QU SON Y QU ENGLOBAN LAS POLTICAS PBLICAS?

ALGUNOS APORTES TERICOS

QU SON Y QU ENGLOBAN LAS POLTICAS PBLICAS? ALGUNOS APORTES TERICOS Celso Ivn Olivarra Nez 09/agosto/2012 INTRODUCCIN Las polticas pblicas tienen relevancia notable en los mbitos de las sociedades modernas dado que son los instrumentos que emplea el Estado para lograr el desarrollo equilibrado de la sociedad en su conjunto. Existe una amplia literatura en torno a las polticas pblicas que intentan reivindicar su papel en el contexto social. Andr-Noel Roth Deubel parte de esquemas tericos y prcticos pero profundiza en la parte prctica, donde explica como las polticas pblicas pueden ser motores capaces de atenuar la complejidad de los problemas, de tal modo que el investigador colombiano sostenga que: Una poltica pblica designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth Deubel, 2006: 27). Roth Deubel establece una serie de Herramientas para el anlisis de las polticas pblicas al tiempo que rescatamos la del polcy cycle, propuesta por Jones (1970) y retomada por Menning y Thoenig (1992), en la que distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una poltica pblica: identificacin de un problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin (Ibid: 49). A lo que habra que agregar la existencia de una dimensin espacio- temporal, es decir, que la implementacin de dichas polticas debera tomar en cuenta el contexto y la raz del problema que se pretende colocar en la agenda pblica. Un caso muy comn es que las administraciones de gobierno federal, estatal, municipal- duran entre tres y seis aos, por lo que se debe tener cuidado de qu problemas enfrentar y observar que la ausencia de voluntad poltica no es ajena a este tema. De ah que las polticas tiendan al fracaso. Luis F. Aguilar Villanueva Luis F. Aguilar Villanueva hace un estudio introductorio sobre la hechura de las polticas pblicas en donde el rasgo ms notable es el abordaje terico sobre el origen de estas y de cmo han sido aplicadas en contextos diversos. Aguilar Villanueva parte de la definicin de conceptos como estado, poltica y pblico, y cmo estos conceptos una vez concatenados, dan origen a otras categoras: poltica educativa, econmica, etc. Es necesario sealar que existe una dicotoma en la ciencia poltica/administracin en virtud de que los polticos deciden y los administradores ejecutan, por lo tanto, seala Aguilar

Villanueva que, la decisin (gubernamental) de la poltica era el punto ciego de la administracin pblica, sua priori. Cmo realizar lo decidido, no cmo y por qu se lleg a la decisin, era el campo terico propio de la administracin pblica (Aguilar Villanueva, 1996: 17). El investigador observa la existencia de dos Estados: el superautnomo y el pluralista. En el primero, el crecimiento del estado y la expansin de su aparato gubernamental fueron seal de que las grandes actores y poderes sociales, a cuya dinmica se sometan las polticas, eran incapaces de resolver muchas cuestiones sociales, y en el fondo, incapaces de garantizar el orden y bienestar pblico (Ibid: 19). En tanto que en el segundo, la decisin de las polticas al centro de la teora poltica y administrativa. [] La progresiva pluralidad, diferenciacin y autonoma de los grupos ha ido desmantelando la tradicional visin colectivista-masista de la poltica (Ibid). El Estado obeso no garantizaba la participacin social en los escenarios de elaboracin de polticas sino que estas se daban de forma vertical, sin diagnsticos previos y tcnicos, que contrastaban muchas de las veces con la realidad y los contextos. Por lo tanto, el concepto de poltica resulta de una construccin que selecciona, destaca, articula e integra ciertos elementos de su proceso observable (Ibid: 22). Charles Lindblom Charles E. Lindblom, en su trabajo La ciencia de salir del paso, (The Science of Muddling Trough, 1959) y retomado por Aguilar Villanueva, expona un estudio en el que pretenda observar el comportamiento de las polticas pblicas al ser aplicadas por los administradores de ah que la idea parta de a la raz o por las ramas (RacionalExhaustivo [a la raz] y las comparaciones sucesivas limitadas [por las ramas]) en donde sealaba que: Para problemas complejos, el primero de estos enfoques es imposible. Se le puede describir, pero no se le puede utilizar ms para problemas relativamente simples y aun as slo en forma modificada. Supone capacidades intelectuales y fuentes de informacin que los hombres simplemente no tienen, por lo que es absurdo emplearlo como enfoque para elaborar poltica cuando el tiempo y el dinero que se puede asignar a un problema de poltica son limitados (Lindblom, 1959:203, retomado por Aguilar Villanueva, 1996). Para Lindblom resultaba importante hacer un contraste entre los dos enfoques puesto que cada uno posea particularidades bastantes marcadas y daban mucho que desear. Por ello, adverta Lindblom: En este trabajo propongo clarificar y formalizar el segundo mtodo, mtodo al que la literatura ha prestado muy poca atencin. Este se podra describir como el mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas. Lo contrastar con el primer enfoque, que podra llamarse el mtodo racional- exhaustivo u omnicomprehensivo (rational-comprehensive method) (Ibid: 205). Finalmente, Lindblom estableci las diferencias entre cada uno. En el primero (Racional- exhaustivo o, a la raz), se observaba una clarificacin de valores u objetivos, distintos de y usualmente previos al anlisis emprico de polticas alternativas; la formulacin de polticas se basa en el anlisis de medios- fines: primero se aslan los fines,

