Formulacin consensuada de polticas de defensa y seguridad en Amrica Latina:

la participacin de la sociedad en decisiones fundamentales.

Jos Manuel Ugarte Universidad de Buenos Aires Las Vegas, 7 de Octubre de 2004.
PREPARED FOR DELIVERY AT THE 2004 MEETING OF THE LATIN AMERICA STUDIES ASSOCIATION, LAS VEGAS, NEVADA, OCTOBER 7-9, 2004.

Formulacin consensuada de polticas de defensa y seguridad en Amrica Latina: la participacin de la sociedad en decisiones fundamentales. Abstract: Superado el conflicto Este-Oeste y con el afianzamiento de la democracia en Amrica Latina, surgi el fenmeno de la bsqueda de consenso para la formulacin de polticas en materia de defensa y seguridad susceptibles de perdurar ms all del perodo de un gobierno determinado, y que representaran para las Fuerzas Armadas, de Seguridad y Policiales, la voz unvoca de toda la sociedad. Limitado inicialmente el consenso a los partidos polticos, posteriormente se procur extenderlo a la sociedad civil. El trabajo analiza distintos casos, determina semejanzas y diferencias, y procura establecer las perspectivas de futuro de esta tendencia y sus efectos en las relaciones civiles-militares y policiales en Amrica Latina. 1.Introduccin: Amrica Latina: Quin formulaba tradicionalmente las polticas en materia de defensa y seguridad? Tradicionalmente en Amrica Latina, y an hoy en muchos pases, la elaboracin y formulacin de las polticas en materia de seguridad internacional, defensa nacional y seguridad interior, constitua y constituye tarea de un grupo de especialistas, generalmente en determinadas reas del Poder Ejecutivo y, en mucho menor grado, del Poder Legislativo. Ms an, en Amrica Latina, por muchos aos y particularmente durante el conflicto Este-Oeste, la elaboracin de tales polticas tena lugar exclusivamente dentro de las fuerzas armadas y de organismos militares tales como el Estado Mayor Conjunto o el Estado Mayor de la Defensa- participando tambin en grado significativo en la formulacin de las polticas en materia de seguridad pblica, tarea esta ltima en la que tambin participaban las instituciones policiales y fuerzas de seguridad; sin que existiera, al menos en grado significativo, participacin en dicha tarea de especialistas ajenos a tales instituciones, o polticos. En realidad, durante el conflicto Este-Oeste, las fuerzas armadas latinoamericanas, adems de tener a su cargo las formulacin y aplicacin de las polticas en materia de defensa y seguridad, participaban tambin en aspectos polticos, econmicos y sociales de sus respectivos Estados, cumpliendo por otra parte la funcin de preservar el orden interno. Esta ltima circunstancia tampoco fue un fenmeno que comenzara en Latinoamrica con el Conflicto Este-Oeste. Cabe tener presente en tal sentido la apreciacin de Edwin Lieuwen1en el sentido que La asuncin por los militares latinoamericanos de un amplio orden de funciones extramilitares no es un fenmeno reciente (1960) sino una herencia que se remonta a los orgenes de la nacin misma. Sobre el rol poltico desempeado tradicionalmente por las fuerzas armadas latinoamericanas seal el autor citado, en apreciaciones vlidas especialmente con anterioridad a 19602, que En una regin de economas atrasadas, extrema
1 Edwin Liewen, Armas y Poltica en Amrica Latina, Sur, Buenos Aires, 1960. Original ingls, Armas and Politics in Latin America, Frederick A. Praeger, Inc. New York, 1960. 2 Resulta innegable la existencia, a partir de la dcada de 1980, de una tendencia en Amrica Latina hacia regmenes democrticos estables, hacia relaciones civiles-militares ms sanas y hacia una profesionalizacin y despolitizacin de las fuerzas armadas. Tal tendencia, no obstante, reconoce

estratificacin social y una enorme apata poltica en las masas, con poca tradicin de procedimientos constitucionales ordenados y democrticos, los gobiernos necesariamente se han apoyado en la fuerza. Inevitablemente, por lo tanto, las fuerzas armadas han jugado un papel poltico determinante, para bien o para mal, para progreso o para reaccin3 Consecuencia natural del desempeo de un significativo rol poltico por parte de las fuerzas armadas latinoamericanas, fue la obtencin por parte de stas de una virtual autonoma en aqul campo que consideraban como propio y como el ncleo central de sus competencias profesionales: la poltica de defensa y la poltica militar. Seal al respecto Lieuwen que En la mayora de los pases latinoamericanos, las fuerzas armadas insistan, respecto de los asuntos militares, en ser un estado dentro del estado, exigiendo completa autonoma para las fuerzas armadas.4 En las ltimas dos dcadas se produjeron cambios muy significativos en Latinoamrica, con la consolidacin de la vigencia del sistema democrtico y la realizacin de muy significativos avances en materia de relaciones civiles-militares, especialmente en Argentina y, en menor grado, en Chile, Brasil y Per, y ms limitadamente en otros pases. No obstante, cierto es tambin que los cambios producidos tienen menor amplitud y solidez, de lo que podra advertirse en un examen superficial. En una trabajo que reviste actualidad, J. Samuel Fitch 5, procurando establecer los atributos esenciales de las relaciones civiles-militares en una democracia, destac entre ellos que las fuerzas armadas en un rgimen democrtico deben estar subordinadas a las polticas establecidas por autoridades civiles debidamente constituidas. A las agencias estatales es otorgado normalmente algn grado de autonoma en la implementacin de las polticas gubernamentales dentro de su particular esfera de experticia. Pero, en una democracia, fuerzas armadas que se autogobiernen autnomamente seran tan ilgicas como un Ministerio de Relaciones Exteriores autogobernndose autnomamente. En los regmenes democrticos, las fuerzas armadas no establecen su propio presupuesto, eligen sus misiones, definen las amenazas a la seguridad nacional, o formulan sus propias polticas de defensa Resulta evidente que por espacio de varias dcadas, en Latinoamrica, no slo las polticas en materia de defensa y seguridad interior, sino todos los aspectos relativos a la defensa nacional y a la seguridad interior incluyendo qu aspectos comprenda la defensa nacional y cul era el rol de las fuerzas armadas- fue formulado y decidido por dichas fuerzas. Refirindose al caso de Venezuela uno de los pocos pases latinoamericanos que preserv su estabilidad poltica y la vigencia del sistema democrtico durante el
excepciones. V. de Jos Manuel Ugarte, Crisis poltica, econmica y social en Latinoamrica y rol de las fuerzas armadas, Latin America Studies Association (LASA 2003), Dallas, 2003. 3 Edwin Lieuwen, Armas y Poltica en Amrica Latinacit., pg. 172. 4 Edwin Lieuwen, Armas y Poltica en Amrica Latinacit., pg. 177. 5 J. Samuel Ficht, Military Atrtitudes toward Democracy, en, David Pion Berlin (Ed.), Civil-military relations in Latin America, The University of North Carolina Press, Chapel Hill, 2001, pg. 63.

conflicto Este-Oeste- destac Domingo Irwin G.6que en el acuerdo poltico bipartidista que asegur el fortalecimiento del sistema poltico venezolano hasta fines del siglo XX, se estableci, entre otros aspectos, que Los hombres de uniforme tendran autonoma y monoplica autoridad en los campos estratgicos, operacionales y tcticos relacionados con el sector militar. Las polticas de seguridad y defensa seran por ellos creadas, desarrolladas e implementadas actuando como los asesores natos y nicos en estos temas ante las autoridades polticas civiles. Sobre las relaciones civiles-militares en Brasil, Wendy Hunter ha sealado 7que La autonoma militar sobre asuntos corporativos (beneficios salariales y retiros, promociones, la socializacin de oficiales y reclutas, y cosas similares) as como asuntos de defensa (por ejemplo, el tipo especfico de armas compradas y el adiestramiento buscado, la organizacin de la defensa) permanece siendo amplio. Los polticos han ejercido un esfuerzo reducido mucho menos esfuerzo, en cualquier caso, que el que han hecho en reas de asuntos ms civiles- para abrir rutas en esos asuntos. De hecho, el arreglo tcito que parece haber surgido es que los civiles estn deseando otorgar a los oficiales considerable autonoma en su propia esfera de influencia en cambio de no interferencia en la adopcin de decisiones en materias civiles Respecto de la situacin imperante en Ecuador en la materia precedentemente indicada, J. Samuel Fitch8ha sealado que ...En la mayor parte, los presidentes civiles (de Ecuador) han evitado confrontaciones con las fuerzas armadas y aceptaron la autonoma institucional sustancialmente incrementada, que el gobierno militar haba escrito en las leyes y reglamentos militaresMs adelante seal que Falta de experticia civil en asuntos de defensa y militares es claramente un problema importante. Pero hay tambin una fuerte tradicin, estimulada por las fuerzas armadas, de deferencia civil a la experticia militar en asuntos relacionados con la seguridad nacional. Posiblemente la ms impactante manifestacin del alto grado de aceptacin civil de la autonoma institucional militar fue la ausencia de ninguna previsin en la Constitucin de 1979 con relacin a una comisin permanente de defensa o fuerzas armadas en el Congreso Por nuestra parte, remitimos al anlisis que hemos efectuado en otro lugar de la legislacin de defensa y seguridad ecuatoriana9 arribando a conclusiones como las relativas a que el rol de las Fuerzas Armadas ecuatorianas es sumamente amplio: incluye tanto la defensa nacional como la seguridad interior, e incluso el desarrollo econmico y social del pas En cuanto al Ministerio de Defensa, cabe sealarse que es un organismo de las Fuerzas ArmadasTodas las funciones de la defensa estn en definitiva a cargo de las propias Fuerzas Armadas a travs del Frente Militar integrado por organismos militares el Ministerio de Defensa y el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas Nos encontramos, en definitiva, con un rol militar sumamente amplio, con mecanismos de control constitucional virtualmente
6 Domingo Irwin G., Pretorianismos y Control Civil en la Evolucin Histrica del Siglo XX Venezolano: Un comentario bibliogrfico y educativo, en, de varios autores, Militares y Sociedad en Venezuela, Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, 2003, pg. 159.. 7 Wendy Hunter, Assessing Civil-Military Dynamics in Brazil, en David Pion Berlin (Ed.), Civil-military relations in Latin America, The University of North Carolina Press, Chapel Hill, 2001, pg. 39.. 8 . Samuel Ficht, Military Atrtitudes toward Democracy, en, David Pion Berlin (Ed.), Civil-military relations in Latin America, cit., pg. 82 y 83. 9 Jos Manuel Ugarte, Crisis poltica, econmica y social en Latinoamrica y rol de las fuerzas armadas, Latin American Studies Association (LASA 2003), Dallas, 2003.

inexistentes Con relacin a Per, ha sealado Jorge Ortiz Sotelo10que los grupos polticos no slo no asumieron su papel en el diseo de una poltica de seguridad nacional, sino que en gran medida dejaron dicha labor en manos de las propias Fuerzas Armadas, a las que muchas veces recurran para buscar su alianza o apoyo en la lucha por el poderhoy se procura implementar una serie de medidas tendientes a fortalecer el concepto de seguridad democrtica. Para ello es necesario que existan civiles expertos en temas de seguridad y defensa nacionalEsta conclusin plantea algunas inquietudes, entre ellas la casi inexistencia de dichos expertos civiles Alfred Stepan, refirindose a la situacin imperante en Argentina con anterioridad a la asuncin del gobierno constitucional que encabez Ral Alfonsn (1983) sealaba que La Argentina es similar al Brasil en un aspecto importante. Desde la dcada del treinta, las fuerzas armadas han gozado de un grado razonablemente alto de autonoma en lo concerniente a algunas de sus prerrogativas claves en el aparato del Estado. El presidente Alfonsn est por lo tanto intentando eliminar prerrogativas y afectar grados de autonoma que, en muchos casos, han existido por ms de medio siglo11 A travs de esta serie de citas fuentes secundarias, sin duda, pero tiles por su variedad de orgenes y la diversidad de pases a que se refieren- hemos procurado establecer un aspecto de importancia para este anlisis: que en Latinoamrica, tradicionalmente las polticas en materia de defensa y seguridad provenan de las fuerzas armadas y en menor grado, de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad. Debemos sealar no obstante que en Argentina, a partir de mediados de la dcada de 1980, y en otros casos sealadamente Guatemala y Nicaragua en la dcada de 1990, aunque existen otros- existieron claras excepciones que creemos que marcan comienzos de una nueva tendencia, caracterizada por la formulacin de polticas en materia de seguridad y defensa en el marco del consenso poltico e incluso con participacin de la sociedad civil. Pasaremos a continuacin a examinar tales casos. 2. Argentina: Formulacin de polticas en defensa y seguridad a travs del consenso poltico. A Argentina fueron aplicables las reflexiones precedentemente transcriptas respecto del origen casi exclusivo en las Fuerzas Armadas de las polticas en materia de defensa y seguridad en los pases latinoamericanos. An la creacin del ministerio de Defensa suprimindose los antiguos ministerios militares- no signific un cambio real, dado que dicho ministerio constituy una estructura burocrtica relativamente pequea, con funciones mayoritariamente administrativas y ceremoniales y sin real capacidad para la formulacin de polticas.
10 Jorge Ortiz Sotelo, Formacin de cuadros civiles en Defensa, en, Hugo Palma y Alejandro San Martn (compiladores), Seguridad, Defensa y Fuerzas Armadas en el Per-Una visin para si siglo XXI, Cepei, Lima, 2002. 11 Alfred Stepan, Repensando a los militares en poltica, Planeta, Poltica y Sociedad, Buenos Aires, 1988, pg. 137.

En lo relativo a la actividad legislativa, resulta ineludible destacar que los proyectos de ley en materia de defensa y seguridad provenan casi invariablemente del ministerio de Defensa a travs del Estado Mayor Conjunto. Es por esa razn que sorprendi a muchos observadores el rol que asumi a partir de Diciembre de 1983 el Congreso argentino en materia de defensa, evidenciado claramente con la discusin de la Ley de Defensa Nacional, al que hemos calificado como un rol casi indito.12 Por espacio de casi tres dcadas, Argentina haba presenciado la alternancia en el poder de gobiernos civiles dbiles y gobiernos militares fuertes, sin que los primeros alteraran sustancialmente las normas y las estructuras que regan en materia de defensa y seguridad. En realidad, las aludidas normas y estructuras aseguraban como sazn en Latinoamrica-13 el control militar de la seguridad interior, autonoma de las Fuerzas Armadas en los aspectos relativos a la defensa y y la adopcin por parte de dichas fuerzas de un rol tutelar respecto de poltica. suceda a la una virtual la seguridad la actividad

Como ha sido sealado en otra oportunidad14 en la Argentina, hasta la sancin de la Ley N 23.023, reformatoria de la Ley N 22.520 de Ministerios, la Gendarmera Nacional (polica militarizada con funciones de polica de fronteras y de control de graves alteraciones del orden pblico, entre otras) dependa del Comando en Jefe del Ejrcito; la Prefectura Naval Argentina (polica martima) dependa del Comando en Jefe de la Armada; la Polica Aeronutica integraba los cuadros de la Fuerza Area, lo que se mantiene hasta hoy; todas las instituciones indicadas deban estatutariamente ser dirigidas por un oficial militar en actividad. Lo mismo era aplicable al Servicio Penitenciario Federal, institucin de reclusin y correccin. La Polica Federal Argentina estaba bajo el mando de un oficial militar. El rgano de inteligencia civil, la Secretara de Inteligencia de Estado, deba (estatutariamente) estar al mando de un oficial militar con jerarqua de general de divisin o equivalente. Tambin la Central Nacional de Inteligencia, rgano de coordinacin en materia de inteligencia, deba (estatutariamente) estar a cargo de un oficial militar de la jerarqua de general o equivalente. 15
12 Ttulo del artculo, de Jos Manuel Ugarte, La Comisin de Defensa Nacional: Un rol casi indito, incluido en el libro Defensa y democracia: Un debate entre civiles y militares, coordinado por Gustavo Adolfo Druetta, Eduardo E. Estvez, Ernesto Lpez y Jos Enrique Miguens, Editorial Puntosur, Buenos Aires, 1990, una de las ms completas exposiciones del pensamiento argentino en materia de Defensa de los primeros aos de la transicin. En dicho artculo se efectu un anlisis del rol asumido por el Congreso argentino en la sancin de la Ley de Defensa Nacional. Dicho anlisis fue completado describiendo el trabajo del Congreso en otras leyes fundamentales en materia de defensa y seguridad, en El rol del Congreso en materia de Defensa: Control poltico, elaboracin doctrinaria y regulacin normativa, ponencia presentada en el seminario sobre Rol de los Poderes Pblicos en materia de Defensa, realizado en la ciudad de Managua, Repblica de Nicaragua (Abril de 1994). 13 Sobre las caractersticas de las estructuras vigentes en materia de seguridad interior en Argentina y en diversos pases latinoamericanos durante el conflicto Este-Oeste, v. de Jos Manuel Ugarte, Seguridad Interior, Fundacin Arturo Illia, Buenos Aires, 1990. 14 Jos Manuel Ugarte, Los conceptos de defensa y seguridad en Amrica Latina, sus peculariedades, y las consecuencias polticas de esas peculiariedades, cit. 15 Jos Manuel Ugarte, Seguridad Interior. Ver, asimismo, del autor, Legislacin de Inteligencia: Especializacin y control, legitimidad y eficacia, Editorial Dunken, Buenos Aires, 2000, y WOLASEDEM, Ciudad de Guatemala, 2001.

