el caso de Hojancha, el expertise estaba presente en elementos tales como la operacin previa de un proyecto de investigacin permitiendo a la comunidad experiencia en la seleccin de las especies y en tcnicas de plantacin. As como viveros para abastecer plantas de buena calidad, y la presencia de un grupo de lderes locales, formados en un proceso de largo plazo en un proyecto de cooperacin internacional el cual funcion previamente. Considerando esta simplificacin conceptual de los contenidos de una poltica pblica, autores y analistas han desarrollado diferentes modelos para entender el proceso de formacin y aplicacin de los cinco elementos descritos. A continuacin presentamos un contraste entre dos modelos que pretenden comprender cmo funciona dicho proceso. Primero, el modelo tradicional que identifica cinco etapas en el proceso de formacin de polticas pblicas y que ha sido utilizado en el prrafo tras-anterior para describir el proceso de configuracin de cada uno de los elementos de una poltica pblica. Una segunda propuesta la cual es alternativa est inspirada en la adaptacin y la inclusin social como principios transversales.

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FIGURA 1 Modelo de las etapas en la formulacin de polticas pblicas (dominante)

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Este contraste pretende orientar al lector en cuanto a la posibilidad de visibilizar modelos alternativos a la usanza actual. Cualquier estudio detallado sobre la creacin e implementacin de polticas pblicas termina demostrando las complejidades y la no-linearidad con las cuales dichas polticas son producidas. Aunque el ciclo de polticas pblicas tan mencionado en la literatura sirve como una gua terica, en la realidad, el proceso es infinitamente ms complejo y con regresiones, desviaciones, y cambios que no pueden ser explicados ni anticipados con este modelo (podramos entonces tambin hablar de un proceso adaptativo en la formulacin en trminos reales). Con distintas variaciones dicho ciclo ha sido conceptualizado de la siguiente manera: identificacin de un problema socio-ambiental, creacin de agenda poltica, formulacin de las polticas, implementacin, evaluacin y seguimiento. Algunos autores clsicos en la literatura anglosajona sobre polticas pblicas incluyen Theodore Lowi (1964), Austin Ranney (1968), Harold Laswell (1970) y John Kingdon (1984). Aunque, evidentemente, este modelo clsico es una abstraccin conceptual, su uso ha sido tan amplio que en la prctica muchos tomadores de decisin terminan imaginando el proceso como si en efecto ocurriese de dicha manera. Investigaciones de especialistas en polticas pblicas, en diversas sociedades, han tomado dicho modelo y tratado de utilizarlo para entender el proceso de creacin de una poltica especfica. El resultado ha sido una serie de estudios los cuales han encontrado: Primero, que las etapas como tales son casi inexistentes y que ms bien identifican actos puntuales -aprobacin de una ley, publicacin de un estudio- los cuales no son ms que momentos simblicos de procesos mucho mas amplios y complejos. Segundo, la linealidad temporal no es tal. Las polticas normalmente pasan por distintos espacios institucionales, se devuelven, se re-definen, se vuelven a colocar en espacios
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institucionales, se negocian con diferentes actores, etctera; incluso estos procesos se montan entre perodos legislativos o presidenciales en que los equilibrios de fuerzas y el poder de los intereses difiere. Tercero, el feedback que se supone debe existir entre la etapa de implementacin y la identificacin de una problemtica socio-ambiental es muy limitada. Si llega se asume que dicha informacin es solo til para re-iniciar el proceso y no para informar el accionar diario de los implementadores de poltica. Aqu es dnde se echa de menos la institucionalizacin del monitoreo de polticas, el cual permite evaluar permanentemente el camino seguido. Cuarto, dichas etapas favorecen una visin de la formulacin de polticas que enfatiza el papel del Estado e invisibiliza el poder y la influencia mayor o menor de muchos actores que de hecho estn participando del proceso. Estas limitaciones del modelo derivan, entre otros elementos, de que el proceso de definicin y aplicacin de polticas comprime el pasado y el futuro. Por una parte, las polticas toman hechos del pasado, situaciones ya dadas, que han generado prcticas de documentacin, medidas administrativas, y organizacin de instituciones. Al mismo tiempo, materializan las creencias existentes, las relaciones de poder, las tendencias nacionales e internacionales y las ideologas dominantes en las sociedades. Por otro lado, con sus prescripciones de comportamiento -para ciertos grupos- las polticas pblicas se orientan hacia el futuro, bajo la expectativa de la existencia de una institucionalidad que respaldar dichas prescripciones. Reconociendo estas complejidades y las limitaciones practicas del ciclo de las polticas pblicas, Martha Feldman y Anne Khademian (2005) proponen pensar en el proceso de produccin de polticas y su implementacin; ms bien a travs de los principios de inclusin social y del manejo adaptativo. Esta propuesta se resume en el siguiente grfico donde se puede observar que el proceso es iterativo, y que est en manos de un grupo diverso de actores, el cual sistemticamente confluye para la elaboracin, implementacin y seguimiento de las polticas, en nuestro caso, de recursos naturales. Es, en estos procesos iterativos, donde la reflexividad aludida anteriormente puede ser el factor crtico que cristalice los cambios que, constantemente, se aluden como indispensables para lograr metas de equidad y sostenibilidad.

