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A urgncia do planejamento

a reviso dos instrumentos normativos de ocupao urbana


Vinicius de Moraes Netto e Renato T. de Saboya

Os instrumentos de controle urbano (1) definidos por nossos Planos Diretores tm sido duramente postos prova alguns diriam, com imensas dificuldades face a desafios urbanos como a exploso de crescimento urbano desde a segunda metade do sculo XX, ainda em progresso em algumas regies do pas (2); padres espaciais complexos que mesclam contnua densificao e expanso nas bordas (disperso espacial), com grande quantidade de vazios intraurbanos, em tecidos apenas parcialmente planejados e moldados substancialmente pelas dinmicas do mercado formal e mercados informais e seus tecidos autoproduzidos (3); a saturao das problemticas redes de ruas, responsveis por integrar o espao edificado e seus diferentes tecidos, marcadas por baixa acessibilidade, segregao, e ruptura entre retalhos; as crescentes distncias internas geradas por padres edilcios (tanto estimulados em planos diretores como resultado da aplicao de ndices urbansticos abstratos marcadamente fixados pelo mercado imobilirio) que resultam em relativa, mas crescente eroso e rareficao de quarteires e reas (4); e os atritos sobre a mobilidade e interatividade dos agentes urbanos em suas atividades cotidianas e suas possibilidades de produtividade e apropriao do espao entre tantas outras questes (5). Como os instrumentos de interveno tradicionais como zoneamentos e demais regras de ocupao e uso do solo colocam-se face aos desafios desse complexo padro de urbanizao? Instrumentos tradicionais tm visado restringir possibilidades de ocupao do espao e definir a direo adequada para processos urbanos futuros incluindo, em princpio, uma idia de forma desejvel para a cidade. Consistem de guias normativos de prescrio de usos e condicionantes para as formas arquitetnicas. A questo que se apresenta : como modelos normativos podem guiar as dinmicas cada vez mais complexas (e potencialmente contraditrias) da cidade brasileira? O presente artigo busca expor as dificuldades dos instrumentos normativos de controle urbano, os quais, ao mesmo tempo em que enfrentam o desafio de capturar complexidades da cidade brasileira do sculo XXI, devem guiar e prescrever sua forma e suas dinmicas. Este artigo aponta algumas limitaes dos instrumentos usuais de controle da ocupao urbana. Em seguida, com base no reconhecimento dos desafios da cidade brasileira contempornea, argumenta pela possibilidade de inovao em direo a instrumentos capazes de definir diretrizes baseadas em anlises mais rigorosas das condies materiais das aes dos atores no espao urbano e de questes de desempenho urbano, tendo a dimenso temporal como fator constante, sob forma de monitoramento recursivo baseado em indicadores urbanos e simulaes de cenrios alternativos e futuros no estudo da evoluo de padres urbanos e impactos de mudanas na estrutura espacial sobre a dinmica da cidade. Os objetivos sugeridos por tais proposies incluem (i) a reduo da impreciso dos zoneamentos e outras prescries

excessivamente homogenias, e (ii) o alinhamento entre instrumentos normativos e o entendimento das condies da equidade e sustentabilidade das transformaes das cidades. Nossa inteno certamente no reduzir o planejamento aplicao de zoneamentos, mas enfatizar a necessidade de sofisticar a viso e aplicao de instrumentos de controle de ocupao urbana como um dos principais recursos do planejamento: a ateno s normas de uso e seus impactos sobre a forma (a possvel induo de implantaes e volumetrias de baixo desempenho quanto ao suporte de dinmicas sociais e microeconmicas) e atividade urbana (os riscos de conflito entre restries normativas de usos do solo e as vocaes locacionais dessas posies no espao urbano). Assim, importante estabelecer o recorte do presente artigo. No focaremos aqui no papel do planejamento sobre a localizao de equipamentos ou toda e qualquer forma de qualificao do territrio. Discutiremos a necessidade de aprofundar a leitura e monitoramento das cidades no sentido de detectar demandas tanto sobre as infraestruturas de suporte a atividades e processos socioeconmicos (tais como a localizao de atividades e sua acessibilidade, alimentando a mobilidade e interatividade dos agentes econmicos e da populao em geral), ou a severa demanda habitacional e atend-las rpida e preventivamente. Nossa crtica , portanto, dirigida a um instrumento especfico o zoneamento de usos, ocupao do solo e forma urbana e de um modo particular de abordagem desse instrumento, baseado em indicadores estticos. Tal observao visa evocar a urgncia do planejamento frente aos desafios que enfrentamos a urgncia de novas formas de entender e abordar a estrutura e o comportamento de nossas cidades. Uma anlise crtica do zoneamento como instrumento normativo de ocupao do solo O zoneamento um dos principais instrumentos de planejamento em uso em nossas cidades. Utilizado pela primeira vez na Alemanha, foi nos Estados Unidos que ganhou fora, a partir do incio do sc. XX (6). Naturalmente, o processo de afirmao do zoneamento encontrou desdobramentos na prtica do planejamento. Em 1969, McLoughlin (7) afirmava duas maneiras de planejamento ou conduo do desenvolvimento urbano: a primeira seria a interveno direta do poder pblico sobre a localizao das atividades e os canais de comunicao e circulao entre essas atividades; a segunda, indireta, seria atravs da regulao sobre os atores individuais, limitando a intensidade e o tipo das atividades, bem como controlando as caractersticas dos canais de circulao implementados por eles. O zoneamento atua predominantemente sobre esta segunda. Atualmente, apesar de freqentemente usado com o objetivo de segregar classes sociais e impedir a desvalorizao de bairros nobres, o zoneamento tem como justificativa o argumento de que um instrumento para o controle da densidade de ocupao do solo e para evitar conflitos entre usos incompatveis. Para alcanar esses objetivos, o zoneamento utiliza-se de dois mecanismos principais: (i) a permisso de usos e atividades; (ii) e limites ao tamanho e rea construda dos lotes e das edificaes. Diferenas internas nesses modelos espaciais visam contemplar demandas espacialmente diferenciadas nas intensidades de atividades de comrcio e servios, e nas intensidades da ocupao, capturados atravs de diferenas de taxas de ocupao, ndices de aproveitamento e alturas para diferentes reas. O zoneamento tradicional, entretanto, sofre crticas sistemticas desde a dcada de 1960 (sobretudo a partir do trabalho de Mancuso e outros) (8). Essas crticas tm ganhado

