Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.

Reforma de la funcin pblica en Chile * Edgardo Riveros M. Es evidente que el concepto de modernizacin, ha estado marcado por enfoques muy diferentes. Unos de carcter cuantitativo, que preconizan la reduccin o el achicamiento del estado; otros de carcter cualitativo -como el que nosotros tenemos- que buscan adecuar las tareas del estado y su modo de gestionarlas a la actual coyuntura. Me propongo en esta ocasin, ms que dar un informe detallado de las resoluciones que hemos adoptado y de las leyes que se han aprobado o que hemos propuesto, entregarles una sntesis de nuestras reflexiones a partir de ellas, en la esperanza que stas puedan ser tiles para nuestras discusiones. Estado y gestin pblica En nuestro propsito de reformar el estado tenemos que enfrentar el tema de definir un nuevo concepto de estado, ya que el concepto de un estado interventor como el que existi predominantemente entre los aos 40 y 70 ya no existe. Pero tambin quisiera ser muy claro en cuanto a que el gobierno del Presidente Frei, no comparte ciertas visiones o concepciones de carcter conservador que fueron predominantes en los aos 80 y que se caracterizan por creer que la modernizacin del estado es nica y exclusivamente un proceso de reduccin drstica del estado. El centro de nuestras preocupaciones en esta materia se concentra en la inversin en la gente, en su capacitacin, en su educacin, en su salud y no en el sector productivo. Ello supone que haremos un esfuerzo de asociacin con el sector privado en todos aquellos casos en que estimemos que ste puede cumplir mejor el papel que corresponda ah, que lo pueda hacer en mejores condiciones y con mayor eficiencia que el estado. Sabemos que la gestin pblica se encuentra en transicin entre un estado de equilibrio anterior y una nueva configuracin de objetivos e instrumentos, a la que todava no llega. Parece claro, en todo caso, que esta gestin ser crecientemente descentralizada y reguladora, ms que centralizada y proveedora directa de bienes y servicios, y que este proceso resultar tanto en una nueva definicin de los roles administrativos y burocrticos como en una mayor diferenciacin funcional de los encargados de aplicar las nuevas orientaciones. El sector pblico ser ms especializado, con una diversificacin en su oferta y una creciente "privatizacin de la opcin" y "financiamiento compartido" en la demanda, frente a una multiplicidad de proveedores. De all que la reforma del estado exija conocer el conjunto de factores diversos que caracteriza al actual sector pblico, ms all de todo voluntarismo e ideologa. Es preciso reconocer y manejar eficientemente los diversos niveles de la transicin, sin perder la direccionalidad del proceso. Sabemos que la capacidad de gobernar es un bien escaso, cuya utilizacin debe ser jerarquizada. El sector pblico debe desarrollar un conjunto seleccionado -y por lo tanto limitado- de polticas pblicas. La verdadera fuerza del estado radica en su eficacia y esta se mide no por la cantidad de sus intervenciones, sino por su calidad y coherencia. Las reformas del Estado No hay -ni habr- tal cosa como "la" reforma del estado. La reforma real no ser una sino varias, tanto por razones sustantivas como de procedimiento. Por una parte, no existir un instante fuera de la
(*) Trabajo presentado a la Reunin Ministerial sobre la Reforma del Estado y la Modernizacin de la Funcin Pblica: Propuestas para Enfrentar Nuevos Desafos, coauspiciada por el CLAD, la Secretara de la Funcin Pblica de Argentina, la Unin Europea y el Grupo de Ro, celebrada en Buenos Aires, los das 2 y 3 de mayo de 1995.