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FIGURA 2 Modelo inclusivo y adaptativo de la formulacin de polticas (alternativo) adaptado de Feldman y Khademmian 2005

En este proceso iterativo de anlisis, implementacin y reformulacin los expertos juegan un papel crucial. Aunque se tienda a pensar en los polticos y quienes detentan el poder formal como poseedores de todo el control. Podemos asumir que, generalmente, los expertos y tcnicos no tienen un inters personal directo o inmediato en la elaboracin de la poltica sino, su conexin con la misma, se genera a travs de su prctica profesional. Por ello, no resulta extrao que se espere que la auto-reflexividad propuesta se centre en el conocimiento y las tcnicas con las cuales los expertos participan en los procesos de polticas de recursos naturales. A este conocimiento le hemos denominado expertise. Como tal no es un producto hermtico de existencia previa a la determinacin de problemas por resolver, ni est definido exclusivamente por la tcnica. Por el contrario, ms bien parece ser que el expertise es un cuerpo fluido y abierto de ideas y conceptos que incluyen el instinto y el conocimiento tcito con una fuerza productiva muy importante. Actualmente el expertise se sustenta en redes de actores con asimetras de poder, y donde la construccin de valores y significados sociales, el ejercicio de la ciudadana y la construccin de identidades ocurren simultneamente. No debemos ser ingenuos al pensar que el expertise sea neutral, aunque lo pretenda. En muchos casos, el expertise tcnico-cientfico se asocia explcita o implcitamente con algn grupo de inters. De esa forma trata de mantener o mejorar una posicin de poder.

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Por ello, los tcnicos que participamos en dichas redes debemos de reflexionar no slo sobre la racionalidad, y/o objetividad del conocimiento, sino sobre las formas en que el expertise es construido, materializado, difundido, distribuido y reproducido en instancias concretas y casos especficos (Barth 2002:9). Es, esa orientacin, la que permitir que las polticas pblicas puedan ser formuladas de manera ms realista, equitativa y sostenible y ayudar a no ignorar el papel de las medidas tcnicas en la creacin del orden socio-ambiental de nuestra regin. As, podremos trascender la tendencia a presentar dichas condiciones, como situaciones dadas e inmutables, o presentar la tcnica como exclusivamente circunscrita al mbito cientfico o tecnolgico, y abstrada de la discusin poltica y del poder (Ferguson 1990). Con este espritu el presente volumen ha sido compilado. El objetivo ha sido generar un cuerpo compacto de ideas y experiencias ensayadas en la regin. As como perspectivas sobre procesos histricos vividos en la regin como tal, y por distintos pases dentro de ella. Las experiencias vertidas en estos textos deben servir como base para un compromiso crtico y reflexivo de nosotros/as los/as profesionales de la regin. La responsabilidad por el cambio en los patrones socio-ambientales no puede ser delegada slo en los sectores empresariales, locales, o estatales. El sector profesional y de expertos en la regin tambin tiene un compromiso de renovar sus instrumentos tcnicos, sus visiones de mundo, y sus propias culturas de expertise. Para involucrarse no como espectadores o manejadores, sino como parte activa de una sociedad y de diversos ecosistemas que, da a da, son modelados por la actividad antropocntrica. Es esta responsabilidad, la que tambin nos lleva a propiciar procesos inclusivos, no slo hacia nosotros mismos, sino tambin hacia grupos de actores cuya participacin hemos tendido a obstaculizar e incluso, impedir de manera explcita o implcita. Esperamos que este libro provea a los lectores de instrumentos, conceptos, ideas, o simplemente provocaciones. Ello, para fomentar una actitud crtica y auto-crtica que facilite la re-definicin del mbito poltico a travs de instrumentos tcnicos ms equitativos, de respeto a la diversidad, y de la democratizacin de la gobernanza de los recursos naturales.