recente suporte em novas abordagens ao urbano como fenmeno complexo (a partir do trabalho de Batty e outros) (9). No contexto brasileiro, podemos apontar as dificuldades na capacidade dos zoneamentos em absorver espacialmente a complexidade da relao entre prticas espaciais e sua demanda por localizao e suporte arquitetnico. O problema da localizao se refere intimamente ao da acessibilidade. Acessibilidade no uma propriedade homognea: certas ruas tendem a oferecer mais acessibilidade dentro da estrutura urbana que outras. A economia urbana e estudos de interao espacial reconheceram (ainda nos anos 1960) esse fator como um problema de reduo de distncia (atividades competem por localizaes que minimizem distncias de seus agentes de interesse), ao passo que estudos configuracionais urbanos reconhecem (nos anos 1980 e 1990) o papel da estrutura topolgica interna da cidade, da posio relativa, conectividade e comprimento de vias e seu papel na relacionalidade geral da rede intraurbana como fatores de definio das distncias internas e competio por localizao (10). A correlao consistente entre padres de acessibilidade e de distribuio de usos do solo hoje largamente reconhecida: ruas acessveis oferecem benefcio locacional para atividades como comrcio e servios (fig. 1).

Fig. 1 O aumento de acessibilidade tende a ter efeitos sobre a presena de atividades e densificao, bem como um aumento de acessibilidade tende a impactar as densidades e atividades, tendo a produo das centralidades como sntese

As freqentes indues de PDs em tentativas de ora reprimir, ora intensificar, localizaes (digamos, atravs de ndices e outros estmulos ao solo criado) freqentemente falham exatamente por chocarem-se com as tendncias de relao entre acessibilidade e usos do solo na estruturao das cidades. Na pior situao (e mais comum), o zoneamento tradicional pode sufocar os estmulos mtuos entre a distribuio heterognea de acessibilidade na rede de ruas, e a distribuio de atividades e densidades junto a essa rede. Assim, de um lado, um zoneamento conservador pode

incluir ruas com potencial de comrcio local em um polgono de usos residenciais, sufocando a possibilidade de servios produzidos em funo de demanda pela populao da rea uma expresso urbana da micro-economia ativa em todo o espao da cidade. De outro lado, intenes de reforar localizaes em reas menos servidas de acessibilidade imporo mais dificuldade de uso pelos agentes, bem como deslocamentos em maiores distncias internas, aumentando os custos nas interaes socioeconmicas. Ainda, quando instrumentos de legislao inventam centralidades descompassadas da hierarquia de acessibilidade da cidade, tais centralidades planejadas tendem a falhar na sua passagem para centralidades reais e permanecem no cenrio das fices do planejamento ou, no pior dos casos, causam danos dinmica natural das cidades. Zonear de modo competente requereria, portanto, conhecer as hierarquias de acessibilidade produzidas ao longo da prpria produo e estruturao urbana fenmeno histrico e coletivo que freqentemente escapa a qualquer planejamento. Planejar novas centralidades requereria, ainda, operaes de aumento de acessibilidade que no podem ser feitas intuitivamente. Resposta mais apropriada depende da anlise rigorosa das estruturas e hierarquias de acessibilidade e sua relao com a distribuio dos atratores e atividades, e na simulao de efeitos possveis de intervenes ainda em estudo antes de sua implantao, ambas baseadas em indicadores urbanos. A regulamentao da ocupao do solo por indicadores de desempenho remonta dcada de 1970, mas os indicadores usados ento, baseados em concepes de cidade como sistemas que tendem ao equilibro e em relaes lineares entre causas e efeitos (determinismos), no possuam natureza sistmica e capacidade de identificar a estrutura do espao urbano como ativa em processos socioeconmicos hoje entendidos como complexos mltiplos, atravessados por contingncias, no-linearidades e imprevisibilidade, em dinmicas socioespaciais de carter profundamente relacional e sistmico (11). Outros modos de planejar imporo riscos maiores de insucesso, j inevitveis em cidades em funo da no-linearidade e contingncia nas relaes entre interveno e seu impacto, causa e seu efeito. As ltimas dcadas nos ofereceram instrumentos que tornam possveis tais anlises e certa reduo do grau de incerteza mas, para tanto, devemos aproximar a esfera tcnica do planejamento da esfera terica e analtica, outra imensa fissura, sobretudo no Brasil. Esta observao aponta a complexidade dos padres de localizao emergentes da interao entre agentes e atividades, impossveis de serem restritos dentro dos limites de reas poligonais, como preconiza o zoneamento tradicional. As relaes de interdependncia entre agentes e atividades acontecem em funo da distncia/proximidade configurada pela prpria malha urbana (12), enquanto estrutura de localizao de trabalhadores, consumidores e firmas. Na escala local, tal dificuldade fica evidente: as redes na microeconomia local de atendimento a populaes residenciais demandam usos que conflitam com a definio de zonas exclusivamente residenciais sob pena de induzir a necessidade de deslocamentos dirios dos moradores locais para outras reas, freqentemente induzindo ao uso do veculo individual. Certamente tal dificuldade, apontada inicialmente no plano terico, foi sentida no Brasil, sobretudo nos anos 1990 e 2000, e traduzida na progressiva mudana das zonas de usos do solo exclusivos para zonas mistas como modo de flexibilizao e reduo de interferncias da norma sobre tendncias de ocupao como emergncias coletivas, isto , nas quais agentes passam a perceber vantagens locacionais para suas trocas.

