Breve anlise sobre a nova lei do mandado de segurana e suas inovaes

http://jus.com.br/revista/texto/24018 Publicado em 03/2013 Karina Gomes Cherubini Embora a lei do mandado de segurana se revista de ares de novidade, ela apenas apresenta nova roupagem ao anterior contedo, sem maior aproveitamento do conhecimento consolidado da doutrina e da jurisprudncia a respeito do tema e sem ousar romper com o excesso de obstculos protelatrios resoluo de mrito. Resumo: O presente artigo pretende analisar, em breves moldes, a Lei n 12.016/2009, que regula o Mandado de Segurana, tecendo comparaes com seu regramento anterior, atravs das Leis n 1.533/51 e 4.384/64. A anlise prende-se a determinados pontos, sobretudo s questes de combate liminar, pelos mecanismos de suspenso da segurana e utilizao do recurso de agravo, bem como a timidez da legislao em romper ordem posta, com vista celeridade processual, e em aproveitar entendimentos consolidados pela doutrina e pela jurisprudncia sobre a ao constitucional. Palavras-chave: Mandado de segurana. Liminar. Suspenso da segurana Introduo Nos termos da Constituio Federal (BRASIL, 1988), em seu artigo 5, inciso LXIX, conceder-se mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico. Com esta face, o mandado de segurana uma ao constitucional que permite sindicar ato tpico de atividade estatal (BRANDO, 2003, p. 73), quando lesa ou ameaa lesar direito lquido e certo. No dizer de Tereza Arruda Alvim, um dos instrumentos de que dispe o particular para conter o poder estatal, cuja funo reconduzir aos limites da legalidade os atos das autoridades pblicas num Estado de Direito (ALVIM apud WAMBIER; VASCONCELOS, 2012, p. 1). Foi regido pela Lei n 1.533/51, ao tempo da qual no era permitido seu aceno contra deciso judicial cabvel de recurso, tampouco, como regra, em questes disciplinares. Destinava-se defesa de direito individual lesado ou ameaado de leso por agente estatal, com poder de deliberao. Eis os termos legais: Art. 5 - No se dar mandado de segurana quando se tratar: I - de ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independente de cauo. II - de despacho ou deciso judicial, quando haja recurso previsto nas leis processuais ou possa ser modificado por via de correo. III - de ato disciplinar, salvo quando praticado por autoridade incompetente ou com inobservncia de formalidade essencial. A tutela dos direitos difusos e coletivos, contudo, veio se expandindo ao longo dos anos, com mais incidncia aps o advento da Lei n 7.347/85, que regra a ao civil pblica. Assim, ao lado da necessidade de normas processuais prprias para essa tutela, j que a viso individualista da processualstica civil nem sempre se ajusta aos conflitos de interesses plrimos, urgia tambm que o mandado de segurana contemplasse a proteo a direitos lquidos e certos de grupos. Ainda mais quando existente expressa previso de cabimento de mandado de segurana coletivo, no artigo 5, inciso LXX, da Constituio Federal (BRASIL, 1988), in verbis: LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:

