Livro Teoria e Prática Dos Conselhos Tutelares

Teoria e Prtica dos Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente
Presidncia da Repblica
MINISTRO DA SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS
Paulo de Tarso Vannuchi

SUBSECRETRIA NACIONAL DE PROMOO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE DA SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS
Carmen Silveira de Oliveira
Ministrio da Sade
Ministro da Sade
Jos Gomes Temporo
Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz

PRESIDENTE
Paulo Ernani Gadelha

VICE-PRESIDENTE DE ENSINO, INFORMAO E COMUNICAO
Maria do Carmo Leal
Editora Fiocruz
DIRETORA
Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca

DIRETOR
Maria do Carmo Leal

EDITOR EXECUTIVO
Antnio Ivo de Carvalho

COORDENADORA DA EDUCAO A DISTNCIA
Joo Carlos Canossa Mendes

EDITORES CIENTFICOS
Lcia Maria Dupret
Nsia Trindade Lima Ricardo Ventura Santos

CONSELHO EDITORIAL
Ana Lcia Teles Rabello Armando de Oliveira Schubach Carlos E. A. Coimbra Jr. Gerson Oliveira Penna Gilberto Hochman Joseli Lannes Vieira Lgia Vieira da Silva Maria Ceclia de Souza Minayo
Teoria e Prtica dos Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente
Simone Gonalves de Assis Liane Maria Braga da Silveira Mariana Barcinski Benedito Rodrigues dos Santos
Organizadores
Copyright 2009 dos autores Todos os direitos de edio reservados Secretaria de Direitos Humanos/Presidncia da Repblica; Fundao Oswaldo Cruz/Editora e Ensp/EAD 1 edio 2009 1 reimpresso 2010 2 reimpresso 2010
EDITORA ASSISTENTE DA CO-EDIO
Projeto grfico
Christiane Abbade
Assessoria Pedaggica
Jonathas Scott Eliayse Villote

Ilustraes
Henriette Santos
Superviso editorial
Marcelo Tibrcio Eduardo Morcillo Jonathas Scott Maria Leonor de M. S. Leal

Reviso metodolgica Editorao eletrnica e tratamento de imagem
Quattri Design
Henriette Santos
Reviso e normalizao
Alda Maria Lessa Bastos Fatima Cristina Lopes dos Santos Maria Jos de SantAnna
Catalogao na fonte Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade/Fiocruz Biblioteca de Sade Pblica
T314 Teoria e prtica dos conselhos tutelares e conselhos dos direitos da criana e do adolescente. / Assis, Simone Gonalves de (Org.) ... [et al.] Rio de Janeiro, RJ : Fundao Oswaldo Cruz; Educao a Distncia da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca, 2009. 292 p. graf. ISBN: 978-85-61445-41-6 1. Defesa da Criana e do Adolescente. 2. Direitos Humanos. I. Silveira, Liane Maria Braga da (Org.). II. Barcinski, Mariana (Org.). III. Santos, Benedito Rodrigues dos (Org.). IV. Ttulo. CDD 362.7
2010 Editora Fiocruz Avenida Brasil, 4036 Trreo Sala 112 Manguinhos Rio de Janeiro RJ CEP: 21040-361 Tels.: (21) 3882-9039 ou 3882-9041 Telefax: (21) 3882-9006 www.fiocruz.br/editora
Educao a Distncia da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca Rua Leopoldo Bulhes, 1480 Prdio Professor Joaquim Alberto Cardoso de Melo Manguinhos Rio de Janeiro RJ CEP: 21041-210 Tel.: (21) 2598-2996 www.ead.fiocruz.br
H um menino, h um moleque morando sempre no meu corao. Toda vez que o adulto balana, ele vem pra me dar a mo. (...) H um menino, h um moleque morando sempre no meu corao. Toda vez que o adulto fraqueja ele vem pra me dar a mo. Milton Nascimento e Fernando Brandt
Autores
Abigail Silvestre Torres Assistente social; mestre pela PUC/SP e doutoranda em servio social pela mesma instituio. Consultora em polticas sociais pblicas. Docente de graduao e ps-graduao nas Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU). Pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social da PUC/SP. Coordenadora Geral da ps-graduao lato sensu da Universidade Bandeirante de So Paulo (UNIBAN). Alexandre Ferreira do Nascimento Psiclogo; mestre em estudos da subjetividade pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Presidente do I Conselho Tutelar de Niteri por duas gestes (1999 a 2006) e integrante do processo de organizao dos conselhos estaduais e nacional. Atualmente, presta assessoria tcnica em atendimento dos direitos humanos de crianas e adolescentes para organizaes pblicas, civis de interesse pblico e empresariais e atua na rea de formao de redes de proteo social de crianas e adolescentes em situao de violao de direitos. Ana Cristina de Castro Mestre em gesto urbana pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Coordenadora de Planejamento do Instituto Municipal de Administrao Pblica (IMAP) da prefeitura de Curitiba. Integrante da equipe executiva da Unidade de Gesto do Plano de Governo (2009-2012) da prefeitura de Curitiba. Benedito Rodrigues dos Santos Doutor em antropologia social pela Universidade da Califrnia Berkeley; ps-doutor em antropologia pela Universidade da Califrnia Los Angeles. Professor e pesquisador da Universidade Catlica de Gois. Secretrio executivo do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) e coordenador do Pr-Conselho Brasil da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Carlos Nicodemos Advogado; especialista em Direitos Humanos e doutorando em direito penal pela Universidad Complutense de Madrid/Espanha. Coordenador executivo da Organizao de Direitos Humanos Projeto Legal. Membro do Conselho Estadual dos Direitos da Criana do Estado do Rio de Janeiro. Membro da Comisso de Direitos Humanos da OAB/RJ. Professor universitrio da Faculdade de Direito Evandro Lins e Silva/IBMEC nas disciplinas direito penal e criminologia. Cludio Augusto Vieira da Silva Psiclogo; mestrando em polticas pblicas na Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Conselheiro dos Direitos da Criana e do Adolescente do Estado do Rio de Janeiro (2007-2009). Psiclogo da Fundao Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubio. Cristina de Ftima Guimares Assistente social; especialista nos temas de gnero, raa e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Participou do Conselho Nacional da Juventude. assessora tcnica da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial/Seppir/Presidncia da Repblica. Participa do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e da Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil. Ftima Gonalves Cavalcante Psicloga; ps-doutoranda em sade pblica. Professora adjunta do mestrado em psicanlise, sade e sociedade da Universidade Veiga de Almeida e pesquisadora-colaboradora do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz).
Francisco Sadeck Economista, formado pela Universidade de Braslia (UnB). Mestrando em polticas pblicas e formao Humana pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Trabalha com oramento pblico, atuando principalmente na rea de anlise e controle das polticas pblicas para crianas e adolescentes. Trabalhou no Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), Unicef, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e Senado Federal. Atualmente, diretor executivo do Instituto Caliandra de Estudos, Ao Social e Assistncia Cidad. Helena Oliveira Silva Sociloga; especialista em gesto urbana e desenvolvimento. Especialista em segurana pblica e justia criminal e em proteo dos direitos da criana e do adolescente. Possui larga experincia em planejamento e gesto de projetos na rea de direitos humanos. Atualmente oficial de projetos do Unicef na rea de Direitos e Proteo da Criana e do Adolescente. Levi Marques Pereira Mestre em antropologia social pela Universidade Estadual de Campinas e doutorado em Cincias (rea de concentrao em antropologia social) pela Universidade de So Paulo. Atualmente professor adjunto da Universidade Federal da Grande Dourados. Tem experincia na rea de antropologia, com nfase em etnologia sul-americana, atuando principalmente nos seguintes temas: parentesco e organizao social, educao indgena, antropologia da religio, antropologia da criana, histria indgena, terras indgenas e movimento social. Marcos Eliezer Cruz Kohls Graduado em pedagogia pela Universidade Estadual de Campinas e em filosofia pela Universidade Federal do Paran. Especialista em proteo integral a crianas e adolescentes pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran e tcnico da Secretaria de Estado da Criana e da Juventude do Paran. Atualmente coordenador estadual do Sistema de Informao para Infncia e Adolescncia (Sipia). Maria Ceclia de Souza Minayo Sociloga; antroploga e doutora em sade pblica. Pesquisadora titular da Fundao Oswaldo Cruz e coordenadora cientfica do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves-Ensp/Fiocruz). Maria Isabel Garavelo Assistente social, com especializao em cincias sociais e direitos humanos/mediao de conflitos. Experincia nas reas de justia, sade, habitao, programas sociais e direitos da criana e do adolescente. Atuao em sindicato, no Conselho Regional de Servio Social de So Paulo. Presidente da Associao dos Conselheiros Tutelares do Estado de So Paulo (1999/2000) e membro da Articulao Nacional dos Conselheiros Tutelares (2000/2001). Mariana Barcinski Psicloga; professora adjunta da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora associada ao Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e a Sade Jorge Careli (Claves); doutora pela Clark University, desenvolve pesquisa sobre violncia e gnero, com foco nas especificidades da criminalidade feminina. Simone Gonalves de Assis Mdica; ps-doutorada pela Cornell University EUA; doutora em cincias pela Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz); coordenadora executiva do Centro LatinoAmericano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz), atuando na rea da violncia e sade, em especial no que se refere a crianas, adolescentes e jovens em situao de violncia.
Suely Ferreira Deslandes Sociloga; doutora em Cincias; pesquisadora do Instituto Fernandes Figueira (IFF-Fiocruz) e do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves-Ensp/Fiocruz). Vera Ldia Alves de Oliveira Odontloga; mestre em sade coletiva. Participou da estruturao e da coordenao municipal da Rede de Proteo Criana e ao Adolescente em Situao de Risco para a Violncia de Curitiba. Atualmente chefia a Coordenao de Vigilncia de Doenas e Agravos No Transmissveis Centro de Epidemiologia Secretaria municipal de Sade de Curitiba.
Organizadores
Simone Gonalves de Assis Liane Maria Braga da Silveira Pesquisadora do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli Fundao Oswaldo Cruz; mestre em Antropologia Social PPGAS/Museu Nacional/UFRJ; doutoranda em antropologia social PPGAS/Museu Nacional/UFRJ. Atua na rea de antropologia, com nfase em antropologia urbana e antropologia das sociedades complexas, privilegiando os estudos sobre juventude, gnero, famlia e violncia. Mariana Barcinski Benedito Rodrigues dos Santos
Sumrio
Prefcio ................................................................................................................. 13 Apresentao ........................................................................................................ 15 1. Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros ................. 19
Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres, Carlos Nicodemos e Suely Ferreira Deslandes
2. Conselhos dos direitos da criana e do adolescente ................................................................... 67

Benedito Rodrigues dos Santos, Cludio Augusto Vieira da Silva, Maria Ceclia de Souza Minayo, Abigail Silvestre Torres, Helena Oliveira da Silva, Suely Ferreira Deslandes e Mariana Barcinski
3. Conselhos tutelares ................................................................................................................. 1 39

Alexandre Ferreira do Nascimento, Maria Isabel Garavelo, Marcos Eliezer Cruz Kohls, Ftima Gonalves Cavalcante, Helena Oliveira Silva, Cristina de Ftima Guimares, Simone Gonalves de Assis e Levi Marques Pereira
4. Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil ..................................................................................................................................... 225
Ana Cristina de Castro e Vera Ldia Alves de Oliveira
5. Oramento pblico e fundos dos direitos da criana e do adolescente ........................................... 255

Francisco Sadeck
Siglas .................................................................................................................... 287
Prefcio
Desde a implementao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) em nosso pas, uma das prioridades tem sido a constituio da rede de conselhos dos direitos e tutelares, formando a base do chamado Sistema de Garantia dos Direitos. Cabe destacar o ineditismo, em mbito internacional, da proposta que culminou com a criao dos conselhos dos direitos e tutelares, instituies voltadas para a defesa dos direitos de crianas e adolescentes no Brasil. O carter inovador que marca essas instituies refere-se composio de seus membros e ao perfil de sua atuao. Os conselhos dos direitos prevem uma composio paritria e com carter deliberativo, enquanto os conselheiros tutelares so ouvidorias e tm seus membros eleitos pela prpria comunidade. Decorridos mais de 18 anos da aprovao do ECA so ainda inmeros os obstculos para o melhor funcionamento dos conselhos. Parte das dificuldades est relacionada qualificao dos conselheiros para o exerccio de funo to complexa como a promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. No caso brasileiro, so especialmente desafiadores a dimenso continental do pas (com seus 5.564 municpios), o carter federativo e a numerosa populao infanto-juvenil (superior a 60 milhes de habitantes). Destacamos ainda como obstculos a serem observados na defesa dos direitos da criana e do adolescente as desigualdades sociais, regionais e aquelas decorrentes da condio de gnero, orientao sexual, etnia, raa e deficincias. Tais especificidades exigem abordagens diferenciadas, a fim de garantir a necessria eqidade entre crianas e adolescentes de todo o Brasil.
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Diante do contexto descrito, o livro Teoria e Prtica dos Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente fruto das novas diretrizes traadas pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH) nos ltimos anos, com o objetivo de fortalecer a rede dos conselhos no Brasil. Neste sentido, destacamos a necessidade de fomentar processos de formao continuada dos conselheiros. Desde a sua concepo, o objetivo do livro, coletivamente produzido por especialistas da rea de defesa dos direitos da criana e do adolescente, era possibilitar ao conselheiro um dilogo entre a sua prtica e a teoria que deve fundamentar o seu cotidiano de trabalho. O livro que voc, leitor, tem agora em mos constitui-se um material de consulta para todos aqueles envolvidos na rea de defesa dos direitos da criana e do adolescente. Na concepo do livro, os autores desenvolveram captulos que abordam temas voltados especificamente para a rea de atuao dos conselheiros dos direitos e dos conselheiros tutelares, bem como captulos que tratam de assuntos pertinentes a esses dois grupos. Esperamos que este livro possa contribuir para uma reflexo acerca das polticas, dos agentes e dos mecanismos que compem o cenrio da defesa dos direitos infanto-juvenis no Brasil. A idia que sua leitura se traduza em uma postura crtica e uma prtica que vislumbre a diversidade e as especificidades das crianas e dos adolescentes brasileiros. Juntos escrevemos o ECA. A sua consolidao, no entanto, exige de todos ns a escrita do que sabemos e fazemos, bem como das questes que nos provocam e nos fazem sonhar. Este o convite que lhe dirigimos com base na leitura deste material. Afinal, como todos ns, voc parte estruturante desta rede de proteo. Carmen Silveira de Oliveira
Subscretria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente/Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica e Presidente do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda).
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Apresentao
O livro Teoria e Prtica dos Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente foi originalmente concebido para conselheiros dos direitos e tutelares. A publicao contou com o total apoio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, que se aliou ao Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves) e Educao a Distncia, setores da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz) em todas as fases de sua produo. A idia de produzir este material partiu da constatao da centralidade da rede de conselhos para a consolidao do Sistema de Garantias dos Direitos da Criana e do Adolescente, conforme preconizado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente. Este livro resultado da aprendizagem crtica de vrias dcadas de capacitao presencial realizadas por todo o pas. Ele parte de um novo momento, quando buscamos transformar a capacitao dos operadores de direitos em poltica pblica continuada. Nesta perspectiva, todos aqueles envolvidos na rede de proteo dos direitos de crianas e adolescentes podem se beneficiar da sua leitura. Profissionais da rea de sade, educao, desenvolvimento social e segurana, por exemplo, tm a oportunidade de conhecer e compreender os desafios e limites da ao dos conselheiros e refletir sobre a sua prpria atuao no Sistema de Garantia dos Direitos. Tal como os conselheiros, esses profissionais trabalham cotidianamente no
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enfrentamento de violaes de direitos. Cremos que o maior conhecimento das atribuies de cada um dos atores que compem a rede de proteo poder propiciar aes verdadeiramente articuladas entre eles. Com essa perspectiva, ousaremos pensar em uma prtica intersetorial que possibilite um adequado atendimento das situaes de violao de direitos, bem como a diminuio dos conflitos freqentemente observados na interlocuo entre os diversos atores. A partir da discusso de casos concretos de violao de direitos, o livro tem o objetivo de possibilitar a voc, leitor, a vinculao entre a sua experincia cotidiana e a fundamentao terica formulada por especialistas da rea. por meio deste dilogo que procuramos romper a dualidade teoria e prtica, entendendo ambas como constituintes de uma ao qualificada. A idia que teoria e prtica saiam fortalecidas deste dilogo constante. No Captulo 1, Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros, o leitor poder refletir sobre o surgimento e a evoluo das noes que hoje temos de criana e adolescente ao longo da nossa histria e o desenvolvimento das medidas de proteo a crianas e adolescentes que j vigoraram no pas e que culminaram no Estatuto da Criana e do Adolescente, o ECA. A partir de um estudo de caso, no Captulo 2, Conselhos dos direitos da criana e do adolescente, busca-se discutir a situao dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente no Brasil. O texto inclui uma discusso acerca das atribuies dos conselheiros, bem como os desafios comumente encontrados na elaborao de polticas pblicas para a rea de defesa e garantia dos direitos de crianas e adolescentes. No Captulo 3, Conselhos tutelares, o objetivo discutir a natureza deste conselho, suas principais funes, sua prtica de trabalho cotidiana, envolvendo: os passos para o atendimento de casos de crianas e adolescentes com direitos violados (recebimento de notificaes, recebimento do caso, avaliao, encaminhamentos e medidas adotadas), as dificuldades enfrentadas para o gerenciamento desse atendimento e a fiscalizao das entidades voltadas a crianas e adolescentes.
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A anlise da metodologia do atendimento em rede o tema discutido no Captulo 4 Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil. O texto enfatiza o potencial do trabalho conjunto entre os conselheiros e os demais atores ligados defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes e recomenda que esta prtica seja adotada no cotidiano de trabalho desses atores. Finalmente, no Captulo 5, Oramento pblico e fundos dos direitos da criana e do adolescente, questes relevantes sobre o financiamento de polticas sociais voltadas para crianas e adolescentes, o oramento pblico e o Fundo da Criana e do Adolescente so discutidas, com a inteno de explicitar alguns instrumentos disponveis para aqueles envolvidos na defesa dos direitos da criana e do adolescente no pas. Esperamos que a leitura deste livro contribua para a construo de uma prtica reflexiva e crtica voltada para a defesa dos direitos de todas as crianas e adolescentes brasileiros. O contedo deste livro busca incorporar em sua essncia o tema da diversidade, caracterstica das crianas e adolescentes de vrias regies do pas e condio inerente prtica dos diferentes atores nas diferentes localidades em que atuam. Aliar a diversidade singularidade de cada criana, adolescente e suas famlias um exerccio a ser feito por cada um de ns, diariamente, em nosso contato profissional com esses novos sujeitos de direitos, particularmente aqueles cujos direitos esto ameaados ou violados. Os Organizadores
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1. Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres, Carlos Nicodemos, Suely Ferreira Deslandes
Neste captulo queremos refletir com voc, conselheiro e conselheira, sobre como surgiram ao longo da histria as noes que temos, hoje, de criana e de adolescente, bem como as medidas de assistncia e proteo a crianas e adolescentes que j vigoraram no pas e que culminaram no Estatuto da Criana e do Adolescente, o ECA. Enfatizamos, ainda, a importncia da mobilizao da sociedade frente aos direitos da criana e do adolescente como uma marca relevante para a definio de novos caminhos para a infncia e juventude do sculo XXI. O conceito de infncia variou, consideravelmente, ao longo da histria universal. Os significados atribudos a esta fase da vida foram distintos no decorrer do tempo e nas diferentes culturas. Conseqentemente, as medidas tomadas em relao a este grupo populacional tambm assumiram muitas facetas. J o conceito de adolescncia surgiu apenas no sculo XX, denominado como o sculo da adolescncia (ARIS, 1981). Por esta razo, a maior parte dos relatos histricos aborda a situao da infncia, desconhecendo a especificidade da adolescncia tal qual a conhecemos hoje. J foram demasiadamente citados na literatura os exemplos de infanticdio relatados na Bblia e em outros textos oriundos de diferentes culturas. O chamado poder paterno era absolutamente inquestionvel, correspondendo a um poder de vida e de morte.
Ao assistir ao filme 300, voc ver como era conduzida a educao da criana aps os sete anos de idade, em uma cidade-estado grega (Esparta). Lembre-se: o filme uma obra de fico, mas baseia-se em dados histricos.
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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES
CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
Como nos revela ries (1981), em seu clssico livro Histria social da criana e da famlia, se na Grcia antiga havia um sentido de mediao entre a fase infantil e a fase adulta, na Idade Mdia no se observa mais esta passagem. At o fim da Idade Mdia, os termos designativos de criana e adolescente eram empregados sem muito critrio para meninos e meninas de diferentes idades. No raro se via em textos da poca rapazes de 18 a 20 anos serem denominados de crianas. Para o autor, as concepes de criana e adolescncia eram amalgamadas ao sentido de dependncia e subalternidade. A concepo de criana era, portanto, bem diferente da atual. At meados do sculo XII, por exemplo, as crianas eram representadas nas pinturas e obras de artes como homens em miniatura, com corpos e faces pouco infantis e musculatura adulta. Durante a Idade Mdia, a criana, to logo no precisasse mais dos cuidados vitais da me ou ama, era incorporada ao universo adulto. Certamente isto no pode ser traduzido como falta de afeio, mas como uma forma de socializao considerada normal para os padres da poca. Como pontua outro historiador da infncia, Heywood (2004), houve vrias descobertas sobre a infncia que atriburam um sentido peculiar a essa fase da vida, como ondas de diferenciao social (sculos VI a VII, XII a XIV, XVII ao XX). No embate entre as concepes religiosas e laicas ocorridas ao longo desses sculos, a criana ora foi considerada smbolo da pureza (h um sem-nmero de representaes artsticas nas quais os anjos so caracterizados como crianas gorduchas e rosadas), ou considerada naturalmente inocente, ora vista como fruto do pecado ou potencialmente impura, necessitando ser socializada com rigor e constantemente vigiada em seu desenvolvimento moral. At mesmo o valor de sua vida era relativo. Ao longo de muitos sculos, e em pocas de altssima mortalidade infantil, a morte de crianas muito pequenas no era fato inusitado ou mobilizador. As crianas menores no contavam, isto , no eram consideradas, devido ao fato de ser muito provvel que morressem. apenas a partir do sculo XVII que, nas famlias abastadas francesas e em outros pases europeus, com a valorizao da vida nas cidades e seus modos corteses, a criana passa a ter um status diferenciado, sendo considerada como distrao da famlia. Suas gracinhas, gestos e balbucios
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Acesse o site Google e procure o pintor Pieter Bruegel. Busque seu famoso quadro Jogos Infantis e veja como as crianas eram retratadas no sculo XVI.
Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros
seriam vistos como fonte de entretenimento e valorizados por amas e familiares. Entretanto, esta fase era curta, aproximadamente at entre cinco e sete anos de idade; logo em seguida, a criana era incorporada ao mundo adulto. As meninas, por exemplo, tinham pouca ou nenhuma educao escolar e, desde muito cedo, eram treinadas para serem esposas, casando-se a partir dos 11 ou 12 anos de idade. Na Idade Mdia, era comum enviar crianas aps os sete anos para serem aprendizes, quando serviriam em casas estranhas, realizando tarefas domsticas e demais afazeres.
Figura 1 Criana na Idade Mdia
Ilustrao: Tibrcio (2008).
No que diz respeito infncia, o diferenciador da Modernidade foi a revalorizao da educao. O projeto escolar se confundia, em boa parte, com o projeto da reforma religiosa e seus preceitos moralistas. Algumas ordens catlicas passaram, tambm, a se dedicar exclusivamente misso do ensino. A escola, a partir do final do sculo XVII, incorporou a disciplina como eixo central da interlocuo com os educandos e como mecanismo de adeso das famlias ao projeto escolar, cujo ciclo envolveria cerca de quatro anos. Dessa maneira, a infncia seria agora prolongada enquanto durasse tal ciclo. Na Linha do tempo, anexada ao final deste captulo, detalhamos, com base na trajetria histrica da criana e do adolescente no Brasil, os caminhos traados e as mudanas de paradigmas que hoje se manifestam na proteo e na garantia dos direitos infanto-juvenis.
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No podemos incorrer na ingnua idia de evoluo, isto , na viso de que quanto mais remotas, mais atrasadas e quanto mais prximas do presente mais evoludas so as concepes relacionadas infncia e adolescncia.
Como veremos, inegveis avanos so hoje notados e garantidos em tratados e leis de abrangncia internacional. Porm, tais avanos convivem com inmeras formas de violao da infncia e da adolescncia, que so banalizadas e reproduzidas no cotidiano de muitas sociedades. Portanto, no podemos pensar no passado como se fosse uma fase superada e extinta. A depender da cultura ou de determinado grupo social, tradies seculares so ainda hoje mantidas, mesmo revelia dos padres contemporneos ocidentais de proteo infncia e adolescncia. Uma vez que a noo sobre a infncia tem variado profundamente ao longo dos sculos e nas diferentes culturas, e que a concepo de adolescncia s foi elaborada mais recentemente, as maneiras de atender s necessidades e demandas sociais relacionadas a essas fases da vida tambm tm sido variveis. Para ilustrar esta diversidade, comentaremos a seguir sobre como a sociedade brasileira concebe a infncia e a adolescncia e como tem atuado ao longo da histria, evidenciando o caminho percorrido na luta pela aquisio dos direitos. Tentaremos conectar a realidade da infncia e da adolescncia em distintas pocas s aes de proteo legal dos seus direitos.
Para pensar Philip Veerman (1992), escrevendo sobre a ideologia dos direitos da criana, ressalta que as concepes de infncia produzidas pela sociedade podem ou no ser expressas diretamente nas leis. Reflita sobre a viso que a sociedade brasileira construiu sobre a infncia e as medidas legais que foram utilizadas para proteger a infncia ao longo do tempo. Para tal consulte a Linha do tempo ao final deste captulo. O que j alcanamos e com quais obstculos nos deparamos hoje?
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Trs paradigmas de proteo de crianas e de adolescentes

A Linha do tempo, j citada, apresenta a cronologia histrica das intervenes na vida de crianas e adolescentes pobres no Brasil, desenvolvida com base nas relaes entre sociedade civil e Estado, legislao e polticas sociais, ao longo dos anos. Ela permite identificar trs amplos modelos de proteo jurdico-social voltados para as crianas e adolescentes (SANTOS, 1996; 2004). Esses modelos so apresentados no decorrer deste captulo.
A soberania paterna associada ao caritativismo religioso

O modelo de soberania paterna sobre as crianas, associado ao caritativismo religioso, perdurou praticamente durante todo o perodo do Brasil Colnia, entre 1500 e meados de 1800. Discutir a sociedade patriarcal, nos termos de Gilberto Freyre, implica refletir esse conceito como um
sistema econmico, social, poltico: de produo (a monocultura latifundiria); de trabalho (a escravido); de transporte (o carro de boi, o bang, a rede, o cavalo); de religio (o catolicismo de famlia, com capelo subordinado ao pater famlias, culto dos mortos etc.); de vida sexual e de famlia (o patriarcalismo polgamo); de higiene do corpo e da casa (o tigre, a touceira de bananeira, o banho de rio, o banho de gamela, o banho de assento, o lavaps); de poltica (o compadrismo) (FREYRE, 2005, p. 36).
Ainda que a sociedade patriarcal tenha assumido vrias formas em funo dos diferentes elementos geogrficos e econmicos, Bastos afirma que existia uma unicidade [...] dada pela sociabilidade orquestrada pela famlia (BASTOS, 2006, p. 105). As crianas e os jovens eram, ento, inteiramente governados pela famlia e a legislao era fundada sobre a soberania paterna. Aos pais cabia determinar a profisso e o casamento para os filhos. As crianas, filhas de escravos, acolhidas nas portas das casas ou dadas para criao, eram incorporadas a uma famlia extensa que geria uma unidade de produo. Durante esse perodo, o sistema legal no estava ainda formalizado (MORRISSEY; MANN, 1985). O incipiente Estado brasileiro parecia no ver razes para intervir na famlia, a fim de proteger os interesses das crianas e dos adolescentes, cuja reao aos freqentes e imoderados castigos impostos pelos pais e mestres era apenas de duas ordens:
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de submisso ou de resistncia, por meio das fugas de casa. J no final desse perodo (Brasil Colnia), as leis que buscavam coibir a prtica de castigos imoderados comeavam a se tornar mais freqentes. Mais ao final do perodo, a imagem emblemtica da criana necessitada de ateno era a do infante exposto em instituies de caridade, que os conservava no anonimato social. A ao caritativa das instituies fundamentava-se em uma concepo mstica de criana; a explicao para o fenmeno da infncia pobre e abandonada baseava-se na religio e a ao dirigida a elas se configurava como um ato de caridade e de boa vontade individual. Os agentes se organizavam em irmandades, congregaes religiosas e confrarias de carter voluntrio. A finalidade da interveno seria a converso religiosa, o aprendizado de bons costumes (modos civilizados) e o controle social das condutas desviantes. Esse sistema de proteo de crianas pobres e vulnerveis, particularmente o representado pela roda dos expostos, recebeu duras crticas dos reformadores higienistas, cuja ao, fundamentada na cincia positivista, produziu alteraes substanciais no modelo de proteo criana desamparada. Dentre as crticas roda dos expostos estava o fato de o sistema ter se tornado um destino para os filhos indesejados dos senhores patriarcais; fomentar o comrcio de leite de escravas; servir como mecanismo para ocultar o infanticdio e ser fonte para adoes ilegais.
O higienismo compreende atitudes e comportamentos individuais e coletivos (inclusive sociais e morais) que deveriam ser seguidos para se atingir um estado de sade. Baseava-se nos conhecimentos sanitrios da poca, como as teorias de salubridade (relacionadas circulao de ares e de luz nos ambientes) e as concepes de desenvolvimento racial. Teve influncia na formao de mdicos, especialmente dos pediatras, e de educadores. A idia de educao das novas geraes estava, na poca, fortemente associada ao iderio de ordem social, desenvolvimento e progresso (GONDRA; GARCIA, 2004).
Do estado de bem-estar social ao filantrpica

Esse modelo perdurou de 1850 at a dcada de 1970, aproximadamente, e ofereceu uma primeira matriz de proteo jurdico-social. A idia de que o Estado deve assegurar o bem-estar da criana e do adolescente como
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indivduos autnomos das suas famlias surge com a construo do Estado Moderno (Estado-Nao), que alguns denominam estado protecionista ou estado intervencionista, dependendo do papel do Estado na regulao da vida social. Aes como a de regulamentar o sistema da roda dos expostos tornaram-se mais freqentes a partir dessa poca. Durante o sculo XVIII, o Estado passou a regular (e prover pequenos fundos) as instituies que trabalhavam com populaes destitudas, principalmente com crianas. J no final do sculo XIX, o Estado Moderno comeou a especializar um conjunto de rgos para prover cuidado s crianas, particularmente nos campos da sade e da educao. No sculo XX j se contava com um complexo aparato destinado proteo do bem-estar da criana e do adolescente. Assim, o Estado passava a normatizar o espao social, que antes era gerido pela comunidade. Sua ao reguladora atinge a vida familiar no final do sculo XIX e, particularmente, no sculo XX. Desse modo, o Estado comea a normatizar a vida social e familiar, regulando o relacionamento entre seus membros. Surgem, no perodo, regulaes estatais normatizando o lidar com crianas, a exemplo das leis que favoreciam os interesses da criana aps a separao dos pais, dos testamentos e casos de adoo, e da definio de padres mnimos de cuidados infantis, tais como as obrigaes de matricular os filhos na escola, permitir o trabalho infantil somente aps os 16 anos de idade e proteger as crianas do abuso e da explorao sexual. Cada vez mais o Estado assume a soberania sobre a criana, tornando-se o rbitro do seu melhor interesse e competente para retirar o poder familiar sobre os filhos. O processo de normatizao da infncia da era moderna, pela criao de normas e leis, comeou a ser implementado e justificado pela retrica dos discursos de igualdade social e da universalizao do bem-estar da criana e do adolescente. Pesquisadores como Morrissey e Mann (1985) interpretam o processo de normatizao da infncia, no comeo do sculo XX, na cidade de Nova York, como uma influncia da elite da sociedade impondo suas vises do modo correto de criar crianas sobre grupos sociais menos favorecidos geralmente pobres e imigrantes (p. 7). Platt (1969), por sua vez, reconhece nos salvadores da criana, reformadores sociais que se percebiam como altrustas humanitrios, dedicados a resgatar os menos afortunados da sociedade, os responsveis pela inveno da
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delinqncia, por meio da normatizao de certos modos de criar crianas e da marginalizao dos modos de criar das camadas empobrecidas da sociedade. O estado de bem-estar brasileiro diferenciava pobres teis e inteis, especializando dois tipos de instituies distintas: uma para a criana e outra para o menor. Com base nessa viso da infncia, foi criada a doutrina jurdica que passou a fundamentar as polticas de bem-estar social destinadas a crianas e adolescentes. Trata-se da doutrina da situao irregular, segundo a qual o menor seria a criana ou o adolescente em situao irregular, por estar material, moral ou socialmente abandonado. Por contraste, a criana, filha dos segmentos mais favorecidos da sociedade, encontrava-se em situao regular. Essa viso dicotomizada orientou diferentes tipos de polticas, programas e atitudes sociais em relao infncia at os anos 1980, quando os movimentos sociais propuseram a ruptura com a categoria menor.
Dicotomizada porque divide um conceito em dois outros, no caso, o da infncia: criana e menor.
Do final do sculo XIX at os anos 1970, no sculo XX, a imagem emblemtica da criana em situao de vulnerabilidade social e necessitada de proteo social mais efetiva era a do menor abandonado e a do menor delinqente, sendo que a primeira categoria gerava mais apelos de proteo.
No perodo de 1850 a 1970, o Brasil montou um complexo sistema estatal e paraestatal a fim de garantir o bem-estar da criana e do adolescente. O judicirio passou a operar com as varas da famlia e com o juizado de menores. Enquanto a vida das crianas era regulada pela legislao da famlia, a dos menores passou a ser regulada pelo Cdigo de Menores (a primeira edio foi em 1927 e a segunda, em 1979). Entre 1940 e 1970, o Executivo passou a operar com dois rgos diferenciados: o Departamento Nacional da Criana, vinculado ao Ministrio da Sade, gerindo as polticas de proteo maternidade, infncia e adolescncia no pas e o Servio de Assistncia ao Menor (SAM), subordinado ao Ministrio da Justia, que concebia a infncia como uma fase da vida que exigia cuidados e proteo especficos, cabendo a instituies especializadas a sua recuperao e formao sadia e moralizada (ALVIM; VALLADARES, 1988). O SAM foi a matriz do sistema de atendimento a menores, consolidado 24 anos mais tarde com a criao da Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem).
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Figura 2 Crianas e pobreza nos centros urbanos
Nesse perodo, a concepo subjacente proteo de crianas vulnerveis dos setores pobres da sociedade brasileira era dominada pela filantropia social. Embora o Estado tivesse assumido o papel de executor da poltica do bem-estar do menor, grande contingente do servio ainda era provido a essa populao pelas entidades sociais particulares. A Funabem e as Fundaes Estaduais do Menor (Febems) eram encarregadas da execuo do sistema de justia do menor (encarceramento de jovens e sistema de internao). A corrente filantrpica se diferenciou da caritativa por utilizar explicaes cientficas para o fenmeno da criana marginalizada e abandonada, bem como pelo tratamento a ela destinado. Baseava-se no modelo mdico-legal, com nfase nos aspectos sanitrios. Os desvios de conduta, abandono e marginalidade eram entendidos como desvios de carter, de personalidade individual, para os quais se recomendava o isolamento social e o tratamento intensivo. Nesse perodo, no se levava em considerao os condicionantes sociais geradores de tais desvios.
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Em termos gerais, a corrente filantrpica no representou uma ruptura com a corrente caritativa, inscrevendo-se na mesma tradio assisten assistencialista e paternalista, embora o carter cientfico e a interveno do Estado tenham provocado mudanas na concepo e na metodologia dos programas sociais desenvolvidos entre 1920 e 1970.
Assistencialismo Houaiss (2001) apresenta duas definies, a saber:

doutrina, sistema ou prtica (individual, grupal, estatal, social) que preconiza e/ou organiza e presta assistncia a membros carentes ou necessitados de uma comunidade, nacional ou mesmo internacional, em detrimento de uma poltica que os tire da condio de carentes e necessitados; e/ou sistema ou prtica que se baseia no aliciamento poltico das classes menos privilegiadas atravs de uma encenao de assistncia social a elas; populismo assistencial.
Direitos da criana associados ao emancipatria cidad

Esse modelo comea a se cristalizar a partir da metade dos anos 1980. A histria da ateno infncia pobre no Brasil registra, nos anos 1970 e 1980, uma mudana conceitual importante que passou a influenciar o olhar de educadores, leigos, tcnicos, legisladores, formuladores e gestores de polticas sociais, qual seja: o rompimento com as categorias menor carente, menor abandonado e a constituio do conceito de crianas e adolescentes sujeitos de direitos. A construo dessa nova concepo foi atribuda emergncia de novos atores sociais (os programas alternativos) e organizao de um amplo movimento em defesa dos direitos da criana e do adolescente, no final dos anos 1970 e incio dos anos 1980, no contexto de redemocratizao do pas. O modelo de proteo de crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade social baseado nos direitos foi precedido pelo movimento das alternativas comunitrias. A criao de programas alternativos foi uma resposta ao modo como a sociedade (incluindo os poderes pblicos) vinha tratando os mais visveis segmentos infantis pobres do pas os meninos de rua e os menores infratores. Foi fundamentada em crticas contundentes s precrias condies de atendimento das instituies para crianas e adolescentes, na gesto da Poltica e do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor.
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Dentre os fatores que geraram a construo dessas alternativas, temos a presena incmoda de grande contingente de crianas nas ruas e o envolvimento crescente de crianas e adolescentes no cometimento de delitos e no uso de substncias psicoativas. A fragilidade das respostas dadas aos problemas tornou-se evidente. Tais respostas eram baseadas em uma avaliao recorrente de que a famlia, a comunidade e a escola estavam falhando na socializao de determinados segmentos da populao infantil. Alm disso, as instituies de bem-estar social, criadas para a ressocializao dos chamados menores carentes, abandonados, de rua ou infratores, mostraram-se no somente perversas, como tambm ineficientes e ineficazes na reeducao dessas crianas e adolescentes. Essas instituies tornaram-se alvos de contundente crtica social realizada pelos meios de comunicao de massa, pela academia e pelos movimentos sociais. Por fim, a recuperao dessas crianas e adolescentes por intermdio do trabalho tambm fracassava. O sistema de capacitao profissional organizado por empresrios do setor privado no alcanava essa populao excluda. Era evidente que todos os mecanismos de proteo estavam falhando em relao s crianas excludas socialmente. O movimento das alternativas comunitrias buscou desenvolver um conjunto de programas de proteo aos meninos e meninas de rua, em contrapartida aos propostos pelo Sistema do Bem-Estar do Menor, congregando programas executados pelos estados e outros desenvolvidos por entidades sociais particulares tradicionais, ainda remanescentes dos modelos caritativos e filantrpicos. Os programas comunitrios destinavam-se, basicamente, educao de crianas e adolescentes em situao de rua (trabalhadoras ou no), gerao alternativa de renda na rua e nas comunidades de origem e escolarizao alternativa. Os seus princpios fundamentais eram:
a necessidade de trabalhar com crianas e adolescentes nos contextos em que elas esto inseridas (em contraste institucionalizao, foco central da poltica do bem-estar do menor);
a crena de que crianas e adolescentes so sujeitos da histria e do

processo pedaggico e de que a comunidade deve participar na gerao de solues para os problemas sociais. H, portanto, uma ntida mudana de paradigma, ou seja, a ao com as crianas e adolescentes deixa de ser uma questo de caridade e filantropia e transforma-se em uma questo poltica e pedaggica.
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A concepo da criana como sujeito da sua histria e do processo pedaggico contrape-se de criana-objeto, que justificava a supremacia do paradigma dos adultos, tanto no desenho de polticas e programas quanto na prtica educativa e assistencial dos servios destinados s crianas pobres. A criana e o adolescente devem ter vez e voz, devem ser ouvidos pela sociedade.
Figura 3 A vez e a voz das crianas
Essa a mensagem dos anos 1980, construda como reao ideologia da incapacidade da criana e do adolescente e reconhecendo-os como seres polticos que podem e devem intervir para mudar a sua condio social. A idia de que o homem sujeito da sua histria recorrente nos movimentos sociais dos anos 1970 e 1980, e instrumento contra o fatalismo econmico e o regime autoritrio brasileiro tambm defendida como princpio pedaggico na interveno com crianas e adolescentes marginalizados. So pioneiros na sua adoo segmentos pastorais da Igreja Catlica, sobretudo aqueles adeptos da Teologia da Libertao.
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Para pensar Voc tem conhecimento sobre as aes dos movimentos sociais que ocorreram nos anos 1970 e 1980? Procure identificar programas em seu estado ou municpio que exemplifiquem o tipo de atuao ocorrido naquele perodo. Converse com outros profissionais que possam auxili-lo nessa tarefa. O exerccio de recuperar e analisar experincias passadas ajuda a compreender melhor o modelo atual de assistncia.
O desenvolvimento de uma nova forma de abordagem das questes relativas a crianas e adolescentes foi o fator que propiciou a ruptura de uma poltica centrada na institucionalizao. Inicialmente foi apontada pelos adeptos das abordagens tradicionais como incentivo permanncia de crianas nas ruas. Posteriormente, recebeu crticas porque sua metodologia no fazia distino pedaggica entre o atendimento prestado a crianas recm-chegadas e aquele destinado a outras com longa permanncia nas ruas. Apesar das crticas, a educao de rua sobreviveu por praticamente trs dcadas, se atualizou e hoje um item das polticas pblicas destinadas a crianas em situao de rua. Coube aos militantes dos movimentos sociais, aos formuladores de polticas pblicas, servidores do Estado, promotores e juzes engajados no movimento de alternativas comunitrias promoverem a ruptura do paradigma alternativista e construir o paradigma dos direitos da criana e do adolescente no pas. Essa ruptura baseou-se em um balano crtico dos programas alternativos comunitrios, no final da dcada de 1980. Dentre as crticas mais freqentes a esses programas, podemos citar:
pouco potencial dos mecanismos de proteo informais gerados pela

famlia e pela comunidade de origem dos meninos e meninas de rua. So famlias, em geral, socialmente isoladas e o comportamento dessas crianas e adolescentes implica tenso nas relaes com a vizinhana e a escola;
os programas no se constituram uma soluo efetiva para os problemas de sobrevivncia das crianas, embora tenham auxiliado muitas delas, prevenido a entrada de outras na criminalidade organizada, formado lideranas para o movimento de crianas e adolescentes e apoiado a sua mobilidade social;
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as estratgias de gerao de renda utilizadas nos programas alternativos evidenciaram: a) descompasso entre as demandas do mercado consumidor e o tipo de produtos e servios escolhido pelos programas; b) escolhas de atividades manuais que requeriam ensino metdico para se constiturem uma carreira; c) recebimento de pagamentos simblicos no suficientes para a sobrevivncia ou aquisio de uma noo do valor econmico do trabalho; e d) formao para a subalternidade e no para tornar-se um trabalhador-cidado. Esses programas concebiam o trabalho como uma forma de controle social, transmitindo pouco ou nenhum aprendizado de participao nos processos de tomada de deciso. Tambm no observavam as normas legais de ingresso no mundo do trabalho e transmitiam informao assistemtica sobre direitos trabalhistas e de cidadania;
embora os programas alternativos tivessem contribudo para a sobrevivncia de algumas crianas e seus grupos familiares (SPINDEL, 1986), terminaram por produzir uma perversa inverso da lgica da poltica social: levar as crianas e adolescentes a ajudarem suas famlias, em vez do contrrio (COSTA, 1990). Para muitos crticos do modelo, esses arranjos serviram como amortecedores da presso para a melhoria das polticas, desobrigando o Estado do papel que lhe cabia (OLIVEIRA, 2000);
pouca efetividade dos programas alternativos para impactar as

dimenses estruturais do fenmeno chamado de meninos e meninas de rua ou do trabalho infantil no Brasil. Ao final dos anos 1980, esses programas no conseguiam oferecer proteo s milhares de crianas trabalhadoras em situao de risco pessoal e social no pas. Dentre suas fragilidades, destacam-se: dependiam de lideranas carismticas, aes constantes de levantamento de fundos e operaes personalizadas com pequenos grupos. As crticas ao movimento alternativo fizeram com que parte de seus integrantes acreditasse que somente as polticas sociais redistributivas, aquelas que visam a uma distribuio igualitria de renda, poderiam garantir a proteo de crianas e de adolescentes, em escala nacional. No entanto, o caminho para reformular as polticas sociais implicava, necessariamente, na alterao das leis que normatizavam essas polticas. Foi no processo de luta pela incluso dos direitos das crianas e dos adolescentes na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Criana e do Adolescente de 1990 que o paradigma dos direitos se consolidou no pas. Instaurou-se, ento, uma mudana substancial nas intervenes em favor de crianas e adolescentes: o esforo passou a ser canalizado na perspectiva
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de assegurar seus direitos, tanto nas leis quanto na sua efetivao pelas polticas pblicas desenvolvidas por organizaes governamentais e no governamentais. Buscou-se no mais multiplicar os programas de atendimento s necessidades bsicas da infncia e adolescncia, mas construir uma poltica de cidadania para crianas e adolescentes. A partir dos anos 1980, vivenciamos os modelos alternativos e de cidadania que representaram, conjuntamente, uma ruptura em termos conceituais com os modelos caritativo e filantrpico. Na perspectiva da cidadania, finalmente temos os direitos das crianas e dos adolescentes em posio fundamental na sociedade brasileira. No texto a seguir, voc ir conhecer um pouco mais sobre a trajetria histrica dos direitos humanos, em geral, e da criana e do adolescente, em particular.
A corrente de cidadania baseiase na concepo de que crianas e adolescentes so sujeitos de direitos. Todavia, a realidade que muitos so excludos do processo de desenvolvimento social e tm os direitos bsicos de cidadania negados.
Proteo jurdica e social dos direitos humanos das crianas e dos adolescentes Saber um pouco sobre o conceito de direitos humanos importante para entender como ele influenciou as novas abordagens de infncia e da adolescncia e as legislaes sobre a garantia de seus direitos, que culminaram com a criao do ECA. Para falar em direitos humanos, voltamos a 1948, momento em que a humanidade deu um importante passo ao proclamar, no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU), a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Os direitos humanos, no entanto, fazem parte da histria da civilizao como um valor poltico sempre presente no cotidiano das sociedades, desde muito antes da proclamao do documento da ONU. A sua afirmao no interior do Estado Democrtico e de Direito uma exigncia cada vez maior para a consolidao de um mundo mais justo, fraterno e igualitrio. Como importante referncia histrica sobre o surgimento dos direitos humanos, temos, em 1789, na Frana, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado. Por meio dos seus artigos, foram reconhecidos garantias e direitos naturais que se incorporaram ordem jurdica de vrios pases, dentre os quais destacam-se trs importantes fundamentos para o desenvolvimento dos direitos humanos: a liberdade, a igualdade e a fraternidade. O grande momento na histria dos direitos humanos a sua internacionalizao aps a Segunda Guerra Mundial. Com a substituio da Liga das Naes pela ONU, verificou-se a necessidade de se formular um pacto entre os Estados sobre a importncia da proteo universal dos direitos humanos. Surgiu, ento, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, que obrigava os Estados
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a assegurar os direitos e liberdades mnimas para o exerccio da dignidade da pessoa humana. A Declarao inspirou a criao de outros documentos que viriam a tutelar e proteger jurdica e politicamente as minorias e grupos em situao de vulnerabilidade, como as crianas e os adolescentes. Inspiradas pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, a liberdade, a fraternidade e a solidariedade constituem os pilares da primeira gerao dos direitos humanos, que se definem pelos direitos vida, liberdade de escolha, ao voto, o de se reunir pacificamente e ter uma religio, entre outros. Na segunda gerao, temos os direitos sociais, econmicos e culturais, que se materializam pelo trabalho, pelo lazer, pela sade e pela educao. A terceira gerao dos direitos humanos se traduz pela solidariedade entre os homens, a autodeterminao dos povos e o cuidado com o meio ambiente. Em 1993, a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, ocorrida em Viena, consolidou a idia de direitos humanos que conhecemos hoje. Sua declarao estabelece que
todos os direitos humanos so universais, interdependentes e interrelacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e eqitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase (DECLARAO..., 1993, art. 5).
Ainda segundo essa declarao, os direitos humanos devem ser acatados internacionalmente por todos e em qualquer lugar, respeitando-se as peculiaridades locais de natureza poltica e cultural. Historicamente, o debate acerca dos direitos das crianas esteve subordinado s discusses em torno da famlia ou dos direitos das mulheres. No Brasil, por exemplo, a lei do Ventre Livre (1871) estabeleceu, mediante algumas condies, que os filhos de mulheres escravas que nascessem no Imprio, a partir daquela data, seriam considerados livres. Em 1899, nos Estados Unidos, foi criado o primeiro Tribunal de Menores do mundo. Pela primeira vez na histria, os direitos civis das crianas eram reconhecidos pelo Estado. Com o surgimento desses juizados, consolidou-se a diferenciao entre crianas e adultos. Como vimos anteriormente, a abordagem das crianas, nessa poca, fundamentava-se nos conceitos de carncia (abandono) e criminalidade, no abrangendo a populao infantil, de uma maneira geral. Em 1924, os direitos infanto-juvenis foram anunciados internacionalmente pela Declarao de Genebra sobre os Direitos da Criana. Com base nessa declarao e no reconhecimento dos direitos da criana na Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, foi proclamada, em 1959, a Declarao Universal dos Direitos da Criana, ratificada por 191 pases. Trata-se do primeiro documento jurdico internacional voltado para a proteo dos direitos da infncia. Nela foi desenvolvido o princpio do
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interesse superior da criana, no qual so destacados cuidados especiais em decorrncia da sua situao peculiar de pessoa em desenvolvimento (GOMES, 2007).
Criana decretou-se 1979 como o ano mundial dos direitos da criana. Com base no trabalho ento iniciado pela Comisso de Direitos Humanos da ONU, foi promulgada, em 1989, a Conveno Internacional dos Direitos da Infncia, cujas diretrizes j estavam presentes na Declarao de 1959. A Conveno, assinada pelo Brasil em 1990, instaura o paradigma da proteo integral e especial de crianas e de adolescentes, importante fundamento para a sua proteo jurdica e social. Uma das suas principais caractersticas foi a de afastar a idia, introduzida pela doutrina da situao irregular, de que o menor era objeto de uma ao protetora. Com a doutrina da proteo integral, essa coisificao do menor deu lugar criana como sujeito de direitos em peculiar processo de desenvolvimento.
Em comemorao aos 20 anos da Declarao Universal dos Direitos da
A doutrina da proteo integral foi introduzida no ordenamento jurdico brasileiro pelo art. 227 da Constituio Federal de 1988. Destacamos trs aspectos para sua compreenso:
Princpio de cooperao no que se refere atuao da famlia, da

