Como Funcionava As Escolas Na Era Vargas

Revista HISTEDBR On-line
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A ADMINISTRAO ESCOLAR NA ERA VARGAS E NO NACIONALDESENVOLVIMENTISMO (1930 - 1964)
Azilde Lina Andreotti
A escola funcionava num velho casaro de vastas salas, que devia ter mais de meio sculo. Quando l entrei, no primeiro dia, levado pela mo de meu pai, senti no peito o corao bater jubilosamente. Dona Janoca, a diretora, recebeu-me com o carinho com que se recebe um filho. (...) tinha vindo da capital, onde aprendera a ensinar crianas. Sua voz era doce, dessas vozes que nunca se alteram e que mais doces se tornam quando fazem alguma censura. Mostrava, sem querer, um grande entusiasmo pela profisso de educadora: ensinava meninos porque isso se constitua o prazer de sua vida. Viriato Corra. Cazuza, 1938.
O perodo histrico que este texto abrange - de 1930 a 1964 - , usualmente, assim dividido: de 1930 a 1945, fase da Segunda Repblica ou Era Vargas e de 1945 a 1964, fase do Nacional-desenvolvimentismo. Alguns livros didticos sobre Histria da Educao denominam de Segunda Repblica o perodo entre 1930 e 1964. (Ver Aranha, p. 195). Quanto Era Vargas, o perodo conhecido como Governo Provisrio, de 1930 a 1934; Governo Constitucional, de 1934 a 1937 e Governo Autoritrio, de 1937 a 1945. Capelato (2000, p. 187-197) destaca
que dependendo do enfoque estudado sobre o perodo de Getlio Vargas no poder, como por exemplo, o populismo ou a representao das classes trabalhadoras, os marcos cronolgicos mais usuais nem sempre so aceitos.
Alguns autores, cujo campo de anlise histrica a Educao, utilizam outras periodizaes, de acordo com o enfoque investigado: Para Severino (1986), por exemplo, em seu trabalho sobre a significao ideolgica da educao brasileira, o perodo de 1889 a 1964 seria o de consolidao da ideologia liberal. Saviani (2004) por sua vez, enfocando a histria da escola pblica no Brasil, prope que se encare o perodo de 1931 a 1961 como aquele da regulamentao nacional do ensino e do iderio pedaggico renovador.
Revista HISTEDBR On-line, Campinas, n. especial, p.102123, ago. 2006 - ISSN: 1676-2584
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As definies cronolgicas utilizadas pelos historiadores so teis por indicarem marcos histricos caracterizados por fatos ou por acontecimentos que demarcaram certos perodos, mas preciso reconhecer que a histria um processo, e esses marcos ou essas datas so referncias, muitas vezes didticas, e no significam mudanas bruscas no processo histrico. Para a abordagem da educao no perodo proposto, consideraremos o que vai de 1930 at 1945 como a Era Vargas, e de 1945 at 1964 como o perodo do Nacionaldesenvolvimentismo. A escolha dessa diviso faz-se porque o texto abordar as polticas em educao, ou seja, a regulamentao da educao escolar, destacando as discusses e os pressupostos que motivaram essas aes governamentais. Os anos de 1930 e 1940, perodo de expanso industrial e de urbanizao, apresentaram inmeras regulamentaes, que deram um carter orgnico educao do pas. De 1945 at 1961, perodo identificado como a segunda fase de industrializao e de ajuste do pas ao desenvolvimento econmico mundial, assiste-se a uma ampla discusso sobre a necessidade de se criar uma legislao nacional com diretrizes para todos os graus ou reas de ensino, discusso que envolveu vrios setores da sociedade e acabou por desembocar na primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao, promulgada em 1961. Quanto Administrao Escolar, os anos de 1930 e 1940 sero enfatizados por apresentarem as primeiras diretrizes institucionais visando formao de profissionais qualificados para a funo, como tambm trabalhos pioneiros no pas sobre o papel do diretor de escola.
A Era Vargas e o planejamento da educao
A dcada de 1930 reconhecida como o marco referencial da modernidade na histria do Brasil, modernidade entendida como o processo de industrializao e urbanizao, contemplada por inmeros estudos que destacam esse perodo pelas mudanas
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que inaugurou e pelos movimentos polticos que protagonizou: a Revoluo de outubro de 1930, a Revoluo Constitucionalista de 19321 e o Estado Novo, em 1937. Em uma abordagem geral, a Revoluo de 1930 foi fruto da crise econmica do setor agroexportador do caf, agravada com a quebra da bolsa de Nova Iorque em 1929, e dos embates entre segmentos sociais que no se consideravam referenciados no processo poltico da Primeira Repblica, marcado por sucessivas eleies pactuadas entre os setores agrrios. O Golpe de Estado, em 1937, que instalou o Estado Novo, foi justificado pela necessidade de se manter a ordem institucional contra os regionalismos, herana do perodo anterior, contra as divergncias entre os grupos dominantes - setores agrrios2 e burguesia industrial - e contra as manifestaes das foras de oposio, como por exemplo, a Intentona Comunista3 em 1935. Esse perodo intensificou as mudanas nas relaes entre Estado e sociedade, fortalecendo a centralizao do poder. Autores como Boris Fausto (1997) e Octavio Ianni (1971), entre outros, no consideram a Revoluo de 1930 como um movimento de ascenso da burguesia industrial ao poder, mas sim como uma perda de fora poltica por parte do setor agrrio, que, somada falta de uma articulao dos outros setores dominantes para assumirem a hegemonia, facilitou a criao de um Estado forte, o qual predominou at meados dos anos de 1940. A dcada de 1930 foi palco de mudanas no eixo da produo econmica. Em virtude da transio do modelo econmico agroexportador para o de produo industrial. Essas mudanas favoreceram o desenvolvimento de algumas regies do pas, que acompanharam o incremento do processo de industrializao e as conseqentes transformaes urbanas. Essa recente modernizao capitalista no Brasil trouxe a expanso de novas camadas sociais e abriu possibilidades de mobilidade social na estrutura de classes da sociedade brasileira, com a ampliao do mercado de trabalho e do mercado consumidor.