a) partido poltico com representao no Congresso Nacional; b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados; Adveio a Lei n 12.016/09, revogando a Lei n 1.533/51. A partir dela, o mandado de segurana tem nova disciplina legal. Em parte. A nova lei, salvo na previso de tutela de segurana coletiva e por algumas modificaes pontuais, no inova em relao Lei n 1.533/51. Ao contrrio, j merece crticas da doutrina, porque muito desconsiderou da construo terica que se erguera ao tempo da vigncia da Lei n 1.533/51. Como salientam Wambier e Vasconcelos nem todas as consolidaes doutrinrias e jurisprudenciais foram incorporadas no novo diploma legal (2012, p.3). Exemplo disto ocorre na restrio do uso do mandamus frente a ato de que caiba recurso administrativo (art. 5, inc. I). Perdeu o legislador a oportunidade de contemplar o posicionamento consolidado da mais alta Corte, que admite o cabimento do mandamus nessa hiptese. Tanto que a Smula n 429 do Supremo Tribunal Federal (BRASIL, 1964), editada ao tempo da vigncia da Lei n 1.533/51, contm o seguinte enunciado: A existncia de recurso administrativo com efeito suspensivo no impede o uso do mandado de segurana contra omisso da autoridade. Para Wambier e Vasconcelos, a exigncia de exaurimento das vias administrativas, renovada na Lei n 12.016/2009, inconstitucional (2012, p. 3). Entretanto, em outros dispositivos foram acolhidos os ensinamentos jurisprudenciais. Isto ocorreu, v.g, no inciso III do artigo 5 da nova lei, que prev a inadmissibilidade do mandado de segurana em face de deciso judicial transitada em julgado. O assunto j estava assentado pela Smula n 268 do Supremo Tribunal Federal (BRASIL, 1963). Destarte, o legislador apenas repetiu o teor de smula, decerto para prevenir dvidas sobre a vigncia desse entendimento aps o novo diploma legal. Um dos aspectos que merece ser enfocado o contraste entre a necessidade de celeridade no provimento, j que o direito lquido e certo e no pode persistir lesado ou ameaado por ato de autoridade, e as quase infindveis impugnaes de que pode ser alvo, sobretudo atravs do expediente de suspenso da segurana, considerado incidente processual de carter cautelar. Concedida a liminar em mandado de segurana, passvel de suspenso pelo Presidente do tribunal ao qual deve ser dirigido o recurso, que a decidir monocraticamente, nos termos do artigo 15 da Lei n 12.016/2009, in verbis: Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurdica de direito pblico interessada ou do Ministrio Pblico e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em deciso fundamentada, a execuo da liminar e da sentena, dessa deciso caber agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que ser levado a julgamento na sesso seguinte sua interposio. Paralelamente e com base nos artigos 7, 1, e 15, 3 da Lei n 12.016/2009, como a deciso liminar tem natureza interlocutria, pode ser agravada, quer tenha sido concedida, quer tenha sido denegada. Portanto, duas formas de combater a liminar so permitidas ao Poder Pblico. Sobrevindo o julgamento do mandado de segurana, a suspenso da segurana perde seu objeto[1]. possvel o aceno de apelao, se a deciso for de 1 Grau, ou o aceno de recurso ordinrio frente s decises denegatrias em mandado de segurana proferidas em nica instncia pelos tribunais, alm de recurso especial e extraordinrio, nos casos legalmente previstos (Lei n 12.016/2009, art. 18). Todas essas irresignaes reestabelecem a indefinio de um direito lquido e certo e so utilizadas no dia-a-dia forense sem muitos questionamentos axiolgicos. As movimentaes combativas liminar em mandado de segurana originaram-se da Lei n 191/36 e do artigo 328 do Cdigo de Processo Civil de 1939, revogado pela Lei n 1.533/51. Foram regulamentadas pela primeira vez pela Lei n 4.348/1964, que estabeleceu as normas processuais relativas ao mandado de segurana (RODRIGUES, 2013). Atualmente, dentre outros diplomas, a suspenso da segurana encontra-se prevista na Lei n 8.437/1992, diga-se de passagem, bem mais clara na redao do que a novel Lei n 12.016/2009 quanto ao ponto tratado, e na Lei n 8.038/90, que prev a suspenso de decises proferidas em Tribunais nos casos de competncia originria ou recursal. Eis as possibilidades de combate liminar, nos termos do artigo 15 da Lei n 12.016/2009: 1 Indeferido o pedido de suspenso ou provido o agravo a que se refere o caput deste artigo, caber novo pedido de suspenso ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinrio.