Entretanto, quando a trama espacial de relaes entre agentes complementares ocorre literalmente sobre toda a cidade, configurando-se em caminhos de localizao ou uma estrutura dendrtica de concentraes axializadas ao longo do esqueleto de ruas principais estrutura em seguida capilarizada intersticialmente nos tecidos locais dos bairros, formando geometrias complexas na trama urbana deparamo-nos com a dificuldade da imposio de estmulos densificao ou diversificao funcional (ou o desestmulo) atravs das geometrias mopes dos polgonos homogneos do zoneamento tradicional. As tendncias de diversificao de usos e densificao seguem lgicas muito mais microestruturais que as manchas poligonais dos zoneamentos, porque constituem-se de elementos urbanos mais fundamentais que estes: operam sobre o lote sob influncia das tenses de acessibilidade e atividade de cada trecho de rua. A geometria do zoneamento tem, de fato, evoludo nas duas ltimas dcadas, de reas poligonais dos traados rgidos remanescentes do modernismo para a sobreposio de faixas de uso e ocupao diversificados como forma de aproximao aos padres espaciais naturalmente emergentes (fig. 2), na direo de tipos de controle sobre o sistema virio como base, como veremos adiante. H aqui o incio de um reconhecimento do padro complexo da distribuio natural das atividades, acessibilidades e densidades urbanas no s em centros anelares ou trechos poligonais, mas capilarizadas a partir de vias estruturais e globais na cidade, aproximando-se assim das estruturas dendrticas urbanas. Entretanto, o reconhecimento das diferenas intraurbanas de distribuio, demanda e potencial de atividades tem sido baseado mais em especulaes no sistemticas e intuio que em anlise rigorosa. Temos assim dificuldade emprica na imposio de densidades e usos atravs da adoo de geometrias dos polgonos e corredores dos zoneamentos. Tal tentativa tende a impactar a possibilidade de interaes na cidade, separando atividades, distanciando atores, ou tornando invisveis grupos sociais entre si. Finalmente, em muitos casos, conforme comentado anteriormente, h risco de tais definies sequer influenciarem o real desenvolvimento da cidade, por apresentar incoerncia com sua dinmica.

Fig. 2 Zoneamento de Novo Hamburgo, no RS: Modelos espaciais produzidos nos grandes centros urbanos so replicados em municpios de menor porte [Prefeitura de Novo Hamburgo, RS]

Alm disso, o carter estritamente normativo do zoneamento, cuja premissa adotada quanto a seu papel na passagem da cidade presente para a cidade futura, baseia-se na suposta causalidade entre regramentos e seus impactos como se fosse possvel uma conduo do desenvolvimento urbano para alm dos descaminhos possveis gerados pela ao diversa dos atores. Uma vez que se reconheam tanto os padres nas relaes de estmulo entre morfologia e processos socioeconmicos quanto as contingncias e imprevisibilidades produzidas pela multiplicidade de aes e suas relaes com a estrutura urbana, essa viso torna-se cada vez mais insuficiente. Nas imensas frestas entre idealizao top-down (de cima para baixo) e a cidade efervescente, produzida pelas aes bottom-up (de baixo para cima), a forma da cidade vai cristalizando-se, guiada preponderantemente por interesses do setor imobilirio. A densificao e distribuio de usos do solo so determinadas por lgicas de crescimento guiadas por foras entre as quais o zoneamento apenas mais uma, provavelmente no sendo a mais determinante. A forma urbana ser impactada por essa relao entre foras de transformao urbana, as prescries de densidade homegeneizantes, e a ausncia de guias de desenho de conjunto sensveis aos padres complexos da cidade. Tais guias seriam capazes de gerar conjuntos mais qualificados que aqueles gerados pelas taxas abstratas dos planos que tm moldado a forma dos edifcios, dos anos 1970 em diante. Todas as tipologias e formas so possveis, mas quais seriam as desejveis? Os parmetros urbansticos tradicionalmente definidos por regras atuais de ocupao urbana so limitadas no que diz respeito composio dos espaos urbanos, s relaes de interao entre a forma construda e espaos abertos, noo de conjunto formal, leitura do espao e a uma srie de outros aspectos importantes sob o ponto de vista do desenho urbano (fig. 3). Diante dessas limitaes, torna-se importante buscar instrumentos com maior elaborao tanto de suas bases tericas quanto de sua aplicabilidade em relao difcil gerncia formal da complexidade urbana.

Fig. 3 A substituio e induo de variedade tipolgica na cidade brasileira: um exemplo de resultados morfolgicos possveis a partir da aplicao de um mesmo conjunto de parmetros urbansticos. A ocupao mxima est indicada no volume translcido