Movimento desencadeado no Estado de So Paulo visando volta ao poder da elite paulista, segmento hegemnico na Primeira Repblica. 2 O setor agrrio era constitudo pelo segmento agroexportador vinculado ao caf, que detinha a hegemonia e o grupo agrrio voltado para a produo interna. Ver Ianni (1984, pp. 16-18). 3 O Partido Comunista Brasileiro foi fundado em 1922. Nos anos de 1930, o partido sofreu perseguies em sua luta contra o Integralismo, movimento de cunho fascista, liderado por Plnio Salgado. O PCB promoveu, ento, vrios levantes em regies do pas em 1935, que foram rapidamente reprimidos.
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Nesse contexto de expanso das foras produtivas, a educao escolar foi considerada um instrumento fundamental de insero social, tanto por educadores, quanto por uma ampla parcela da populao que almejava um lugar nesse processo. s aspiraes republicanas sobre a educao como propulsora do progresso, soma-se a sua funo de instrumento para a reconstruo nacional e a promoo social. Desde as primeiras dcadas do sculo XX, os rumos da educao do pas estiveram na pauta de discusso de vrios setores organizados da sociedade. Como resultado, houve a criao, por educadores, da Associao Brasileira de Educao (ABE), em 1924, incentivadora de vrios debates em torno da questo educacional; a formao do
Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica, em 1930; a promulgao da Constituio de 1934, estabelecendo a necessidade de um Plano Nacional de Educao, como tambm a gratuidade e obrigatoriedade do ensino elementar; e a proposio de inmeras reformas educacionais no perodo, demonstrando que, nessas dcadas, ocorreram mudanas formais e substanciais na educao escolar do pas. Foi sem dvida um momento em que predominou uma viso otimista em relao educao, como instrumento de democratizao e equalizao social. O movimento da Escola Nova,4 formado por educadores que traduziram os ideais liberais na defesa de uma escola pblica para todos e que se empenharam em dar novos rumos educao, questionava o tradicionalismo pedaggico enquanto a Igreja, no seu confronto com o estabelecimento desses novos modelos para a educao, se colocava no lado oposto. Essas duas vertentes de pensamento polarizaram os debates sobre a educao na dcada de 1930, e os embates que elas travaram tornam evidente a diversidade de interesses que abrangia a educao escolarizada naquele momento. Os renovadores, como eram conhecidos os educadores que aderiram ao movimento escolanovista, apresentaram, em 1932, um Plano de Reconstruo Nacional, que ficou conhecido como Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (Ver Anexo), que foi fruto do movimento por reformas educacionais que vinha acontecendo desde os anos 1920, tendo frente Fernando de
Trata-se de um movimento caracterizado por novas idias pedaggicas que estavam em pauta nos EUA e Europa, com vistas adequao do ensino na fase de desenvolvimento capitalista industrial. John Dewey foi um dos precursores dessas idias que envolviam a expanso das oportunidades escolares, como tambm novos mtodos pedaggicos, em contraposio escola tradicional.
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Azevedo5 e assinado por 26 educadores. Esse foi um momento de confronto com a educao elitista e tradicional defendida pelos catlicos conservadores que detinham uma fora poltica considervel, representando os interesses da iniciativa privada. O embate entre os renovadores e os catlicos aconteceu na dcada de 1920 e foi posteriormente retomado nos anos 50, na discusso de uma lei nacional de educao. O Manifesto defendia a escola pblica, laica, gratuita e obrigatria, em um esforo para que se elaborasse um plano nacional de educao, redefinindo os debates no campo educacional e influenciando vrias regulamentaes educacionais. Saviani (2004, p. 35) em seu trabalho sobre O legado educacional do sculo XX, afirma que o Manifesto foi um marco de referncia que inspirou as geraes seguintes, influenciando a teoria da educao, a poltica educacional e a prtica pedaggica. Os catlicos defendiam o ensino da doutrina religiosa na escola, a separao entre os sexos nos espaos escolares, o ensino particular e a responsabilidade da famlia quanto educao. Os renovadores defendiam a laicidade do ensino, a gratuidade, a responsabilidade pblica pela educao e a no separao entre os sexos. Esses interesses envolvidos na discusso sobre a educao no pas se faro representar na Constituio de 1934, que, em seu texto, atendeu a algumas reivindicaes dos renovadores, defendendo a educao como direito de todos e dever do Estado, tanto quanto a algumas reivindicaes dos setores catlicos, por exemplo, ao prever o ensino religioso facultativo nas escolas pblicas. Vrias reformas educacionais, tanto da Unio quanto dos Estados permeiam a dcada de 1930. A ao do recm-criado Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica se fez sentir com a Reforma Francisco Campos, Ministro (1930-1934) do recmcriado Ministrio da Educao que, em 1931, estruturou e centralizou para a administrao federal os cursos superiores, adotando o regime universitrio; organizou o ensino secundrio, dividindo-o em dois ciclos: um fundamental, de 5 anos e outro complementar, de dois anos para determinadas carreiras, ambos obrigatrios para o ingresso no ensino superior; e criou o ensino comercial (ensino mdio profissionalizante). O ensino primrio
Fernando de Azevedo (1894-1974): educador integrado ao movimento da Escola Nova, foi Diretor Geral de Instruo Pblica de So Paulo em 1933.