sociedade e do Estado na proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes. Isso significa que qualquer ameaa ou violao dos direitos infanto-juvenis coloca a famlia, a sociedade e o Estado em situao irregular, no mais a criana e o adolescente.
A dignidade das crianas espelhada pela cidadania. Para tanto, essa

doutrina rene os direitos civis, tais como a vida e a liberdade, e os direitos sociais, econmicos e culturais, como a sade, a profissionalizao e a cultura, entre outros.
Absoluta intolerncia com todas as formas de vitimizao da criana

e do adolescente, tais como negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso. Tal poltica fundamenta-se na maneira pela qual a doutrina compreende a criana: um sujeito de direitos em peculiar processo de desenvolvimento.
Para pensar Como voc percebe a situao dos direitos humanos em seu municpio ou estado? Existem grupos sociais que ainda no gozam dos seus direitos? Quais? E as crianas e os adolescentes, tm seus direitos respeitados?
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Mobilizao social para a elaborao e aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente

dessa nova fase da histria da criana e do adolescente brasileiros que vamos falar agora. Voltaremos alguns anos, na dcada de 1980, para refletir sobre o amplo processo de mobilizao da sociedade brasileira para a elaborao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). O ECA foi elaborado em um contexto que no poderia ser mais significativo para a participao social: a intensa mobilizao gerada no incio da dcada de 1980 pela redemocratizao do pas, com a convocao de uma Assemblia Constituinte para reelaborar a Constituio Federal (profundamente marcada pelos quase 25 anos de ditadura militar). Em meio ao conjunto dos movimentos sociais que lutava pela democratizao do pas e por melhores condies de vida, um movimento especificamente voltado para a infncia foi gestado no final da dcada de 1970. Na sua luta contra a desumana, brbara e violenta situao a que estava submetida a infncia pobre no Brasil (SANTOS, 1996, p. 144), esse movimento vislumbrou a possibilidade de inscrever na Carta Magna Brasileira alguns instrumentos jurdicos legais que pudessem ampliar a defesa dos seus direitos.
Figura 4 Mobilizao social na dcada de 1980
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A deciso de participar da Assemblia Constituinte foi tomada aps um longo debate, em que as organizaes voltadas para a infncia incorporaram a discusso nacional em curso nos movimentos sociais (populares e sindicais). A discusso envolvia, alm de questes como participar ou no (e com que intensidade) do processo da Constituinte, reflexes sobre o papel do Direito e da Lei na mudana/transformao social. Esse debate era particularmente necessrio diante da estratgia de produo das leis brasileiras e das suas formas de aplicao, freqentemente discriminatrias, e a existncia de uma verdadeira cultura da impunidade, que se expressava na descrena ou indiferena de setores do movimento social quanto ao papel desempenhado pela lei no resguardo aos direitos de cidadania. A sntese dessa discusso nacional recomendava a participao da sociedade no processo de alterao do panorama legal do pas, tanto pela dimenso poltica do jurdico, quanto pelo valor pedaggico da participao na Assemblia Constituinte. Essa atuao poderia contribuir para as mudanas sociais e polticas necessrias para a redemocratizao da sociedade brasileira e para a melhoria das condies de vida da populao em geral, em particular das crianas e dos adolescentes. Essa compreenso foi decisiva para levar as organizaes voltadas para a infncia a se engajarem e buscarem influir na elaborao da Constituio Brasileira. Duas campanhas congregaram os esforos dos agentes interessados em influir nesse processo com o objetivo de assegurar direitos criana e ao adolescente: Criana e Constituinte e Criana Prioridade Nacional. A primeira foi desenvolvida por iniciativa do Ministrio da Educao, em setembro de 1986, e atraiu para o debate outros rgos de polticas setoriais do Estado, alm de segmentos da sociedade civil voltados para o atendimento de crianas e adolescentes. A finalidade da campanha era dar subsdios para a proposio que o Executivo faria Assemblia Constituinte, com nfase, sobretudo, em propostas relacionadas criana na faixa etria de 0 a seis anos. A campanha se estruturou na forma de uma comisso nacional e de comisses estaduais que desenvolveram debates, estudos e encontros para a elaborao da proposta. Tenses, conflitos polticos e divergncias marcaram as discusses; at mesmo o ato de entrega da proposta ao dr. Ulysses Guimares, presidente da Constituinte, foi motivo de desentendimentos. Alm dessa
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proposta, apoiada por vrias organizaes no governamentais, outras foram apresentadas por entidades da sociedade civil Comisso Temtica Da Famlia, do Menor e do Idoso. Esses esforos permitiram a incluso de propostas que asseguravam os direitos da criana e do adolescente no projeto da Constituio Federal, apresentado para debate no Congresso Nacional, embora seu resultado estivesse muito distante de contemplar as reivindicaes dos agentes sociais e das organizaes envolvidas na campanha. Mais distante ainda encontrava-se o projeto de Constituio apresentado pela articulao de centro-direita, denominada centro, que reafirmava propostas de manuteno dos status quo. Buscando reverter esse quadro, entidades da sociedade civil elaboraram a emenda popular Criana Prioridade Nacional, de junho de 1987. A movimentao em torno dela tornou-se uma verdadeira campanha, desencadeando uma grande mobilizao nacional para a coleta de assinaturas. A emenda foi apresentada ao Congresso em abril de 1987, com 250 mil assinaturas de eleitores, nmero muito maior do que as trinta mil exigidas pelo Regimento da Constituinte. Juntamente com ela foi entregue um abaixo-assinado com mais de um milho de assinaturas, em grande parte de crianas, adolescentes e jovens.
Figura 5 A prioridade absoluta da criana
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O processo desencadeado pela campanha resultou na criao do Frum Nacional Permanente de Entidades No Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (DCA), em maro de 1988. Ele surgiu com o objetivo de propiciar uma articulao permanente entre essas entidades, com duas finalidades bsicas: organizar a participao, ou seja, o lobby na Assemblia Constituinte, e desenvolver aes conjuntas no combate violncia contra a infncia pobre. O Frum DCA passou a ser, a partir desse ano, o principal interlocutor da sociedade civil para a questo da criana e do adolescente junto ao Congresso Nacional e, tambm, o catalisador e dinamizador da ampla mobilizao social pela incluso da emenda na Constituio Federal. As campanhas Criana e Constituinte e Criana Prioridade Nacional foram apoiadas pelo Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte e pelo Fundo das Naes Unidas para Infncia (Unicef). Foram ainda objeto de uma intensa campanha na mdia, desenvolvida pelo Conselho Nacional de Propaganda (CNP), com a colaborao de agncias voluntrias. Reunindo todos esses esforos e contando com a participao decisiva de vrios parlamentares j comprometidos e sensibilizados com o que chamavam causa do menor, a emenda Criana Prioridade NacioNacional foi includa, quase na ntegra, nos art. 227 e 228 da Constituio Federal de 1988.
Uma mudana j havia acontecido: essa era a primeira Constituio Brasileira a assegurar direitos especficos criana e a consider-la um ser em desenvolvimento. A partir de agora, a criana teria prioridade absoluta no cumprimento dos seus direitos. Outra mudana tambm se processara e j estava expressa no prprio ttulo do Captulo VII, Da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso: o termo menor foi substitudo por crianas e adolescentes, universalizando os seus direitos independentemente da classe social a que pertenam.
A experincia organizativa acumulada pelo Frum DCA, em mbito nacional, serviu de subsdio aos processos constituintes estaduais. Nos vrios Estados do Brasil, organizaram-se fruns que contaram, em sua maioria, com a participao de entidades governamentais e ONGs. Em 25 Estados culminaram com a elaborao das suas respectivas constituies, contendo artigos que asseguravam direitos criana e ao adolescente.
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No processo constituinte dos Estados, a qualidade das conquistas incorporadas s constituies mostrava-se diretamente relacionada capacidade de proposio e ao poder de articulao, mobilizao, negociao e presso das entidades da sociedade civil. Situao similar ocorreu nos municpios, ao longo do processo de elaborao das suas leis orgnicas. Ainda que no exista uma avaliao formal dos direitos da criana assegurados em mais de 4.500 das leis orgnicas municipais, sabe-se que, graas capilaridade das redes surgidas nesse processo, atingiu-se muito mais municpios do que o previsto pelas entidades envolvidas nesse trabalho. Paralelamente s constituintes estaduais e s leis orgnicas municipais, desenvolvia-se, em nvel nacional, o processo de elaborao de um anteprojeto de regulamentao dos art. 227 e 228 da Constituio Federal. Duas iniciativas, uma do Frum DCA e outra da Coordenao de Curadorias do Menor de So Paulo, simultneas e articuladas, resultaram no projeto de lei Normas Gerais de Proteo Infncia e Juventude, apresentado Cmara dos Deputados em fevereiro de 1989. Este foi um dos primeiros projetos de regulamentao da Constituio apresentados ao Congresso Nacional; teve como propsito assegurar o mecanismo regimental de precedncia nos trmites daquela Casa (logo em seguida outros trs foram anexados a ele). Nesse mesmo ms, teve incio a elaborao de um substitutivo a esse projeto, mais exaustivamente discutido. A essas iniciativas somou-se uma terceira proposta, elaborada e apresentada ao Frum DCA pela Assessoria Jurdica da Funabem. Em face da diversidade de propostas e de uma certa unidade nas concepes de infncia e de direito, bem como no contedo geral das proposies, decidiu-se pela criao de um grupo de trabalho vinculado ao Frum DCA. A funo desse grupo era sistematizar e compatibilizar as propostas e reelaborar o projeto de lei apresentado ao Congresso Nacional. O grupo ficou conhecido como Grupo de Redao do Estatuto; reunia representantes do movimento social, vinculados ao Frum DCA, alguns com prtica educativa, juristas atuantes na rea da infncia (juzes, promotores pblicos e advogados) e consultores do Unicef. Contou-se tambm com a participao, de forma assistemtica, de outros especialistas em polticas sociais relacionadas infncia. Pelo menos seis verses foram elaboradas at a apresentao do substitutivo ao Congresso Nacional, protocolado na Cmara como substitutivo do autor, por Nlson Aguiar,
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e no Senado como projeto de lei, por Ronan Tito (PMDB), ambos na mesma data e com o mesmo teor. A partir desse momento, ampliou-se e intensificou-se o debate nacional. Entre agosto de 1989 e junho de 1990 foram realizadas vrias aes no pas para a aprovao do projeto do ECA, tais como: a) debates e estudos com diversos pblicos-alvo, incluindo crianas e adolescentes; b) mobilizao social com adeso formal de centenas de programas de atendimento, fruns, organizaes no governamentais e outras entidades da sociedade civil de relevncia nacional; c) debates realizados com juzes, promotores pblicos e advogados; d) sensibilizao e adeso de rgos do Poder Executivo, com a adeso da Funabem, do Frum Nacional dos Dirigentes de rgos de Polticas Pblicas para a Infncia e Adolescncia (Fonacriad) e de organizaes similares dos governos de vrios estados e de centenas de prefeituras; e) trabalho junto s crianas, com produo de material didtico-pedaggico, passeatas e mobilizaes, como a desencadeada pelo II Encontro Nacional de Meninos e Meninas de Rua, realizado em Braslia, em 1989. Nele, cerca de 750 crianas de rua de todo o Brasil e de outros dez pases latino-americanos ocuparam o Plenrio do Congresso Nacional e realizaram uma votao simblica de aprovao do ECA; f) trabalho no Congresso Nacional: lobby cotidiano no Congresso, aes do tipo corpo-a-corpo e envio de cartas, telegramas e dossi para os deputados; e g) campanha na mdia, com o apoio do Conselho Nacional de Propaganda (CNP).
Figura 6 Votao simblica do ECA
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Depois de uma srie de audincias pblicas, o projeto de lei foi votado e aprovado pelo Senado em 25 de abril de 1990. Recebeu a aprovao da Cmara em 28 de junho e foi homologado pelo Senado em 29 de junho. Sancionado pelo presidente da Repblica em 13 de julho, entrou em vigor em 14 de outubro do mesmo ano de 1990. Por uma sinergia histrica, o momento de reformulao do panorama legal brasileiro coincidiu com o processo de discusso, em mbito internacional, da Conveno Internacional dos Direitos da Criana, aprovada em 1989 pelas Naes Unidas. Essa produo histrica e a sintonia do emergente movimento social brasileiro pr-infncia, com a plataforma dos direitos, concorreram para que o ECA tivesse uma rigorosa consistncia em relao s idias discutidas na Conveno Internacional e se constitusse, praticamente, na primeira legislao nacional a estar completamente adequada a ela, sem necessidades de adaptaes (COSTA, 1990). Por essas razes, o Brasil foi um dos primeiros pases a ratificar a Conveno Internacional. Embora em concordncia com a Conveno, o ECA guardou, entre suas especificidades, uma noo de cidadania participatria ou democracia representativa, gestada pelo movimento social brasileiro, fortemente influenciada pela Teologia da Libertao e pelos movimentos socialistas.
Para pensar Como voc avalia a mobilizao ocorrida em sua localidade em prol dos direitos da criana e do adolescente, que culminou com a aprovao do ECA? Que pessoas e instituies sociais escreveram esse pedao da histria em sua cidade? Procure investigar. Converse com outros conselheiros e profissionais que atuam nesse campo.
O ECA e as mudanas sociais, polticas e administrativas

Detalharemos, a seguir, algumas mudanas ocorridas no Brasil desde 1990, com destaque especial para o paradigma da proteo integral, o crescimento da noo de cidadania e de instituies com foco nos direitos da criana e do adolescente.
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Voc j pensou nas mudanas trazidas pelo ECA em comparao com o Cdigo de Menores de 1979? Veja a sntese apresentada no Quadro 1.
Quadro 1 Comparativo entre o Cdigo de Menores de 1979 e o Estatuto da Criana e do Adolescente
Aspecto considerado Cdigo de Menores (Lei n. 6697/79 e Lei n. 4513/64) Direito Tutelar do menor. Os menores eram objeto de medidas judiciais quando se encontravam em situao irregular, assim definida legalmente. Menor em situao irregular, objeto de medidas judiciais. Instrumento de controle social da infncia e da adolescncia vtima da omisso e transgresso da famlia, da sociedade e do Estado em seus direitos bsicos. Dispor sobre a assistncia a menores entre 0 e 18 anos em situao irregular, e entre 18 a 21 anos, nos casos previstos em lei, por meio da aplicao de medidas preventivas e teraputicas. Medidas restringem-se ao mbito da Poltica Nacional de Bem-Estar Social (Funabem e congneres); segurana pblica; justia de menores. Polticas sociais compensatrias (assistencialismo) e centralizadas. Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n. 8069/90) Proteo integral. A lei assegura direitos para todas as crianas e adolescentes sem discriminao de qualquer tipo. Sujeito de direitos e pessoa em condio peculiar de desenvolvimento. Instrumento de desenvolvimento social, voltado para o conjunto da populao infanto-juvenil do pas, garantindo proteo especial quele segmento considerado de risco social e pessoal. Garantia dos direitos pessoais e sociais por meio da criao de oportunidades e facilidades, permitindo o desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e social em condies de liberdade e dignidade. Polticas sociais bsicas; polticas assistenciais (em carter supletivo); servios de proteo e defesa das crianas e adolescentes vitimizados; proteo jurdicosocial. Municipalizao das aes; participao da comunidade organizada na formulao das polticas e no controle das aes. Muda a concepo sistmica de poltica e estabelece o conceito de rede. Cria os conselhos dos direitos, fundos dos direitos da criana e os rgos executores das polticas bsicas, incluindo entre elas os programas assistenciais. O rgo nacional traa as normas gerais e coordena a poltica no mbito nacional. Garante criana e ao adolescente o direito ampla defesa. Limita os poderes do juiz.
Base doutrinria
Viso da criana e do adolescente Concepo poltico-social implcita
Objetivo
Efetivao em termos de poltica social
Princpios da poltica de atendimento
Estrutura da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente
O Cdigo traz como retaguarda dos juzes a Funabem, as Febems e os programas comunitrios. A Segurana Pblica tambm tem papel central, alm da Justia de Menores.
Funcionamento da poltica
Traada pela Funabem, executada pelas Febems e congneres. No exige fundamentao das decises relativas apreenso e ao confinamento de menores. subjetivo. No abre espaos participao de outros atores que limitem os poderes da autoridade policial, judiciria e administrativa. Menores carentes, abandonados e infratores devem passar pelas mos do juiz.
Posio do magistrado
Mecanismos de participao
Instncias colegiadas de participao (conselhos paritrios, Estado-sociedade) nos nveis federal, estadual, e municipal. Situao de risco pessoal e social propicia atendimento pelo Conselho Tutelar.
Vulnerabilidade socioeconmica
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Quadro 1 Comparativo entre o Cdigo de Menores de 1979 e o Estatuto da Criana e do Adolescente (cont.)
Aspecto considerado Cdigo de Menores (Lei n. 6697/79 e Lei n. 4513/64) Penaliza a pobreza atravs de mecanismos como: cassao do poder familiar e imposio da medida de internamento a crianas e adolescentes pobres. Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n. 8069/90) Falta/insuficincia de recursos deixa de ser motivo para perda ou suspenso do poder familiar. O Conselho Tutelar desjudicionaliza os casos exclusivamente sociais. Restringe a apreenso a: flagrante delito de infrao penal; ordem expressa e fundamentada do juiz. Garante ao adolescente, autor de ato infracional, defesa tcnica por profissional habilitado (advogado). Casos de infrao que no impliquem grave ameaa ou violncia pessoa podem sofrer remisso, como forma de excluso ou suspenso do processo. S em caso de crime cometido com grave ameaa ou violncia pessoa. S aplicvel a adolescentes autores de ato infracional grave, obedecidos os princpios de brevidade, excepcionalidade e respeito condio peculiar de pessoa em desenvolvimento. Pune o abuso do poder familiar, das autoridades e dos responsveis pelas crianas e adolescentes. Prev participao ativa da comunidade e, por meio dos mecanismos de defesa e proteo dos interesses coletivos, pode levar as autoridades omissas ou transgressoras ao banco dos rus.
Carter social
Em relao apreenso
antijurdico. Preconiza (art. 99 parg. 4) a priso cautelar, hoje inexistente para adultos. Menor acusado de infrao penal defendido pelo curador de menores (promotor pblico). Todos os casos de infrao penal passam pelo juiz.
Direito de defesa
Infrao
Internao provisria
Medida rotineira.
Internamento
Medida aplicvel a crianas e adolescentes pobres, sem tempo e condies determinados.
Crimes/infraes contra crianas e adolescentes Fiscalizao do cumprimento da lei
Omisso a respeito.
No h fiscalizao do Judicirio por nenhuma instncia governamental ou no governamental. rgos do Executivo no promovem, em geral, uma poltica de participao e transparncia.
Fonte: Cdigo de Menores (1927), Quadro sinptico comparativo entre as leis 6.697/79 e 4.513/64 (Cdigo de Menores e Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor) e o projeto ECA Projeto de Lei 1.506 (Cmara Federal/dep. Nelson Aguiar) e 193/89 (Senado Federal/sen. Ronan Tito). Quadro elaborado por Costa e reproduzido pelo Frum Nacional DCA, com acrscimos de Pereira (1998) e Santos (1997).
Com o ECA inicia-se uma fase transformadora para crianas e adolescentes brasileiros, com uma nova configurao do sistema de proteo no que se refere aos seguintes pontos:
viso social da infncia, que rompe com o paradigma de criana-objeto

da interveno jurdico-estatal e reconhece a especificidade da criana e do adolescente como pessoas em condio peculiar de desenvolvimento e com direito proteo especial devido sua condio etria;
concepo jurdico-poltico-social, que institui a doutrina da proteo integral, um instrumento de desenvolvimento social voltado para o conjunto da populao e das crianas e dos adolescentes do pas, garantindo proteo especial quele segmento considerado socialmente mais sensvel. Por intermdio dessa lei, as crianas ganham direito
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proteo contra o extermnio, tortura, abuso e explorao sexual, trfico, pornografia, prostituio, maus-tratos, abandono, trabalho penoso, negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso;
constitucionalizao dos direitos da criana na Constituio FedeFederal de 1988, que explicita os direitos da criana e do adolescente vida e sade, liberdade, ao respeito e dignidade, convivncia familiar e comunitria, educao, cultura, ao esporte e ao lazer e profissionalizao;
polticas sociais municipalizadas: o ECA estabelece as diretrizes de

uma poltica de atendimento integral aos direitos da criana e do adolescente, a qual constituir-sede um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios (BRASIL, 1990, art. 86). Na Constituio Federal (BRASIL, 1988, art. 204), as duas diretrizes para a nova poltica de assistncia social estabelecem a descentralizao poltico-administrativa e a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e controle das aes em todos os nveis. Para implementar as diretrizes constitucionais, o ECA estabeleceu como diretrizes da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente:
a municipalizao do atendimento; a criao dos conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente; a criao e manuteno de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criana e do adolescente; a integrao operacional de rgos do Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria, Segurana Pblica e Assistncia Social para efeito de agilizao do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional e a mobilizao da opinio pblica como forma de incentivar a participao dos diversos segmentos da sociedade (BRASIL, 1991, art. 88).
Para pensar Com base em dados da sua realidade e da experincia como conselheiro, reflita sobre as diretrizes da poltica de atendimento integral aos direitos da criana e do adolescente. Como elas se concretizam na prtica? Quais as principais dificuldades que voc identifica?
Com a Constituio Federal de 1988, o municpio ganhou o status de ente federativo. Dessa maneira, municpios e crianas ganham cidadania em conjunto com os outros entes federados e pessoas adultas (SDA, 1991). No reordenamento dos poderes e competncias, a Unio ficou com o papel de
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elaborar as normas gerais, cabendo ao Estado federado legislar em carter complementar e ao municpio legislar suplementarmente sobre assuntos locais, no contradizendo as leis estaduais e federais. Embora as trs esferas do poder tenham responsabilidades com a educao, sade, habitao, condies de vida e assistncia social, o municpio torna-se, tambm, responsvel pela execuo das polticas (COELHO, 1990). Nesse esprito, cabe ao municpio tomar conhecimento do ECA e criar a poltica municipal de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, mediante lei aprovada na Cmara dos Vereadores. A lei deve estabelecer as diretrizes municipais de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, a criao do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, a criao do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e a criao do Conselho Tutelar.
Figura 7 Poltica municipal de atendimento aos direitos da criana e do adolescente
O Sistema de Garantia de Direitos (SGD) uma instncia de defesa dos direitos da criana e do adolescente introduzidos pelo ECA; compreende aes para preveno, promoo e defesa dos direitos. o fio condutor para a realizao de uma interveno pautada no princpio de cooperao, cujo objetivo a proteo integral dos direitos infanto-juvenis, alados condio de prioridade absoluta. O SGD caracterizado pela articulao entre a sociedade e o Poder Pblico, visando ao funcionamento dos mecanismos de defesa, promoo e ao controle social dos direitos humanos das crianas e dos adolescentes. A competncia-fim do sistema a efetivao dos direitos civis, polticos, sociais, econmicos
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e culturais das crianas e dos adolescentes. O SGD est estruturado em trs eixos temticos:
da defesa dos direitos humanos visa empregar aes para proteger

os direitos das crianas e dos adolescentes de forma legal, nas hipteses de ameaa ou violao;
da promoo dos direitos humanos realiza-se pelo desenvolvimento

de polticas de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, de forma transversal e intersetorial. Abrange trs tipos de poltica: pblicas-sociais, de proteo de direitos humanos e de execuo de medidas socioeducativas. A responsabilidade desse eixo recai sobre os rgos pblicos encarregados pela Constituio Federal de desenvolver polticas e programas sociais, de forma descentralizada poltica e administrativamente. O desenvolvimento dessas polticas e programas deve ocorrer com a participao da populao, a fim de satisfazer as necessidades bsicas das crianas e dos adolescentes;
do controle da efetivao dos direitos humanos recai sobre os

rgos encarregados pela formulao das polticas pblicas-sociais, de proteo e socioeducativas, sendo monitorados, de maneira soberana, pela sociedade civil. Segundo o ECA, essas polticas pblicas devero, necessariamente, ser objetos de apreciao e deliberao dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente, dos conselhos setoriais de formulao de polticas pblicas e dos rgos de controle contbil, financeiro e oramentrio. Nesse eixo, merece destaque especial o papel da sociedade civil organizada, notadamente no que se refere s redes, aos fruns e aos espaos de articulao poltica, que devem catalisar as demandas da sociedade e exigir dos rgos pblicos o compromisso legal de prioridade absoluta da criana e do adolescente. Segundo o princpio de cooperao anunciado no art. 227 da Constituio Federal de 1988, a atuao dos atores envolvidos na proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes deve, necessariamente, atentar para a lgica do Sistema de Garantia de Direitos, que exige a interao e integrao dos trs eixos, para assegurar a proteo integral das crianas e dos adolescentes. fundaAssim, os direitos humanos, a proteo integral dos direitos fundamentais das crianas e dos adolescentes e o Sistema de Garantia de Direitos definem um trip de valores que devem, articuladamente, assegurar a cidadania infanto-juvenil.
Para saber mais sobre o Sistema de Garantia de Direitos consulte o site do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), hospedado no site da Presidncia da Repblica Federativa do Brasil.
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Para pensar Atualmente, que aes vm ocorrendo em seu municpio em relao proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes? Quais os pontos positivos e negativos dessas aes? Qual a sua avaliao sobre o funcionamento do Sistema de Garantia de Direitos? Que sugestes voc apresenta para aperfeioar a atuao do sistema?
Os conselhos nacionais, estaduais e municipais dos direitos das crianas e dos adolescentes, bem como os conselhos tutelares tm papel fundamental no SGD. Os Conselhos Tutelares foram entes criados especificamente para o atendimento de crianas e adolescentes em situao de risco, pessoal e/ou social, de ter os direitos identificados pelo ECA ameaados ou violados. As Defensorias Pblicas da Infncia e AdoAdolescncia foram especializadas para assegurar o direito universalizado defesa jurdica por profissional habilitado (advogado). Tanto o Ministrio Pblico (MP) quanto o Poder Judicirio fortaleceram as especificidades do seu papel voltado para a infncia e a adolescncia. Ambos passam a ter atribuio e competncia para processar e julgar os atos da Administrao Pblica relacionados com os chamados interesses difusos e coletivos, como a educao e a sade. O Ministrio Pblico torna-se um importante fiscal do cumprimento do ECA e, para desenvolver esse papel, criou (ou reestruturou) os chamados Centros Operacionais das Promotorias da Infncia e Juventude. Ao MP foi delegado o poder de aplicar remisso (um perdo formal), j acolhida habitualmente em muitos sistemas jurdicos e que objetiva atenuar os efeitos negativos do procedimento jurdico (CURY, 1990). A Justia da Infncia e da Juventude, a antiga justia do menor, ganha com o ECA amplitude para legislar para todas as crianas e adolescentes. So ainda reforadas as suas atribuies de realizao de justia, no sentido mais jurdico da palavra. A esse propsito, Cury et al. (1992) afirmam que o ECA resgata a dignidade da justia da infncia e juventude, retirando dela as atribuies de assistncia social e reforando a sua natureza processual de rgo de controle jurisdicional.
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Dentre os novos mecanismos jurdicos disponveis para a defesa dos direitos da criana e do adolescente, o ECA inclui instrumentos j disponveis ao conjunto da populao, tais como as aes civis de proteo judicial dos interesses individuais, difusos e coletivos. A extenso de direitos s crianas e aos adolescentes considerada um dos maiores avanos do Estatuto (CURY et al., 1992). Outra inovao do ECA so os mecanismos de fiscalizao do cumprimento dos direitos e da sano s suas violaes. Tais mecanismos prevem a possibilidade de fiscalizao das entidades no governamentais e dos rgos governamentais, cujas obrigaes so elencadas de forma precisa, assim como as medidas aplicveis em caso de seu descumprimento. O ECA prev sanes administrativas e penais por ofensa aos direitos assegurados criana e ao adolescente, referentes ao no oferecimento ou sua oferta irregular. Dentre esses direitos, esto: o ensino obrigatrio, o atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia, o atendimento em creche e pr-escolas s crianas de 0 a 6 anos de idade, o ensino noturno regular adequado s condies do educando, o acesso a aes e servios de sade, escolarizao e profissionalizao dos adolescentes privados de liberdade, dentre outros (CURY et al., 1992). O Estatuto tambm tipifica novos crimes e agrava penas previstas pelo Cdigo Penal para quem comete crimes contra crianas e adolescentes (SANTOS, 1993). A proteo dos adolescentes em conflito com a lei tambm reforada no ECA na perspectiva dos direitos humanos, com sanes penais e administrativas prescritas em caso de seu descumprimento (CURY et al., 1992). Ao final deste captulo, lembramos que aprender com a histria e criar uma nova histria a cada dia o que voc, conselheiro(a), est fazendo com o seu trabalho cotidiano. O mestre e educador Paulo Freire (1996) nos lembra que devemos pensar no presente como um presente de possibilidades e no de limitaes. Esse presente de possibilidades depende de nossa energia para nos capacitar como pessoas e profissionais que defendem os direitos de crianas e adolescentes e para nos envolver na defesa e construo de polticas sociais pblicas efetivas e eficazes.
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Leituras complementares sugeridas

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Anexo Linha do tempo da histria da infncia e adolescncia no Brasil

A atuao dos conselheiros dos direitos e tutelares brasileiros ganha importncia e significado quando pensamos nas lutas em favor dos direitos da criana e do adolescente em uma perspectiva histrica. A existncia de conselheiros dos direitos e tutelares para ajudar crianas e suas famlias a terem direitos garantidos tem uma histria recente que nos remete aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), em meados do ano de 1990. Contudo, a histria da infncia e adolescncia no Brasil e no mundo mostra que as aes de proteo criana e ao adolescente comearam muito antes e que o ECA foi fruto de um momento histrico sem precedentes, visto que simboliza uma poca em que crianas e adolescentes de todo o mundo conquistam o direito de ter direitos. Com a ajuda de uma linha do tempo, vamos evidenciar como a maneira de olhar e proteger as crianas e os adolescentes foi se transformando ao longo dos anos em nosso pas. A sntese apresentada a seguir abrange os sculos XVI at o XXI, destacando a mudana ocorrida na concepo da infncia, que evolui da noo de soberania paterna para os direitos da criana e do adolescente. Trs eixos fundamentam esta sntese histrica: concepes de infncia, legislaes e dimenso poltica-social.
Sculo XVI (1500-1599) Ateno s crianas rfs do Brasil

Os padres jesutas, os primeiros agentes a trabalhar com as crianas no perodo colonial brasileiro, disseminaram o modelo de infncia da criana mstica (criana-anjo, criana-Menino-Jesus). Essas vises se misturam com aquelas do menino-filho e da menina-filha dos primeiros colonizadores, que viam as crianas como fora de trabalho e, ainda, importantes na transmisso da propriedade. As crianas indgenas eram vistas pelos jesutas como uma espcie de seres pr-humanos, como papel branco, massa de modelar e potenciais cristos.
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Essas concepes de infncia atravessam sculos, passando por mudanas expressivas somente no sculo XVIII.
Poltica jesutica a catequese como instrumento de colonizao.

Na segunda metade do sculo XVI, surgem os primeiros trabalhos com crianas e adolescentes na perspectiva evangelizadora. Nas chamadas casa dos muchachos, os jesutas reuniam crianas indgenas, mestias e rfs para alfabetiz-las e ensinar-lhes jogos, brincadeiras e os bons costumes civilizados do Reino. Os culumins (crianas indgenas) eram educados para servir de exemplo para os seus pais. Desse modo, a criana trazia ao caminho do Senhor e dos europeus a gente grande (FREYRE, 2005, p. 218). Hoje, so recorrentes as interpretaes de que o sistema pedaggico moral-jesutico servia como uma forma de controle social.
O Brasil nem bem comeara a ser colonizado e o Estado Moderno

Portugus d sinais de preocupao com as crianas rfs e desamparadas na Colnia. Em 1553, um dos primeiros registros histricos de que se tem notcia uma carta de D. Joo III, autorizando as casas dos ditos meninos a resgatarem comida nos portos do Brasil. Contudo, essas preocupaes caritativas da Coroa Portuguesa s vo ser transformadas em legislaes e polticas cerca de dois sculos mais tarde.
Sculo XVII (1600-1699) A ateno ao infante exposto (crianas enjeitadas) no Brasil Colnia
A imagem da criana enjeitada (o infante exposto) amplia o repertrio das vises de infncia do sculo XVI e transforma-se em problema para os governantes, demandando a ao caritativa dos colonizadores.
As instituies religiosas vo gradualmente assumindo o amparo

s crianas rfs e enjeitadas, efetivando uma transio das formas de dispor crianas nas portas de desconhecidos, ou de pessoas de bem para as formas modernas de criao de instituies com o propsito de cuidar das crianas e dos adolescentes desamparados. As Santas Casas de Misericrdia foram as primeiras instituies devotadas ao amparo de adultos e crianas pobres, enfermas, rfs e abandonadas.
No sculo XVII, as autoridades coloniais manifestam de maneira mais

constante e veemente ao rei de Portugal, Dom Pedro II, a preocupao com a situao das crianas enjeitadas, particularmente na cidade do Rio de Janeiro. Em carta de dezembro de 1673, respondendo ao Governador da Capitania do Rio de Janeiro, Dom Pedro II determina que os oficiais da Cmara providenciem apoio s crianas rfs. Contudo, a Cmara, alegando falta de recursos, apela para a Santa Casa de Misericrdia que j vinha realizando essa acolhida.
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Sculo XVIII (1700-1799) O sistema de ateno s crianas expostas no Brasil Imprio

O crescimento vertiginoso de crianas enjeitadas leva as Santas Casas
de Misericrdia (irmandades e ordens religiosas) a se especializarem em reas de atendimento a essas crianas. Delineia-se, nesse sculo, um verdadeiro sistema de recolhimento das chamadas crianas expostas. Em 1738, criado o primeiro asilo para crianas enjeitadas, A Roda e Casa dos Expostos, de tradio portuguesa, na enfermaria da Santa Casa de Misericrdia do Rio de Janeiro, com recursos de doao de um rico comerciante e membro da Irmandade.
O Estado Colonial Brasileiro inaugura, nesse sculo, o seu poder

regulamentador na proteo de crianas. Em 1775, o ministro Sebastio Jos de Carvalho e Melo, o Marqus de Pombal, assina alvar regulamentando o cuidado das crianas rfs e enjeitadas, permitindo o seu acolhimento nas chamadas rodas dos expostos e em casas particulares de casais honrados e de bons costumes. Essa foi a mais importante lei do sculo XVIII sobre o assunto. Embora creditasse ao nobre Senado da Cmara a funo de dispor da vida das crianas abandonadas, a legislao colonial praticamente no considerava as responsabilidades financeiras sistemticas do Estado no cuidado das crianas. Apenas em algumas cmaras de municpios da Capitania de Minas Gerais, historiadores encontraram registros de despesas com expostos entregues s criadeiras ou amas-de-leite, que tinham por obrigao apresent-los periodicamente a essas Cmaras.
Sculo XIX (1800-1899) Dos destitudos do Brasil Imprio aos desvalidos do Brasil Repblica
O sistema institucionalizado de atendimento a crianas rfs e enjeitadas, iniciado no Rio de Janeiro, dissemina-se para vrias outras cidades do pas, na sua principal modalidade de roda e casa dos expostos, embora fossem permitidos acolhimentos em famlias honradas. Essa poltica de proteo a crianas socialmente vulnerveis perdurou por praticamente dois sculos, da Colnia a Primeira Repblica. A casa dos expostos da cidade de So Paulo, por exemplo, foi extinta somente por volta dos anos 1950.
As crticas do movimento denominado child savers (os salvadores de

crianas), em geral filantropros e higienistas que advogavam prticas de puericultura e higiene familiar baseadas em princpios mdico-cientficos, atingem fortemente as rodas e as casas dos expostos. Segundo as crticas, a despeito do papel de assistncia, essas casas cumpriram outros
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papis pouco nobres, tais como: a) desembocadouro para crias indesejadas pelos senhores patriarcais; b) importante suporte no comrcio de leite das escravas; c) fonte para adoes ilegais e, principalmente, d) mecanismo para ocultar o infanticdio e a mortalidade de crianas e adolescentes.
Nesse sculo, o Estado, com seu poder normatizador, amplia consideravelmente sua ao de proteo a crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade:
o Cdigo Civil Imperial incluiu punies para os pais que impin-
gissem castigos imoderados a seus filhos. O infanticdio de crianas foi sancionado com diferentes modalidades de pena. O aborto foi proibido e o estupro criminalizado;
as crianas filhas de escravas foram consideradas libertas pela
Lei do Ventre Livre de 1871, antes mesmo que a Lei urea de 1888 abolisse qualquer forma de escravido no pas;
em 1879, foi estabelecida a obrigatoriedade do ensino primrio
para crianas de ambos os sexos, de sete a 14 anos, e eliminada a proibio do acesso de escravos s escolas;
a utilizao da fora de trabalho infantil foi regulamentada por
meio de decretos, particularmente com restries ao trabalho dos menores nas fbricas da capital.
A despeito das leis de proteo, o aumento do nmero de crianas nas ruas da Capital Federal (Rio de Janeiro) ganha visibilidade e denunciado por cronistas de jornais no final da primeira dcada de vigncia da Repblica.
O Estado Brasileiro Imperial e Republicano utiliza o seu poder normatizador para conter a ao dos pequenos criminosos. O Cdigo Criminal do Imprio, de 1830, define a responsabilidade penal em trs perodos de idade: os menores de 14 anos no possuem responsabilidades penais; os maiores de 14 e menores de 17 anos podem receber, a critrio da autoridade judiciria, penas de cumplicidade e os menores de 21 anos podem receber penas mais drsticas. O Cdigo Penal da Repblica (1890) reduziu para nove anos o limite mnimo da imputabilidade do agente do delito; permitiu a responsabilizao penal de crianas entre nove e 14 anos que atuassem com discernimento e estabeleceu que eles fossem submetidos a um regime educativo e disciplinar. A maioria das crianas, no entanto, continuou sendo enviada para prises comuns.
O Estado Brasileiro Republicano, por presso do movimento higienista, comea a assumir diretamente a assistncia e a correo de crianas
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e adolescentes. Em 1899 criado, no Rio de Janeiro, o Instituto de Proteo e Assistncia Infncia, para proteger crianas pobres, doentes e moralmente abandonadas e exercer a tutela sobre meninos maltratados ou em perigo moral.
Sculo XX (1900-1999) Do menor ao cidado criana, cidado adolescente

A categoria menor vai lentamente sendo construda na virada do
sculo. O termo menor, inicialmente utilizado para designar o ser humano na faixa etria anterior quela em que so concedidos os direitos plenos do cidado (maioridade civil), vai gradualmente se tornando uma categoria sociolgica, estigmatizante de todas as crianas pobres, em situao de rua ou que transgrediam as leis. A categoria menor gera uma dicotomia ou segmentao de infncia: criana designa a infncia normativa (geralmente os filhos dos estratos sociais mdios e altos) e menor representa a infncia menorizada, os filhos dos pobres, chamados de menor carente, menor abandonado, menor infrator ou menor delinqente.
Da virada do sculo dcada de 1920 Cresce o nmero de associaes religiosas, institutos de proteo e
de assistncia infncia, dispensrios e patronatos agrcolas. As aes da iniciativa caritativa e filantrpica, particularmente a religiosa, no s foram importantes na organizao da assistncia como tambm foraram o Estado a regular e a disciplinar o espao social.
A ao higienizadora da nova ordem e progresso republicanos

enfatiza, nas leis e nas polticas de bem-estar social, a criao dos reformatrios, das colnias correcionais e dos institutos de treinamento profissional, na perspectiva de transformar os destitudos e desvalidos em pobres teis Nao. Em funo dessa nfase, ocorre, em 1902, a reforma do servio policial do Distrito Federal, que prev a criao das colnias correcionais. Em 1903 so criados a Escola de Preveno XV de Novembro e o Departamento Municipal de Assistncia Pblica do Rio de Janeiro. Ao semelhante se verificou em So Paulo, com a criao do Instituto Disciplinar de So Paulo (1902) para crianas abandonadas e julgadas criminosas.
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Dcadas de 1920 a 1940 As matrizes da poltica nacional do bem-estar do menor O Poder Judicirio especializa um setor para cuidar dos menores que
transgrediam as leis. Em 1923 criado o primeiro Juizado de Menores do Brasil, no Rio de Janeiro. O juiz Mello Mattos cria, tambm, para alm da alada jurdica, um conjunto de estabelecimentos oficiais de proteo aos desamparados e aos delinqentes.
O Estado Brasileiro cria o Cdigo de Menores de 1927 (Decreto

n. 17.943, de outubro de 1927), que ficou conhecido pelo nome de Cdigo Mello Mattos em referncia ao seu autor e primeiro juiz de menores do pas. Este Cdigo consolida praticamente todas as leis sobre a situao irregular e a assistncia aos menores. Do ponto de vista institucional, legalizada a dicotomia das varas de justia: vara de famlia para a criana e adolescente e juizado de menores para as crianas pobres.
A filosofia tutelar do bem-estar da criana chega tambm ao Legislativo, com preocupao especial para a proteo das crianas e adolescentes em relao ao trabalho e idade penal. A Constituio de 1934 probe o trabalho de menores de 14 anos, o trabalho noturno aos menores de 16 anos e, nas indstrias insalubres, aos menores de 18 anos. A maioridade penal elevada para os 18 anos pelo Decreto-lei n. 2.848, de dezembro de 1940. O Cdigo Penal Brasileiro de 1940 estabelece um conjunto de artigos para a responsabilizao de crimes sexuais. A Constituio de 1946 manteve as proibies de trabalho para menores de 14 anos e ampliou para 18 anos a idade de aptido para o trabalho noturno.
O Estado amplia sua interveno com a criao de novas obras sociais

e instituies pblicas. esboada a articulao entre os programas do governo e os da iniciativa privada:
Estado em 1923, regulamentado o Servio de Proteo
Infncia Abandonada e aos Delinqentes. Em 1940, outro decreto fixa as bases da organizao da proteo maternidade, infncia e adolescncia, em todo o pas. Cria-se, no Ministrio da Sade, o Departamento Nacional da Criana e no Ministrio da Justia, o Servio de Assistncia ao Menor (SAM), para o combate criminalidade e recuperao da delinqncia. O SAM foi a matriz do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor, institudo pelo governo militar ps-1964. Em 1942 criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) para assistir aos filhos dos integrantes da Fora Expedicionria Brasileira, que, depois, tornou-se centro de assistncia a mes e crianas na primeira infncia. Em 1946 instituda a Lei Orgnica do Ensino Primrio, pela qual a Unio regulamenta a extenso do ensino pblico s camadas populares;
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setor privado foram criados o Servio Nacional de Aprendi-
zagem Industrial (Senai), em 1942, o Servio Social da Indstria (Sesi), o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) e o Servio Social do Comrcio (Sesc), em 1946;
organismos internacionais em 1948 instala-se no Brasil o
Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), apenas dois anos aps a sua criao em nvel internacional. Firmadas a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) pelas Naes Unidas e a Declarao dos Direitos do Menor (1949), na 9a Conferncia PanAmericana da Criana.
Dcada de 1950 A industrializao e a crise urbana brasileira A situao da infncia pobre, da chamada questo do menor, agrava-se com o processo de modernizao e industrializao, que provocou um crescimento acelerado das cidades, formando as grandes metrpoles, concentrando a renda e acentuando os nveis de desigualdades e pobreza.
Em 1959 a Organizao das Naes Unidas (ONU) aprova a Declarao Internacional dos Direitos da Criana.
Dcada de 1960 Os menores se transformam em problema de segurana nacional

O governo militar transforma o problema do menor em um problema de segurana nacional. No incio dos anos 1960 as duras crticas ao SAM, provenientes de sua forma de atuao, levam o governo militar a extingui-lo e a criar o Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor, conformado pela Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) e pelas Fundaes Estaduais do Bem-Estar do Menor, responsveis pela normatizao e pela execuo da Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor, respectivamente. Esta Lei s ser extinta pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990.
A Emenda Constitucional n. 1 de 1969, do governo militar, rebaixa

de 14 para 12 anos a idade para o ingresso no mercado de trabalho e traz a obrigatoriedade do ensino primrio pblico s crianas entre sete e 14 anos. Em 1974 o governo militar probe a contratao de menor com salrio inferior ao mnimo, exceto na condio de aprendiz. A euforia do perodo chamado de milagre brasileiro havia passado: era preciso restringir a oferta de trabalho.
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Dcada de 1970 A emergncia das entidades alternativas comunitrias Surgem as primeiras entidades de atendimento alternativo, associaes de ex-internos do sistema do bem-estar do menor e organizaes de defesa jurdico-social de menores infratores e meninos de rua.
As cincias humanas e sociais se envolvem em estudos sistemticos

sobre o tema. Destacam-se as pesquisas A criana, o adolescente e a cidade, desenvolvida pelo Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento (Cebrap), em 1971, com o objetivo de conhecer a situao social do menor marginalizado em So Paulo e Meninos de rua, valores e expectativas, do Centro de Estudos Contemporneos (Cendec), encomendada pela Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de So Paulo em 1979.
O Legislativo tambm busca dimensionar melhor o fenmeno. Em

1976, a Cmara dos Deputados instaura uma Comisso Parlamentar de Inqurito (conhecida como CPI do Menor), cujos resultados so publicados no documento A realidade do menor.
O Ano Internacional da Criana, em 1979, celebra os vinte anos da

Declarao Internacional dos Direitos da Criana.
Nesse mesmo ano, aprovado, pelo Congresso Nacional, o novo

Cdigo de Menores, elaborado por um pequeno grupo de juzes de menores, liderados pelo juiz Alyrio Cavaliere. Um paradoxo do novo cdigo: apesar de ter sido criado no vigsimo ano de vigncia da Declarao Internacional dos Direitos da Criana, ele praticamente no trata dos seus direitos, regulamentando apenas as chamadas situaes irregulares (Lei n. 6.697/79).
Dcada de 1980 Instituio em lei do paradigma da criana sujeito de direitos Inaugura-se a concepo da criana como sujeito de direitos, rompendo com a categoria menor e inserindo a criana pobre na concepo de infncia, sem os adjetivos pejorativos.
O modelo de assistncia convencional, desenvolvido pelo Estado por

intermdio da Funabem e das Febems, duramente questionado pela imprensa, por estudiosos e pelos participantes das experincias alternativas, que expressam suas crticas por meio das aes que desenvolvem. As crticas refletem, de certo modo, a falncia do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor.
constitudo o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua

(1985), resultado indireto do Projeto Alternativas Comunitrias de
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Atendimento a Meninos de Rua (Unicef, SAS e Funabem), implantado em 1992. Foi o primeiro movimento criado na perspectiva de organizar crianas e adolescentes para a defesa dos seus direitos. Organizaes como a Pastoral do Menor e a Frente Nacional de Defesa de Direitos da Criana (FNDC), constituda por prefeitos, autoridades municipais e estaduais e tcnicos do Estado, progressistas que defendiam a municipalizao da poltica infanto-juvenil, articulam-se nacionalmente. Os filantropos perdem terreno para os novos advogados das crianas: os ativistas dos direitos da criana e do adolescente.
Em maro de 1988 criado o Frum Nacional Permanente de Entidades

No Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, o Frum DCA. O Frum se torna um dos principais interlocutores da sociedade civil junto ao Congresso Nacional para o lobby da incluso dos direitos de crianas e adolescentes na Constituinte, ps-regime militar.
Entra em vigor a Constituio de 1988, que contm dois artigos (227 e

228) que tratam especificamente dos direitos da criana e do adolescente.
A experincia dos fruns de defesa dos direitos se dissemina por

vrios estados e municpios, organizando os esforos de incluso dos direitos de crianas e adolescentes nas constituies de dezenas de estados e nas leis orgnicas de centenas de municpios.
O Frum DCA elabora, com a colaborao de um amplo movimento

de defesa da criana, o anteprojeto de lei do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e articula o bem-sucedido lobby pela sua aprovao. Aps amplo movimento de luta, em 13 de julho de 1990, o ECA sancionado pelo presidente da Repblica.
A constituio do Frum DCA e a instituio do paradigma dos direitos da criana servem de estmulo criao de novas entidades de defesa dos direitos, bem como da articulao de redes de organizaes por tipo de atividade desenvolvida. o caso dos ncleos de estudos, da ao das universidades e dos Centros de Defesa Jurdico-Social (o primeiro a se constituir foi o Centro de Defesa do Menor, de Belm, em 1985). O esforo para articular as lutas nacionais s internacionais ganha, durante essa dcada, um instrumento importante: a Defesa da Criana Internacional (DCI), seo Brasil. Sua criao se deu em junho de 1989, em Braslia.
Ainda no final de 1980 e incio dos anos 1990, outros atores tambm passam a compor o amplo movimento de defesa dos direitos da criana e do adolescente: as fundaes vinculadas a empresrios que, diferenciando-se do antigo perfil caritativo e filantrpico, so orientadas pelo paradigma dos direitos da criana e do adolescente, como a Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana e do Adolescente, criada em 1989; as organizaes no governamentais, como a Agncia de Notcias
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dos Direitos da Infncia (Andi), criada em 1992. A Andi se destaca na educao social de jornalistas e da mdia em geral, em favor dos direitos da criana e do adolescente.
Dcada de 1990 A construo de novas institucionalidades e o redesenho de polticas sociais para a infncia e adolescncia Evidenciam-se a construo das novas formas de institucionalidade
estabelecidas pelo ECA (a exemplo dos conselhos dos direitos e tutelares) e o redesenho das polticas sociais para crianas e adolescentes no pas. O objetivo das intervenes, nesse momento, j no era mais alternar as polticas de cunho paternalista e repressivo do Estado, mas transformlas em polticas pblicas de construo da cidadania de crianas e adolescentes.
A implementao do ECA, sobretudo no que tange constituio

dos conselhos dos direitos e conselhos tutelares, concentra os esforos no conjunto de movimentos de defesa dos direitos da criana e do adolescente. O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) criado no dia 12 de outubro de 1991, pela Lei Federal n. 8.242, e instalado no dia 16 de dezembro de 1992, com a posse dos conselheiros.
A Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) extinta e

cria-se o Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia (Cbia), na perspectiva de desmontar o antigo Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor e de substituir a Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor (PNBEM) por uma poltica traada de acordo com as diretrizes do ECA.
Em 1995, o Cbia e a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) so extintos. Esses rgos foram durante muitos anos os principais executores de polticas para a infncia pobre no pas.
Por volta da metade da dcada de 1990 observa-se uma tendncia de

especializao ou de concentrao dos esforos coletivos realizados em mbito nacional em algumas formas especficas de violao dos direitos da criana: o trabalho infantil, a explorao sexual infanto-juvenil e o adolescente em conflito com a lei. Concomitantemente, o chamado protagonismo infanto-juvenil entra para agenda do movimento de defesa dos direitos da criana e do adolescente.
Nessa dcada verificou-se uma grande mudana de significado do

trabalho infantil no Brasil. Ele passou de virtude a violao de direitos. Em 1992, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) cria, no Brasil, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). Nessa mesma poca, o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef)
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tambm cria um programa com a mesma finalidade. De 1991 a 1994 houve uma multiplicao de campanhas denunciando o trabalho infantil, desenvolvidas principalmente pelas centrais sindicais e pelos conselhos dos direitos. Em 1995 criada uma nova articulao entre organizaes governamentais, no governamentais e internacionais para combater o problema o Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil (FNPETI).
Em 1996 criou-se o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil.