As urgncias da cidade contempornea Entre as fissuras dos instrumentos usuais, temos desafios urgentes que requerem medidas sistmicas quanto espacialidade e o comportamento da cidade brasileira. Dficit habitacional em escala gigantesca para populaes de baixa renda. PDs tm falhado sistematicamente no atendimento dessas populaes, pela no previso de reas urbanizveis destinadas a elas, com parmetros adequados sua realidade. Por essa omisso, podem ser considerados co-responsveis pela ocupao desordenada e a favelizao de enormes reas, com impactos sobre o ambiente e o desempenho da cidade como um todo. Recentemente, a proposio de Planos Nacional, Regional e Locais de Habitao de Interesse Social traz o reconhecimento de um problema largamente ignorado anteriormente, e da mais alta urgncia. Entretanto, se a casa prpria o sonho de uma famlia, um milho desses sonhos podem tornar-se facilmente um pesadelo urbano (13). Novas tipologias de habitao social devem levar em conta a carncia de reas pblicas frente ao dficit habitacional, o cuidado em evitar disperso urbana, e a economicidade e compacidade das construes, com a necessria pesquisa de tipos mais eficientes (como a relao permetro-rea) priorizando a fita com dois ou mais pavimentos como alternativas reproduo de arquiteturas isoladas e quase vernaculares. Densidade em reas precrias regularizadas: os processos de regularizao fundiria tm buscado soluo para o problema da ilegalidade da moradia, mas podem fixar tecidos por vezes pouco densos, enquanto forma de disperso. Solues de regularizao devem prever o reordenamento de reas precrias com preocupao com a possibilidade de adensamento e substituio das construes no futuro. Costuma-se confundir alta densidade com alta taxa de ocupao do solo, mais usual em reas precrias. Densidade freqentemente no o problema, mas a ocupao ao ponto de reduzir habitabilidade e microacessibilidade. Ocupao de reas de risco: temos de superar a demonizao da ocupao irregular. Primeiramente, o morador sem renda suficiente para tomar parte do mercado formal da arquitetura faz uma deciso sua, no imposta entre localizaes intra-urbanas de risco e as pssimas alternativas das localizaes perifricas: o trade off entre potencial de risco (um dado abstrato que requer ateno para correta ponderao) e vantagem locacional. Lembremos que localizao uma busca universal: a maioria de ns tem grande interesse e mover recursos e esforos por ela. A localizao intraurbana, mesmo em reas de risco, trar acessibilidade nas atividades cotidianas desses moradores: ser um fator de produtividade e praticidade. Alm dos impactos positivos nas rotinas individuais, essas decises locacionais terminam por aliviar a presso da disperso urbana, e a aumentar a compacidade interna da cidade, com potencial efeito positivo sobre o desempenho da cidade como um todo. Portanto, no podemos ignorar esses processos. Entretanto, faixas de risco seguem insustentveis. Ainda, h grande

dificuldade de acesso s pores mais interiorizadas dessas construes (normalmente situadas em cotas mais altas), que penalizam tais populaes. Finalmente, h o grave risco de favelas hoje se verticalizarem sem projeto e clculo estrutural. Temos de levar em conta que tais estruturas podem entrar em colapso sua vida til tende a ser menor que a das edificaes com clculos e processos de construo adequados. Dada a impossibilidade de substituir tal volume edificado e atender tal demanda (14), necessrio o tratamento dessas construes e reas, e, se necessrio, o atendimento de moradores em novas reas. Aqui, a melhor alternativa dado aos impactos negativos de mover residncias para localizaes perifricas tanto para moradores quanto para a cidade em geral insistir em boas localizaes intraurbanas: buscar reas adequadas para a habitao de interesse social, como os vazios urbanos e reas subutilizadas. Crescimento urbano, estrutura e infraestrutura: a adio de novas edificaes e glebas imprevisvel em cidades que expressam a complexidade de seus sistemas sociais em transformao. Contudo, o crescimento urbano vem freqentemente desacompanhado de cuidados na urbanizao: (a) novas glebas so acrescentadas via mercado formal, informal ou autoproduo indiscriminadamente, formando reas cuja relao com o todo urbano ser frequentemente dificultada em funo das crescentes distncias e descontinuidades morfolgicas impostas por fragmentao da malha viria; (b) muitas dessas reas sero precrias estrutural e infraestruturalmente. Vemos em nossas cidades loteamentos comercializados desacompanhados de infraestrutura, onerando Estado, populao e ambiente. O Poder Pblico no consegue urbanizar tais reas com a mesma velocidade com que mercados e ocupaes as produzem (15) e nem o poderiam: tais extenses envolvero alto custo de cobertura da infraestrutura e ineficincia na relao entre rea de cobertura e densidade populacional. Baixas densidades tambm dificultam a eficincia do transporte coletivo, e a implantao de transportes de massa como metrs. Disperso urbana: nossa legislao simplesmente no tem orientao para controle da disperso urbana, problema que aflige a cidade brasileira e pode comprometer a equidade e eficincia de seu desempenho e sustentabilidade. H ausncia de fiscalizao e controle in loco da urbanizao e converso de terras naturais e rurais em urbanas, ou de controle do parcelamento do solo. A figura 4 mostra um exemplo dessa discrepncia, ilustrando o limite urbano definido para So Jos (SC) em 1985 (poro colorida definida pelas zonas), e a ocupao urbana realmente efetivada em 2001. Dezesseis anos depois de sua implementao, o limite superestimado havia gerado uma ocupao altamente dispersa, fragmentada e com altos custos de deslocamento e implementao de infraestrutura.

Fig. 4 Discrepncia entre o limite urbano definido pelo zoneamento do Plano Diretor de So Jos (SC) em 1985 e a ocupao urbana efetivamente ocorrida at 2001 [GTCADASTRO. Leitura da Cidade de So Jos, SC]

Dificuldades de mobilidade dentro da frgil estrutura de amarrao urbana das disparatadas partes da cidade e suas distncias internas, que oneram as rotinas de trabalhadores, empresas, etc. Planejar inclui preparar-se para atender os fluxos gerados pela diversidade de agentes em traslados de trabalho, produo cooperada e consumo, fluxos que so cada vez mais rpidos e envolvem mais atores, em trocas mais freqentes e demandas mais constantes. As cidades brasileiras so especialmente marcadas por uma frgil estrutura de acessibilidade global, composta de um pequeno nmero de ruas com alcance mais longo, e um grande nmero de ruas curtas, interrompidas, constituindo redes fragmentadas (16), induzindo concentrao do movimento veicular nos poucos canais que proporcionam acessibilidade global. A dependncia de acessibilidade por parte das atividades urbanas (incluindo a residencial) sobrecarrega ainda mais esse frgil esqueleto, com densidades e atividades atuando como potenciais efeitos multiplicadores dos efeitos de atratividade gerada pela acessibilidade relativa aumentando as demandas sobre estrutura e infraestrutura urbanas para alm das capacidades de tais vias. A anlise, assim, deve incluir a identificao de pontos-chave de reconexo viria para interveno e ampliao progressiva da capacidade de distribuio das ruas, recosturando as micro-rupturas entre trechos de bairros ou reas em nossas cidades (17). A (re)construo de conexes deve incluir a escala mezzo ou intermediria e local das conexes, e proceder sob forma de cirurgias urbanas pontuais a partir da seleo de ruas para extenso e ligao. Melhorias nesses nveis (um contnuo das vias globais s locais) tm forte potencial, entretanto, de propiciar aumento na distributividade entre reas contguas, reduzindo a dependncia do restrito esqueleto de acessibilidade global da cidade. A seleo deve levar em conta a simulao das solues propostas e avaliao dos ganhos de acessibilidade (usando modelos de anlise