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ou elementar e o ensino normal no foram contemplados nessa legislao por serem de competncia dos Estados. Essa reforma priorizou o ensino secundrio por ser o grau da alada da Unio e por ser procurado pelas camadas mdias em expanso para a insero nos cursos superiores. A maioria das escolas secundrias, destinadas a crianas e jovens de 12 a 18 anos, at meados dos anos 40, pertencia iniciativa privada e seu programa apresentava vasta abrangncia de contedos, um sistema rgido de avaliao e a obrigatoriedade de um exame de admisso, afastando boa parte da populao que no se via representada nessa escola, o que no deixava dvidas sobre o carter elitista desse grau de ensino e o aspecto seletivo da trajetria escolar. Segundo Sposito (1984, p. 220-241), nos na dcada de 1930 havia somente um curso secundrio pblico na cidade de So Paulo. Em seu estudo sobre os movimentos de presso por escolarizao na cidade de So Paulo, Sposito (1984, p. 220-241) assinala que, em meados dos anos 40, iniciam-se as reivindicaes pela continuidade da escolarizao, com os cursos secundrios. A autora indica que, aps o Estado Novo em 1945 e o fim do autoritarismo, movimentos de bairros se organizaram em vrias regies da cidade, reivindicando melhores condies de vida, incluindo os ginsios pblicos na sua pauta. A organizao popular e a presso por escolas, apontam para a ineficincia do Estado em beneficiar essa populao. Esses movimentos demonstraram que as camadas populares se mobilizavam, segundo suas condies de organizao, para aumentar sua quota de participao no acesso educao escolar, como tambm demonstram que a demanda por educao acompanha o estgio de desenvolvimento econmico e as possibilidades de insero social atravs da escolarizao. Quanto aos cursos primrios, o Estado de So Paulo, precursor de reformas educacionais desde os anos 206 influenciando outras regies do pas, imprimiu algumas diretrizes sobre esse grau de ensino, que, desde o Imprio, esteve a cargo das Provncias e, aps a Repblica, passou a ser de responsabilidade dos Estados.7 As escolas primrias
6 Sampaio Dria, Diretor Geral da Instruo Pblica do Estado em 1920, implementou uma reforma que priorizou a reorganizao do ensino primrio. 7 Os municpios s participaram da educao pblica nos anos de 1950. O trabalho de Carlos Mascaro (1960) revela a discusso sobre a municipalizao do ensino. A partir dos anos de 1940, em So Paulo, estado e prefeitura estabeleceram sucessivos convnios para a construo e manuteno de grupos escolares. O municpio de So Paulo assumiu o ensino primrio, com a assinatura do decreto de criao do Ensino Municipal, em 02 de agosto de 1956. Nesse ano foi inaugurada a primeira escola municipal na cidade, no bairro do Tucuruvi.
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introduziram algumas mudanas na configurao das disciplinas e inovaes pedaggicas, por influncia dos escolanovistas,8 mas os programas dessas escolas e a concepo geral do curso pouco se alterou at 1968 (Souza, 2004, p.128). Em So Paulo, a oferta de vagas nos cursos primrios no atendeu demanda, mesmo com o aumento no nmero de matrculas. A crescente expanso da cidade e da populao no foi acompanhada por aumento proporcional no nmero de vagas escolares e, conseqentemente, uma parcela da populao no freqentava esses cursos, mesmo constatando-se que So Paulo, referncia na economia e nas e iniciativas educacionais, evidenciava um avano nas matrculas. Como revela Sposito (1984, p. 32-34):
[...] aps 30, continua a ser ampliada a oferta de vagas nas escolas primrias da cidade de So Paulo, mantendo-se um elevado nvel de atendimento. Mesmo assim, frente demanda da populao com a expanso urbana, um nmero considervel de crianas no conseguia freqentar os cursos primrios.
Segundo Ribeiro (1978, p. 139), em 1935, 54,4% da populao em idade para cursar o ensino elementar estava fora da escola e em 1955, a porcentagem ainda era de 25,8%. Nos anos da dcada de 40, Gustavo Capanema, Ministro da Educao entre 1934 e 1945, implementou uma reforma educacional denominada Leis Orgnicas do Ensino, que estruturou o ensino industrial, reformou o ensino comercial e criou o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI, assim como trouxe, tambm, mudanas no ensino secundrio, que passou a ser dividido em dois ciclos: o primeiro correspondia ao curso ginasial, com quatro sries e o segundo, ao curso clssico, cientfico e normal. No contexto do Estado Novo, essa reforma lanou as diretrizes da educao nacional at os anos de 1960 e props uma formao escolar na qual o patriotismo era o foco central. Sobre o ensino secundrio, assim se expressou Gustavo Capanema,
[...] o ensino secundrio deve ser, por isto, um ensino patritico por excelncia, e patritico no sentido mais alto da palavra, isto , um ensino
Em So Paulo, segundo Loureno Filho (1978, p. 175-176), um dos renovadores da educao, as escolas pioneiras na aplicao dos novos mtodos de aprendizagem preconizados pelos escolanovistas foram a Escola Experimental Rio Branco, a Escola Modelo, anexa escola Normal da Praa da Repblica e a Escola Americana, atual Instituto Mackenzie. Deve-se ainda lembrar que esses novos mtodos foram aplicados primeiramente nos cursos primrios e, somente na dcada de 1940, as idias da renovao atingiram o ensino mdio.