O componente-chave do programa era a Bolsa Criana Cidad, baseada no benefcio Bolsa Escola, implantado em 1995. Originalmente desenhado como um mecanismo de correo da evaso escolar, mais tarde a concesso desse benefcio passa a ser associada eliminao do trabalho infantil.
tambm na dcada de 1990 que as aes de enfrentamento da

explorao sexual ganham espao na mdia e na agenda de organizaes governamentais e no governamentais. A criao da CPI sobre a Prostituio Infantil, em abril de 1993, destinada a apurar responsabilidades pela explorao e prostituio infanto-juvenil, foi um dos pontos marcantes para este agendamento social. Em 1995 foi organizada no estado da Bahia uma campanha com artistas, buscando conscientizar a populao sobre a necessidade de se posicionar contra a explorao sexual. Em 1995 o governo federal, por meio da Secretaria de Justia e Cidadania do Ministrio da Justia, juntamente com outros rgos governamentais e com organizaes da sociedade civil, abraa a campanha baiana. O presidente da Repblica, em outubro do mesmo ano, lana a Campanha de Combate Explorao Sexual Infanto-Juvenil, com a presena do Centro de Defesa da Criana e do Adolescente Yves de Roussan (Cedeca-BA), Unicef, Polcia Militar e artistas envolvidos, tendo como lema Explorao Sexual Infanto-Juvenil: no d pra engolir.
O Brasil sedia, em abril de 1996, o Seminrio sobre a Explorao

Sexual de Crianas e Adolescentes nas Amricas. O evento foi uma etapa preparatria para o Congresso Mundial contra a Explorao Sexual, realizado na Sucia, em agosto de 1996.
Em junho de 2000 o governo federal, organizaes no governamentais e organismos internacionais elaboraram o Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil (PNEVSIJ), com o firme propsito de conhecer os esforos nacionais e articular as aes de interveno nas ocorrncias de violncia sexual contra crianas e adolescentes. O evento aconteceu em Natal e reuniu mais de cem organizaes governamentais e no governamentais. Esse plano foi aprovado pelo Conanda em julho do mesmo ano e passou a integrar o conjunto de diretrizes bsicas para formulao de polticas pblicas para crianas e
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adolescentes. O governo federal cria o Programa de Combate ao Abuso e a Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes (o Programa Sentinela), atribuindo a responsabilidade de sua execuo ao Ministrio de Assistncia e Previdncia Social.
aprovada pelo Congresso Nacional a Lei n. 9970/2000, que institui

o dia 18 de maio como o dia nacional de luta pelo fim da violncia sexual contra crianas e adolescentes.
Sculo XXI Da virada do sculo dcada de 2010: aperfeioamento e institucionalidade do ECA

Estabelecida a Poltica Nacional de Reduo da Morbimortalidade
por Acidentes e Violncias, do Ministrio da Sade (Portaria MS/GM n. 737 de 16/5/2001), que define a criana que sofre violncia intra e extra-familiar como alvo da atuao do setor para a promoo da sade, preveno, atendimento e reabilitao de vtimas. O atendimento em rede intersetorial colocado como condio essencial.
O fortalecimento dos conselhos dos direitos e tutelares transforma-se

em poltica pblica nacional, com a criao do Programa Pr-Conselho Brasil, em 2004, na Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente (SPDCA), da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Nos anos iniciais da primeira dcada do sculo XXI, um movimento

parlamentar e de opinio pblica pela reduo da maioridade penal desafia os ativistas que advogam pela no alterao do ECA. Setores mais progressistas questionam a precariedade da implementao das medidas socioeducativas para adolescentes em conflito com a lei.
Em 2005, depois de praticamente quatro anos de debates, aprovado

pelo Conanda o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), um guia para a implementao das medidas socioeducativas que estabelece as competncias das unidades federadas na execuo das medidas, reafirmando o princpio da municipalizao das medidas em meio aberto.
Em 2006 o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e o Conselho Nacional de Assistncia Social aprovam o Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa dos Direitos de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria.
Em julho de 2007 o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do

Adolescente entrega Presidncia da Cmara de Deputados o Projeto n. 1.627/2007 que normatiza a aplicao das medidas socioeducativas.
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Inicia-se, na segunda metade da dcada, o processo de reviso dos

planos Nacional de Direitos Humanos, de Erradicao do Trabalho Infantil e de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil.
O Brasil sedia o III Congresso Mundial de Enfrentamento da Explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes, em novembro de 2008, no Rio de Janeiro. Para alm do avano representado pelo ECA em relao ao efetivo cumprimento dos direitos de crianas e adolescentes brasileiros, novos desafios se colocam para o sculo XXI, a fim de que os princpios elencados no Estatuto sejam continuamente aperfeioados, vislumbrado a melhoria da qualidade de vida de toda a populao infanto-juvenil.
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2. Conselhos dos direitos da criana e do adolescente
Benedito Rodrigues dos Santos, Cludio Augusto Vieira da Silva, Maria Ceclia de Souza Minayo, Abigail Silvestre Torres, Helena Oliveira da Silva, Suely Ferreira Deslandes, Mariana Barcinski
Neste captulo desejamos que voc, conselheiro ou conselheira, leia e reflita sobre a situao dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente em seu municpio e estado. Para tanto, comeamos apresentando um caso especfico sobre evaso escolar, ocorrido no municpio imaginrio de Santana do Graja. O caso, baseado em fatos reais, ser retomado ao longo das discusses aqui realizadas e dever servir para provocar a reflexo sobre o exerccio de suas atividades como conselheiro(a). Desejamos que voc articule os conhecimentos adquiridos ao longo deste captulo realidade de Santana do Graja e a sua prpria experincia, em seu estado e municpio. Acreditamos que a metodologia do estudo de caso tornar mais fcil a apreenso de conhecimentos tericos que podero auxili-lo no seu dia-a-dia como conselheiro. Destacaremos ao longo do captulo quatro principais aes realizadas pelos conselhos dos direitos para discuti-las em maior profundidade: elaborao do planejamento das aes do conselho; realizao do diagnstico situacional da localidade em que se situa o conselho; formulao da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente; e monitoramento e avaliao dos programas e das aes desenvolvidas na poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente. Embora utilizando a metodologia de estudo de caso, muitas vezes o contedo aqui apresentado se refere, de uma maneira geral, a todos os conselhos dos direitos do Brasil. Sabemos, no entanto, que existem
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diferenas entre os conselhos de um mesmo estado ou regio; h, tambm, singularidades em relao atuao dos conselhos em virtude do tamanho de cada municpio (do nmero de crianas e adolescentes, da extenso da rede de atendimento etc.) e das condies de vida em cada localidade. Gostaramos que voc pudesse trazer, para as reflexes propostas neste captulo, a complexidade da dinmica de trabalho no conselho do seu municpio.
Caso Evaso escolar em Santana do Graja

Santana do Graja possui 13.028 habitantes, dos quais 82% residem na rea rural. As principais atividades econmicas so a agricultura e o comrcio local; mais de 40% da renda do municpio advm das transferncias governamentais. A populao bastante empobrecida; a renda mdia per capita de R$ 30,43. Os indicadores de educao tambm so muito preocupantes: 57% da populao com mais de 15 anos analfabeta, faixa que amplia para 64% quando consideramos as pessoas com mais de 25 anos. O conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente, criado em 2000, rene-se mensalmente. Em sua composio, conta com dez representantes, dos quais cinco representam a sociedade civil e cinco o Poder Pblico Municipal. A cidade possui ainda um conselho tutelar, criado em 2002.
A mobilizao
A rdio difusora de Santana do Graja anuncia insistentemente o encontro que ocorrer no prximo domingo com a participao de Maria Luiza Barretos, Ccero Jos (o Zeca da Feira) e Jos Augusto de Souza, candidatos Prefeitura da cidade, e dos conselhos municipais de polticas sociais e do conselho tutelar. Estamos na ltima semana de outubro de 2004 e os conselhos dos direitos e tutelar, instituies promotoras do evento, esto em polvorosa com os preparativos. A preocupao dos conselheiros comeou h dois anos. O menino Andr, ento matriculado no ensino fundamental, comeou a perder a viso. Em sua famlia esta tem sido uma preocupao de algumas geraes; alguns membros da famlia tm neuropatia ptica hereditria de Leber.
Neuropatia ptica hereditria de Leber uma doena rara do nervo ptico que provoca cegueira. Devese a um defeito gentico transmitido da me para os filhos. Os homens so mais atingidos pela doena, que costuma se desenvolver entre os 15 e 35 anos. Os principais sintomas so a perda repentina de viso em um olho, com dificuldade para perceber as cores e alterao de campo visual. A doena atinge o segundo olho num espao de semanas ou meses.
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Conselhos dos direitos da criana e do adolescente
Maria Auxiliadora, me de Andr, rapidamente procurou os mdicos que tinham atendido aos seus familiares que sofriam da mesma doena e se tornaram cegos. Ao mesmo tempo, preocupada com o futuro de Andr, procurou o conselho tutelar, ao perceber que a escola no estava preparada para atender seu filho, chegando inclusive a propor que ele estudasse em casa. A me, no entanto, sentiu que o filho, que gostava tanto de estudar, perderia o convvio com outras crianas e ficaria na dependncia do envio de material e acompanhamento pedaggico. Com o avano da doena, Andr passou a precisar de material especial: a letra tinha que ser ampliada em quatro vezes para que ele pudesse enxergar. A Prefeitura alegava que no tinha recursos para produzir apostilas especiais. A atuao do conselho tutelar e a luta de dona Maria, nesse caso, duraram um perodo muito longo. Aps vrias reunies, o problema do Andr s foi solucionado quando a dra. Ana Lcia, promotora de justia, redigiu um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), obrigando o municpio, por meio da Secretaria de Educao, a disponibilizar apostilas especiais para o menino, alm de mant-lo na turma regular de ensino. O material s ficou pronto em outubro, depois de sete meses de espera. O caso do Andr e as vrias reunies realizadas na tentativa de solucion-lo levaram o conselho tutelar a organizar todas as denncias de crianas e adolescentes fora da escola. A partir desse caso, a discusso se ampliou para o problema da evaso escolar, muito comum no municpio. Os agentes de sade foram grandes aliados do conselho tutelar nessa tarefa, uma vez que contriburam para a realizao do mapeamento e da caracterizao dos casos de evaso escolar. Assim, foi possvel perceber que havia diferentes motivos e situaes impedindo as crianas de freqentarem a escola. Tais situaes precisariam ser apreciadas e analisadas com ateno pelos conselheiros tutelares e dos direitos. Nas reunies com o conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente decidiu-se que o mapeamento dos casos de evaso escolar seria apresentado aos candidatos prefeitura, como forma de pressionar publicamente os polticos e gestores do municpio para que a situao fosse resolvida.
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O conselho municipal dos direitos conseguiu, ento, uma agenda com os assessores de campanha dos candidatos. Nessa reunio, ficaram acertadas as regras do encontro entre conselheiros e candidatos, dentre elas, a de que os ltimos deveriam se comprometer publicamente com uma plataforma de aes prioritrias com base nas demandas colocadas pelos conselheiros. Segundo Ana Amlia, presidente do conselho municipal dos direitos, aps to longo e exaustivo levantamento de informaes, o trabalho realizado no poderia ser perdido. Portanto, era fundamental garantir o compromisso pblico dos candidatos com o problema da evaso escolar e assegurar que a promessa fosse cumprida. Pelo mapeamento realizado pelo conselho dos direitos, as principais causas da evaso escolar na cidade so: a necessidade de complementao da renda familiar, uma vez que vrias crianas deixam de ir escola para ajudar suas famlias na atividade agrcola; a repetncia escolar e a distncia da moradia das crianas da rea rural em relao s unidades de ensino. Dentre os casos de repetncia, h situaes como a do Andr, ou a da Luciana, que tem paralisia cerebral e no assiste s aulas como as outras crianas da cidade. No entanto, a maior parte dos casos de crianas que trabalham com suas famlias na lavoura, na feira, na rodoviria ou na beira da estrada. Um grupo bastante animado para o encontro com os candidatos o grmio estudantil da escola do Andr; o jornal Fala a, produzido pelo grupo, procura estimular a participao de crianas e adolescentes de toda a cidade no evento. Algum tempo depois, foi realizada uma reunio extraordinria do conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente para avaliao do encontro com os candidatos. A reunio estava bem agitada e todas as pessoas queriam, ao mesmo tempo, trazer suas impresses. Ao trmino, chegou-se concluso de que o evento havia sido um sucesso em termos da participao: todos os candidatos compareceram, o auditrio estava lotado, havia vrios candidatos a vereador presentes e a promotora de justia permaneceu durante todo o tempo.
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Figura 1 Reunio do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e dos Adolescentes de Santana do Graja
Outro aspecto relevante foi a riqueza das discusses. Todos ficaram satisfeitos com a oportunidade de divulgar o levantamento realizado e de trazer o problema da evaso escolar para o debate durante o processo da eleio. Infelizmente, percebeu-se que os candidatos no estavam a par da situao vivida por parte significativa das crianas da cidade, tampouco estavam sensibilizados da importncia de reverter a situao e alterar os indicadores da educao. Por isso, os conselheiros avaliaram que essa foi uma estratgia importante, visto que, durante a campanha, o acesso aos candidatos mais fcil e eles costumam estar mais propensos a assumirem compromissos com a rea social. Para assegurar que a promessa no ficaria somente no discurso, todos os candidatos assinaram o compromisso Criana na Escola, elaborado pelo conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente, e que seria publicado na edio semanal do Gazeta do Graja. Enfim, a primeira etapa foi cumprida.
As solues
Em janeiro de 2005, nos primeiros dias do mandato da prefeita eleita, Maria Luiza, realizou-se, por solicitao do conselho municipal, uma reunio com o novo secretrio de educao, prof. Joo Silvrio. O objetivo era discutir o plano de ao para combater a evaso escolar, agora tema prioritrio a ser enfrentado pelo municpio. Nessa reunio definiu-se um
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cronograma de trabalho para que o conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente, o conselho de educao e de assistncia social acompanhassem e discutissem a elaborao do plano de ao. Alm disso, instituiu-se uma cmara intersetorial, envolvendo representantes dos conselhos envolvidos e das secretarias municipais para discutir e avaliar o andamento do trabalho. O passo seguinte foi a implementao do plano de ao, que consistia em algumas etapas principais: 1. Encontros entre as Secretarias de Educao, Assistncia Social e Sade, com os seguintes objetivos: a) analisar os dados levantados sobre a evaso; b) aprofundar os dados com base em estudo social elaborado pela Secretaria de Assistncia Social e no diagnstico de sade, trazido pelo Programa de Sade da Famlia; c) definir os procedimentos a serem adotados pelas demais secretarias, em conformidade com a situao observada; d) divulgar o projeto poltico-pedaggico elaborado pela Secretaria de Educao, com os conselhos de gesto escolar. 2. Implantao do processo de revitalizao da rede municipal de ensino, que inclua: a) ampliao da frota de transporte escolar rural; b) reforma das unidades de ensino; c) realizao de concurso para contratao de professores; d) reelaborao do cardpio da merenda escolar, entre outras medidas. Esse conjunto de iniciativas foi denominado Nenhum a menos: programa municipal de combate evaso escolar de Santana do Graja. Um grupo de profissionais da educao foi nomeado gestor do programa de combate evaso escolar; esses profissionais foram os principais responsveis pela orientao de diretores e professores da rede de ensino quanto importncia das medidas a serem adotadas. Os gestores realizaram visitas s escolas, reunies com professores, visitas s residncias de alunos com nmero elevado de faltas, divulgao, na mdia, dos trabalhos de combate evaso escolar e contato permanente com o Poder Judicirio (Vara da Infncia e da Juventude) e com o conselho tutelar. Alm disso, os gestores definiram estratgias para combater a evaso escolar especficas para cada escola. Assim, o Nenhum a menos foi estruturado com base em duas frentes de ao: uma externa e outra interna. A externa constituiu-se na
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divulgao do programa e na sensibilizao da sociedade com relao ao problema da evaso escolar. A interna, por sua vez, foi subdividida em outras duas frentes: uma de contato direto com o aluno evadido ou em processo de evaso, que envolvia desde a conversa com o prprio aluno em sua escola at o encaminhamento de determinados casos para o Conselho Tutelar e para a Vara da Infncia e Juventude; a outra frente compreendia a reestruturao do currculo e do contedo das disciplinas escolares, alm da capacitao de professores para lidar, em sala de aula, com crianas e adolescentes com deficincia. Ao longo da implementao do programa Nenhum a menos algumas medidas foram adotadas para adaptar a escola realidade das crianas e dos adolescentes, tais como: abertura de matrculas em qualquer poca do ano, adaptao do calendrio de aulas para atender aos adolescentes que trabalham na lavoura com suas famlias, cursos supletivos noturnos e ensino profissionalizante. Estabeleceu-se, ainda, um grupo de educadores especiais para apoio s crianas que apresentavam defasagem idade/srie e orientadores educacionais nas sries iniciais. Inserir as famlias em programas de transferncia de renda, como o Programa Bolsa Famlia, foi tambm uma medida necessria para combater a evaso, uma vez que muitas crianas precisavam sair da escola para trabalhar. O municpio passou a complementar o programa de transferncia de renda do Governo Federal, de modo a assegurar a permanncia das crianas na escola. A Secretaria Municipal de Educao tambm realizou investimento financeiro em material pedaggico, transporte e merenda. Ao final de dois anos de implantao do programa Nenhum a menos, Santana do Graja comemora a reduo da evaso escolar: D gosto ver o movimento da meninada indo pra escola, parece passarinho cantando de madrugada diz Carlos Miguel, o novo presidente do Conselho dos Direitos na cidade. Mas na escola, na terceira cadeira da fila prxima janela, que encontramos a pessoa mais feliz por estar naquele lugar. Andr sabe da importncia do empenho da sua me e de todos que se mobilizaram para assegurar os seus direitos: Eu j estava constrangido por frequentar as aulas. Tive vontade de desistir, mas era a minha luta. E a luta da minha me.
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O que so os conselhos dos direitos da criana e do adolescente e quais as suas atribuies

rgo colegiado composto por pessoas com distintas representaes e em que as decises so tomadas coletivamente. uma forma de gesto na qual a direo compartilhada por um conjunto de pessoas com igual autoridade, que, reunidas, decidem. Carter deliberativo porque toma decises aps discusso e exame da matria pelo colegiado.
Os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente, incorporados estrutura do Estado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (BRASIL, 1990), so rgos pblicos diferenciados pela sua natureza colegiada entre o governo e a comunidade. Os conselhos so rgos compostos paritariamente por organizaes governamentais e no governamentais, que possuem o papel de controlar as aes da poltica de atendimento em todos os nveis. Suas decises tm carter deliberativo. Segundo o Conanda,
Os Conselhos dos Direitos de Crianas e Adolescentes so rgos responsveis pela elaborao das diretrizes da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, bem como pelo acompanhamento, controle e avaliao dos programas e aes desenvolvidas (CONANDA, 2007).
Antes de iniciarmos a discusso deste tpico, convidamos voc a refletir sobre o papel dos conselhos com base em suas prprias vivncias.
Para pensar Reflita sobre a atuao do conselho dos direitos da criana e do adolescente do qual voc participa, luz da definio do Conanda. Que aes j foram implementadas no que se refere elaborao das diretrizes para o atendimento de crianas e adolescentes; ao acompanhamento, controle e avaliao das atividades realizadas? Que dificuldades o conselho enfrenta no cumprimento das suas funes?
A constituio jurdica dos conselhos dos direitos est no Livro II Parte Especial, na seo intitulada Da Poltica de Atendimento , na qual o ECA estabelece as disposies gerais, as diretrizes e as linhas de ao da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente. Embora o ECA tenha determinado a existncia dos conselhos dos direitos em nveis federal, estadual e municipal, esta Lei Federal estabelece apenas princpios gerais para a sua criao e funcionamento, delegando a sua criao, de fato, s leis especficas das trs esferas de governo.
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A criao dos conselhos obedeceu lgica do princpio federativo que regeu a elaborao da Constituio Federal de 1988: a descentralizao poltico-administrativa do governo federal para os municpios (municipalizao), assunto que discutiremos mais adiante, e a participao popular na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis (BRASIL, 1988, art. 204). O princpio da participao concretiza uma viso de Estado ampliado, composto pela sociedade poltica (os governantes) e pela sociedade civil organizada. Com base nesse princpio, os governantes passam a compartilhar com a comunidade uma tarefa que antes era exclusivamente deles: a deciso sobre as polticas para infncia e adolescncia e o seu financiamento. O princpio da paridade visa estabelecer uma composio igualitria entre governo e sociedade civil, estabelecendo que ambos possuem poderes iguais nos processos decisrios de formulao da poltica de promoo, proteo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente. Por fim, o princpio do controle social assegura a participao da sociedade no controle das aes dos governos e do aparelho de Estado, visando garantir o cumprimento das leis e a transparncia dos atos administrativos (particularmente dos gastos oramentrios). Desse modo, a sociedade e, em particular, as organizaes voltadas aos interesses das crianas e dos adolescentes assumem o papel de agentes fiscalizadores do cumprimento dos direitos assegurados nas leis e nas polticas para a infncia e a adolescncia. A inobservncia de qualquer um dos princpios descritos participao, paridade e controle gera a impossibilidade de ao do conselho, o desconforto dos seus membros pelo sentimento de inoperncia e o descrdito do rgo.
Para pensar Na sua localidade o conselho dos direitos opera segundo os princpios de participao, paridade e controle? Que tipo de dificuldade tem enfrentado para atuar segundo esses princpios?
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O papel dos conselhos dos direitos vem sendo ampliado para alm daquele estabelecido pelo ECA. As leis de criao e seus regimentos internos terminaram por delegar-lhes outras atribuies, que podem ser assim resumidas:
acompanhar e participar do processo de elaborao da legislao

municipal, estadual e nacional relacionada infncia e adolescncia;
deliberar sobre a poltica dos direitos da criana e do adolescente,

incluindo o estabelecimento de prioridades, a aprovao de planos especficos e a influncia no reordenamento institucional necessrio consecuo dessa poltica;
incidir sobre o financiamento das polticas sociais pblicas, visando

garantir o princpio da prioridade absoluta para crianas e adolescentes, incluindo a defesa dos seus interesses na elaborao e na aprovao do oramento pblico, bem como na gesto dos fundos dos direitos da criana e do adolescente;
registrar os programas governamentais e no governamentais da poltica de promoo, proteo, defesa e atendimento aos direitos da criana;
acompanhar e avaliar as aes governamentais e no governamentais destinadas ao atendimento dos direitos da criana e do adolescente, cobrando mudanas que deixaram de ser executadas;
promover, de forma contnua, atividades de divulgao do ECA; mobilizar a opinio pblica para a indispensvel participao dos
diversos segmentos da sociedade (BRASIL, 1990, inciso VI, art. 88).
Voc sabia que
no ano de 2005 existiam Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA) em 92% dos municpios brasileiros (5.103 CMDCA)? Embora esse dado indique um avano importante na implantao de conselhos municipais desde a promulgao do ECA, em 1990, a distribuio dos municpios nos quais eles no foram ainda criados desigual: em 2005 as regies Sudeste e Sul no apresentavam conselhos em 4% dos seus municpios, percentual que se eleva sucessivamente nas regies Nordeste (12%), Norte (13%) e Centro-Oeste (16%). Em 2005, havia 461 municpios brasileiros sem conselho municipal dos direitos (CEATS; FIA, 2007). a maioria dos conselhos (57,6%) est em municpios de pequeno porte, com menos de 6 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos? 32,5% dos conselhos esto localizados em municpios de mdio porte, com 6.001 a 20 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos?
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apenas 9,8% dos conselhos se situam em municpios de grande porte, com mais de 20 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos? (CEATS; FIA, 2007) os Conselhos Estaduais dos Direitos da Criana e do Adolescente esto implantados em todos os 26 estados brasileiros? (CEATS; FIA, 2007) o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), constitudo em 1991, comeou a funcionar no incio de 1993, e encontra-se vinculado Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica?
Alm das atribuies descritas, outro papel foi atribudo aos conselhos dos direitos, em funo da sua prtica cotidiana: o de coordenar o processo de escolha dos conselheiros tutelares e apoiar o funcionamento dos conselhos. Embora se constitua um importante papel, tem sido usualmente mal interpretado, uma vez que sugere a subordinao do conselho tutelar ao conselho dos direitos. Muito esforo tem sido feito para assegurar que os conselhos dos direitos e tutelares sejam rgos distintos e autnomos entre si e em relao a outros rgos do Estado brasileiro, sejam eles do Legislativo, do Executivo ou do Judicirio. Para cumprir o seu papel na formulao das polticas de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, os conselhos dos direitos tiveram e ainda tm que definir a sua especificidade em relao s competncias do Poder Legislativo e, particularmente, do Executivo. Em relao ao carter normativo do Poder Executivo, a definio das competncias so supostamente concorrentes e as decises dos conselhos deliberativos devem ser acatadas pelas autoridades mximas do Executivo. Contudo, a questo acerca da existncia ou no de uma hierarquia superior das deliberaes dos conselhos dos direitos sobre os atos normativos do chefe do Executivo tema algumas vezes debatido, particularmente mediante um conflito constituinte. O que parece certo, firmado na jurisprudncia, que a deciso dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente possui natureza vinculativa, ou seja, a sua deciso em relao aos direitos de crianas e adolescentes deve ser adotada por todos os outros segmentos (governo, outros conselhos e sociedade civil).
Os conselhos tm papel normativo, porm suas normas no podem substituir ou contradizer as normas criadas pelo Legislativo. Seu poder normativo tem carter suplementar ou complementar, tendo em vista que as polticas estabelecidas pelos conselhos devem se basear em preceitos legais.
Jurisprudncia refere-se s decises de um tribunal em matria de direito.
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Concebidos na forma de rede, em oposio ao antigo sistema do bem-estar do menor, e seguindo a lgica do novo pacto federativo na formulao e no controle das polticas, os conselhos nacional, estaduais e municipais guardam entre si relaes de autonomia, concorrncia e complementaridade no exerccio de suas funes. Compreender o papel dos conselhos municipais dos direitos na formulao e no controle da poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente significa compreender a relao que eles estabelecem com os conselhos congneres. Desse modo, a definio das competncias entre os trs nveis de conselhos similar quela estabelecida em relao s trs unidades federadas: cada nvel de conselho formula e controla as polticas no seu mbito da esfera federada. Assim, o conselho nacional formula as diretrizes para a poltica nacional de atendimento aos direitos da criana e do adolescente e controla as aes em seu mbito da esfera federal; o conselho estadual formula as diretrizes para a poltica estadual em carter suplementar ao federal e o conselho municipal formula, suplementar e concorrentemente, as diretrizes para a poltica municipal. Embora a autonomia poltico-administrativa do municpio tenha sido ampliada pela Constituio Federal de 1988, ainda existe uma hierarquia descendente de competncias entre os nveis federal, estadual e municipal que limita a autonomia real dos municpios.
Figura 2 Os trs nveis de conselhos dos direitos da criana e do adolescente
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O papel dessa rede de conselhos dos direitos da criana e do adolescente s pode ser compreendido em relao ao conjunto de conselhos de diferentes matizes (de polticas setoriais ou conselhos temticos) nos trs nveis da unidade federada. O Conanda, por exemplo, no exerccio de sua competncia deve levar em considerao outros conselhos dos direitos (tais como os de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana e de Combate Desigualdade Racial), outros conselhos de polticas para segmentos etrios (como o da Juventude e do Idoso) e demais segmentos da populao (como o de mulheres e ndios) e os conselhos de polticas setoriais, tais como os da sade, educao, assistncia social, emprego e renda. Alm desses, que so do mbito das relaes do Conanda, existem cerca de outros 110 conselhos no mbito do governo federal, como os do meio ambiente e desenvolvimento econmico. Embora o papel dos conselhos dos direitos em relao aos conselhos setoriais e temticos ainda esteja em processo de definio, o relacionamento entre eles deve ser regido pelo princpio do respeito mtuo e da complementaridade de aes.
Como se estruturam os conselhos dos direitos da criana e do adolescente

A organizao interna dos conselhos est estabelecida no regimento interno, no qual se regulam todos os procedimentos que devem ser observados pelos membros do colegiado e demais participantes que atuam no rgo como funcionrios pblicos. Esses procedimentos referem-se, por exemplo, periodicidade das reunies, s formas de deliberao, composio das comisses, organizao das pautas e s formas de participao popular.
Para pensar Na poca da sua criao, como foi estruturado o conselho em que voc atua? Atualmente permanece a mesma estrutura ou ele tem uma nova forma de organizao? Quais os avanos e as limitaes que apresenta, hoje, para a atuao dos conselheiros e o atendimento das necessidades do municpio?
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O regimento estabelece como o conselho vai se organizar para executar a sua misso. Outros itens que podem constar do regimento interno so:
assemblias gerais (convocao, funcionamento); assemblias extraordinrias (convocao, funcionamento); presidncia (presidente e vice) forma de escolha, funes e rodzio
nas funes;
organizao da pauta; qurum mnimo para deliberaes; qurum qualificado alterao do regimento interno, utilizao dos
Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente;
afastamento e substituio de conselheiros(as); criao e organizao das comisses (permanentes, temporrias); participao de conselheiros(as) titulares e suplentes; formato das votaes; publicao das deliberaes e decises; formas de participao popular.
Voc sabia que
a dedicao dos conselheiros s atividades do CMDCA em todo o Brasil
baixa? 69% deles dedicam at 5 horas por ms e 24% tm dedicao de 6 a 20 horas. Em muitos conselhos, as reunies ocorrem apenas uma vez por ms;
60% dos conselheiros, no pas, so funcionrios, empregados ou prestadores
de servio em rgos pblicos e 18% so colaboradores em organizaes no governamentais de defesa dos diretos ou de atendimento de crianas e adolescentes?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.
Para pensar Como a composio do CMDCA em sua localidade? H paridade entre os representantes dos setores pblicos e dos rgos no governamentais? Como os representantes desses dois setores atuam e interagem na defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes?
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O trabalho dos conselheiros costuma se estruturar em comisses temticas paritrias (CONANDA, 2007). As divises temticas das comisses se baseiam nas atribuies do conselho, previstas na lei municipal de sua criao, e no seu regimento interno. Esses documentos informam quantas comisses o conselho possui, em quantas um conselheiro pode atuar, o nmero de membros de cada comisso e o mandato dos conselheiros nas comisses. Em geral, as reunies das comisses acontecem com uma periodicidade quinzenal ou semanal. No caso do Conanda, elas so mensais. Caso os conselheiros sintam necessidade, podem convidar pessoas ou entidades especficas para as reunies das comisses, com o objetivo de esclarecer e facilitar a discusso sobre determinados assuntos. As comisses podem ser permanentes ou provisrias, dependendo da demanda do conselho. As comisses intersetoriais podem tambm ser criadas dentre os diversos conselhos que englobam as reas da poltica social para crianas e adolescentes, com o objetivo de elaborar, acompanhar e avaliar as polticas. As comisses permanentes tm o seu funcionamento continuado sobre temticas especficas, que necessitam de ateno constante. Podemos citar, como exemplo, as seguintes comisses:
Comisso de Poltica de Atendimento dos Direitos responsvel pelo

monitoramento da execuo da poltica da criana e do adolescente no municpio.
Comisso de Oramento e Fundo responsvel pelo monitoramento e

proposio sobre os recursos do oramento criana/adolescente e do Fundo.
Comisso de Garantia de Direitos e Apoio aos Conselhos responsvel pelo processo de criao dos conselhos tutelares.
Comisso de Registro, Inscrio e Reavaliao responsvel pelo

registro de programas governamentais e no governamentais de atendimento.
Comisso de Comunicao e Divulgao responsvel pela divulgao dos trabalhos dos conselhos dos direitos e tutelares. importante ressaltar que muitos municpios, especialmente os de pequeno porte, podem ter dificuldades para criar diversas comisses; nesses casos a lacuna suprida, na prtica, pelo empenho e esforo dos conselheiros.
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Para pensar O seu conselho se organiza em comisses? Nos conselhos que possuem comisses, como voc avalia o trabalho delas? Quando elas funcionam bem, a que voc atribui essa atuao? E nas que funcionam mal, o que explica esse fato?
Um aspecto que d suporte para a boa estruturao e desempenho das atribuies dos conselhos o de possuir uma secretaria-executiva tcnica e politicamente competente. Os conselhos dos direitos so rgos colegiados formados por pessoas com muitas outras atribuies em suas instituies, com tempo limitado para o exerccio do papel de conselheiro. Por essa razo, precisam do apoio de uma secretaria-executiva, constituda de uma boa equipe para auxiliar nos trabalhos, chamada, por alguns, de equipe tcnica.
Para pensar importante definir o perfil da pessoa que se quer como secretrioexecutivo. Em alguns conselhos, o secretrio-executivo possui papis meramente administrativos; em outros, tambm lhe so delegadas funes de representao poltica do conselho. Recentemente, observa-se uma tendncia de se qualificar politicamente a funo de secretrio- executivo com a incorporao de ex-conselheiros para assumir esse papel. Como voc avalia essas duas possibilidades de ao do secretrio-executivo? Que conseqncias elas podem trazer para o cotidiano dos conselhos?
Como exemplo do trabalho tcnico necessrio para assessorar as tarefas especficas de conselheiros(as), podemos citar: preparao das pautas e organizao das reunies; elaborao das atas e das resolues; comunicao entre os conselheiros; manuteno do registro atualizado de entidades de atendimento; realizao de estudos que sirvam de subsdio para as deliberaes do conselho; assessoria na deliberao das polticas e no seu monitoramento e avaliao; e assessoria na elaborao do oramento para a criana e gesto dos fundos. Em muitos conselhos, as pessoas que executam o trabalho tcnico exercem, tambm, o papel de assessoria jurdica e parlamentar.
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Voc sabia que
no Brasil, a disponibilidade de apoio da equipe tcnica aos CMDCA relatada por 54% dos conselhos? Dentre esses profissionais, 91% so cedidos pelo Poder Pblico; 12% dos conselhos que dispem de apoio tcnico contam tambm com voluntrios?
Em municpios muito pequenos, a equipe tcnica que apia os conselhos costuma ser compartilhada com outros rgos do Poder Pblico. Nas capitais, municpios mdios, grandes e de regies metropolitanas, os estados e a esfera federal podem estabelecer uma equipe tcnica especfica para os conselhos. Mais importante do que definir se a equipe tcnica prpria do conselho ou compartilhada com outras instituies, garantir aos conselheiros(as), sempre que necessrio, o apoio da equipe para avaliar situaes de maior complexidade.
Para pensar Quais as maiores dificuldades que voc enfrenta no cotidiano do seu trabalho como conselheiro? Procure identificar os diferentes atores/dimenses envolvidos em suas dificuldades.
O controle, uma das funes dos conselhos dos direitos, se concretiza na medida em que a estrutura, a equipe tcnica e a organizao interna estiverem em condies de funcionamento.
Dificuldades que podem surgir no cotidiano de um conselho dos direitos
os seus representantes no conselho. Caso no o faa, dificultar o seu pleno funcionamento ao impedir a paridade na sua composio. Em caso de ausncia
Ausncia de representao pblica o Poder Executivo tem que nomear
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por falta de nomeao, os membros do conselho devem estabelecer contato direto e oficial junto ao rgo ao qual o conselho est vinculado (Secretaria ou Gabinete, por exemplo). Persistindo a ausncia de representao pblica, o fato deve ser comunicado ao Ministrio Pblico, que intimar o Poder Executivo para compor o rgo, imediatamente.
Faltas continuadas (e sem justificativas) do (a) conselheiro(a) tais ausncias devem ser alvo de sanes previstas no regimento interno.
um contador pblico para o Fundo da Criana e do Adolescente. Os fundos so pblicos, regidos como qualquer rubrica oramentria pblica e submetidos legislao prpria. Portanto, a nomeao obrigatria e somente o chefe do Executivo pode faz-lo. As organizaes da sociedade civil no devem suprir essa ausncia com a contratao de um profissional privado, visto que esse tipo de ao ilegal.
Ausncia de contador pblico o prefeito deve, obrigatoriamente, nomear
Precariedade de funcionamento o conselheiro tem que contar com uma estrutura fsica e pessoal (apoio de uma equipe tcnica) adequada para o cumprimento de suas atribuies especficas.
Figura 3 O conselho dos direitos
Um ltimo aspecto sobre a estrutura a ser lembrado refere-se s condies do espao fsico utilizado pelos conselhos dos direitos, como salas, equipamentos, mobilirio, telefone e acesso a diversos meios de comunicao (telefone, fax, internet, correios e outros).
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Sobre o espao fsico utilizado pelos conselhos, voc sabia que
mesmo sem um local exclusivo, 83% dos CMDCA do pas dispem de espao para atuar? A regio mais bem servida a Nordeste, seguida da Sudeste. Na regio Norte, 25% dos conselhos no dispem de espao prprio para suas atividades, configurando a maior parcela entre as regies; os espaos reservados aos CMDCA do pas so considerados como de boa
localizao (88%), bom tamanho para o funcionamento do conselho (58%), boa conservao (75%), e apenas 48% com boa privacidade para o trabalho? Portanto, a falta de privacidade e o tamanho inadequado so problemas que atingem o maior nmero de conselhos; de documentos (51%), mesas, cadeiras e material de consumo (60%), textos legais, tais como o ECA (20%), linha fixa de telefone (54%), computador (49%) e acesso internet (54%)? Nota-se, portanto, a falta de vrios equipamentos disponveis para apoio ao trabalho dos CMDCA.
muitos CMDCA no pas no dispem de armrio ou estante (47%), arquivo
Como planejar as aes do conselho dos direitos

Para que os conselhos dos direitos possam assumir suas atribuies de elaborar, monitorar e avaliar as polticas pblicas, influenciar na elaborao do oramento pblico, gerir o fundo dos direitos da criana e do adolescente, registrar as entidades, coordenar o processo de escolha dos conselheiros tutelares e realizar aes de educao em direitos humanos da criana e do adolescente, fundamental que os conselheiros saibam elaborar um plano de ao para estruturar o trabalho a ser desenvolvido. A construo de um plano de implementao de uma poltica um processo pragmtico, que, como um empreendimento social, visa solucionar problemas e atender ao interesse de pblicos diversos (ABEGO, 2007). Por causa da variedade de assuntos e pessoas que mobiliza e das decises que exige, seu sucesso est diretamente relacionado ao envolvimento dos potenciais parceiros e beneficirios no processo de planejamento, implantao, acompanhamento e avaliao.
Pragmtico o que est voltado para ao; suscetvel de aplicaes prticas.
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Como pr-requisitos para elaborao, um plano de ao participativo deve ter como base filosfica a construo de consensos e a prtica do dilogo; alm disso, precisa incorporar os atores envolvidos com o problema em foco. Freqentemente, possvel que determinados objetivos, metas ou aes propostas atinjam interesses distintos e at concorrentes. No entanto, nenhum dos potenciais parceiros deve ser descartado; todos precisam ser colocados em situao adequada para que possam expressar suas opinies com autenticidade e segurana. Quanto mais pessoas com objetivos comuns e opinies divergentes compuserem a criao de um plano, maior riqueza ir apresentar no que diz respeito realidade de um determinado local.
Um plano de ao participativo demanda um processo interativo, em que as pessoas realizam anlises conjuntas para obter o diagnstico da situao das crianas e adolescentes e as estratgias de ao. Um planejamento participativo no se restringe a dados econmicos e sociais do municpio, mas incorpora informaes de outras fontes, tais como a comunidade e os conselhos. Tem como vantagem incorporar confiabilidade aos dados obtidos e considerar a participao da comunidade na busca por solues prprias. Propicia o processo de aprendizado de uma metodologia interdisciplinar, uma vez que incorpora diferentes graus de conhecimento e mltiplas perspectivas. Por fim, um plano de ao participativo permite que os grupos assumam o controle sobre decises locais e que as pessoas adquiram interesse em manter as estruturas e prticas.
A efetividade da construo de um plano depende, tambm, da competncia tcnica de quem coordena o trabalho, da escolha dos mtodos e tcnicas participativas e da garantia do dilogo na tomada de decises. Para que as decises sejam coletivas, preciso que todos os participantes criem um conhecimento comum sobre o problema e as possveis solues, integrando, inclusive, o saber de especialistas. No caso de haver conflitos de interesses, necessria uma soluo participativa e no uma negao das dificuldades. Para garantir a participao, preciso que todos os envolvidos se tornem participantes-ativos (obviamente, cada um colaborando com sua parte especfica na construo do todo).
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Algumas dificuldades costumam surgir na construo de um plano de ao participativo, tais como o eficientismo dos tcnicos, o predomnio da cultura organizacional formal, a tendncia manipulao da comunidade, o apego ao pequeno poder, a subestimao dos leigos e, sobretudo, dos pobres (KLIKSBERG, 1999). Conhecer esses obstculos importante para que sejam reforadas aes que privilegiam o dilogo e a construo de consensos.
Para pensar Voc j realizou um plano de ao participativo? Reflita sobre as dificuldades freqentemente encontradas e as formas de super-las, com base na sua prpria experincia ou no relato de parceiros que tenham vivenciado processos semelhantes ao descrito neste tpico.
Os conflitos fazem parte das relaes sociais. Em geral, a existncia de conflitos um fator positivo, pois indica a existncia de opinies divergentes sobre as questes. Isso bom, uma vez que a unanimidade sugere falta de discusso e de problematizao das questes. Trabalhar com os conflitos, buscando consenso ou aceitao das divergncias, atuar democraticamente. Os conflitos se transformam em violncia quando, em vez de resolv-los ou administrlos, o gestor tenta acabar com eles, impondo sua prpria vontade e seus interesses.
Para alguns conselheiros, as diretrizes da poltica de atendimento, as estratgias para a sua implementao e o plano de ao conformam uma unidade de planejamento. No entanto, a elaborao das diretrizes da poltica pode anteceder a elaborao do plano. O Conanda, por exemplo, definiu primeiro um conjunto de diretrizes para a poltica de promoo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente para o perodo de 2002 a 2005; posteriormente, elaborou planos especficos tais como: Erradicao do Trabalho Infantil, Enfrentamento da Violncia Sexual, Sistema Nacional de Medidas Socioeducativas e Plano de Convivncia Familiar e Comunitria. No momento, o Conanda planeja consolidar as diretrizes da poltica e os vrios planos especficos em um nico plano decenal. O Conselho de Santana do Graja, por exemplo, estava em funcionamento h cerca de sete anos e, at o momento da interveno no caso do Andr, no tinha um planejamento de trabalho elaborado. Somente depois da interveno e da participao de alguns conselheiros em um curso de capacitao promovido pelo Conselho Estadual, tornou-se evidente a necessidade de planejar as aes. Mediante essa constatao, os conselheiros foram tomando conhecimento de alguns planos de trabalho, inclusive o do Conanda, que discutimos mais adiante, com maiores detalhes.
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Para pensar O seu conselho tem um plano de ao? Quais as dificuldades encontradas para a sua elaborao?
Um conselho que planeja, implementa o que foi proposto e monitora o desenvolvimento das aes planejadas tem muito mais chances de ser pr-ativo e assumir o papel de lder do processo de formulao das polticas de atendimento aos direitos da criana e do adolescente no municpio e no estado. A pesquisa Bons Conselhos do Centro de Empreendedorismo Social e Administrao em Terceiro Setor (CEATS; FIA, 2007) demonstrou que 78% dos conselhos municipais dos direitos que construram seus planejamentos conseguiram inserir suas propostas de polticas e programas de promoo e defesa dos direitos no Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG) do Poder Pblico Municipal. Na esfera estadual, o percentual de 74% dos conselhos.
voc sabia que
tematizados em forma de documento?
apenas 23% dos conselhos municipais dos direitos tm planos de ao sis16% dos conselhos tm planos de ao sem registro por escrito? 31% esto em fase de elaborao do plano e 30% dos conselhos municipais
e colegiados no realizaram nenhum tipo de plano de ao?

Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direito e 96% dos conselhos estaduais.
No planejar as aes a serem desenvolvidas significa deixar que o processo de formulao de polticas continue a ser realizado da forma tradicional, ou seja, as polticas so traadas apenas pelo(a) prefeito(a) ou governador(a) e, geralmente, com aes que respondem apenas s demandas imediatas. A ausncia de planejamento implica, na maioria das vezes, que o tempo dos conselheiros seja consumido pelas emergncias e pelos problemas cotidianos de violaes dos direitos das crianas e dos adolescentes.
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Tendo em vista a relevncia desse instrumento, como os conselheiros podem realizar um plano de ao? Existem vrios mtodos que podem ser utilizados, dependendo dos recursos humanos, materiais e financeiros disponveis no municpio ou no estado. As empresas, as organizaes estatais e no governamentais utilizam mtodos de planejamento similares, porm com objetivos distintos. Vamos tratar aqui do planejamento estratgico situacional, que vem se destacando no mbito das entidades sem fins lucrativos, que atuam em causas sociais. Trata-se do mtodo utilizado pelo Conanda (parcialmente apresentado no quadro a seguir) para planejar as suas aes no perodo de 2006 a 2008, definir os resultados e produtos almejados, os meios para obt-los, os profissionais/instituies responsveis pelo andamento das aes e o prazo estimado para sua finalizao.
Quadro 1 Plano de ao da comisso de polticas pblicas do Conanda
Resultado Poltica Nacional de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (DCA) elaborada Produto: Subsdios para elaborao de uma poltica nacional de atendimento da criana e do adolescente elaborado Operao Provocar a construo da poltica nacional tendo como instrumentos iniciais o Plano Presidente Amigo Atualizar o documento sobre diretrizes bsicas de ateno integral criana e ao adolescente Retomar as deliberaes da 6a Conferncia Monitoramento das aes do Sinase realizado Produto: Sistema de monitoramento do Sinase viabilizado pelo governo Garantir a realizao do seminrio de sensibilizao com Conselhos Estaduais e Conselhos das Capitais para construir o pacto de acompanhamento do Sinase Elaborar resoluo de criao e funcionamento das varas, delegacias especializadas e defensoria pblica Elaborar resolues em conjunto com os conselhos setoriais Responsvel1 Prazo Abril/07 Dezembro/08 Junho a Dezembro/07 Junho/07 Dezembro/07 Julho/07 a Outubro/07
Julho/07 a Maio/08 Abril/07 a Dezembro/07 Abril/07 a Dezembro/07 Abril/07 a Dezembro/07 Permanente
Articular com a SEDH o desenvolvimento de sistema de monitoramento e avaliao do Sinase Acompanhar o trmite do Projeto de Lei na Casa Civil/ Congresso (via comisso) Contribuir para a reduo de situao de discriminao por raa/etnia, gnero, orientao sexual Realizar campanhas, seminrios e atividades educativas e de conscientizao
1 Optamos por omitir, neste quadro, os nomes dos responsveis por cada operao. Como um modelo de planejamento, no entanto, fundamental que para cada operao haja um agente responsvel.
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Quadro 1 Plano de ao da comisso de polticas pblicas do Conanda (cont.)