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.

historia en el que es posible hacer todo de una vez. Por otra, la reforma incluye un nmero y variedad importante de temas, la mayor parte de los cuales requiere tratamientos y cursos de reforma relativamente especficos. Estos hechos facilitan la dispersin de los esfuerzos de reforma, con el consiguiente costo en la eficacia y la eficiencia del proceso. Al igual que sucede en la lucha contra la pobreza, muchas propuestas de reforma del estado tienen algn valor, pero resulta indispensable establecer una jerarqua y secuencia entre ellas. Para lograrlo se requiere un concepto, una manera de mirarlas que permita su procedimiento ordenado. Existen diversas visiones sobre la manera de conceptualizar la reforma de la gestin pblica. El enfoque macrorreformista orienta su anlisis hacia el instante en el que el organigrama del estado es puesto al da y el estatuto administrativo corregido. Adems de formalista, este esquema resulta polticamente ingenuo: las cosas no funcionan as en el gobierno. Por otra parte est el enfoque de los modernizadores cuantitativistas, conforme al cual lo determinante es aumentar determinados insumos y recursos: ms computadores, mejores sueldos, ms carrera funcionaria. Con este enfoque se corre el riesgo de no llenar el Tonel de las Danaides y de alentar la autojustificacin funcionaria, riesgo inherente a toda burocracia. El aumento de los recursos por s solo no garantiza resultados ptimos, segn sabemos. Otro enfoque gana terreno: el de las polticas pblicas (1). Con este enfoque se reconoce la evidente necesidad de racionalizar la estructura del estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos e insumos materiales, pero se privilegia la consideracin del diseo, gestin y evaluacin de conjuntos significativos de lneas de accin pblica referidas a temas especficos. Es en torno a este flujo de informacin y accin que los problemas de estructura y de gestin del sector pblico deben ser ordenados y resueltos. Conviene as invertir la ecuacin habitual, segn la cual la reforma del estado resultar automticamente en mejores polticas, postulando en cambio que dicha reforma debe hacerse en torno al diseo, la gestin y la evaluacin de las polticas pblicas. Enfoque de polticas pblicas Como sabemos el conjunto de orientaciones generales de la agenda pblica se desagrega en polticas pblicas especficas; los grandes temas se dividen en polticas discretas, cursos de accin del sector pblico en relacin a un objetivo delimitado. Estas polticas se definen progresivamente ms en relacin a su objetivo que a partir de la administracin pblica involucrada. Esto es as porque cada vez ms las polticas pblicas tienen un papel regulador, contribuyen a generar externalidades y a lograr masas crticas, en colaboracin con las organizaciones sociales y los agentes privados. Con este enfoque es posible plantearse la reforma del estado como un proceso consistente y de avances graduales y complementarios, en los tres aspectos sealados: diseo, gestin y evaluacin. No est dems precisar que ms que de etapas consecutivas estamos hablando de criterios analticos; todos sabemos que las polticas pueden ser objeto de mltiples reformulaciones. Con nuestro frente fiscal pacfico (el ahorro pblico llega a casi al 5% del Producto Interno Bruto), hemos optado por una estrategia descentralizada y paulatina, donde la responsabilidad de modernizar la gestin recae sobre los directores de servicios y no sobre una instancia centralizada y autoritaria. Utilizar este enfoque no significa desconocer que las opciones de polticas pblicas no estn determinadas por consideraciones de tipo administrativo. En verdad, la rigidez del aparato administrativo con frecuencia obstaculiza la modificacin de las polticas pblicas preexistentes o su reemplazo. Por otra parte, la administracin misma cumple un papel considerable en su aplicacin, especialmente cuando existe un margen amplio de discrecionalidad administrativa.

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.