Probablemente el aspecto de mayor inters en el caso argentino, en cuanto a la produccin de cambios, fue el surgimiento de una capacidad de anlisis en materia de defensa y seguridad en sectores polticos no vinculados a las Fuerzas Armadas, cuya existencia se evidenci ya en las postrimeras del gobierno militar, y que determin ya desde el inicio del primer gobierno surgido de la restauracin del sistema democrtico, la formulacin de polticas sustancialmente diversas a las adoptadas por anteriores gobiernos democrticos. Esa capacidad de anlisis se encontraba presente en los mayores partidos polticos argentinos la Unin Cvica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ)-. En el nombrado en primer trmino, la plataforma electoral para las elecciones de 1983 prometa cambios muy importantes en el mbito de la defensa nacional y la seguridad interior. Las propuestas all realizadas evidenciaban la realizacin de un anlisis respecto de las causas de la preponderancia militar sobre los partidos polticos en las dcadas precedentes y de los instrumentos que aseguraban el ejercicio por parte de las Fuerzas Armadas de un rol tutelar respecto de los gobiernos civiles, fundamentalmente el control de la seguridad interior y de la actividad de inteligencia.. La existencia de esa capacidad de anlisis qued evidenciada ya en la primera medida adoptada por el gobierno electo, das antes de su asuncin, obteniendo del ltimo presidente militar, la sancin y promulgacin de la Ley N 23.023 reformatoria de la Ley N 22.520 de Ministerios destinada a entrar en vigencia el 10 de diciembre de 1983, da de la asuncin de las autoridades electas. Por el primero de ellos, El Presidente de la Nacin, en su condicin de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, asume las funciones que actualmente corresponden a los Comandantes de cada Fuerza. Sus poderes de guerra y sus atribuciones constitucionales en la materia correspondern al despacho del Ministro de Defensa; pudiendo pasar a depender de ste los organismos de la jurisdiccin de los Comandos en Jefe de las Fuerzas Armadas que determine el Poder Ejecutivo Nacional. Por el segundo de ellos (actual artculo 27 de la Ley N 22.520), se estableci que Djanse sin efecto todas las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias que exijan la condicin de militar en actividad o en retiro para el desempeo de funciones de conduccin, direccin o jefatura, en organismos de la Administracin Pblica Nacional, centralizada o descentralizada y sociedades cualquiera sea su forma jurdica as como organismos de seguridad o inteligencia no integrantes de las Fuerzas Armadas. Fcil resulta advertir la importancia de estas normas, si se tiene en cuenta las ya sealadas caractersticas de las estructuras argentinas de defensa y seguridad anteriores a la sancin de esta ley que, como ya ha sido advertido, aseguraban el control militar de la seguridad interior y de la actividad de inteligencia. Por aplicacin de esta ley y de otras medidas, a pocos meses de gobierno, un examen de las prerrogativas seleccionadas de las fuerzas armadas en tanto institucin en un rgimen democrtico seleccionadas como elementos de anlisis por Alfred

Stepan16hubiera determinado como resultado un cambio de altas a bajas. El elemento fundamental que defini el rumbo adoptado por la poltica de defensa en Argentina fue la sancin, por consenso poltico, de la Ley N 23.054 de Defensa Nacional. El consenso poltico que rode la sancin de la Ley de Defensa Nacional fue producido por el surgimiento en los dos partidos polticos mayoritarios de sectores con ideas coincidentes en cuanto a la necesidad de fortalecer el control civil sobre las fuerzas armadas llevndolo a niveles similares a los vigentes en los pases institucionalmente desarrollados, limitar el rol de stas a la defensa nacional concluyendo con sus roles en materia poltica y de seguridad interna, e incrementar su nivel tcnico-profesional y su eficacia y eficiencia para el cumplimiento de su misin especfica. Desde el punto de vista del gobierno encabezado por Ral Alfonsn y que contaba a Ral Borrs como ministro de Defensa, revesta importancia obtener la sancin de una nueva ley de Defensa que reemplazara a la entonces vigente Ley de Defensa Nacional N 16.970 exponente paradigmtico de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideolgicas que rigieran en Latinoamrica. Para su redaccin se reuni en el ministerio de Defensa un importante grupo de oficiales militares en actividad, junto con asesores civiles del ministerio y funcionarios civiles de ste designados o promovidos por el nuevo gobierno, encomendado por su parte el presidente de la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados, Balbino Pedro Zubiri, a quien suscribe, asesor de dicha Comisin, el dilogo y la activa cooperacin con el grupo que estaba trabajando en la Ley de Defensa. El proyecto en elaboracin tena entre sus propsitos fundamentales, la transformacin de las Fuerzas Armadas, de rganos dedicados fundamentalmente y por mucho tiempo a funciones de carcter poltico-institucional, en rganos operacionales, procurndose superar las duras lecciones provenientes del Conflicto Malvinas (1982), superndose el aislamiento, la autosuficiencia y el recproco aislamiento que exhibieran hasta entonces y que quedaran patentizados en el desarrollo del conflicto antes aludido, y fortaleciendo el accionar conjunto y el rol del Estado Mayor Conjunto. En la labor realizada se tuvo especialmente en cuenta la necesidad de alcanzar la unidad de comando, como asimismo tender a la modernizacin de las Fuerzas Armadas argentinas. Con dicho objetivo, se procur en el aludido anteproyecto distinguir cuidadosamente las funciones administrativas y de preparacin para la guerra, de las operacionales; concluyndose as con la institucin del comandante de Fuerza -en boga en Latinoamrica- y que se caracteriza por aunar en una persona las facultades relativas al gobierno, administracin, conduccin operativa en tiempo de paz y de guerra, as como funciones de seguridad interna que se atribuan, y la conduccin de las empresas que les dependan Inicialmente en los aspectos doctrinarios, el anteproyecto padeca de cierta
16 Alfred Stepan, Repensando a los militares en poltica, cit., pg. 117-123

ambivalencia patentizada por la falta de una definicin de defensa nacional. Tambin se caracterizaba por remitir a la reglamentacin de la ley cuestiones fundamentales como la determinacin de la estructura, misin y funciones de la Central Nacional de Inteligencia, del Estado Mayor Conjunto y de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas, es decir, de los rganos mas importantes contemplados en l.. La indefinicin doctrinaria fue superada por la incorporacin al proyecto, antes de su envo a la Cmara de Diputados, a iniciativa y redaccin de quien suscribe, de una definicin de defensa, que restringa su mbito a la respuesta a las agresiones externas. Se procur evitar de ese modo la adopcin, realizada en el pasado, de amenazas internas como base de la organizacin, dimensin, composicin y despliegue de las Fuerzas Armadas, con la consecuencia del empleo permanente de dichas Fuerzas en cuestiones de seguridad interna y, en definitiva, de su desprofesionalizacin y politizacin. Procurando explicar los fundamentos de esta restriccin, hubimos de escribir pocos aos ms tarde (1990): en el interior del propio Estado, la seguridad interior tiene por objeto asegurar el cumplimiento de la ley; en l, la ley dirige y limita la fuerza. Hacia el exterior, no existe monopolio de la fuerza; la ley carece de un efectivo orden coactivo a su servicio. Por ello, cuando un Estado procura asegurar el cumplimiento de las leyes en su interior, busca someter a quien las violare al juzgamiento del Tribunal competente para la aplicacin de la pena. Actividad sustancialmente diversa de la que ejercita cuando empleado todas sus fuerzas fsicas y morales, lucha por su supervivencia contra la agresin de un Estado externo. Todos los matices que existen entre una y otra actividad, no alcanzan a disimular su diferencia esencial. Existe, como hemos visto precedentemente, una diferencia esencial entre defensa nacional y seguridad interior17 El largo trmite del anteproyecto determin que en mayo de 1984 fuera presentado con anticipacin en la Cmara de Diputados un proyecto de ley por parte de un grupo de diputados del Partido Justicialista, entonces principal partido de oposicin. Finalmente, en 1985 tuvo lugar el envo a la Cmara de Diputados del proyecto oficial de Ley de Defensa. En el Partido Justicialista la situacin era mucho ms compleja. Los sectores tradicionales del Partido Justicialista, que primaran en la redaccin de la Plataforma Electoral que presentara el candidato talo Argentino Luder, eran partidarios de una poltica conciliatoria con las Fuerzas Armadas, que permitiera a stas, en lo fundamental, mantener sus tradicionales prerrogativas. No obstante, a partir de la derrota electoral que experimentara el partido en las elecciones del 30 de octubre de 1983, comenz dentro de dicho partido un cuestionamiento a la dirigencia tradicional.
17 Jos Manuel Ugarte, Seguridad Interior, Fundacin Arturo Illia, 1990, pg. 17.

En los aspectos especficos relativos a la Defensa, un grupo de militares retirados pasados a retiro obligatorio en 1981 por su actitud crtica respecto del gobierno militar, denominado 33 Orientales18, comenz a plantear la necesidad de un cambio en tal orientacin. Se destacaron entre ellos el teniente coronel Ramn Osvaldo Orieta y el capitn y licenciado Luis Tibiletti. Fruto del trabajo de Orieta fue el libro Reforma Militar para la Defensa Nacional19 obra en la cual se realiz el anlisis de diversos aspectos vinculados con la defensa nacional, incluyendo aspectos doctrinarios, polticos, institucionales, educativos, cientfico-tecnolgicos, presupuestarios, jurdicos, cuestiones de economa y particularmente industriales vinculadas a la defensa, as como los relativos al servicio militar. Particular importancia revisti el examen de los aspectos conceptuales, doctrinarios y jurdicos, realizndose un firme cuestionamiento de la Ley N 16.970 entonces vigente, sealndose a su respecto que En las definiciones de la Ley N 16.970 se efecta una equiparacin de los conceptos de seguridad y defensa, sobredimensionando el papel del Estado como detector de amenazas, planificador, programador, conductor y aplicador de las medidas de defensa y seguridad nacional se concibe el empleo de la fuerza militar, dentro de nuestro espacio nacional, como si fuera en territorio ocupado y con desprecio a la debida subordinacin a las autoridades legtimamente constituidas este sistema de seguridad se caracteriza por resolver el conflicto drsticamente, otorgando categora de enemigo a toda persona o grupo social que pudiera interferir en la consecucin de objetivos polticos20 El captulo VIII del libro de Orieta es un Proyecto de Ley de Defensa Nacional, respecto del cual el autor del libro afirm que ha sido elaborado teniendo en cuenta los principios y los cursos de accin definidos en las polticas y estrategias de defensa nacional propuestas en esta obraDicho proyecto fue presentado en mayo de 1984 por un grupo de diputados del Partido Justicialista. Presentados ya sendos proyectos de Ley de Defensa por parte de ambos partidos mayoritarios, comenz una tarea de anlisis en la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados, para la cual fueron requeridas opiniones y propuestas sobre el proyecto oficial a todos los sectores polticos representados en la Comisin. Tambin se requiri a las Fuerzas Armadas que enviaran sus comentarios y opiniones. Uno de los ejes de la discusin estuvo centrado en el concepto de defensa nacional, incluido en el artculo 2 del proyecto.
18 Histricamente, los 33 Orientales constituyeron un grupo de patriotas uruguayos que a las rdenes de Lavalleja comenzaron la lucha contra la ocupacin brasilea de la Banda Oriental del Uruguay entonces provincia argentina- y cuya labor fue determinante para el logro de la independencia uruguaya. La demoniminacin de los 33 Orientales argentinos estuvo probablemente relacionada con su nmero aunque este result bastante impreciso- y a su vocacin de cuestionamiento del rol desempeado por las Fuerzas Armada en el gobierno militar. 19 Ramn Osvaldo Orieta, Reforma Militar para la Defensa Nacional, Ediciones Pequn, Buenos Aires, 1985. 20 Ramn Osvaldo Orieta, Reforma Militar para la Defensa Nacional cit., pgs. 50 y 51.

Algunos legisladores del Partido Justicialista cuestionaron la limitacin que se efectuaba en dicho artculo del concepto de defensa a la respuesta a las agresiones externas, especialmente los diputados Luis Sobrino Aranda quien sostuvo que el proyecto estaba afectado de partidismo civilista, y Alberto Meln, sealando que dicha limitacin exclua del mbito de la defensa posibles rebrotes guerrilleros y subversivos. Qued a cargo de quien suscribe la tarea de elaborar por encargo y para el presidente de la Comisin- las modificaciones al proyecto que se apreciaran necesarias. Dicha tarea incluy una virtual reformulacin del proyecto e incluy el Informe con que fue presentado el proyecto de dictamen por la mayora de la Comisin. El carcter significativo de los cambios no pas desapercibido.21 Constituyeron los modelos legislativos empleados la legislacin de Alemania Occidental, la legislacin espaola (Ley de Principios Bsicos de la Defensa Nacional y la Organizacin Militar de 1980 y su modificacin de 1984), la Ordenanza Francesa 59 de 1960 y el proceso reformista norteamericano que culminara con la Ley Nichols- Goldwater, an no concretada normativamente en dicha poca, tomando en cuenta sugerencias tiles recibidas durante el debate. Cabe sealar que uno de los cuestionamientos formulados por los diversos sectores polticos que conformaban entonces la oposicin, era el relativo a la remisin a la futura reglamentacin de los vitales aspectos constituidos por la misin y funciones de la Central Nacional de Inteligencia, del Estado Mayor Conjunto y de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas. En el dictamen elaborado, tales aspectos fueron incorporados al texto legal, con el acuerdo del Ministerio de Defensa. De tal modo, qued en lo relativo a la estructura orgnico-funcional de las Fuerzas Armadas, consagrada la distincin entre las funciones administrativas y operacionales que caracteriza a las Fuerzas Armadas modernas, quedando las funciones de gobierno y administracin confiadas a los Jefes de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas, y las de conduccin reservadas al Presidente de la Nacin, ejercidas, en tiempo de paz, a travs del Ministro de Defensa, y en tiempo de guerra, personalmente en el nivel estratgico militar con el asesoramiento del Comit Militar, y en el nivel estratgico operacional, por los comandos estratgicos operacionales designados y preparados al efecto desde la paz. Por otra parte quedaron definida la misin y funciones de la Central Nacional de Inteligencia, rgano presidido por el Secretario de Inteligencia de Estado y al que se asign la funcin de coordinar la labor de todos los organismos de inteligencia existentes, con la finalidad de producir inteligencia estratgica e informacin al Presidente de la Nacin y a los rganos y organismos que estableciera la reglamentacin.
21 Entre quienes sealaron esta circunstancia, cabe citar al coronel Mario Orsolini opuesto a la Ley de Defensa, fundamentalmente por la ya sealada limitacin que contena el artculo 2- quien afirm en un libro publicado tiempo despus que en la Comisin de Defensa se haba elaborado una nueva ley de Defensa, distinta, mejoraunque, todava susceptible de la crtica antes mencionada (Mario Orsolini, Montoneros, sus proyectos y sus planes, Crculo Militar, 1989).