Resultado Monitoramento do Plano de Convivncia Familiar Operao Revisitar o Plano de Convivncia Familiar e definir as aes prioritrias do Conanda Apreciao e aprovao dos parmetros de funcionamento dos abrigos Fortalecer os direitos das crianas indgenas, quilombolas, com deficincia e transtornos mentais Realizao da 1 oficina quilombola Apoiar curso de formao junto aos conselhos que atuam em regies com populao indgena Articular com o Ministrio da Educao (MEC) e SEDH a produo e divulgao de material educativo e explicativo com relao aos DCA com linguagem adequada (conforme etnia) Retomar a articulao com o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade) e o Conselho Nacional de Sade (CNS) Elaborar resoluo de defesa dos DCA indgenas Sistema de monitoramento de aes/ polticas destinadas criana e ao adolescente viabilizado pelo governo Produto: Estudo de viabilidade do sistema de monitoramento de aes/polticas destinadas criana e ao adolescente Obter informaes e se apoderar do sistema que esta sendo criado pela Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente (SPDCA) Dar seqncia proposta de observatrio apresentada pelo Unicef Apresentao pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (Ence), do IBGE, visando conhecer o sistema de acompanhamento em Direitos Humanos (DH), com nfase em criana e adolescente Retomar articulao com o Conselho Nacional de Educao (CNE/ MEC) (Cmaras Ensino Bsico e Superior) Revisar material educativo/recreativo para produo sobre ECA (gibi etc.) (Plano de comunicao do Conanda) Acompanhar a tramitao do Projeto de Lei Responsvel1 Prazo Abril/07 a Agosto/07 Abril/07 a Agosto/07 Maio/07 a Novembro/07 Permanente
Permanente
Junho/07 a Dezembro/08
Maio/08 Abril a Maio/07
Maio/07 a Dezembro/08 Julho/07
ECA como tema obrigatrio nos currculos escolares
Julho/07 a Dezembro/07 Maio/07 a Outubro/07 Dezembro/07
Fonte: Conanda (2007).
Dentre as vantagens desse mtodo est o fato de ele prever a ao dos autores em vrios cenrios possveis, e no apenas em um contexto em que o conselho o nico ator intervindo. Alm disso, permite aos conselheiros anteverem possveis reaes ou obstculos s aes planejadas
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e elaborar, quando necessrio, um plano de ao alternativo. Segundo Matos (1989), o planejamento estratgico situacional deve ser elaborado em quatro fases distintas e complementares:
momento explicativo quando se diagnosticam o funcionamento do conselho ou da poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente e os problemas na organizao; momento normativo quando se buscam solues para os problemas enfrentados e se definem as operaes a serem realizadas;
momento estratgico quando se prev o como fazer ou como implementar as solues encontradas. Normalmente inclui anlises de viabilidade em trs nveis: poltica, econmica e institucional-organizativa;
momento ttico-operacional quando se decide se o plano deve ser

de curto, mdio ou longo prazo e se constri o cronograma de execuo do trabalho. Decidir quem far a coordenao do planejamento fundamental. Dependendo da realidade do seu conselho, os conselheiros podem eleger um de seus membros, um grupo ou ainda uma comisso para coordenar o trabalho. importante que haja um mediador que entenda de planejamento. No caso do Conanda, a coordenao foi atribuda a um membro de cada uma das comisses existentes (polticas pblicas, oramento, finanas, capacitao e mobilizao de conselheiros) e a mediao foi realizada por um consultor especializado em planejamento.
Como conseguir uma pessoa para mediar o trabalho de planejamento? H vrias estratgias para se conseguir uma pessoa para mediar o trabalho de planejamento. Primeiro, voc pode averiguar se no seu municpio existem pessoas com formao nessa rea. Se essas pessoas no forem identificadas, o conselho pode viabilizar a realizao de um curso para todos os seus membros, ampliando, assim, o nmero de pessoas com domnio da temtica. Outra possibilidade o conselho viabilizar a participao de seus membros em cursos de planejamento em outros municpios do estado ou em outros estados. Alguns conselhos com condies econmicas mais favorveis podem contratar um especialista para mediar a ao de planejamento. Contudo, se o seu conselho no possui as condies ideais, planeje e lute para t-las num futuro prximo. Embora os especialistas possam ser de grande valia, lembre-se de que quem conhece a realidade e planeja, de fato, voc conselheiro(a).
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Para elaborar um plano de ao, o conselho deve responder s seguintes perguntas:
O que fazer? Como fazer? A quem dirigir a ao? Quando fazer e at quando? Quem responsvel por cada uma das aes?
Alm de ter respostas para essas perguntas, todo plano precisa de um cronograma de execuo, o que permite ao seu coordenador ou gestor trabalhar com metas plausveis e esperar determinados resultados. A seguir, apresentamos uma listagem de tpicos para um plano de ao.
As diferenas entre o conceito de diagnstico situacional e o de anlise situacional sero analisadas mais adiante.
Proposta de estrutura para um plano de ao
pontos, permitindo avaliao
Objetivos gerais e especficos da ao Definio de termos (conceitos) que norteiam a ao Diagnstico situacional apresentado de forma contextualizada Prioridades pactuadas coletivamente, que devem ser concentradas em alguns Metas a serem alcanadas e em que prazos Nomeao dos responsveis por cada tarefa a ser executada Prazos e limites para concluso das atividades Dificuldades, limites e obstculos previstos Fatores potencializadores e facilitadores Resultados esperados Previso de acompanhamento e avaliao interna (auto-avaliao) e externa Recursos oramentrios
(por meio de consultores)
Na elaborao do plano, necessrio, ainda, que o conselho defina os focos de atuao, ou seja, os problemas encontrados no municpio para os quais as aes devem ser direcionadas. Os passos seguintes devem indicar os caminhos necessrios para o cumprimento dos objetivos
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traados e descrever o que se espera alcanar com cada ao planejada. Buscar maneiras de monitorar as aes (estabelecendo mecanismos e indicadores de avaliao das aes previstas) e acompanhar os impactos ocorridos aps as implementaes so as etapas subseqentes. Para muitos conselheiros(as), o tempo de durao do plano de trabalho deve ser orientado pelo perodo do mandato dos conselheiros da sociedade civil, em geral dois anos. Para outros, ele deve ser de quatro anos, para coincidir com o mandato do prefeito ou do governador. Nesse caso, o plano coincidiria com o processo de planejamento das polticas pblicas efetuado pela prefeitura e pelo estado. Alm disso, o tempo de quatro anos permitiria a reviso e a avaliao (interna e externa) do plano, bem como a correo de rumos e a definio de uma nova planilha de continuidade.
Pressupostos para a construo de um plano

A seguir, apresentamos alguns elementos importantes no processo de construo de um plano de implementao da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente.
Contatos e parcerias
O ponto inicial de qualquer plano definir a vontade poltica de enfrentar os problemas que so objetos da ao. Em seguida, deve-se reunir os atores mais importantes para a viabilizao das aes, definindo objetivos comuns e acordos necessrios para levar frente o plano. Mesmo que o processo seja liderado pelo setor dos direitos humanos ou da assistncia social, um plano de ao para tratar do tema proteo dos direitos da criana e do adolescente precisa de acordos locais, relativos aos diversos programas de uma prefeitura, uma vez que os problemas so intersetoriais. Tambm devem participar dos acordos juzes da infncia e da adolescncia, instituies acadmicas, representantes dos servios de educao e sade, familiares, representantes do empresariado e de outros conselhos e associaes.
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Figura 4 Contatos e parcerias
Dessa primeira etapa so esperados dois produtos: o acordo acerca de uma linguagem comum de trabalho e a indicao de pessoas para comporem a equipe de construo do plano, o que deve ser feito pelos representantes institucionais presentes ao encontro. As pessoas indicadas podem ser tcnicos, porm com poder de deciso para construir consensos.
Seminrios para a definio do plano de ao, eleio de prioridades, metas e previso de resultados
A finalidade do seminrio esclarecer a idia geral do plano e enfatizar a importncia da construo participativa. Alm disso, tem a inteno de promover a apresentao e a adeso dos membros do grupo, para aumentar o entrosamento e a motivao tanto na criao quanto no desenvolvimento do plano. Devem participar do seminrio representantes de instituies e de grupos locais e outras pessoas com interesse em apoiar o ECA e a soluo dos problemas de violao dos direitos da criana e do adolescente. Quanto
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maior o nmero de adeptos na elaborao do plano, maior legitimidade ter. As seguintes definies devem resultar do seminrio:
prioridades enquanto considerarmos todos os problemas prioritrios, dificilmente chegaremos a resultados claros sobre as aes que preconizamos. Para estabelecer prioridades, vrios elementos devem ser levados em conta: a magnitude do problema, as condies objetivas de atuao e as pessoas ou grupos dispostos a interagir. Definir prioridades significa, em grande parte, definir a prpria poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente;
metas so resultados parciais a serem alcanados pela implementao do plano. Geralmente os tericos do planejamento dizem que elas devem ser quantificadas. No entanto, entendemos que h vrias aes qualitativas que podem ser previstas como parte do plano de ao;
resultados esperados devem ser previstos realisticamente, de acordo

com o tempo de durao do plano, os recursos aplicados e a dificuldade das situaes-problema. Tais resultados podem ser diversos: sensibilizao e mobilizao, formao de parcerias, formao de pessoas, articulao intersetorial, implantao de servios e de redes, mudanas de dispositivos, mudanas de cultura e, finalmente, reduo de violaes dos direitos das crianas e dos adolescentes;
indicadores um plano deve conter indicadores quantitativos e qualitativos que permitam avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade das aes a que se prope. Alm da garantia de continuidade, os planos devem ser flexveis e adaptveis realidade encontrada no momento da sua implementao. Foi graas a essa caracterstica que o planejamento estratgico do Conselho Municipal de Santana do Graja, por exemplo, pde incorporar uma operao anteriormente no planejada: estabelecer diretrizes para solucionar o problema da evaso escolar no municpio. Por falta de conhecimento, muitos conselheiros acharam que esta seria uma tarefa apenas do Conselho Municipal de Educao. A experincia, no caso do Andr, levou o Conselho Municipal dos Direitos a compreender que os(as) conselheiros(as) poderiam estabelecer diretrizes para a poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente em todas as reas sociais, inclusive na da educao. O CMDCA de Santana do Graja percebeu que a melhor soluo para o caso de Andr seria procurar os membros do Conselho Municipal de Educao para realizar uma ao conjunta, uma vez que, seguramente,
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possuam maior experincia nessa rea. O resultado foi muito positivo: os dois conselhos firmaram uma resoluo conjunta, estabelecendo diretrizes da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente no enfrentamento da evaso escolar.
Como formular polticas pblicas sociais de proteo para crianas e adolescentes

Polticas pblicas sociais so aes de responsabilidade do Estado que visam atender s necessidades coletivas e assegurar padres de dignidade de vida para os cidados de uma determinada localidade. Vale ressaltar que, embora as polticas sejam responsabilidade pblica-estatal, elas no so realizadas exclusivamente por aes governamentais. Polticas podem se concretizar em aes compartilhadas com a sociedade civil, desde que articuladas com o sistema pblico.
Neste tpico, optamos por incorporar o substantivo social expresso poltica pblica, para reafirmar a responsabilidade do Estado na ateno aos direitos sociais. comum observarmos a utilizao de ambas as expresses polticas pblicas e polticas sociais. Um elemento bsico para entendermos as polticas pblicas sociais o direito, uma vez que a poltica a concretizao do direito, que, aps ser inserido no ordenamento jurdico, requer aes do Estado para garanti-lo. Em outras palavras, no suficiente, por exemplo, declarar que todas as crianas tm direito escola. Se no houver definio de recursos oramentrios para tal ao, se as unidades no forem construdas, se no houver contratao de profissionais e um currculo definido para atender s necessidades de aprendizagem dos alunos, o direito educaeducao no ser exercido pelas crianas.
Para pensar Alguns autores (BOBBIO, 1994; NOGUEIRA, 2004) apontam que, nos direitos sociais, verificado o maior grau de defasagem entre a norma jurdica e a sua efetiva aplicao. Diante desse fato, fundamental reduzir a distncia entre o direito declarado e o acesso a ele, por meio de polticas sociais. Reflita sobre essa afirmao.
Para entendermos melhor a situao, relembramos o caso do Andr, de Santana do Graja, que abre este captulo. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao, aprovada em 1996, estabelece como dever do Estado o atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com
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necessidades especiais e a obrigao de atender ao educando no ensino fundamental pblico, por meio de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade (BRASIL, 1996, art. 4). No entanto, a ausncia de uma ao especfica do Poder Pblico Municipal prejudicou, no caso do Andr, o exerccio do direito, sendo necessria a atuao do Ministrio Pblico para viabilizar as condies concretas para que ele freqentasse as aulas junto com as demais crianas. Embora a declarao legal seja insuficiente para garantir o exerccio do direito, assegurar a responsabilidade pblica na legislao passo estratgico fundamental. A legislao expressa o pacto e a responsabilidade do agente pblico na ateno aos direitos, mas para a implantao do direito necessrio que haja ao poltica pressionando. Se voltarmos nossa anlise, mais uma vez, para o caso de evaso escolar em Santana do Graja, podemos melhor perceber essa dinmica. Se no houvesse a presso da me do Andr, do Conselho Tutelar e do Ministrio Pblico, uma poltica direcionada para o combate evaso escolar provavelmente no teria sido implantada e priorizada naquele municpio. Em outras palavras, esse tema no ganharia visibilidade a ponto de ser pauta prioritria na gesto municipal. Para garantir essa visibilidade e priorizao, foi necessrio que vrios atores se mobilizassem simultaneamente, cada um em conformidade com o seu papel. O Conselho Tutelar no desistiu da questo e buscou entender se o problema do Andr era um caso isolado ou se havia outras situaes semelhantes. Procurou o apoio dos agentes de sade, que visitam periodicamente as famlias por meio do Programa de Sade da Famlia, e buscou se informar sobre as crianas que estavam fora da escola e quais eram os motivos da evaso. Levantou, ainda, as denncias j existentes no conselho, a fim de estabelecer um primeiro diagnstico do problema. De posse dessa informao, o Conselho Municipal dos Direitos tambm assumiu seu papel de articulador para implantar as polticas pblicas e procurou envolver a populao e os polticos na busca de solues para a questo da evaso escolar na cidade. A prefeita eleita incorporou a demanda como prioritria, designou profissionais responsveis para estabelecer um
Para saber mais sobre a complexa e contraditria trama que envolve a deciso em torno das polticas pblicas, sugerimos as seguintes leituras: Evaldo Vieira. Os direitos e as polticas sociais. So Paulo, Editora Cortez, 2004. Marco Aurlio Nogueira. Um Estado para a Sociedade Civil: temas ticos e polticos da gesto democrtica. So Paulo, Editora Cortez, 2004.
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plano de interveno, de forma organizada e participativa, e destinou os recursos necessrios para que as aes pudessem ser implementadas. Por fim, as diferentes secretarias e os conselhos municipais desenvolveram aes complementares para assegurar o retorno e a permanncia das crianas na escola. Com isso, pretendemos ressaltar que, na maioria das vezes, as polticas pblicas sociais so fruto da presso e do movimento da sociedade, embora o compromisso de governantes com a cidadania das populaes excludas tenha um peso fundamental no estabelecimento e na implementao continuada dessas polticas. Apesar de ser uma das principais atribuies dos conselhos dos direitos, a formulao de polticas pblicas sociais integrais para a infncia e adolescncia no tem sido a atividade mais priorizada. A pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2005) buscou identificar as aes indicadas pelos conselhos como sendo mais relevantes em sua prtica. A criao e o apoio a entidades, projetos e aes para o atendimento de crianas e adolescentes constituem o maior investimento (para 59% dos conselhos). As reas de atendimento priorizadas so: atendimento sociofamiliar, atendimento s crianas vtimas de explorao e abuso sexual, e preveno e atendimento de crianas e adolescentes usurios de drogas e lcool. A segunda atividade priorizada, mencionada por 28% dos respondentes da pesquisa, relacionada ao Fundo: sua criao, regulamentao, adequao da lei, divulgao e captao de recursos. A terceira atividade, mencionada por 23% dos respondentes, diz respeito ao relacionamento com o conselho tutelar, por meio da sua criao, estruturao e apoio. Outras atividades menos freqentemente mencionadas na pesquisa esto apresentadas no Grfico 1.
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Grfico 1 Principais prioridades atuais do CMDCA (Brasil)

Criar e apoiar entidades, projetos e aes destinados ao atendimento de crianas e adolescentes Criar, regulamentar ou adequar a legislao do Fundo; divulgar o Fundo; captar recursos para o Fundo Criar, estruturar, apoiar o CT. Estreitar vnculos com o CT Divulgar o ECA, a poltica de atendimento e/ou valores que melhorem a condio das crianas e adolescentes. Divulgar o trabalho do Conselho Melhorar a infra-estrutura do CMDCA (sede prpria, instalaes, pessoal de apoio, recursos materiais etc.) Capacitar conselheiros (CMDCA e CT) Cadastrar, acompanhar e/ou fiscalizar as entidades e/ou programas de atendimento Elaborar, concluir e/ou implantar o Plano de Ao do CMDCA e/ou o Plano de Aplicao de Recursos Garantir os direitos das crianas e adolescentes; enfrentar violaes de direitos (sem especificao de temas ou pblicos-alvos prioritrios) Elaborar diagnstico local 28% 23% 18% 18% 18% 17% 15%
59%
14% 12%
Outras Obter maior disposio do poder pblico para apoiar o CMDCA Estabelecer parcerias, trabalhar em cooperao, criar uma rede com CMDCAs ou outras entidades Avaliar e/ou monitorar o CT
10% 5% 4% 3%
Adequar a legislao que instituiu o CMDCA e/ou o CT Criar e/ou promover a realizao de conferncias ou fruns municipais e/ou regionais
0%
3% 2%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fonte: Ceats/FIA (2007).
Em relao prtica dos conselhos dos direitos, dois aspectos so preocupantes: a) a reproduo da prtica estatal de considerar poltica como sinnimo de programa. Apoiar a criao de programas e projetos no sinnimo de definir polticas necessrias a cada localidade. Os programas e projetos so partes da poltica, porm, um conjunto de
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Proteo especial social a modalidade de atendimento assistencial destinada a famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social. Integra o Sistema nico de Assistncia Social (Suas).
programas no necessariamente contempla uma poltica integral de promoo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente; b) a priorizao da proteo especial frente poltica integral de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. A proteo especial de crianas e adolescentes no deve se constituir uma poltica especfica, mas sim, um foco das vrias polticas sociais. Alguns autores apontam para fases distintas no processo de formulao de polticas sociais pblicas:
observncia das normas que concedem direitos aos cidados e regem

as polticas de atendimento aos direitos da criana e do adolescente (leis, resolues de conselhos, portarias e atos normativos);
anlise de situao ou diagnstico crtico da realidade local e sua

insero na realidade estadual e nacional, particularmente com nfase nos direitos violados ou a serem efetivados;
formulao das diretrizes ou a deciso sobre as prioridades; formulao do plano de ao da poltica de promoo e defesa dos
direitos da criana e do adolescente, com aes prioritrias, resultados esperados, custos para a sua realizao e instrumentos/indicadores de avaliao; e
acompanhamento (ou monitoramento) e avaliao do plano e das polticas traadas (resultados alcanados).
Como realizar um diagnstico situacional

Neste tpico pretendemos discutir a importncia de os conselhos realizarem um diagnstico situacional ou anlise de situao das condies em que vivem crianas e adolescentes em cada localidade, assim como das necessidades existentes nesses locais. O diagnstico situacional uma das primeiras etapas da elaborao da poltica integral de promoo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente, bem como dos planos para a sua implementao. Trata-se de uma ferramenta importante para que os conselheiros obtenham um conhecimento sistematizado da realidade do municpio, dos seus limites e desafios a serem enfrentados. O termo anlise de situao concebido como uma verso crtica do chamado diagnstico da realidade, e deve incluir uma anlise das respostas dadas pela sociedade e das solues propostas, algo que vai
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alm da tradicional caracterizao do fenmeno. A anlise de situao tambm d destaque natureza processual e ao seu carter dinmico, contrariando, assim, a viso tradicional de que primeiro se diagnostica para depois intervir, como se diagnstico e interveno fossem etapas independentes. Consideramos neste texto, de forma simplificada, diagnstico situacional e anlise de situao como sinnimos, enfatizando a importncia da anlise crtica, processual e contextualizada da realidade local como tarefa essencial dos conselheiros. Embora possamos supor que o investimento dos conselhos municipais dos direitos na criao de programas e projetos seja orientado por alguma forma de diagnstico (particularmente um diagnstico informal, realizado com base na experincia prtica dos conselheiros), o Grfico 1 mostra que apenas 12% dos conselhos do pas estavam realizando ou j realizaram um diagnstico local. Segundo a pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007), o desconhecimento da realidade de crianas e adolescentes nos municpios brasileiros um dos principais obstculos para a formulao de polticas adequadas. Constatou-se que apenas 20% dos CMDCA do pas contam com diagnstico documentado sobre a situao da criana e do adolescente; aqueles que no dispem desse levantamento somam 45%. Em 35% dos conselhos, o diagnstico est em fase de planejamento.
Voc sabia que
tanto os planos de ao como os diagnsticos ainda so pouco realizados pelos CMDCA do pas? os CMDCA elaboram mais planos de ao para o conselho do que diagnsticos sobre as condies em que vivem crianas e adolescentes? 20% dos conselhos realizam diagnsticos e 39% elaboram planos de ao; essa situao similar observada nos conselhos estaduais? esses dados revelam certa precariedade no planejamento em muitos conse-
lhos brasileiros, considerando que o diagnstico situacional deveria ser a base para a elaborao de um plano de ao consistente?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos da criana e do adolescente.
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Uma anlise de situao pode ser desenvolvida em vrias etapas na trajetria de um conselho municipal. Alguns, por exemplo, realizam uma ampla anlise de situao da infncia e adolescncia no municpio, no momento inicial de sua constituio. Tal anlise subsidia o processo de elaborao das normas gerais da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente. Esses conselhos seguem as suas atividades realizando diagnsticos especficos e propondo a reformulao de normas e diretrizes para solucionar problemas e demandas. Outros iniciam os seus diagnsticos focando nas violaes de direitos mais graves, em seu municpio. Com esses dados, ampliam o escopo de ao na perspectiva de construir uma poltica integral de atendimento aos direitos de todas as crianas e de todos os adolescentes. Seja qual for a estratgia adotada para a realizao da anlise de situao, importante lembrar que a misso dos conselhos dos direitos a formulao de uma poltica integral de atendimento aos direitos da criana e do adolescente. Infelizmente, como demonstra a Pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007), muitos conselhos (privilegiando a estratgia de direcionar as atividades para as violaes mais graves) tendem a focar suas aes nas chamadas polticas de proteo especial, deixando de cumprir o seu papel de universalizadores de uma poltica integral de atendimento aos direitos de crianas e adolescentes do seu municpio.
Para pensar Na anlise de situao, qual o foco priorizado pelo seu conselho? Ele est mais voltado para as polticas de proteo especial ou tem um foco mais universal?
Algumas definies so importantes para que um conselho dos direitos da criana e do adolescente realize um diagnstico situacional na sua rea de abrangncia. recomendvel que os conselheiros inicialmente discutam o formato que desejam para o diagnstico, uma vez que essas decises iniciais interferem no resultado final obtido. Independentemente da estratgia adotada, algumas etapas, descritas a seguir, devem ser preenchidas na realizao de uma anlise de situao.
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Elaborando o diagnstico tcnico

O diagnstico tcnico demanda a coleta e a anlise de dados sociais e demogrficos da populao do municpio, visando dimensionar o universo a ser atendido e fornecer um parmetro quantitativo das crianas/adolescentes excludos das polticas de atendimento que garantem os seus direitos. Quanto mais detalhados forem os dados (faixa etria, gnero, diversidade tnica, tipo de famlia, regio geogrfica, nvel econmico e escolaridade), maiores sero as possibilidades de anlise. Os municpios precisam, obrigatoriamente, prestar informaes ao Governo Federal, como condio para o recebimento de recursos nas reas de educao, sade e assistncia social. O Ministrio da Sade, por exemplo, possui uma base de dados pblica com pelos menos cinqenta indicadores de sade de cada municpio brasileiro. Assim, a equipe de diagnstico do CMDCA pode se apropriar dos dados j existentes para entender o seu significado no contexto do atendimento aos direitos da criana e do adolescente de cada municpio. rgos como os Conselhos Tutelares, com destaque para o Sistema de Informao para a Infncia e a Adolescncia (Sipia), as Delegacias Especializadas em Infncia e Juventude, o Ministrio Pblico (particularmente a coordenao dos centros operacionais das promotorias da infncia e juventude) e o Juizado da Infncia e Juventude so fontes importantes para a coleta de informaes sobre as situaes de violaes dos direitos de crianas e adolescentes, bem como sobre situaes de crianas e adolescentes em conflito com a lei. Alguns desses rgos processam seus dados gerando estatsticas mensais e anuais de atendimento. No entanto, a maioria no registra ou processa dados, requerendo ajuda tcnica externa para realizar o trabalho. Os dados oferecidos pela Prefeitura e outros setores sobre a rede de servios disponveis criana e ao adolescente podem ser consolidados e desenhados no Mapa do Municpio. importante que, nessa fase do trabalho, as informaes quantitativas sejam complementadas por meio de entrevistas com representantes dos diferentes setores envolvidos com a situao da infncia e adolescncia no municpio ou estado. Dependendo dos recursos humanos, materiais e financeiros disponveis no conselho dos direitos e da complexidade da rede de atendimento do
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municpio, a equipe de diagnstico do CMDCA pode necessitar do apoio tcnico de outras instituies para obter e discutir as informaes.
Empregando a metodologia estratgica e participativa

Destacamos a importncia de se adotar a metodologia estratgica e participativa na elaborao de uma anlise de situao, assim como foi feito em Santana do Graja. Essa metodologia traz ganhos a curto e longo prazos para os conselhos, pois tem como caractersticas:
envolver grupos da comunidade local, as prprias crianas e adolescentes e o Poder Pblico local que atua com essa faixa etria. Todos os setores devem participar, podendo ser coordenados por um grupo de trabalho com representantes das comisses do conselho municipal dos direitos e de outros, ou, ainda, das vrias polticas setoriais do Governo Municipal;
compreender o movimento da sociedade, isto , a cultura de proteo criana, as tradies e as relaes sociais e econmicas. A anlise estratgica e participativa produto de um conhecimento dinmico e contnuo, construdo por aproximaes sucessivas de diversos atores e instituies. Ela comea com dados fornecidos pela Prefeitura e se completa nas discusses com a populao, que compara as informaes estatsticas com a sua vivncia cotidiana. Portanto, preciso buscar os dados da Prefeitura e da comunidade sobre a realidade local os equipamentos, as instituies e outras facilidades disponveis, bem como as necessidades e as prioridades da localidade. Os dados obtidos devem ser articulados ao testemunho da populao, com o respaldo das informaes estatsticas j existentes ou possveis de serem coletadas. Dessa forma, capacita-se a comunidade a participar ativamente na leitura do seu cotidiano, na definio de polticas e no exerccio do controle social.
Outras modalidades de realizao do diagnstico situacional Alguns conselhos optam por utilizar uma metodologia estritamente acadmica, demandando a especialistas e equipes de pesquisa a realizao do diagnstico situacional, reduzindo, dessa forma, o potencial poltico-educativo da metodologia estratgica e participativa. Outra possibilidade a de realizar o diagnstico situacional por meio do trabalho conjunto de conselheiros dos
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direitos e tutelares, pesquisadores e outros atores participantes do sistema de garantia dos direitos, sobretudo quando necessrio auxlio tcnico para a realizao da anlise de informaes demogrficas e sociais. Embora essas duas ltimas modalidades possam constituir um instrumento valioso para o planejamento de polticas pblicas, elas implicam custos adicionais. No caso dos municpios sem condies para realizar o trabalho nos moldes aqui sugeridos, os conselheiros(as) devem recorrer a parceiros privilegiados como a escola, os juizados, os movimentos comunitrios, dentre outros, buscando informaes que ajudem na construo de um diagnstico situacional.
Elaborando coletivamente o diagnstico situacional

Nesta etapa, importante mobilizar a comunidade para obter informaes acerca dos principais problemas das crianas e adolescentes e avaliar os servios existentes no municpio, a qualidade da prestao desses servios, as demandas e prioridades definidas pelos grupos comunitrios e o mapeamento dos vazios de cobertura de servios bsicos.
Figura 5 Elaborando o diagnstico situacional
Aps a exposio do Mapa do Municpio com os principais problemas destacados (que j se constitui um instrumento visual globalizante do microterritrio e dos servios locais), os participantes devem fazer uma discusso sobre os servios reportados: qual o seu
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desempenho, se atendem a todas as crianas, os adolescentes e suas famlias, quais os critrios de atendimento, qual o modo de atendimento e a sua relao com a comunidade, bem como as lacunas deixadas por eles. Depois da realizao das assemblias e reunies em todas as microrregies do municpio, deve-se redigir um texto que retrate a realidade discutida, destacando o que existe em termos de instituies, facilidades pblicas e organizaes no governamentais envolvidas com a questo da infncia e da adolescncia, bem como os maiores problemas e desafios identificados pelos conselhos. O documento final do diagnstico situacional, realizado de forma participativa e tendo como base os dados quantitativos e qualitativos, deve ser prtico e instrutivo, visando subsidiar a elaborao da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente. Essa anlise de situao das crianas no municpio geralmente fica sob a responsabilidade de uma pessoa ou um grupo com capacidade de anlise e sistematizao.
A anlise nunca uma pea pronta e acabada, mas um processo que pode contribuir antes, durante e aps a formulao das diretrizes que norteiam as polticas de proteo a crianas e adolescentes.
A anlise de situao um instrumento avaliativo (como apresentaremos adiante com maior destaque) e que subsidia o processo de formulao de uma poltica integral de atendimento aos direitos da criana e do adolescente. Logo, sua estrutura deve ser baseada na verificao do cumprimento dos direitos dessa populao constantes nas leis e nas polticas apropriadas. O diagnstico situacional deve ser uma atividade continuada, ao longo da prpria atuao do conselho dos direitos, e precisa ocorrer de forma simultnea ao desenvolvimento de outras aes, como aconteceu com o CMDCA de Santana do Graja. Com base na demanda levantada pelo Conselho Tutelar de Santana do Graja, o CMDCA, em conjunto com o Conselho Municipal de Educao, decidiu que seria fundamental realizar o mapeamento e a caracterizao dos casos de evaso escolar em todo o municpio. Esses conselhos firmaram uma resoluo conjunta, demandando da Prefeitura a realizao de um diagnstico. A Prefeitura acatou a resoluo, solicitando Secretaria Municipal de Educao que articulasse a realizao do mapeamento geral dos casos de evaso escolar. O representante da Secretaria Municipal de Educao no CMDCA j havia discutido o assunto com a titular da sua Pasta e ambos acordaram
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que uma resoluo conjunta entre o CMDCA e o Conselho Municipal de Educao seria um instrumento relevante para sinalizar populao sobre a importncia do problema que, historicamente, desafiava a cidade. Para realizar a tarefa do mapeamento e caracterizao da evaso escolar, a Secretaria Municipal organizou uma fora-tarefa composta por professores e funcionrios da Secretaria de Educao, conselheiros dos direitos, conselheiros tutelares e agentes de sade. Uma coordenao formada por um representante de cada rea elaborou um breve plano de ao, que incluiu requerimento junto s escolas do municpio dos dados de crianas que estavam ausentes por mais de 60 dias, alm da elaborao de um pequeno roteiro de visita e entrevista com as crianas e suas famlias. Foi com base nos resultados desse diagnstico que o CMDCA e Conselho Municipal de Educao firmaram uma resoluo conjunta, estabelecendo as diretrizes da poltica municipal de atendimento aos direitos da criana e do adolescente no enfrentamento evaso escolar. Esses dados serviram de base para que os conselheiros sensibilizassem e mobilizassem os candidatos Prefeitura a firmarem um compromisso pblico com a plataforma estabelecida pelos dois conselhos.
Para pensar Revisite o caso de Andr e reflita sobre o processo de diagnstico crtico da realidade efetuado naquela ocasio. Faa uma sntese dos pontos que contriburam para o xito do caso.
Aps essa experincia, o CMDCA de Santana do Graja entendeu que a formulao de uma poltica tem, necessariamente, que se basear em uma leitura aprofundada da realidade. Com esse entendimento, os conselheiros decidiram realizar uma leitura mais ampla da situao do municpio, que incorporava outras questes relativas infncia e adolescncia; portanto, indo alm da evaso escolar. Buscaram se informar sobre como realizar o diagnstico situacional e constituram um nova comisso para aplicar essa metodologia, composta por representantes de cada comisso.
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Como formular as diretrizes da Poltica de Promoo, Defesa e Atendimento dos Direitos da Criana e do Adolescente
Um conselho dos direitos com diagnstico situacional do municpio j realizado est em situao privilegiada para formular polticas pblicas de ateno a crianas e adolescentes em determinada localidade. A definio dos papis que cabem ao governo e aos conselhos dos direitos na elaborao de polticas pblicas precisa ser muito clara, para evitar a superposio de tarefas e o imobilismo de ambos os lados. Por essa razo, o papel das Conferncias e Fruns dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes e dos Conselhos, como os da Sade e Assistncia Social, o de estimular o governo a propor polticas, estabelecer os parmetros para a sua elaborao, demandar ao governo que eles sejam ouvidos no processo de elaborao e, finalmente, deliberar sobre as propostas de polticas apresentadas pelos governos. Alguns conselheiros acreditam que eles mesmos devem conduzir todo o processo de elaborao e deliberao das polticas. As experincias com esse tipo de atuao, no entanto, no foram bem-sucedidas. Primeiro, porque essa concepo ignora o princpio de que os governos foram eleitos para governar e que a sua eleio significa a escolha por certa plataforma poltica. Segundo, porque o Estado possui equipe tcnica para desempenhar essa funo. Por ltimo, manter a separao entre os atos de elaborar a proposta e deliberar importante para que os conselhos possam exercer mais isenta e qualitativamente o seu papel na promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Portanto, os conselhos devem funcionar, por analogia, como uma mesa de negociao na qual o interesse da criana e do adolescente oriente o processo decisrio. Embora no se tenha consenso sobre essas perspectivas, a relao entre o conselho dos direitos e a administrao municipal deve observar o status de prioridade absoluta de crianas e adolescentes.
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Estabelecendo diretrizes e definindo prioridades para as polticas sociais pblicas

A Constituio de 1988 determinou significativas mudanas para a gesto de polticas sociais pblicas, o que representou uma verdadeira revoluo em relao aos modelos anteriores. Dentre as transformaes que mais influenciaram as polticas sociais voltadas para as crianas e os adolescentes, destacamos a descentralizao poltico-administrativa, a participao social assegurada por meio dos conselhos e a universalidade do atendimento.
A Constituio de 1988 e as mudanas nas polticas sociais pblicas A Constituio de 1988 surgiu como um marco na histria da poltica social brasileira, ao ampliar legalmente a proteo social para alm da vinculao com o emprego formal. Trata-se de uma mudana qualitativa na concepo de proteo que vigorava no pas at ento, uma vez que inseriu, no marco jurdico da cidadania, os princpios da seguridade social e da garantia de direitos mnimos e vitais reproduo social. Com isso, houve uma verdadeira transformao no status das polticas sociais em comparao com as condies anteriores de funcionamento. Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva. Em terceiro lugar, estabeleceram o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s polticas de sade e educao bsica. Alm disso, ao propor novas e amplas fontes de financiamento alterao esta consagrada na criao do Oramento da Seguridade Social estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e a preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na concepo de seguridade e na prtica da universalizao.
Como uma das principais alteraes estabelecidas pela Constituio e pela legislao posterior que regulamenta seus artigos est o fato de que a gesto das polticas pblicas no Brasil passa a ser de responsabilidade compartilhada entre a Unio, os Estados e os Municpios, estabelecendo, em decorrncia, o pacto federativo. De acordo com o pacto, as diferentes instncias devem atuar de forma complementar no financiamento, na execuo e na coordenao dos sistemas de polticas pblicas sociais.
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Veja alguns exemplos de legislaes que regulamentam artigos da Constituio de 1988. Observe que os dois nmeros finais da lei aps a barra indicam o ano de sua aprovao:
Lei n. 8.080/90 e n. 8.142/90 que estabelecem o Sistema nico de Sade; Lei n. 8.069/90, que institui o Estatuto da Criana e do Adolescente; Lei n. 8.742/93 que define a Lei Orgnica de Assistncia Social/ LOAS; Lei n. 9.394/96 que estabelece Diretrizes e Bases da Educao Nacional/LDB.
Para saber mais sobre responsabilidade compartilhada entre as diversas esferas de governo, sugerimos os trabalhos do professor Fernando Abrcio e da professora Marta Arretche, disponveis em sites como o da Fundao Seade e o da Fundao Konrad Adenauer.
Ao estabelecer responsabilidades compartilhadas, o princpio bsico do pacto federativo o da cooperao intergovernamental. Significa que cada instncia da federao atua de forma complementar e autnoma, mas buscando assegurar a ateno universal s necessidades da populao. Nas polticas sociais, essa forma de atuao compartilhada constituiu sistemas com diretrizes e normas para todo o territrio nacional, que buscam, ao mesmo tempo, assegurar a padronizao da ateno e de servios e a reduo das desigualdades territoriais. Nessa lgica, prev-se um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, que se estabelecem de forma complementar, com coordenao e comando do Poder Pblico em cada esfera, e se organizam para alcanar objetivos comuns. Para ilustrar essa lgica, podemos apontar como exemplo o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase). Aprovado em junho de 2006, o Sinase, fruto de um intenso debate envolvendo diversos setores da sociedade e do Poder Pblico, constitui uma poltica pblica destinada incluso social do adolescente autor de ato infracional. O sistema requer aes articuladas e complementares das trs esferas de governo e das polticas setoriais de educao, sade e assistncia social. O Sinase estabelece competncias comuns e especficas para as trs esferas, em conformidade com os preceitos Constitucionais e as disposies do ECA. So exemplos de responsabilidades compartilhadas ou concorrentes nessas esferas: o financiamento do sistema; a elaborao de normas especficas por meio de legislao; a garantia de condies para o funcionamento dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente;
A articulao de aes governamentais e no governamentais, em rede, tratada no Captulo 4 Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil.
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e a atuao, com transparncia, em relao aos atos pblicos destinados execuo das medidas socioeducativas. Como exemplos de competncias especficas da esfera federal, esto: coordenar o Sinase; formular e executar a poltica nacional; prestar assistncia tcnica aos estados; estabelecer consrcios intermunicipais e municipais visando construo e implementao do sistema; e definir as diretrizes gerais sobre a organizao e o funcionamento dos programas de atendimento. Quanto s competncias especficas da esfera estadual, temos: coordenar o sistema em seu mbito; prestar assistncia tcnica aos municpios; criar, manter e desenvolver os programas de atendimento para a execuo das medidas de semiliberdade e internao (inclusive de internao provisria); e estabelecer formas de colaborao para o atendimento socieducativo em meio aberto nos municpios. O Sinase estabelece tambm competncias especficas para os muni municpios, tais como coordenar o Sistema Municipal de Atendimento Socioeducativo; elaborar o Plano Municipal de Atendimento; criar e manter os programas de atendimento para a execuo das medidas em meio aberto. A mesma lgica observada no Sinase identificada nos demais sistemas de polticas sociais pblicas, tais como a educao, sade, assistncia social, habitao, entre outras, prevendo algumas competncias compartilhadas ou concorrentes e outras exclusivas para cada instncia. A gesto compartilhada representou a maior inovao para o mbito municipal, uma vez que, com a promulgao da Constituio de 1988, os municpios passaram a ser reconhecidos como entes da federao. At ento, eram compreendidos como unidades administrativas do Estado. Ao serem reconhecidos como tal, os municpios passam a ter autonomia para formular a legislao prpria, definir mecanismos de arrecadao de tributos e, mais importante, passam a ser os principais responsveis pela execuo das polticas sociais. Estabeleceu-se, assim, o processo de descentralizao das polticas sociais, mecanismo que tem por objetivo tornar a deciso e a execuo das aes mais prximas dos cidados. Em relao a esse processo, devemos destacar alguns limites sua
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implantao, principalmente os relacionados s condies necessrias para a sua instalao.

A descentralizao no um processo simples e requer, para avanar com solidez, a observao de algumas condies bsicas: uma poltica explcita, articulada e contnua dotada de boa capacidade de coordenao; a adequada simetria entre descentralizao de competncias e encargos; a construo de capacidades administrativas nos nveis descentralizados em que passam a operar os programas; a introduo de sistemas geis de monitoramento, avaliao e circulao da informao (KAMEYAMA, 2001, p. 15).
importante destacar que por descentralizao entende-se a transferncia do poder decisrio sobre determinada questo. Note que uma perspectiva distinta da desconcentrao, cuja caracterstica central a transferncia de responsabilidades e/ou tarefas, mantendo o poder de deciso centralizado.
Algumas iniciativas da sociedade civil e de organismos internacionais contribuem para o fortalecimento da capacidade dos municpios para assumir suas responsabilidades na ateno aos direitos de crianas e adolescentes e aperfeioar as polticas pblicas municipais. Dentre essas iniciativas, destacamos o Programa Prefeito Amigo da Criana da Fundao Abrinq, e o Selo Municpio Aprovado do Unicef.
Para a efetiva descentralizao intergovernamental da Unio para Estados e Municpios, alm de instituir modelos descentralizados no ordenamento jurdico, deve-se estabelecer condies para o seu funcionamento, tais como ampliar a capacidade tcnica e administrativa dos municpios, para que possam assumir as funes previstas nos sistemas de polticas sociais. Isto requer mais investimentos financeiros em mbito local e maiores incentivos da Unio e dos Estados. A esse respeito Abrucio; Couto (1996) afirmam:
Os municpios enfrentam hoje um duplo desafio: precisam assumir polticas antes a cargo da Unio ou, secundariamente, dos estados, tanto para assegurar condies mnimas de bem-estar social s suas populaes como para promover o desenvolvimento econmico com base em aes de mbito local (p. 40).
Para saber mais sobre o Programa Prefeito Amigo da Criana e o Selo Municpio Aprovado, acesse os sites da Fundao Abrinq e do Unicef, respectivamente.
Outra caracterstica predominante no modelo de polticas sociais psConstituio de 1988 diz respeito participao social em todas as etapas da execuo das polticas, desde a sua formulao at a avaliao dos resultados. Os conselhos de polticas setoriais e de defesa dos direitos adquirem importncia especial para assegurar o controle social sobre as polticas sociais pblicas. O controle social uma conquista da sociedade civil, uma expresso da democracia e da cidadania (POLIS, 2006).
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Para pensar Como vem ocorrendo o processo de descentralizao e participao no seu municpio? Destaque as particularidades desse processo no que se refere ateno a crianas e adolescentes. Que aes devem ser priorizadas em uma poltica de ateno infncia e adolescncia para assegurar um padro de dignidade a toda a populao dessa faixa etria?
Outro aspecto transformador da Constituio de 1988 refere-se uni universalidade do atendimento a crianas e adolescentes, explcita nas polticas sociais bsicas, uma vez que uma srie de servios devem ser criados para assegurar direitos e no somente para atuar quando tais direitos forem violados. Em outras palavras, no se trata de atender exclusivamente s situaes de violao de direitos, mas de promover uma atuao proativa do Poder Pblico na estruturao de uma rede de servios que assegure a ateno a todos os direitos estabelecidos na Constituio e no ECA. Os municpios tm importante papel na criao desses servios de educao, sade e assistncia social, uma vez que devem ser oferecidos prximos moradia das crianas, dos adolescentes e de suas famlias. Tal idia est diretamente relacionada lgica da promoo dos direitos, presente no Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente, que se consolida pela oferta de servios continuados para atender s necessidades sociais. Um exemplo dessa viso universal pode ser verificado na Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e no Sistema nico de Assistncia Social (Suas) ambos disponveis no site do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
A Loas uma revoluo do ponto de vista da assistncia social, assim como o ECA o na poltica de proteo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. (...) A construo do desenho dessa poltica social, que teve incio na dcada de 1990, obedeceu a dois rumos. Um rumo que, a meu juzo, um rumo menor, seria aquele de s termos uma perspectiva organizativa da assistncia social sob a tica da lgica do Estado, da lgica da gesto. Outro rumo seria o de convalidarmos a assistncia social como poltica de direitos sociais, o que supe enraizar essa discusso no debate da sociedade civil, para que realmente se possa construir a garantia de padres de qualidade, de dignidade ou de mnimos de cidadania a todos (SPOSATI, 1999, p. 123).
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Ao estabelecer o modo de organizao da assistncia social no Brasil, o Suas define que a proteo a ser oferecida se organizar em proteo social especial e proteo social bsica. A proteo social especial contempla as situaes de excluso social a que esto submetidos diferentes grupos etrios, inclusive e prioritariamente crianas e adolescentes. Explicita-se, assim, a responsabilidade de uma poltica organizada em todo o territrio nacional que, articulada intersetorialmente, deve enfrentar as situaes de risco pessoal e social. J a proteo social bsica busca prevenir situaes de risco, superando a histrica ateno voltada s situaes emergenciais. Essas exigiam aes indenizatrias de perdas j instaladas, mais do que aes asseguradoras de patamares de dignidade e de desenvolvimento integral. Estabelecer esse carter de poltica pblica para a assistncia social requer, dentre outras questes, superar idias tutelares e de subalternidade, que identificam os cidados como carentes, necessitados, pobres, mendigos, discriminando-os e apartando-os do reconhecimento como sujeitos de direitos (BRASIL, 2005, p. 25).
A partir da concepo da assistncia social como poltica de proteo social, so estabelecidas garantias que devem ser ofertadas por essa poltica, de modo a combater inseguranas que o cidado enfrenta ao longo dos seus ciclos de vida. No caso de crianas e adolescentes, o objetivo contribuir para o desenvolvimento e o processo de autonomizao dessa populao. Assim, a Poltica Nacional de Assistncia Social afirma que cabe proteo social garantir a segurana de sobrevivncia (de rendimento e autonomia), de acolhida e de convvio ou vivncia familiar.
Em seu art. 88, o ECA estabelece as diretrizes da poltica de atendimento a crianas e a adolescentes. So elas: municipalizao do atendimento; criao dos conselhos dos direitos; criao e manuteno de programas especficos; manuteno de fundos vinculados aos conselhos; integrao intersetorial para efeito de agilizao do atendimento ao adolescente autor de ato infracional; mobilizao e participao da opinio pblica. A poltica de atendimento dos direitos estabelecida pelo ECA prope, no art. 87, as seguintes linhas de ao: polticas sociais bsicas; polticas e programas de assistncia social; servios especiais para vtimas de violncia; servios de ateno a desaparecidos e proteo jurdico-social.
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Os conselheiros dos direitos devem confrontar os dados da realidade local com os parmetros contidos nas leis em nveis federal, estadual e municipal e nas normas estabelecidas pelos conselhos dos direitos e conselhos setoriais (sade, educao e assistncia social) dos trs nveis federativos. Embora os conselhos municipais devam acatar os parmetros nacional e estadual, eles podem instituir outros direitos para crianas e adolescentes do municpio, desde que no contradigam aqueles constantes nas leis federais e estaduais. Aps a comparao entre as leis e a realidade, os conselheiros decidem se devem propor, de uma s vez, diretrizes de polticas para solucionar os problemas encontrados na anlise de situao, elaborando uma espcie de plano a longo prazo para a infncia e adolescncia no municpio, ou se devem trabalhar por partes, elaborando um planejamento interno do conselho dos direitos e prevendo um cronograma de estabelecimento de diretrizes para cada tipo de situao encontrada ao longo de dois, trs, quatro ou cinco anos. De uma forma ou de outra, a fase de elaborao das diretrizes e do Plano da Poltica de Promoo, Defesa e Atendimento aos Direitos da Criana e do Adolescente pode levar um longo tempo. O Conanda, por exemplo, levou mais de dois anos preparando a proposta do Sinase. Outra questo refere-se ao papel e estratgia do conselho municipal na formulao de diretrizes para as polticas setoriais para as quais j existam outros conselhos, como o da sade, educao e assistncia social. Considerando que o CMDCA um conselho dos direitos, cuja ao transversal a outras polticas, sua resoluo deve ser acatada por todas as instncias do Poder Pblico Municipal. Contudo, levando-se em conta que os conselhos setoriais tm um acmulo maior de conhecimento em suas reas de atuao, o trabalho em rede fortalece a proteo dos direitos da criana e do adolescente e que uma ao conjunta ganha mais fora poltica para ser acatada e implementada pelo municpio, recomendado que o CMDCA defina as diretrizes para as reas em conjunto com os conselhos setoriais. O Conanda adotou essa estratgia na elaborao do Sinase e do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, que foram elaborados em conjunto com o Conselho Nacional de Assistncia Social.
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Elaborar normas e diretrizes de uma poltica significa definir prioridades. Essa definio implica a adoo de aes estratgicas visando alterao da qualidade de vida da populao infanto-juvenil. Ao priorizar, por exemplo, a reduo da mortalidade infantil, o aumento do sucesso escolar ou a municipalizao das medidas socioeducativas alternativas internao, o conselho tem que estabelecer metas e prazos a atingir e articular servios e aes. A seguir, apresentamos as diretrizes nacionais preconizadas pelo Conanda para a organizao, o desenvolvimento e a avaliao de programas executados pelos rgos governamentais e pela sociedade civil, na rea da educao.
Diretrizes nacionais na rea da educao
O problema
A educao no Brasil ainda marcada por profundas desigualdades entre as regies e entre as reas rurais e as zonas urbanas de concentrao da pobreza. Vrios anos de deteriorao do ensino pblico levaram a grandes disparidades, do ponto de vista qualitativo, entre os setores pblicos e privados da educao nacional. Tendo em vista que o insucesso escolar considerado uma das principais causas da ineficincia do sistema pblico, e que ele expresso pelos elevados ndices de distoro idade-srie, conseqncia da repetncia e do abandono, a atual poltica educacional est empenhada em apoiar estratgias de correo do fluxo escolar. Dados do Censo Escolar de 1998 mostram alguma melhoria, mas os ndices continuam insatisfatrios: cerca de 46,7% dos alunos do ensino fundamental apresentam distoro idade-srie, embora a taxa de reprovao tenha cado para 11,4% e a taxa de abandono para 11,1%. Na educao infantil, apenas 33% da populao de crianas de 4 a 6 anos recebem atendimento na pr-escola, e 5% das crianas entre 0 e 3 anos tm acesso a creches. Estudos j realizados em vrios pases tm demonstrado que as crianas que recebem o atendimento adequado na educao infantil apresentam melhores resultados no ensino fundamental, o que ilustra a gravidade dos dados apresentados. Constata-se a existncia de vrias experincias exitosas que introduziram novos padres de gesto educacional, associaram a valorizao do professor e a democratizao das escolas com a participao da comunidade, em forma
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colegiada, e proporcionaram mais autonomia para as unidades escolares. evidente que a situao da educao no Brasil ainda exige um grande esforo e investimentos para a superao do baixo nvel de ensino e da perversa distribuio de escolaridade ainda observada.
Diretriz 1 Garantir a qualidade do ensino pblico