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capaz de dar ao adolescente a compreenso dos problemas e das necessidades, da misso, dos ideais da nao e bem assim dos perigos que a acompanham, cerquem ou ameacem, um ensino capaz, alm disso, de criar, no esprito das geraes novas a conscincia da responsabilidade diante dos valores maiores da ptria, a sua independncia, a sua ordem, e seu destino. (apud ROMANELLI, 1978, p.157)
At meados dos anos 40, o ensino primrio e os cursos de formao de professores no estavam contidos nas leis nacionais. Em 1946, j no fim do Estado Novo e durante o Governo Provisrio, o Decreto-lei n 8529, ainda com o nome de Leis Orgnicas, organizou o ensino primrio com diretrizes gerais, mantendo-o sob a responsabilidade dos estados; organizou o ensino primrio supletivo, destinado a adolescentes a partir dos 13 anos e a adultos, com durao de dois anos; criou o Fundo Nacional do Ensino Primrio, com o intuito de adequar mais recursos a esse grau de ensino, a partir de contribuies dos estados, da Unio e dos municpios; fixou diretrizes para o ensino normal, mas manteve a responsabilidade dos estados na sua administrao; organizou o ensino agrcola; e criou o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial - SENAC. Os projetos educacionais no perodo indicado no foram homogneos em seus objetivos, mas promoveram diretrizes nacionais no que diz respeito escolarizao da populao. Alm das tentativas de disseminao da escola elementar, que, como vimos, no atendeu demanda, houve um movimento para situar a educao no projeto de desenvolvimento capitalista, com a implementao dos cursos tcnicos profissionalizantes. Nos anos de 1930, a legislao educacional incluiu em sua pauta o ensino comercial como ensino mdio, e o Governo Central incentivou a criao de Liceus Industriais nos centros urbanos, visando formao de mo-de-obra qualificada para o sistema produtivo que se expandia (Ver Paiva, 1987, p.113). J na dcada de 1940, a Reforma Capanema prev o ensino industrial como ensino de nvel mdio, ou seja, eram cursos terminais, com objetivos diversos dos cursos secundrios que, voltados para a continuidade da escolarizao, visavam ao ingresso dos alunos nos cursos universitrios que se organizavam no pas. Mesmo com um avano considervel na procura por escolarizao a partir da dcada de 1930, Beisiegel (1995) nos indica que a dcada de 1940 no apresentou mudanas significativas para boa parte da populao no que tange ao ingresso aos cursos secundrios. Segundo esse autor,
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A legislao em vigor nas dcadas de 40 e 50 preservava a antiga organizao dualista do ensino, caracterizada pela coexistncia de algo como dois sistemas paralelos de educao, um para o povo em geral e outro para as elites, o primeiro iniciado na escola primria e continuado depois nas escassas escolas profissionais de nvel mdio ento existentes, e o segundo, igualmente iniciado na escola primria e continuado depois na escola secundria, organizada com a inteno de encaminhar sua clientela para as escolas superiores e para as posies mais privilegiadas na sociedade. (p. 393)
O discurso que afirmava os benefcios da educao como um direito de todos e o que de fato se consolidou como sistema educacional para a populao em geral, indicam um movimento contraditrio entre o preconizado como ideal e as limitaes do projeto educativo, limitaes essas que no podem ser destacadas dos condicionantes que o sistema produtivo e a organizao social impem.
O Nacional-desenvolvimentismo e o planejamento da educao
Com o fim do Estado Novo, em 1945, o pas elegeu Eurico Gaspar Dutra para Presidente da Repblica. Na disputa da sucesso de Dutra, Getlio Vargas se candidatou e foi eleito em 1951. Com o suicdio de Getlio, em 1954, sucederam-se trs presidentes: Caf Filho, o Vice-presidente, que adoeceu; Carlos Luz, Presidente da Cmara dos Deputados e Nereu Ramos, Vice-presidente do Senado. Nas eleies de 1955, Juscelino Kubistchek foi eleito, assumindo em 1956 e dando continuidade ao projeto de desenvolvimento econmico em andamento desde a Era Vargas, com mudanas nas diretrizes com a incluso do capital internacional. Esse um perodo reconhecido pelas liberdades democrticas e pelo desenvolvimento industrial, visando, atravs do Plano de Metas e do slogan 50 anos em 5, construo de uma infra-estrutura para o pas, que incluiu estradas, transportes, redes de energia e a construo da cidade de Braslia. Tudo isso foi conseguido com a entrada do capital estrangeiro, na forma de emprstimos e de investimentos, enquadrando o pas s exigncias do capital internacional. A expanso industrial, acompanhada da implementao de uma infra-estrutura adequada, aumentou as possibilidades de emprego, principalmente nas regies sul e sudeste, o que no inverteu o quadro de desigualdades sociais do pas: assiste-se, com
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freqncia, a ciclos migratrios, principalmente vindos das regies no contempladas por esse projeto de desenvolvimento. Aps a eleio de Jnio Quadros, em 1960, e sua renncia em 1961, Joo Goulart, seu Vice-presidente, no sem resistncias de certos setores polticos, assumiu o governo central. Sob a influncia de grupos esquerda, elaborou um programa de reformas, na tentativa de conciliar expanso industrial com possibilidades de insero de parcelas da populao at ento alijadas dos benefcios oriundos do desenvolvimento econmico j conquistado.9 Em 1964, articulaes polticas vinculadas aos interesses das foras conservadoras do pas impuseram um estado autoritrio, que se consubstanciou na ditadura civil-militar. O perodo aps o Estado Novo assistiu a alguns embates quanto necessidade de um Projeto Nacional de Educao. Em 1946 foi promulgada uma nova Constituio que, em relao educao, pouco diferiu da constituio anterior, de 1934. Em 1948, foi encaminhado Cmara Federal um projeto de lei para se discutir as bases da educao nacional, que, somente 13 anos depois, em 1961, foi promulgada como a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Quais interesses envolveram as discusses presentes na elaborao dessa lei, j que a discusso central deveria ser a ampliao da possibilidade de acesso educao? Os grupos envolvidos nesses debates foram os catlicos, representando os interesses da iniciativa privada, e os renovadores, defendendo a responsabilidade do Estado pela educao, continuando os embates interrompidos nos anos de 1930. Os renovadores lanaram ento, em 1959, um segundo documento: o Manifesto dos Educadores Mais uma vez Convocados redigido por Fernando de Azevedo e assinado por 189 pessoas, em que enfatizavam o dever do Estado sobre a educao. De uma forma geral, os debates se encaminharam pela centralizao ou descentralizao dos sistemas de ensino, ou seja, pelo estabelecimento do que deveria ser da competncia da Unio ou dos Estados. Vale notar que, por interesses diversos, houve uma confluncia de idias: Os renovadores defendiam a descentralizao, como crtica ao
Os anos de 1960 assistiram a vrios movimentos de educao popular. O Centro Popular de Cultura, ligado a UNE; O Movimento de Cultura Popular de Recife; o Movimento de Educao de Base, ligado a CNBB. Destaca-se Paulo Freire, com o seu projeto de educao popular, cujo mtodo de alfabetizar foi utilizado por vrios movimentos de alfabetizao do pas e do exterior.