Otras significativas modificaciones fueron realizadas en materia de inteligencia. As, se estableci respecto de la inteligencia militar, la constitucin de un organismo conjunto destinado a la produccin de inteligencia en el nivel estratgico militar ,a constituirse sobre la base de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, y destinado a funcionar bajo la directa e inmediata dependencia del Ministro de Defensa. Tambin se estableci una prohibicin a los organismos de inteligencia militares de incursionar en la poltica interna del pas. El fortalecimiento del Estado Mayor Conjunto y la asignacin a este rgano en forma exclusiva, adems de la asistencia y asesoramiento al Ministro de Defensa en materia de estrategia militar, de las funciones relativas a la formulacin de la doctrina militar conjunta; la elaboracin de planeamiento militar conjunto, la direccin del adiestramiento militar conjunto; el control del planeamiento estratgico y la eficacia del accionar militar conjunto, constituy otro de los aspectos incorporados en el dictamen. Se introdujeron tambin normas destinadas a fortalecer las facultades del Presidente de la Nacin y del Ministro de Defensa, especialmente en lo relativo en lo relativo a la conduccin de las Fuerzas Armadas. Aprobado el proyecto por la Comisin de Defensa con la ausencia de los diputados justicialistas- fue posteriormente considerado por el plenario de la Cmara de Diputados en uno de los debates ms profundos sobre Defensa que se hayan registrado en la historia de dicho cuerpo legislativo. En l se discutieron con singular amplitud de fundamentos, y abundancia de antecedentes, las concepciones que en materia de Defensa tenan los partidos que intervinieron en l, con fundamento en las posiciones filosficas de cada uno de los partidos polticos intervinientes, revelndose stas con notable elocuencia en el curso del debate. El miembro informante y Presidente de la Comisin de Defensa, el diputado radical Balbino Pedro Zubiri, inici su exposicin con un extenso y documentado cuestionamiento a doctrina de la seguridad nacional. .En su exposicin, se oy una detallada crtica a las doctrinas francesas de contrainsurgencia- Trinquier, Chateau-Joubert, Salan, y a su aplicacin prctica en Indochina y Argelina, as como a su influencia en Argentina; describindose otros antecedentes que contribuyeran a su formacin. El discurso de Zuribi incluy, por otra parte, una prolija fundamentacin de los aspectos esenciales del Proyecto, comprendiendo la subordinacin del poder militar al poder constitucional y las facultades del Presidente de la Nacin con relacin a las Fuerzas Armadas. Procedi por otra parte a explicar las razones por las cuales se optara por no incluir dentro del concepto de Defensa los aspectos relativos a la seguridad interior, destacando a este respecto la necesidad de que las Fuerzas Armadas se conformaran, adiestraran y desplegaran para defender la soberana y la integridad territorial de la Argentina y que de todos modos y ante la eventualidad de la conmocin interior, se

contaba con instituciones policiales y fuerzas de seguridad en nmero de efectivos y adiestramiento suficiente para las eventualidades previsibles; quedando siempre al Presidente de la Nacin, en ejercicio de las facultades que le confieren los incisos 15 y 17 del artculo 86 de la Constitucin Nacional, la posibilidad de emplear las Fuerzas Armadas en toda oportunidad necesaria, incluyendo a la conmocin interior. Finalmente, Zubiri destac la implementacin en el Proyecto de un real y efectivo accionar conjunto entre las Fuerzas Armadas, destacando la forma cmo las enseanzas provenientes del Conflicto Malvinas haban sido utilizadas para ello. Los diversos legisladores que intervinieron por la Unin Cvica Radical acompaaron, con matices, la posicin de Zubiri. Por su parte, el bloque justicialista mostr las profundas divergencias que an posea en esta temtica. Antonio Gino Cavallaro, por el justicialismo renovador, present en la sesin y fund un Proyecto de Ley de Defensa alternativo, que aunque recoga algunos aspectos del proyecto anteriormente presentado por su bloque, contena otros sustancialmente diferentes. As, se suprima el concepto de seguridad nacional que introduca su antecesor. En aspectos estructurales, contena un virtual retorno a la estructura de la Ley N 16.970, restableciendo el comandante de Fuerza aunque sin definir sus funciones- y restableciendo un virtual equivalente de la antigua Junta de Comandantes en Jefe, quedando el rol del Estado Mayor Conjunto sustancialmente limitado respecto al proyecto oficial. Sostuvo Cavallaro que la limitacin a las agresiones de origen externo que contena el artculo 2 del proyecto oficial era insuficiente, dado que adems del origen, era necesario atender a la naturaleza de las agresiones a enfrentar, sosteniendo la necesidad de limitar el mbito de la defensa a las agresiones de origen externo que requieran o puedan requerir el empleo efectivo o disuasivo de las Fuerzas Armadas. Ello no obstante, tampoco aclar en su disertacin qu tipo de agresiones, a su criterio, podran requerir dicho empleo. De ese modo y como puede verse, la definicin de Defensa Nacional del art. 2 del proyecto gubernamental era cuestionada por parte de los integrantes del bloque justicialista por excesivamente reducida, mientras que tambin lo era por otra parte de los integrantes de dicho bloque, por atribursele un carcter excesivamente amplio. Durante el desarrollo del debate y advirtiendo estas circunstancias, algunos legisladores de ambos partidos polticos procuraron llegar a una solucin de consenso. Representantes del radicalismo fundamentalmente los diputados Carlos Becerra y Guillermo Sarquis- y del justicialismo especialmente los diputados Jos Octavio Bordn y Jos Luis Manzano, del sector renovador- concibieron un acuerdo sobre la base de utilizar la definicin de defensa nacional del nuevo proyecto justicialista y la estructura del proyecto oficial. Habindosele encomendado a quien suscribe la redaccin de un borrador sobre

tales bases, el trabajo no lleg a concluirse por comunicarse la imposibilidad de arribar a un acuerdo, debido a la exigencia del presidente del bloque justicialista del Senado Cmara en la cual el justicialismo constitua mayora- y a la sazn presidente de dicho partido, Vicente Leonidas Saadi, de conducir personalmente las negociaciones de consenso, las cuales deberan llevarse a cabo cuando el proyecto arribara al Senado.22 En definitiva, prosigui el debate, en el que pudieron escucharse las ms dismiles posturas. As, los disputados justicialistas Meln, Paleari, Gurioli, y Sobrino Aranda insistieron en las posiciones que asumieran en el debate en el seno de la Comisin, en cuanto a la necesidad de que el concepto de defensa incluyera los conflictos internos y proponiendo reinstaurar la institucin de los comandantes de Fuerza. Sancionado en la Cmara de Diputados el Proyecto oficial exclusivamente con el voto afirmativo del bloque radical- fue remitido al Senado, donde tras transcurrir aproximadamente un ao sin recibir tratamiento, se inici un laborioso proceso de negociaciones y de compatibilizacin con otro proyecto presentado por el Partido Justicialista, denominado Ley de Defensa Integral de la Nacin de autora de los senadores Vicente Leonidas Saadi y Liliana Gurdulich de Correa- y que en realidad procuraba responder adecuadamente a tal denominacin, dado que pretenda comprender en sus previsiones desde el hambre, los incendios, las epidemias y las inundaciones, hasta la guerra. Dicho Proyecto consista bsicamente en atribuir, desde un concepto omnicomprensivo de la Defensa, competencia a un Consejo de Defensa que se integraba con ministros, legisladores y miembros de organismos del trabajo y la produccin, prcticamente para el gobierno del pas en todos los aspectos. Otra de las singularidades del Proyecto Gurdulich-Saadi estaba constituida por el establecimiento de una serie de mecanismos de alerta, en un cuadro que se combinaba con medios previstos para cada uno de ellos. En algunos casos, una cruz indicaba que el estaba vedado en su empleo. Debe sealarse que el empleo de las Fuerzas Armadas estaba vedado para los casos de agresin interna internacional leve, y conflictos sociales. La negociacin y compatibilizacin en cuestin en la que quien suscribe intervino en representacin de los presidentes de las Comisiones de Defensa de la Cmara de Diputados, Balbino Pedro Zubiri, y del Senado, Antonio Toms Berhongaray- consisti, fundamentalmente, en la incorporacin al Proyecto oficial, del cuadro de mecanismos de alerta contenido en el Proyecto Gurdulich-Saadi, con modificaciones que limitaban sus alcances a los de gua para el cumplimiento por parte del Consejo de Defensa Nacional de sus funciones de asesoramiento del Presidente de la Nacin, sin restringir las facultades constitucionales de ste. De ese modo se obtuvo la sancin del proyecto, ya compartido por ambos bloques.
22 Ramn Orieta record tambin dicho intento en un comentario publicado pocos aos despus: El debate en la Cmara de Diputados, durante el tratamiento del proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, cont con un interesante- aunque luego frustrado- intento de elaboracin de un proyecto comn a las dos fuerzas mayoritarias UCR y PJ-, Tambin record la operacin poltica de consensoque perrmiti posteriormente la sancin de la ley. (Ramn Orieta, Comentario a la ponencia de Gustavo Druetta, en Defensa y Democracia, un dilogo entre civiles y militares, Editorial Puntosur, Buenos Aires, 1990, pg. 289).

Tras la sancin de Senado, el Proyecto retorn a la Cmara de Diputados al slo efecto, -segn se supona- de la aceptacin o rechazo por parte de dicho cuerpo de las modificaciones efectuadas por el Senado. Pero la situacin general haba cambiado. Hallndose a cargo del ministerio de Defensa Jos Horacio Jaunarena, embarcado en una poltica de conciliacin con las Fuerzas Armadas basada fundamentalmente en el dilogo y en el apoyo a los Jefes de Estado Mayor de aqullas, las notorias crticas formuladas por el Jefe del Estado Mayor General del Ejrcito, teniente general Ros Here, al proyecto de Ley de Defensa, determinaron que el radicalismo se abstuviera de impulsar el proyecto en la Cmara de Diputados. El proyecto qued virtualmente hurfano de apoyo. Pero una ayuda ciertamente inesperada provino de la grave crisis institucional de Semana Santa de 1987, en la cual los partidos polticos de oposicin se sumaron al oficialismo en cuanto a condenar el alzamiento militar protagonizado por el teniente coronel Aldo Rico, circunstancia que evidenci la necesidad de lograr consensos en los aspectos fundamentales de la poltica de defensa; y la derrota electoral experimentada por la Unin Cvica Radical a manos del Partido Justicialista en las elecciones de renovacin legislativa de 1987. Ante las antedichas circunstancias y la necesidad de consenso determinada por la significativa reduccin del nmero de legisladores del partido de gobierno, la prdida por su parte del gobierno de diversas provincias y las graves dificultades que se enfrentaban, tanto en los aspectos econmicos como militares, surgi de un grupo de legisladores justicialistas la idea de sustituir al proyecto de Ley de Defensa que recibiera sancin en el Senado por un proyecto consensuado, es decir, que reflejara la voluntad coincidente de los dos sectores mayoritarios y de todos aquellos que quisieran compartir dicha posicin, como un modo de contribuir a superar las divergencias existentes en el mbito de la Defensa y de exhibir a las Fuerzas Armadas y al conjunto de la sociedad una posicin asumida de consuno por fuerzas polticas representantes de la gran mayora del electorado y, por ello, intrpretes adecuadas de la voluntad popular. La idea fundamental de los legisladores consista en utilizar como base del consenso el proyecto compatibilizado presuntamente elaborado por quien suscribe sobre la base del proyecto oficial y del proyecto presentado por Cavallaro en la sesin de tratamiento de la Ley de Defensa en la Cmara de Diputados en 1985, y a tal fin comisionaron a Luis Tibiletti, asesor en temas de defensa del justicialismo renovador, para que lo obtuviera. Se ignoraba que dicha tarea haba quedado inconclusa por las circunstancias ya referidas, hallndose redactados slo algunos artculos. Pero siendo ambos asesores plenamente conscientes del contenido del consenso que se procuraba, decidieron a propuesta de Tibiletti- redactar el proyecto inconcluso. As, tras una ardua sesin de trabajo en la sala de reuniones de la Comisin de Defensa, concluimos el trabajo, llevando Tibiletti el borrador a los legisladores justicialistas que le encomendaran su obtencin, y haciendo el dicente lo propio con copias que envi a un funcionario del ministerio de Defensa y al presidente de la Comisin, Balbino Pedro Zubiri.23 23 Esta ancdota que refleja las vicisitudes en la bsqueda de consenso y, a la vez, la labor entre
bastidores de los asesores parlamentarios dando forma a las decisiones polticas pero, al propio tiempo,

Fue dicho texto el que con agregados formales, constituy el nuevo proyecto que firmaron el vicepresidente de la Comisin de Defensa, el diputado del justicialismo renovador Miguel ngel Toma; el presidente de la Comisin de Defensa, Balbino Pedro Zubiri, y otros legisladores. Advirtindose el previsible xito del consenso en un momento en el que el gobierno nacional estaba necesitado de lograr acuerdos en temas fundamentales, se dispuso la conformacin con diversos partidos polticos de la Mesa del Consenso. Se trat de un rgano integrado por representantes de los partidos polticos, destinado a la bsqueda de acuerdos en materia de polticas pblicas en diversos mbitos. Cabe sealar no obstante que dicho procedimiento no aport nuevos consensos, quedando exclusivamente como nico obtenido, el acuerdo sobre la Ley de Defensa Nacional logrado, no en dicho mbito, sino en el Congreso de la Nacin. En efecto; el proyecto suscripto por Miguel ngel Toma, Balbino Pedro Zubiri y otros legisladores, con modificaciones no sustanciales, fue aprobado sucesivamente por la Cmara de Diputados y por el Senado de la Nacin, constituyendo la Ley N 23.544. La Ley de Defensa Nacional dej abierto el camino del consenso poltico para la futura formulacin de la restante legislacin en materia de defensa y seguridad. La experiencia representada por la elaboracin de una Ley de Defensa por consenso entre las principales fuerzas polticas, con un rol gravitante del Congreso, y con una orientacin que se tradujo en importantes cambios, no pas ciertamente desapercibida. En una ponencia publicada en un libro que document el robusto surgimiento de un nuevo pensamiento argentino en materia de defensa24expresamos en nuestro doble rol de testigo y parteCabe extraer como conclusin de lo descripto que, a pesar de haberse originado el primer proyecto de ley de Defensa en el Poder Ejecutivo, el proyecto final tuvo en el Congreso especialmente en la Comisin de Defensa de Diputados- su principal fuente de sustentacin doctrinaria y de impulso para su sancinEsta circunstancia, en la Argentina, constituye una verdadera novedadEs de esperar, por todo lo expuesto, que el rol del Congreso (argentino) en la formulacin de aspectos fundamentales de la poltica de defensa contine y sea amplado En un libro que puso de manifiesto las limitaciones de la transicin argentina
aportando sus propias ideas y experiencias, fue narrada por Gustavo Adolfo Druetta (asesor tambin del justicialismo renovador) en una ponencia de indudable inters con sabrosos y verdicos agregados- que refleja adecuadamente las luchas de los sectores que deseaban una legislacin, estructuras y polticas en materia de defensa correspondientes a una democracia moderna y afianzada, y quienes trabajaban por el retorno al pasado: Herencia militar y lucha parlamentaria (Proyecto, Revista de Poltica, Economa y Ciencias Sociales, Nmero 5/6, Buenos Aires, CEPNA, 1989). Tambin, de Jos Manuel Ugarte, El nuevo rol del Congreso argentino en materia de defensa: fuente de elaboracin doctrinaria y control poltico, ponencia presentada en el congreso organizado por la Fundacin Friedrich Naumann en Sintra, Portugal (1990). . 24 Jos Manuel Ugarte, La Comisin de Defensa Nacional: Un rol casi indito, en Defensa y democracia, un dilogo entre civiles y militares, cit., pg. 250.

incluso en materia de aplicacin de la nueva legislacin sancionada en su transcurso,, y J. Patrice Mc Sherry destac que Representantes en el Congreso de los partidos polticos, entendiendo que la doctrina de seguridad nacional era una fuente muy importante de politizacin y expansin de rol (de las Fuerzas Armadas) trataron de abolirla a travs de la nueva Ley de Defensa25 En un trabajo de anlisis sobre las relaciones civiles-militares en Argentina, en el que destac el rol desempeado por diversas instituciones y particularmente por el Congreso, para contrabalancear el pobre rol cumplido por el ministerio de Defensa en materia de elaboracin de polticas de Defensa, David Pion- Berlin26 destac que Las misiones primarias de las Fuerzas Armadas argentinas han sido alteradas fundamentalmente gracias en buena parte al trabajo de las comisiones de defensa en el Congreso argentino. Esas comisiones disearon la histrica Ley de Defensa Nacional de 1988 (N 23.544), que estipul que la fuerza militar sera usada para confrontar slo agresiones de origen externo. Las leyes previas haban reservado para las fuerzas armadas un significativo y permanente rol en enfrentar amenazas internas bajo el signo de la seguridad nacional. As esta nueva ley de defensa represent una prdida importante para las fuerzas armadas y que trataron de evitar a travs de un vigoroso lobbying. Mientras el mpetu para una nueva legislacin de defensa vino del Ministerio de Defensa, su realizacin rpidamente pas al Congreso, donde fue escrita la ley. Fue fundamentalmente en la comisin de defensa de la Cmara de Diputados en 1985 donde el concepto de defensa fue revisado, un nuevo sistema de defensa fue propuesto, fueron elaboradas distinciones entre defensa y seguridad, y fue propuesta la idea de confinar la doctrina militar y el despliegue a esferas externas. Aunque la comisin de defensa obtuvo ideas de distintas fuentes, ellos descansaron principalmente en sus propios asesores civiles en materia de experticia No concluy all, ciertamente, el rol del Congreso argentino en materia de defensa y seguridad. Cabe aqu recordar que la Ley N 23.554 de Defensa Nacional estableci en su artculo 4 que Para dilucidar las cuestiones atinentes a la Defensa Nacional, se deber tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior. La Seguridad Interior ser regida por una ley especial. La confusin entre la defensa nacional y la seguridad interior que caracterizara a las doctrinas de seguridad nacional que rigieran en Latinoamrica durante el conflicto Este-Oeste haban determinado una idntica confusin entre las estructuras orgnicas vigentes en materia de defensa nacional y seguridad interior. Es decir, exista una estructura nica, dependiendo las instituciones policiales y las fuerzas de seguridad de las Fuerzas Armadas, hallndose conducidas por personal militar.
25 J. Patrice Mc Sherry, Incomplete transition: Military Power and Democracy in Argentina, St. Martins Press, New York, 1997, pg. 26 David Pion-Berlin: Civil-Military Circunvention: Ho9w Argentine State Institutions Compensate for a Weakened Chain of Command, en, David Pion-Berlin (Ed.), Civil-Military Relations in Latin America, New Analytical Perspectives, The University of North Carolina Press, Chapel Hill and London, 2001, pg. 154.