despus se buscan los medios para lograrlos; la prueba de una buena poltica es que se puede comprobar que es el medio ms adecuado para los fines deseados; el anlisis es exhaustivo; se toma en cuenta cada factor pertinente importante y usualmente se basa en teora (Ibid: 205- 206). En tanto que para el segundo (comparaciones sucesivas limitadas o por las ramas), la eleccin de metas valorativas y el anlisis emprico de la accin necesaria para lograrlas no son distintos una del otro, sino que estn estrechamente interrelacionados; como los medios y los fines no son distintos, el anlisis medios-fines con frecuencia es inadecuado o limitado; la prueba de una buena poltica es normalmente que varios analistas estn de acuerdo acerca de una poltica; el anlisis es drsticamente limitado y una sucesin de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teora. (Ibid: 206). En sntesis: el asunto era simple: o ir a la raz del problema o tomarlo por las ramas, es decir, -que este ltimo- implicaba la ausencia de un diagnstico profundo y exhaustivo de la problemtica. Por ejemplo. La mayora de las polticas pblicas que se elaboran parten de diagnsticos cuantitativos (tal vez de la utilizacin de datos censales, de estadsticas y cifras macroeconmicas que reflejan otra realidad, ajena a la que est all afuera). De ah el fracaso de muchas de ellas al no ajustarse al problema real a la hora de su implementacin y ejecucin. Ir a la raz significa el conocimiento emprico, exhaustivo, palpable de la realidad que se pretende meter en la agenda pblica. Por tal razn muchos administradores fracasan en su intento a la hora de ejecutar los llamados programas sociales. C mo resolver el problema del desempleo? Dando empleos. Cmo resolver el problema del hambre? Dndole de comer a la gente. Cmo evitar que haya pobreza? Dndole dinero a los pobres. Este tipo de cuestionamientos y soluciones inmediatas resultan a veces ausentes de compromisos colectivos y especializados para hacer frente a realidades concretas que lesionan en mucho a poblaciones enteras. Hacia 1979, Lindblom, elabor un segundo trabajo titulado Todava tratando de salir del paso (Still Muddling not yet Trough), el cual sera una continuacin del anterior. En este trabajo, Lindblom pone nfasis en el incrementalismo en las polticas pblicas en que resalta que este es un patrn de comportamiento poltico. [al tratarse] del cambio poltico que ocurre a pasos pequeos, [en tanto] que vara slo en grados (Lindblom, 1979: 229, retomado por Aguilar Villanueva, 1996). En l, Lindblom estableci tres clases de anlisis: el incremental simple, en el que el anlisis que se limita a la consideracin de polticas alternativas que difieren solo incrementalmente de lo establecido; el incrementalismo desarticulado, en el que se caracteriza por un conjunto de estrategias interdependientes de simplificacin y selectividad, de los cuales el incremental es solo una y finalmente, el anlisis estratgico, el cual se limita a cualquier conjunto de estrategias calculadas o elegidas de liberadamente para poder simplificar los problemas complejos de polticas (Ibid: 229- 230). Lindblom expuso sus defensas sobre estas lneas y culminara con una propuesta sobre poltica incremental de la cual se puede observar que esta: 1. Cuando se acompaa de secuencias de ensayo y error es una exploracin inteligente; 2. Reduce los riesgos de la controversia poltica, animando a los perdedores a aceptar sus prdidas sin conmocionar todo el sistema poltico; 3. Ayuda asimismo a mantener el consenso general sobre los valores bsicos que la gente juzga necesarios para la aceptacin voluntaria y amplia del gobierno democrtico, dado que ningn asunto poltico los cuestiona crticamente (Ibid: 237).