Tampoco significa que diversas reformas de la administracin pblica sean prescindibles; por el contrario, debe avanzarse decididamente en ellas. Pero dada la existencia de recursos escasos y la necesidad de tener claro el objetivo final de la reforma de la gestin pblica, es que el concepto de polticas pblicas asume una gran importancia en dicho proceso. El reconocimiento pleno de la funcin del sector pblico puede y debe as ordenar su reforma. A continuacin me referir a cada una de estas etapas analticas, con la advertencia que nuestro avance ha sido desigual en las mltiples lneas planteadas. a) Toma de decisiones En primer lugar, se debe mejorar el anlisis y la toma de decisiones sobre polticas pblicas. Definir la agenda pblica en lo social, poltico y econmico es determinante de la estabilidad y del carcter reformista de la democracia. Ello es terreno privativo de lo poltico, porque los nmeros no hablan por s solos y las programaciones no pueden ser autoevidentes. Los programas de estabilizacin y de reforma, y los consiguientes cambios institucionales, requieren un apoyo sostenido en sus diversas fases; tambin las propuestas para anticipar o superar situaciones crticas. Para lograr este apoyo se requieren esfuerzos permanentes para analizar los argumentos en conjunto y plantear opciones jerarquizadas de polticas que sean consensuales, eficaces y eficientes. Slo as podr intentarse ejercer un liderazgo moderno. El acuerdo poltico de largo plazo -un supuesto en los pases industrializados- parece cada vez ms una condicin estratgica de la viabilidad y estabilidad de las reformas en nuestros pases. Dicha concertacin entre los actores debe favorecer la estabilidad poltica y la cohesin social. Por otra parte, la participacin de la comunidad y del sector privado en la articulacin de la agenda pblica debe ser favorecida de modos especficos. Entre los aspectos de la toma de decisiones asume creciente importancia la representacin social de los beneficiarios de las reformas, incluyendo temas como participacin, representacin y corporativismo social; la devolucin o cesin del poder de decisin a instancias descentralizadas (empowerment); y el nivel de organizacin de los grupos ms desfavorecidos. El marco comn de la agenda pblica debe ser una visin del futuro nacional ampliamente compartida en sus puntos centrales, sin perjuicio del debido respeto de las particularidades. A este ltimo respecto es necesario evitar la "inflacin constitucional", ya que no pueden utilizarse las mayoras para definir en detalle todo tipo de reglas. El sector estatal requiere una visin estratgica de mediano plazo que conjugue adecuadamente la dimensin poltica y la tcnica. Mejorar el sistema de formalizacin de las polticas pblicas y de elaboracin de las iniciativas legales o administrativas, supone potenciar la coordinacin intersectorial o interministerial, as como el fortalecer la asesora tcnica brindada al poder legislativo. La gestin superior del estado es la llamada a conformar la necesaria articulacin de la agenda pblica, a especificar las orientaciones generales en poltica, a buscar el indispensable apoyo poltico y social para stas -incluyendo el parlamentario-, a solucionar y responsabilizar a un nmero reducido de funcionarios clave en su gestin, y a orientar los necesarios procesos de evaluacin de las polticas. En nuestra experiencia, resultan tiles las metas ministeriales. Ellas son un conjunto de tareas o planes prioritarios que los ministerios y algunos organismos autnomos seleccionados se proponen desarrollar en el perodo siguiente. Estas metas o tareas no son definidas solamente sobre la base de cada ministerio en forma particular, sino considerando reas interministeriales, definidas con algn criterio programtico. Las metas como concepto y en su operatoria, se incorporan al quehacer regular de las unidades de planificacin y/o presupuesto de cada ministerio, ya que en ellas reside la memoria institucional del proceso de gestin y son las que deben buscar la correspondencia entre la formulacin presupuestaria y

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.