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B IBLIOGRAFA
Barth, F. An Anthropology of Knowledge. Current Anthropology 43:1-18. 2002. Bourdieu, P. Outline of a Theory of Practice, 16 edition. Outline of a Theory of Practice. Cambridge: Cambridge University Press. 1977. Dezalay, Y., and B. G. Garth. The Internationalization of Palace Wars: Layers, Economists and the Contest to Transform Latin American States. Chicago: University of Chicago Press. 2002. Escobar, A. Encountering development: the making and unmaking of the Third World. Princeton: Princeton University Press. 1995. Ferguson, J. The Anti-Politics Machine: "Development," depolitization, and bureaucratic power in Lesotho. Cambridge: Cambridge University Press. 1990. Helmreich, S. Digitizing 'Development': Balinese water temples, complexity and the politics of simulation. Critique of Anthropology 19:249-265. 1999. Helmsing, A. Decentralisation, enablement, and local governance in low-income countries. Environment and Planning 20:317-340. 2002. Ingram, H., and A. Schneider. "Constructing Citizenship: The Subtle Message of Policy Design," in Public Policy for Democracy. Edited by H. Ingram and S. R. Smith. The Brookings Institution. Washington D.C.: 1993 Lasswell, H. D. The Emerging Conception of the Policy Sciences. Policy Sciences 1:3-14. 1970. Latour, B. Politics of Nature: How to Bring the Sciences into Democracy. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. 2004. Lemos, M. C., and A. Agrawal. Environmental Governance. Annual Review of Environment and Resources 31:297-325. 2006. Mosse, D. The Rule of Water: Statecraft, Ecology and Collective Action in South India. Oxford: Oxford University Press. 2003. Is Good Policy Unimplementable? Reflections on the Ethnography of Aid Policy and Practice. Development & Change 35:639-671. 2004. Nederveen Pieterse, J. My Paradigm or Yours? Alternative Development, PostDevelopment, Reflexive Development. Development and Change 29:343-373. 1998. Schneider, A., and H. Ingram. Policy Design for Democracy. Lawrence: Kansas University Press. Kansas. 1997 Strathern, M. Audit Cultures: Anthropological studies in accountability, ethics, and the academy. London: Routledge. 2000.
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PARTICIPANTES

EN ESTA

P UBLICACIN

Un connotado equipo de investigadores, acadmicos, probados funcionarios, defensores de la biodiversidad y la conservacin de la naturaleza, con amplia experiencia hace el honor de participar en esta valiosa publicacin. Ellos son: Andrea Ballestero, Antroploga costarricense. Actualmente realiza sus estudios de doctorado en la Universidad de California-Irvine (EE UU). aballes@uci.edu Cuenta con dos maestras, una en Polticas de Recursos Naturales, University of Michigan-EE UU y otra en Legislacin Ambiental de la Universidad para la Cooperacin Internacional-Costa Rica. Tiene ms de diez aos de experiencia en asesora, investigacin, y proyectos para el fortalecimiento de capacidades en la gestin pblica, solidaria y sostenible de los recursos naturales. Realiza sus investigaciones en Costa Rica y Brasil donde est analizando los cambios estructurales en la valoracin social y econmica del agua, a travs de polticas pblicas y conocimiento cientfico producido internacionalmente. Ha realizado consultoras para diversas organizaciones nacionales y multilaterales en Amrica Latina e impartido cursos cortos de capacitacin as como de docencia universitaria. Milka Barriga Machicao, Economista boliviana. Actualmente es asesora en gobernanza ambiental para la Gerencia de la Red Regional de Bosques Modelo para Iberoamrica y El Caribe. Tiene el grado de Mster en Proyectos para el Desarrollo, otorgado por la Universidad Andina Simn Bolvar en Bolivia, y el de Magister Scientae en Socioeconoma Ambiental, otorgado por CATIE el ao 2004. Cuenta con 10 aos de experiencia profesional y se ha desempeado en el tema de las polticas econmicas para el desarrollo, tanto en entidades pblicas, como privadas. Ha desarrollado investigaciones sobre procesos de concertacin multi-actores en varios pases latinoamericanos. Jan Breitling, alemn, es instructor en el Departamento de Ambiente, Seguridad y Paz de la Universidad para la Paz, Costa Rica. Ingeniero Forestal del Instituto Tecnolgico de Costa Rica y M.Sc. en Ciencias Ambientales de la Universidad de Wageningen, Pases Bajos. Carlos Brenes Castillo, Socilogo costarricense, con una basta experiencia en el rea de manejo local de recursos naturales, adems, con experiencia en desarrollo rural, investigacin-accin-participativa (IAP), con nfasis en la revitalizacin de sistemas de conocimiento local. Tambin he desarrollado fuertes capacidades en el diseo de talleres, evaluaciones y planificacin participativa en el marco de coordinacin de equipos interdisciplinarios que buscan integrar la ciencia social con las ciencias