Y por lo tanto, la poltica incremental [de manera abstracta], tiene un aspecto saludable (Ibid). Lamentablemente, hoy en da asistimos a un tipo de incrementalismo en el que los que definen la agenda, los que elaboran las polticas pblicas, han deshecho la propuesta original de esta poltica incremental. El ejemplo ms notable es la subasta que se observa en la arena poltica y que tiene su sede en las cmaras legislativas, donde cada grupo de poder expone u ofrece determinadas soluciones. Por un lado el poder a propone una solucin x a un problema determinado y al ver que es posible y en un afn de obtener adeptos, el poder b pretende sumarle a x una y de tal suerte que implique dar un poco ms ms que el primero y el poder c, por su parte quiere aportar ms que los otros dos y aporta una solucin z. En consecuencia, la resultante son simples polticas de ocurrencia que contradicen la tesis de que la poltica incremental [] tiene un aspecto muy saludable. Yehezkel Dror En 1964, Yehezkel Dror, public un estudio titulado Salir del paso, ciencia o inercia? (Muddling Trough, Science or inertia?), en el que plantea una justificacin de la toma de decisiones en poltica, proponiendo el mtodo de salir al paso, que se vea como una teora por dems reflexionada, pues esta habra de acercarse mucho ms a la realidad, en tanto que resultaba ser mucho ms precisa y se ajustaba ms a la naturaleza humana. As, Dror, se interrogaba acerca del sentido de elaboracin de polticas sucesivas limitadas y por lo tanto segn l- era necesario observar detenidamente las condiciones que limitan la validez de la tesis de la ciencia del salir del paso, el impacto de esta en la realidad a la hora de la toma de decisiones as como la de establecer un nuevo modelo normativo ptimo para la toma de decisiones. A comparacin de la tesis de Lindblom, el argumento central de Dror girara en torno a un nuevo modelo normativo el cual servira en la toma de decisiones de polticas pblicas. En este modelo se aprecia que, la toma de decisiones ptima implica un esfuerzo por aumentar su contenido racional, a travs de un ms amplio esclarecimiento de los objetivos, una bsqueda ms extensa de nuevas alternativas, intentos deliberados de elaboracin de expectativas, con limites explcitos, y la formulacin de criterios precisos de decisin(Ibid). Dicho modelo posee las siguientes caractersticas: a. La identificacin de alternativas, acompaadas de esfuerzo consciente por considerar nuevas alternativas y por promover la innovacin creativa de alternativas; b. El clculo preliminar de los resultados esperados (fijar fecha lmite); c. La prueba de esta poltica ptima ser que los analistas estn de acuerdo; d. Se est de acuerdo si el basta con ello o el problema amerita hacer el anlisis ms exhaustivo; e. Su composicin de racionalidad o extraracionalidad depender de la disposicin de teoras y de la naturaleza del problema; f. Se trata de mejorar la calidad de la toma de decisiones (Ibid). El estudio de las polticas pblicas se desarrollaba con tanta rapidez durante gran parte de la dcada de los cincuentas y finales de los setentas, al ser estos los periodos claves de donde surgiran a la postre gran cantidad de trabajos en torno a las polticas pblicas as como gran cantidad de expertos en la materia. Incluso, se abriran escuelas especializadas

que habran de cubrir la demanda del Estado en su afn de disear e implementar estrategias encaminadas a resolver problemticas latentes en sus territorios. Aunque por lo general el diseo estuvo adjudicado a tcnicos especializados y su ejecucin a los administradores, fue necesaria la incorporacin de vastos segmentos del mundo acadmico logrando en aos recientes la concrecin de cuadros transdisciplinarios y ciudadanos en la elaboracin de las polticas pblicas. Giandomenico Majone En 1978, Giandomenico Majone puntualizaba, en su estudio Los usos del anlisis de polticas (The Uses of Policy Analysis), en los anlisis prospectivos y retrospectivos. Majone advierte desde un principio sobre la racionalidad que impera en los anlisis de las polticas pblicas de tal modo que los analistas de polticas honran la racionalidad y la consideran su raison d etre[1] (Majone, 1978: 342, retomado por Aguilar Villanueva, 1996). En el que el anlisis fundamental estribara en dos tesis, por un lado, la hechura de las polticas es igual a la toma de las decisiones; [y] segundo, el propsito del anlisis es aportar hechos y pruebas en vez de evidencia y argumentos (Ibid). Majone tambin pone acento en las decisiones que implican una eleccin o juicio, realizado con base en los datos disponibles, entre cursos de accin bien definidos y cuyas consecuencias en varios estado de la naturaleza se comprenden razonablemente bien (Ibid: 346). No obstante, para los usos del anlisis de polticas pblicas resulta imperativo sealar que las polticas, una vez que se han alcanzado, tienden a convertirse en doctrinas, dirigen y justifican la accin gubernamental por algn tiempo, por lo que no pueden emprenderse a la ligera (Ibid: 347). Andr- Nel Roth Deubel Pero ser Roth Deubel, quien hablar ms adelante sobre la implementacin de las decisiones, en el que desde la perspectiva del anlisis de polticas pblicas, esta etapa es fundamental porque es ah que la poltica, hasta este entonces casi exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad << palpable>> (Roth Deubel, 2006: 107) y adems plantea un esquema en torno a los enfoques de implementacin para finalmente culminar con un modelo en torno a los estudios de dicha implementacin. La premisa de Roth Deubel parte de que las polticas pblicas estn diseadas, decididas e implementadas por hombres y mujeres que, a su vez, son afectados positiva o negativamente por ellas (Ibid: 108). Por lo tanto, la implementacin de las decisiones implica actores sociales tanto en la implementacin como en la evaluacin de las polticas pblicas. A la evaluacin la define como una prctica seria de argumentaciones basada en una informacin pertinente, [y que] permite precisamente opinar de manera ms acertada, con menos subjetividad, acerca de los efectos de las acciones pblicas ( Ibid: 135). Y por lo tanto, al referirse a la actividad evaluadora, esta permite entonces al Estado y a los gobernantes, y tambin a los ciudadanos, disponer de sus decisiones y acciones (Ibid: 137). Richard F. Elmore