rigorosos), prevendo os custos e benefcios entre ganhos de acessibilidade e necessidade de cortes de quarteires para passagem e ligaes. Aumentos de acessibilidade do nvel global intermediria ao local reforariam tambm uma distribuio menos concentrada de comrcios e servios de menor porte e reduo das distncias para potenciais clientes ou trabalhadores, com possveis efeitos positivos sobre menor dependncia veicular, maior movimento de pedestres e acesso rede de servios pblicos e espaos abertos. Externalidades negativas dos padres espaciais urbanos, decorrentes dos aumentos nas distncias na cidade, da fragilidade das redes de acessibilidade urbana e dos sistemas desintegrados de transporte, como o aumento da dependncia veicular, crescentes congestionamentos, tempo de transporte e custos, com possvel queda de produtividade e atividade microeconmica (18). Em face de tais desafios, a pergunta inicial parece permanecer: como modelos normativos fixados sob forma de textos e mapas podem atender tal nmero de processos e problemas? A prpria definio de controle urbano parece esttica frente complexidade da cidade e suas dinmicas simultneas. Temos, portanto, de enderear a prpria concepo por trs dos instrumentos urbanos tradicionais, sintetizada da seguinte maneira:

PDs so conjuntos de regras que se aplicam verticalmente e de modo relativamente genrico a processos mltiplos de produo e apropriao espacial processos que, na verdade, so constitudos de aes na sua maior parte microestruturais e cotidianas, que terminam por produzir coletivamente padres urbanos de localizao e densificao em ativa reao com a estrutura urbana (19). seus instrumentos de controle definem modelos espaciais da forma e usos urbanos (20) baseados no expertise de tcnicos em gesto das complexas relaes entre atores mediadas pela estrutura urbana, objetivando restringir as aes de ocupao, densificao e atividade em certos espaos e no outros, bem como controlar seus impactos sobre estrutura e infraestrutura, e sobre outros atores. Objetivam uma ordenao explcita da espacialidade dos processos socioeconmicos. so instrumentos que representam o entendimento da cidade presente e a expectativa da cidade futura, baseando-se nas causalidades entre regramento e seus impactos na direo esperada ou desejada como uma conduo em relao aos descaminhos possveis da ao diversa dos atores. necessrio entender tal diversidade no como caos indesejado, mas como complexidade inevitvel em sistemas socioespaciais. finalmente, esses instrumentos, apesar de hoje fortemente guiados por diretrizes sociais, raramente ligam-se a projetos concretos de desenvolvimento, como os sistemas integrados articulados na gerao de um comportamento equnime das estruturas urbanas vis a vis a atividade de seus cidados e grupos sociais. H dois imensos dficits urbanos que impactam a possibilidade de justia social potencializada pela cidade e requerem ao imediata: a necessidade de distribuio da mobilidade entre diferentes grupos sociais (atravs de programas de interveno fsica nas redes urbanas objetivando o aumento da conectividade e acessibilidade interna, de projetos de sistemas de transporte de massa integrados, e programas de localizao residencial priorizando acessibilidade); e

a definio de estratgias de habitao social (prevendo controle efetivo da disperso urbana, a ocupao de vazios urbanos e o estmulo densificao intraurbana atravs de tipologias multifamiliares com desempenho apropriado quanto compacidade, habitabilidade e economicidade, e como suporte para a vida social e microeconmica de suas reas). A atualizao do planejamento face complexidade urbana e os requerimentos da sustentabilidade Vimos que os instrumentos do planejamento enfrentam um dilema em seu esforo de guiar dinmicas urbanas, ao mesmo tempo em que tm de enfrentar desafios e atualizarse frente a um fenmeno mutvel, definido pela influncia mtua entre seus constituintes espaciais e sociais. O planejamento contemporneo deve assumir esse mesmo carter multifacetado e aberto, se desejamos t-lo com qualquer capacidade responsiva. Nesse sentido, apontamos algumas direes possveis: Orientao sistmica, baseada em anlise e monitoramento: a anlise e deciso sobre a espacialidade urbana devem basear-se nas relaes acessibilidade-densidade-atividade como critrio para a definio das formas de ocupao e uso mais adaptveis evoluo da estrutura e dinmica urbanas. Deve ainda incluir recursividade nas anlises dos padres e problemas urbanos, com monitoramento atravs de indicadores de desempenho aplicados na avaliao da infraestrutura aos impactos de modificaes e propostas urbanas. Para tanto, o planejamento deve aproximar-se cada vez mais da esfera da pesquisa: o conhecimento sobre os pontos onde cada cidade tem problemas, ineficincias ou riscos sua equidade e continuidade. Deve, assim, basear-se no estudo das condies de aspectos do comportamento arquitetnico e urbano para a gerao de instrumentos mais precisos e interativos com a realidade mutvel dos padres e dinmicas urbanas (fig. 5).