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carter autoritrio do perodo anterior e em respeito s diferenas regionais. A Igreja, por seu turno, defendia a mesma coisa, mas por outros motivos: como uma crtica ao amplo poder da Unio, ao risco de se atingir as liberdades individuais e propagar a ideologia de um estado laico. O substitutivo proposto pelo deputado Carlos Lacerda, sobre a liberdade de ensino, mudou os rumos da discusso, envolvendo os interesses da iniciativa privada e dos defensores da escola pblica. Segundo o Artigo n 6 desse substitutivo:
assegurado o direito paterno de prover, com prioridade absoluta, a educao dos filhos; e dos particulares, de comunicarem a outros os seus conhecimentos, vedado ao Estado exercer ou, de qualquer modo favorecer o monoplio do ensino.
Esse foi um forte argumento a favor do ensino particular, enfatizando o direito da famlia de escolher qual educao deveria dar a seus filhos. O substitutivo previa tambm a distribuio de verbas e a representatividade dos interesses particulares nos rgos decisrios sobre a educao. Segundo o Artigo n 7:
O Estado outorgar igualdade de condies s escolas oficiais e s particulares; pela representao adequada das instituies educacionais nos rgos de direo de ensino; pela distribuio das verbas consignadas para a educao, entre as escolas oficiais e as particulares proporcionalmente ao nmero de alunos atendidos; pelo conhecimento, para todos os fins, dos estudos realizados nos estabelecimentos particulares. (apud ROMANELLI, 1978, p. 174)
Uma outra questo referente s discusses sobre a liberdade de ensino envolve concepes de educao. Os representantes da Igreja preconizavam que a escola pblica instrui, mas no educa, afirmando a necessidade da escola confessional para formar o carter (Ribeiro, 2003). Essa discusso est presente no trabalho de Souza (2004, p. 127), indicando que educar, mais que instruir, no foi uma questo semntica, mas sim uma concepo de ensino, educar pressupunha um compromisso com a formao integral da criana. A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao, n 4024, de 1961, estabeleceu o direito tanto do setor pblico quanto do particular em ministrar o ensino no Brasil. A gratuidade da educao ficou omissa, favorecendo o desenvolvimento da iniciativa
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particular, em uma poca em que a procura pelas escolas oficiais vinha aumentando. Em casos claramente definidos, o Estado se props a subvencionar as escolas particulares, acolhendo parte da proposta de Carlos Lacerda. Nessa primeira LDB, a estrutura do ensino pouco se alterou. O ensino pr-primrio foi ento definido como composto de escolas maternais e jardins de infncia; o ensino primrio com durao de quatro anos e o secundrio foi subdividido em ginasial, com 4 anos e colegial, com 3 anos. O ensino normal e os tcnicos (industrial, agrcola e comercial) no sofreram alteraes e, no ensino superior, destaca-se, em 1961, a criao da Universidade Nacional de Braslia, protagonista de um projeto articulado com a autonomia universitria, que o golpe de 1964 inviabilizou. Esse um quadro geral das regulamentaes em educao no perodo em que o Brasil implementou um modelo de desenvolvimento econmico, atendendo a setores do capital internacional. A educao, nesse contexto, foi reconhecida como instrumento de integrao social e nos debates sobre a concretizao dos projetos educativos, os vrios interesses envolvidos vieram tona, retratando a sua heterogeneidade e refletindo as contradies presentes na sociedade brasileira, indicativo que de a educao no autnoma e, sim, parte dos conflitos que regem uma sociedade de classes.
A regulamentao da carreira dos profissionais da educao e a formao do administrador escolar
No perodo descrito, vimos que ocorreu um acrscimo nas oportunidades escolares em todos os nveis do ensino, mas que uma parcela considervel da populao no foi atendida, pois, mesmo quando alcanava a escolaridade bsica esta era, muitas vezes, interrompida, em virtude de ser a continuidade dessa trajetria muito seletiva. As polticas para a formao de profissionais da educao foram concomitantes a esse crescimento da escolarizao e sofreram, tambm, a influncia do movimento de renovao educacional, que denunciava a falta de organizao e a precariedade do
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atendimento escolar pelos poderes pblicos, indicando a necessidade da escola laica, gratuita, obrigatria e pblica, induzindo a mudanas nas polticas educacionais. A importncia da formao e qualificao dos profissionais da educao comps a pauta dos renovadores, que colocaram como causa da situao educacional do pas, a falta de aplicao de mtodos cientficos aos problemas da educao, destacando a falta de esprito filosfico e cientfico na resoluo dos problemas da administrao escolar. Nos dizeres do Manifesto,
Esse empirismo grosseiro, que tem presidido ao estudo dos problemas pedaggicos, postos e discutidos numa atmosfera de horizontes estreitos, tem as suas origens na ausncia total de uma cultura universitria e na formao meramente literria de nossa cultura.(Manifesto dos Pioneiros. In. Ghiraldelli, 1995, p. 55)
E adiante, sobre a importncia do preparo dos administradores escolares para que o processo educativo se consolidasse, o Manifesto prope a necessidade de medidas objectivas com que o tratamento cientfico dos problemas da administrao escolar nos ajude a descobrir, luz dos fins estabelecidos, os processos mais efficazes para a realizao da obra educacional (p.55). Na parte intitulada Unidade de formao de professores e a unidade de esprito, os renovadores se manifestam sobre a necessidade do nvel superior, como instncia adequada para formar os profissionais da educao:
(...) A preparao dos professores, como se v, tratada entre ns, de maneira differente, quando no inteiramente descuidada, como se a funco educacional, de todas as funces publicas a mais importante, fosse a nica para cujo exerccio no houvesse necessidade de qualquer preparao profissional. Todos os professores, de todos os gros, cuja preparao geral se adquirir nos estabelecimentos de ensino secundrio, devem, no entanto, formar o seu esprito pedaggico, conjunctamente, nos cursos universitrios, em faculdades ou escolas normaes, elevadas ao nvel superior e incorporadas s universidades. (Manifesto dos Pioneiros. In Ghiraldelli, 1995, p.73).