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naturales, bajo la filosofa del bien comn, su visin y sensibilidad. Tambin una persona activamente comprometida con el movimiento cooperativo. Es de resaltar el desarrollo de capacidades en comunicacin participativa, manejo alternativo de conflictos y con un slido conocimiento de la realidad centroamericana en especial a lo referido a pueblos indgenas y campesinos, adems con experiencias en frica, Asia y Sur Amrica. Claudio Cabrera Gaillard, Ingeniero Agrnomo en Recursos Naturales Renovables, con estudios superiores en Manejo de Bosques Tropicales en Montpellier, Francia. Ha sido profesor e investigador en Universidad San Carlos de Guatemala, Universidad Rafael Landivar, Universidad del Valle de Guatemala y en Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO. Ha desempeado varios cargos pblicos, entre ellos en el Instituto Nacional de Bosques, INAB y en el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin. Ha sido consultor para distintos organismos nacionales e internacionales, especialmente en temas de polticas pblicas ambientales, silvicultura y manejo de bosques naturales, competitividad del sector forestal y economa ambiental. Pertenece a la organizacin Instituto de Incidencia Ambiental y desde ah impuls la actualizacin del Perfil Ambiental de Guatemala. Actualmente es Viceministro de Agricultura, Recursos Naturales Renovables y Alimentacin del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA). Jos Joaqun Campos, Costarricense. Actualmente es Subdirector General y Director de Recursos Naturales y Ambiente del CATIE. Ostenta la Ctedra Latinoamericana de Manejo Diversificado de Bosques Tropicales. Es adems Presidente del Directorio de la Red Regional de Bosques Modelo para Amrica Latina y El Caribe; y miembro del Directorio de la Red Internacional de Bosques Modelo (a nivel mundial). Es profesor adjunto de la Universidad de Laval. Ha realizado ms de 90 publicaciones. Obtuvo su Doctorado en Ciencias Forestales de la Universidad de Oxford, Inglaterra. Jaime Arturo Carrera C, Vicerrector General Universidad Rafael Landvar (2004-2007). Decano de la Facultad de Ciencias Ambientales y Agrcolas de la Universidad Rafael Landvar, 2004. Ha sido consultor de temas y polticas ambientales, coordinador de la Oficina en Guatemala del Proyecto RUTA-UTN/Banco Mundial. Y participado en el Plan Estratgico del Instituto Guatemalteco de Turismo. Asesora para el componente de Desarrollo Rural del Plan VISION-PAIS IARNA-URL, 2006. Miembro del Equipo de Caracterizacin de los Actores Sociales y la Situacin del Parque El Mirador en apoyo al Instituto de Anlisis y Resolucin de Conflictos de la Universidad George Mason de Washington D.C., TNC durante el ao 2004. Representante de las Universidades en la Junta Administradora del Fondo para la Conservacin-FONACON, 2004-2006. Presidente del Instituto de Incidencia AmbientalIIA entre el ao 2000 y a marzo 2004. Presidente del Tribunal de Honor del Colegio de Ingenieros Agrnomos durante el bienio 2000-2002. Representante de las Universidades
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en el Instituto Nacional de Bosques-INAB de 1997 1999. Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros Agrnomos de Guatemala, de 1985 al 86. Presidente de la Asamblea de Presidentes de los Colegios Profesionales de Guatemala, en 1986. En el mbito de las publicaciones stas son numerosas en temas especializados como la agricultura, el mercado de tierras, desarrollo humano rural entre otros. Ren Castro Salazar, Ingeniero civil costarricense, posgraduado como especialista en economa ambiental y recursos naturales. Es profesor asociado del INCAE Business School. Obtuvo su doctorado en la Universidad de Harvard, en la cual tambin obtuvo una maestra. Ha desempeado diversos puestos pblicos en Costa Rica: Ministro de Ambiente y Energa, Viceministro de Gobernacin, Director Nacional de Transportes, Presidente del Consejo Municipal de San Jos. Ha laborado como consejero para el Banco Mundial, el Banco Internacional para el Desarrollo, el Instituto Harvard para el Desarrollo Internacional, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional. Se desempea como consultor internacional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde 1998. Ha trabajado y dictado conferencias en ms de 60 pases. Olga Marta Corrales, Costarricense, profesora del programa de maestra en socioeconoma ambiental del CATIE. Actualmente es Gerente General de la Red Regional de Bosques Modelo para Iberoamrica y El Caribe. Obtuvo su maestra en polticas pblicas de la Universidad de Duke, Carolina del Norte; y su Licenciatura en Derecho de la Universidad de Costa Rica. Realiz estudios en economa ambiental en la Universidad de Harvard. Previo a su retorno a la Academia, fue especialista ambiental para el Banco Mundial por ocho aos, y oficial nacional de ambiente y energa para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Ronnie de Camino, Ingeniero Forestal, Economista, Dr. en Economa y Manejo Forestal. Actualmente es Profesor de la Universidad para la Paz y ha sido Prof. de CATIE, del Instituto Tecnolgico de Costa Rica, del CIDIAT de Venezuela, de la Universidad de Chile y de la Universidad Austral de Chile. Ha trabajado en reforestacin, manejo forestal, desarrollo de comunidades y polticas de recursos naturales en la mayora de los pases de America Latina, con especial nfasis en Centroamrica. Ha sido consultor de FAO, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, AID, GTZ, as como de varias empresas privadas. Tambin fue miembro fundador de la Junta Directiva de CIFOR, miembro de la Junta de la Fundacin Tropenbos, miembro de la National Forest Programme Facility de FAO, del CEC de la UICN y de otras directivas internacionales. Juventino Glvez, Cuenta con 16 aos de experiencia profesional y acadmica en la planificacin y manejo de recursos naturales y reas protegidas; diseo, ejecucin y evaluacin de polticas, programas y proyectos.

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Durante su carrera, el Ing. Glvez ha ocupado puestos cruciales desarrollando mecanismos innovadores de conservacin de la biodiversidad en Guatemala, como asesor en polticas ambientales para el proyecto IRG-FIPA del programa ambiental de USAID; y en cargos de direccin como le correspondi en el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente de la Universidad Rafael Landvar. Pascal Girot, Se desempea, actualmente, como Coordinador del Programa Regional de la Oficina para Mesoamrica de la Unin Mundial para la Naturaleza (UICN). Ha trabajado como consultor internacional durante los ltimos 18 aos con trabajos para el PNUD, PNUMA, BID, FAO, y la UICN. Ha contribuido en temas de polticas ambientales, en particular relacionadas con reas Protegidas y Ordenamiento Territorial. Tiene experiencia en temas gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe. Ha participado en misiones post-desastres en la India, Argentina, Bolivia y Centroamrica. Con experiencia amplia, en particular, como consultor en Centroamrica y el Caribe, Hait. Lleva 20 aos viviendo en Costa Rica, y es catedrtico de la Universidad de Costa Rica, luego de mediar en el conocimiento acadmico durante ms de 15 aos en la Escuela de Geografa. Ha dado cursos en temas como: Ordenamiento Territorial, Gestin Ambiental, Gestin de Riesgos y Geografa Econmica. Tambin se ha dedicado a la construccin de conocimientos al ejercer como Coordinador Programa de Postgrados, Facultad de Ciencias Agrcolas y Ambientales-URL; y como docente en la Facultad de Agronoma-Universidad de San Carlos de Guatemala-USAC y Escuela Nacional Central de Agricultura-ENCA. Ha sido consultor en numerosas instituciones y programas donde ha impulsado mecanismos como los de concesiones forestales en la Reserva de Biosfera Maya en Peten, y el proceso nacional de coadministracin de reas Protegidas; ha estado siempre activo en los temas forestales, en recursos naturales y biodiversidad donde ha sido notable su liderazgo. Juan Carlos Mndez, Es especialista en Desarrollo