 2 cabvel tambm o pedido de suspenso a que se refere o 1 deste artigo, quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo. 3 A interposio de agravo de instrumento contra liminar concedida nas aes movidas contra o poder pblico e seus agentes no prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspenso a que se refere este artigo. 4 O presidente do tribunal poder conferir ao pedido efeito suspensivo liminar se constatar, em juzo prvio, a plausibilidade do direito invocado e a urgncia na concesso da medida. 5 As liminares cujo objeto seja idntico podero ser suspensas em uma nica deciso, podendo o presidente do tribunal estender os efeitos da suspenso a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original. Por ser mais claro e no se afastar do procedimento ditado pela Lei n 12.016/2009, transcrevese o artigo 4, 3 usque 6, da Lei n 8.437/92: Art. 4 Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execuo da liminar nas aes movidas contra o Poder Pblico ou seus agentes, a requerimento do Ministrio Pblico ou da pessoa jurdica de direito pblico interessada, em caso de manifesto interesse pblico ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblicas. (...) 3 Do despacho que conceder ou negar a suspenso, caber agravo, no prazo de cinco dias, que ser levado a julgamento na sesso seguinte a sua interposio. 4o Se do julgamento do agravo de que trata o 3o resultar a manuteno ou o restabelecimento da deciso que se pretende suspender, caber novo pedido de suspenso ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinrio. 5o cabvel tambm o pedido de suspenso a que se refere o 4o, quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo. 6o A interposio do agravo de instrumento contra liminar concedida nas aes movidas contra o Poder Pblico e seus agentes no prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspenso a que se refere este artigo. Salienta-se que na vigncia da Lei n 1.533/51, a utilizao de agravo para combater a concesso ou denegao de liminar em mandado de segurana era matria polmica, havendo parte da doutrina que sustentava a impossibilidade. Contudo, com a Lei n 12.016/2009, no h mais dvidas de seu cabimento. Para Teori Albino Zavascki, citado pelo Ministro Luiz Fux, o agravo a via recursal mais afinada com a celeridade que se pretende impor a essa ao constitucional. Explica Zavascki: [...] esse recurso "dirigido diretamente ao tribunal competente" (CPC, art. 524), onde ser "distribudo incontinenti" (art. 527) e submetido, de imediato a juzo liminar do relator, que poder, se for o caso, "atribuir efeito suspensivo" ou mesmo deferir outra medida adequada a salvaguardar o direito de eventuais riscos de leso (art. 527, III). Portanto, o agravo de instrumento recurso que propicia o mais pronto reexame do tema controvertido, equiparando-se, com a consequncia de torn-lo dispensvel, ao meio substitutivo anteriormente utilizado, ou seja, o de outro mandado de segurana (BRASIL, 2009). Pode-se at apontar que a suspenso da segurana no confronta com o agravo, por no ocasionarem o mesmo resultado prtico final e terem diferente natureza jurdica, a primeira, de incidente processual, enquanto o agravo um recurso. Ou que est conformado o regime de suspenso de provimentos liminares (cautelares e antecipatrios) e/ou finais (sentenas ou acrdos) proferidos em qualquer ao, individual ou coletiva, contra o poder pblico (RODRIGUES, 2013). Mas exsurge facilmente que h caminhos demais para atacar a deciso liminar. E notadamente voltados parte mais forte na relao processual, que j detm outros privilgios processuais, como prazo em dobro para agravar (Cdigo de Processo Civil, art. 188). Qual a razo de manter-se o pedido de suspenso da liminar fora do contexto do agravo? Persiste a situao de ditadura militar vivida pelo pas na poca da edio da Lei n 4.348/64, que permitia um juzo poltico (CUNHA, 2013)? Ou a situao da passagem do Estado Liberal para o Estado Social, com restries ao mandamus (RODRIGUES, 2013)? Ter a finalidade de ampliar a