Seguidamente, se expone un trabajo de Richard F. Elmore, Modelos organizacionales para el anlisis de la implementacin de programas sociales,[2] publicado en 1978, en donde el investigador puntualizaba que su preocupacin en torno a la implementacin de los programas sociales surge del reconocimiento de que las polticas no pueden comprenderse al margen y separadamente de los medios de su ejecucin (Elmore, 1978: 185, retomado por Aguilar Villanueva, 1996). De ah que un amplio conjunto de estudios de caso [] en educacin, fuerza de trabajo, vivienda y desarrollo econmico- seala insistentemente la presencia del mismo patrn bsico: pretensiones desmedidas, ejecucin deficiente, resultados insignificantes (Ibid). Es entonces que Elmore se avoca al estudio de las organizaciones de las que dice son simplificadoras; trabajan en torno a los problemas fragmentndolos en tareas separadas y de fcil manejo, y asignando la responsabilidad de cada una de ellas a unidades especializadas y por lo tanto, sealaba Elmore, slo si comprendemos la forma como trabajan las organizaciones, podremos entender cmo es que las polticas son moldeadas a travs del proceso de implementacin (Ibid: 186). De ah que haya dado a la importancia de la utilidad de los modelos organizacionales en los que habra de desarrollar cuatro postulados de modelos de organizacin: 1). El modelo de administracin de sistemas se nutre de los presupuestos organizacionales de la principal tradicin del anlisis de las polticas, la tradicin racionalista. Su punto de partida es la hiptesis del comportamiento maximizador de los valores; 2). El modelo de proceso burocrtico representa una perspectiva sociolgica en torno a las organizaciones [...]; este tipo de estudios tiene especial importancia para el anlisis de la implementacin de los programas sociales. [Parte de la hiptesis] de que el rasgo esencial de las organizaciones consiste en la interaccin entre la rutina y el libre albedro; 3). El modelo de desarrollo organizacional [] centra su atencin en el conflicto entre las necesidades de los individuos y las necesidades vitales de las organizaciones y; 4). El modelo del conflicto y la negociacin se interesa en el problema de cmo la gente con intereses divergentes se aglutina en torno a una tarea comn. Este modelo parte del presupuesto de que el conflicto [], constituye el rasgo dominante de la vida de las organizaciones (Ibid: 190). Horst W. J. Rittel y Melvin M. Webber Finalmente, Horst W. J. Rittel y Melvin M. Webber, en 1973, elaboraron un estudio titulado Dilemas de una teora general de planeacin,[3] en el que parten de dos premisas fundamentales: la formulacin de metas y la definicin de los problemas dentro de un contexto social especfico y donde sostienen que los problemas de planeacin son problemas retorcidos. En tanto que Aguilar Villanueva expone el estudio introductorio a los Problemas pblicos y agenda de gobierno, brinda un esquema de cmo integrar algunos problemas pblicos a la agenda el cual incluye tres aspectos centrales: a) el proceso de la poltica; c) la formulacin de la agenda y; c) la definicin de los problemas pblicos. En ambos casos, la agenda y la teora general de planeacin coinciden a la par de los problemas que realmente deben entrar en la discusin y el debate poltico, para precisar los mecanismos e instrumentos a llevar a cabo para brindar soluciones apropiadas