Aunque la Ley N 23.554 de Defensa Nacional haba comenzado a disipar la confusin desde el punto de vista conceptual y haban concluido con la sujecin de las instituciones policiales y las fuerzas de seguridad a dependencia y conduccin militar, an las fuerzas de seguridad Gendarmera Nacional y Prefectura Naval Argentinadependan orgnica y funcionalmente del Ministerio de Defensa, a pesar de ser su cometido de naturaleza fundamentalmente policial. Por otra parte, se haca necesario lograr una eficaz coordinacin del accionar policial en todo el pas para enfrentar una creciente problemtica en materia de seguridad pblica y superar las siempre presentes amenazas del narcotrfico, terrorismo y delincuencia organizada, evitndose el recurso a las Fuerzas Armadas, salvo como ltima alternativa. En 1987 se reuni una Comisin reunida en el ministerio del Interior27para elaborar dicho cuerpo normativo, que quien suscribe integr como autor del anteproyecto que se utiliz como base del trabajo. En 1989 tuvo lugar la presentacin sucesiva de sendos proyectos de Ley de Seguridad Interior por parte del legislador justicialista Miguel ngel Toma asesorado en el tema, fundamentalmente, por Luis Tibiletti- y por el legislador radical Victorio Osvaldo Bisciotti, que contaba con el asesoramiento de quien suscribe. En 1990 tuvo lugar la publicacin por parte de quien suscribe, del libro Seguridad Interior, que reflej las ideas fundamentales que presidan la nueva legislacin y sus fuentes principales en legislacin comparada. El dilogo y el consenso no tardaron en surgir y tras ardua labor tuvo lugar la presentacin del proyecto Bisciotti-Toma, compatibilizacin de las ideas de ambos legisladores y de sus asesores. Presentado el nuevo proyecto, comenz en la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados una ardua tarea de consenso y elaboracin normativa, que incluy consultas a las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, al Ministerio de Defensa y al Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. En la tarea de consenso participaron legisladores de muy diversas corrientes polticas. La tarea culmin con la sancin sucesiva en la Cmara de Diputados y en el Senado de la Nacin de la Ley N 24.059 de Seguridad Interior, con el acuerdo y el apoyo de la casi totalidad de los partidos polticos representados en el Congreso. Nuevamente fue el consenso poltico y las ideas elaboradas por legisladores y asesores de los partidos polticos en el Congreso, lo que determin el contenido de una ley de fundamental importancia para la seguridad pblica del pas. La sancin de las leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior a travs del consenso entre las principales fuerzas polticas en el Congreso de la Nacin, dej establecido un mecanismo que fue sucesivamente utilizado para la sancin de nuevos cuerpos normativos en esta materia.
27 Sobre los orgenes de la Ley de Seguridad Interior, v. de Jos Manuel Ugarte, Seguridad Interior, cit.

As, el asesinato del conscripto Carrasco y la reaccin negativa que despert tal hecho entre la ciudadana con relacin a la subsistencia del servicio militar obligatorio, determin que nuevamente se materializara el consenso entre diversas fuerzas polticas fundamentalmente, entre el Partido Justicialista y la Unin Cvica Radical- para, sobre la base de un proyecto presentado por el diputado Miguel ngel Toma (PJ) al que se incorporaron elementos de proyectos presentados por el diputado Antonio Berhongaray (UCR) se obtuviera la sancin de la Ley N 24.429 de Servicio Militar Voluntario (14 de diciembre de 1994). Tambin constituy fruto del consenso la sancin, tras varios aos de negociaciones entre los legisladores de los partidos polticos representados en la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados y la organizacin en el Congreso de la Nacin de un ciclo de audiencias pblicas sobre reestructuracin del Sistema de Defensa, de la Ley N 24.948 de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas, el 18 de marzo de 1998. Se debe sealar no obstante que se trat de un proyecto presentado por legisladores fundamentalmente, por el entonces diputado Jos Horacio Jaunarena- con aportes de distintas fuentes, incluyendo a quien suscribe, y largamente discutido en la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados, con aporte de distintos legisladores y asesores.. Finalmente, es preciso citar la elaboracin, tambin por consenso entre las principales fuerzas polticas, de la Ley N 25.520 de Inteligencia Nacional. Tambin es preciso destacar en este aspecto que aunque reconoci como antecedente un proyecto elaborado por el senador Nstor Rostn asesorado por quien suscribe- y en su redaccin intervinieron los asesores de todos los legisladores que haban presentado proyectos de ley sobre Inteligencia, la base del texto sancionado debe ser ubicada en un anteproyecto elaborado en la Secretara de Inteligencia de Estado, formando parte activa funcionarios de dicho organismo de la comisin que tuvo a su cargo la redaccin del proyecto. Una consideracin final respecto del rol asumido por las Cmaras legislativas y en especial la Cmara de Diputados en materia de formulacin por consenso de polticas y principios doctrinarios fundamentales en materia de defensa y seguridad, llevara a concluir que en Argentina el Congreso de la Nacin tuvo un rol gravitante en materia de elaboracin normativa, formulacin doctrinaria y control poltico en materia de defensa y seguridad. Dicho rol fue de fundamental importancia en los primeros aos de vigencia del sistema democrtico, momento en que fueron establecidos los lineamientos fundamentales que habran de caracterizar a Argentina en el contexto latinoamericano_ ruptura con la doctrina de seguridad nacional, orientacin de la defensa a la disuasin y en caso necesario respuesta a las agresiones militares externas, rol de las Fuerzas Armadas en seguridad interior limitado al apoyo logstico y al empleo excepcional cuando todos los restantes elementos fueran superados, y rol gravitante en este ltimo mbito de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad. Probablemente la Ley de Servicio Militar Voluntario fue la ltima oportunidad en la cual las polticas fundamentales y el texto legal fueron fijados fundamentalmente

en el Congreso de la Nacin. En las oportunidades posteriores Ley de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas y Ley de Inteligencia Nacional- el rol del Congreso de la Nacin, siendo siempre importante, disminuy su gravitacin y comparti con el Poder Ejecutivo la formulacin de las polticas fundamentales y de las normas que las reflejaran. De todos modos, el Congreso contina en Argentina constituyendo un rgano con un rol significativo en materia de seguridad y defensa. | Todava catorce aos despus- como sostenamos en 1990, creemos que puede sostenerse vlidamente para Argentina que Con su aparente lentitud, con las faltas de coherencia que a menudo le son sealadas, y la turbulencia de sus debates, enmarcada por una constante negociacin, el Parlamento contina constituyendo el nico mbito donde es posible discutir y pensar los grandes temas polticos con independencia del diario quehacer de la administracin y de las urgencias y limitaciones que ste impone. En otras palabras, es un lugar donde el corto plazo puede ceder su lugar al futuro, y donde la coyuntura puede ceder lugar a las reformas estructurales. Por ello, fue en el Parlamento, y no en el mbito del Poder Ejecutivo, donde tuvo lugar este proceso de anlisis y debate28 Merece sealarse, no obstante, que los protagonistas de este proceso de anlisis y debate fueron exclusivamente los partidos polticos representados en el Congreso, a travs de sus legisladores y asesores. Ni los credos religiosos, ni las organizaciones sociales, en definitiva, otros elementos de la sociedad civil diversos a los partidos polticos y muy especialmente las organizaciones no gubernamentales tuvieron parte alguna en este debate, a diferencia, como se ver, de otros casos en Latinoamrica. Sin embargo y como se ver, la sociedad civil hizo posteriormente su aparicin en el escenario de la formulacin de polticas en materia de defensa y seguridad en Argentina, cuando graves circunstancias amenazaron gravemente la paz interna y la cohesin social del pas. 3. Nacimiento en Argentina de un rol de la sociedad civil en la formulacin de polticas en materia de seguridad y defensa. Argentina no se ha caracterizado por poseer una sociedad civil vigorosa. Entre mltiples definiciones de sociedad civil, nos parece adecuada la siguiente, atribuida al Centro para la Sociedad Civil de London School of Economics29: Sociedad Civil se refiere al conjunto de instituciones, organizaciones y comportamientos situados entre el Estado, el mundo de los negocios, y la familia. Especficamente, esto incluye organizaciones voluntarias y sin nimo de lucro de muy diferentes clases, instituciones filantrpicas, movimientos sociales y polticos, otras formas de participacin y empeamiento sociales, y los valores y pautas culturales asociados con ellos.
28 Jos Manuel Ugarte, La Comisin de Defensa Nacional: Un rol casi indito, cit. 29 Citada en Wikipedia, http://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society (accedida el 18-7-2004).

Describiendo una realidad fcilmente constatable por quienes han vivido y viven en Argentina y por extranjeros bien informados sobre ella, Carlos Acua30 seal que El movimiento de OSC31 en la Argentina presenta un desarrollo ms bien tardo comparado a otros casos latinoamericanos. El grado y tipo de desarrollo de la sociedad civil, y en particular de las OSCF, se vio altamente condicionado por la existencia de polticas tradicionales de intervencin estatal y por la presencia del sindicalismo quien cumpli importantes funciones pblicas en las cuestiones sociales. Estas caractersticas pusieron grandes obstculos para la expansin y organizacin de las OSC, cuyo surgimiento y accionar se dio en un contexto de gran inestabilidad poltica y social dominado por largos perodos autoritarios en la dcada de 1960. .. La mayor parte de la actividad de la sociedad civil, por lo tanto, se ha concentrado durante dcadas en el movimiento y actividad de los sectores sindicales y partidos polticos, que son las fuerzas tradicionales de poder civil en la sociedad Las dramticas circunstancias vividas por Argentina a partir de fines de 2001 habran de variar fundamentalmente este cuadro y a proporcionar un amplio espacio para la formulacin de la sociedad civil e incluso de las organizaciones no gubernamentales en el diseo y formulacin de polticas pblicas, incluyendo, como se ver, las polticas en materia de seguridad y defensa. Los graves tumultos y episodios de violencia producidos el da 19 y 20 de diciembre de 2001, con un saldo de diez y seis muertos, y precedidos en los das inmediatamente previos, por desrdenes y asonadas de diverso tipo, 32concluyeron el da 20 con la renuncia presentada por el presidente Fernando De la Ra, tras slo dos aos de mandato. En el perodo de inestabilidad que sigui al da 20 de diciembre, en Argentina se desempearon cinco presidentes en slo trece das. El cuadro poltico y econmico ofreca el pas era de extrema debilidad. La grave situacin econmica castigaba con mayor dureza a los sectores sin recursos. . El estallido de la violencia tuvo lugar en un clima de generalizado descrdito ante la ciudadana de los dirigentes polticos33, a quienes se imputaba responsabilidad en
30 Carlos H. Acua, Participacin Comunitaria en el Programa Materno Infantil y Nutricin (PROMIN) de la Argentina: una asignatura en gran medida pendiente, en, Ins Gonzlez Bombal y Rodrigo Villar (comp.), Organizaciones de la Sociedad Civil e incidencia en polticas pblicas, Libros del Zorzal, Buenos Aires, 2003, pg. 241. 31 Organizaciones de la Sociedad Civil. 32 Particularmente revelador respecto de la gravedad de la crisis es el contenido informativo correspondiente a los das 19 y 20 de diciembre de 2001 (seccin Poltica) de los diarios La Nacn (www.lanacion.com.ar) y Clarn (www.clarin.com.ar) 33 La dirigente poltica ex ministra de Trabajo del presidente Fernando de la Ra- Patricia Bullrich, expres en una entrevista periodstica que era necesario que la dirigencia deje de conseguir prebendas y que le d beneficios al pas Hay que cambiar el sistema de representacin de los partidos polticos, que estn vacos de contenido y no significan nada para la gente y refirindose a los partidos polticos, expres que stos funcionaban como cooperativas que responden a las necesidades de sus propias internas y a los intereses sociales(La Nacin, 19-12-2001). Tras realizar una encuesta das despus de la cada de De la Ra, el encuestador Artemio Lpez sealaba que Lo que se puede esperar de los polticos con mejor percepcin de la ciudadana es que no tengan imgenes negativas pero no hay imagen positiva para nadie (La Nacin, 30-12-2001). Resumiendo el clima dramticamente negativo que se viva una crtica exagerada a la clase poltica, que no reconoca excepciones-, el ex futbolista Diego Maradona sealaba respecto de las figuras polticas del pas que Siguen teniendo la misma soberbia de

el acaecimiento del crack econmico, producindose, en manifestaciones, pintadas callejeras y otras formas de expresin popular, expresiones de rechazo a stos, manifestado tambin a travs del golpeteo simultneo desde los hogares y en la calle, de utensilios de cocina (cacerolazo)34. Slo el accionar de algunas organizaciones no gubernamentales apareca como un medio efectivo de atemperar la crisis.35 Otra expresin de la peculiar situacin que se viva fue la aparicin de formas espontneas de organizacin popular, denominadas asambleas barriales36. Frente a la extrema gravedad de la situacin, los credos religiosos y, a su frente, la Iglesia Catlica, predominante en Argentina, exhibieron prudencia y lucidez para la superacin de la crisis. Una de las ltimas tentativas de superar la crisis sin fracturas institucionales estuvo representada por la reunin en la sede de la organizacin catlica Caritas, donde el director de dicha organizacin, el Obispo de San Isidro Jorge Casaretto, los senadores Eduardo Duhalde (PJ) y Ral Alfonsn (UCR), el representante residente de Naciones Unidas en Argentina, Carmelo Angulo Barturen, y dirigentes sindicales y empresarios, buscndose infructuosamente medidas de consenso para enfrentar la crisis.37La Iglesia, por otra parte, llam a preservar la democracia y a la asuncin de sus responsabilidades por parte de los dirigentes polticos y sociales.38 Luego de esta infructuosa tentativa y producida la cada de De la Ra y la fugaz sucesin de cuatro presidentes en diez das, en medio del desconcierto y descontento populares39.nuevamente se reiter el llamado por parte de la Iglesia a la dirigencia poltica, para deponer los intereses personales o partidarios y trabajar junto al pueblo para superar la crisis 40 Habiendo asumido Eduardo Duhalde como nuevo presidente, la Iglesia Catlica por intermedio de la Comisin Ejecutiva del Episcopado encabezada por monseor Karlic, expres que reiteraba su ofrecimiento para buscar junto a otras instituciones del pas la paz y el progreso integral del pueblo argentino a travs de iniciativas de dilogo entre los diversos sectores sociales y polticos41 Explicando el contenido de la declaracin emitida, el Obispo de San Isidro y
siempreestn sucios como un bidet(La Nacin, 31-12-2001) 34 La Nacin, 19-12-2001. 35 As, la ONG Red Solidaria anunci la realizacin de una asamblea de dirigentes que estaban a cargo de comedores comunitarios en los que se brindaba alimento gratuitamente a personas sin recursosincluyendo credos religiosos particularmente Caritas (Iglesia Catlica), la Iglesia Anglicana y la comunidad juda- para encontrar formas de paliar la crisis. (La Nacin, 19-12-2001). 36 La Nacin, 19-12-2001. 37 La Nacin, 19-12-2001 y 20-12-2001. 38 Mensaje del presidente del Episcopado Argentino, monseor Estanislao Karlic, Sembrar de justicia y paz los campos de la patria, La Nacin, 19-12-2001. 39 Las protestas populares y cacerolazos por designaciones efectuadas por uno de los momentneos sucesores de De la Ra, Adolfo Rodrguez Sa que gobern una semana- fueron uno de los factores que determinaron su cada. V La Nacin 29-12-2001. Encuestas que brindaban al presidente Adolfo Rodrguez Sa una imagen positiva del 70%, mostraban que el da de su cada, es decir, una semana despus, dicha imagen positiva era de slo un 3% (La Nacin, 30-12-2001). 40 Mensaje de ao nuevo de monseor Karlic. Karlic expres, adems, que Estamos perplejos pero no desesperados ante las sucesivas renuncias de los presidentes de la Nacin. (La Nacin, 1-1-2002). 41 Declaracin del Episcopado Argentino, Reconstruir la Patria, La Nacin, 8-1-2002.