legitimidade ativa, sobretudo para incluir o Ministrio Pblico, que no constava do texto da anterior Lei n 4.348/64? Adotar a legitimidade ativa da suspenso da liminar positivada no artigo 25 da Lei n 8.038/90, pela qual, alm da pessoa jurdica de direito pblico interessada, tambm o Procurador-geral da Repblica pode pretender a suspenso da segurana nos casos de competncia originria dos Tribunais Superiores? Ora, a pessoa jurdica de direito pblico interessada j parte legtima e poderia interpor agravo contra a deciso que concedeu a liminar. O Superior Tribunal de Justia afirmou, ainda, a legitimidade da pessoa jurdica de direito privado, no exerccio de atividade delegada do Poder Pblico (BRASIL, 2005). Outrossim, segundo estudo feito por Victor Rizzo Carneiro da Cunha, o Supremo Tribunal Federal tende a consolidar que os rgos pblicos, como Tribunal de Contas, Cmara Municipal, Mesa da Assembleia Legislativa estadual, tm legitimidade ad causam para intentar o pedido de suspenso. Isto quando a deciso judicial impedir as suas funes institucionais e desde que presentes os demais pressupostos legais (CUNHA, 2013). Quanto ao Ministrio Pblico, a omisso da Lei n 4.348/64 era criticada pela doutrina, j que, alm da legitimidade expressa contida na Lei n 8.038/92, ainda se aplicavam subsidiariamente os artigos 81 e 83, inciso III, do Cdigo de Processo Civil, que admitem a interveno do Parquet nas demandas onde haja interesse pblico (BORGO, 2010, p. 7469). Bastaria anotar sua legitimidade para interpor agravo de instrumento, por exemplo, no artigo 12 da Lei n 12.016/2009, afirmando-o com os mesmos poderes recursais das partes, ou fazer aluso ao artigo 499 do Cdigo de Processo Civil, pelo qual o recurso pode ser interposto pela parte vencida, pelo terceiro prejudicado e pelo Ministrio Pblico. Para Marcelo Abelha Rodrigues, como a suspenso da segurana um incidente processual, com finalidade preventiva, para evitar o dano ao interesse pblico, no h a menor dvida da legitimao do Ministrio Pblico. Mesmo que no estivesse atuando como parte no incidente, deveria atuar como fiscal da lei, ainda que os dispositivos da suspenso tivessem silenciado a respeito do assunto (RODRIGUES apud BORGO, 2010, p. 7469). Por ser guardio constitucional dos direitos sociais e individuais indisponveis, o Ministrio Pblico um legitimado universal para a medida drstica da suspenso (VENTURI, apud CUNHA, 2013). Deste modo, no se vislumbra razo, data vnia, para manter-se suspenso da liminar, agravo da concesso de liminar, agravo da suspenso da liminar, agravo do indeferimento da suspenso, suspenso do agravo que concedeu a liminar e at suspenso da suspenso (Lei n12.016, art. 15, 1), uma verdadeira segunda chance ao Poder Pblico (RODRIGUES, 2013). Era suficiente persistir com o desenrolar da cadeia procedimental do prprio agravo de instrumento, por si s repleta de decises monocrticas e idas e vindas regimentais. Ainda mais quando o exame do pedido de suspenso da segurana enfrenta conceitos vagos (ordem, sade, segurana e economia pblicas), tambm ditos conceitos jurdicos indeterminados (RODRIGUES, 2013), que requerem integrao por elementos predominantemente polticos (BORGO, 2010, p. 7475). Oportuno referir as crticas ferrenhas de Srgio Ferraz, que denomina a suspenso da segurana de prtica esdrxula, por centralizar o poder nas mos solitrias do Presidente do tribunal para o qual o writ deve subir em recurso e que decide sem a audincia de todos os interessados na manuteno do decisrio cuja suspenso se requer. Assevera o autor: Se a liminar for deferida com desprezo a outros interesses supostamente mais relevantes, o remdio no sua cassao de cima para baixo imposta, mas seu ataque seja pela via recursal, seja por outro mandado de segurana, seja, enfim, por outra ao eventualmente apta para o fim colimado (FERRAZ apud BORGO, 2010, p. 7473). De bom tom, portanto, as colocaes da Desembargadora Raimunda do Carmo Gomes Noronha, do Tribunal de Justia do Par (TJPA, 2010), sobre os limites da atuao no pedido de suspenso de liminar, abaixo reproduzidas: O Presidente do Tribunal s deve utilizar-se do poder de contracautela quando a deciso guerreada for suscetvel de acarretar grave leso a ordem, a sade, ou a economia pblica. Isto porque, no dado ao Presidente da Corte suspender, pura e simplesmente, uma deciso judicial regularmente prolatada por um magistrado mediante a observncia das regras do devido processo legal. Por isso, no se admite no pedido de suspenso de liminar o exame profundo das questes de mrito da lide, pois elas sero examinadas na via recursal adequada. No presente pedido permite-se, apenas, a alegao de violao aos bens jurdicos tutelados pela norma de regncia. H tambm outro contrassenso. A Lei n 12.016/2009 veda a ao constitucional frente a decises judiciais recorrveis, salvo se tiverem efeito suspensivo. Se h recurso, que os utilize a parte. Mas por outro lado, cria inmeras possibilidades procedimentais que atingem diretamente ao mandado de segurana. Se as decises nele proferidas so judiciais, que se siga, tambm, o rito