los compromisos que los ministerios asumen en cuanto a su contribucin al programa global del gobierno. La aplicacin de las metas interministeriales contribuye a hacer ms eficiente el proceso de toma de decisiones, as como a identificar las necesidades de coordinacin y de apoyo de los programas ms importantes. Mediante ellas se logra un seguimiento de los niveles de cumplimiento alcanzados y se obtiene una visin de la labor que ejecuta el gobierno en un momento determinado. Ellas tambin facilitan la evaluacin de las polticas pblicas mientras se aplican y, ms importante todava, una vez que el perodo de gestin ha concluido. Por otra parte, la relacin entre la formulacin y el diseo de las metas interministeriales es un insumo importante para la elaboracin del proyecto de Ley de Presupuesto del perodo subsiguiente. b) Gestin pblica En segundo lugar, para reformar la gestin pblica conviene concentrar esfuerzos en diversos aspectos: - Realizar diversos cambios institucionales. Conviene revisar el papel y la estructura de los ministerios y reparticiones pblicas, reforzar los mecanismos de coordinacin e impulsar la adopcin de metas interministeriales. Junto con dotar de autonoma y atribuciones al nivel regional, es importante relevar el potencial de expansin del sistema y sus posibilidades de ampliacin diferenciada, acorde al desenvolvimiento de cada regin, que evite la tendencia al inmovilismo y la homogeneidad. Ello, merced a mecanismos tales como el traspaso de competencias, los convenios de programacin, la asociacin de regiones en torno a stos, la aplicacin de tributos al desarrollo regional, etc. Entre las condiciones generadas por el esfuerzo descentralizador destacan principalmente, en lo institucional, la legitimidad democrtica y la autonoma de las municipalidades y gobiernos regionales; en materia de gestin y polticas pblicas, las importantes atribuciones de las primeras en la administracin de la salud primaria y la educacin, y de los segundos en la decisin y priorizacin de la inversin estatal, que hoy alcanza al 22% del total de inversin pblica nacional y que nos hemos comprometido a duplicar antes del fin del perodo de gobierno. - Aumentar la eficiencia del gasto pblico, por la va de mejorar su asignacin mediante el fortalecimiento del sistema de evaluacin de las inversiones pblicas y la modernizacin del ejercicio presupuestario anual, todo ello sobre la base de disciplina fiscal, cobertura total del gasto pblico, flexibilidad en el ritmo de ejecucin, y la centralidad de la autoridad fiscal. En particular se requiere aumentar la eficacia del gasto social, para lo cual habr que orientar prioritariamente su gestin al logro de los objetivos de impacto que persiguen las polticas y basar en ello su evaluacin, la que, a su vez, debera ser el fundamento que justifique la renovacin o extensin de los programas. - Mejorar la gestin de los recursos humanos. Este es el principal recurso del sector pblico y su gestin requiere profesionalizacin, capacitacin, transparencia y un alto grado de comunicacin interna. Obviamente, ninguna real modernizacin del estado se podr hacer en abierta contradiccin con sus funcionarios. Por el contrario: nuestra modernizacin buscamos hacerla en armona con los funcionarios. Entre 1979 y el trmino del rgimen autoritario -1990-, los sueldos bases del sector pblico aumentaron menos de la mitad que los precios, con un grave menoscabo de las remuneraciones de los empleados pblicos. El gobierno del Presidente Aylwin revirti esta situacin y entre 1990 y 1993, el conjunto de las remuneraciones del sector pblico -incluido el personal de FF.AA. y de Orden- creci en 30% real. Aspiramos a vincular las remuneraciones a la productividad y el desempeo en el sector. Este es el caso de la reforma del Servicio de Aduanas, en el que hemos propuesto una bonificacin para el 30%

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.