Estratgias 1.1 Valorizar o profissional da educao por meio da capacitao continuada e da justa remunerao; 1.2 Prover a manuteno dos recursos necessrios atividade educacional, tais como infra-estrutura, equipamentos, salas adequadas, gua, luz; 1.3 Investir em material didtico-pedaggico adequado ao desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem; 1.4 Cumprir os parmetros curriculares e os temas transversais propostos pelo MEC; 1.5 Adotar medidas de correo de fluxo escolar para crianas e adolescentes em defasagem idade-srie, propiciando o ensino modular para aqueles que esto em situao de rua, cumprindo medida socioeducativa de internao, ou no trabalho; 1.6 Assegurar escolas prximas s residncias e, em casos especiais, os meios de locomoo gratuitos; 1.7 Fornecer, em carter contnuo, merenda escolar de qualidade, respeitadas as especificidades culturais e regionais; 1.8 Promover a integrao escola-famlia-comunidade na elaborao, execuo e avaliao do Projeto Poltico-Pedaggico; 1.9 Estimular a implantao da escola de tempo integral; 1.10 Implantar projeto pedaggico especfico para a Educao Infantil; 1.11 Garantir instalaes e equipamentos compatveis com a faixa etria.
Diretriz 2 Implantar a universalizao do ensino pblico desde a Educao Infantil at o Ensino Mdio, assegurando a Educao Bsica para jovens e adultos
Estratgias 2.1 Assegurar um programa nacional de subsdios financeiros para as famlias de crianas e adolescentes que se encontram em situao de vulnerabilidade, estendendo o mesmo benefcio ao Ensino Mdio;
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2.2 Redefinir os percentuais dos Fundos da Educao para garantir a universalizao da Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio, Ensino Profissionalizante e Educao de Jovens e Adultos, observando o que determina a LDB para cada esfera de governo; 2.3 Ampliar gradativamente a oferta de creche e pr-escola, de forma a atingir a universalizao da Educao Infantil; 2.4 Assegurar um aumento progressivo dos investimentos em educao, atingindo 10% do PIB, at 2009.
Fonte: Conanda (2000).
Para que cada uma das prioridades seja atingida, de fato, fundamental um somatrio de aes envolvendo setores como os de nutrio, assistncia social, esporte, lazer, cultura, bem como aes de proteo especial e outras. Desta maneira, vai-se progressivamente introduzindo novas aes e medidas, integrando servios que tradicionalmente atuam de forma setorizada e isolada. O plano de ao tem, portanto, a misso de introduzir um novo olhar sobre a criana e o adolescente, alterar a conduo de polticas que tm se mostrado pouco efetivas para a sua proteo e, acima de tudo, gerar transparncia da ao pblica, propondo acompanhamento, avaliao e controle da sua execuo.
Para pensar Que benefcios podem ser oferecidos a crianas e adolescentes por meio da execuo de um plano de ao intersetorial? A integrao de servios para o atendimento a essa faixa etria j acontece em seu municpio? Que servios essenciais ainda precisam ser mobilizados? O que deve ser feito para conseguir novas adeses?
Cada governo eleito tem um prazo determinado para elaborar e enviar s Casas Legislativas o chamado Plano Plurianual, com metas para todas as reas de sua competncia. No caso da proteo a crianas e adolescentes, esse plano dever contemplar as diretrizes traadas pelo conselho. Recomenda-se, portanto, a elaborao de um plano especfico para a poltica de atendimento aos direitos das crianas e do adolescente ou, no mnimo, que esta esfera esteja bem detalhada em planos mais globais.
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Ao definir prioridades na formulao de polticas sociais pblicas, dois direitos fundamentais precisam ser fortemente considerados: o direito de uma criana ou adolescente ser criada e educada no seio da sua famlia (e, excepcionalmente, em famlia substituta, assegurada a convivncia familiar e comunitria); e o seu direito liberdade, ao respeito e dignidade, de acordo com os Captulos 2 e 3 do ECA. Ambos os temas so abordados sucintamente a seguir.
Considerando as famlias na formulao das polticas sociais de proteo e garantia dos direitos da criana e do adolescente
O direito convivncia familiar e comunitria fundamental. Da mesma forma que a criana e o adolescente esto interligados ao ncleo familiar, suas famlias tambm esto integradas a uma comunidade. Tal espao coletivo necessita de investimento do Estado em polticas pblicas que garantam a oferta de servios essenciais, tais como de ateno s famlias, programas de complementao de renda e de gerao de trabalho (BRASIL, 2006). Desenvolver polticas nessa direo requer uma mudana de perspectiva na compreenso e no lidar com as famlias. Esse um desafio importante, visto que quando fortalecido o princpio da cidadania infanto-juvenil, estabelecem-se como agentes responsveis por assegurar direitos o Estado, a comunidade e as famlias. O princpio da convivncia familiar e comunitria, garantido no art. 227 da Constituio Federal de 1988 e no art. 4 do ECA, enfatiza a lgica da no institucionalizao da populao infanto-juvenil, de modo a facilitar e promover o desenvolvimento integral e saudvel dessa populao. O convvio essencial para o desenvolvimento humano, para a realizao da autonomia e da participao social, visto que na dinmica social que se desenvolve o sentimento de pertena, a construo das identidades, o estabelecimento de objetivos, crenas e valores, pelos quais aprendem-se cdigos de linguagem e se desenvolvem singularidades. O convvio e a socializao so essenciais para que as pessoas aprendam mutuamente e se sintam valorizadas, o que favorecer sua relao com outros grupos. As habilidades para o convvio so assimiladas desde os primeiros anos de vida e constituem-se aprendizado constante ao longo de toda a existncia.
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O Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC) est disponvel para consulta no site do Conanda. Foi elaborado a partir de texto produzido pela Comisso Intersetorial para Promoo, Defesa e Garantia do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria, (criada pelo Decreto Presidencial de 19 de outubro de 2004) e recebeu contribuies advindas da consulta pblica. Esteve sob a responsabilidade do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda).
O Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC) aponta como algumas das habilidades anteriormente mencionadas: compreender e aceitar regras, perceber os papis sociais e familiares, aprender a cooperar e a compartilhar (BRASIL, 2006). Ou seja, o convvio constitui-se um aprendizado constante, que se processa por meio de desafios ao longo de toda a vida, com particularidades importantes no perodo da infncia e da adolescncia. Assim, favorecer o convvio requer assegurar a construo de valores, o fortalecimento da autoestima e o combate s desigualdades, de modo que no se introduzam ou se reproduzam relaes de subordinao e violncia. Implica, ainda, promover referncias seguras, acolhedoras e favorecedoras do dilogo.
Figura 6 Convivncia familiar
Apresentamos, a seguir, um pouco da evoluo das famlias na sociedade brasileira, para ajudar voc, conselheiro, a ter sempre em mente a importncia de se propor polticas pblicas que protejam os direitos da criana e do seu sistema familiar de convivncia. Tambm o fazemos para lembrar que as vises que se tem sobre as famlias podem influenciar a atuao dos servios a elas destinados (com abordagens mais inclusivas ou seletivas), bem como o tipo de suporte oferecido. Podem, ainda, impedir o reconhecimento de potencialidades, especialmente quando as famlias so vistas como desorganizadas e incapazes de gerir seu futuro (DESLANDES et al., 2004).
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A evoluo das famlias na sociedade brasileira

Historicamente, no Brasil, quando se falava sobre famlias, eram destacadas as famlias das camadas mais pobres da populao (os cdigos e legislaes para os menores quase sempre se destinavam a esses grupos), que eram vistas como incapazes de prover as necessidades da prole, irresponsveis na sua educao, ou mesmo desajustadas aos parmetros da boa moral e da insero social produtiva. Como se sabe, o modelo idealizado da famlia ocidental, branca, anglosax, predominante at as dcadas de 1960 e 1970, era o do casamento monogmico estvel e baseado em papis sexuais rigorosamente definidos entre os cnjuges. Esse modelo de famlia nuclear, na realidade, nunca foi o mais usual entre as classes populares. Apesar disso, famlias de origens tnicas distintas, com precrios recursos financeiros, e organizadas de outras maneiras que no em unidades nucleares seriam classificadas como desestruturadas. A ocorrncia de vrios fatos que contestavam esse modelo nuclear queda da taxa de casamentos formais, aumento da coabitao, entrada macia da mulher no mercado de trabalho, altos nveis de desemprego masculino, destituindo muitas vezes o homem do papel de provedor, entre outros anunciava ao senso comum e ao debate intelectual que mudanas profundas estavam em curso. A famlia contempornea agora reconhecida em suas mltiplas formas de organizao. Parece apresentar um modelo recorrente com casal instvel, do qual a me o eixo-central, apoiado por uma rede de parentesco alargada, e que se torna mais complexo com as recomposies familiares (SEGALEN, 1999, p. 328). No Brasil, essas mltiplas configuraes so notrias. Uma pesquisa no Estado de Gois, com 1.272 famlias, identificou 13 tipos de desenhos familiares, derivados dos tipos nuclear (pai e me com filhos), monoparental (apenas um dos pais com filhos) e extensa, que agrega pai, me, filhos e outras pessoas (SOUSA; RIZZINI apud SOUSA; PERES, 2002). Apesar das evidncias cotidianas sobre as mudanas na composio e dinmica familiar, no imaginrio social, a famlia ocidental ainda idealizada a partir do modelo de famlia nuclear. Assim, torna-se mais do que
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necessrio olhar a famlia em seu movimento de organizao e reorganizao, evitando a naturalizao de um nico modelo e o estigma em relao s formas e arranjos diferenciados. preciso considerar as respostas prprias que os diferentes grupos familiares, dentro da sua cultura, conseguem dar as suas demandas e projetos (CARVALHO, 2002). O reconhecimento das novas formas de organizao familiar, ocorrido nas ltimas dcadas, parece j ter sido incorporado ao cotidiano dos servios de proteo social. Contudo, a sociedade ainda espera encontrar os mesmos papis sociais outrora definidos (pai provedor e me abnegadamente dedicada, por exemplo). reconhecido que as formas de estruturao da famlia se diversificaram, mas no se admite que os papis tenham se modificado entre seus membros, no que diz respeito proviso de afeto, subsistncia e proteo. Segundo Mioto (2006):
Essa indicao nos leva a supor que o consenso existente sobre as transformaes da famlia tem se concentrado apenas nos aspectos referentes sua estrutura e composio. O mesmo parece no acontecer quando se trata das funes familiares. Apesar das mudanas na estrutura, a expectativa social relacionada s suas tarefas e obrigaes continua preservada. Ou seja, esperase um mesmo padro de funcionalidade, independente do lugar em que esto localizadas na linha de estratificao social, calcado em postulaes culturais tradicionais referentes aos papis paterno e, principalmente, materno (p. 53).
Nos anos 1990, toma lugar um discurso sobre a importncia dos laos familiares e da revalorizao da famlia, enfocando seus papis protetivos e de espao privilegiado de desenvolvimento de relaes interpessoais (SEGALEN, 1999). O que se discute a partir dessa dcada que se faz necessrio reconhecer as potencialidades protetivas, educativas e socializadoras da famlia. Um dos exemplos mais tangveis a prtica histrica de ajuda mtua entre as famlias pobres. Essas famlias constituem redes de suporte essenciais para o enfrentamento das agruras da pobreza, do desemprego, da doena e do desamparo (MELLO, 2002). No campo das polticas sociais, a famlia no pode ser mais vista como alvo passivo, mas como beneficiria/usuria, parceira e miniprestadora de servios de proteo e incluso (CARVALHO, 2002). Contudo, esse imenso potencial se faz em estreita aliana com a efetiva atuao
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das polticas sociais pblicas. Em outras palavras, no se trata de delegar famlia tal papel, ignorando a responsabilidade de ao do Estado. A atuao familiar s se dar, em sua amplitude, se potencializada pela ao pblica.
Para pensar Como tem sido a atuao do conselho em que voc trabalha no que diz respeito ao atendimento s famlias e considerao do seu potencial?
Torna-se fundamental reconhecer que o potencial protetor e relacional aportado pela famlia, em particular daquela em situao de pobreza e excluso, s passvel de otimizao se ela prpria recebe atenes bsicas (CARVALHO, 2002, p. 19). Algumas estratgias so importantes para que as famlias se sintam fortalecidas em seu papel protetivo, tais como servios de ateno s famlias, com nfase em uma escuta de acolhimento; expanso e qualificao de uma rede de servios de apoio psicossocial, cultural e jurdico, bem como a sua incluso em programas de complementao de renda e de gerao de trabalho. O que observamos, entretanto, que as polticas sociais, os servios e as propostas de ateno s famlias continuam atuando, majoritariamente, em situaes-limite (de violncia intrafamiliar, trabalho infantil, explorao sexual etc.) e no no cotidiano das necessidades e potencialidades da criana e da sua famlia (MIOTO, 2006). Famlias em situao de vulnerabilidade social inspiram proteo e cuidados para que possam ser cuidadoras. Seus arranjos, estratgias e formas de organizao demandam um olhar ampliado, buscando enxergar seu dinamismo onde outrora se via desestruturao. Igualmente, importante reconhecer que o papel protetivo da famlia no inato, mas que suas condies de realizao so dadas socialmente, cabendo s polticas pblicas se voltarem para to importante questo (DESLANDES et al., 2004).
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Considerando a diversidade na formulao de polticas sociais de proteo e garantia dos direitos da criana e do adolescente
O tema da diversidade ainda pouco lembrado ao se formular polticas sociais pblicas. Est fundamentado no art. 2 da Declarao Universal dos Direitos Humanos que afirma:
todos os seres humanos podem invocar os direitos e as liberdades proclamados na presente Declarao, sem distino alguma, nomeadamente de raa, de cor, de sexo, de lngua, de religio, de opinio poltica ou outra, de origem nacional ou social, de fortuna, de nascimento ou de qualquer outra situao.
O conceito de diversidade nasce no contexto histrico da expanso europia, entre os sculos XVIII e XIX, e foi utilizado para explicar as diferenas culturais verificadas nas civilizaes dos continentes descobertos pelos europeus. Serviu de subsdio para justificar a dominao europia, ajudando a desenvolver ao longo dos sculos uma idia de superioridade e hierarquia de uma cultura sobre outras.
Em 2001, a Conferncia Geral da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) aprovou, por unanimidade, a Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural, que enfatiza o reconhecimento das diferenas como necessrio realizao dos direitos humanos e s liberdades fundamentais, para a paz e a segurana. A Declarao, ratificada pelo Brasil em 2006, define a diversidade cultural como patrimnio comum da humanidade. Ela pode ser encontrada no site da Unesco.
Durante o sculo XX, o conceito de diversidade ganhou extenso e acompanhou os novos estudos antropolgicos sobre como as civilizaes e as naes se relacionavam entre si. Ou seja, como pases, povos e etnias construam a sua prpria imagem e, ao mesmo tempo, a do outro. No seu sentido mais simples, o conceito de diversidade cultural tinha como referncia a multiplicidade de culturas ou de identidades culturais. As definies mais atuais de diversidade apresentam um leque bem mais variado, no apenas relacionado cultura. Podemos hoje falar de uma diversidade existente em um mesmo pas que, dentro de sua mesma cultura, pode abrigar diferentes grupos e segmentos que se afirmam por uma identidade prpria. Por exemplo, podemos falar da diversi diversidade dos grupos raciais, de gnero ou tnicos ou, ainda, das especificidades dos grupos segmentados por idade (crianas, idosos), orientao sexual ou habilidades fsicas. O conceito pode ser ainda mais amplo, se definido em termos de localizao geogrfica ou histrias pessoais. Para que se efetive o potencial da diversidade, preciso dar valor dife diferena. Contudo, diversidade no significa apenas perceber diferenas, mas conhecer o seu significado e valor histrico para cada sociedade ou grupo. Trata-se de um valor que nos ensina a olhar para a nossa
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prpria diferena e a reconhecer as nossas prprias prticas cotidianas. Com esse entendimento, a idia de diversidade deixaria de ser apenas uma constatao das diferenas, correndo sempre o risco de hierarquizlas, para tornar-se uma ferramenta para o dilogo e o compartilhamento de valores.
Figura 7 Diversidades
Como incluir o tema da diversidade na formulao das polticas pblicas? Que diferena faz a incluso desse tema se a poltica pblica, por princpio, igual para todos? O fato que, na prtica, nem sempre a igualdade prevista nas leis consegue assegurar direitos para todos. Na histria brasileira, muitas crianas ficaram e tm ficado sistematicamente fora da poltica universal de garantia dos direitos. O fato exige alternativas mais eficazes para incorpor-las em uma poltica realmente universal. Quando uma poltica universal no consegue atingir 100% da populaoalvo, preciso investigar, de forma mais direcionada, quais as razes desse fato. Por que alguns grupos so contemplados e includos e outros no? Uma das razes para a excluso de determinados grupos certamente
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a desigualdade econmica e social que, por muitos sculos, foi justificada pelas diferenas entre sexos, raas, povos, idades e pessoas com deficincias, dentre outras especificidades humanas. Em nosso modelo de desenvolvimento social e econmico, pessoas com essas diferenas eram e continuam a ser menos valorizadas. A desigualdade acabou por colaborar para a desvalorizao da diversidade humana, anulando seus aspectos positivos e criando as condies para a discriminao e a separao social.
Eqidade configura um princpio de justia redistributiva proporcional, pautado mais pelas necessidades de pessoas e coletivos e por um senso reparador de dvidas do que pela sua igualdade formal diante da lei. Representa o aprofundamento do princpio de igualdade formal de todos diante da lei. Implica que pessoas e coletivos que se encontram em circunstncias especiais ou que so diferentes sejam tratados de forma especial ou diferente.
Alguns autores afirmam que para reduzir os efeitos negativos da desigualdade preciso promover a eqidade nas polticas pblicas (RAWLS, 2002). Ou seja, mediante os princpios da justia, adaptar a norma universal a um caso especfico, visando tornar a norma mais justa e o caso atendido no seu direito devido. A eqidade no corrige o que justo na lei, mas completa o que a justia no alcana (CARVALHO FILHO, 2003). Dessa forma, aplicando o princpio da eqidade para reduzir as desigualdades, conseguiremos desenvolver polticas mais afirmativas e inclusivas que assegurem os direitos universais totalidade de crianas e adolescentes. Contudo, trata-se de um duplo esforo: ao mesmo tempo em que adotamos o princpio da eqidade para reduzir desigualdades, devemos promover o valor e o potencial da riqueza da diversidade entre sociedades e grupos. Com esse olhar, compreendemos que crianas e adolescentes so muito diferentes entre si, demandando competncia e criatividade dos profissionais na aplicao de medidas adequadas a cada situao especfica. Como exemplos, podemos citar crianas e adolescentes nas seguintes situaes: com deficincia auditiva ou visual, que precisam estar na escola; com uma opo sexual que os tornam discriminados em sala de aula; discriminados por serem negros ou por pertencerem a grupos indgenas; portadores do HIV; vivendo em abrigos; que moram em reas rurais, em comunidades quilombolas ou ribeirinhas. Toda essa diversidade no pode ser alvo de discriminao, excluso ou negligncia; crianas e adolescentes no podem crescer achando que ser negro, homossexual, deficiente visual ou que morar em reas distantes e pobres seja um defeito. O conselho dos direitos precisa formular polticas e atuar para garantir a defesa e a integridade moral, fsica e psicolgica da criana vtima de preconceito e segregao.
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Para pensar Como o conselho em que voc atua tem trabalhado com a diversidade? Reflita sobre situaes j vivenciadas, no conselho, em que o tema da diversidade foi (ou deveria ter sido) abordado.
A pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007) investigou a forma como a questo da diversidade dos grupos sociais atendidos pelos conselhos dos direitos tem sido tratada. Para tal, examinou a condio de grupos que se situam longe do acesso a polticas e aes de promoo e proteo dos direitos, tais como crianas e adolescentes indgenas, moradores de assentamentos e quilombolas. Segundo o relato dos CMDCA que participaram da pesquisa, esses grupos so inexistentes na maioria dos municpios brasileiros. Conselhos municipais de todo o pas informaram no saber da existncia de crianas e adolescentes que vivem em reas de garimpo (78% dos conselhos), quilombos (74%), comunidades indgenas (73%), comunidades ribeirinhas (63%) e assentamentos (53%). Embora os conselhos avaliem a qualidade do atendimento prestado a essas minorias como regular, essa avaliao refere-se a um universo muito pequeno, uma vez que a cobertura de atendimento extremamente precria. Os dados evidenciam a situao de desproteo das crianas e adolescentes desses grupos, que, em sua maioria, no dispem de nenhum tipo de suporte para suas necessidades especficas. Os 25 conselhos estaduais investigados confirmam a viso dos conselhos municipais, ilustrando uma vez mais a invisibilidade das crianas e adolescentes dos grupos minoritrios mencionados. Vale destacar que muitos conselhos estaduais declararam no ter informaes sobre a existncia de crianas e adolescentes indgenas, o que no corresponde realidade local. Em todas as unidades da federao h tribos indgenas, o que aponta a necessidade de investimentos e esforos para se obter uma viso mais ampla da diversidade de crianas e adolescentes que devem ser alvo das polticas pblicas. Esse desconhecimento pode ser conseqncia das dificuldades desses rgos em obter informaes sobre as realidades locais, o que sugere certo isolamento das instituies em relao aos problemas existentes, ou desconforto em transmitir informaes sobre essas populaes.
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Para pensar Como ocorre o atendimento aos grupos historicamente discriminados no conselho em que voc atua? Reflita sobre os dados apresentados pela pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007), utilizando-os como subsdios para analisar as prticas desenvolvidas em seu conselho.
O Captulo 3 amplia a discusso sobre o tema diversidade, com uma abordagem voltada especialmente para o dia-a-dia dos conselhos tutelares.
Individualizar o atendimento para atender s necessidades especficas de cada criana ou adolescente se constitui um desafio para os conselhos. Os gestores das polticas pblicas precisam prover o atendimento adequado, por exemplo, para uma criana indgena que sofre de uma deficincia fsica, ou para uma menina negra que foge do assentamento urbano em que vivia, procurando melhores condies de vida em outra localidade. Entender as diferenas de cada criana, adolescente e famlia e o contexto cultural de onde vm um passo fundamental na formulao de polticas pblicas de qualidade, bem como no monitoramento do atendimento oferecido.
Como monitorar e avaliar as polticas pblicas

No Brasil, ainda h pouca tradio de monitoramento e avaliao de polticas pblicas. Diante desse cenrio, vamos discutir, em mais detalhes, as estratgias para monitorar e avaliar o andamento do plano da Poltica de Atendimento aos Direitos da Criana e do Adolescente. Distinguimos o monitoramento da avaliao, ressaltando que o primeiro analisa o projeto (programa ou poltica) enquanto o mesmo executado, incorporando-se ao cotidiano da execuo e dando retorno imediato em relao aos progressos e aos problemas encontrados. A avaliao, por sua vez, um tipo de investigao sistemtica do mrito, valor ou da importncia de um projeto, servio ou uma ao. No final do processo avaliativo, esperamos que seja feito um juzo de valor sobre o programa, servio ou ao avaliada (se til, efetivo ou eficaz). No entanto, embora monitoramento e a avaliao sejam processos distintos, so tambm complementares: o monitoramento uma atividade importante de avaliao.
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O que observamos, hoje, no desenvolvimento das polticas sociais que as etapas de monitoramento e avaliao no tm sido desenvolvidas de forma articulada e seqencial. Os processos de planejamento so raros e o monitoramento e a avaliao quase inexistentes. H dificuldades na definio de indicadores que permitam avaliar o real alcance das aes desenvolvidas e o seu impacto na vida dos cidados atendidos pelas polticas. A dificuldade de monitoramento est presente em todas as instncias e em todos os setores das polticas sociais, tanto no que se refere apresentao de resultados para o controle da sociedade, quanto ao planejamento interno das aes. O conselho dos direitos possui um instrumento fundamental para o exerccio do controle social que pode ajud-lo no monitoramento e na avaliao das polticas: a competncia legal para solicitar dados, informaes, procedimentos e resultados de todos os servios pblicos e privados. O Poder Pblico tem pouca tradio de monitorar e avaliar suas polticas, o que torna as demandas dos conselhos um instrumental til na mudana da prpria prtica do aparelho de Estado. Quase sempre o monitoramento do plano e a sua avaliao tm se constitudo uma atividade secundria ao desenvolvimento da ao, sendo deixada para o final das atividades e, na maioria das vezes, realizada s pressas e sem metodologia adequada. As avaliaes, quando existentes, so realizadas numa modalidade assistemtica de avaliao interna, baseada no modelo contbil (que compara pontos positivos e negativos), basicamente centrada em resultados imediatos.
Para saber mais sobre dificuldades no monitoramento, metodologias utilizadas e resultados alcanados por algumas polticas pblicas voltadas para crianas e adolescentes, acesse os sites da Rede de Monitoramento Amiga da Criana e da Rede Sou de Atitude.
Voc sabia que
polticas com foco na criana e no adolescente, apenas 17% dos conselhos municipais tm procedimentos dessa natureza estruturados e 46% no os possuem, estando os demais (37%) em fase de elaborao? apenas 13% os tm? E que o restante (38%) encontra-se em fase de elaborao de procedimentos e ferramentas de monitoramento e avaliao?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos e 96% dos conselhos estaduais.
mesmo sendo funo do CMDCA monitorar e avaliar a implementao das
50% dos conselhos estaduais no dispem de tais procedimentos, enquanto
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Figueiredo e Figueiredo (1986), em estudo do Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp), chamam a ateno para a falta de uma tradio avaliativa nas polticas sociais. Segundo os autores: a pesquisa de avaliao ainda incipiente no Brasil. A avaliao de polticas sociais desenvolveu-se apenas nos anos 1980 e, mesmo assim, de forma desigual entre os diferentes tipos de polticas sociais (p. 24). Tambm as ONGs e os projetos sociais se ressentem da ausncia de avaliao mais permanente . Outro problema a falta de divulgao das pesquisas avaliativas realizadas no pas; os poucos estudos publicados preocupam-se mais com a divulgao de novas teorias e metodologias, apresentando uma discusso desvinculada da aplicao prtica (BARREIRA, 2000). Uma avaliao pode combinar mtodos qualitativos e quantitativos, envolvendo processos de medio e mensurao, bem como um processo de julgamento de mrito, valor e validade (BARREIRA, 2000). Considerando o carter formativo dos conselhos dos direitos e em coerncia com a metodologia de anlise de situao, apresentamos uma modalidade de avaliao que nos parece mais apropriada para projetos sociais. No que diz respeito procedncia dos avaliadores ou relao entre avaliadores e avaliados, a avaliao participativa busca minimizar a distncia entre o avaliador e os beneficirios (COHEN; FRANCO, 2004; BARREIRA, 2000). Nessa modalidade, os participantes diretos (envolvidos na elaborao da Poltica de Atendimento) e indiretos (participantes da execuo dos programas) participam do processo avaliativo.
Figura 8 Ouvindo as crianas
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No que diz respeito ao momento de realizao da avaliao, sugere-se que ela seja realizada em trs momentos distintos: antes, durante e depois da implementao do programa ou da poltica. A avaliao realizada na fase anterior ao incio tem sido utilizada para denominar aquele tipo de pesquisa preliminar, cujo objetivo mapear as avaliaes realizadas em projetos sociais similares em natureza e escala. Aguilar e Ander-Egg (1994) referem-se a essa etapa como a de uma avaliao exploratria, realizada com objetivo de avaliar as possibilidades de empreendimento do programa. Esse tipo de avaliao realizado como uma etapa do processo de deciso sobre a implementao ou no do projeto. A avaliao realizada antes do incio do programa pode ser utilizada tambm com o objetivo de realizar uma anlise de situao, que servir como parmetro para a avaliao do impacto da Poltica de Atendimento, depois de finalizada a sua execuo. A avaliao feita durante o andamento do programa ou poltica tambm chamada de avaliao de gesto, avaliao contnua, avaliao concorrente, acompanhamento avaliativo, monitoramento ou avaliao concomitante da implementao da Poltica de Atendimento (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994). Ela difere do mero controle operacional do planejamento, uma vez que permite a adoo de trs tipos de decises: decidir se a ao planejada foi a mais acertada para obter os resultados esperados; decidir sobre a continuidade ou no do programa, da operao ou da ao; e, ainda, subsidiar modificaes para alcanar os resultados esperados (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994; PATTON, 1997; BARREIRA, 2000). Esse tipo de avaliao examina se as aes esto sendo desenvolvidas e se as metas parciais esto sendo cumpridas. A avaliao realizada depois do trmino do programa ou projeto no ocorre necessariamente logo aps concluda a fase de execuo; pode acontecer meses e at anos depois de finalizadas as aes (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994), dando tempo para que os resultados se cristalizem e possam ser mensurados. Quanto ao objeto da avaliao, destacamos a avaliao de processo, produto e impacto (SESSIONS, 2001). A de processo corresponde avaliao durante a implementao das aes. Pode ser entendida como um processo de acompanhamento ou um exame contnuo ou peridico efetuado pela administrao, em todos os nveis hierrquicos, do modo como uma atividade est sendo executada (ONU, 1984 apud SILVER, 1992).
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A avaliao de produto foca-se nos objetivos do plano, buscando verificar se ele conseguiu produzir os resultados desejados. Normalmente, compara-se aquilo que foi proposto e o que foi executado, a fim de verificar se os objetivos foram alcanados ou no, segundo uma anlise geral do desempenho do plano. Cohen e Franco (2004) descrevem produtos como resultados concretos das atividades desenvolvidas a partir dos insumos disponveis. Segundo seu carter de materialidade, podemos distinguir os bens produzidos (ou resultados materiais) e os servios prestados. Esse tipo de avaliao realizada ao final de cada ano de vigncia do plano e ao final da sua implementao total. A avaliao de impacto um dos mais desafiantes aspectos da anlise de um plano ou programa social. Alguns autores fazem a distino entre efeito e impacto. Os efeitos so os resultados dos produtos do projeto. Embora j se faam notar durante o processo de implementao do plano, so produzidos com maior intensidade ou em sua totalidade aps o trmino do projeto. J os impactos so as conseqncias dos efeitos de um projeto. Desse modo, representam o grau de alcance das metas estabelecidas pelo plano. A avaliao de impacto, portanto, pode ser considerada um balano geral para verificar se o plano ou programa atingiu suas finalidades gerais ou para estudar os vrios nveis de efeitos do projeto nas reas em que se props incidir (COHEN; FRANCO, 2004). Em relao aos agentes que a realizam, a avaliao pode ser classificada como interna (auto-avaliao) ou externa (por meio de consultores). A auto-avaliao aquela em que as prprias pessoas implicadas na execuo ou realizao do programa ou projeto so encarregadas das atividades avaliativas (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p. 45). Dentre suas vantagens, destacamos o conhecimento e a familiaridade de quem planeja e executa a ao. Contudo, os defensores da avaliao externa apresentam suas fragilidades: pelo fato de a avaliao interna ser realizada por pessoas da prpria instituio, corre-se o risco de se ter menos objetividade no processo de anlise e os membros terem dificuldade de distanciamento para mencionar problemas e possveis fracassos. Acreditamos que a auto-avaliao e a avaliao externa no so mutuamente excludentes e que a auto-avaliao pedagogicamente fundamental para o processo continuado de planejamento. Quanto questo da nfase somente nos aspectos positivos, todos os tipos de avaliao
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podem incorrer no mesmo risco, uma vez que a publicizao de dificuldades e erros no muito estimulada na cultura competitiva moderna. Vale ressaltar, ainda, que publicizar ou no os erros depende muito mais de uma postura tica do que metodolgica. Tal postura deve favorecer uma leitura dialtica, em que os entraves, dificuldades, problemas e desafios sejam parte da anlise. A avaliao externa permite um terceiro olhar sobre os problemas, as estratgias, as dificuldades e a correo de rumos. Esse olhar tem tambm um papel fundamental para o processo de continuidade, de correo de rumos e de sustentabilidade. De uma avaliao externa de uma Poltica de Atendimento aos Direitos devemos esperar pelo menos trs respostas: a compreenso do que contribui para o xito dos programas, projetos e servios; o que possibilita o seu alcance; e como os seus limites podem ser questionados. De uma maneira geral, uma boa avaliao de uma Poltica de Atendimento deve julgar sua utilidade, sua viabilidade do ponto de vista poltico, prtico e de relao custo-benefcio, sua dimenso tica e sua preciso tcnica (PENNA FIRME, 2007; MINAYO, 2005). Toda avaliao til, tica e tecnicamente adequada acompanha o desenrolar de uma proposta e subsidia a correo de rumos e a reorientao de estratgias de ao. Seu sentido tico alia o valor tcnico e de responsabilidade social.
importante que a cultura da avaliao cresa no pas, por meio de processos constantes de monitoramento das aes planejadas e da correo de possveis desvios de percurso. Para ser aplicada dessa maneira, a avaliao precisa se transformar em uma ao/atividade sistemtica, incorporada ao planejamento cotidiano do projeto social. s modalidades tradicionalmente desenvolvidas no pas, deve-se incluir a avaliao de impacto, bem como a avaliao por agentes externos ao projeto.
importante, ainda, a criao de mecanismos de avaliao que envolvam a populao por meio de questionrios, depoimentos e debates, estimulando a publicizao e democratizao da informao. Para isso, o conselho dos direitos deve realizar, sistematicamente, reunies
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abertas com setores especficos das vrias polticas. Nesses encontros, deve divulgar publicamente a pauta e trazer no s os responsveis e executores das aes, mas tambm outros atores sociais relevantes ao tema abordado, confrontando interesses e possibilidades de atendimentos. Por serem especficas, tais reunies podem alcanar um bom nvel de aprofundamento das questes colocadas e incentivar a implementao do acompanhamento e do debate aberto. O conselho deve, sistematicamente, realizar audincias, assemblias e reunies de discusso em comunidades ou bairros, para a anlise dos servios prestados a crianas e adolescentes em cada localidade. Ao envolver os responsveis pelos servios, os usurios, as famlias e a comunidade em geral, essas reunies podem dar uma viso mais clara do que est sendo realizado, bem como buscar solues viveis, com o comprometimento e cooperao de todos. A continuidade desse procedimento aproximar os servios da comunidade, tornando-os mais adequados e eficazes populao. Igualmente as Conferncias e Fruns de Direitos das Crianas e dos Adolescentes so espaos fundamentais para o monitoramento e avaliao das condies de implementao das polticas pblicas. Ao final deste captulo, esperamos que voc, conselheiro, sinta-se mais instrumentalizado, terica e conceitualmente, para lidar com as situaes vivenciadas em seu cotidiano. O objetivo que voc tenha conseguido pensar em sua prtica de forma crtica, aprimorando a sua capacidade de elaborar o diagnstico situacional da sua localidade, planejar as aes definidas com base no diagnstico, e atuar na formulao e na avaliao de polticas sociais pblicas para crianas e adolescentes.

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3. Conselhos tutelares
Alexandre Ferreira do Nascimento, Maria Isabel Garavelo, Marcos Eliezer Cruz Kohls, Ftima Gonalves Cavalcante, Helena Oliveira Silva, Cristina de Ftima Guimares, Simone Gonalves de Assis, Levi Marques Pereira
O presente captulo est estruturado em duas partes distintas. Na primeira, apresentaremos o dia-a-dia de um conselho tutelar, seu papel, seu potencial de atuao e limites. Discutiremos a natureza dos conselhos tutelares, suas principais atribuies, sua prtica de trabalho cotidiana, incluindo os passos para o atendimento de casos de crianas e adolescentes com direitos violados (recebimento de notificaes, acolhimento de caso, avaliao, encaminhamentos e medidas adotadas), as dificuldades enfrentadas para o gerenciamento desse atendimento e a fiscalizao das entidades voltadas a crianas e adolescentes. Na segunda parte, abordaremos os desafios mais expressivos atuao do conselho tutelar, chamando a ateno para as diversidades dos casos atendidos. Trataremos, tambm, de algumas especificidades que devem ser consideradas pelos conselheiros no atendimento a crianas e a adolescentes, a saber, aquelas relacionadas a raa/etnia, gnero, deficincias, orientao sexual, dentre outras. Tambm falaremos um pouco sobre a situao de vulnerabilidade e de violncias que freqentemente acomete a populao atendida pelos conselhos tutelares. Seguindo a metodologia de estudo de caso, apresentaremos, a seguir, a atuao do conselho tutelar do municpio de Piraj para solucionar a situao de duas crianas indgenas. Desde j assinalamos que os nomes prprios apresentados no referido caso so fictcios. Esperamos, assim, que este captulo possa contribuir para que a sua atuao como conselheiro(a) seja sempre pautada por uma perspectiva que considere as especificidades dos diversos grupos atendidos.
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Caso O Conselho Tutelar do municpio de Piraj e as aes junto populao indgena

O municpio de Piraj possui uma populao de 182.747 habitantes (IBGE, 2008), ocupando uma rea de 4.086,387km do Estado do Mato Grosso do Sul. A densidade demogrfica de 44,72 hab./km. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do municpio de 0.788, considerado alto dentro do sistema de classificao do governo brasileiro. As principais atividades econmicas da localidade so agricultura, principalmente soja e milho, pecuria de corte e comrcio local. Atualmente, vrias usinas de acar e lcool esto sendo implantadas no municpio e na regio, o que est promovendo uma transformao radical na economia do municpio. No municpio existe um nico conselho tutelar, que atende tambm a populao indgena. So cerca de 12 mil indgenas das etnias Kaiowa (maioria), andeva (regionalmente chamados de Guarani) e Terena. Essa populao vive no espao reduzido de duas reservas, a primeira com 3.539 hectares e a segunda com 1.240 hectares. Existem, ainda, famlias indgenas vivendo em dois acampamentos em margens de rodovia, em um ncleo urbano no bairro Parque das Naes e em diversas moradias distribudas pelos bairros da periferia da cidade. A pouca disponibilidade de terra apontada pelos pesquisadores como o principal motivo para as dificuldades enfrentadas pela populao indgena, o que se expressa em inmeros problemas sociais que atingem todas as faixas etrias, especialmente a infncia e a juventude. O fato de a reserva reunir populaes de vrias comunidades suscita o acirramento de conflitos entre grupos polticos, no sendo raro utilizarem de todos os recursos para atingir os desafetos, inclusive acusando-os de maus-tratos s crianas. Recentemente, casos de morte por desnutrio infantil ganharam muito destaque na imprensa. Nesse complexo contexto local aconteceu a seguinte situao, vivida por Ava Poty (de 6 anos) e Kua Vera (de 7 anos). O caso foi registrado com base no relato do lder religioso Kaiowa, chefe da famlia extensa anderu Oliveira, que vive na aldeia Jaguapiru, na reserva de Piraj, que fica no municpio com o mesmo nome. Ava Poty e Kua Vera so crianas Kaiowa que vivem com a me e o padrasto. fato pouco comum
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Conselhos tutelares
o padrasto criar os filhos do primeiro casamento da mulher; o habitual naquela cultura seria que eles fossem incorporados a uma das parentelas do casal que se separou. Mas h excees, quando o casal e os parentes prximos entendem que a situao no vai configurar um fator de desarmonia entre os cnjuges. Ava Poty e Kua Vera vivem harmonicamente com a me e o padrasto, numa casa construda ao lado da do irmo da me, o tio materno das crianas. As duas famlias dividem o mesmo quintal, j que a distncia entre as casas de cerca de 15 metros. Na casa do tio materno tambm vivem vrias crianas, ocorrendo frequente interao entre as crianas das duas casas, que so primos entre si. Como costume entre os Kaiowa, as crianas circulam livremente entre as casas das famlias que compem a mesma famlia extensa, entre as quais existe parentesco sangneo prximo e vrias formas de solidariedade poltica, econmica e ritual. Os compromissos entre as famlias nucleares que compem a mesma famlia extensa tambm se estendem aos cuidados com as crianas, principalmente no caso das famlias nucleares residirem prximas, como no caso em discusso. Em dezembro de 2007, o padrasto de Ava Poty e Kua Vera convidou a mulher para passar o Natal na casa de seus parentes, que vivem na reserva indgena de Samambai, cerca de 130 quilmetros distante da reserva de Piraj. A me e o padrasto de Ava Poty e Kua Vera resolveram, por comodidade e conteno de custos, que o melhor seria deixar as crianas aos cuidados do tio materno e sua esposa. Tambm seria constrangedor para o padrasto visitar seus parentes acompanhado dos filhos do casamento anterior da esposa, pelas razes j apresentadas. O casal viajou confiante de que as crianas seriam bem cuidadas pelo tio e sua esposa. Combinaram que Ava Poty e Kua Vera se alimentariam na casa tio, juntamente com os primos, o que j faziam com certa freqncia. As crianas tambm ficariam livres se quisessem permanecer algum tempo na prpria casa, onde dispunham de roupas e brinquedos. Certo dia, o agente indgena da Fundao Nacional de Sade (Funasa) passou pela casa em visita de rotina e encontrou Ava Poty e Kua Vera brincando no quintal. Perguntou para as crianas vocs esto sozinhos em casa?, ao que as crianas responderam que sim. E onde esto os pais de vocs?, insistiu o agente de sade; viajaram para a reserva de
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Samambai, responderam as crianas com naturalidade. Imbudo de sua responsabilidade profissional, o agente comunicou a situao para os superiores da Funasa, que comunicaram ao conselho tutelar, avisando que naquela casa havia duas crianas abandonadas pelos pais. Segundo o relato de anderu Oliveira, o lder da aldeia, o agente de sade da Funasa no prolongou o dilogo com as crianas e no se deu ao trabalho de esclarecer com os vizinhos a respeito da ausncia dos pais de Ava Poty e Kua Vera. Seria fcil consultar o tio materno e sua esposa, que residem na casa ao lado, mas o agente simplesmente comunicou seus superiores que levaram o caso ao conselho tutelar de Piraj, denunciando o abandono das crianas pelos pais. O agente de sade no considerou a organizao da famlia extensa, realizando apenas o controle dos ocupantes da casa (da famlia nuclear), registrados em ficha com determinado nmero. Muitas vezes, ainda, o agente de sade de determinado setor mal conhece as famlias que ali vivem e presta pouca ateno s formas de sociabilidade que desenvolvem. Na reserva de Piraj, o agente de sade indgena, mas no escolhido necessariamente na regio onde atua. Isto gera srias dificuldades, dado o fato de a reserva comportar cerca de 11 mil pessoas, o que dificulta o conhecimento entre elas. Outra dificuldade o cenrio multitnico da reserva: muitas vezes o agente de sade pertence a uma etnia (Terena, por exemplo) e atua junto a famlias Kaiowa, sem ao menos ter o domnio da lngua. Algumas mulheres e muitas crianas s se comunicam com facilidade na lngua nativa. O conselheiro tutelar de planto foi at a casa de Ava Poty e Kua Vera, a fim de dar uma resposta solicitao encaminhada pela Funasa. Por precauo, solicitou o acompanhamento de uma viatura da polcia municipal de Piraj; devido ao clima de insegurana naquela reserva, o conselho sempre recorre proteo policial para realizao de suas aes nesse local. Ao chegar casa, o conselheiro encontrou as duas crianas brincando e informou que elas deveriam acompanh-lo no carro at a cidade. Segundo informou o lder anderu Oliveira, o tio materno notou o movimento e tentou impedir que o conselheiro tutelar levasse as crianas para a cidade, mas foi ameaado de priso pela guarda municipal e recuou. Assim, as crianas foram abrigadas na cidade. Os conselheiros tutelares de Piraj no gostam de atuar na reserva; consideram que difcil e at perigoso trabalhar entre os ndios, devido ao
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Conselhos tutelares
fato de terem organizao social e poltica diferenciada e pelas dificuldades de comunicao. Por outro lado, as notcias veiculadas na imprensa local a respeito das situaes de risco enfrentadas pelas crianas na reserva de Piraj, especialmente a desnutrio infantil, geram grande comoo entre os agentes que atuam na rede de proteo criana no municpio. H um sentimento compartilhado de que algo deve ser feito para proteger as crianas indgenas. Nesse contexto, a medida de abrigamento das crianas foi considerada a mais apropriada pelo conselheiro, que tomou a deciso sem maior hesitao. A partir da retirada das crianas, o tio materno ficou desesperado. Resolveu procurar anderu, lder com grande trnsito entre as instituies que atuam junto populao indgena, para que ele indicasse como poderiam localizar e recuperar as crianas. Iniciaram uma saga pela Fundao Nacional do ndio (Funai), Funasa, conselho tutelar, procurando chamar a ateno das autoridades para a inadequao da medida tomada pelo conselheiro que abrigou as crianas. Segundo anderu, passaram-se 15 dias at que as crianas fossem desabrigadas; quando isto ocorreu, a me e o padrasto j haviam retornado da viagem.
Figura 1 A populao indgena do municpio de Piraj
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Para pensar No caso das crianas kaiowa, que direitos foram violados? Quais foram os agentes violadores? Qual a sua opinio sobre a conduta do agente e do conselheiro tutelar? Qual foi o impacto das decises tomadas para as crianas e para a poltica de proteo local?
Compreendendo o contexto em que vivem Ava Poty e Kua Vera