titular de Caritas monseor Casaretto refiri que el presidente Duhalde haba pedido a la Iglesia que generara un mbito para el dilogo entre todos los argentinos, y que haba sido designado junto con otros dos obispos para generar dicho mbito, contando con la asistencia tcnica de Naciones Unidas. El esquema sera, la presidencia de la Repblica convoca al dilogo, las Naciones Unidas prestan la asistencia tcnica y los obispos generamos el clima propicio para que este dilogo pueda darse y esperamos tener resultados que nos ayuden a encontrar el camino Tal fue el nacimiento de la Mesa del Dilogo Argentino, rgano en el que el Gobierno, las confesiones religiosas y las organizaciones de la sociedad civil cooperaran en la discusin de los problemas y en la elaboracin de polticas pblicas destinadas a superar la crisis. El 14 de Enero de 2002 el presidente Duhalde se dirigi al pas en una transmisin en cadena de radiodifusin y televisin, convocando al dilogo entre los diversos sectores polticos y sociales, para consensuar medidas de Estado que permitan al pas superar la peor crisis econmica y social de su historia Se encontraban presentes el titular de la Conferencia Episcopal, Estanislao Karlic, y el representante residente de Naciones Unidas Carmelo Angulo Barturen, quienes tambin se dirigieron al pas, acompaando el llamado al dilogo.42 El 16 de enero se inici el dilogo en la sede de la Organizacin de las Naciones Unidas en Buenos Aires, con participacin del Gobierno, la Iglesia, Naciones Unidas, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y diversos sectores polticos y sociales, incluyendo confesiones religiosas, sindicatos, partidos polticos, etc. Qued constituida formalmente la Mesa del Dilogo Argentino, integrada con tres representantes del gobierno nacional, tres representantes por la Conferencia Episcopal Argentina y tres representantes por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La primera etapa estuvo representada por dilogos bilaterales de la Mesa del Dilogo Argentino con polticos, empresarios, sindicales y organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de instalar la idea y prctica del dilogo e identificar los temas prioritarios y los acuerdos necesarios para alcanzarlos Tras mltiples intercambios entre los participantes, la Mesa del Dilogo emiti el 30 de Enero de 2002 un documento denominado Bases del Dilogo43, en el que entre otros aspectos propuso, en el Plano Poltico, Impulsar la reforma poltica para asegurar los principios de representatividad, legitimidad, proximidad y austeridad; en el Plano Social, incrementar la transparencia en los planes de ayuda social, asegurar un ingreso social mnimo para las familias pobres e indigentes, y asegurar medicamentos y asistencia mdica para la poblacin carente de cobertura sanitaria; en el Plano Econmico, Lanzar medidas urgentes de reactivacin econmica y generacin de empleo; y en el Plano institucional, diversas medidas tendientes a asegurar la transparencia en la gestin administrativa, la idoneidad de los funcionarios pblicos, el control estatal de los servicios pblicos con participacin de los usuarios, y la
42 La Nacin, 14-1-2002 y 15-1-2001.. 43 http://www.amtec.netfirms.com/Bases.htm

transparencia en la informacin pblica, entre otros aspectos. Como resultado de la etapa precedente, se constituyeron Mesas Sectoriales con la finalidad de alcanzar acuerdos bsicos para atender a las prioridades impuestas por la emergencia y desarrollar consensos sobre polticas pblicas a implementar en el mediano y largo plazo.44 Las mesas sectoriales se constituyeron en las reas: socio-laboral-productiva, salud, educacin, reforma judicial y reforma poltica. Los primeros temas tratados por la Mesa del Dilogo fueron fundamentalmente de naturaleza econmica, social y poltica, de modo acorde con las urgencias ms acuciantes de la crisis. El 28 de febrero fue entregado al Presidente de la Nacin un documento denominado Construir la transicin, que resumi los acuerdos alcanzados por las Mesas Sectoriales y deline las siguientes etapas a encarar. El documento destac las coincidencias expresadas durante el dilogo, sealando el imperativo de luchar contra la pobreza y destacando la necesidad de abolir los privilegios sectoriales. Un perodo siguiente estuvo constituido por la consolidacin de los resultados logrados, a travs de la implementacin de las reformas, la continuacin del trabajo de las Mesas Sectoriales y la firma de un acuerdo de consenso entre las principales fuerzas polticas y sociales del pas, y la institucionalizacin del Dilogo Argentino. 45 Resumiendo los principales consensos alcanzados, el documento Bases para las Reformas-Principales Consensos46 propuso fundamentalmente construir una sociedad ms equitativa, con base en la equidad en los costos de la crisis, la atencin prioritaria de la emergencia social, priorizar la atencin de la salud, lograr una educacin de calidad para todos, satisfacer el derecho a la vivienda; Reconstruir un Estado al servicio de los ciudadanos y fortalecer la democracia, con reforma del sistema poltico y de representacin, reforma de la justicia, la transformacin y mejora del sistema de seguridad... Vale la pena detenernos en uno de los aspectos sealados: la transformacin y mejora del sistema de seguridad, dado que ello implicaba instrumentar el dilogo, ahora con nuevos actores la sociedad civil- en un aspecto como la seguridad pblica, reservado hasta ese momento, segn hemos visto, al dilogo entre las principales fuerzas polticas, que dieran origen a la Ley de Seguridad Interior. En relacin al Sistema de Seguridad Interior, se sostena la necesidad de que dicho sistema, en cooperacin con la justicia, asegurara la necesaria convivencia social, previniendo y combatiendo toda forma de delito, en el marco del respeto a los derechos humanos; la lucha contra el narcotrfico, el lavado de dinero, el
44 V. documento Memoria y Balance, Fases 1 y 2, Dilogo Argentino, Buenos Aires, 12 de marzo de 2002. 45 Documento Memoria y Balance, Fases 1 y 2, Dilogo Argentino, cit.

46 Documento Bases para las Reformas-Principales Consensos, Buenos Aires, 11 de julio de 2002, disponible en
http://www.tabaquismo.freehosting.net/dialogo/BASESPARALASREFORMAS.htm

contrabando, el fraude fiscal y el trfico de personas; y que se eviten superposiciones en el accionar de las fuerzas de seguridad y que tanto la polica federal como las provinciales operen con eficacia en sus respectivos mbitos de actuacin. Una etapa fundamental en la evolucin de la Mesa del Dilogo fue la plena incorporacin a su estructura de las organizaciones de la sociedad civil. El 26 de noviembre de 2002 se realiz la primera reunin plenaria de la Mesa Ampliada del Dilogo Argentino. Participaron de la misma una amplia representacin de la sociedad civil: de las diversas confesiones, de las ONGs, de las entidades empresarias y de trabajadores como: Caritas Argentina, Departamento de Laicos de la Conferencia Episcopal Argentina, AMIA -Asociacin Mutual Israelita Argentina, Bnai Brith Argentina, DAIA, Fundacin Judaica, Comunidad Bethel, Comunidad Islmica, Consejo Nacional Cristiano Evanglico, Federacin Argentina de Iglesias Evanglicas, Federacin Confederacin Evanglica Pentecostal, Federacin Alianza Cristiana de Iglesias Evanglicas, Asociacin Cristiana de Jvenes, Convencin Evanglica Bautista Argentina, ACDE - Asociacin Cristiana de dirigentes de Empresa, Grupo Lzaro, Red Solidaria, Asociacin CONCIENCIA, Foro del Sector Social, Poder Ciudadano, Asociacin Intercultural Dilogo, Fundacin El Otro, AREA, Fundacin Compromiso Ciudadano, Revista Criterio, Instituto Pedro Poveda, Foro Social por la Transparencia, Cabildo Abierto Ciudadano, CIPPEC - Centro de Implementacin de Polticas Pblica para la Equidad y el Crecimiento, Centro de Educacin para la Participacin, CTA - Central de Trabajadores Argentinos, Scouts de Argentina, Fiscales sin Fronteras, Federacin Agraria Argentina, APYME, Abuelas, y Confraternidad Argentina Judeo Cristiana, entre otras. 47 Se hallaron representadas en esa oportunidad las ms importantes organizaciones de la sociedad civil argentina, pasando representantes de dos de dichas organizaciones Foro Social para la Transparencia y Poder Ciudadano a formar parte habitual de las reuniones de la Mesa del Dilogo, junto a los miembros originarios Gobierno e Iglesia Catlica- y a representantes de las diversas confesiones religiosas ahora incorporadas permanentemente a la Mesa. La tarea de elaboracin de polticas pblicas consensuadas para enfrentar la crisis prosigui a travs de la constitucin de las Mesas Temticas, instancias para la discusin y elaboracin de polticas pblicas en temas calificados como de demanda ciudadana y que por su gravedad, requeran la elaboracin de polticas de Estado, pero tambin la propuesta de soluciones en el corto y mediano plazo. Partiendo de diagnsticos de situacin en el rea temtica, la misin de las Mesas Temticas consista en discutir y elaborar consensos bsicos para polticas de Estado, propuestas y proyectos para la implementacin de polticas, entrega de las propuestas a las autoridades correspondientes, y realizacin del seguimiento de la implementacin. Las Mesas Temticas estaban constituidas por representantes del Gobierno, de confesiones religiosas, organizaciones de la sociedad civil ONGs, organizaciones sociales, sindicatos, etc.- representantes de universidades, acadmicos, representantes del sector empresario, etc.
47 V. documentos Qu es el Dilogo? y Mesas Temticas, en www.dialogo-argentino.org.ar

Ante la grave situacin experimentada en el campo de la seguridad pblica, la Mesa del Dilogo convoc a la formacin de la Mesa Temtica de Seguridad Ciudadana. De ese modo, y sin que existiera probablemente conciencia de ello, por primera vez las organizaciones de la sociedad civil argentinas ingresaron a la participacin en la elaboracin de polticas pblicas en materia de seguridad, aspecto como hemos visto reservado hasta entonces a los partidos polticos. Durante el mes de Julio de 2003 se constituy un grupo de trabajo integrado por representantes del gobierno, de confesiones religiosas y de organizaciones no gubernamentales, con la finalidad de redactar un Documento Base que contuviera un diagnstico de la situacin, y propuestas de polticas pblicas de corto, mediano y largo plazo, para ser discutidas en una reunin ampliada de la que participaran la totalidad de las confesiones religiosas y organizaciones nucleadas en el Dilogo Argentino, as como universidades, acadmicos, legisladores, personal de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, periodistas, y, en definitiva, todos los sectores involucrados en la problemtica de la seguridad pblica. Quien esto suscribe tuvo una activa participacin en dicho documento base, como secretario acadmico de la ONG Foro Social para la Transparencia, constituyendo sus aportes, propuestas y obras un elemento sustancial del referido trabajo.48 En dicho documento se realiz en primer lugar un diagnstico de las causas que haban llevado al deterioro de la situacin de seguridad pblica en Argentina. Se seal en tal sentido entre tales causas, una histrica escasa incidencia de las reas y poltica de seguridad en el conjunto de las polticas y estrategias de gobierno; excesiva distancia entre lo normado y lo actuado en materia de seguridad; Escasa importancia asignada a las instancias de control externo e interno para prevenir y actuar frente a abusos policiales y casos de corrupcin; escasa capacidad para la gestin de proyectos innovadores en materia de prevencin del delito y la violencia.; ...limitaciones objetivas para el fortalecimiento de la actividad de inteligencia criminal, etc. En el referido documento, las partes destacaron mostrando la persistencia que en la sociedad argentina tienen los consensos polticos en materia de defensa y seguridad que hemos sealado anteriormente- que En Amrica Latina, una prolongada y dura tarea protagonizada por diversos sectores polticos y sociales est concluyendo con una de las secuelas ms negativas dejadas por el Conflicto EsteOeste: la militarizacin de la seguridad interior. Particularmente en Argentina, las Leyes N 23.554 de Defensa Nacional y N 24.059 de Seguridad Interior han constituido los instrumentos fundamentales para ello Tambin los participantes pusieron de manifiesto que El vaco que en materia de conduccin y control de la seguridad pblica fue dejado por las fuerzas armadas, al abandonar tal funcin, no fue cubierto en la mayora de los casos, en forma plena, por el poder poltico. De ello se deriv que en la prctica las instituciones policiales y fuerzas de seguridad quedaron, en general, en una situacin de virtual autonoma con relacin a la conduccin poltica.
48 V. Documento Base de la Mesa Temtica de Seguridad Ciudadana, en Mesas Temticas, en www.dialogo-argentino.org.ar