Rural y en polticas de manejo de Recursos Naturales. Posee 18 aos de experiencia liderando programas de desarrollo relacionados con la cooperacin tcnica y financiera internacional en Centroamrica. Su experiencia tcnica, tanto como consultor internacional, como funcionario de Gobierno incluye: polticas de desarrollo, planificacin estratgica, formulacin y evaluacin de proyectos, desarrollo y fortalecimiento institucional, planes de descentralizacin y modernizacin institucional, competitividad de la agricultura, economa ambiental y de recursos naturales, economa agraria y del desarrollo rural, entre los principales. Actualmente es el representante para Centroamrica de Internacional Resources Group, con sede en Washington DC, USA, recientemente fungi como jefe del proyecto de
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fortalecimiento institucional en polticas ambientales de USAID en Guatemala. Cuenta con un doctorado en economa del desarrollo agrario y rural de la Escuela Superior de Agricultura de Montpellier en Francia y un Master in Science, en agricultura y recursos econmicos de la Universidad del Estado de Oregon en USA. Eduard Mller, Mdico Veterinario, nacido en Costa Rica, tiene un Doctorado en Reproduccin Animal de la Escuela Superior de Medicina Veterinaria de Hannover, RFA y una Maestra en Ciencias del Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE) en Costa Rica. Es fundador y rector de la Universidad para la Cooperacin Internacional en Costa Rica. Actualmente tambin es vicepresidente de la Comisin Mundial de reas Protegidas de UICN, Regin Centroamrica, miembro del Consejo Consultivo Internacional del Programa Hombre y la Biosfera (MaB) de UNESCO y Mensajero de Cambio Climtico de The Climate Project - Al Gore. Tiene una amplia trayectoria acadmica y profesional especialmente en el mbito latinoamericano, desempendose en diversos campos, entre estos, la gerencia y evaluacin de proyectos de conservacin y desarrollo, reas protegidas, gestin y planificacin del desarrollo local sostenible, turismo sostenible, eco y agroturismo, sistemas sostenibles de produccin, desarrollo sostenible, manejo de vida silvestre, sistemas de generacin de ingresos alternativos, desarrollo local y combate a la pobreza, gestin y desarrollo de reservas de biosfera, uso sostenible de biodiversidad y cambio climtico. Ha dirigido varios proyectos en diversos pases de Amrica Latina. Es autor de ms de 50 publicaciones tcnicas y cientficas. Ha impartido seminarios, cursos y talleres en ms de 25 pases. Leda M. Muoz, Obtuvo un Postdoctorado en epidemiologa, Cornell University, Nueva York. Ph.D. en nutricin humana, Universidad de California, Davis. Adems es Magster Scientae, en fisiologa, de la Universidad del Estado de California y anteriormente BSc. en biologa, Universidad de Costa Rica. Es la Coordinadora de Investigacin del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible Consejo Nacional de Rectores-Defensora de los Habitantes en San Jos, Costa Rica. www.estadonacion.or.cr Fue Vicerrectora de Accin Social en el perodo 1996-2004. Es Catedrtica e Investigadora de la Universidad de Costa Rica. Oscar Nuez Saravia, Ingeniero Agrnomo en Recursos Naturales Renovables, con estudios superiores en Silvicultura y Manejo de Bosques Tropicales (Vicosa, Minas Gerais, Brasil). Ha sido profesor e investigador en la Universidad San Carlos de Guatemala y en la Universidad Rafael Landivar. Se ha desempeado como asesor y gerente de entidades no gubernamentales vinculadas a la administracin y manejo de reas protegidas, entre ellas la Organizacin Defensores de la Naturaleza. Ha sido impulsor de mecanismos de comanejo y sostenibilidad financiera para la gestin de reas