O modelo de organizao social kaiowa permite que crianas como Ava Poty e Kua Vera permaneam com a me, mesmo com seu novo casamento, devido, principalmente, proximidade social da me com o tio materno, o que se reflete na residncia em um mesmo aglomerado de casas. Essa situao possibilitou uma espcie de guarda compartilhada das crianas entre a me biolgica e o tio materno. No aglomerado das casas onde vivem as crianas, o tio materno se apresenta como articulador de parentela emergente, com interesse evidente de ampliar seu grupo de parentesco, agregando Ava Poty e Kua Vera. O pai biolgico das crianas pertencia a outro grupo de parentesco, para o qual retornou aps a sua separao. Do seu ponto de vista, o rompimento do lao de conjugalidade implicou o enfraquecimento ou mesmo a anulao do lao de paternidade. O pai biolgico est fora do grupo de parentesco e de solidariedade poltica no qual os filhos esto includos. Por sua vez, o padrasto se reserva ao direito de no assumir integralmente as atribuies de paternidade social dos filhos da esposa, o que abre espao para que esta funo seja ocupada pelo tio materno. A difcil situao enfrentada pelas crianas indgenas atraiu, nos ltimos anos, um grande nmero de iniciativas de atendimento. Hoje existem vrios programas governamentais e de entidades da sociedade civil. As respostas para as demandas indgenas comumente geram situaes de tenso entre as entidades de atendimento. Em linhas gerais, a Funai e o Ministrio Pblico Federal (MPF) se empenham em realizar encaminhamentos que contemplem as especificidades das culturas indgenas, enquanto o conselho tutelar, a Funasa, os rgos municipais de assistncia social, a justia da Infncia e da Juventude e vrias entidades da
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Conselhos tutelares
sociedade civil demonstram maiores dificuldade para adequarem suas prticas s caractersticas das culturas indgenas. Atualmente, pontos de conflito ocorrem devido prtica do abrigamento de indgenas nos abrigos da cidade, destituio do poder familiar das famlias indgenas sobre suas crianas e adoo de crianas indgenas por no-indgenas, inclusive estrangeiros. Essas questes tm gerado manifestaes pblicas na imprensa, onde representantes de instituies que compem a rede de atendimento criana manifestam posicionamentos opostos. A experincia de abrigamento para as crianas indgenas geralmente traumtica. Muitas vezes ela gera a recusa da identidade indgena. Depois de meses ou anos abrigadas, algumas crianas chegam a dizer que no so ndias e que querem permanecer vivendo na cidade, pintar o cabelo e apagar tudo o que seja identificado como indgena, reforando a rejeio cultura indgena que permeia as relaes no interior dos prprios abrigos e na sociedade como um todo. Atos infracionais cometidos por alguns indgenas costumam ser usados como justificativa para estigmatizar toda a etnia, que, em geral, vista, regionalmente, como composta de bbados, violentos, estupradores, ladres, mentirosos, falsos, preguiosos; enfim, uma srie de atributos pejorativos que conformam a identidade atribuda ao bugre. Outro aspecto preocupante a existncia de uma espcie de consenso tcito entre parte dos integrantes da rede de proteo criana da cidade de Piraj de que pais e mes indgenas no tm condies morais e econmicas para cuidar adequadamente das suas crianas. Neste contexto, as crianas so vistas como vtimas de pais que no proporcionam um ambiente propcio ao seu desenvolvimento, concluindo-se, portanto, que a criana fica mais protegida no abrigo do que na reserva. O caso ilustra, tambm, o quanto a atuao desconsiderou a organizao social dos Kaiowa. A visita do agente de sade deveria estar a servio da proteo e do bem-estar das crianas; entretanto, seu equvoco gerou srios prejuzos para elas e sua famlia. Ao denunciar o suposto abandono das crianas ao conselho tutelar, o agente de sade acionou a rede de proteo criana e, numa inverso de propsitos, a criana acabou sendo vitimada pela rede.
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Em Piraj, a atuao dos agentes marcada por profundos preconceitos em relao aos Kaiowa, alm da desinformao. Esses preconceitos se manifestam, por exemplo, quando agentes tendem a desconsiderar o contexto histrico de surgimento dos problemas sociais enfrentados pelos ndios na reserva de Piraj, atribuindo as dificuldades enfrentadas a supostas insuficincias congnitas de suas culturas que, em ltima instncia, atestariam a inferioridade dos ndios.
No Captulo 4 Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil, tratamos especificamente da importncia de se construir um trabalho em rede eficiente.
No que diz respeito articulao entre os diversos atores que atuam na defesa de crianas e adolescentes, no caso em discusso, a Secretaria Estadual de Assistncia Social do governo de Mato Grosso do Sul e o Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente mantm convnio com a Escola de Conselhos da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul. O objetivo do convnio oferecer formao, qualificao e aperfeioamento aos membros dos conselhos tutelares dos municpios, ampliando o controle social das polticas pblicas voltadas ao atendimento de crianas e adolescentes. Entretanto, ainda existe pouca articulao entre o Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente, o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA) e o Conselho Tutelar do municpio de Piraj. Tambm no existe uma articulao eficaz das outras entidades e instituies que compem a rede de atendimento criana indgena. H ainda pouca discusso entre essas instituies, de modo a construir uma orientao comum para as aes de atendimento s crianas indgenas, muitas vezes gerando disputas e desentendimento entre as prprias instituies.
Para pensar Como voc avalia a postura dos integrantes da rede de proteo criana de Piraj em relao s famlias indgenas? Os conselheiros tutelares manifestam as dificuldades decorrentes do cenrio multitnico do municpio. No seu dia-a-dia como conselheiro tutelar, voc identifica alguma dificuldade advinda da diversidade entre os grupos que voc atende? Como se preparar para situaes como essas?
Para saber mais sobre o assunto, leia, no Captulo 2, acerca da importncia de se considerar a famlia e a diversidade na fase de elaborao de polticas pblicas.
Problemas que atingem crianas e adolescentes indgenas so exemplos de um tema pouco reconhecido pelos conselhos e pouco incorporado em sua rotina de trabalho, a despeito da existncia dessa populao em diversas partes do territrio nacional. O caso de Ava Poty e Kua Vera
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Conselhos tutelares
mostra o desconhecimento e o despreparo das instituies pblicas que, pensando numa famlia nuclear, composta por pai e me, assumiram imediatamente que as crianas estavam abandonadas na comunidade, sem ao menos se informar sobre a famlia estendida ou sobre pessoas da comunidade que pudessem ser responsveis pelas crianas. Destacamos, ainda, que, embora o caso aqui apresentado refira-se a crianas indgenas, alguns aspectos como as formas de sociabilidade adotadas pela famlia de Ava Poty e Kua Vera nos remetem a situaes vividas por crianas e famlias urbanas. Portanto, apesar de sua especificidade, o caso nos possibilita tambm refletir sobre questes mais gerais vivenciadas pelas famlias urbanas. Ao longo do captulo, voltaremos ao caso ocorrido no municpio de Piraj, que aponta para parte das muitas dificuldades que os conselhos tutelares podem enfrentar em seu cotidiano de atendimento.
O que so os conselhos tutelares: papel, competncias e funcionamento

Como definido no Estatuto da Criana e do Adolescente (BRASIL, 1990), o conselho tutelar rgo permanente e autnomo, no jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criana e do adolescente (art. 131). No ano de 2005 existiam 4.880 conselhos tutelares no Brasil, como podemos ver no Quadro 1. Apesar do fato de a grande maioria dos municpios brasileiros j possuir conselho tutelar ser motivo para comemorao, naquele mesmo ano, cerca de 680 municpios ainda no haviam implantado seus conselhos. Nos municpios onde eram considerados existentes naquele ano, pelo menos 4% dos conselhos estavam inativos. Alm disso, a diminuio do ritmo de criao de novos conselhos tutelares indicava que essa carncia no seria suprida em curto prazo. Considerando a necessidade da existncia de pelo menos um conselho tutelar por municpio, conforme determina o ECA, a sua falta significa um impedimento para que o Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente abranja todas as localidades do pas (CEATS; FIA, 2007).
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Quadro 1 Conselhos tutelares existentes no Brasil segundo regies

Regies Total de Municpios1 Total de conselhos tutelares2 395 1258 1676 1121 430 4880 Nmero de conselhos tutelares existentes sobre o nmero de municpios3 88% 70% 100% 94% 92% 88%
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil

1. 2.
449 1793 1668 1188 466 5564
Fonte: IBGE (2005). Fonte: IBGE (2002) ; Ceats/FIA (2007). No inclui 103 conselhos tutelares existentes, porm inativos. 3. Os percentuais descritos na terceira coluna da tabela no se referem abrangncia de conselhos tutelares nos municpios brasileiros, uma vez que h municpios com mais de um conselho tutelar e municpios sem nenhum. Exemplo: para a regio Sudeste, o valor 100% no significa que todos os municpios tenham conselhos tutelares, mas que o nmero deles excede o nmero de municpios da regio.
O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), em sua Resoluo n. 75, recomenda a criao de um conselho tutelar para cada 200 mil habitantes ou em densidade populacional menor quando o municpio for organizado por Regies Administrativas, ou tenha extenso territorial que justifique a criao de mais de um conselho tutelar por regio.
O ECA, em seu art. 132, estabelece que em cada municpio dever haver pelo menos um conselho tutelar, composto por cinco membros escolhidos pela comunidade local para mandato de trs anos, permitida uma reconduo. O art. 134 estabelece que as regras de funcionamento do conselho tutelar (local, dia e horrio), bem como a eventual remunerao dos conselheiros devem ser regulados por lei municipal. No que se refere escolha dos membros, o processo ser estabelecido por lei municipal e realizado sob a responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e a fiscalizao do Ministrio Pblico. Para ser conselheiro tutelar, a pessoa precisa ter reconhecida idoneidade moral, idade superior a 21 anos e residir no municpio em que est instalado o conselho.
Um rgo sui generis

Podemos afirmar que o conselho tutelar um rgo sui generis; qualquer tentativa de compar-lo a outras instituies no captar sua singularidade. Apesar de estar vinculado administrativamente ao Poder Executivo Municipal, no um rgo do governo, mas sim um rgo do Estado. Em geral, atende camada da populao desassistida pelas polticas pblicas, mas no um rgo ou setor da assistncia social. responsvel por acompanhar crianas de 0 a 12 anos incompletos, autoras de ato infracional, mas no rgo da segurana pblica. Apesar de suas determinaes possurem peso de lei, no um rgo da justia. A condio do conselho tutelar como um rgo permanente expressa a preocupao da Conveno Internacional da Criana e do Adolescente
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Conselhos tutelares
da ONU de assegurar aos infanto-juvenis a proteo dos seus direitos de maneira contnua e ininterrupta.
Figura 2 Conselho Tutelar: um rgo singular
Desjurisdicionalizao O art. 6 da Resoluo n. 75/2001 do Conanda diz que o conselho tutelar, enquanto rgo pblico no-jurisdicional, desempenha funes administrativas direcionadas ao cumprimento dos direitos da criana e do adolescente, sem integrar o Poder Judicirio. Este um dos princpios mais importante do ECA: a desjurisdicionalizao do atendimento. O conselho tutelar, quando criado, retirou da Justia os casos que chamamos de sociais, ou seja, os casos que no exigem, a priori, uma deciso judicial e que podem ser resolvidos no mbito das relaes comunitrias e administrativas.
O conselho tutelar, juntamente com a Defensoria Pblica, polcias e Ministrio Pblico, entre outros rgos, situa-se no eixo da defesa do Sistema de Garantia de Direitos (SGD), o que no significa que sua atuao esteja restrita a este eixo. Como vimos no Captulo 1, o SGD tem uma lgica de funcionamento que interliga seus eixos, exigindo mobilidade jurdica e poltica de seus rgos, no sentido de integr-los e articul-los.
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No Captulo 4 Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil, ao abordarmos a necessidade de um trabalho integrado de proteo, tratamos da importncia da autonomia de cada ator/instituio envolvido.
Ao considerarmos que a formulao da poltica de atendimento est no eixo da promoo dos direitos humanos e que o conselho tutelar se posiciona no eixo da defesa, evidenciamos a necessidade de interao e integrao dos atores do SGD para a proteo dos direitos infantojuvenis.
Autonomia Dos preceitos para o funcionamento do rgo, a autonomia dos conselhos tutelares mais do que uma exigncia funcional: trata-se de uma condio poltica para a plena participao da sociedade na defesa dos direitos da criana e do adolescente. Entendemos que ao declarar a condio de autnomo do conselho tutelar (BRASIL, 1990, art. 131), o legislador concede a este o status jurdico e poltico de protagonista na proteo e defesa dos direitos humanos ameaados ou violados. O Conselho tutelar, enquanto rgo pblico autnomo, no desempenho de suas atribuies legais, no se subordina aos Poderes Executivo e Legislativo Municipais, ao Poder Judicirio ou ao Ministrio Pblico. o que diz art. 5 da Resoluo n. 75/2001 do Conanda, que tambm recomenda que ele esteja (para fins meramente administrativo-burocrticos) vinculado estrutura geral do Poder Executivo, a exemplo dos demais rgos do municpio (CONANDA, 2001). preciso lembrar que, embora sendo um rgo autnomo, as aes dos conselhos tutelares so passiveis de fiscalizao pelos rgos responsveis por zelar pelo cumprimento da lei, tais como o MP e a Justia da Infncia e Juventude. Os conselhos tutelares so obrigados a prestar contas de suas aes e gastos, como qualquer rgo que compe o aparelho de Estado.
O ECA no estabelece nenhum vnculo legal entre os conselhos tutelares e dos direitos em relao ao princpio da autonomia. Contudo, os conselhos dos direitos podem propor diretrizes para a criao e o funcionamento dos conselhos tutelares. Alm disso, so os conselhos dos direitos que coordenam o processo de escolha dos conselheiros tutelares e que, muitas vezes, realizam cursos de capacitao para os mesmos. Os conselhos municipais dos direitos devem tambm encaminhar aos conselhos tutelares a relao das entidades e programas de atendimentos registrados pelos mesmos, para fins de fiscalizao. Por sua vez, os dados do atendimento dos conselhos tutelares devem servir de subsdio para o processo de formulao das polticas municipais de atendimento aos direitos da criana e do adolescente.
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Conselhos tutelares
Para pensar Em seu municpio, a relao entre os conselhos tutelares e dos direitos tem sido colaborativa? Como voc avalia os papis desempenhados por ambos os conselhos?
Como j mencionamos e veremos em mais detalhe ao longo deste captulo, os conselhos tutelares devem atuar na proteo jurdico-social, no somente na promoo e aplicao de medidas protetivas especiais do ECA. Devem atuar, tambm, na formulao de propostas oramentrias para a elaborao e fiscalizao de planos e programas de atendimentos aos direitos da criana e do adolescente.
O funcionamento dos conselhos tutelares

Para efetuar plenamente as suas atribuies, os conselhos tutelares necessitam de estrutura fsica e condies de funcionamento, refletidas na organizao adequada do espao, na proviso de material de trabalho e na sistematizao dos procedimentos dos conselheiros (CONANDA, 2007). Para o desempenho de suas funes, fundamental que o conselheiro tutelar conte com uma estrutura fsica que inclua:
sala para atendimento individual, que garanta a privacidade do atendimento ao pblico;
sala adequada para pequenas reunies de trabalho; sala adequada ao trabalho administrativo e arquivo; sanitrios para os conselheiros e para o pblico.
Quanto aos equipamentos e materiais de consumo que devem ser disponibilizados pelo Poder Executivo para o desenvolvimento das aes dos conselheiros, podemos destacar:
material permanente para escritrio: computador e impressora, telefone, fax, mesas e cadeiras;
material de consumo para escritrio; linhas telefnicas com possibilidades de ligaes interurbanas; servio postal; aparelho celular para os plantes;
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automvel para locomoo do conselheiro para o atendimento a

denncias e visitas domiciliares. Enfatizamos, ainda, a importncia de o conselheiro contar com uma equipe de apoio que se ocupe dos servios administrativos como: recepo de pessoas, organizao de correspondncias/arquivos e conduo de veculo do conselho. O apoio dessa equipe permite que o conselheiro concentre-se em suas atribuies especficas.
Voc sabia que
nem todos os conselhos tutelares do pas contam com um espao fixo para o seu trabalho? Ainda h 12% dos conselhos sem espao permanente para atuar; a localizao dos espaos de trabalho foi considerada boa, na avaliao de 80% dos conselhos e que 20% a consideram regular ou ruim?
majoritariamente bem avaliada pelos conselheiros (por 93% deles)?
a disponibilidade de horrio dos espaos dos conselhos tutelares tambm
a avaliao das condies de privacidade para execuo das atividades nos atuais espaos dos conselhos pouco otimista: apenas 37% consideram que os locais proporcionam boa privacidade, enquanto 28% os consideram regulares e 34%, ruins? 15% dos conselhos no tm mobilirio bsico (mesa e cadeira) para o atendimento da populao e 24% deles no tm material de consumo, como papel, envelopes e outros?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.
Alm de garantir um espao devidamente equipado, o conselheiro deve administr-lo, repondo material de consumo, cuidando da manuteno do material permanente, fazendo a distribuio de tarefas das equipes de apoio e fiscalizando sua execuo. Todavia, recomenda-se que no sejam estabelecidos cargos dentro do conselho, tais como presidente, secretrio etc. O conselho um rgo colegiado no qual todos tm o mesmo poder, no havendo razo para o estabelecimento de hierarquias internas. Os conselheiros podem, no entanto, dividir entre si a responsabilidade por tarefas administrativas inerentes ao bom funcionamento do conselho.
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Conselhos tutelares
fundamental que os conselheiros tutelares mantenham um dilogo constante com os administradores da Prefeitura, informando-se dos trmites burocrticos, das datas e dos prazos para solicitao daquilo de que necessitam para o bom funcionamento do trabalho. O conselheiro responsabiliza-se, tambm, pela organizao de toda a documentao, ofcios, relatrios, atas de reunies, pronturio de acompanhamento dos casos, registro dos atendimentos e procedimentos, estatsticas do atendimento, escalas de planto e de folga. Quanto equipe de apoio, indispensvel que o Poder Pblico se responsabilize pelo pessoal administrativo e que d condies materiais para que o conselho tutelar possa trabalhar. Tambm o apoio de equipe tcnica (de psiclogos, assistentes sociais, advogados, pedagogos etc.) gil e eficaz na rede de atendimento aspecto fundamental. Alguns conselhos contam como uma equipe tcnica prpria; esta, no entanto, no deve ocupar nem o papel dos conselheiros, nem o da rede de atendimento local.
Para pensar No caso do municpio de Piraj, voc acha que o conselho tutelar poderia ter acionado algum profissional da equipe tcnica para acompanhar o caso das crianas indgenas? Qual teria sido a contribuio desses profissionais, discutindo o caso junto com o conselho?
Com o objetivo de definir as aes dos conselheiros e organizar o funcionamento do conselho, necessria a criao de um instrumento normativo, o regimento interno. As regras estabelecidas pelo regimento devem ser flexveis e passveis de mudanas, em funo do contexto de funcionamento do conselho. Alm desse instrumento, alguns conselhos elaboram um manual de procedimentos de atendimento, detalhando as linhas gerais do regimento. Norteando e organizando as aes dos conselheiros, esses documentos normativos devem conter regras prestabelecidas acerca de:
Dias e horrios de reunies ordinrias do colegiado. Os conselheiros devem estabelecer um dia e um horrio fixos, com intervalos
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regulares, para discutirem os casos em atendimento, as aes do conselho e a diviso de responsabilidades. Recomenda-se que tais reunies sejam semanais.
Critrios para a convocao de reunies extraordinrias. No

desempenho das atribuies do conselho, muitas vezes surgem casos que exigem o encontro imediato dos conselheiros para a tomada de deciso. Nessas situaes, necessria uma convocao extraordinria por iniciativa do responsvel pelo caso. Todos os conselheiros devem ser informados, em tempo hbil, para a viabilizao da reunio.
Critrios para a distribuio dos atendimentos de casos. Recomenda-se que o usurio dos servios do conselho estabelea vnculo com pelo menos um conselheiro, de forma que possa sentir-se vontade para falar de suas particularidades. No recomendvel que esta pessoa seja atendida a cada momento por um conselheiro, tendo que se expor a cada novo atendimento. Portanto, os conselheiros devem agendar horrios de retorno das pessoas envolvidas nos casos que acompanha. Levando em considerao as especificidades oriundas da realidade na qual funcionam, recomenda-se que cada conselho busque, se possvel, manter no mnimo dois conselheiros presentes no conselho.
Formas de registro dos casos. Alm de fornecer dados que indicam

a necessidade de polticas pblicas, o registro dos casos permite que, na ausncia do conselheiro responsvel por determinado caso, outro conselheiro possa dar continuidade ao atendimento. Para tanto, os registros devem conter os mesmos indicadores: nome da criana ou adolescente com direitos violados, endereo, idade, nome dos familiares, data da ocorrncia, registro dos fatos, anlise da situao e procedimentos adotados. Tais dados devem ser atualizados sempre que houver novas informaes. O Sistema de Informao para a Infncia e a Adolescncia (Sipia) um instrumento que visa facilitar o registro dos casos, como veremos adiante.
Fiscalizao das instituies que fazem o atendimento a crianas e

adolescentes. Ao realizar a fiscalizao de uma entidade ou servio de atendimento, o conselheiro tutelar deve definir o motivo da fiscalizao, aquilo que ser observado e as informaes que pretende obter. Essas questes podem orientar a criao de um roteiro a ser utilizado em todas as visitas, servindo de guia para os conselheiros no ato da fiscalizao. Os dados obtidos na fiscalizao devem ser organizados em um relatrio e devem ser tomadas as providncias necessrias para garantir a qualidade do servio prestado por essas entidades e servios. Sugerimos que as fiscalizaes sejam feitas em equipe, pelos conselheiros; alm de facilitar
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Conselhos tutelares
as observaes, o procedimento inibe possveis tentativas de intimidao por membros de entidades e servios.
Elaborao de estatstica dos atendimentos. Define-se como o conselheiro deve registrar e organizar os dados, a fim de obter informaes sobre a demanda de crianas e adolescentes na localidade, observar a incidncia e reincidncia de casos, realizar encaminhamentos adequados e identificar a ausncia ou insuficincia de polticas sociais.
Estrutura de documentos impressos. A fim de testemunhar sobre

a atuao do conselho, encaminhamentos, requisies, notificaes e toda a ao conselheira devem ser documentados. importante que esses documentos tenham uma estrutura comum, um padro a ser utilizado por todos os conselheiros. A elaborao de um formulrio com as informaes referentes aos atendimentos, por exemplo, facilita esta tarefa de padronizao. Novamente o Sipia se coloca como importante instrumento.
Normas bsicas das escalas de plantes. Definem-se as normas que identificam os conselheiros responsveis por cada planto, de forma que ningum fique sobrecarregado e que no ocorram falhas no atendimento. Visitas domiciliares. Estabelecimento de regras para a visita domiciliar, que um recurso para o conselheiro em situaes de necessidade. Nessas visitas a intimidade das pessoas deve ser sempre preservada. Padronizao de procedimentos para os casos. Definir, de antemo,
qual o procedimento a ser tomado em determinadas situaes especiais, agilizando o encaminhamento dos casos e padronizando a ao do conselheiro.
Ata de reunies com assinatura dos presentes e cincia dos ausenausentes. O livro de atas da reunio facilita o acesso informao dos conselheiros que no tenham participado de determinada reunio e representa um registro histrico do funcionamento do conselho.
A garantia do sigilo dos casos atendidos. Quando o conselheiro

atende um caso, muitas vezes obtm informaes que auxiliam na melhor avaliao e encaminhamento da situao. Essas informaes somente devem ser repassadas a outros profissionais por estrita necessidade da interveno. Os conselheiros devem preservar ao mximo a discrio no atendimento e o direito do usurio ao sigilo. Portanto, os registros sobre o acompanhamento de casos devem ser guardados em local seguro, onde no possam ser violados.
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A representao do conselho, por seus membros, em atividades

externas. Freqentemente os conselheiros so chamados pela comunidade a participar de reunies e atividades relacionadas defesa dos direitos da criana e do adolescente. A participao dos conselheiros tambm importante em encontros de informao e formao, com troca de experincias e construo de novos saberes na rea da defesa infanto-juvenil. Essa participao deve ser discutida no colegiado, que tem o objetivo de definir o posicionamento do conselho a ser levado atividade externa. O ECA aponta para uma lgica de interveno do conselho tutelar voltada para a rede pessoal e institucional de proteo social, tendo como princpios norteadores o respeito opinio da criana e do adolescente, bem como o interesse superior dos mesmos. Apontamos aqui a necessidade de o conselho tutelar atentar para as relaes estabelecidas com as famlias, entidades civis, rgos e servios pblicos.
Para pensar No caso do municpio de Piraj, de que forma ocorreu a relao entre o conselho tutelar e a famlia das crianas? Na rotina de trabalho de seu conselho, como feita a escuta da opinio da criana e do adolescente e a observao do contexto social e familiar?
Essas relaes exigem do conselheiro algumas habilidades e posturas no facilmente desenvolvidas, mas determinantes na resoluo dos casos e do lugar poltico que o conselho deseja assumir. Tais habilidades envolvem a maneira como o conselheiro se relaciona com as pessoas, convive com a comunidade e organiza o seu trabalho. claro que, no colegiado, cada conselheiro tem habilidades distintas. Por isso, mais do que um conselheiro desenvolver um conjunto pr-estabelecido de habilidades, importante que o colegiado conhea seus limites e potencialidades e utilize os conselheiros para atuarem nas reas em que so mais habilitados.
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Conselhos tutelares
Figura 3 As aes e relaes do conselheiro tutelar
De uma forma geral, o conselheiro deve atentar para o desenvolvimento de algumas capacidades e recursos gerenciais descritos a seguir:
Capacidade de escuta e de comunicao o conselheiro deve procurar ouvir e compreender as demandas, afastando os preconceitos, o paternalismo e a rotulao dos atendimentos. Com isso, torna-se possvel um atendimento singular pessoa que recorre ao conselho, respeitando-se as especificidades e as diversidades de cada situao. Dentre as condies necessrias para esse tipo de atendimento, sugerimos ao conselheiro ouvir, com ateno, a situao apresentada, perguntar, com objetividade, os detalhes necessrios para a compreenso do fato e utilizar uma linguagem clara para orientar as pessoas.
Capacidade de buscar e transmitir informaes o conselheiro deve

procurar obter e transmitir informaes confiveis e teis para a promoo dos direitos de crianas e adolescentes.
Capacidade de interlocuo e de negociao para o exerccio de

sua funo, o conselheiro se relaciona com diversos profissionais e autoridades; portanto, preciso saber como se aproximar dessas pessoas e quando ceder ou no diante de determinadas posturas ou argumentos que surgem nessas relaes. Para tanto, sugerimos uma programao antecipada dessas reunies, incluindo uma ateno clareza dos argumentos que sero nelas utilizados. Consideramos importante sublinhar que a capacidade de administrar o tempo e de realizar reunies objetivas e eficazes fundamental para a produtividade e a qualidade do trabalho do conselheiro.
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Capacidade de exercer a autonomia a autonomia do conselho tutelar imprescindvel na prtica do conselheiro. Ela , porm, constantemente ameaada ou violada nas relaes de poder estabelecidas com diferentes instncias. Para o exerccio da autonomia, o conselheiro deve ter conhecimento, segurana, tranquilidade, firmeza e bom senso no exerccio da sua funo. Essas habilidades so importantes para que o conselheiro no se deixe intimidar em situaes que podem acarretar em crimes de prevaricao (omisso) ou usurpao (exagero) de poder.
Capacidade de articulao com o objetivo de agregar pessoas, grupos, movimentos, entidades e personalidades importantes em prol da promoo dos direitos da criana e do adolescente.
Capacidade de trabalhar em equipe com o objetivo de promover o

dilogo entre o colegiado e a equipe tcnica.
Capacidade de elaborao de textos fundamental para um conselheiro comunicar-se por escrito com clareza, linguagem correta e objetividade na elaborao de seus relatrios, ofcios, requisies, dentre outros registros. Sugerimos a realizao de um pequeno roteiro para orientar e organizar o trabalho de escrever e evitar a insuficincia ou o excesso de informaes (CONANDA, 2007).
Para pensar Analise a sua prtica de conselheiro luz das capacidades recomendadas para o exerccio dessa funo. Quais os limites de ao presentes em seu cotidiano de trabalho no colegiado?
Atribuies do conselho tutelar

Algumas das atribuies que ora apresentamos so comentadas, detalhadamente, mais adiante, ainda neste captulo.
Neste item vamos abordar as atribuies do conselho tutelar, expressas nos art. 95 e 136 do ECA, especialmente no que diz respeito ao atendimento criana, ao adolescente e famlia em situao de ameaa ou violao dos seus direitos, fiscalizao das entidades de atendimento de crianas e adolescentes e ao auxlio prestado na elaborao do oramento e na formulao de polticas pblicas. No cumprir tais atribuies significa descumprir a funo pblica para a qual est obrigado por lei, podendo o conselheiro ser acusado de prevaricao, segundo previsto no art. 319 do Cdigo Penal Brasileiro. Por
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Conselhos tutelares
outro lado, ir alm das atribuies, desconhecendo os limites de sua ao, representa abuso de poder, tambm passvel de medidas judiciais. Embora as atribuies do conselho tutelar estejam definidas na lei, na prtica do dia-a-dia que o seu papel na defesa dos direitos de crianas e adolescentes se evidencia. Refletir sobre as atribuies, a sua autonomia, postura, autoridade e limite de ao fundamental para dar consistncia s atitudes do conselho e fortalecer o seu papel na comunidade.
Para pensar Reflita sobre a importncia que tem o conselho tutelar e a rede de proteo em situaes ainda pouco reconhecidas pela sociedade e pelos servios pblicos em geral, como a das crianas indgenas. Como incluir a preocupao com a especificidade da populao indgena na rotina dos conselhos tutelares?
A competncia legal dos conselhos tutelares est diretamente relacionada aplicao das chamadas medidas de proteo criana e ao adolescente, sempre que os direitos reconhecidos em lei forem ameaados ou violados por ao ou omisso da sociedade ou do Estado, por falta, omisso ou abuso dos pais ou responsvel ou em razo de sua prpria conduta (BRASIL, 1990, art. 98), inclusive nos casos de ato infracional praticado por criana abaixo de 12 anos (BRASIL, 1990, art. 105). As atribuies do conselho tutelar podem ser agrupadas em sete categorias, de acordo com o art. 136 do ECA (BRASIL, 1990): 1. Atendimento a crianas e adolescentes cujos direitos estejam ameaados ou violados e aplicao das medidas de proteo. Nesses casos, as medidas previstas na lei so:
I- encaminhamento aos pais ou responsvel, mediante termo de responsabilidade; II- orientao, apoio e acompanhamento temporrios; III- matrcula e freqncia obrigatrias em estabelecimento oficial de ensino fundamental; IV- incluso em programa comunitrio ou oficial de auxlio famlia, criana e ao adolescente; V- requisio de tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em regime hospitalar ou ambulatorial;
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VI- incluso em programa oficial ou comunitrio de auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos; VII- abrigo em entidade (medida provisria e excepcional) (BRASIL, 1990, art. 101).
Dentre as medidas de proteo, encontra-se elencada, no inciso VIII, a colocao em famlia substituta, que atribuio exclusiva do juiz da Infncia e Juventude. As medidas de proteo podero ser aplicadas isolada ou cumulativamente, substitudas a qualquer tempo, devendo os conselheiros levar em conta, no momento de sua aplicao, as necessidades pedaggicas da criana e do adolescente e optar por medidas que visem ao fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios. ainda atribuio do conselho tutelar providenciar medidas de proteo ao adolescente autor de ato infracional estabelecidas pela autoridade judiciria (BRASIL, 1990, art. 136 inciso VI). 2. Atendimento, aconselhamento e aplicao das medidas de responresponsabilizao aos pais ou responsveis legais. As medidas so:
I- encaminhamento a programa oficial ou comunitrio de proteo famlia; II- incluso em programa oficial ou comunitrio de auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos; III- encaminhamento a tratamento psicolgico ou psiquitrico; IV- obrigao de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua freqncia e aproveitamento escolar; VI- obrigao de encaminhar a criana ou o adolescente a tratamento especializado; VII- advertncia (BRASIL, 1990, art. 129).
No art. 129 esto includas outras trs medidas (incisos VIII, IX e X), cuja aplicao de competncia exclusiva dos juzes da infncia e juventude: perda da guarda, destituio da tutela e suspenso ou destituio do ptrio poder (ou poder familiar). 3. Representao em nome da criana ou adolescente ou da famlia, em casos de violao dos direitos das mesmas por programas ou prograprogramaes de rdio e televiso que contrariem as normas estabelecidas para a sua produo e apresentao.
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Conselhos tutelares
4. Representao e encaminhamento ao Ministrio Pblico. Os conselhos tutelares tm o dever de representar ao Ministrio Pblico para efeito das aes de perda ou suspenso do poder familiar e de encaminhar as notcias de casos que constituam infrao administrativa ou penal contra os direitos da criana ou do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129). 5. Representao e encaminhamento autoridade judiciria. Os conselhos tutelares tm o dever de representar as autoridades judicirias nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberaes e de encaminhar os casos de competncia do Judicirio (BRASIL, 1990, art. 129). 6. Assessoramento ao Poder Executivo local na elaborao da proposta oramentria. Os conselhos tm a atribuio de assessorar as prefeituras na elaborao de peas oramentrias referentes aos planos e programas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129). 7. Fiscalizao. Finalmente, os conselhos tutelares tm o papel de fiscalizar, juntamente com o Judicirio e o MP, as entidades governamentais e nogovernamentais responsveis pelo planejamento e execuo de programas de proteo e medidas socioeducativas (BRASIL, 1990, art. 90 e art. 95). Para promover a execuo de suas decises, os conselhos tutelares podem: requisitar servios pblicos nas reas de sade, educao, servio social, previdncia, trabalho e segurana; requisitar certides de nascimento e de bito de criana e adolescente, quando necessrio; expedir notificaes e representar junto a autoridades constitudas.
Para pensar Com base na sua experincia, reflita sobre as principais dificuldades encontradas no desempenho das atribuies descritas.
O Grfico 1 traz a auto-avaliao de conselheiros tutelares do pas sobre o exerccio de suas atribuies bsicas. Como vemos, os respondentes afirmaram que se consideram muito eficientes na maioria dos itens. A ao na qual se consideram mais eficientes a de encaminhar autoridade judiciria os casos de sua competncia. Tambm se consideram muito eficientes no que diz respeito ao atendimento e aconselhamento de pais ou responsveis. Neste aspecto reiteramos aquilo que abordamos no
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Captulo 2: a importncia de se atender famlia da criana/adolescente com direitos violados, reconhecendo a diversidade de famlias existentes na sociedade brasileira e as especificidades existentes em cada contexto familiar, agindo sem preconceitos e incluindo-as na rede de atendimento.
Para pensar Voc acredita que a conduo do caso das crianas do municpio de Piraj teria sido diferente se houvesse, por parte dos agentes envolvidos, maior conhecimento da realidade daquela famlia indgena?
Dentre as funes em que os conselheiros tutelares se consideram menos eficientes, esto a de fiscalizao das entidades de atendimento e a de contribuir, por intermdio dos conselhos municipais dos direitos da criana e do adolescente, na elaborao da proposta oramentria municipal.
Grfico 1 ndice de avaliao do conselho tutelar sobre a eficincia no exerccio de suas atribuies (Brasil)
Encaminhar autoridade judiciria os casos de sua competncia Atender e aconselhar os pais ou responsveis, aplicando as medidas previstas no art. 129, I a VII Promover a execuo de suas decises, requisitando servios pblicos nas reas de sade, educao, servio social, previdncia, trabalho e segurana Atender crianas e adolescentes ameaados ou violados em seus direitos e aplicar as medidas de proteo Requisitar certides de nascimento e de bito de criana ou adolescente quando necessrio (cpias de registros existentes e no sua determinao) Encaminhar ao Ministrio Pblico notcia que de fato constitua infrao administrativa ou criminal contra os direitos da criana ou adolescente Tomar providncias para que sejam cumpridas as medidas protetivas aplicadas pela justia a adolescentes infratores Representar junto autoridade judiciria os casos de descumprimento injustificado das deliberaes do CT Repassar informaes sobre ameaas ou violaes de direitos ao Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e s instncias do poder pblico, de forma a contribuir para a qualificao das polticas pblicas e dos programas de atendimento. Fiscalizar as entidades de atendimento governamentais e no-governamentais, aplicando a medida de advertncia e, nos casos de reincidncia, representando autoridade judiciria competente Contribuir, por meio do CMDCA, com o Poder Executivo local na elaborao da proposta oramentria para planos e programas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente
0,81 0,79 0,74 0,74 0,72 0,70 0,61 0,61 0,48 0,39 0,21
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00
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Conselhos tutelares
O Grfico 2 mostra as atribuies reportadas como as de maior dificuldade de realizao por parte dos conselheiros. A principal dificuldade enfrentada pelos conselhos tutelares no dia-a-dia do seu trabalho a carncia de entidades especializadas, principalmente para atender famlia (pais e responsveis) e para receber crianas que necessitam de medidas de proteo. Grande parte dos municpios brasileiros no dispe de entidades de atendimento especializadas, ou as tm em quantidade ou qualidade insuficiente para atender s necessidades da populao-alvo da atuao dos conselhos tutelares. Dentre aquelas classificadas como de mdia ou baixa gravidade, vale destacar a dificuldade de relacionamento com o conselho municipal dos direitos e com o Poder Executivo. O fato de o Poder Pblico no reconhecer a autoridade do conselho tutelar foi considerada uma dificuldade moderada, o que significativo se considerarmos a natureza autnoma do conselho tutelar.
Grfico 2 ndice de dificuldades sentidas pelo conselho tutelar em seu dia-a-dia (Brasil)
Falta de entidades para receber crianas que precisam ser encaminhadas para a aplicao de medidas de proteo Falta de entidades para atender a famlia (pais e responsveis) O poder pblico no reconhece a autoridade do Conselho Tutelar Dificuldade dos conselheiros no relacionamento com o Poder Executivo Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e outros rgos do Poder Executivo (educao, sade, assistncia etc.) Dificuldade dos conselheiros no relacionamento com o CMDCA Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e o sistema escolar do municpio Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e os rgos de segurana (polcia civil e militar) Pouca participao da comunidade nas eleies do Conselho O excesso de demandas tem dificultado um atendimento adequado por parte do Conselho Tutelar. Dificuldade para registrar as atividades do Conselho, de forma a preservar a memria dos atendimentos de casos encaminhados pelo Conselho Dificuldade para distribuir adequadamente as tarefas entre todos os conselheiros e tomar decises de forma colegiada Dificuldades dos conselheiros no relacionamento com o Poder Judicirio (juiz) Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e o Poder Judicirio. Dificuldades dos conselheiros no relacionamento com o Ministrio Pblico Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e o Ministrio Pblico
0,00
0,77 0,76 0,49 0,44 0,37 0,37 0,37 0,37 0,35 0,23 0,21 0,21 0,18 0,15 0,14 0,14
0,20 0,40 0,60 0,80 1,00
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Quando analisamos os dados do grfico, percebemos que os problemas apontados como os de maior gravidade so praticamente os mesmos em todo o pas. O mesmo ocorre com os problemas considerados de mdia e baixa gravidade, o que expressa certa homogeneidade entre as diversas regies em relao aos problemas enfrentados pelos conselhos.
Para pensar Com base em sua atuao, pense nas atividades mais freqentemente desempenhadas, bem como nas maiores dificuldades enfrentadas pelo seu conselho.
No Captulo 2 enfatizamos a importncia do plano de ao para os conselhos dos direitos. Voc pode ler neste captulo os detalhes tcnicos de como elaborar um plano de ao.
Para que o conselho tutelar possa realizar de forma eficiente todas as atribuies que lhes so propostas, ele precisa contar no apenas com uma adequada estrutura fsica, equipe tcnica e organizao interna, mas tambm ter um plano de ao que defina sua forma de agir. Como o conselho tutelar um rgo autnomo, no-jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelos direitos da criana e do adolescente, importante que a cada nova gesto de conselheiros se discuta o lugar ocupado pelo conselho tutelar no contexto da poltica de atendimento municipal. importante identificar os fatores que facilitam, dificultam ou impedem o conselho de alcanar os objetivos almejados e discutir o posicionamento poltico frente aos demais atores do SGD. Dessa forma, torna-se mais fcil eleger com clareza as metas, estratgias e resultados a serem alcanados durante a gesto. A capacidade do colegiado para a leitura da realidade local e para o planejamento determina o quanto o rgo se afirma como agente mantenedor ou transformador da realidade vivenciada por crianas e adolescentes. comum que o conselho tutelar esgote todo o tempo atendendo aos casos que chegam, deixando de atuar em todas as suas atribuies. Diante desse fato, um plano de ao para o trinio ajuda os conselheiros a se reposicionarem, dividirem o tempo e as foras para alcanarem as metas inicialmente previstas. Para a elaborao de um plano de ao (tambm chamado plano de gesto), os conselhos tutelares devem considerar, pelo menos, trs
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Conselhos tutelares
aspectos fundamentais: a qualidade do atendimento, a mobilizao social e as polticas pblicas.
Qualidade do atendimento a crianas, adolescentes e famlias

que recorrem ao conselho, proporcionando um ambiente informativo e acolhedor. Essa qualidade depende do espao fsico e das condies estruturais existentes, da agilidade e eficincia do atendimento, do tipo de escuta e atendimento oferecido, das informaes prestadas sobre direitos e acesso aos servios pblicos, do reconhecimento das especificidades e diversidades das crianas e adolescentes com direitos violados, do tipo de registro de atendimento efetuado, da rotina clara de procedimentos para a conduo dos casos e da dinmica administrativa e operacional do conselho. Depende, ainda, da presena de profissionais tcnicos e administrativos qualificados e satisfeitos com o trabalho, do atendimento 24 horas, da formao e assessoria continuada para conselheiros e da fiscalizao regular das entidades de atendimento.
Mobilizao social. O conselho tem posio mpar para a formao

da opinio pblica em torno da garantia dos direitos da criana e do adolescente e para o enfrentamento dos fatores que ameaam ou violam esses direitos. Necessita, para tanto, estabelecer contnua interlocuo com a comunidade, participar dos fruns coletivos e conferncias locais e regionais, promovendo e apoiando mobilizaes sociais, por meio de um esforo de divulgao das aes realizadas pelo rgo. As aes de comunicao e mobilizao social tambm contribuem para a formao e a organizao da comunidade em torno dos direitos infanto-juvenis.
Polticas pblicas. O conselho precisa atuar e/ou intervir junto aos

Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio para o (re)ordenamento da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente no municpio. Pode colaborar para a formulao e implementao de polticas sociais por meio da produo de dados sobre violao dos direitos de crianas e dos adolescentes, da promoo de aes que contribuam para a formao de redes de proteo, da representao nos diversos espaos e instncias de discusso, deliberao e gesto de polticas pblicas e da participao no processo de elaborao e acompanhamento do oramento. Um plano que contemple esses trs focos de ao contribui para que os conselhos tutelares assumam, paulatinamente, papel estratgico de indicador de polticas pblicas voltadas infncia e adolescncia, agindo na preveno da violao dos direitos, e no exclusivamente nas aes emergenciais, aps o direito ter sido violado.
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Para pensar Voc acha que o conselho tutelar do municpio de Piraj tem um plano de ao elaborado que contemple toda a populao infanto-juvenil do municpio, com destaque para as especificidades da populao indgena atendida?
Sistema de informao para a infncia e adolescncia: uma importante ferramenta para o conselheiro tutelar
O Sistema de Informaes para a Infncia e Adolescncia (Sipia) um sistema de comunicao informatizado que alimenta um banco de dados nacional, de responsabilidade da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), vinculada Presidncia da Repblica. O Sipia uma ferramenta importante de trabalho dos conselhos tutelares porque contribui para o cumprimento do ECA, na medida em que sua estrutura est pautada nos conceitos da legislao, servindo, portanto, de referncia para a organizao das aes dos conselheiros. O sistema constitui-se, tambm, em instrumento de diagnstico: com base nas informaes registradas, o sistema pode servir de referncia na leitura da situao da infncia e da adolescncia nos nveis municipal, estadual e federal. Dessa forma, tais dados tm como principais destinatrios os conselhos dos direitos e os gestores das trs esferas, instncias que deliberam sobre as polticas pblicas.
O Sipia utiliza o termo fato ao tratar de situaes de ameaa ou violao dos direitos da criana e do adolescente. Neste captulo, optamos, sempre que possvel, por usar os termos comunicao e fato por acreditar que os termos denncia e caso remetem a uma prtica policialesca de tratamento da situao relatada.
O Sipia apresenta quatro mdulos, com focos direcionados para vrias instituies do Sistema de Garantia de Direitos:
Mdulo I monitoramento da aplicao de medidas de proteo

especial criana e ao adolescente, sob a tica da violao e ressarcimento dos direitos (conselhos tutelares).
Mdulo II monitoramento da aplicao de medidas socioeducativas

a adolescentes em conflito com a lei (justia da infncia e da juventude).
Mdulo III monitoramento dos procedimentos judiciais de colocao familiar e das adoes nacionais e internacionais (justia da infncia e da juventude e comisses judicirias estaduais).
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Conselhos tutelares
Mdulo IV acompanhamento e cadastramento da implantao e

implementao dos conselhos dos direitos e tutelares e dos fundos para a infncia e adolescncia.
Figura 4 A importncia do Sipia para o Sistema de Garantia dos Direitos
Um pouco de histria Nos anos 1990, o Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (Cbia), com o intuito de pensar e sistematizar a forma de trabalho dos conselheiros tutelares, props a criao de um sistema de informao para a infncia e adolescncia. Foram quatro anos de pesquisa em entidades de atendimento a crianas e adolescentes, compreendendo como se dava a interpretao dos fatos por meio das entrevistas, relatrios e formulrios utilizados por essas entidades e formulando as categorias de violao de direitos. Criou-se, tambm, um processo de registro que consistia em trs fichas, nas quais os conselheiros tutelares identificavam a criana pelos seus dados pessoais, descreviam os fatos, apontavam o direito violado e o agente violador, aplicavam a medida pertinente criana e/ou ao adolescente, ou aos pais/responsveis, requisitavam servios e/ ou encaminhavam para o MP ou para o Poder Judicirio, destacando sempre o acompanhamento e o encerramento do fato. Desta maneira, foi criado o Ncleo Bsico Brasil (NBB), uma base comum de dados, colhidos e agrupados homogeneamente nas diferentes unidades federadas por meio de um instrumento nico de registro.
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O Sipia I possui campos para o registro dos casos atendidos pelos conselhos tutelares, modelos de requisio de servios, representaes ao MP e ao Poder Judicirio. Embora ainda no esteja implementado em boa parte dos conselhos tutelares do Brasil, os dados hoje existentes mostram a importncia da implementao do sistema para a garantia dos direitos das crianas e adolescentes. Ao longo de quase dez anos, notamos que o direito violado mais freqentemente registrado o da convivncia familiar e comunitria, correspondendo a 48,2% dos registros. Em seguida, temos violao do direito liberdade, ao respeito e dignidade, concentrando 24,5% das ocorrncias. A violao do direito educao, cultura, ao esporte e lazer vem a seguir (19,1%) e, em seqncia, a violao do direito vida e sade (5,7%) e profissionalizao/proteo no trabalho (2,5%) (SIPIA, 2008). Dados mais detalhados so apresentados a seguir.
Tipos de violao de direitos 1. Convivncia familiar e comunitria inadequao do convvio familiar (incluindo as agresses psicolgicas, fsicas e sexuais), ausncia de convvio familiar, ausncia de condies materiais para o convvio familiar, ausncia de infra-estrutura e atos atentatrios ao exerccio da cidadania (negao de filiao, por exemplo). 2. Liberdade, respeito e dignidade atos atentatrios ao exerccio da cidadania, violncia psicolgica, violncia fsica, violncia sexual, prticas institucionais irregulares, discriminao e aprisionamento. 3. Vida e sade atos atentatrios vida, no atendimento mdico, ao ou omisso de agentes externos, atendimento mdico deficiente, irregularidade na garantia da alimentao e prticas hospitalares e ambulatoriais irregulares. 4. Educao, cultura, esporte e lazer impedimento de acesso ao ensino fundamental, impedimento de acesso ao ensino mdio, impedimento de permanncia no sistema educacional, ausncia ou impedimento de acesso creche ou pr-escola, ausncia de condies educacionais adequadas. 5. Profissionalizao e proteo no trabalho explorao do trabalho de crianas e adolescentes, ausncia de condies de formao e desenvolvimento, inobservncia da legislao trabalhista e condies adversas de trabalho.
Fonte: Brasil; Sipia (1999-2008).
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Conselhos tutelares
Apesar de sua potencial importncia, a insero do Sipia nos conselhos tutelares do pas ainda bastante incipiente, com apenas 19% dos conselhos brasileiros com o sistema instalado e ativo. No restante, o sistema encontra-se instalado, porm inativo (18%), ou nem ao menos instalado (63%). Ainda acerca da reduzida utilizao do Sipia, vemos no Grfico 3 que apenas 41% dos conselhos tutelares no pas tm produzido relatrios a partir do sistema; 23% o tm feito de forma parcial e 36% no os tm produzido. Os conselhos tutelares da regio Sudeste se destacam por no fazer relatrios (63%) (CEATS; FIA, 2007).
Grfico 3 O conselho tem produzido habitualmente relatrios e anlises a partir dos dados lanados no Sipia? (Regies e Brasil)
100% 90% 34% 80% 70% 60% 50% 38% 40% 30% 20% 28% 10% 0% Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 41% 23% 15% 53% 42% 41% 18% 22% 23% 41% 19% 36% 36%
63%
28%
No Em parte Sim
Esses dados mostram o quanto ainda h de se fazer no pas para conhecer melhor a situao de crianas e adolescentes com direitos violados. Um banco de dados com abrangncia nacional, registrando as violaes contra crianas e adolescentes, com conceitos consolidados, linguagem homognea e encaminhamentos padronizados uma ferramenta
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tcnica e gerencial essencial ao funcionamento dos conselhos tutelares e ao sistema de garantias, de maneira geral.
Outro aspecto para que se alcance o uso efetivo e eficiente do Sipia o monitoramento e a alimentao dos dados de forma permanente e regionalizada, com a adeso dos municpios e seus respectivos conselhos tutelares ao Sipia I. Para tanto, indispensvel que as coordenaes estaduais possuam a devida estrutura de funcionamento para dar suporte aos usurios, cumprindo seu papel na gesto do sistema como poltica de Estado. Para a disponibilizao dos registros locais no portal, necessrio que, periodicamente, o usurio local, com cadastro no portal, execute o arquivo GERA, que consolida os dados, atualizando as informaes acumuladas no banco de dados do computador onde o sistema est instalado. Posterior a isso, o arquivo precisa ser enviado ao portal para que as informaes sejam publicadas.
Um grande limitador para o uso eficiente do Sipia a dificuldade de garantir a ampla adeso dos municpios ao sistema. Para tal, os gestores pblicos teriam que empreender esforos a fim de fornecer uma estrutura adequada de funcionamento aos conselhos, com disponibilizao de equipamentos necessrios e a sua devida manuteno. O uso adequado do Sipia depende, ainda, da formao continuada dos conselheiros na implementao e no uso do sistema. No prximo item, procuramos relacionar algumas aes dos conselhos, apontando como elas podem ser facilitadas pela utilizao de ferramentas do Sipia I, especificamente no que se refere ao registro e leitura do fato ocorrido com a criana ou o adolescente, definio das medidas a serem adotadas e realizao do diagnstico de violaes vividas pelas crianas e adolescentes em determinada localidade.
O atendimento a crianas, adolescentes e suas famlias