El documento incluy un captulo de Principios Orientadores de una Poltica de Estado de Seguridad Ciudadana, estableciendo en tal carcter los siguientes: Efectiva conduccin poltica del Sistema de Seguridad; Participacin Ciudadana: nfasis en la Prevencin: Valoracin de la Dimensin Regional de la Seguridad (MERCOSUR):. Visin integral de la Funcin Penitenciaria, y Respeto por el Estado de Derecho. Omitimos el interesante desarrollo de estos puntos en el documento, remitiendo al lector al referido Documento Base.49 Efectuado el diagnstico y fijados los Principios Orientadores para una Poltica de Estado en Materia de Seguridad Ciudadana cuya transcripcin resulta elocuente en cuanto a la orientacin general de las polticas proyectadas- el Documento Base pas a realizar propuestas de polticas pblicas concretas en materia de seguridad pblica. Obvias razones de extensin impiden su transcripcin completa, sin perjuicio de hallarse el texto completo a disposicin para su lectura en el website precedentemente indicado. Citaremos slo los ttulos de los captulos que agrupan las propuestas, los que consideramos suficientemente elocuentes para describir su contenido: 1. Fortalecimiento y perfeccionamiento del ejercicio constante por parte de las autoridades polticas responsables de la conduccin y control de la seguridad; 2. Revisin y actualizacin de los procedimientos en materia de organizacin, reclutamiento, formacin y perfeccionamiento, doctrina, adiestramiento y equipamiento de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad; 3. Fortalecimiento de la relacin entre los componentes del Sistema de Seguridad; 4. Encarar una accin decidida contra la violencia en sus diversas formas; 5. Incrementar y perfeccionar la cooperacin en materia policial en el mbito del MERCOSUR, Bolivia y Chile. El documento base fue puesto a consideracin el 9 de agosto de 2003 en la reunin ampliada prevista, que cont con amplia participacin de confesiones religiosas y organizaciones nucleadas en el Dilogo Argentino, as como de polticos, acadmicos y personal policial y de seguridad. Adems de encontrar las propuestas contenidas en el Documento una adecuada recepcin, que incluy su perfeccionamiento y refuerzo con otras, se design a un Coordinador de la Mesa Temtica y se conformaron cinco submesas: Conduccin y control polticos de la seguridad, Participacin Ciudadana, Formacin en Seguridad, Prevencin de la Violencia y Seguridad Regional, las que prosiguieron su trabajo de elaboracin de propuestas, que fueron puestas a consideracin del gobierno. A la fecha las submesas continan en pleno trabajo. Aunque una evaluacin del impacto real de las propuestas contenidas en el Documento Base y de aquellas elaboradas en las submesas, y particularmente del rol de la sociedad civil en la formulacin de polticas en materia de seguridad pblica no resulta tarea sencilla, dada la participacin en la tarea de funcionarios gubernamentales,
49 Documento Base de la Mesa Temtica de Seguridad Ciudadana, en Mesas Temticas, en www.dialogo-argentino.org.ar

y la circunstancia de recoger en ciertos casos las propuestas formuladas ideas planteadas por estudiosos y acadmicos en diversas instancias publicaciones, artculos periodsticos, citados en algunos casos en el Documento Base- resulta indiscutible que qued habilitado por primera vez en la Argentina un espacio amplio y permanente para la participacin de la sociedad civil en la formulacin de polticas en materia de seguridad pblica. An es necesario que transcurra cierto tiempo y que se acumule mayor experiencia de funcionamiento de la Mesa Temtica para poder expedirnos acerca de su trascendencia real. Pero es evidente que fue abierto un espacio amplio de debate y propuesta para la sociedad civil en materia de seguridad pblica, y que ese espacio est siendo aprovechado por organizaciones no gubernamentales para adquirir protagonismo en esta materia. Una de las consecuencias de la inusual gravedad de la crisis de 2001-2003 y del cuestionamiento del funcionamiento de las instituciones y de los partidos polticos por parte de grandes sectores de la ciudadana que, no obstante, mantuvo su confianza en el sistema democrtico y en el sistema de partidos polticos, cuestionando fundamentalmente aspectos de su funcionamiento prctico- fue el surgimiento de la sociedad civil argentina como protagonista, con incidencia real en la formulacin de polticas pblicas. Tambin el ao 2003 fue testigo en Argentina de otro importante acontecimiento en materia de elaboracin consensuada de polticas pblicas, ahora en materia de defensa nacional: el Programa La Defensa Nacional en la Agenda Democrtica. El xito de la apertura al dilogo y a la participacin para la construccin de polticas pblicas representado por la Mesa del Dilogo Argentino dio lugar en diversos sectores a la reflexin relativa a la posibilidad de implementar procedimientos similares para la elaboracin de polticas pblicas en materia de defensa, con procedimientos adaptados a las peculiaridades del mbito, especialmente en cuanto al nivel de especializacin requerido. Apenas asumido el gobierno nacional por parte del actual presidente Nstor Kirchner, el ministro de Defensa Jos Pampero y sus asesores comenzaron con la asistencia tcnica del PNUD a conformar un espacio de dilogo y consenso para la formulacin de polticas en materia de defensa destinadas a conformar un Plan Estratgico y a orientar la accin en la materia incluyendo el largo plazo, surgidas del consenso de toda la sociedad, incluyendo tanto a los partidos polticos, como a la sociedad civil en general. La primera etapa de la labor consisti en la identificacin de temas fundamentales, a ser analizados en mesas de debate y de discusin con participacin de un ncleo de acadmicos en materia de defensa de distintos orgenes incluyendo universidades y centros de estudio as como de funcionarios del ministerio de Defensa y miembros de las fuerzas armadas. Al efecto se conformaron dos rganos: un Consejo Asesor, con la misin de elaborar la agenda temtica a abordar, monitorear el desarrollo de las actividades y el cumplimiento de los objetivos, y aprobar los documentos finales del proyecto; y un Comit Acadmico destinado a participar en la discusin en mesas de debate sobre los

temas integrantes de la agenda, procurar consensos y elaborar dictmenes sobre cada uno de los temas, con miras a conformar un documento de poltica de defensa. Con posterioridad, se contempl llevar el debate con participacin del Comit Acadmico- al interior del pas, as como la intervencin posterior de organizaciones de la sociedad civil en la discusin y elaboracin de las polticas.50 El objetivo final estaba constituido por la elaboracin de un documento final, destinado a ser elevado a los Poderes Ejecutivo y Legislativo Nacional, as como a su publicacin y difusin. El programa tuvo inicio con la conformacin del Consejo Asesor y del Comit Acadmico, que quien suscribe tuvo la satisfaccin de integrar. Los temas fueron: Poltica exterior y Defensa Nacional; El papel de las FFAA en el nuevo contexto estratgico internacional y regional.; La Defensa y La Comunidad; Fortalecimiento de las instancias institucionales de coordinacin conjunta; El instrumento militar. Educacin en la Defensa. La economa de la Defensa Nacional y el Desarrollo Cientfico-Tecnolgico; Movilizacin y reservas.; e Inteligencia y Defensa. Como puede advertirse, los aspectos ms significativos de la poltica de defensa estaban incluidos en el debate. Con cada uno de los grandes temas seleccionados nueve- se conformaron una o dos mesas de debate segn el nmero de participantes. En cada una de las mesas, adems de integrantes del Comit Acadmico, poda contarse a oficiales militares en actividad y retiro, funcionarios del ministerio de Defensa, y acadmicos no incluidos en el Comit Acadmico. Las discusiones fueron arduas y no exentas de dificultades, y en diversas oportunidades surgieron fundadas dudas en el propio ministerio de Defensa y en otros crculos acerca del xito final del proyecto. El dilogo y debate despert inters en las Fuerzas Armadas, y de hecho, al constituirse las mesas, el nmero de personal militar en actividad y retiro superaba holgadamente el de los acadmicos y estudiosos no vinculados a dichas instituciones. Por otra parte, la escasa definicin inicial de las bases de la convocatoria, dio lugar a que en diversos crculos incluyendo a ciertos sectores de las Fuerzas Armadasse pensara que estaban en discusin las bases conceptuales mismas de la defensa nacional en Argentina, tal como fueran establecidas por consenso entre los principales sectores polticos en las Leyes N 23.554 de Defensa Nacional y N 24.059 de Seguridad Interior. De all y particularmente en las mesas n 1, Poltica exterior y Defensa Nacional, n 2, relativa a El papel de las FFAA en el nuevo contexto estratgico internacional y regional -una de cuyas mesas fue coordinada por quien suscribe- y n 9, Inteligencia y Defensa, se plante un intenso debate entre quienes entendamos que las
50 Todo lo expuesto surge del Decreto N 545/2003 del Presidente Nstor Kirchner, que aprob el proyecto.

leyes antes sealadas constituan la base sobre la cual deba realizarse el trabajo, y quienes sostenan mayoritariamente militares, pero tambin algunos civiles- que deban ser cambiadas para establecer el empleo permanente de las Fuerzas Armadas en operaciones de seguridad interior. Un artculo periodstico reflej esta situacin51: Segn las indicaciones de Pampuro52 la representacin castrense deba concentrarse en un representante por cada uno de los Centros de Estudios Estratgicos, del Ejrcito, la Fuerza Area y la Armada, que deban integrarse a ttulo personal y como acadmicos. (Determinados funcionarios del ministerio de Defensa) no se atuvieron a esa limitacin y, en cambio, abrieron las puertas a una invasin de militares retirados, pero tambin en actividad, coroneles e incluso teniente coroneles que, invocando representacin institucional, compiten en un torneo de cuestionamientos a las decisiones polticas de los ltimos veinte aos, plasmadas en las leyes de Defensa Nacional, Seguridad Interior e Inteligencia Nacional. De este modo se contradice la subordinacin castrense a las decisiones de las autoridades electas que estuvo en la mdula de las definicione Este empatotamiento militar incomod a los acadmicos de distintas universidades e instituciones que participaban a ttulo individual. Algunos de ellos, que valoran la convocatoria oficial como un cambio valioso (Jos Manuel Ugarte, de la Universidad de Buenos Aires; Rut Diamint, de la Universidad Di Tella; Luis Tibiletti, de la Universidad del Salvador; Ernesto Lpez y Marcelo San, de la Universidad de Quilmes, entre otros), reclamaron sin embargo que el Ministerio de Defensa estableciera en forma explcita que las leyes vigentes constituan un piso conceptual y poltico, del que no sera admisible un retroceso hacia las viejas doctrinas rejuvenecidas con el maquillaje de las nuevas amenazas Afortunadamente fue establecido explcitamente que las leyes vigentes constituan la base del debate. Esta precisin y la decidida actitud de los secretarios generales de las Fuerzas Armadas en cuanto a apoyar el proyecto y a aquietar las inquietudes revisionistas antes expuestas, permiti que el dilogo se encarrilara y que se arribara a definiciones en materia de poltica de defensa no exentas de inters. No obstante, el episodio sirvi para recordar que la transicin argentina es, al decir de J Patrice McSherry, una transicin incompleta53 Emitido el dictamen de cada una de las mesas, tales dictmenes fueron reunidos en un trabajo final, titulado La Defensa Nacional en la Agenda Democrtica, Informe de la Primera Ronda de Discusiones, que fue publicado por el Ministerio de Defensa.54 Entre los aspectos de mayor inters de este trabajo, cabe contar, en primer lugar, lo o expresado en la Mesa N 2 con relacin al rol de las Fuerzas Armadas en el mbito nacional, en cuanto a que dicho rol ... es el de preservar la soberana, la integridad
51 Nuevas amenazas, en Pgina 12 del 21 de setiembre de 2003. 52 Ministro de Defensa de Argentina. 53 Tal el ttulo del libro de J. Patrice Mc Sherry, Incomplete Transition, St Martins Press, New Cork, 1997, donde la autora defiende, a nuestro juicio exitosamente, la indicada tesis. 54 La Defensa Nacional en la Agenda Democrtica, Informe de la Pr9imera Ronda de Discusiones, Ministerio *de Defensa, Buenos Aires, 2003.

territorial y la capacidad de autodeterminacin, proteger el patrimonio nacional y la vida y la libertad de los habitantes mediante el desarrollo de adecuadas capacidades militares susceptibles de rechazar eventuales agresiones armadas externas, obteniendo con ese fin el mximo grado de eficacia, preparacin y alistamiento en tiempo de paz. Con relacin al rol de las Fuerzas Armadas en el mbito subregional, se destac la importancia de proseguir, perfeccionar y profundizar las medidas de construccin de confianza dentro de ese espacio, tales como, entre otras, el intercambio de cursantes en institutos militares y de Defensa, los ejercicios combinados, la asuncin de tareas combinadas (de patrullaje, de vigilancia, presencia, etc.). En este sentido, cabe tener presente en particular la experiencia de la Patrulla Antrtica combinada con Chile} Respecto del rol de las Fuerzas Armadas en el mbito internacional, se afirm que Globalmente considerado, el rol de las FFAA es contribuir a la insercin de la Argentina en el mundo, mediante un aporte significativo a la paz, la seguridad y la estabilidad internacionales. En la Mesa N 4, se expres que La conduccin de la Defensa corresponde a la autoridad civil. El Ministro de Defensa debe cumplir un papel central tanto en la formulacin como en la ejecucin de las polticas de Defensa, conforme est establecido en la estructura legal vigente. Es conveniente reforzar las capacidades del Ministerio en lo referente a recursos humanos y presupuestarios para mejorar el desempeo de la Defensa como una poltica pblica. Cabe sealar que en la actualidad, el Ministerio de Defensa est preparando la segunda fase del Programa, organizando seminarios a realizarse en el interior del pas y al propio tiempo instrumentando la convocatoria a organizaciones de la sociedad civil para participar del programa..Como surge del Decreto N 545/2003 aprobatorio del Programa, en todo momento se previ la mayor participacin de la sociedad civil, recordndose que una experiencia importante ha sido la Mesa del Dilogo Argentino. En definitiva, cabe considerar virtualmente superada la etapa en que las polticas en materia de Defensa eran elaborados en el seno del las Fuerzas Armadas y aceptadas sin discusin y adoptadas por los gobiernos civiles o militares-. Hoy, parece consolidada la elaboracin de las polticas fundamentales en materia de defensa y seguridad a travs del consenso poltico, con la importante variacin de la incorporacin de un nuevo actor: las organizaciones de la sociedad civil. Si bien an es prematuro realizar una evaluacin sobre la importancia del rol desempeado por este nuevo actor o actores- puede advertirse desde ya que su principal limitacin es la carencia de una formacin especfica, lo que determina que dicho rol aparece como ms limitado mientras ms tcnico y especfico es el aspecto sobre el que debe ejercerse. En cambio, en materia de principios generales, ese rol posee indiscutible importancia. Probablemente el desafo an ms grande a superar por parte de la sociedad civil y de los partidos polticos representados en el Congreso en Argentina es el de pasar de las grandes lneas a las cuestiones concretas, del da a da, de la poltica de Defensa.

Recordando la que en una feliz expresin, denomin David Pion-Berlin la paradoja de Jaunarena55-..As, enfrentamos la paradoja de Jaunarena: las fuerzas armadas permanecen subordinadas a pesar de un ministro mal preparado para hacer efectiva tal subordinacinprecisamente el gran desafo, todava en lo fundamental pendiente, es que el ministro de Defensa, en Argentina, elabore real y eficazmente las polticas de defensa, con el muy concreto objetivo de obtener la mxima capacidad de defensa posible para el pas, con el presupuesto existente para ello. La experiencia de la Defensa Nacional en la Agenda Democrtica aparece como un avance en esa direccin: con apoyo y consenso acadmico, las polticas de defensa se elaboran en el Ministerio y no slo en el Congreso de la Nacin, como sucediera anteriormente. Pero an se trata de lineamientos generales. El descenso a lo concreto, combinando voluntad poltica, idoneidad tcnica y capacidad de construccin de consenso, es en Argentina el gran desafo. 4. Apuntes para una comparacin: El caso de Guatemala: La sociedad civil que se capacit para elaborar polticas en materia de seguridad y defensa y para redactar leyes fundamentales en dichas materias. En Guatemala, la sociedad civil, antigua protagonista de la bsqueda de la paz en un pas desangrado por el conflicto armado interno, decidi asumir un rol de protagonismo a la hora de concebir las polticas de seguridad y defensa del pas. La sociedad civil tuvo importante actuacin ya en las negociaciones que condujeron a la firma de los Acuerdos de Paz entre el Gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), a travs de la Asamblea de la Sociedad Civil. Dicha Asamblea estaba compuesta por los partidos polticos, los credos religiosos, organizaciones populares, de gnero, de desarrollo, centros de investigacin, organizaciones de derechos humanos, y medios de comunicacin. La Asamblea design Comisiones Temticas para las cuestiones fundamentales de las negociaciones de paz: Papel de la Sociedad Civil y del Ejrcito en una Sociedad Democrtica, Identidad y Derechos de los Indgenas, Reforma Constitucional y Sistema Electoral, Reasentamiento de los Refugiados y de los Desplazados, y Reforma Socioeconmica y Agraria, que deban elaborar documentos que luego se sometan al plenario, con miras a obtener un documento de consenso que reflejara la visin de la Asamblea en su conjunto La importancia de la sociedad civil en las negociaciones de paz en Guatemala fue reconocida expresamente en el Acuerdo Marco para la Reanudacin del Proceso de Negociacin entre el Gobierno de Guatemala y la URNG56, instituyndose formalmente la Asamblea de la Sociedad Civil, facultndola a emitir recomendaciones y orientaciones a las partes de la negociacin, aunque sin valor vinculante. Habindose suscripto en el marco de las negociaciones de paz el Acuerdo de
55 Jos Horacio Jaunarena, ministro de Defensa argentino durante las presidencias de Ral Alfons, Fernando de la Ra y Eduardo Duhalde. 56 http://www.minugua.guate.net/ACUERDOSDEPAZ/ACUERDOSESPA%D1OL/ACUERDESP.htm