mandado de segurana. Se as decises nele proferidas so judiciais, que se siga, tambm, o rito dos recursos. Para qu ou a quem favorece o bis in idem da suspenso da segurana pelo Presidente de Corte? A nova lei poderia ter contribudo para, atravs da diminuio das manobras processuais acenveis, apressar o julgamento final do mandamus. Todavia, reconhece-se que se trata de pleno exerccio de opo legislativa, valorando, em determinados casos concretos, o sacrifcio de direito individualmente considerado, em prol da coletividade (BUENO apud BORGO, 2010, p. 7474) ou forma de manifestao da supremacia do interesse pblico sobre o privado (QUEIROZ NETO, 2002, p.124). Porm, imperioso colocar, como fazem Wambier e Nascimento, que as previses de suspenso de segurana feitas na Lei n 12.016/2009, nos mesmos termos da legislao revogada, desprestigiam as decises de juzes de primeiro e segundo graus (2010, p. 4) e se no forem utilizadas com moderao e limites, podem enfraquecer o prprio remdio heroico (QUEIROZ NETO, 2002, p.124). Alm disso, se era para praticamente repetir o teor da Lei n 1.533/51 e/ou parte do contexto sumulado, no haveria a necessidade da revogao do diploma legal. Bastava a atualizao de dispositivos e o regramento, este sim imperioso, do Mandado de Segurana Coletivo. Entretanto, no se desconhece a origem do projeto de lei em comisso de notveis, presidida pelo professor Caio Tcito, tendo como relator o professor e advogado Arnoldo Wald e como revisor o ministro do Supremo, Menezes Direito (MILCIO, 2009). Optaram por manter a maioria dos dispositivos e realizar modificaes, acima de tudo redacionais, aproveitados (FLORIANO, 2009), com a adequao tmida a entendimentos pacificados na doutrina e jurisprudncia, os quais poderiam ter sido melhor aproveitados. De outra banda, com o novel diploma no mais sobrevivem dvidas sobre a legitimidade ativa da pessoa jurdica para a impetrao do mandado de segurana (art. 1). Acresceu a nova lei, ainda, a possibilidade de os partidos polticos atuarem como autoridade coatora. Sem correspondente na Lei n 1.533/51, est a excluso do cabimento do mandado de segurana dos atos de gesto comercial praticados pelos administradores de empresas pblicas, de sociedade de economia mista e de concessionrias de servio pblico (art. 2). Admite-se, no entanto, quando for ato administrativo, nesta categoria includos os procedimentos licitatrios. Nesse sentido a Smula 333 do Superior Tribunal de Justia (BRASIL, 2006): Cabe mandado de segurana contra ato praticado em licitao promovida por sociedade de economia mista ou empresa pblica. Observa-se que referido artigo objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.296, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Sustenta o requerente que a Constituio Federal admite o writ diante de abuso de poder ou ilegalidade, sem fazer distino entre o tipo de ato da autoridade pblica, se administrativo ou de gesto. Logo, descaberia ao dispositivo infraconstitucional restringir o alcance do remdio constitucional. Outra situao que merece ser comentada a respeito da nova lei de mandado de segurana a aparente facilitao da impetrao, ao permitir a utilizao de telegrama, radiograma, fax ou outro meio eletrnico de autenticidade comprovada (art. 4). Porm, nem representa tanto avano assim, porque o telegrama e o radiograma j constavam do diploma legal anterior e na maior parte do pas so meios de comunicao praticamente obsoletos para peticionamentos judiciais. Igualmente, h incompatibilidade da utilizao de telegrama e radiograma com a exigncia da reproduo da prova documental na cpia da inicial destinada autoridade coatora (art. 6). Essa exigncia inovao, posto que usualmente a parte r consulta a prova documental dentro dos autos do processo. E mais, a Lei n 12.016/2009 entrou em vigor trs anos aps a Lei do Processo Digital n 11.419/2006. Embora o novel regramento do mandado de segurana faa referncias assinatura eletrnica (art. 4, 3), pouco aproveita dos dispositivos da interposio eletrnica. Consideraes Finais Em sntese, embora a lei do mandado de segurana se revista de ares de novidade e o faz, importante salientar, no que tange ao mandado de segurana coletivo, no contexto restante, em verdade apresenta apenas nova roupagem ao anterior contedo, sem maior aproveitamento do conhecimento consolidado da doutrina e da jurisprudncia a respeito do tema e sem ousar romper com o excesso de obstculos protelatrios resoluo de mrito, que se apresenta sob a forma de recursos e/ou incidentes processuais, notadamente a suspenso da segurana. REFERNCIAS:

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[1]

Embora haja entendimentos contrrios, com base na Smula 626/2003 do Supremo Tribunal Federal, que garantiria a ultratividade da suspenso at o trnsito em julgado da deciso (RODRIGUES, 2013).

Autor
Karina Gomes Cherubini

Promotora de Justia do Estado da Bahia. Especialista em Cincias Criminais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Especialista em Gesto Pblica pela Faculdade de Ilhus.

Informaes sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT): CHERUBINI, Karina Gomes. Breve anlise sobre a nova lei do mandado de segurana e suas inovaes. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3551, 22 mar. 2013 . Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/24018>. Acesso em: 23 mar. 2013.