Essa preparao do profissional da educao dentro de mtodos cientficos foi uma das bandeiras do escolanovismo, na sua defesa de novos mtodos de ensino em contraposio escola tradicional. Algumas propostas dos renovadores, no seu empenho 114
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por instituir novos modelos para a educao, repercutiram nas alteraes oficiais dos cursos primrios e de formao de professores, regulamentaes estaduais que se reproduziram no decorrer da dcada de 1930. A cientificidade preconizada pelos renovadores era um dos pressupostos necessrios ao estgio de desenvolvimento econmico, exigindo maior racionalidade do processo produtivo. Em 1931, a Secretaria de Estado dos Negcios do Interior foi transformada em Secretaria de Estado dos Negcios da Educao e da Sade Pblica. Nas subdivises dessa Secretaria havia o Departamento de Educao, ao qual se subordinava a Diretoria Geral da Instruo Pblica. Nesse ano, por influncia de renovadores como Loureno Filho, ento Diretor Geral da Instruo Pblica do Estado, foi includa no currculo da Escola Normal de So Paulo, a disciplina Organizao Escolar para a formao de inspetores escolares, delegados de ensino e diretores de grupo escolar (Santos, 2002). Ainda em 1931, a Escola Normal foi alada a Instituto Pedaggico, que compreendia um jardim de infncia, uma escola de aplicao, um curso complementar, um curso normal e um curso de aperfeioamento pedaggico. Nesse ltimo aparece uma cadeira referente Administrao Escolar. Essas iniciativas demonstram a preocupao em se qualificar mais especificamente os profissionais de educao para ocuparem cargos de administrao. Em 1933, esse Instituto, de nvel mdio, foi ento transformado em Instituto de Educao, de nvel superior, com os seguintes objetivos: formar professores primrios e secundrios, assim como inspetores e diretores de escolas, e manter cursos de aperfeioamento e de divulgao para os membros efetivos do magistrio. A formao de Diretores de Grupos Escolares teria a durao de trs anos: dois para a formao geral e um para a administrao escolar (Tabacchi, 1979, p.41). Em 1934 foi criada a Universidade de So Paulo com a Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras, o que possibilitou a formao superior para professores de escola secundria, que, at ento, vinham sendo formados nos cursos superiores existentes, na escola normal e nos ginsios do Estado. O Instituto de Educao foi absorvido pela recmcriada Universidade e a cadeira de Administrao Escolar, com dois anos de durao, passou a fazer parte de um curso de especializao para administradores escolares, sob a
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regncia de Roldo Lopes de Barros, considerado o fundador dos estudos de administrao escolar em So Paulo (Ribeiro, 1978). Em 1935, Roldo L. de Barros foi o conferencista de um curso abreviado de administrao escolar, com durao de duas semanas, promovido por Almeida Jr., ento Diretor do Ensino do Estado de So Paulo, que contou com a participao de professores de vrias cidades do Estado (Ribeiro, 1978, p.191). Esse curso fez parte de um empenho no aperfeioamento profissional dos que j ocupavam cargos de direo escolar. Nos anos de 1940, como j foi apontado, as Leis Orgnicas do Ensino, de mbito federal, fixaram normas gerais para o ensino normal, que at ento no tinha uma organizao unificada. O curso foi concebido em dois nveis: um 1o Ciclo, de 4 anos, para a formao de professores primrios, funcionando em Escolas Normais Regionais e um 2o Ciclo, de 3 anos, que j existia com a mesma funo, em Escolas Normais, integrantes dos Institutos de Educao. Essa distino se explica porque nas Escolas Normais Regionais no estavam previstos cursos de especializao e habilitao, posto que os Institutos de Educao s se propagaram ao longo dos anos de 1940 (Magassi, 1993, p. 55). Romanelli (1978, p. 164), transcreve as finalidades desses cursos:
prover a formao do pessoal docente necessrio s escolas primrias; habilitar administradores escolares destinados s mesmas escolas; desenvolver e propagar os conhecimentos e tcnicas educao da infncia.
Em relao ao currculo dos cursos de 1o Ciclo, essa autora indica que disciplinas como Didtica e Prtica de Ensino e Psicologia s constavam no ltimo ano, o que tornava esses cursos de formao muito mais gerais do que especficos. Quanto carreira do magistrio pblico primrio paulista, esta foi regulamentada em 1933, pelo Decreto Estadual n 5804, que determinou quais os cargos que seriam providos por concurso e quais os de livre escolha do Governo. Pelo Decreto, os cargos de Delegado de Ensino e de Diretor de Grupo Escolar seriam de escolha do governo, ou seja, eram encarados como cargos de confiana, e poderiam ocup-los apenas professores com experincia mnima de 400 dias de docncia, o que equivalia a dois anos de magistrio (Tabacchi, 1979, p. 40).