Calendario para las Negociaciones para una Paz Firme y Duradera en Guatemala57 un cronograma para las negociaciones, y habindose incluido en el temario el asunto Fortalecimiento del poder civil y funcin del ejrcito en una sociedad democrtica, la Asamblea de la Sociedad Civil logr un consenso que se tradujo en la formulacin de una importante propuesta, que influy significativamente en el texto del Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Rol del Ejrcito en una Sociedad Democrtica , que incluy entre otros importantes aspectos, las bases fundamentales futuras del pas en materia de defensa, seguridad pblica e inteligencia. Cabe destacar entre ellos, la adopcin del concepto de seguridad democrtica integral, la creacin del Consejo Asesor de Seguridad, rgano asesor del Poder Ejecutivo para ayudar a ste a implementar dicho concepto, integrado por destacadas personalidades representativas de la diversidad econmica, social, profesional, acadmica, tnica, poltica y cultural de Guatemala.58 la reestructuracin de las fuerzas policacas existentes en el pas en una sola Polica Nacional Civil que tendra a su cargo el orden pblico y la seguridad interna, y la fijacin del futuro rol del Ejrcito, que qued definido como la defensa de la soberana del pas y de la integridad de su territorio, quedando limitado su rol en otros aspectos a la cooperacin previndose as la conclusin, en lo fundamental, de las funciones de seguridad interna de dicha Fuerza Armada-, e idntica limitacin para el organismo de inteligencia militar, la Direccin de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional -DIEMDN-. En todos los aspectos indicados y an diramos, en realidad, especialmente- en inteligencia, fueron de especial importancia las propuestas de la sociedad civil.59 No obstante, resulta ineludible sealar como una de las tentativas de mayor inters realizadas en Guatemala con miras al cumplimiento de los Acuerdos de Paz en materia de defensa, seguridad e informacin e inteligencia, la que tuvo lugar en el marco del proyecto Hacia una Poltica de Seguridad en Democracia, organizado por FLACSO-Guatemala, el Proyecto Sociedades Desgarradas por la Guerra -WSPInternacional-War Torn Societies Project) y el Instituto Guatemalteco para el Desarrollo y la Paz IGEDE, bajo la direccin del socilogo, diplomtico y acadmico guatemalteco Bernardo Arvalo de Len. En el marco de dicho proyecto tuvo lugar una experiencia de sumo inters: la capacitacin de la sociedad civil y de otros actores para la transformacin de los aspectos fundamentales de la defensa, seguridad pblica e inteligencia en el marco de la transicin democrtica de Guatemala y siguiendo la ruta de los Acuerdos de Paz, y la investigacin por parte de dichos protagonistas, en un marco de discusin y de debate, sobre la base de experiencias de otros pases y de la propia experiencia guatemalteca, de las soluciones ms idneas para la adecuada realizacin de los fines del Estado en tales mbitos, en el marco de la democracia y de los Acuerdos de Paz. . Dicho proceso incluy a las organizaciones de la sociedad civil guatemalteca, a otros organismos gubernamentales, y a personalidades civiles y militares invitadas a ttulo personal.
57Disponible en http://www.minugua.guate.net/PROCESODEPAZ/PROCESOPAZ.htm 58 Recientemente integrado. 59 Sobre el rol de la sociedad civil guatemalteca en la formulacin e implementacin de los Acuerdos de Paz, particularmente del Acuerdo sobre Fortalecimientoy muy especialmente en materia de inteligencia, v. Military intelligence and human rights in Guatemala: The Archivo and the case for intelligence reform, WOLA, Washington, 1995, redactado por Rachel Garst.,

La investigacin participativa tuvo lugar en grupos de trabajo multisectoriales organizados por temas, en los cuales, sobre la base de la discusin, el debate, y el aporte de expertos nacionales y extranjeros, tuvo lugar la bsqueda de las soluciones requeridas para perfeccionar la defensa, seguridad pblica e inteligencia guatemalteca, sobre las bases antes indicadas. La adquisicin de conocimientos por los participantes tuvo lugar a travs de la realizacin de conferencias con participacin de expertos nacionales y extranjeros. Merece especial mencin por la importancia, variedad y amplitud de los temas tratados, la conferencia internacional denominada Funcin Militar y Control Democrtico60. Tambin merece sealarse, con relacin al mbito especfico de la informacin y la inteligencia, la mesa de debate organizada 61conjuntamente entre FLACSO Guatemala y el Proyecto Justicia en Tiempos de Transicin de Harvard University. Cabe destacar la importancia del esfuerzo realizado, que incluy tambin la visita y el trabajo de consultores extranjeros y la realizacin por parte de stos de trabajos a solicitud de la direccin del proyecto y de los grupos de trabajos. Se trat, no obstante, de un trabajo genuinamente guatemalteco; los extranjeros que tuvimos el singular privilegio de participar en esta experiencia nos limitamos a brindar nuestros conocimientos y experiencia cuando ello nos era requerido por los protagonistas fundamentalmente sobre cuestiones tcnicas o experiencias extranjeras que les resultaban de inters- , siendo los participantes quienes en todos los casos, adoptaron las decisiones. La labor realizada se reflej en documentos de trabajo, resultantes de la discusin y del consenso de los Grupos de Trabajo en que se dividieron los participantes. Los documentos en cuestin eran sometidos a consideracin del plenario de participantes, quienes deban aprobarlos por consenso. Razones de extensin imponen realizar exclusivamente una referencia sucinta al contenido de algunos documentos, sin perjuicio de considerar de sumo inters la lectura ntegra de todos ellos. As, el Grupo de Trabajo N 2 confeccion un trabajo denominado Concepto y Agenda de Seguridad, en el que se efectu un anlisis terico del concepto de seguridad. Se sealaron las importantes modificaciones que desde el fin de la Guerra Fra vino sufriendo el concepto de seguridad nacional, como consecuencia de la globalizacin, el desarrollo tecnolgico, el avance de la telefoto-informtica y la emergencia de amenazas no tradicionales. Se seal que Debatir con la sociedad civil el concepto, la agenda y la poltica de seguridad, implica en Guatemala un ejercicio de iniciacin que puede lograr desmitificar la temtica de seguridad del Estado, comprometer a los distintos sectores civiles, militares, polticos, acadmicos, entre otros, con un marco comn de objetivos y metas, y contribuir a legitimar la accin de seguridad del Estado democrtico de derecho. Tambin se destac la necesidad de superar en materia de seguridad los antiguos conceptos y paradigmas propios de la Guerra Fra. Se seal, asimismo, la necesidad de limitar la Agenda de Seguridad a los temas de carcter existencial, que no pudieran ser atendidos en el marco de las polticas regulares del Estado. El Grupo de Trabajo N 3 elabor un trabajo sobre Doctrina militar. Entre los
60 De dicha conferencia surgi el ya citado libro, Funcin Militar y Control Democrtico, (Bernardo Arvalo de Len compilador) Amanuense, Ciudad de Guatemala, 2001. Su contenido refleja acabadamente el inters que tuvo la conferencia que lo origin. 61 Ciudad de Guatemala, 29 de noviembre a 1 de diciembre de 2000.

elementos polticos para una formulacin de la doctrina, se sealaron en primer lugar la actualizacin de la Agenda de Seguridad por parte de la sociedad guatemalteca, as como de la Poltica de Seguridad, la Poltica de Defensa, la Poltica Militar. Entre los elementos coyunturales, pero destinados a incorporarse estructuralmente a la doctrina, se mencionaron el nuevo orden internacional, producto de la finalizacin de la Guerra Fra, la vigencia de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales en el mundo, la adopcin de la democracia como sistema poltico, la solucin negociada de los conflictos, la estructuracin de nuevas alianzas o los cambios producidos por la tecnologa. El Grupo de Trabajo N 4 Controles Democrticos y Sistema de Inteligencia tuvo a su cargo la elaboracin de los documentos sobre esta materia. En el Documento N1, titulado Aportes para el Estudio de la Inteligencia de Estado en Guatemala, se seal en materia de conclusiones la carencia de mecanismos de coordinacin; falta de formulacin pblica de una poltica de seguridad, la necesidad de desatar un proceso de planificacin estratgica que se traduzca en una poltica, un programa y una doctrina de inteligencia, de las que a su vez se deriven los programas; la necesidad de adecuadas formacin y capacitacin de profesionales civiles y militares de inteligencia, con una fuerte introyeccin de valores; la necesidad de una Ley Marco del Sistema de Inteligencia de Guatemala, y de la creacin de la Comisin Legislativa de Supervisin de las Actividades de Inteligencia comprometida en los Acuerdos de Paz, sealndose la mora en la materia del Organismo Legislativo y la falta de una debida proteccin de los derechos de las personas ante la actividad de inteligencia. Se seal la inexistencia por parte del Estado guatemalteco de una concepcin global y general de la inteligencia, ni una doctrina al respecto que soporte esa concepcin. En el Documento N 2 Criterios Generales para la Reforma del Sistema de Inteligencia en Guatemala, se procedi a establecer y a definir tales criterios. Se seal como tales a la Especializacin, Coordinacin y Contrapeso, definindose a la especializacin como la divisin de mbitos de informacin de inteligencia para cada uno de los servicios que componen el sistema. Se estableci tambin que en ningn caso la oposicin poltica legal poda formar parte de los objetivos informativos de los organismos de inteligencia, cabiendo vedar tambin la recoleccin de informacin y/o la produccin de inteligencia sobre los ciudadanos por el solo hecho de su raza, fe religiosa, orientacin sexual, opinin poltica, su pertenencia a grupos tnicos, su adhesin a principios de movimientos sociales, organizaciones polticas, instituciones de desarrollo social, partidos polticos, as como por la legtima actividad que desarrollen, como pertenecientes a organizaciones que acten en el marco de la legalidad. En materia de legalidad, supervisin y control, se seal que el control de la actividad de inteligencia en el Estado de Derecho constitua una tarea compartida entre los tres poderes del Estado, a lo que se agregaban modalidades de control ciudadano. Fue destacado que el rol del Poder Legislativo en tales materias inclua la creacin del marco legal que regule el trabajo de inteligencia y su fiscalizacin;

debiendo este ltimo aspecto ejercerse por parte de una Comisin legislativa especfica, con competencias en materia de control financiero, y de realizacin de investigaciones propias sobre las operaciones realizadas por los servicios, entre otros aspectos. Con relacin al rgano judicial se seal la necesidad de la realizacin por su parte de una supervisin dirigida a garantizar la legalidad del trabajo de inteligencia, con particular referencia a los derechos y garantas individuales de los ciudadanos... Como una posible alternativa de control por parte de los ciudadanos de la actividad de inteligencia, a partir de procesos permanentes, fue propuesto el Consejo Asesor de Seguridad establecido en los Acuerdos de Paz, a integrarse como instancia consultiva del rgano de decisin en materia de seguridad, y que podra entre otros temas materia de su competencia- conocer de temas relativos a la actividad de inteligencia, y desarrollar actividades de control y supervisin. El Grupo de Trabajo N 5 prepar un trabajo sobre La Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica, donde se seal como consecuencia de la reflexin sobre la realidad militar de Amrica Latina, que la subordinacin efectiva de una institucin militar a la autoridad poltica estatal, se logra cuando existen los mecanismos que garantizan que esta institucin estar controlada por la autoridades civiles legal y legtimamente electas, lo cual implica la creacin y fortalecimiento de las capacidades estatales para ejercer estas funciones. Tambin se consider necesario el desarrollo de espacios de participacin ciudadana en los temas de seguridad y relaciones cvico-militares, considerando esta participacin como una tarea clave para la consolidacin de la democracia. Adems de los referidos documentos, POLSEDE incluy tambin la elaboracin de un Proyecto de Ley Marco de Inteligencia incluyendo tanto la estructura orgnicofuncional de inteligencia de Guatemala conforme al Acuerdo sobre Fortalecimiento, como adecuados controles por parte de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Dicho Proyecto de Ley Marco cuya sancin tendra por efecto convertir a Guatemala en el pas latinoamericano con controles de la actividad de inteligencia ms adecuados- ha sido insistentemente impulsado por la sociedad civil guatemalteca. Finalmente, tambin es preciso referir la experiencia representada por las mesas de discusin y debate convocadas por el Poder Ejecutivo de la Repblica de Guatemala con miras a la elaboracin de la Poltica de Defensa. El 21 de agosto de 2000 el Presidente guatemalteco Alfonso Portillo anunci que para la formulacin y el desarrollo de la Poltica de Defensa se convocara a una mesa de consenso poltico y social con la participacin de instituciones gubernamentales, la sociedad guatemalteca y el Congreso de la Repblica, para su aprobacin y difusin as como su evaluacin peridica... El Acuerdo Gubernativo 456-200162 estableci el Proceso de Diseo y Formulacin de la Poltica de Defensa Nacional de la Repblica de Guatemala. 63

62 Obtenido en http://www.resdal.org.ar/Archivo/guate-libdef03-acuerdo.html 63 V. sobre el tema http://www.pdefensa.gob.gt/principal

En dicho Acuerdo Gubernativo, partiendo en los considerandos de la necesidad del diseo, formulacin, definicin y adopcin de una Poltica de Defensa Nacional, que debe plantearse a partir de un proceso, que asegure una amplia participacin de la sociedad civil, dentro del marco constitucional e institucional de la Repblica, se estableci para ello un proceso participativo de los sectores de Gobierno y de la sociedad civil (artculo 2). Se estableci, adems, que la convocatoria a participar de dicho proceso sera amplia, extendida a todos los sectores organizados de la sociedad, que tengan un inters manifiesto en la materia de Poltica de Defensa y que posean una trayectoria, que permita un real aporte para la definicin de la Poltica de Defensa Nacional de la Repblica de Guatemala. (art. 9);previndose, adems, que se estableceran los mecanismos necesarios, que permitan la participacin en el proceso de los sectores organizados de la sociedad civil... (artculo 10). El 20 de octubre de 2002 el Presidente Portillo convoc a la participacin en la mesa de Poltica de Defensa, designndose a un representante presidencial para la convocatoria a la sociedad civil, recayendo el nombramiento en el Licenciado Gabriel Aguilera. Entre las finalidades del programa se encontraba la de elaboracin del Libro Blanco de la Defensa de la Repblica de Guatemala. Entre el 11 de noviembre de 2002 y el 22 de mayo de 2003 se realizaron 22 sesiones que contaron con la participacin de especialistas extranjeros, tales como Ral Bentez Manaut (Mxico) Francisco Rojas Aravena y Guillermo Holzmann Prez, Elizer Rizzo (Brasil) y Hugo Palma (Per); de destacados miembros de la sociedad civil guatemalteca, como Bernardo Arvalo de Len, Catalina Soberanis, y Hctor Rosada Granados, de oficiales militares y funcionarios gubernamentales. En definitiva, se trat de una serie de encuentros que incluyeron ponencias de significativa jerarqua intelectual e inters, y de la cual participaron algunos genuinos e importantes miembros de la sociedad civil guatemalteca.64 Entre las consecuencias del programa se cont la elaboracin y publicacin del Libro Blanco de la Defensa de Guatemala. Una comparacin entre POLSEDE y el programa precedentemente referido desde el punto de vista de la participacin poltica y el rol de la sociedad civil muestra, no obstante, que mientras que el primero se origin en la sociedad civil y se tradujo en la elaboracin participativa de polticas de seguridad y defensa entre organizaciones de la sociedad civil, sectores gubernamentales y polticos, mientras que el segundo fue una convocatoria gubernamental que consisti en una apertura de las fuerzas armadas a la sociedad que incluy a la sociedad civil. Sin perjuicio del preferente inters que a nuestro juicio tuvo el primero, tambin el segundo posee valor significativo como evidencia de un proceso de apertura de las fuerzas armadas guatemaltecas a la sociedad, as como de la ratificacin del rol de la
64 Cabe sealar el inters que revisten muchas de las exposiciones, disponibles en el sitio http://www.pdefensa.gob.gt/principal/descargas.php?archivos