Fig. 5 Configurao espacial e seus efeitos sobre o desempenho urbano: influncia mtua da forma arquitetnica sobre o comportamento dos conjuntos urbanos e seus impactos sobre dinmicas sociais, micro-econmicas e ambientais retroativos na cidade

Zoneamentos mais sensveis: novos instrumentos de planejamento devem basear-se em anlises de acessibilidade de reas potenciais para localizao de atividades e setores imediatamente complementares, incluindo as redes da economia urbana (trabalhadores e firmas, setores complementares, e consumidores) (21). Esses estudos devem orientar zoneamentos funcionais mais sensveis, em reviso peridica (confronto com anlises de padres e desempenho urbanos), capazes de estimular a localizao de agentes (trabalhadores, firmas) e distribuir as vantagens dessas localizaes para suas interaes e movimentaes. Esta atuao de vigia na verdade se encarregaria de acelerar os processos de emergncia de padres mais eficientes e equnimes de localizao, e identificar eventuais entraves nessa direo (digamos, a presena de vazios urbanos, indutoras de disperso urbana na produo de novas localizaes). Essa investigao requer unidades espaciais mais adequadas para os parmetros urbansticos, baseadas em redes espaciais e sua hierarquizao, e a superao da geometria mope das zonas poligonais. Nesse sentido, uma opo promissora atrelar o controle de uso do solo ao sistema de espaos pblicos representado pelo sistema virio (como discutiremos abaixo). Forma urbana, limiares de densificao e definio de tipologias com previso de impactos: o estmulo e controle da densificao devem relacionar-se s tendncias de estruturao complexa, freqentemente dendrtica da cidade, definidas menos por zoneamentos e mais por proposies de tipologias de diferentes densidades para ruas de diferentes papis de acessibilidade e centralidade. Ainda, cidades brasileiras tendem a ter a maior parte de suas reas com alta taxa de ocupao (preenchimento do solo) e densidades relativamente baixas, uma pssima combinao. Formas de edificar (ndices, formas da implantao, volumetrias) devem basear-se tambm em estudos dos limites de densificao de reas, incluindo a eficincia de tipologias arquitetnicas (densidade, altura, relao com a rua e demais espaos pblicos) (22) e seu comportamento de conjunto, identificando reas a adensar (ou a ter densificao limitada) de acordo com os impactos estimados de novas edificaes no desempenho social, microeconmico e ambiental da rea. Aqui, os efeitos de densidades arquitetnicas tm sido investigados em diversos estudos recentes (23). Estratgias de compactao ou conteno da expanso urbana devem operar atravs do estudo dos ganhos e perdas de densificao e da limitao do crescimento perifrico, da converso de territrio no-urbano em urbano, dos aumentos de distncias internas e o consumo mdio de combustvel em transporte. Assim, a necessidade de aumentar a complexidade e reduzir o poder impositivo dos instrumentos de controle da ocupao no implica na ausncia de regramentos. H a necessidade de um retorno a prescries formais menos abstratas e no focadas exclusivamente em ventilao (dado que recuos laterais tendem a gerar edificaes com baixo desempenho em insolao e sombreamento mtuo, acstica e privacidade), e mais focadas em regras de conjunto, baseados no exame do seu desempenho de compacidade e densidades adequadas, e o papel do edifcio na vitalidade pedestre da rua e no seu papel microeconmico como suporte a atividades cotidianas ofertadas s demandas locais. Nesse sentido, os form-based codes podem ser uma contribuio interessante (veremos na prxima seo).

Mobilidade e redes de ruas sustentveis: nossas cidades tm tido suas malhas urbanas estruturadas por aes individualizadas e desarticuladas de agentes do mercado ou envolvidos em autoproduo, ampliando a malha urbana em glebas, loteamentos e trechos de bairro sem preocupao com os efeitos negativos das descontinuidades ou micro-rupturas entre ruas sobre a movimentao veicular e de pedestres (24), e suas conseqncias sobre as redes de interao social e econmica escala local. Tais rupturas afetam tambm a acessibilidade aos equipamentos urbanos e comunitrios. Citamos, nesse sentido, algumas medidas urgentes de interveno em nossas redes urbanas: (i) aumentar distributividade da malha: ampliao da conectividade em escalas locais e globais, atravs de planos de conexes virias e requisitos de acessibilidade; localizar descontinuidades entre trechos e bairros, e intervir no sentido de costur-las; (iii) extenso e ampliao da capacidade das vias de potencial global de distribuio nas cidades, sem incorrer no erro de priorizar exclusivamente o transporte individual; (iv) controle rgido de expanso perifrica; (v) intervir nos sistemas de transporte levando-se em conta as mltiplas relaes destes com os padres de uso do solo e de interaes sociais; o que nos leva ao prximo item: Integrao de subsistemas urbanos em estratgias de desenvolvimento e monitoramento: planos devem fixar a necessidade de estratgias de desenvolvimento e monitoramento constante de: (i) infraestrutura (estratgias de urbanizao e infraestrutura conectando reas de densificao habitacional e de diversidade funcional, e transportes integrados); (ii) estrutura urbana (anlise de padres espaciais e interveno em pontos com potencial de aumento sensvel ao panorama de acessibilidade da cidade); e (iii) estmulos para implementao de subsistemas integrados de funcionalidade urbana (transporte, reciclagem e tratamento de gua na escala do edifcio, quarteiro e bairro, novos modelos de coleta e tratamento do lixo) visando melhorar o desempenho da cidade em itens de equidade, eficincia e sustentabilidade urbanas. H urgncia na orientao de recursos pblicos para o planejamento e implantao de redes de metr subterrneo nas metrpoles brasileiras, com a definio de redes de linhas, ampliando a cobertura das escassas linhas em nossas metrpoles. Ainda, nossos municpios precisam constituir sua estrutura institucional interna de modo adequado para a implementao de aes urbanas, com corpo tcnico em constante capacitao e em nmero suficiente, alm de cadastros urbanos e bases de dados capazes de oferecer informaes necessrias anlise, monitoramento e deciso (25). Finalmente, o planejamento deve ter carter proativo e comunicativo: ao contrrio de limitar-se a definir o que no permitido fazer, preciso um planejamento ativo na produo da cidade, capaz de oferecer o conhecimento de sua dinmica para gerar situaes de sinergia entre os atores, sinalizando e catalisando processos de mudana (26). Tais situaes so criadas, especialmente, por investimentos pblicos e privados bem informados, e pela capacidade do planejamento de disseminar informaes entre os atores, contribuindo para convergir decises nos rumos desejados (27). Explorando novos instrumentos urbansticos Como resposta crescente observao da insuficincia dos instrumentos fixados em zoneamentos e ndices construtivos, algumas inovaes tm sido geradas, tais como os projetos especiais, operaes urbanas, planos estratgicos, planos locais, mecanismos de ajuste de terras e o prprio Estatuto da Cidade (28). Boa parte dessas inovaes tem focado em definies ora pontuais, ora estratgicas, ora polticas. Mesmo os instrumentos mais recentes, introduzidos pelo Estatuto da Cidade, no parecem