Recebendo o fato
O conselho tutelar chamado a agir toda vez que recebe uma comunicao ou toma conhecimento de violao ou ameaa de violao dos direitos de crianas e adolescentes. A comunicao pode ser feita por denunciante annimo, por escrito, por telefone ou pessoalmente. Para que seja considerada consistente, no entanto, deve conter o nome da criana ou adolescente, os direitos violados, o local ou endereo da ameaa ou violao e qualquer referncia que permita a verificao do fato comunicado.
Criana ou adolescente com direito ameaado em risco iminente de privao de bens (materiais ou imateriais) ou interesses protegidos por lei. Criana ou adolescente com direito violado quando a privao de bens ou interesses se concretiza. Direitos podem ser ameaados ou violados por ao ou omisso da sociedade ou do Estado, por falta, omisso ou abuso do responsvel, ou em razo da prpria conduta da criana e do adolescente.
Ao receber uma comunicao de violao ou de ameaa de violao dos direitos de crianas ou adolescentes, o conselheiro deve registr-la e apur-la imediatamente. A apurao do fato deve ser feita no local em que ocorreu a ameaa ou a violao de direitos (escola, domiclio, hospital etc), usualmente por meio de visitas de atendimento. Nos casos mais complexos, ou sempre que o conselheiro achar pertinente, o conselho pode solicitar aos rgos municipais a presena de um tcnico (mdico, psiclogo, assistente social) para a realizao do atendimento (CONANDA, 2007). Em caso de no dispor de assessoria tcnica, o
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Conselhos tutelares
conselho deve solicit-la aos rgos municipais. Durante a visita, o conselheiro deve buscar informaes que permitam identificar a criana ou o adolescente que sofreu uma violao, o tipo de direito violado ou ameaado e o agente violador: pais ou responsveis, o Estado, a sociedade ou a prpria criana ou adolescente. De maneira geral, quem faz uma comunicao ao conselho tutelar busca resolues rpidas e definitivas, o que muitas vezes tambm a expectativa do conselheiro que recebe o caso. No entanto, fundamental que o conselheiro realize uma anlise criteriosa para a apurao de cada fato, tomando providncias administrativas e tcnicas para o seu esclarecimento. Tais providncias incluem a convocao dos envolvidos no fato para o fornecimento de informaes, a visita ao local em que se encontra a criana/ adolescente ou em que ocorreu a ameaa/violao, a realizao de reunies com profissionais de outras instituies que atendem a criana/adolescente e a requisio de avaliaes tcnicas de profissionais especializados.
Para pensar No municpio de Piraj, alm das crianas indgenas e da famlia, que pessoas da comunidade poderiam ter prestado informaes relevantes ao conselho tutelar na conduo do caso?
Nos casos de violaes de direitos relatados pela prpria vtima, o conselheiro tutelar deve escutar atentamente a histria da criana ou do adolescente, sem interromper, sem manifestar sua opinio e seus valores, assumindo uma postura acolhedora e lembrando-se de que o sujeito com seus direitos violados se sente fragilizado. Na perspectiva de atendimento fundamentada nos direitos humanos, o conselheiro deve avaliar a posio da criana ou do adolescente que sofreu uma violao/ameaado em relao aos seus direitos fundamentais. Essa investigao, realizada com o auxlio de entrevistas, capaz de identificar situaes inicialmente no sinalizadas de ameaa ou de violao de direitos. Nessa perspectiva de atendimento, orientar possibilitar o acesso informao qualificada como um direito contemporneo de cidadania. Assim como aconselhar potencializar o sujeito para assumir o protagonismo de sua prpria vida e participar da vida de uma coletividade. Dessa forma, o prprio ato de escutar e questionar a demanda tra171
zida, orientando e aconselhando o sujeito ameaado ou que sofreu uma violao, j deve ser considerado como uma forma de interveno.
Figura 5 O conselheiro tutelar: capacidade de escuta e de comunicao
A partir da confirmao da violao de direitos (da identificao do sujeito que sofreu a violao, do direito violado e do agente violador), o conselho tomar as providncias necessrias, podendo requisitar servios, aplicar medidas de proteo ou encaminhar crianas, adolescentes e seus pais/responsveis a servios e rgos competentes. Tais providncias visam restituio do direito violado ou ameaado; elas so definidas pelo colegiado de conselheiros, que deve representar junto ao judicirio as situaes de descumprimento injustificado de suas determinaes. Portanto, papel do conselho o acompanhamento da execuo das medidas por ele determinadas, no sentido de restituir os direitos violados. comum que conselhos tutelares assumam casos fora de suas atribuies. A pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007) mostra que apenas 8% dos conselhos brasileiros pesquisados nunca realizaram atividades que fugiam ao escopo de sua funo. Os 92% dos conselhos que j passaram por essa situao informam que foram levados a atuar em funes de outros profissionais, tais como advogados, promotores e
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Conselhos tutelares
coordenadores escolares. As razes alegadas variaram desde a falta de clareza quanto s suas funes, a carncia da oferta desses servios em suas localidades e a necessidade de dar respostas populao atendida pelos conselhos tutelares. As atividades mais comumente realizadas ou demandadas por autoridades pblicas, porm no previstas na funo de conselheiro tutelar, so: resolver problemas de disciplina escolar (87% dos conselhos), fiscalizar sistematicamente bares, restaurantes e boates, com vistas identificao de crimes ou infraes contra crianas e adolescentes (70%), emitir registro civil de nascimento ou bito (58%), mediar acordos extrajudiciais de penso alimentcia (42%) e emitir autorizao para crianas e adolescentes viajarem (40%). Em face da diversidade de questes que envolvem a criana e o adolescente, o conselheiro deve se munir de informaes diversas para avanar na avaliao dos fatos recebidos. Ressaltamos a importncia de se tomar a pesquisa como procedimento a ser potencializado, principalmente no que se refere disponibilizao de fontes e sistematizao constante das informaes pesquisadas. Um exemplo simples o atendimento de uma criana que possui uma doena rara e precisa de tratamento especializado. Uma rpida consulta internet sobre a doena pode auxiliar o conselheiro na compreenso da realidade dessa criana e na proposio de medidas. A consulta equipe tcnica e rede de ateno outra forma de aumentar o entendimento do conselheiro sobre o problema. Dessa forma, a produo e disseminao do conhecimento potencializam a interveno proposta pelo conselho.
O Sipia e o registro de violao de direitos A utilizao do Sipia ajuda o trabalho cotidiano dos conselheiros tutelares no momento do recebimento das crianas, adolescentes e famlias, ao estabelecer procedimentos de atendimento dos casos de ameaa ou violao de direitos. O Sipia pode ajudar o conselheiro a sistematizar as seguintes aes: fato, data, local) e da tipificao do solicitante;
tomar conhecimento do fato/situao por meio da sua descrio (resumo do
tipificar o fato como violao de direito individual e violao de direito coletivo/difuso; executar, quando necessrio, providncias/encaminhamentos imediatos; identificar/cadastrar criana/adolescente (pais/responsvel) ou grupo/comu-
nidade atingida;
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fazer a leitura do fato como violao de direito individual: dados especficos da criana/adolescente (situao de moradia, situao escolar e de ocupao/ trabalho), especificao do direito violado e especificao do agente violador. (Manual do Usurio: PROCERGS)
Para que um caso seja registrado pelo conselheiro tutelar no Sipia necessrio que apresente trs condies bsicas de uma violao de direito: tenha sofrido a violao ou ameaa. A criana ou o adolescente com direito violado ou ameaado deve ser identificado e cadastrado no sistema para que se tenha o histrico de atendimento e a devida documentao do fato apresentado. Essas informaes so sigilosas por lei e somente o conselheiro pode ter acesso a elas. Caso as informaes no sejam preservadas, o conselheiro estar infringindo a lei, tornando-se um violador em relao criana ou ao adolescente.
Existncia da vtima, isto , de um sujeito de 0 a 18 anos incompletos que
Direito violado ou ausncia do mesmo, ou seja, prtica de uma ao contrria ao direito assegurado ou mesmo a ausncia da ao necessria ao cumprimento do direito assegurado na legislao. Tratando-se propriamente do registro do direito violado no sistema, segue-se uma matriz de categorias de direitos, isto , uma tabela de caracterizao das violaes que est pautada nos cinco direitos fundamentais. Uma leitura completa e objetiva do caso fundamental para que seja identificada a violao e dado o devido encaminhamento para ressarcir o direito violado. Agente violador o responsvel pela ao ou pela omisso que resultou no descumprimento do direito. A violao pode ser responsabilidade de uma ou vrias pessoas, mas pode ser tambm de uma instituio. O Sipia especifica cinco tipos de agentes violadores:
1. Pais ou responsveis parentes, familiares e pessoas que convivem com a famlia do sujeito que sofreu a violao. Esto tambm includas pessoas que no so estranhas ao ambiente familiar, que tm acesso aos espaos de convivncia da famlia e que lidam, no dia-a-dia ou freqentemente, com a criana ou o adolescente. No Sipia h as opes de resposta: pai, me, padrasto, madrasta, irmos, avs, tio/tia, responsvel e outros. Ressalta-se que preciso ter cuidado ao acusar a famlia, nos casos de violao, para que no lhe sejam demandados recursos e atitudes que ela no tem condies de assumir. s vezes, a violao, alm de atingir o menor de 18 anos, tambm afeta a famlia e a comunidade com as quais ele convive. Assim ocorre, por exemplo, quando no se tem transporte para uma escola distante, na rea rural, ou quando a famlia no tem moradia. Nesses casos, a responsabilidade no pode ser atribuda aos pais ou ao responsvel, cabendo avaliar as falhas e omisses do Estado e da sociedade.
174
Conselhos tutelares
2. Estado refere-se a todo o setor pblico, seja federal, estadual ou municipal. Pode se tratar de qualquer entidade da esfera pblica. Nos casos em que o violador seja uma pessoa que trabalha em instituio pblica e a violao se d no exerccio de sua profisso, a instituio ser considerada a violadora, dado que responsvel pela atuao profissional de seus funcionrios. No Sipia existem como possibilidades de respostas: posto de assistncia social, escola, posto de sade, ambulatrio, hospital, polcia militar, polcia civil, creche, Justia da Infncia e da Juventude, Ministrio Pblico, pessoa fsica, entidade de atendimento, Defensoria Pblica e outros. 3. Sociedade segmento que no pertence esfera da famlia ou do setor pblico, ou seja, o setor privado. Quando o violador uma pessoa fsica, cabe diferenciar entre aquela que trabalha em uma instituio ou empresa e a que individualmente violou um direito. Assim, sociedade o setor privado, entendido de maneira ampla: tanto pode ser uma instituio, como uma pessoa isolada ou um grupo de pessoas que toma atitudes por conta prpria. No Sipia existem as seguintes categorias: empresa, estabelecimentos comerciais, associaes religiosas, escola particular, clubes, creches, meios de comunicao, hospital particular, ambulatrio particular, entidade de atendimento, pessoa fsica e outros, desde que sempre administrados pelo setor privado. 4. A prpria criana ou adolescente trata-se dos casos em que a prpria criana ou adolescente tenha se comportado de maneira a negar os seus prprios direitos. o agente violador mais difcil de ser caracterizado, pois antes de acusar a criana ou o adolescente de ser o prprio agente da violao de direito, deve-se assegurar que, de fato, a violao no ocorreu pela interveno de outros. Em especial, deve-se atentar para as suas condies de vida. Apenas quando se est certo de que no houve intervenes alheias, por ato ou omisses, que se pode afirmar que a criana ou adolescente responsvel pela violao de direito. 5. Agente violador no identificado evita-se o registro nessa categoria, pois devemos buscar efetivamente a identificao do agente violador. Embora haja a categoria agente violador no identificado, a condio bsica para que um fato seja caracterizado como uma violao de direito a existncia de um responsvel. Em alguns casos pode-se utilizar a categoria outros, descrevendo um tipo no apresentado na lista por grupo de agentes violadores.
Fonte: Sipia (2001, p. 12).
Aplicando medidas protetivas

A deciso do conselho tutelar acerca das medidas protetivas a serem tomadas para a restituio do direito infanto-juvenil ameaado ou violado deve sempre considerar as suas atribuies especficas, bem como os limites da sua atuao, estabelecidos no ECA. Atuando de maneira articulada com as
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outras instncias do sistema de proteo dos direitos da criana e do adolescente, o conselho aplicar as medidas protetivas adequadas a cada situao, requisitar servios e atendimentos de outros atores da rede de proteo e encaminhar ao Poder Pblico os fatos que demandam a sua interveno, ou seja, que fogem da competncia exclusiva do conselho tutelar. Aplicar a medida protetiva adequada exige, em primeiro lugar, a leitura precisa da situao. Equvocos nessa leitura podem implicar o no ressarcimento do direito violado ou mesmo na prpria violao de direitos por parte do conselho tutelar. Para definir qual medida ser aplicada, o conselheiro deve tomar como base a deciso colegiada e a retaguarda de atendimento, isto , a rede de servios local disponvel. Durante o acompanhamento de cada fato, podem ser definidas modificaes, incluses ou retirada de alguma medida j aplicada, quando necessrio (BRASIL, 1990, art. 99).
Para pensar Identifique situaes que geraram a aplicao de medidas protetivas no conselho em que voc atua. Reflita sobre a pertinncia das medidas aplicadas e os seus desdobramentos. Quais as dificuldades encontradas em seu cotidiano para a aplicao de medidas protetivas?
O conselho tutelar deve ser capaz de considerar os diversos aspectos da realidade de vida da criana, do adolescente e de sua famlia. Com base em uma proposta de atuao e no conhecimento sobre as suas limitaes institucionais, o conselho deve construir, com os envolvidos no fato, uma reflexo crtica sobre a condio de sujeitos de direitos e deveres inseridos numa determinada realidade local, estimulando-os responsabilizao dos rgos e das pessoas competentes para promover o acesso a esses direitos. Para isso, o conselho deve instrumentalizar os sujeitos para que os mesmos tenham possibilidade de se movimentar num percurso de busca por seus direitos, empoderando-os dos mecanismos de acesso e exigibilidade dos mesmos. Cabe ao conselho atender ao adolescente autor de ato infracional, providenciando as medidas de proteo previstas no art.101, estabelecidas pela autoridade judiciria ou aplicadas pelo prprio conselho, quando assim achar pertinente. Esse adolescente deve ser alvo de proteo como qualquer outra criana ou adolescente atendido no conselho; as aes,
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Conselhos tutelares
nesse caso, devem visar eliminao dos motivos que o levaram prtica infracional. O acompanhamento da famlia do adolescente em conflito com a lei outra ao de extrema importncia. As medidas de proteo, mesmo quando o judicirio no as determina, so fundamentais para trabalhar na perspectiva de favorecer as condies de retorno do adolescente ao convvio familiar, com as precaues para evitar reincidncia.
Singularidades do atendimento ao adolescente autor de ato infracional O trabalho do conselheiro tutelar em relao ao adolescente autor de ato infracional e suas famlias dificultado porque, usualmente, esses adolescentes ficam retidos na esfera da justia, chegando poucas vezes ao conselho tutelar para que este proponha ou acompanhe as medidas de proteo. Considerando que as medidas socioeducativas no devem ter carter punitivo, e sim o objetivo de preparar o adolescente para o retorno ao convvio social, as entidades de internao precisam estar devidamente estruturadas e capacitadas para a aplicao de uma ao socioeducativa baseada nos direitos humanos. O papel do conselheiro de fiscalizar as entidades de internao, assegurando o disposto no art. 124 do ECA (BRASIL, 1990) e no Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), apresentado no Captulo 2, de fundamental importncia.
Em algumas situaes de ameaa ou violao, apenas uma medida protetiva poder solucionar. No entanto, quando houver necessidade, mais de uma medida poder ser aplicada. Por exemplo, uma criana pode necessitar, ao mesmo tempo, de ser encaminhada aos pais ou responsveis (mediante termo de responsabilidade); receber orientao, apoio e acompanhamento temporrios; ser matriculada e ter exigida sua freqncia em estabelecimento oficial de ensino fundamental; ser includa em programa comunitrio ou oficial de auxlio famlia e criana; receber tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em regime hospitalar ou ambulatorial; ser includa em programa oficial ou comunitrio de auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos etc.
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Ao identificar que a violao de direitos ocorreu por ao ou omisso dos pais ou responsveis, o conselheiro deve aplicar as medidas previstas no art. 129 (BRASIL, 1990), encaminhando-os para tratamento psicolgico ou psiquitrico, para cursos/programas de orientao ou para tratamento especializado. Ao identificar ou suspeitar que uma criana ou adolescente vtima de maus-tratos praticados pelos pais ou responsveis, o conselheiro tutelar precisa atuar sobre a famlia e, quando necessrio, colocar a criana a salvo e comunicar o fato autoridade competente. Nesses casos, a deciso pelo retorno da criana ou do adolescente ao convvio com os pais ou responsveis ou pela alterao de sua guarda ser de competncia exclusiva do Judicirio. Em sua rotina de atendimento, o conselho tutelar freqentemente se depara com a necessidade de abrigar a criana ou o adolescente por diferentes motivos. Dentre eles esto os casos de abrigamento provisrio, em razo de doena dos responsveis, por motivos de calamidade pblica ou outros que no colocam em questo o poder familiar. Nesses casos, assim que cessar o risco, o conselho poder aplicar nova medida, inclusive encaminhar a criana ou adolescente aos pais ou responsveis. Ao atuar em conflitos familiares, o conselheiro deve sempre considerar as especificidades das famlias, as diferenas culturais, pessoais, geracionais, sociais e raciais, buscando assumir uma postura de mediao entre seus membros e evitando acirrar as divergncias identificadas. Buscando ressaltar o carter pedaggico das medidas de proteo aplicadas, sejam s crianas, aos adolescentes ou aos seus pais/responsveis, o conselheiro deve privilegiar aquelas medidas que fortaleam os vnculos familiares e comunitrios.
Figura 6 O papel mediador do conselho tutelar
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Conselhos tutelares
As medidas de proteo determinadas pelo conselho tutelar so remetidas para a rede de servios do municpio, responsvel por execut-las. O conselheiro deve expedir notificaes para convocar pessoas ou instituies que possam garantir a aplicao de medidas de proteo pertinentes ou para a oficializao de suas decises. A falta ou irregularidade de cobertura assistencial da rede de proteo dificulta ou impede a restituio do direito violado. O trabalho do conselho, portanto, no se restringe ao mero encaminhamento: o rgo deve verificar se o mesmo foi atendido e tomar as providncias para sua efetiva execuo. De acordo com o art. 136 do ECA (BRASIL,1990), o conselho possui a prerrogativa de representao junto ao judicirio por descumprimento injustificado de suas deliberaes.
Voc sabia que
Embora os conselhos tutelares dos municpios brasileiros considerem o problema relacionado ao uso de lcool e drogas como muito grave, 48% deles nunca aplicam medidas de incluso em programas de auxlio a toxicmanos? a incluso em programa de auxlio famlia, criana e ao adolescente uma medida determinada com mdia freqncia, assim como a requisio de tratamento de sade (fsica ou mental)? as medidas tomadas com alta freqncia pelos conselhos tutelares so: matrcula e freqncia obrigatria em escola, encaminhamento aos pais e responsveis, mediante termo de responsabilidade e orientao, apoio e acompanhamento temporrios?
O conselheiro deve documentar os encaminhamentos, requisies, notificaes e todos os seus atos a fim de assegurar a aplicao das medidas determinadas. Alm disso, deve garantir o registro histrico e a avaliao dos resultados obtidos, o que pode promover um avano no estado de garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes.
O Sipia e a aplicao de medidas, requisies e encaminhamentos
A utilizao do Sipia na fase de aplicao de medidas permite:
decidir a ao mais adequada para garantir a restituio do direito

violado escolher a medida de proteo e verificar a existncia de programa de atendimento no municpio;
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promover a execuo da(s) medida(s) de proteo determinao do

acompanhamento (tipo e freqncia de relato de atendimento), encaminhamento de criana/adolescente e/ou pais para o programa escolhido, notificao da entidade quando do no recebimento do relatrio de acompanhamento estabelecido, representao junto autoridade judiciria, em caso de descumprimento;
encaminhar ao Ministrio Pblico/Autoridade Judiciria os casos

previstos em lei;
registrar o trmino do acompanhamento no encerramento do caso.

O Sipia apresenta a seguinte caracterizao para as medidas de proteo previstas nos art. 101 e 129 do ECA:
encaminhamento aos pais ou responsvel mediante termo de responsabilidade;
orientao, apoio e acompanhamento temporrio; matrcula em estabelecimento oficial/comunitrio de ensino fundamental;
freqncia obrigatria em estabelecimento oficial/comunitrio de

ensino fundamental;
incluso em programa oficial/comunitrio de auxlio criana e ao adolescente;
requisio de tratamento mdico em regime hospitalar ou ambulatorial; requisio de tratamento psicolgico em regime hospitalar ou ambulatorial;
requisio de tratamento psiquitrico em regime hospitalar ou ambulatorial;
incluso em programa oficial/comunitrio de auxlio, orientao e

tratamento a toxicmano;
abrigo em entidade oficial ou privada; outra (especificar).

Aos pais e responsveis esto previstas como medidas de proteo:
encaminhamento da famlia a programa oficial/comunitrio de proteo famlia;

tratamento de alcolatra;

tratamento de toxicmano;
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Conselhos tutelares
encaminhamento a tratamento psicolgico; encaminhamento a tratamento psiquitrico; encaminhamento a cursos ou programas de orientao para o trabalho; matrcula de filho ou pupilo na escola; acompanhamento de freqncia e aproveitamento de filho ou pupilo
na escola;
encaminhamento de filho ou pupilo a tratamento especializado; outra (especificar).

Alm das medidas de proteo descritas, o sistema apresenta a seguinte caracterizao para encaminhamentos e requisies: 1. Encaminhamento ao Ministrio Pblico
encaminhamento de fato que constitua infrao administrativa/
penal contra os direitos da criana e do adolescente;

requisio de certido de nascimento e de bito, quando necessrio; representao em nome da pessoa e da famlia contra a violao
dos direitos;
representao para efeito de aes de perda ou suspenso do
poder familiar;
aes de alimentos, nomeao e remoo de tutores, curadores
e guardis;
especializao, inscrio de hipoteca legal e prestao de conta de
tutores, curadores e quaisquer administradores de bens de criana e adolescente;

requisio de informaes, exames, percias e documentos de
autoridades municipais/estaduais/federais, da administrao direta ou indireta, bem como promoo de inspees de diligncias investigatrias;
requisio de informaes de documentos a particulares e insti-
tuies privadas;
instaurao de sindicncia, requisio de diligncias investigat-
rias e determinao de inqurito policial para apurao de ilcito ou infrao a normas de proteo infncia e juventude;
outra (especificar).
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2. Encaminhamento Justia da Infncia e da Juventude

pedidos de adoo e seus incidentes; aes decorrentes de irregularidades em entidades de atendi-
mento e aplicao de medidas cabveis;

discordncia, paterna ou materna, em relao ao exerccio do
poder familiar;
concesso de emancipao, nos termos da lei civil, quando falta-
rem os pais;
determinao do cancelamento, da retificao e do suprimento
dos registros de nascimento e bito;

ausncia ou irregularidade de ensino obrigatrio; ausncia ou irregularidade de atendimento educacional especia-
lizado aos portadores de deficincia;

ausncia ou irregularidade de atendimento em creche e pr-
escola s crianas de 0 a 6 anos de idade;

ausncia ou irregularidade de ensino noturno regular, adequado
s condies do educando;
ausncia ou irregularidade de programas suplementares de
oferta de material didtico-escolar, transporte e assistncia sade do educando do ensino fundamental;

ausncia ou irregularidade de servio social para proteo
famlia, maternidade, infncia/adolescncia;

ausncia ou irregularidade da escolarizao e profissionalizao
dos adolescentes privados de liberdade;

outra (especificar).
3. Encaminhamentos especiais
crianas desaparecidas encaminhamento delegacia local,
especializada para notificao e subseqente investigao;

crianas indgenas encaminhamento aos agentes pblicos
encarregados da tutela das populaes indgenas, de acordo com o Estatuto do ndio;

Defensoria Pblica quando os direitos de crianas e suas fam-
lias exigem interveno de defensor pblico qualificado.
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Conselhos tutelares
Outras medidas tomadas pelos conselhos tutelares se referem requisi requisio de servios pblicos necessrios:
requisio de servio de sade; requisio de servio de educao; requisio de servio social e previdncia; requisio de servio para trabalho; requisio de servio na rea de segurana pblica; outra (especificar).
Para que os conselheiros possam aplicar a medida, ela precisa estar cadastrada no sistema Sipia, de acordo com a categoria de servio prestado pelas entidades de atendimento. Na instalao do sistema preciso registrar, no banco de dados, as entidades de atendimento local para que se possam requisitar os servios e/ou dar os encaminhamentos devidos por meio da emisso de ofcios. Uma vez que a medida no esteja cadastrada, ela no estar disponvel para aplicao no sistema.
Acompanhando o fato
As medidas protetivas determinadas devem ser continuamente aperfeioadas, dando concretude e formalidade aos atos do conselho tutelar. O encaminhamento deve ser monitorado, constituindo-se em uma forma de avaliao da poltica de atendimento. O acompanhamento poder ser apenas do encaminhamento realizado, como tambm do prprio usurio que necessita de uma ao mais sistemtica, implicando estudos de caso, entrevistas, visitas, reunies intersetoriais, dentre outros procedimentos. Sempre que pertinente, o conselheiro que acompanha o caso deve elaborar pareceres, conclusivos ou no, de modo a permitir uma avaliao contnua do desenvolvimento do atendimento. A avaliao deve ser norteada por indicadores previamente estabelecidos; durante o percurso do atendimento outros indicadores podero ser criados.
Para pensar Reflita sobre o acompanhamento dos fatos e/ou casos no conselho em que voc atua. Procure identificar as principais dificuldades e possveis alternativas de soluo.
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O registro do atendimento se configura como uma ferramenta de sistematizao da histria de passagem do usurio pela instituio. Com base nos dados registrados de cada indivduo, capaz de consolidar informaes que indicam uma realidade coletiva de violao sistemtica dos direitos da criana e do adolescente. Nesse sentido, um retrato de como a nossa sociedade vem tratando esse segmento. O registro de informaes pertinentes aos casos propicia a identificao do perfil das crianas/adolescentes e das circunstncias de violao. Essa informao consolidada continuamente nos orienta quanto ao nosso pblico-alvo, alm de nos indicar os tipos de violao de direito ao qual esse pblico est submetido. O acompanhamento proposto pode ser realizado por meio de entrevistas, visitas domiciliares e institucionais, trabalhos de grupo ou contatos com a rede externa. Realizar a mediao junto s redes pessoais e institucionais, identificando-as, fortalecendo-as ou ampliando-as, o modo privilegiado de interveno do conselho tutelar. Esse processo de mediao requer o reconhecimento dos responsveis pela garantia dos direitos fundamentais estabelecidos. O ato de interveno assume, tambm, um carter de responsabilizao, seja das instituies ou das autoridades (pelos encaminhamentos oficiais), ou mesmo do prprio indivduo que procura o conselho (pelos acordos estabelecidos no processo de atendimento). Outra forma de potencializao do atendimento so as avaliaes coletivas os estudos de casos , que se constituem poderoso instrumento de articulao de informaes e de validao de propostas de interveno. Para a realizao desses estudos coletivos, os encontros de equipe, setores ou organizaes devem ser previstos dentro da sistemtica de atendimento do conselho e reconhecidos como procedimentos metodolgicos imprescindveis.
Realizando o diagnstico
Para ter uma viso geral de todos os atendimentos realizados, comumente um conselheiro precisa dispender muito tempo levantando as fichas de cada caso individualmente. O Sipia muito til nessa situao, auxiliando, por exemplo, na rpida realizao do diagnstico de violaes. Pelo sistema o conselheiro pode acompanhar a evoluo de um atendimento ou avaliar e dimensionar o conjunto de atendimentos realizados ao longo de determinado perodo. Os dados coletados pelo sistema podem ser consultados de duas formas: nos relatrios do banco de dados local do conselho, ou no banco de dados
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Conselhos tutelares
consolidado, hospedado no site do Ministrio da Justia. Os dados dos relatrios podem ser referentes a fatos encerrados ou ainda em aberto; considera-se um fato encerrado quando o conselheiro registrar esta informao, aps a aplicao da medida e o acompanhamento de sua execuo. Os dados do Sipia hospedados no site do Ministrio da Justia referem-se somente aos fatos encerrados e so agrupados por estados e municpios, considerando as categorias de registro presentes no programa. As formas de consulta, disponveis a qualquer usurio que acesse o endereo eletrnico, ocorrem pelas variveis: geogrfico (estados e municpios), direito violado e agente violador (agrupados por cor, sexo e faixa etria). A informao dos direitos violados tem sua especificao nos nveis dos direitos fundamentais e das categorias de direitos. No esto disponveis informaes sobre o direito especfico, grau mais detalhado da violao de direito presente no Ncleo Bsico Brasil (NBB). Para a emisso de relatrios pelos conselhos tutelares h um leque maior de possibilidades. Os bancos de dados locais de cada conselho tutelar podem ser consultados por meio da funo relatrios, presente no sistema. A partir dessa ferramenta o conselheiro tutelar pode gerar relatrios pr-formatados na elaborao do programa. Esses relatrios esto agrupados em cinco blocos e permitem a combinao de diferentes informaes, contendo a varivel referente ao tempo presente em todos os blocos (como ocorre na consulta ao site do Ministrio da Justia):
perfil das crianas possvel informar a freqncia da classe de

idade das vtimas por sexo, cor, situao escolar e ocupao;
perfil das violaes so possveis vrias combinaes de consultas,

referentes s violaes de direito coletivo (praticadas contra grupos de criana/adolescente ou comunidade/bairro) e s violaes de direitos individuais. Por este agrupamento possvel realizar consultas relativas ao local das violaes (zona rural ou urbana), detalhando at mesmo a incidncia por bairros ou distritos. Tambm so possveis relatrios por grupos etrios, considerando os itens j destacados no perfil das crianas: sexo, cor, situao escolar e ocupao. Outra combinao possvel refere-se ao perfil da violao relacionada aos grupos de agente violador: Estado/setor pblico, sociedade/setor privado e famlia. No grupo denominado perfil das violaes possvel agrupar os dados por direito fundamental e por categoria de direito; esta ltima categoria pode desdobrar-se em informaes sobre o direito especfico comprometido. Sublinha-se, no entanto, que a informao detalhada sobre o direito especfico violado no est disponvel no site;
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situao da retaguarda essa informao permite gerar relatrios

das medidas aplicadas ou dos encaminhamentos realizados referentes s crianas, aos adolescentes, pais e responsveis. Os relatrios possveis informam sobre as medidas adequadas, as medidas executadas, listando-as e quantificando-as por rgo executor: pblico ou privado. Outro relatrio refere-se s medidas de encaminhamento, direcionadas ao Ministrio Pblico e Vara da Infncia e da Juventude. H ainda a possibilidade de se gerar o relatrio sobre as medidas no executadas, registrando as razes pelas quais foram canceladas;
controle de execuo informa sobre as medidas executadas e os

tipos de acompanhamento (relatrio escrito, relato por telefone ou audincia) que so realizados na execuo das medidas, bem como a periodicidade adotada;
relatrios gerenciais renem as informaes sobre os fatos abertos e encerrados de determinado perodo e os encaminhamentos por entidade. Nesses relatrios, tem-se acesso lista de medidas que no possuem retaguarda, aquelas que no foram cadastradas por no serem ofertadas pelas entidades da rede local. Uma vez presente a opo do preenchimento de algumas informaes utilizando-se o campo outros, disponibilizado um relatrio em que consta a descrio dos direitos violados e agente violador, por exemplo. Lendo os dados
Quando lemos os dados do Sipia precisamos lembrar que eles so produto da alimentao do sistema e dependem, diretamente, da condio de funcionamento do conselho tutelar e da interpretao dos casos de violao dos direitos realizada pelos conselheiros. No processo de anlise dos dados, importante perceber a relao deles com o conhecimento do conselheiro sobre a sua realidade local, valorizando aspectos da sua experincia acumulada pela observao meticulosa/atenta/cuidadosa do cotidiano da sua rea de atuao. Uma situao que podemos tomar como exemplo o caso de municpios que apresentam problemas referentes violncia que impactam crianas e adolescentes e que, no entanto, no chegam ao conselho em virtude da disseminao de uma cultura do silncio ou do receio em denunciar. Nesses casos, os dados do Sipia estariam subnotificados. Outro exemplo, recorrente na zona rural, refere-se s situaes em que crianas/adolescentes trabalham com suas famlias em jornadas dirias sem serem, por isso, reconhecidas em um quadro de violao de direitos. Com base em aspectos culturais, a prtica do trabalho dos filhos de
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Conselhos tutelares
agricultores no reconhecida como trabalho infantil, o que se constitui uma violao do direito na rea da infncia. Esses exemplos fazem meno aos possveis casos existentes que no so registrados. Mas tambm precisamos atentar para a leitura do fato que se apresenta ao conselho aps a denncia. Para que se possa aplicar a medida adequada fundamental a anlise adequada da situao, identificando a violao e o agente violador. Como exemplo da importncia de uma anlise mais apurada, imaginemos o caso em que uma me no possui condies materiais para garantir a alimentao de um filho recm-nascido e, mesmo no apresentando indicativos de negligncia e maus-tratos, tenha seu filho afastado do convvio familiar por deciso do colegiado do conselho tutelar. O registro de um fato com tal leitura ir indicar a me como agente violador do direito convivncia familiar e comunitria com base na argumentao da falta de condies materiais. A aplicao desta medida no atende ao preceito determinado no ECA, uma vez que, nesse contexto, caberia uma medida de encaminhamento da famlia aos servios de assistncia do municpio. No caso, a falta de condies materiais uma questo estrutural da sociedade em que vivemos e seria incorreto indicar a me como agente violador. Outro aspecto a ser observado na leitura dos dados diz respeito maneira de categorizar o direito violado, considerando a classificao do NBB. possvel que ocorram erros de classificao: no momento do cadastro no sistema; na seleo de determinado item incorreto ou devido ao entendimento diferente de uma mesma situao. Por exemplo: a violncia fsica est especificada nos grupos dos direitos fundamentais Liberdade, ResRespeito e Dignidade e Convivncia Familiar e Comunitria, na categoria Inadequao do Convvio Familiar. Diante de um fato onde haja agresso por parte de um familiar, a indicao que o registro seja no grupo da violao do direito Convivncia Familiar e Comunitria. No entanto, pode ocorrer do mesmo ser erroneamente registrado no grupo Liberdade, ResRespeito e Dignidade. Com base nesse exemplo, para o clculo dos casos de violncia fsica ser preciso considerar a soma dos registros dos dois grupos de direito, para que se tenha o quadro total dos casos de violncia fsica. Em termos gerais, essas situaes hipotticas visam exemplificar a dinmica de registro do sistema ou sua ausncia, implicando a representatividade dos dados do Sipia. Essas situaes nos evidenciam a ateno que se deve dar leitura/interpretao dos dados e ao conhecimento da
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lgica de funcionamento dos registros, explicitada nos tpicos sobre os primeiros objetivos do Sipia I. Cabe destacar que a leitura dos dados locais permite no s contribuir para a construo de um diagnstico que possa subsidiar as polticas da infncia e adolescncia, como servir de instrumento na anlise das interpretaes dos conselheiros frente aos casos.
Elaborando o diagnstico
Pela anlise do perodo de ocorrncia das violaes pode-se, por exemplo, identificar as incidncias ao longo do ano, fazendo-se um quadro comparativo entre os meses ou entre os anos, pelo acmulo dos registros. Observando-se as variaes entre os perodos, no que diz respeito incidncia dos casos, tem-se um indicativo do aumento ou decrscimo das violaes. Assim, enfatizamos que a variao dos nmeros por si s no se constitui um diagnstico; os dados que expressam essas variaes precisam ser cautelosamente interpretados. O acmulo crescente de registros de uma determinada violao no representa, obrigatoriamente, um aumento real do problema na localidade; mas pode representar uma atuao mais efetiva do conselho e/ou uma postura mais participativa da comunidade local, denunciando e tornando conhecidos problemas existentes. preciso levar em conta a diferena entre aumento da freqncia de registros e aumento real das violaes. A incidncia em nmeros absolutos das violaes permite estabelecer as demandas especficas por determinados servios relativos aos direitos violados. Ao considerar-se que toda violao exige uma medida de proteo, essa premissa desencadeia a necessidade de estabelecimento de uma rede de servios com retaguarda suficiente para atender aos casos. Por meio de uma anlise da incidncia em nmeros relativos s categorias de violao, possvel estabelecer aquele direito que tem uma demanda de reparao em maior escala. Nessa perspectiva, os dados do Sipia podem contribuir como um indicador social relevante, sinalizando a incidncia das violaes por regio e a demanda de servios para as polticas sociais. Esses dados no apenas contribuem para um melhor diagnstico e ao dos conselhos tutelares, como podem ser utilizados pelos conselhos dos direitos para formular polticas que atendam infncia e adolescncia e, ainda, conhecer e acompanhar as demandas de atendimento, identificando as reas carentes de interveno, bem como a adequao dos programas existentes s reais necessidades.
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Conselhos tutelares
Para pensar Relembrando o caso das crianas do municpio de Piraj, que dados poderiam ser extrados para subsidiar a elaborao de um diagnstico sobre as crianas indgenas daquela localidade?
Os conselhos tutelares e a rede de atendimento

Especialmente durante o acompanhamento do fato, vital que o conselho atue de maneira articulada e integrada como os demais agentes que compem a rede de proteo a crianas e adolescentes em sua localidade. O ECA, ao tratar das atribuies exclusivas dos conselhos, enfatiza o seu papel como membro de um sistema de proteo dos direitos da criana e do adolescente. Como tal, o conselho deve agir sempre de maneira articulada com instncias do Poder Pblico e da sociedade civil. O SGD composto por diferentes profissionais, cada um com um papel especfico a cumprir, com aes articuladas e em complementaridade com o papel dos demais profissionais. A ao do conselheiro deve provocar os profissionais a articularem suas aes, acompanhando o fato at que o direito violado ou ameaado seja ressarcido. Ao conselheiro tutelar no compete o trabalho tcnico de psiclogo, assistente social, advogado ou professor. Tambm no cabem aos conselheiros aes assistencialistas como distribuir remdios, cestas bsicas ou roupas para a comunidade. O conselho no determina qual ser a interveno tcnica do profissional que atender a criana, o adolescente ou a famlia, mas deve assegurar que eles tenham acesso ao atendimento necessrio com a devida orientao e acompanhamento. Ao realizar o encaminhamento da criana ou do adolescente, o conselheiro deve descrever ao profissional de outras instituies e servios o relato da vtima acerca da violao sofrida, poupando-a do constrangimento de repetir os fatos e vivenciar novamente o sofrimento. importante que todo encaminhamento a outros servios seja feito por escrito, em papel timbrado, com a descrio da situao, a identificao do direito violado e dos procedimentos adotados pelo conselho. Deve conter, ainda, a solicitao de que o interlocutor comunique ao conselho os procedimentos e o acompanhamento do fato. Este somente poder
No Captulo 4 tratamos especificamente das aes em rede, fundamentais para a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes. Mas, desde j, abordamos aspectos especficos de interesse dos conselhos tutelares como requisitar servios pblicos nas reas de sade, educao, servio social, previdncia, trabalho e segurana e prerrogativas do conselheiro tutelar.
A intersetorialidade prescrita no art. 86 do ECA (BRASIL, 1990): A poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. O art. 136 do ECA (BRASIL, 1990), que dispe sobre as atribuies do conselho tutelar, diz que para promover a execuo de suas decises (inciso III), o rgo pode requisitar servios pblicos nas reas de sade, educao, servio social, previdncia, trabalho e segurana (alnea a).
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ser arquivado pelo conselheiro quando o direito da criana ou do adolescente for restitudo. O poder de requisio atribudo ao conselho tutelar o autoriza a exigir medidas em nome da lei. A requisio no um mero encaminhamento para atendimento em um servio pblico; o descumprimento injustificado da mesma pode implicar representao direta junto autoridade judiciria do responsvel pelo atendimento referida requisio do conselho tutelar (BRASIL, 1990, art. 136, inciso III, alnea b). O Judicirio, por sua vez, tem o dever de mandar fazer cumprir a medida aplicada pelo conselho tutelar, sob pena de descumprimento de mandato judicial. A relao estabelecida entre os conselhos tutelares e as diversas instituies que compem o SGD deve considerar a absoluta prioridade da efetivao dos direitos da criana e do adolescente, que conforme o art. 4 do ECA (BRASIL,1990), compreende:
primazia em receber proteo e socorro em quaisquer circunstncias; precedncia de atendimento nos servios pblicos ou de relevncia
pblica;
preferncia na formulao e na execuo das polticas pblicas; destinao privilegiada de recursos nas reas relacionadas com a proteo infncia e juventude.
Figura 7 O conselho tutelar e as instituies que compem o Sistema de Garantia dos Direitos
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Conselhos tutelares
Um dos principais parceiros da rede de proteo o setor sade. O conselheiro poder requisitar servios nessa rea, devendo ser atendido com prioridade em situaes de emergncia. Caso o municpio no oferea os servios necessrios, o Poder Executivo dever estabelecer protocolo para encaminhar a criana ou o adolescente a outro municpio. Quando necessrio, o conselheiro poder acompanhar a criana ou o adolescente em consultas ou exames, inclusive os de percia, para constatar casos de violncia fsica. No entanto, a criana ou o adolescente tem o direito de requisitar a presena de outra pessoa durante esses procedimentos. Comumente, o conselho tutelar acionado pelos profissionais de sade para intervir em situaes de emergncia hospitalar. So, em geral, casos com alto nvel de gravidade e complexidade, tais como agresses fsicas, abuso sexual e negligncia. Por sua natureza, esses casos sensibilizam os profissionais, estimulando-os a tomar providncias que visam proteo da criana ou do adolescente. De acordo com o art. 13 do ECA (BRASIL,1990), o profissional de sade tem o dever legal de comunicar oficialmente ao conselho tutelar as situaes de suspeita ou de confirmao de maus-tratos contra crianas e adolescentes. O mdico, enfermeiro ou atendente que deixar de comunicar a suspeita ou a confirmao de maus-tratos estar cometendo crime de omisso, podendo receber as penalidades previstas no art. 245 do ECA (BRASIL, 1990), ou seja, multa de trs a vinte salrios de referncia, aplicando-se o dobro em caso de reincidncia. O Ministrio da Sade estabelece uma Ficha de Notificao Compulsria de maus-tratos, instrumento de formalizao da comunicao do fato ao conselho tutelar, estabelecendo uma rotina de procedimentos que orientam a ao dos profissionais, especialmente os da rea da sade. O conselho tutelar pode se valer dessa ficha para iniciar os procedimentos de proteo em parceria com os profissionais do servio de atendimento. O conselho tutelar tambm freqentemente acionado pelo setor sade para fazer cumprir a exigncia de acompanhante da famlia junto criana ou ao adolescente, em casos de internao. A falta de acompanhamento pode ser precipitadamente caracterizada como negligncia por parte da famlia. O conselheiro deve ser cauteloso em sua avaliao, procurando conhecer a realidade e verificando se a famlia tem condies
A Ficha de Notificao Compulsria de maus-tratos fomenta o registro dos casos dessa natureza no setor sade que, com os dados gerados pelas notificaes, mune-se de informaes para o desenvolvimento de polticas de sade de enfrentamento ao fenmeno da violncia infantojuvenil. Assim, se em seu municpio ela ainda no est implantada, fomentar sua implantao pode ser uma importante ao do conselho tutelar para a promoo de polticas pblicas.
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de acompanhar integralmente a criana ou o adolescente no hospital. So comuns casos de famlias monoparentais em que a genitora cuida sozinha de muitos filhos; atender integralmente a um deles, portanto, pode implicar negligncia em relao aos demais. Considerando a situao fragilizada de uma pessoa internada, suas necessidades afetivas e de cuidados, o conselho deve acionar a rede de servios sociais, para que as necessidades da famlia sejam atendidas nos seus diferentes aspectos. Esse trabalho pode ser feito pelos prprios tcnicos da unidade de sade, caso o conselho no caracterize a situao como de violao de direitos por parte da famlia.
Ateno! Proporcionar condies para a permanncia, em tempo integral, dos pais ou responsveis nos casos de internao de criana ou adolescente um direito; no deve ser utilizado como um dever condicionante do oferecimento do atendimento. comum isso ser tomado como norma institucional, como forma de suprir a carncia de profissionais da sade nas unidades de internao, uma vez que o acompanhante acaba preenchendo uma lacuna no oferecimento de cuidados ao paciente. Essa situao pode caracterizar uma violao de direito por parte da unidade de sade, levando a suspeita de oferecimento irregular de servio. Cabe ao conselho tutelar, nesse caso, verificar as condies de atendimento do servio de sade, por meio de uma visita instituio. Em caso de indcios de violao, o conselho deve noticiar o fato ao Ministrio Pblico para a tomada de medidas cabveis.
A interface com a assistncia social constitui uma linha de ao da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, atravs de polticas e programas de assistncia social, em carter supletivo, para aqueles que deles necessitem (BRASIL, 1990, art. 87). A vinculao administrativa do conselho tutelar com a rea da assistncia social, na maioria dos municpios, e a vulnerabilidade violao de direitos da populao elegvel dos programas assistenciais estabelecem uma relao de grande proximidade do conselho com esse setor. Tal proximidade faz com que o conselho tutelar seja comumente confundido com um servio de assistncia social. No so raras as vezes em que vemos o conselho tutelar assumir a funo de triagem, ou mesmo de atendimento s demandas por programas assistenciais de crianas e adolescentes. Independente da inerente proximidade, o conselho tutelar deve considerar a
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assistncia social no mesmo patamar dos demais setores, ou seja, atender s demandas dessa rea somente aps as mesmas terem sido dificultadas ou negadas pelo rgo ou servio responsvel, caracterizando uma situao de ameaa ou violao de direitos. A interface com a educao tambm muito importante de ser trabalhada pelo conselho tutelar. Toda criana e adolescente tem direito educao (BRASIL, 1990, art. 53 e art. 54). dever do Estado assegurar acesso educao pblica e gratuita, prximo sua residncia, garantindo vagas em creches, pr-escola, ensino fundamental, mdio e ensino noturno regular para adolescentes trabalhadores. Para atender a uma demanda individual, o conselheiro deve requisitar a vaga em questo. Porm, necessrio certificar-se de que no se trata de um caso de oferta insuficiente para atender demanda. Nesse caso, o caminho poder ser uma representao do Executivo junto ao Ministrio Pblico por oferta irregular de vagas, algo que fere os direitos coletivos. A escola dever comunicar ao conselho tutelar os casos de maus-tratos envolvendo seus alunos, de faltas injustificadas e evaso escolar (depois de esgotados os recursos da escola), bem como os casos de elevados nveis de repetncia. Os casos referidos devem ser comunicados com relatrio das aes realizadas e seus resultados, para que o conselho tutelar possa aplicar as medidas de proteo adequadas. vedado escola expulsar ou transferir aluno compulsoriamente sob qualquer alegao. O Regimento Escolar no poder ser contrrio ao ECA. A relao da escola com o conselho tutelar , em geral, conflituosa. Por um lado, temos a escola como a unidade do Estado responsvel por oferecer o acesso educao pblica de qualidade. Por outro, temos o conselho tutelar como rgo responsvel por zelar pela garantia desse direito. Considerando a realidade precria da educao pblica, estabelece-se a uma relao de tenso. O conselho deve ter uma ateno especial para o setor educao, posto que a escola o espao externo famlia de maior contato com a criana e o adolescente, constituindo-se espao privilegiado de conhecimento de suas realidades e histrias de vida. A escola, portanto, pode se tornar um importante aliado do conselho na sua misso de proteo especial nas situaes de ameaa ou violao de direitos. Apesar disso, o conselho deve considerar as situaes de violaes perpetradas pelos prprios agentes de educao, que tambm demandam a interveno do conselho.
O ECA estabelece que o conselho tutelar tem o poder de requisio do servio pblico de educao, dentre outros (BRASIL, 1990, art. 136, III, a); mais especificamente estabelece como medida de proteo a matrcula e freqncia obrigatria em estabelecimento oficial de ensino fundamental (BRASIL,1990, art. 101, III). A escola, na impossibilidade de atender requisio por falta de vagas, deve justificar formalmente ao conselho. Nesse caso, o conselho deve se mobilizar, a fim de promover a ampliao de vagas na regio, indicando-a para o CMDCA e ao Poder Executivo ou, ainda, notificando ao Ministrio Pblico a situao de oferta irregular de vagas (algo que fere os direitos coletivos). Na situao de no atendimento injustificado das requisies do conselho, cabe o recurso da representao junto autoridade judiciria (BRASIL, 1990, art. 136, III, b).
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Na relao estabelecida com a escola, a ao do conselho tutelar no deve se resumir s requisies de vagas. No entanto, o conselho no pode assumir a funo de agente disciplinador de crianas e jovens que transgridem as normas escolares. comum a escola recorrer autoridade do conselho para coagir crianas e famlias que causam problemas ou que desafiam a autoridade do professor e da escola. As inmeras situaes que envolvem o conselho e a escola podem gerar expectativas e cobranas mtuas que desconsideram o contexto da educao pblica no pas, personalizam os conflitos e impedem uma relao de parceria produtiva. Devemos sempre lembrar que ambos os rgos compartilham o objetivo de promoo e defesa do direito educao pblica e de qualidade, bem como de proteo do aluno contra qualquer forma de violncia. Assinalamos que os casos de maus-tratos devem ser imediatamente comunicados pela escola ao conselho tutelar, mesmo as situaes no confirmadas, visto que o conselho deve tomar as providncias de verificao dos casos de suspeita. Para atuar nesse sentido, a parceria com a escola fundamental, uma vez que as observaes e informaes sobre o aluno so importantes subsdios para a avaliao do fato e a tomada de providncias. Sem essa parceria, o conselho pode dispensar muito tempo e esforo para chegar ao nvel de conhecimento que a escola detm sobre o fato. Alm disso, a escola pode ser uma importante aliada na interveno do fato, acompanhando as medidas aplicadas pelo conselho e fortalecendo o trabalho junto ao aluno e sua famlia. Como j afirmado, as situaes de reiteradas faltas injustificadas e de evaso escolar somente devem ser comunicadas ao conselho tutelar quando esgotados os recursos da escola. Isso significa que a mesma deve estabelecer estratgias para averiguao dessas situaes. No entanto, muitas vezes a escola transfere essa responsabilidade de averiguao para os conselhos, tornando impraticvel o atendimento de tamanha demanda. Situao similar ocorre nos casos de elevados ndices de repetncia, ainda pouco ou nada notificados pela escola. Essa situao pode revelar alguma violao ou ameaa que dificulte o desempenho escolar, sinalizar dificuldades de aprendizagem ou deficincias que requerem atendimento especializado, ou ainda apontar para dificuldades econmicas, sociais e situaes de violncia experimentadas pelas crianas e pelos adolescentes. A no observncia e atendimento dos fatores que levam repetncia podem ter conseqncias graves e irreversveis.
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Atuando de maneira integrada com a segurana pblica, o conselho poder requisitar o acompanhamento e a ao policial, sempre que necessrio para a proteo da criana ou do adolescente ou, ainda, para preservar a integridade fsica do conselheiro. Poder, tambm, solicitar ao delegado o flagrante de delito ou a lavratura de boletim de ocorrncia, sempre que encontrar criana ou adolescente em situao de grave risco, ou quando houver recusa para o cumprimento das suas determinaes (BRASIL, 1990, art. 136, III, b). Em caso de desaparecimento de criana ou de adolescente, deve ser providenciado o boletim de ocorrncia, alm de tomadas as providncias junto delegacia especializada, no sendo necessrio aguardar 24 horas aps o ocorrido. A criana ou o adolescente, ao ser localizado, deve ser encaminhado ao conselho tutelar para aplicao de medidas protetivas. Qualquer cidado tem o direito de registrar boletim de ocorrncia, sendo facultativa a presena de um conselheiro. A criana, de at 11 anos, que pratica ato infracional no deve ser levada delegacia, mas ao conselho tutelar, que aplicar as medidas de proteo cabveis. Quando se tratar de adolescente autor de ato infracional (de 12 a 18 anos incompletos), ao conselheiro no compete acompanhar depoimentos, assinar boletim de ocorrncia ou localizar familiares. A delegacia encaminha os casos de adolescentes autores de ato infracional diretamente ao Ministrio Pblico para julgamento e aplicao de medida socioeducativa. A famlia, nesses casos, deve ser encaminhada ao conselho tutelar para a aplicao de medidas protetivas. A remoo do adolescente autor de ato infracional competncia do Estado, sem necessidade de acompanhamento do conselho tutelar, salvo nos casos em que o prprio conselho entender necessrio para a segurana do adolescente. A relao do conselho tutelar com o sistema judicirio deve ser de parceria e colaborao, devendo o conselho noticiar ao promotor e ao juiz os casos de sua competncia, repassando-lhes as informaes necessrias. Os casos de destituio do poder familiar, definio de guarda, adoo e determinao de medidas socioeducativas a adolescentes autores de ato infracional so de competncia do Judicirio. Tais casos devem, portanto, ser apresentados pelo conselho, por meio de representao, sempre que
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tiver conhecimento desses tipos de violao. O conselho tutelar no tem atribuio judiciria, portanto no julga nem aplica penalidades.
Interface dos conselhos tutelares com a justia