sociedad civil en la elaboracin de polticas en defensa y seguridad. 5.El consenso poltico para la formulacin de polticas de defensa en la transicin nicaragense: transaccin para un cambio limitado. Las elecciones del 25 de febrero de 1990, que en Nicaragua dieron el triunfo a la coalicin de partidos opositores (Unin Nacional Opositora UNO) sobre el Frente Sandinista de Liberacin (FSLN) hasta entonces gobernante, dieron comienzo a un perodo de transicin en que una sociedad fragmentada por dos guerras civiles la protagonizada por el FSLN para obtener el derrocamiento de la dictadura somocista, y la que debi enfrentar dicho movimiento, ya en el poder, al ser atacado el pas por los Contras (Resistencia Nicaragense) irregulares de oposicin armada al gobierno sandinista integrados, entre otros sectores, por antiguos partidarios de Somoza, con apoyo estadounidense. Al asumir el gobierno la heterognea coalicin opositora encabezada por Violeta Chamorro en medio de un clima poltico de significativa tensin, en el que no faltaron rumores respecto de la existencia previa de proyectos por parte del derrotado FSLN de no entregar el poder a la oposicin triunfante- acept una realidad que pareca condicionar seriamente su gestin: tanto la Polica Nacional como el Ejrcito Popular Sandinista (EPS) estaban integrados por personal vinculado polticamente al FSLN . Tal aceptacin, ciertamente, no era casual. Deriv de los acuerdos alcanzados entre los Equipos de Transicin del gobierno saliente y del gobierno electo, y, particularmente, del Protocolo de Procedimiento de Transferencia del Mando Presidencial de la Repblica de Nicaragua, cuya importancia seal Roberto Cajina65como el pacto poltico fundamental de la transicin en Nicaragua, asimilable de algn modo a los Acuerdos de Paz de El Salvador (1992) y Guatemala (1996). Creemos, no obstante, que dicho Protocolo, en el que el FSLM acept que el EPS fuera apartidista, se subordinara a la autoridad civil y se redimensionara, y el gobierno entrante garantiz la integridad e institucionalidad del Ejrcito, debe integrarse para equipararse de algn modo con los efectos de los referidos Acuerdos- con los consensos logrados posteriormente en materia de defensa y que sern referidos en estas lneas, que culminaron con el retiro del general Humberto Ortega y la sancin del Cdigo Militar y la reforma de la Constitucin nicaragense. Tambin en el mismo sentido deben considerarse el proceso de desmovilizacin de la Contra (Resistencia Nicaragense) integrado por el Plan Conjunto de Desmovilizacin firmado en la Cumbre de Tela el 7 de agosto de 1989, y el Acuerdo de Toncontn (Honduras, 23 de Marzo de 1990); y, por sobre todo, el Proceso de Paz de Esqupulas, verdadero teln de fondo del delicado proceso constituido por la desmovilizacin de los Contras, la convocatoria por el gobierno sandinista a elecciones inobjetables, su compromiso de entregar el poder a la oposicin triunfante y el paralelo compromiso por parte de sta de respetar la institucionalidad del Ejrcito. La Declaracin de Montelimar66 (Nicaragua) emitida el 3 de abril de 1990 por
65 Roberto Cajina, Reconversin de la Defensa en Nicaragua: Asimetras y Diferencias, Security and Defense Studies Review, vol. 2, Summer 2002. 66 Disponible en http://www.sieca.org.gt/Publico/Reuniones_Presidentes/vii/declarac.htm

los Presidentes de Nicaragua, Honduras, Guatemala, El Salvador y Costa Rica en el marco de la VII Cumbre de Presidentes Centroamericanos, evidencia la ntima vinculacin de dichos aspectos con el proceso de paz regional. Resulta evidente que el desafo fundamental de la transicin estaba representado por la plena incorporacin del EPS a la sociedad nicaragense, asumiendo ste plenamente su condicin de ejrcito de toda la sociedad y no parte de uno de sus movimientos polticos; y, por parte de la coalicin opositora triunfante, la aceptacin del EPS como la fuerza armada del pas y, como tal, el apoyo a su actividad. Por otra parte, la materializacin de la subordinacin del EPS a las autoridades electas con sus consecuencias de profesionalizacin y de redimensionamiento obvia derivacin de la disminucin de la amenaza representada por la Contra y de otras amenazas externas que enfrentara el gobierno sandinista- requera la obtencin por parte del gobierno nicaragense de capacidades de control civil respecto de la institucin armada. Una significativa dificultad para el logro de tales objetivos apareca representada por la circunstancia de hallarse integrado el EPS por personal perteneciente a la antigua organizacin guerrillera del FSLN habiendo alcanzado no obstante un significativo grado de organizacin y disciplina militares- y dirigido por oficiales que se desempearan como comandantes de dicha organizacin, destacndose entre ellos el General de Ejrcito Humberto Ortega Saavedra, figura de fundamental importancia en la revolucin sandinista67. Cabe destacar que no obstante el EPS se haba organizado como fuerza armada regular, con adecuado adiestramiento y disciplina. En tales circunstancias, el Nacional Democratic Institute for Internacional Affairs (NDI), fundacin vinculada con el Partido Demcrata estadounidense, dio comienzo a una misin destinada a prestar cooperacin tcnica para fortalecer las capacidades de los Poderes Ejecutivo y Legislativo nicaragense en materia de control civil de las Fuerzas Armadas, promover comunicacin entre dirigentes civiles y jefes militares, y para adiestrar civiles en asuntos de defensa.68 Quien suscribe fue el primer experto cuya cooperacin fue requerida por el NDI y en tal carcter viaj por primera vez a Nicaragua el 3 de agosto de 1992, dando comienzo a una participacin que se prolongara hasta el fin de la primera etapa del programa.69 Cabe aadir que no faltaron voces dentro de la coalicin gobernante que
67 Rodolfo Cajina seal que durante el gobierno sandinista, el Ejrcito Popular Sandinista fue concebido como la organizacin armada por excelencia de las masas revolucionarias conducidas por el partido, no como la institucin militar del Estado y la nacin nicaragense. (Transicin poltica y reconversin militar en Nicaragua, 1990-1995, CRIES, 1996,pgina 119). Ello marca la magnitud del cambio necesario. 68 National Democratic Institue for International Affairs, Final Report, Nicaragua civil-military relations, April 1997. (www.ndi.org). 69 El desarrollo ntegro del programa del NDI puede seguirse consultando Relaciones Civiles- Militares en Nicaragua, Informe de una Misin del NDI, NDI, 1993, y Civil-Military Relations in Nicaragua; Nacional Democratic Institute for Internacional Affaire, NDI, 1995. Ambos obran en el website del NDI, www.ndi.org

reclamaran la disolucin del EPS, surgiendo propuestas en el sentido de incluir a Nicaragua en la nmina de los pases carentes de fuerzas armadas, siguiendo el ejemplo dado en la regin por Costa Rica y Panam.70 El clima poltico nicaragense se caracterizaba por una intensa confrontacin, en la cual mientras la UNO victoriosa entraba rpidamente en crisis y los sectores ms conservadores de dicha Alianza cuestionaban constantemente la subsistencia del Ejrcito y procuraban acelerar su reduccin, planteando insistentemente como objetivo mnimo el retiro del general Humberto Ortega, el derrotado FSLN procuraba hallar caminos de dilogo con la titular del Poder Ejecutivo y su ministro de la Presidencia Antonio Lacayo, que a la sazn no compartan tales deseos. La permanencia del general Humberto Ortega al frente del Ejrcito, permitida por Violeta Chamorro superando una actitud inicial opuesta a ello- como una suerte de garanta para el propio Ejrcito y el sandinismo del cumplimiento de los trminos pactados de la transicin, constitua un verdadero smbolo para los elementos conservadores de la UNO del hipottico riesgo de golpe poltico-militar o bien de la configuracin del gobierno nicaragense como una democracia tutelada. Sin embargo, en la posguerra nicaragense, con profusin de armas en manos de civiles y ex soldados desmovilizados por ejecucin de los planes de licenciamiento de efectivos por parte del EPS que llevaron el nmero de efectivos del Ejrcito de 80.000 a 16.000, efectuados conforme a lineamientos redactados por su conduccin y aprobados por Violeta Chamorro- a lo que se aada la desmovilizacin de la Contra, requerimiento de tierras por parte de ex combatientes, y crisis poltica constante motivada por la virtual carencia de fuerza poltica propia por parte de la Presidente, el EPS apareca como un factor fundamental de estabilizacin de la situacin. Por otra parte, Estados Unidos de Amrica posea inters en el xito de la transicin y en la consolidacin del gobierno encabezado por Violeta Chamorro, evitando el resurgimiento de la guerra civil. Las paradojas de la situacin se resuman en esta frase que le fue dirigida a quien suscribe en su primera visita a Nicaragua, por parte de un prominente miembro del Congreso, ajeno al sandinismo: Nicaragua hoy se sostiene sobre dos pilares: el ejrcito sandinista y la ayuda norteamericana...71 El programa del NDI tena como propsito informar a lderes militares y polticos sobre la forma en que se manejan las relaciones civiles-militares en los pases democrticos,72teniendo en cuenta la escasez de civiles capacitados en la temtica de defensa y la real inexistencia de un Ministerio de Defensa.73Menos obviamente, se propona aportar insumos tcnicos y facilitar un dilogo que necesariamente deba partir de los nicaragenses y realizarse por stos. El rol fundamental estuvo en la propia sociedad nicaragense y en particular en sus sectores polticos, que supieron encontrar las formas de iniciar el dilogo, del que el
70 Tal el caso del denominado Movimiento Civilista. 71 Agosto de 1992. 72 Relaciones civiles-militares en Nicaraguacit. 73 Relaciones civiles-militares en Nicaraguacit.

programa del NDI sirvi como catalizador. De la importancia que en el programa se dio a la experiencia de consenso argentina como experiencia til para Nicaragua, da cuenta la circunstancia de acompaarse como apndice al primer informe elaborado por el NDI, como apndices, las leyes argentinas N 23.554 de Defensa Nacional y N 24.059 de Seguridad Interior.74 El programa se inici con una visita a Nicaragua en noviembre de 1992 de una misin formada por el coronel espaol Prudencio Garca, de destacada actuacin en una misin anterior del NDI y que se desempeaba a la sazn asistiendo a la implementacin de los Acuerdos de Paz de El Salvador; el historiador estadounidense Richard Millet y quien suscribe, para entrevistarse con dirigentes polticos de diversos sectores, as como con el general de Ejrcito Humberto Ortega; participando tambin Mark Feirstein y Santiago Cantn por el NDI. La labor de la misin consisti en reuniones con figuras polticas, funcionarios del Poder Ejecutivo y parlamentarios de distintas orientaciones, a quienes se explicaron las experiencias de las transiciones polticas espaola y argentina, intercambindose puntos de vista. Se pudieron advertir las dificultades y la carencia de dilogo entre las partes, pero tambin el inters que despertaba el programa. Las experiencias obtenidas fueron contenidas en un informe distribuido ampliamente en Nicaragua.75 En Abril de 1993 tuvo lugar la presentacin formal del informe en un foro pblico en el que participaron importantes figuras polticas nicaragenses entre las que se contaron el ministro de la Presidencia Antonio Lacayo, Luis Humberto Guzmn, importante figura de la UNO, Sergio Ramrez, importante figura poltica del sandinismo, Francisco Mayorga, jefe del Movimiento Civilista que pretenda la disolucin del EPS y quien suscribe, que present el informe en nombre del NDI. Dicho foro pblico donde por primera vez los sectores polticos opuestos intercambiaron ideas sobre las problemticas de seguridad y militares- dio comienzo a un proceso de dilogo, en el que sucesivos eventos organizados por el NDI en Agosto de 1993 y Abril de 1994- tuvieron un rol de estmulo, como lo tuvieron las entrevistas realizadas con motivo de la organizacin de estos eventos.En realidad, la situacin de estancamiento poltico y de riesgo potencial de conflicto provocada por la polarizacin de posiciones respecto del EPS, percibida adecuadamente por los distintos sectores polticos y sociales, facilit el avance del dilogo. Tambin se requera de los consultores del NDI detalles sobre legislacin y estructuras de defensa comparadas, como insumos para la bsqueda de soluciones que realizaban el Gobierno, el EPS y distintos sectores polticos. Durante el seminario organizado por el NDI en Abril de 1994, el general Humberto Ortega y el ministro Lacayo anunciaron la existencia de bases de acuerdo para una futura legislacin en materia de defensa, que incluira el retiro del general Ortega y el cambio de nombre del EPS, que pasara a denominarse Ejrcito de Nicaragua.
74 V. apndice de Relaciones civiles-militares en Nicaraguacit. 75 Se trat obviamente del ya mencionado Relaciones civiles-militares en Nicaraguacit.

Un aspecto de fundamental importancia fue la discusin y aprobacin en la Asamblea Nacional del Cdigo de Organizacin, Jurisdiccin y Previsin Social Militar, el 21 de agosto de 1994. En ese sentido fue sumamente importante el rol desempeado por la Asamblea Nacional, que efectu muy importantes modificaciones al Proyecto de Ley enviado por el Poder Ejecutivo.76 Dicho proyecto era fruto del acuerdo existente entre dicho Poder y el Ejrcito. Pero en la Asamblea, se hizo presente el consenso entre las fuerzas polticas all representadas. Requirieron asesoramiento del dicente y de asesores del paspero ellos fueron quienes tomaron las decisiones. El texto sancionado limit fundamentalmente el rol militar en la seguridad interna, tornndolo excepcional en materia de preservacin del orden pblico, y meramente subsidiario en la lucha contra el narcotrfico. Tambin fortaleci las facultades del Congreso en materia de control, requiriendo el informe por parte del Poder Ejecutivo a la Asamblea en las circunstancias en que fuera imprescindible el empleo de las Fuerzas Armadas contra irregulares armados o en caso de asonadas o motines. Dicho empleo, adems, requera que fueran superadas las capacidades de la Polica. Adems de los aspectos ya nombrados, la decisin de la Asamblea increment las facultades del Poder Ejecutivo en materia de designacin del Jefe del Ejrcito, al permitirle desaprobar la propuesta del Consejo Militar en tal sentido, y exigir otra propuesta. Tambin la Asamblea limit las funciones de la Direccin de Informacin para la Defensa, prohibindole expresamente la realizacin de actividades de inteligencia poltica. El Cdigo Militar incluy entre sus normas dos aspectos de importancia para la transicin: el retiro del general Ortega establecindose un mecanismo estatutario para la designacin y relevo de sus sucesores- y el cambio de nombre de la institucin armada, que cambi su denominacin de Ejrcito Popular Sandinista por la de Ejrcito de Nicaragua. Tambin se afirm explcitamente el principio de subordinacin de los militares al poder civil; el Presidente de la Repblica fue reconocido como Jefe Supremo ce las Fuerzas de Defensa y Seguridad de la Nacin, y como tal le asignaron funciones y facultades en materia de defensa; se definieron como precisin la misin y roles del Ejrcito, as como aspectos de su organizacin. Ciertamente que en otros aspectos constitua una norma de transicin. As, por ejemplo, no prevea la creacin de un Ministerio de Defensa, asignando a la comandancia del Ejrcito la mayor parte de las funciones que en los pases con control civil desarrollado se asignan a dicho Ministerio.

76 En este punto, creemos importante remitir a, de Jos Manuel Ugarte, Anlisis del Cdigo Militar de Nicaragua, en Civil-Military Relations in Nicaragua, Nacional Democratic Institute for Internacional Affaire, June 1995.(www.ndi.org).

Se debe sealar tambin la funcin desempeada por el consenso poltico en la reforma constitucional que tambin tuvo lugar, que limit las funciones del Ejrcito a la defensa de la soberana, independencia e integridad territorialdel pas, definindolas con mayor precisin an que en el Cdigo. En definitiva, en Nicaragua el consenso de las instituciones polticas fij las normas fundamentales que regiran la poltica de defensa, permitiendo un significativo avance para superar las dificultades de la transicin. Superada la crisis, el desarrollo institucional en materia de control civil perdi impulso, aunque se registraron avances, como la creacin de un Ministerio de Defensa, an con reducidas capacidades. Pero la experiencia precedentemente citada persiste como otro ejemplo valioso en que el consenso poltico estableci los aspectos fundamentales de la poltica de defensa. 6. Conclusiones. Los ejemplos precitados no agotan la nmina en que el consenso poltico en Latinoamrica estableci los aspectos fundamentales de la poltica de defensa y seguridad. Son aquellos en los cuales quien esto escribe tuvo ocasin de participar, pudiendo aportar por ello una visin ms cercana. Pero junto con otros ejemplos que podran referirse marcan el comienzo de una tendencia: la asuncin de un significativo protagonismo por parte del consenso poltico y de la sociedad civil en la formulacin de las polticas de defensa y seguridad. El creciente desarrollo de una experticia civil en estos temas constituye, sin duda, un auxilio fundamental. Esta tendencia habr de tener como resultados la elaboracin de polticas en estas materias ms acordes con las necesidades de las respectivas sociedades, con mayor apoyo por parte de stas a las actividades de defensa y seguridad y, por otra parte, el incremento de la integracin de las fuerzas armadas en las sociedades latinoamericanas, superndose definitivamente las viejas heridas del Conflicto Este-Oeste.