pensados de modo a influenciar significativamente os aspectos morfolgicos. Cymbalista, em um estudo realizado em cidades do interior paulista (29), demonstrou que os instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade no foram capazes de influenciar a morfologia urbana. De fato, instrumentos como a outorga onerosa, transferncia do direito de construir, IPTU progressivo e direito de preempo no foram concebidos com esse propsito, e suas influncias sobre a forma das edificaes e dos espaos pblicos por elas conformados pode ser, no mximo, indiretas. Entretanto, eles tm potencial para contribuir em outros problemas enfrentados pelas cidades contemporneas, trazidos acima. O IPTU progressivo, por exemplo, pode ser um instrumento estratgico na luta por tornar as cidades brasileiras mais compactas, estimulando o aproveitamento de terras urbanas subaproveitadas localizadas dentro do tecido consolidado, que encarecem a infraestrutura e aumentam as distncias internas. Tornando o imposto mais caro para esses terrenos, h a tendncia de que eles sejam disponibilizados no mercado, promovendo o adensamento e talvez diminuindo o preo da terra. A Outorga Onerosa do Direito de Alterao do Uso do Solo, prevista no Estatuto da Cidade, apesar de ter recebido pouca ateno nos debates sobre os instrumentos urbansticos (pelo menos em comparao com a Outorga Onerosa do Direito de Construir), tambm pode contribuir para tornar as cidades mais compactas. Aplicando a outorga nas franjas urbanas, nos processos de converso do uso rural para uso urbano, possvel inibir a converso desenfreada de terras em reas urbanizadas, minimizando a disperso. Obviamente, isso deve estar em consonncia com um limite urbano cuidadosamente definido, com dimenses que evitem as ocupaes distantes das reas mais consolidadas. Alm disso, devem ser pensadas reas de transio (ou de expanso urbana) nas franjas, com regras mais rgidas com relao aos novos parcelamentos, especialmente no que diz respeito proximidade e integrao viria com a ocupao pr-existente. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so instrumentos valiosos na minimizao progressiva do dficit habitacional. Nesse sentido, a adoo de ZEIS que reservem reas para habitao social dentro do tecido urbano, em reas com infraestrutura, pode contribuir para a proviso desse tipo de habitao e para a proteo das reas de preservao permanente (30), bem como para a diminuio das necessidades de deslocamento dos grupos de menor renda, freqentemente empurradas para as periferias pelos mecanismos do mercado da terra, tendo os impactos das distncias, tempo e custos sobre sua produtividade e capacidade de gerar renda (31). As operaes urbanas, por seu carter mais particularizado, podem contribuir para um tratamento mais cuidadoso das tipologias a serem implantadas em determinadas reas da cidade. Entretanto, tal instrumento deve ser utilizado com cuidado, uma vez que sua definio pelo Estatuto da Cidade condiciona a aplicao dos recursos auferidos dentro do prprio limite da operao urbana. Uma vez que esta normalmente viabilizada apenas em reas de interesse para o mercado imobilirio, corre-se o risco de aumentar as desigualdades j existentes em termos de infraestrutura e qualidade urbanstica. Alm desses instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade, esto surgindo novos instrumentos mais flexveis, que esto abrindo novas possibilidades para o enfrentamento dos problemas urbanos. O ajuste de terras (land readjustment), por

exemplo, til para reas onde o parcelamento do solo problemtico, nas quais os lotes possuem formas de difcil aproveitamento e o sistema virio est comprometido, com largura insuficiente e poucas conexes. Atravs dele, possvel viabilizar aes em que um conjunto de lotes remembrado e ento novamente parcelado, desta vez seguindo uma nova configurao que seja mais interessante do ponto de vista urbanstico. Assim, na prtica, cada proprietrio acaba abrindo mo de uma frao da rea do seu lote, que ser utilizada para a constituio de novas reas pblicas e reconexo e ampliao do sistema virio. Em contrapartida, ao final do processo recebe de volta um lote com formato mais vinculado estrutura urbana e melhor infraestruturado, mais prximos a espaos pblicos e com melhor acesso virio. O ajuste de terras baseado no conceito de replotting, que pode ser traduzido livremente como reparcelamento (fig. 6) (32).