de los funcionarios de mejor desempeo y el pago de una especie de asignacin por el cumplimiento de las metas acordadas entre el Servicio y Hacienda. - Generalizar los instrumentos y mecanismos de gestin, a fin de abreviar los procedimientos internos y otorgarles mayor transparencia, lo que incluye la informatizacin de la gestin, el costeo por programas y la designacin de un encargado tcnico-financiero en cada ministerio. La autonoma y la descentralizacin con responsabilidad deben ser impulsadas en los ms diversos sectores, y deben conllevar la idea de responsabilidad por la gestin y de requisitos de desempeo, claridad de objetivos e incentivos. - Mejorar la atencin y el servicio prestado a los usuarios de los servicios pblicos. En la relacin con el estado estamos pasando de lo que hemos llamado una cultura de sbditos a una cultura de ciudadanos. Ello requiere modalidades de control y de progresivo perfeccionamiento. Adems supone la simplificacin normativa y burocrtica como una tarea permanente. Los avances habidos en algunas instituciones del sector pblico chileno durante los ltimos aos nos hacen ser optimistas respecto de la posibilidad de un cambio favorable. Al respecto, quisiera citar el caso del Instituto de Normalizacin Previsional (INP), encargado de pagar las pensiones a los trabajadores ya retirados. El INP, desde hace unos cuatro aos viene trabajando sobre la base de fijarse metas, como, por ejemplo, disminuir el nmero de das que un pensionado necesita para obtener la plena tramitacin de su pensin. En 1990 se necesitaba de 143 das para ese fin y en octubre de 1994 ese lapso se haba reducido a 47 sin mediar aumentos ni de personal ni de gastos. Podra citar otros casos igualmente auspiciosos, como por ejemplo lo logrado en el Servicio de Impuestos Internos, en la Superintendencia de Instituciones de Salud Previsional o en la Direccin de Deportes. - Establecer una regulacin que favorezca la competencia, corrigiendo las diversas imperfecciones del mercado o supliendo la inexistencia de ste. La capacidad reguladora del estado depende de la existencia de un marco normativo adecuado, equipos tcnicos de alto nivel y una institucionalidad que garantice la eficiencia del regulador. - Mejorar la gestin de las empresas pblicas. Los criterios de manejo flexible, descentralizacin operativa y autonoma relativa, combinados en dosis prudentes con la planificacin y los controles, junto con ms y mejor inversin, constituyen el marco estratgico para la administracin de las empresas pblicas. Excluida una empresa productora de carbn -Enacar- que configura una particular situacin social y regional, la rentabilidad media de las empresas de la Corporacin de Fomento de la Produccin subi de 2.7% en 1993 a 5.5.%, en medio de un proceso moderado de ajuste de la economa nacional. En el caso de Codelco, su direccin ha forjado una alianza estratgica con los trabajadores de la empresa para impulsar en conjunto un gran esfuerzo modernizador. Este apunta a elevar sustancialmente la productividad de la empresa, con la fijacin de metas objetivas de corto, mediano y largo plazo, en materia de produccin, costos e inversiones. - Privatizar las empresas que proveen bienes y servicios en mercados competitivos o que pueden orientarse hacia tal carcter. Hay empresas pblicas que no plantean problemas de regulacin de mercado, de rentabilidad privada de largo plazo u otros que justifiquen la propiedad estatal. En dichos casos es susceptible su privatizacin, utilizando procedimientos que garanticen que su venta sea transparente y no lesione el inters pblico ni el de los trabajadores; y que la situacin resultante sea de mayor y no de menor competencia. c) Orientacin a resultados En tercer lugar, se requiere perfeccionar el control y la evaluacin de las polticas. El sentido primordial y ms profundo de nuestra poltica de modernizacin de la gestin ser transitar gradual y sostenidamente hacia un estilo de gestin pblica orientada por resultados.

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.