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protegidas y manejo de biodiversidad, esquemas de pago por servicios ambientales, as como para la incidencia poltica y financiera a favor de la gestin ambiental. Ha sido tambin asesor tcnico en aspectos de silvicultura y manejo de bosques, para distintos organismos nacionales e internacionales y en entidades privadas. Mario Paiz, Ingeniero Agrnomo, con estudios superiores en Manejo de Bosques Naturales (CATIE, Costa Rica). Actualmente se desempea en el Fondo de Tierras, organismo encargado de los aspectos de acceso a la tierra en Guatemala. Ha sido docente e investigador en la Universidad Rafael Landivar de Guatemala. Se ha desempeado en cargos pblicos especialmente en el Servicio Forestal de Guatemala. Ha realizado estudios y proyectos en materia de manejo de bosques naturales y de sistemas agroforestales. Ha sido un impulsor del programa de incentivos forestales en Guatemala. Ogden Rodas Camas, Profesional guatemalteco en el rea de los recursos naturales renovables, con nfasis en manejo de cuencas hidrogrficas. Realiz estudios tcnicos y de licenciatura en la Universidad de San Carlos de Guatemala y de maestra en Costa Rica (CATIE, Turrialba). Ha realizado cursos de especializacin en temas relativos a los recursos naturales renovables, con nfasis en Conservacin de reas Naturales Protegidas y en Gestin y Desarrollo de Cuencas Hidrogrficas, en Mxico, Italia y Venezuela. En su desempeo profesional cuenta con 17 aos de experiencia, desempeando cargos y funciones en instituciones pblicas, no gubernamentales y en organismos internacionales. Adicionalmente ha sido consultor para organismos nacionales e internacionales y docente investigador, en las Universidades San Carlos de Guatemala, Rafael Landvar, FLACSO y en la Escuela Nacional Central de Agricultura. Sus temas de mayor dominio y experiencia son la planificacin del uso de la tierra, estudio y manejo de recursos naturales, manejo de cuencas, ordenamiento territorial, poltica y planificacin forestal, la formulacin, ejecucin y evaluacin de programas y proyectos y el fortalecimiento institucional y organizacional y la valuacin de bienes inmuebles. Jorge Rodrguez Quirs, Ingeniero Agrnomo, especialista en bosques costarricense. Actualmente es Viceministro de Ambiente y Energa, as como Presidente de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) Estudi en Chapingo, Mxico donde alcanz su grado de ingeniero. Tambin es graduado del Programa Ejecutivo de Evaluacin de Proyectos e Impacto Ambiental, INCAE con nfasis en tcnicas modernas de formulacin y evaluacin de proyectos, desde el punto de vista econmico, financiero y social. En su formacin se destaca tambin ser graduado del Programa de Gerencia Sostenible, SMP, INCAE, Business School, en el 2005.
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Fue premiado con La Simiente del ao 2000 en el rea del Desarrollo de los Recursos Naturales, mximo galardn que concede el Colegio de Ingenieros Agrnomos dentro de sus miembros anualmente. Tambin se le honr merecidamente con el nombre de Jorge Rodrguez al II Congreso Forestal Centroamericano, realizado en San Pedro Sula, en Junio del 96, el cual tuvo como lema La Forestera Social: una opcin para el Desarrollo Sostenible, como reconocimiento al apoyo, fortalecimiento y desarrollo del sector forestal centroamericano. Denominado Vice-Presidente del XI Congreso Forestal Mundial, celebrado en Antalya, Turqua; del 13 al 22 de octubre de 1997. Ricardo Ulate Chacn, Egresado de Licenciatura en Relaciones Internacionales, en las especialidades de Poltica Exterior y Comercio Internaconal, Universidad Nacional, Heredia. Ha cursado estudios de Derecho intermedios en la Universidad de San Jos. Participacin en numerosas reuniones, talleres, seminarios y conferencias internacionales en temas de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como delegado oficial de Gobierno de Costa Rica o bien como Experto Invitado, incluyendo la Comisin de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, el Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques, la negociacin del Acuerdo Internacional sobre Maderas Topicales, Conferencias de las Partes de las Convenciones Ambientales Globales (CDB, CCC). En calidad de Director de Cooperacin Internacional del Ministerio de Ambiente (2004-2005) y Asesor de Despacho del Ministro de Ambiente y Energa (2002-2006) fungi como Punto Focal Poltico ante numerosas agencas, proyectos y organismosregionales (CCAD) e internacionales (OEA, GEF, BID, BM, etc.) Recientemente ha estado involucrado en el seguimiento del dilogo internacional sobre "Deforestacin Evitada" y mercados de carbono dentro del marco de la Convencin de Cambio Climtico, como representante del Ministerio de Ambiente y Energa, donde se desempea como Consultor y Asesor del Despacho del Viceministro.

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