Fig. 6 Esquema de funcionamento do ajuste de terras [SOUZA, Felipe. Mtodos de Planejamento Urbano]

O controle de usos pelo sistema virio tambm um instrumento que pode auxiliar na eficcia das aes sobre o desenvolvimento urbano. Ao contrrio do zoneamento tradicional, que usa zonas homogneas, esse instrumento utiliza o sistema virio como unidade espacial para controlar as possibilidades de alocao dos usos urbanos, o que corresponde de maneira muito mais direta estrutura de tendncia complexa e dendrtica da localizao das atividades, como exposto acima. O Plano Diretor de Santo Andr e sua Lei de Uso e Ocupao do Solo (33) utilizam esse sistema, atribuindo graus de incomodidade s atividades urbanas e definindo tolerncias diferentes s incomodidades de acordo com a hierarquia da via. Dessa forma, vias mais importantes so mais tolerantes incomodidade, permitindo usos com maior impacto sobre sua rea de influncia, enquanto vias mais locais, por outro lado, so mais intolerantes s incomodidades, permitindo usos residenciais e outros usos de baixo impacto. Com esse

funcionamento, o controle de usos pelo sistema virio foge da rigidez e arbitrariedade das zonas tradicionais e incorpora em sua estrutura traos da dinmica do prprio sistema urbano. A utilizao do conceito de reas especiais de interesse comerciais (AEIC) complementa esse sistema linear com reas de intensificao das atividades de comrcios e servios, bem como de densidades construtivas e populacionais, fazendo surgir uma estrutura muito parecida com a dendrtica (fig. 7), permitindo, portanto, um tipo de controle mais refinado e mais ajustado aos processos urbanos.

Fig.7 Esquema ilustrativo de uma estrutura hierrquica de vias e AEICs

Os form-based codes (FBC) so cdigos semelhantes ao zoneamento tradicional que, entretanto, tm como foco a tipologia das edificaes e suas relaes com o espao pblico. Portanto, alm de estabelecer ndices mximos tais como gabaritos e afastamentos, os FBCs definem tipos aceitveis para as diversas reas da cidade, estabelecendo relaes que privilegiam a proximidade entre as edificaes e a rua, a permeabilidade interior/exterior, a continuidade das fachadas e a criao de reas amigveis aos pedestres, entre outros aspectos. O FBC de Benicia, na Califrnia, por exemplo, divide a parte central da cidade em cinco distritos (fig. 8), e define parmetros especficos de desenho para as edificaes (fig. 9).

Fig. 8 Diviso da parte central de Benicia, CA, em distritos para o form-based code [OPTICOS DESIGN. Downtown Mixed Use Master Plan. Benicia, 2007]

Fig. 9 Parmetros do plano para o Town Core de Benicia, Califrnia [OPTICOS DESIGN. Downtown Mixed Use Master Plan. Benicia, 2007 traduo nossa]

Vemos na figura 9 que os parmetros definem a linha em que o edifcio deve ser construdo (no caso, coincidente com o limite do lote) e os recuos laterais e de fundos. Interessante notar que, com relao continuidade da fachada, o FBC define uma porcentagem mnima da testada do lote que deve ser conformada pela fachada da edificao. H ainda vrios outros parmetros (no contidos na figura) que estabelecem os usos permitidos no trreo, a altura mxima e mnima, o tipo de acesso frontal, e assim por diante. Entre os caminhos possveis ao planejamento: observaes finais Nas observaes conclusivas, gostaramos de lembrar que instrumentos recentes de planejamento tm buscado trazer a esfera da prtica cotidiana e da participao para junto da esfera da deciso. O planejamento oferece um modo de aproximao da populao s instncias locais do governo, uma forma de democratizao e intensificao do controle sobre a administrao. Entretanto, h uma forte tendncia de substituio da nfase tcnica pela nfase participativa, em detrimento da tcnica. Novos instrumentos pouco tm trazido quanto a procedimentos e critrios de anlise urbana atualizados, ou sobre modos de tratar o urgente tema do comportamento e desempenho de nossas cidades. Um desafio particular que emerge aqui o de solucionar a aparente contradio entre (i) a necessidade de qualificar o conhecimento, prticas e mtodos de planejamento, e (ii) a necessidade de incluir os conhecimentos gerados a partir de formas de vida urbana locais. Em outras palavras, enfrentamos um problema largamente ignorado: os modos de relacionar as culturas do expertise com as formas de conhecimento vindas das grassroots ou da experincia de agentes e grupos sociais. Claramente, a primeira forma de saber/prtica no pode ser ignorada: ela acumula formas sistemticas produzidas por geraes e envolvendo (em princpio) amplas perspectivas para avaliao de problemas urbanos. A segunda forma pode trazer as perspectivas de um nmero expressivo de agentes atuando em suas realidades por dentro das complexidades e instncias da experincia, com formas de conhecimento

produzidas de modo endgeno, e modos de lidar com problemas urbanos construdos atravs de habilidades sociais locais (34). Podemos romper com tal aparente contradio ao ver esses dois processos coletivos e histricos (o conhecimento tcnico tambm uma construo coletiva e histrica), mesmo que gerados em instncias e meios diferentes, como conjuntos de ganhos cognitivos e prticos estruturados e compartilhados atravs da linguagem e da comunicao (35). Enquanto tais saberes e prticas tiverem tal natureza, h potencial para conexo e busca de complementaridades no sentido de ligar vises prticas ricas geradas pela experincia cotidiana e individual da cidade s vises terica e empiricamente ricas alimentadas pela tcnica e pela pesquisa urbana. Nesse sentido, defendemos a aproximao entre as culturas do expertise e dos praticantes no cotidiano no processo de planejamento. Ganhos prticos e cognitivos tendem a emergir quando campos dessas naturezas especficas so postos de fato em interao. Certamente h um longo caminho a trilhar para que os instrumentos de planejamento disponveis estejam em sintonia com a natureza do fenmeno urbano em toda a sua complexidade, e para que as sugestes aqui apresentadas estejam prximas de sua aplicao. No se trata, entretanto, de abrir mo dos instrumentos existentes ou das inovaes em implementao, mas de reconhecer suas limitaes e trabalhar para super-las atravs de novos enfoques. Preocupa-nos, entretanto, a nfase excessiva no zoneamento como nico instrumento de controle sobre a forma urbana, uma vez que suas limitaes tm ficado cada vez mais claras. Por outro lado, os instrumentos mais recentes regulamentados pelo Estatuto da Cidade, apesar dos benefcios potencialmente advindos de sua correta implementao, ainda no parecem dar conta da complexidade da cidade contempornea. Nesse sentido, os caminhos levantados neste texto so possibili