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Com Fernando Azevedo como Diretor Geral da Instruo Pblica, em 1933, instituiu-se o Cdigo de Educao do Estado (Decreto n 5884/33), que reestruturou todo o sistema de ensino: passou-se a exigir concurso pblico de ttulos e provas para provimento do cargo de Diretor do Grupo Escolar, e manteve-se a exigncia de 400 dias de experincia docente. Porm, os diplomados pelo curso de diretores do Instituto de Educao estavam dispensados das provas, descaracterizando o concurso. A Constituio de 1934 tornou obrigatrio o concurso pblico para o provimento de cargos no magistrio e incumbiu os estados de fiscalizar e regulamentar as instituies de ensino (Ghiraldelli, 1995, p.45). Em So Paulo, a criao do Grupo Escolar Rural, em 1938, prevendo o concurso para provimento do cargo de diretor para esse novo tipo de escola, repercutiu como prtica para o cargo de Diretor de Grupo Escolar comum. Assim, em 1941, efetivou-se o concurso para o cargo de Diretor de Grupo Escolar, podendo dele participar professores com 400 dias de magistrio, auxiliares de diretor de Grupo Escolar, secretrios e auxiliares de Delegacias Regionais de Ensino que tivessem dois anos de exerccio nos cargos e, pelo menos, um de docncia (Tabachi 1979, p. 45). O empenho quanto carreira e quanto formao dos profissionais de educao para a administrao escolar veio acompanhado de alguns estudos sobre a questo, como o livro de Jos Querino Ribeiro, Fayolismo na Administrao Escolar das Escolas Pblicas,10 de 1938, considerado um trabalho pioneiro na rea acadmica.11 O autor foi assistente da cadeira de administrao e legislao escolar do Instituto de Educao da Universidade de So Paulo, ocupada por Roldo de Barros. Esse estudo traduz a forma como era pensada a administrao escolar na sua origem, considerando-se que, nos anos de 1930, enfatizava-se a necessidade de uma formao em bases cientficas do administrador escolar, como j foi apontado. Em seu subttulo, o autor apresenta esse seu trabalho como contribuio para o estudo da administrao racional das escolas, revelando o predomnio do enfoque administrativo em detrimento do pedaggico, seguindo as modernas diretrizes cientficas da administrao,
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O termo fayolismo refere-se a Henry Fayol (1841-1925) que viveu na Frana e foi contemporneo do americano Frederick Taylor (1856-1915). Fayol desenvolveu um mtodo de organizao do trabalho cujo centro da ateno era a funo administrativa e a centralizao organizacional. Taylor desenvolveu uma teoria da organizao racional do trabalho partindo dos mtodos de trabalho do operrio. Apesar de diferenas no enfoque, ambos so identificados com a escola de administrao cientfica.
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dentro da nova concepo produtivista, que predominava no mbito industrial com a mecanizao do trabalho. Em outro ttulo publicado em 1952, Ensaio de uma teoria de administrao escolar,12 o mesmo Ribeiro indica o livro de Leon Walther, Techo-psychologia do trabalho industrial (s.d.), traduzido por Loureno Filho, como o primeiro trabalho sobre administrao em lngua portuguesa, mencionando a falta de livros locais sobre o tema e a influncia das teorias administrativas vindas dos Estados Unidos, pioneiro na rea. Sobre a administrao escolar, o autor assinala que ela uma especializao de um ramo da Pedagogia e vem dos Estados Unidos, especificamente da Universidade de Stanford, do incio do sculo XX. Seu precursor foi Cubberley e essa especializao pode ser entendida como uma conseqncia do carter descentralizador e da autonomia regional desse pas, o que exigia a necessidade de administraes localizadas. No Brasil, o termo Administrao Escolar aparece como denominao de uma disciplina, com o estabelecimento, no Distrito Federal, de uma cadeira homnima quando foi criado o Instituto de Educao, em 1932. O mesmo termo aparece tambm no Manifesto dos Pioneiros da Educao. Em virtude da carncia de estudos sobre administrao escolar, Ribeiro (1952, p. 7) coloca, como objetivo desse seu trabalho, uma declarao de princpios e tomada de posio que sirva de ponto de partida e objeto de crticas construtivas, para segurana de estudos posteriores e sua aplicao. O autor defende as teorias administrativas de Fayol, mesmo com algumas ressalvas, pela flexibilidade e pelo incentivo sua iniciativa. Segundo Ribeiro,
os elementos da administrao, comuns a qualquer especie de empreza, encontram-se tambm na empreza escolar. Naturalmente, elles devem ser encarados de forma diversa, segundo a maneira de ser de cada empreza, as bases, entretanto, so sempre as mesmas. (p.93)
Nesses primeiros trabalhos, a viso da eficincia, da racionalidade e da cientificidade da administrao escolar acompanhou a introduo dos estudos sobre
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Um outro trabalho se destaca na poca: Introduo Administrao Escolar, de A. Carneiro Leo. Uma edio revista, ampliada e anotada deste trabalho, foi publicada em 1978, por Joo Gualberto de Carvalho Meneses, professor de Administrao Escolar da USP, com um apndice sobre o Prof. Roldo Lopes de Barros (So Paulo: Ed.Saraiva).