Un esquema de gestin pblica orientado a los resultados requiere una definicin clara de la misin y objetivos de los organismos pblicos; una caracterizacin de productos y resultados, posibles de ser estimados de modo preciso; la asignacin de responsabilidades especficas; flexibilidad y autonoma en materia administrativa, financiera y de personal; y un sistema de incentivos ligados al logro y superacin de las metas. Dada la diversidad de sus objetivos y la ausencia de criterios incontestables de apreciacin de la gestin pblica, es necesario avanzar en la especificacin de indicadores cuantitativos y cualitativos. Dichos indicadores deben incluir los de economa (costo de insumos), eficiencia (relacin entre producto e ingresos), efectividad (hasta dnde el producto contribuye al logro de los objetivos), calidad de los servicios (satisfaccin de los usuarios y produccin). Mejorar la capacidad de evaluacin es un componente crtico de una iniciativa de reforma para mejorar la eficiencia operacional. Por otra parte, sin una evaluacin precisa es imposible otorgar incentivos o delegar autonoma. La evaluacin no puede sustituir a un debate pblico informado, si bien puede aportar a ste. Tampoco puede sustituir las decisiones polticas o administrativas que deban tomarse, pero si ubicarlas en un plano de discusin ms racional. La lgica presupuestaria de la demanda de evaluacin debera ser explcita, y los ministerios de finanzas deberan tomar la iniciativa u orientar la demanda de evaluacin de los dems ministerios. La experiencia seala que no se puede evaluar sin involucrar la gestin financiera, sin la formacin de cuadros superiores y sin la organizacin adecuada. En cada ministerio debe haber una estructura ligera que opere como la memoria de la institucin y que pueda ayudar a definir los objetivos operacionales. Esto demandar establecer sistemas de informacin sobre gestin de los servicios pblicos, desarrollar una relacin de carcter ms contractual entre el nivel central y dichos servicios, as como al interior de estos; y ampliar la flexibilidad en el manejo de sus recursos por parte de los servicios que establezcan y cumplan metas de desempeo (2). Es ms que una frase ingeniosa el decir que, si no puede medirse la productividad, tampoco puede saberse si ella mejora, o cunto. De all que se requiera un esfuerzo para precisar insumos, procesos, productos y resultados, y con ellos estimar la eficiencia, eficacia y efectividad de las polticas pblicas (3). Este ha sido un tema difcil, porque a nadie le gusta ser evaluado y porque existe un margen de arbitrariedad que no tendra sentido desconocer. En pases ms desarrollados que los nuestros este sigue siendo un tema de discusin y anlisis. Es propsito del gobierno que en el ms breve plazo podamos tener el grueso de la administracin pblica trabajando sobre la base del cumplimiento de metas que los servicios hayan convenido al interior de ellos mismos y luego con las autoridades de que dependen. La atencin para el ao 1995 se centra en treinta agencias o servicios que se caracterizan por la voluntad de cambio demostrada por sus actuales directivos y por el volumen de pblico que estas instituciones atienden en el cumplimiento de su misin. Ello significar una discusin y anlisis que, a partir de las realidades y especificidades del servicio o entidad de que se trata, debe culminar en la identificacin de su misin peculiar, es decir, su razn de ser en armona con su situacin actual y el entorno en que se desempea. Esa misin deber transformarse en un conjunto de metas y objetivos cuantitativos y cualitativos susceptibles de medicin y apreciacin en cuanto a su logro u obtencin para el perodo de gestin que se fije. De la mano de los programas de accin y como instrumento fundamental, deben ir los convenios de desempeo. Idealmente, cada plan de accin debera ser objeto de un Compromiso o Convenio de Desempeo entre la autoridad responsable de su jurisdiccin y la autoridad ministerial respectiva. Nos interesa perseverar en esta lnea. La Ley de Presupuesto actualmente vigente en Chile incluye indicadores de desempeo para un conjunto de servicios pblicos.

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.

Quiero terminar esta intervencin con una reflexin adicional. El gobierno del Presidente Frei tiene como objetivo principal la eliminacin de la pobreza. No cabe duda que el estado seguir teniendo un papel importante que jugar en esta histrica tarea. Tampoco cabe duda que los resultados dependern de la calidad de nuestra gestin pblica: podemos hacer lo mismo con menos recursos o ms con los mismos recursos. Ms all del nivel del gasto, que es una discusin aparte, siempre podremos obtener ms por cada peso que gastemos para superar la pobreza. Si esto es hoy tcnicamente posible, es ticamente imperativo. De all que sea un privilegio trabajar en este frente. Notas 1. Al respecto vese Eugenio Lahera (editor), Cmo Mejorar la Gestin Pblica, CIEPLAN/FLACSO/FORO-90, Santiago de Chile, 1993. 2. Mario Marcel, "La modernizacin del estado y la gestin pblica: un desafo tambin para la autoridad econmica", Vida y Derecho, N. 15, Junio 1994. 3. Sobre estos temas pueden verse los siguientes trabajos: Maristela De Andr, "Contratos de gestao como instrumentos de promoao da qualidade e productividade no sector pblico"; y Luis Fernando Tironi, "Indicadores de Qualidade e Productividade: Conceitos e Usos", ambos en: Revista Indicadores da Qualidades e Productividade, IPEA, Ao 1, N. 1, 1993. Tambin Bernard Perret, "Reflexions sur les diffrents modles d'valuation", Revue Franaise d'Administration Publique, N. 66, Instituto Internacional de Administracin Pblica, Pars 1993.