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administrao empresarial no pas, concomitante ao desenvolvimento da produo industrial no perodo, como a criao do Instituto de Organizao Racional do Trabalho (IDORT), em 1931 - cujo objetivo era difundir mtodos de organizao cientfica ao trabalho e que contava com a participao do educador Loureno Filho; a criao da Fundao Getlio Vargas, no Rio de Janeiro, em 1944 e do Instituto de Administrao da USP, em 1946. Na formao dos profissionais de educao para a funo de administrao escolar, assim como nos primeiros estudos que versaram sobre os objetivos dessa funo, encontrase o germe do debate atual sobre o carter administrativo e o pedaggico da ao do diretor de escola. Da dcada de 1930 a de 1960 aumentaram as exigncias de qualificao do diretor de escola, elevando-as a um nvel cada vez mais alto de especializao e de escolarizao. Em 1958 houve a exigncia do curso ps-normal em administrao escolar. Segundo depoimento de Santos (2002, p. 70), ele mesmo Diretor de Grupo Escolar em 1958, neste ano a Lei Estadual n 5058/58 introduziu o curso ps-normal de Administrador Escolar, com durao de 2 anos, em todos os Institutos de Educao do Estado. Uma forma de incentivar a participao de diretores de escola nos cursos ps-normais ou de Pedagogia foi atribuir pontos para efeito de classificao em concursos, prtica que foi se estabelecendo, visando a uma formao mais aprimorada desses profissionais. Em 1961, a LDB n 4.024 manteve a estrutura tradicional do ensino, mas no fixou um currculo nacional, respeitando as especificidades regionais e evidenciando seu carter descentralizador. Quanto funo do diretor de escola, seu texto define que o diretor de escola dever ser educador qualificado, expondo de forma ampla essa qualificao, deixando para os Estados uma regulamentao mais especfica (Santos, 2002, p.70). Essa qualificao prevista na lei, mesmo que de forma geral, e o incentivo ao aprimoramento na formao de diretores de escola, por meio de cursos especializados e de contagem de pontos em concursos, para quem se dispusesse a buscar uma escolarizao mais aprimorada, levou a um nmero cada vez maior de matrculas nos cursos de Pedagogia. Segundo Tabacchi, em 1940, esses cursos, no Estado de So Paulo, obtiveram
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17 diplomaes; 70 em 1955; 158 em 1960 e 247 matrculas, em 1965 (apud Tabacchi, 1979, p. 50). Um livro sobre administrao escolar se destaca nos anos de 1960: Organizao e Administrao Escolar, de Loureno Filho, publicado em 1963 e planejado para se constituir um curso bsico e para expor as novas bases dos estudos de organizao e administrao escolar, conforme sua apresentao. Esse livro foi amplamente adotado nos cursos de formao de administradores escolares. Ainda na dcada de 1960 criada a Associao Nacional de Profissionais de Administrao e Educao (ANPAE) por empenho de Jos Querino Ribeiro e outros educadores ligados rea da Administrao Escolar, entidade ainda atuante.
Concluso
O intuito deste texto foi trazer algumas informaes sobre a trajetria da formao e da carreira dos administradores escolares, nos anos de 1930 a 1960, perodo de incremento da produo industrial no pas, da urbanizao e, conseqentemente, da expanso da escolarizao. A educao ocupou um lugar de destaque nos discursos oficiais dessa poca, visto que foi considerada um problema nacional e um instrumento de desenvolvimento e de insero social em um pas que alavancava um projeto de modernizao e de produo industrial. No perodo referido, promulgaram-se vrias regulamentaes sobre o curso normal, sobre a carreira do magistrio e sobre a especializao do Diretor de Grupo Escolar, como tambm algumas elaboraes tericas quanto formao desse profissional vieram tona. Desde o Imprio, os cursos primrios e o curso normal foram de responsabilidade das Provncias e, a partir de 1891, dos Estados, como j assinalamos, o que implicou regulamentaes estaduais para esses graus de ensino. A dcada de 1930 apresentou inmeras reformas sobre a educao promulgadas pelo Governo Central e, principalmente, pelo Governo do Estado de So Paulo, local onde se deu de forma mais acelerada o processo de desenvolvimento industrial e de urbanizao.
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O aumento no nmero de matrculas dos cursos elementares, procurados por uma parcela da populao que buscava inserir-se no processo produtivo que se expandia e a necessidade de formao de profissionais da educao, fizeram com que houvesse a necessidade de uma regulamentao da carreira do magistrio. Ao mesmo tempo, houve uma preocupao com a formao dos administradores escolares, incluindo-se matrias especficas nas Escolas Normais e recorrendo-se a cursos de especializao. Sem dvida, o debate promovido pelos renovadores foi uma contribuio no que diz respeito necessidade de uma organizao educacional dentro de parmetros mais democrticos e acadmicos. A expanso dos cursos de formao de professores aconteceu, principalmente, a partir dos anos de 1940, perodo no qual a legislao federal, pela primeira vez, imps uma organicidade aos cursos primrios e s escolas normais. O provimento de concurso de provas e ttulos para o cargo de Diretor de Grupo Escolar, na poca, estabeleceu uma nova dinmica funo. Nos anos de 1950, a exigncia cada vez maior na formao para a funo de Diretor de Escola, fez com que se expandissem cursos de especializao, como tambm o nmero de matrculas nos cursos de Pedagogia. O crescimento populacional do Estado aumentou a demanda por escolarizao, inclusive a partir de movimentos populares, como indica o trabalho de Sposito (1984). Sobre o perfil do magistrio primrio no Estado de So Paulo, no fim dos anos 50, Pereira (1963, p.13) informa em seu trabalho que, segundo os rgos da Secretaria da Educao do Estado, a populao de professores pblicos estaduais do municpio de So Paulo compreendia 7.280 indivduos, com regncia de classe, seja como efetivos ou no, dado indicativo da expanso da escolarizao no perodo. Pelo exposto, constatamos que a trajetria dos profissionais da educao vinculouse ampliao das oportunidades escolares, que, por sua vez, no pode ser entendida fora do processo de expanso capitalista. Com isso, a recuperao de alguns dados histricos sobre a carreira desses profissionais e da sua estreita vinculao com a sociedade, indica que a educao est ligada a uma totalidade social. O reconhecimento dessa relao demonstra que a educao uma construo social e esta constatao que confere a dimenso poltica funo do educador na sociedade. Como afirma Saviani (1986, p.190),
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Artigo
o diretor de escola , antes de tudo, um educador e sua responsabilidade mxima preservar o carter educativo da instituio escolar.
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ANEXO I
MANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAO
123

Como Funcionava As Escolas Na Era Vargas

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O Nacional-desenvolvimentismo e o planejamento da educao

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