1. A assistncia judiciria gratuita ser prestada aos que dela necessitarem, atravs de defensor pblico ou advogado nomeado. 2. As aes judiciais da competncia da Justia da Infncia e Juventude so isentas de custas e emolumentos ressalvada a hiptese de litigncia de m-f (BRASIL, 1990, art. 141).
Cabe tambm citar que poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente cabe a proteo jurdico-social por entidades de defesa dos direitos da criana e do adolescente (BRASIL, 1990, art. 87, V). O ECA assegura o acesso justia e, em particular, defesa de crianas e adolescentes, seja por entidade de defesa jurdico-social, defensoria pblica ou advogado nomeado. Sob nenhuma alegao pode ser aceita a falta de defesa jurdica, inclusive nos casos em que a criana e o adolescente so considerados autores de ato infracional.
O conselho tutelar deve informar ao Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA) sobre as necessidades e irregularidades das organizaes governamentais ou no-governamentais, com o objetivo de efetuar o controle das entidades de atendimento a crianas e adolescentes. Deve ainda oferecer, com vistas ao fortalecimento do sistema de garantia de direitos, as estatsticas do atendimento para subsidiar o CMDCA na definio de polticas, na elaborao do plano e na destinao dos recursos do Fundo da Infncia e Adolescncia. O conselho municipal, por sua vez, deve manter o conselho tutelar informado sobre as suas deliberaes e sobre o cadastro de entidades e programas de atendimento a crianas e adolescentes. A relao entre conselho tutelar e governo tambm deve ser de parceria, reunindo esforos para assegurar a aplicao da lei, cada um cumprindo seu papel institucional. Nessa relao, o conselho tem a importante tarefa de informar ao Poder Executivo as necessidades do municpio, com o direito e o dever de participar da discusso sobre o oramento municipal. Deve ainda registrar e organizar as informaes sobre a demanda que atende, de forma a identificar a ausncia ou a insuficincia de polticas
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sociais. Uma vez identificada esta ausncia ou insuficincia, deve atuar junto aos movimentos sociais para propor ao Poder Pblico a elaborao de polticas adequadas s demandas de crianas e adolescentes da localidade.
Voc sabia que
o apoio ou assessoria disposio do conselho mais requisitado pelos conselhos tutelares brasileiros na rea da assistncia social: 55% dos respondentes afirmam que sempre so atendidos?
das e sempre atendidas em 51% dos conselhos e assessoria jurdica requisitada e sempre atendida em 44% deles? concedidos, 26% dos conselhos indicaram a necessidade de assessoria pedaggica, 19% precisam de secretrios ou auxiliares administrativos e 18% de assessoria jurdica?
assessorias de especialistas em psicologia/psiquiatria e medicina so requisitaquanto aos apoios e assessorias especializados que nunca ou raramente so
Fiscalizao de instituies e entidades

Como informa o art. 95 do ECA (BRASIL, 1990), cabe ao conselho tutelar, ao Ministrio Pblico e ao Poder Judicirio a fiscalizao de instituies e entidades de atendimento a crianas e adolescentes, bem como dos programas executados por elas. No fcil para a maioria dos conselhos efetuar essa fiscalizao de forma sistemtica. Ainda mais complicado avaliar a eficcia dos programas de atendimento em execuo na localidade. Como j dissemos, boa parte do tempo e energia dos conselheiros gasto no atendimento. Quanto maior a abrangncia do municpio, mais instituies e programas existem. Na prtica, muitos conselhos apenas conseguem acompanhar as instituies denunciadas por graves violaes de direitos. Por essas razes, definir a esfera da fiscalizao como parte importante do plano de ao do conselho implica prever tempo e pessoas disponveis para essa ao. Significa atuar preventivamente e no apenas aps a notificao de violao ou ameaa aos direitos ter sido feita.
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O conselheiro tutelar fiscaliza o funcionamento das entidades de atendimento a crianas e a adolescentes, seja qual for o servio prestado. Por no aplicar medidas judiciais, o conselho detecta o problema, noticia o estabelecimento para o Ministrio Pblico ou representa diretamente autoridade judiciria competente para a aplicao das medidas previstas (BRASIL, 1990, art. 97). Esses rgos devem tomar providncias cabveis para a melhoria do atendimento. Os conselhos tutelares devem ainda noticiar o fato ao Conselho Municipal de Defesa da Criana e do Adolescente. No caso especfico da fiscalizao das unidades e programas oficiais de atendimento socioeducativo, inclusive de internao e semiliberdade, a relevncia da fiscalizao sistemtica crucial por ser este um grupo de adolescentes que precisa de muita proteo. As condies de atendimento das unidades no pas so ainda precrias em muitas localidades, demandando ateno especial. Os dirigentes dessas instituies no podem negar o acesso aos conselheiros. Como a relao entre o conselho tutelar e demais instituies da rede de ateno muitas vezes no tem a celeridade necessria e nem a comunicao ideal durante o andamento do processo, habitual que o conselheiro se desestimule por no ver resultados concretos em suas atividades de fiscalizao. Nessa situao, o trabalho intersetorial assume novamente papel de destaque e o conselho precisa, em colegiado, repensar estratgias e reiterar medidas visando proteo das crianas e dos adolescentes.
Para pensar Quais as principais dificuldades encontradas pelo seu conselho ao fiscalizar instituies e entidades? Quais as alternativas encontradas? Reflita sobre o trabalho intersetorial como estratgia para a proteo das crianas e dos adolescentes.
O conselho tutelar no rgo competente para fiscalizar locais pblicos ou privados onde haja suspeita de violao de direitos, tais como salo de jogos, bares e casas de prostituio. Apesar de ter autoridade para visitar qualquer estabelecimento ou local suspeito, ao tomar conhecimento de irregularidades nesses estabelecimentos, o conselho deve encaminhar a
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denncia s autoridades competentes: Delegacia, Ministrio Pblico ou rgos do Poder Pblico que tenham a incumbncia de fiscalizar. Quando se trata da fiscalizao das condies gerais de atendimento das entidades, a exemplo das condies de salubridade, higiene e segurana, ideal que o conselho articule as suas aes com outros setores como Vigilncia Sanitria, Corpo de Bombeiros e Poder Judicirio (CONANDA, 2007).
Apoio elaborao do oramento e formulao de polticas pblicas

O conselho tutelar deve assessorar o Poder Executivo local na elaborao de propostas oramentrias para planos e programas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente (BRASIL, 1990, art. 136, IX). O conselho tutelar o rgo mais prximo da comunidade e, portanto, aquele que mais conhece as necessidades e as deficincias dos servios pblicos. Por esse motivo, uma de suas importantes atribuies influenciar na destinao de recursos, seja no oramento municipal ou no Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente. Uma vez que o representante da comunidade e sabe das necessidades de crianas e adolescentes, o conselho tutelar deve propor a alocao de recursos necessrios e a definio dos programas que devem ser priorizados para a efetivao dos direitos de crianas e adolescentes em seu municpio. Para participar da deciso acerca da destinao de recursos, o conselho tutelar precisa ter subsdios para afirmar o que necessrio, em termos de servios, em uma dada localidade. O registro dos casos atendidos e dos procedimentos adotados, a identificao do direito violado, do agente violador, dos encaminhamentos realizados e dos resultados obtidos so fundamentais para acumular informaes e construir a estatstica das demandas que nortear a indicao de polticas sociais, programas e projetos para cada localidade. Outra forma de tomar conhecimento da necessidade de servios na rea da infncia e da adolescncia o contato com as comunidades em suas diferentes formas de organizao. assim que o conselheiro conhece as dificuldades e potencialidades da comunidade, discute problemas e
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ouve propostas. Ao participar de eventos realizados na comunidade, por exemplo, ele conhecer questes pertinentes s necessidades da mesma, poder contribuir com as lutas que os moradores travam por melhores condies de vida e contar com o apoio da populao na busca de solues para os problemas que envolvem crianas e adolescentes. Portanto, a aproximao entre conselheiro e comunidade amplia as possibilidades de atuao, propiciando complementaridade de foras. Em outras palavras, a comunidade respalda a atuao do conselheiro e vice-versa. Ainda visando melhor comunicao com a comunidade, recomenda-se ao conselho tutelar prestar contas de suas aes para a comunidade de forma peridica. Tal comunicao pode ser feita na forma de palestras e debates sobre temticas ligadas garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes, alm de aes na localidade para divulgar os direitos estabelecidos pelo ECA. O conselho pode influenciar a alocao de recursos ao perceber as prioridades das variadas reas que compem sua localidade. Por exemplo, a violncia sexual mais corriqueira em um determinado bairro que em outros; o trabalho infantil incide mais em uma rea do municpio que em outra. O importante que o conselho tutelar tenha um papel ativo na elaborao e na execuo do oramento municipal; no deve esperar ser chamado, receber um ofcio ou aguardar que uma reunio seja agendada. Cabe aos conselheiros tutelares pautar o Poder Executivo de sua determinao legal e cham-lo para conversar sobre o oramento.
Para pensar Voc j utilizou as estatsticas do seu conselho tutelar e a sua experincia cotidiana na localidade para apontar as reas onde h maior necessidade de recursos? Voc j discutiu o oramento da sua localidade com o Poder Executivo? Em alguns municpios isso acontece! Em Betim, no estado de Minas Gerais, por exemplo, o prefeito envia ofcio para o conselho tutelar marcando audincia para que este auxilie na elaborao e na execuo do oramento. Isso ocorreu aps anos de presso poltica e sensibilizao sobre a importncia de incluir os direitos de crianas e adolescentes na agenda governamental. O papel de assessorar o Executivo do conselho tutelar. No espere que ele solicite a sua assessoria. Faa valer as suas atribuies e zele pelos direitos das crianas e dos adolescentes do seu municpio!
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Desafios para a atuao dos conselheiros tutelares

Nesta parte do captulo, queremos refletir sobre algumas questes que, embora devam pautar a prtica dos conselheiros tutelares, so ainda pouco observadas pelos profissionais que lidam com crianas e adolescentes de uma maneira geral. Trata-se da necessidade de considerarmos cada criana, adolescente e famlia que demandam ajuda do conselho como nicas, peculiares e especiais, devendo ser atendidas no contexto de suas especificidades. Isso significa para o conselheiro procurar evitar o uso de rtulos imediatistas, superar vises de terceiros e estabelecer um conhecimento mais amplo e crtico de cada caso, individualmente. Atentar para a especificidade de cada caso requer um olhar atento sobre a diversidade existente entre as pessoas. Destacaremos algumas especificidades e diversidades que fazem parte do cotidiano dos conselheiros tutelares e que precisam ser percebidas e avaliadas criticamente no atendimento: faixa etria, gnero, raa/etnia, sexualidade, presena de deficincias ou necessidades especiais. Compreender as diferenas de cada criana, adolescente e famlia, bem como o contexto cultural, social e econmico de onde vm um passo fundamental para o planejamento da ateno oferecida. Trataremos, ainda, do desafio que atender crianas e adolescentes que vivenciam violncias.
Figura 8 O atendimento do conselheiro tutelar: respeito s especificidades e diversidades
No Captulo 2 Conselhos dos direitos da criana e do adolescente, tratamos da diversidade e sinalizamos a importncia do reconhecimento das diferenas como aspecto necessrio realizao dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.
Ilustrao: Tibrcio
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Ainda que didaticamente tratemos isoladamente cada uma das especificidades mencionadas, no podemos deixar de assinalar que a criana como sujeito de direitos deve ser a prioridade das aes do conselho. Isso significa dizer que, independentemente de determinantes de raa, idade, condio socioeconmica, gnero, orientao sexual ou presena de deficincias, a condio primeira de ser criana ou adolescente deve orientar a prtica cotidiana dos conselheiros na defesa dos direitos. A pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007) indagou sobre a diversidade de grupos sociais atendidos nos conselhos tutelares do Brasil. Avaliou a condio de crianas e adolescentes que se situam longe do acesso a polticas e aes de promoo e proteo dos seus direitos, tais como indgenas, moradores de assentamentos, quilombolas, dentre outros. A avaliao dos conselhos tutelares do pas afirma que esses grupos de crianas pertencentes a minorias so inexistentes na maioria dos municpios brasileiros:
apenas 9% dos conselhos tutelares brasileiros identificam a existncia de comunidades de garimpos em seu territrio de atuao;
apenas 10% dos conselhos identificam a existncia de crianas quilombolas;
apenas 14% dos conselhos relatam a presena de filhos de imigrantes estrangeiros em situao irregular;
embora somente 18% dos conselhos tutelares reconheam crianas

indgenas em sua rea de atuao, em todas as unidades da federao h tribos indgenas;
30% dos conselhos informam a existncia de crianas ribeirinhas; 46% dos conselhos tutelares apontam reas de assentamento em
seus territrios de atuao. Como percebemos, baixa a freqncia com que os conselhos tutelares identificam ou recebem denncias de violao dos direitos de filhos de imigrantes estrangeiros em situao irregular, quilombolas, indgenas e crianas ou adolescentes que vivem em garimpos. Isso aponta a necessidade de investimentos e esforos a fim de se alcanar uma viso mais ampla da diversidade de crianas e adolescentes que devem ser alvo de polticas pblicas. Esse desconhecimento pode ser conseqncia das dificuldades em se obter informaes sobre as realidades locais de todo o estado e indicar certo isolamento dos conselhos em relao aos
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problemas existentes. No mbito da referida pesquisa, pode ainda indicar desconhecimento ou desconforto em transmitir informaes sobre essas populaes.
Para pensar Com base nos resultados da pesquisa Bons Conselhos e recordando o caso do municpio de Piraj, que dificuldades o conselho tutelar desse local enfrentou para conhecer melhor a realidade das crianas indgenas? Que atitudes poderiam ter sido adotadas para obter esse conhecimento?
Os grupos com maiores freqncias de violao de direitos so as comunidades de reas de assentamento e comunidades ribeirinhas. Vale lembrar que assentamentos ocorrem por meio de movimentos sociais ativos e que seus membros costumam penetrar nos municpios e demandar servios pblicos, mobilizando de forma mais intensa os conselhos tutelares. A dificuldade dos conselhos tutelares brasileiros em identificar crianas e adolescentes pertencentes a grupos minoritrios aumenta ainda mais se pensarmos nas muitas formas de diversidades vivenciadas por esse grupo etrio, algumas das quais discutimos a seguir.
Grupos minoritrios so os grupos considerados diferentes do grupo dominante por caractersticas tnicas, religiosas, de costumes etc. Por essa razo, no tm a mesma garantia de direitos ou as mesmas oportunidades que o grupo majoritrio. Esses grupos usualmente sofrem violaes de seus direitos por expresso de preconceitos, discriminaes e hostilidades, que devem ser denunciadas e encaminhadas ao conselho tutelar.
Idade e desenvolvimento infanto-juvenil

Com a promulgao do ECA passamos a valorizar a condio peculiar da criana e do adolescente como pessoas em desenvolvimento, admitindo espao para as transformaes prprias desse perodo no que se refere ao desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e social, em condies de liberdade e de dignidade. Dar espao para o desenvolvimento da criana e do adolescente implica proteg-los e orient-los para a participao no processo decisrio e para a reivindicao dos seus direitos legais, no apenas vendo-os como meros objetos da vontade dos adultos ou receptores passivos de informaes e normas. Crianas de qualquer idade devem ter o direito de expressar suas opinies e se envolver nas decises que as afetam, de forma a serem reconhecidas. Tomadores de decises, instituies e famlia, portanto, devem escutar a criana e o adolescente e considerar as suas opinies. Meninos e meninas devem ser encorajados a participar da tomada de
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decises dentro da famlia e em todas as esferas de suas vidas. Para se tornarem capazes de tomar decises, eles devem estar munidos de informaes importantes, transmitidas de forma adequada sua compreenso.
Desenvolvimento humano Refere-se s mudanas que ocorrem ao longo do tempo de maneira ordenada e relativamente duradoura e afetam as estruturas fsicas e neurolgicas, os processos de pensamento, as emoes, as formas de interao social e muitos outros comportamentos. Trs aspectos so importantes para se entender o desenvolvimento da criana e do adolescente: a existncia de padres universais, as diferenas individuais e as influncias contextuais. Protagonismo infanto-juvenil Busca assegurar o exerccio concreto da cidadania nas relaes cotidianas, colaborando efetivamente para a construo de sujeitos de direitos e deveres. Estimular o protagonismo atribuir progressivamente criana e ao adolescente a responsabilidade de autor de seu prprio desenvolvimento. Ao mesmo tempo em que o sujeito adquire habilidades sociais para transitar em seu meio com autonomia, ele deve ser capaz de estabelecer relaes de cooperao, participando da vida da comunidade.
Gnero
Os papis que homens e mulheres exercem na sociedade definem formas diferentes de se colocar e se relacionar no mundo. Ento, quando falamos de gnero estamos nos referindo s caractersticas atribudas a cada um dos sexos pela cultura de uma dada sociedade. A diferena entre sexo e gnero est em que sexo atribudo biologicamente e gnero uma construo que se d nas relaes sociais e culturais entre mulheres e homens. Em outras palavras, a cultura de uma sociedade tem peso determinante na definio dos papis que homens e mulheres vo exercer, influenciando o desenvolvimento de formas diferenciadas de pensar e de ver o mundo. As desigualdades estruturais da sociedade brasileira afetam distintamente homens e mulheres, contribuindo para inscrever, no campo das polticas pblicas, a pertinncia das questes de gnero. A violncia de gnero, em seus diferentes formatos (fsica, sexual, psicolgica, patrimonial e moral), um dos exemplos em que se percebe a histrica dominao masculina na sociedade.
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Conselhos tutelares
Jovem brasileira esteve presa com mais de 20 homens e foi violentada durante um ms O caso a seguir conta o drama de uma jovem paraense, que alcanou ampla divulgao nos meios de comunicao brasileiros em 2007. A adolescente, com idade entre 15 e 20 anos, foi colocada numa cela prisional com cerca de vinte a trinta homens no estado do Par e foi repetidamente violada durante quase um ms. Ela havia sido presa em flagrante delito de furto e foi para a delegacia de Abaetetuba, na regio metropolitana de Belm, onde ficou na referida cela por pelo menos 26 dias. O conselho tutelar do municpio confirmou que a jovem tem menos de 18 anos e disse ter sido abusada sexualmente pelos colegas de cela. Um responsvel da polcia local justificou a priso da jovem com outros homens por ter sido apanhada em flagrante delito e a delegacia ter apenas uma cela. O policial declarou ainda que, ao ser detida, a jovem afirmou ter 19 anos. Grupos de defesa dos direitos das mulheres dizem no se tratar de um caso isolado. Hematomas e queimaduras de cigarros. cigarros O conselheiro tutelar afirmou ter recebido uma denncia annima sobre a situao. Segundo ele, a jovem tem 15 anos, conforme certido de nascimento em poder do rgo. A prisioneira apresentava hematomas e queimaduras de cigarros pelo corpo, segundo a mesma fonte. Foi submetida a exame de corpo de delito, mas o relatrio no foi concludo. Os policiais que detiveram a jovem foram afastados das funes pela direo da Polcia Civil do Par. Justia do Par estava a par da situao. A Justia do Par tinha sido informada de que havia uma mulher em uma cela com vinte homens, mas no agiu. O policial responsvel disse que as autoridades judiciais foram informadas no dia imediatamente a seguir em que a jovem foi presa e que a polcia local no podia tomar outras providncias sem a sua autorizao. A governadora do estado do Par, Ana Jlia Carepa, prometeu um inqurito completo sobre o caso e se disse chocada com a notcia.
Para pensar A propsito do caso mencionado, que aspectos relacionados idade e ao gnero esto presentes na violao de direitos da jovem paraense? Como voc avalia a estratgia do conselho tutelar nesse caso? Como o conselho tutelar deve agir em relao mdia, em casos que ganham destaque como esse?
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A Lei Maria da Penha (BRASIL, 2006) cria mecanismos para coibir e prevenir a violncia domstica e familiar contra a mulher. De acordo com art. 5o desta lei violncia domstica e familiar contra a mulher qualquer ao ou omisso baseada no gnero que lhe cause morte, leso, sofrimento fsico, sexual ou psicolgico e dano moral ou patrimonial.
Grande parte das violncias e discriminaes sofridas por mulheres, sejam elas jovens, idosas ou meninas, estimulada pela indiferena social ou a tolerncia perante essas atitudes. Para tanto, contribuem as vises de homens e mulheres adultos, que estimulam a subordinao entre crianas e adolescentes do sexo feminino, enquanto reforam a agressividade para aqueles do sexo masculino. A tentativa de assegurar a igualdade de direito entre os sexos, superando as desigualdades das meninas em relao aos meninos, nos leva a destacar dois aspectos importantes no dia-a-dia do conselheiro: a explorao sexual de crianas e adolescentes e o trabalho infantil domstico. No que se refere ao fenmeno da explorao sexual de crianas, notamos o ingresso cada vez mais precoce de meninas em redes ilegais de trabalho. A trade idade/gnero/raa constitui uma dimenso estruturante na lgica do mercado de sexo no pas. Em pesquisa publicada no ano de 2002 por uma ONG brasileira, identificou-se que as maiores vtimas do trfico e explorao sexual no Brasil so jovens em idade entre 15 e 25 anos, afrodescendentes, pobres, com baixa escolaridade e renda e moradoras das periferias urbanas; muitas delas j so mes e sofreram algum tipo de violncia familiar (LEAL; LEAL, 2002).
Esteretipo um conjunto de traos que supostamente caracterizam um grupo, deformando sua imagem da mesma maneira que quando se faz uma caricatura, com todos os perigos de distoro e empobrecimento da percepo social.
Embora em nossa cultura seja muito comum a dominao das mulheres pelos homens, precisamos perceber que h muitas formas de vitimizao que acometem os homens, problematizando o esteretipo de que mulheres so sempre as vtimas e homens so sempre os agressores. Por exemplo, meninos sofrem muitas cobranas e presses (fsicas, psicolgicas e sociais) da sociedade para se mostrarem emocionalmente fortes e estveis. As mulheres representam papel importante na socializao masculina, uma vez que so elas quem usualmente educam seus filhos com a expectativa da fora e da virilidade. Estudos tm mostrado, portanto, que homens e mulheres sofrem violncia de gnero (GOMES et al., 2005), identificando violncias cometidas pelos meninos contra as meninas, dos meninos entre si, das meninas contra os meninos e das meninas entre si.
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Conselhos tutelares
Orientao sexual
Conforme a definio descrita no Programa Brasil Sem Homofobia (BRASIL, 2004), orientao sexual significa:
(...) a atrao afetiva e/ou sexual que uma pessoa sente pela outra. A orientao sexual existe num continuum que varia desde a homossexualidade exclusiva at a heterossexualidade exclusiva, passando pelas diversas formas de bissexualidade (p. 29).
Um dos princpios defendidos pelo programa citado reafirma que a defesa, garantia e a promoo dos direitos humanos incluem, necessariamente, o combate a todas as formas de discriminao e de violncia. Portanto, o combate homofobia e a promoo dos direitos humanos de homossexuais um compromisso do Estado e de toda a sociedade brasileira (BRASIL, 2004, p. 12). Observamos que o sentimento de homofobia surge em fases da vida muito precoces. Pesquisa realizada pela Unesco (ABRAMOVAY, 2004) em 241 escolas pblicas e privadas de 14 capitais brasileiras mostrou que cerca de 40% dos 16.422 adolescentes entrevistados declararam que no gostariam de ter um homossexual como colega de classe. A mesma pesquisa revelou, ainda, que pais e professores no apenas tendem a silenciar frente homofobia, como, muitas vezes, colaboram ativamente na reproduo de tal violncia. As expectativas sociais e familiares em relao ao comportamento sexual tendem a orientar a trajetria de crianas e adolescentes at a idade adulta. Nesse contexto, o papel do conselheiro tutelar o de proteger os direitos da criana e do adolescente, atuando sobre o crculo de convivncia desses indivduos. Preconceitos advindos da famlia, da escola ou da comunidade, ou mesmo de agentes pblicos e conselheiros precisam ser identificados e trabalhados, com o objetivo de fornecer apoio criana, ao adolescente e sua famlia, no que se refere orientao sexual assumida ou a possibilidade de livre escolha ao longo do tempo. Para tal reiteramos o art. 2o da Declarao Universal dos Direitos Humanos que afirma:
toda pessoa tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabelecidos nesta Declarao, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condio.
Homofobia o medo, a averso ou o dio aos homossexuais. a causa principal da discriminao e da violncia contra homossexuais (MOTT, 1996).
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Raa/etnia
Racismo a convico de que existe uma relao entre as caractersticas fsicas hereditrias, como a cor da pele, e determinados traos de carter e inteligncia ou manifestaes culturais. O racismo subentende ou afirma que existem raas, que algumas so superiores s demais e que tal superioridade autoriza uma hegemonia poltica e histrica. Ao longo da histria, a crena na existncia de raas superiores e inferiores foi utilizada para justificar a escravido e o domnio de determinados povos por outros.
Raa Segundo Jacques Dadesky (2001)

existe um consenso na afirmativa de que raa remete, simbolicamente, a uma origem comum. Seja qual for seu grau de indeterminao, ela evidencia a continuidade das descendncias, o parentesco pelo sangue, a hereditariedade das caractersticas fisiolgicas, e mesmo das psicolgicas e sociais. Mas, do ponto de vista da gentica, a idia de raa desprovida de contedo de valor cientfico (p. 44-45).
Todas as pessoas so oriundas de uma mesma raa: a Raa Humana.

Discriminao diz respeito a toda distino, excluso ou restrio com base em sexo, gnero, raa, cor da pele, linhagem, origem nacional ou tnica, orientao sexual, condio social, religio, idade, deficincia etc., que tenha por objeto ou por resultado anular ou depreciar o reconhecimento, gozo ou exerccio, em condies de igualdade entre todas e todos, dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, em todas as esferas, incluindo a pblica, privada, poltica, econmica, cultural ou civil. Etnia: o contedo da raa morfobiolgico e o da etnia sociocultural, histrico e psicolgico. Um conjunto populacional dito raa branca, negra e amarela pode conter em seu seio diversas etnias. Uma etnia um conjunto de indivduos que, histrica ou mitologicamente, tm em comum: ancestral, lngua, religio ou cosmoviso, cultura e territrio.
A discriminao de pessoas pela raa ou etnia comum na sociedade brasileira. Dos 170 milhes de habitantes no Brasil, segundo o Censo 2000, 68 milhes so crianas e adolescentes entre 0 e 19 anos, dos quais 51% so crianas e adolescentes negras e indgenas (UNICEF, 2003). Embora a maioria da populao infanto-juvenil seja afrodescendente, o racismo encontra-se presente de forma evidente em setores-chave das polticas de desenvolvimento para a infncia e adolescncia, tais como:
na educao na faixa dos sete aos 14 anos, so negras 450 mil

das 660 mil crianas e adolescentes que esto fora da escola. At 2005, eram negros 65% dos 2,6 milhes de adolescentes entre dez e 15 anos inseridos no trabalho infantil; as meninas negras so maioria entre as trabalhadoras domsticas infantis (IBGE, 2006);
na sade o Plano de Combate ao Racismo Institucional, elaborado

em parceria por diversos rgos, em 2005, identificou prticas racistas no atendimento do SUS em relao s mulheres negras;
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Conselhos tutelares
na segurana pblica por causa da cor da pele, meninos adolescentes so as maiores vtimas de assassinatos nas cidades: so quase dois adolescentes negros assassinados para cada um branco (RAMOS; MUSUMECI, 2005).
no trabalho infantil domstico do total de crianas trabalhadoras

domsticas, as meninas representam 98% de um contingente de quase 500 mil crianas com idades entre cinco e 17 anos inseridas no servio domstico; 66% deste total refere-se a crianas e adolescentes negros (93% so meninas negras). As meninas negras que esto no trabalho domstico, comparadas s meninas brancas, tm ndices educacionais menores ao longo de pelo menos dez anos (HENRIQUES, 2002). A Conveno Internacional para a Eliminao de todas as normas de Discriminao Racial da ONU, em seu artigo primeiro, diz que a discriminao racial
significa qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada na raa, cor, ascendncia, origem tnica ou nacional, com a finalidade ou o efeito de impedir ou dificultar o reconhecimento e/ou exerccio, em bases de igualdade, aos direitos humanos e liberdades fundamentais nos campos poltico, econmico, social, cultural ou qualquer outra rea da vida pblica (Conveno ratificada pelo Brasil em 27 de maro de 1968).
Para pensar Na funo de conselheiro, alguma vez voc presenciou discriminaes e esteretipos direcionados a criana ou adolescente sob seus cuidados? Em que contexto essa situao ocorreu? Voc e os demais colegas do conselho tutelar j discutiram sobre como identificar situaes discriminatrias e a melhor forma de atender crianas e adolescentes sob essas condies?
Quanto situao das crianas e adolescentes indgenas, o Brasil possui uma imensa diversidade tnica e lingstica, estando entre as maiores do mundo. So cerca de 460 mil indgenas, distribudos em 215 sociedades indgenas, falantes de 180 lnguas (com uma mdia de menos de duzentas pessoas por lngua), pertencentes a trinta famlias lingsticas diferentes, segundo informaes disponveis no site da Funai. O Conselho Indigenista Missionrio (Cimi) estima que nos ltimos 500 anos mais de 1.470 povos teriam sido extintos nas diferentes regies do pas: 33 no Sul, 143 no Sudeste, 344 no Nordeste, 137 no Centro-Oeste e 820 no Norte.
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As crianas e os adolescentes indgenas somam 287 mil pessoas em condio peculiar de desenvolvimento. Excludas, em sua maioria, das polticas pblicas universais, esto em situao de elevada vulnerabilidade, como atestam os seguintes dados:
em 70,5% dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs) do

Mato Grosso do Sul, a taxa de mortalidade infantil maior que a mdia brasileira de 27,5 mortos a cada mil nascidos vivos (UNICEF, 2005);
64,2% de crianas indgenas no Brasil de quatro a seis anos no freqentam a escola;
27,9% de jovens de 12 a 17 anos no esto na escola; a taxa de analfabetismo indgena na faixa dos 12 a 17 anos de
15,2%, com mdia de 3,8 anos de estudo (UNICEF, 2003; IBGE, 2000). A falta de apoio em suas terras leva migrao de muitos ndios para as cidades em busca de melhores condies de vida. Na cidade, enfrentam graves problemas, como a discriminao e a falta de apoio no atendimento s suas necessidades bsicas. Seja nas cidades ou nas terras indgenas, o enfrentamento das duas culturas constante. Pouco ainda temos escrito e divulgado no pas sobre os limites a serem enfrentados em nome da proteo de crianas e adolescentes em situao de grande diversidade, como o caso da criana indgena.
Para pensar De que forma os conselhos tutelares poderiam se preparar para entender melhor a cultura indgena, especialmente as formas de cuidado existentes na famlia e na comunidade? Como lidar com diferentes poderes existentes nas distintas culturas, como o dos pais, do xam, da Funai, do conselho tutelar, do juiz da infncia e juventude etc? Como agir para disseminar o debate sobre este tema, ainda to pouco realizado pela sociedade brasileira?
Deficincias
Em todo o mundo a Organizao das Naes Unidas estima a existncia de cerca de 600 milhes de pessoas com deficincia, das quais 80% concentram-se em pases em desenvolvimento. No Brasil, segundo o
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Conselhos tutelares
Censo Brasileiro de 2000, 24,5 milhes de brasileiros possuem algum tipo de deficincia, representando 14,5% da populao total. Com base nesses dados oficiais do IBGE, Neri (2003) descreve graus diferenciados de deficincia e conclui que 2,5% da populao brasileira apresentam incapacidade de ouvir, enxergar ou andar e/ou deficincia fsica ou mental. Utilizando-se dos mesmos dados, o Fundo das Naes Unidas para a Infncia realizou um estudo sobre diversidade na infncia e na adolescncia, revelando que no Brasil existem 2,9 milhes de crianas e adolescentes com idade entre 0 a 17 anos que apresentam pelo menos alguma deficincia, 4,7 % do total de crianas e adolescentes do pas. A maior ocorrncia segundo o tipo de deficincia registrada pelo estudo foi a deficincia visual, atingindo 1,6 milho de crianas e adolescentes (UNICEF, 2003).
Voc sabia que Cerca de 40% a 60% dos casos de deficincia fsica, sensorial ou mental poderiam ser evitados ou minimizados com aes preventivas, melhoria das condies de vida, programas de informao e esclarecimento da populao? (NERI, 2003).
As deficincias costumam ser classificadas em graus, por meio de medidas estatsticas (inteligncia, viso, audio, movimento e comportamento), e por medidas pragmticas e sociais, calculadas com base na mdia populacional, de acordo com as expectativas sociais e os valores culturais. No Quadro 1, a seguir, alm do grupo clssico de deficincias (sensoriais, fsica, mental e mltipla), destacamos o grupo de transtornos graves de comportamento (autismo e psicose infantil) e dos dependentes de tecnologia, ainda pouco conhecidos em nosso pas.
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Quadro 1 Pessoas com deficincia e com necessidades especiais

Deficincia Deficincia fsica Paralisia cerebral Caracterizao Caracteriza-se por algum tipo de paralisia, limitaes do aparelho locomotor, amputaes e malformaes. Uma ou mais leses em diferentes reas do crebro, com modificaes na fala, viso, audio e organizao motora, havendo em muitos casos a inteligncia preservada. Perdas visuais, parciais ou totais, aps correes ticas ou cirrgicas, que limitem o desempenho normal. Perdas auditivas, parciais ou totais, aps correes cirrgicas ou uso de aparelho, que limitem o desempenho normal. Retardo mental medido por testes ou pelo desempenho funcional, com rendimento intelectual inferior mdia e prejuzos nos padres comportamentais esperados para a idade. Agrupa duas ou mais deficincias numa organizao evolutiva mais complexa pelo efeito interativo de incapacidades e desvantagens. Sndrome comportamental dos primeiros anos de vida, caracterizada por desvios qualitativos na comunicao, interao social e no uso da imaginao com severos prejuzos sociais, havendo deficincia mental associada ou inteligncia quase normal ou normal. Interrupo progressiva ou abrupta do desenvolvimento normal de uma criana com graves distrbios de comportamento, havendo parada ou retrocesso do desenvolvimento. Severa deficincia ou doena crnica, associada dependncia de servios mdicos que compensem funes vitais pelo uso de equipamentos, ou pela dependncia de cuidados permanentes de enfermagem para evitar a morte ou deficincias futuras. Podem fazer uso da ventilao mecnica, traqueostomia, terapia do oxignio, terapia intravenosa ou hemodilise.
Deficincia visual Deficincia auditiva Deficincia mental
Deficincia mltipla Autismo
Psicose infantil
Dependente de tecnologia
Fonte: Cavalcante (2003); Cavalcante et al. ( 2007a) ; Telford; Sawrey (1988).
Conceitos de deficincia atravs da histria O modo como fazemos referncia s pessoas com deficincia algo que tem uma histria. importante termos cuidado com o que falamos, uma vez que a palavra enunciada pode funcionar como porta-voz de preconceitos sem que percebamos. At a dcada de 1960 prevalecia no Brasil e no mundo o termo incapacitados. Nele estava implcita a idia de que qualquer deficincia reduzia a capacidade do indivduo em todos os aspectos (fsico, psicolgico, social, profissional, dentre outros). Entre os anos 1960 e 1980 se adotou os termos deficientes e excepcionais. O primeiro termo traz a desvantagem de generalizar a pessoa dentro da idia de deficincia (que atinge a totalidade do ser); o segundo passou a se referir somente aos indivduos com deficincia intelectual, deixando de incluir os desviantes da norma na outra ponta da curva da normalidade,
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Conselhos tutelares
os indivduos com altas habilidades. De 1981 at 1987, a ONU adotou o termo pessoas deficientes, deixando de utilizar a noo de indivduos e passando a adotar a noo de pessoas, a fim de igual-las aos demais membros da sociedade. Algumas organizaes contestaram o uso de pessoa deficiente, alegando que isso tambm apontava para a idia generalizante de que a pessoa por inteiro era deficiente. Em 1988, o ano da nossa Reforma Constitucional, foi adotado o termo pessoas portadoras de deficincia, apenas em pases de lngua portuguesa. A noo de portar uma deficincia passou a ser um valor agregado pessoa, ou seja, a deficincia passou a ser vista como um detalhe da pessoa. Esse termo, que s vezes usado de modo abreviado, portadores de deficincia, foi adotado na Constituio Federal e em todas as leis e polticas na rea da deficincia. Em 1990, surge o termo pessoas com necessidades especiais, visando substituir deficincia por necessidades especiais. Algumas vezes utiliza-se tambm portadores de necessidades especiais. Essa concepo amplia a noo clssica de deficincia com causa orgnica (do tipo sensorial, motora, mental e mltipla) para agrupar outros tipos com ou sem causa orgnica (como o distrbio da linguagem, distrbio da aprendizagem, transtornos do comportamento, autismo, psicose infantil, entre outros). O termo pessoas especiais uma forma reduzida de se referir s pessoas com necessidades especiais e, por isso, surgiram expresses como crianas especiais, alunos especiais e pacientes especiais. A Declarao de Salamanca, disponvel no site do Ministrio da Educao, preconiza, desde 1994, a educao inclusiva para todas as pessoas, com ou sem deficincia. Ela adotou o termo pessoas com deficincia referindo-se quelas com necessidades educacionais especiais. A idia a de reconhecer que as pessoas com deficincia fazem parte de um grande segmento social de excludos que devem ser inseridos em cada aspecto da vida social. No sculo XXI, eventos mundiais e diversas organizaes tm adotado o termo pessoas com deficincia. O termo portador tem sido questionado por sua aluso a idia de portar (levar) uma deficincia, noo imprecisa. Portanto, o termo pessoas com deficincia o que ganhou maior adeso tendo sido includo no texto da Conveno Internacional para Proteo e Promoo dos Direitos e Dignidade das Pessoas com Deficincia/ONU (SASSAKI, 1999; 2003). A Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia de 2006, ratificada pelo Brasil tambm corrobora o uso do termo pessoas com deficincia.
Atualmente, o conceito de deficincia considerado de acordo com os critrios adotados pela Classificao Internacional das Deficincias, Incapacidades e Desvantagens (Cidid) (OMS, 1989). Na verdade, ele desdobra-se em trs conceitos complementares e necessrios para se
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entender a complexidade da dinmica deficincia-indivduo-sociedade: deficincia, incapacidade e desvantagem.
A deficincia representa a exteriorizao de um estado patolgico que reflete um distrbio orgnico ou uma perturbao num rgo. A deficincia gera uma incapacidade, a vivncia de limites fsicos, sensoriais, psicolgicos ou mltiplos que impacta a pessoa em seu comportamento e em suas atividades dirias. A deficincia e a incapacidade trazem, como conseqncia, uma des desvantagem que se reflete no meio social e que limita o desempenho das habilidades individuais e dos papis sociais.
Pessoa com deficincia aquela incapaz de assegurar por si mesma, total ou parcialmente, as necessidades de uma vida individual ou social normal, em decorrncia de uma deficincia em suas capacidades fsicas, sensoriais e/ou mentais. Acessibilidade significa no apenas permitir que pessoas com deficincias participem de atividades que incluem o uso de produtos, servios e informao, mas a incluso e extenso do uso destes por todas as parcelas de uma determinada populao. Na arquitetura e no urbanismo, a acessibilidade tem sido uma preocupao constante nas ltimas dcadas. Atualmente, esto em andamento no pas obras e servios de adequao do espao urbano e dos edifcios s necessidades de incluso de toda populao.
A pessoa com deficincia enfrenta dois tipos de barreiras: funcio funcionais, decorrentes de sua limitao e sociais, resultantes de impedimentos que acentuam as desvantagens (a falta de acesso por condies arquitetnicas, preconceito, discriminao, mito da ineficincia e falta de oportunidades, por exemplo). Crianas e adolescentes que vivenciam essas barreiras funcionais e sociais e que convivem com diferentes formas de violncia experimentam uma maior sensao de incapacidade e impotncia, podendo agravar a deficincia ou ampliar a desvantagem e a desigualdade social.
Para pensar Nem sempre a deficincia est associada a uma incapacidade. O diabtico ou o hemoflico, por exemplo, possuem uma deficincia, mas com acompanhamento clnico podem no desenvolver incapacidades, ainda que tenham que lidar com as desvantagens sociais. Esta diferenciao influencia a forma como o conselheiro deve lidar com a criana, o adolescente e suas famlias? Como o seu conselho tutelar enfrenta as especificidades e diversidades suscitadas pelas crianas e adolescentes com deficincias?
O caso de Ana e Jane

A histria verdica de Ana e Jane (nomes fictcios), ocorrida no Rio de Janeiro, sinaliza as peculiaridades de um atendimento a uma famlia com uma pessoa com deficincia (CAVALCANTE et al., 2007a; 2007b). Ana uma mulher de 30 anos que sofre de transtorno mental e tem uma filha de nove anos, Jane, com paralisia cerebral desde o nascimento. O pai usurio de drogas e a me usou drogas durante a gravidez.
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Conselhos tutelares
A infncia de Jane foi marcada por negligncia desde os quatro anos, quando a av paterna deixou de prestar cuidados diretos. Como Ana tem transtorno bipolar (doena em que h perturbao do afeto, caracterizada por alteraes do humor que pode oscilar entre uma fase manaca e outra depressiva), as fases depressivas eram ponto nevrlgico do cuidado de Jane, quando a me no tinha nimo de levantar da cama e a filha ficava sem alimentao, banho ou cuidados. Nessas ocasies, Ana perdia a noo do tempo e necessitava, ela prpria, de cuidados. A medicao era usada de forma descontrolada ou era simplesmente abandonada, o que deixava Ana muito mal. Me e filha residiam em uma casa de fundos, quarto e sala (sem divisria), cozinha e banheiro, num local perigoso. O telhado, feito de telha, tinha um buraco, que demandava o uso de balde em dias de chuva, e algumas janelas estavam quebradas, sendo fechadas com plstico. Embora o sogro e o irmo fossem pedreiros, esse problema persistiu por longo tempo e, simbolicamente, ele parecia refletir a mente vazada de Ana, sem um telhado de conteno emocional que lhe amparasse e sem janelas para barrar os ventos e as tempestades interiores. Ah, eu queria tanto que minha me cuidasse de mim dizia Ana, demandante de cuidados. Jane acompanhada com regularidade num Centro de Reabilitao e Promoo Social.
Para pensar Como ajudar Jane e Ana, em meio a tantas vulnerabilidades? Em sua opinio esse caso deveria ser notificado ao conselho tutelar? O que o conselho poderia (ou deveria) fazer nessa situao?
Com a me doente e o pai e a av ausentes, o ciclo de violncia (negligncia) a que Jane estava submetida precisava ser interrompido. Os fatores de risco combinados violavam os direitos de cuidado e proteo da criana: a doena da me, a falta de apoio da famlia ampliada, a desorganizao da famlia, impedindo a regularizao da documentao e dificultando o acesso a benefcios, perpetuando a falta de recursos e a pobreza. A equipe do Centro de Reabilitao fez vrias tentativas para sensibilizar os demais integrantes da famlia, conseguindo que o pai viesse poucas vezes para uma conversa; a av paterna continuava sem
Ainda neste captulo apontamos para o fato de que diversas formas de violncia so reproduzidas e perpetuadas em determinados grupos familiares.
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assumir um amparo maior, alegando ter outros netos para cuidar; a av materna foi localizada e aparentemente se comprometeu em colaborar. Na prtica, no entanto, essa ajuda no foi adiante. Esgotadas todas as possibilidades, a equipe fez uma notificao ao conselho tutelar, que agiu em consonncia com as alternativas pensadas pela equipe: acionou a participao direta do pai e das avs. A av materna ficou com a responsabilidade de garantir a continuidade do tratamento de Ana. Cuidada pela me (av materna de Jane) e tendo permanecido em tratamento regular, Ana estabilizou seu quadro psiquitrico, conseguiu se organizar para ter acesso a benefcios sociais, dentre eles o Bolsa Famlia, Passe-livre e Vale Gs. Conseguiu, ainda, consertar o telhado e as janelas de sua casa. Gerenciar essa renda passou a ser uma conquista importante para Ana. O pai de Jane, vendo a esposa estabilizada, arrumou um emprego e voltou para casa. A qualidade de vida da famlia ampliou-se e Jane passou a ser cuidada de forma segura, retomando o seu nvel de desenvolvimento. Atualmente, Jane participa de terapia ocupacional, fonoaudiologia, oficina de trabalhos manuais, faz tratamento neurolgico e est em acompanhamento medicamentoso. A melhora de sua me repercutiu positivamente nela. Suas reas cognitivas e perceptivas esto avanando e sua linguagem se expandiu.
Para pensar Que fatores protetores voc identifica no caso de Ana e Jane? Ser que a equipe do Centro de Reabilitao demorou a notificar o caso ao conselho tutelar ou, ao contrrio, ser que ela agiu corretamente esgotando primeiro todas as alternativas? Como voc avalia a estratgia da equipe e do conselho?
Violncias
Alm do desafio de identificar e trabalhar com a especificidade e a diversidade de cada criana e adolescente, em sua prtica o conselheiro(a) tutelar deve estar atento s diversas formas de violncia a que esto freqentemente submetidas crianas, adolescentes e suas famlias. Destacamos o grande nmero delas que vivem em situao de pobreza e vulnerabilidade, primariamente devido violncia estrutural a que esto submetidas, violando seus direitos mais bsicos.
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Conselhos tutelares
Conviver com violncias parte inerente s atividades dos conselhos tutelares. Saber reconhec-las e atuar sobre elas importante, uma vez que tendem a provocar srias conseqncias para a vida pessoal e social. Neste item, gostaramos de destacar algumas formas de violncias que mais atingem as crianas e os adolescentes e que, muitas vezes, so naturalizadas pela sociedade e passam despercebidas at mesmo pelos conselhos tutelares.
Violncia estrutural diferentes formas de manuteno das extremas desigualdades sociais, culturais, de gnero, etrias e tnicas que produzem a misria, a fome, e as vrias formas de submisso e explorao de umas pessoas pelas outras. Todos os autores que a estudam mostram que sua naturalizao a torna o palco, o cho, o espao de onde brotam vrias outras formas de relao que prejudicam e produzem danos s pessoas, para toda a vida. Em outras palavras, a violncia estrutural torna crianas, adolescentes e suas famlias vulnerveis a outras formas de violao de direitos.
Figura 9 Violncia estrutural: famlias vulnerveis violao de direitos
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Violncia institucional aquela que ocorre dentro das instituies,

especialmente por suas regras, normas, seu funcionamento e relaes burocrticas e polticas, reproduzindo estruturas sociais injustas. Podemos citar, como exemplo, a forma como so oferecidos, negados ou negligenciados servios pblicos a determinados grupos populacionais.
Violncia interpessoal forma de relao e de comunicao caracterizada pela prepotncia, dominao, intimidao, discriminao, raiva, vingana e inveja. Costuma produzir danos morais, psicolgicos e fsicos, inclusive a morte. a violncia que acontece nas relaes entre casais, entre pais e filhos, entre vizinhos, entre chefes e subordinados, por exemplo. Ocorre quando h incapacidade de resolver os conflitos por meio da conversa, de pontos de vista diferentes, de compreenso das razes de cada uma das partes, buscando, pela negociao, uma sada pacfica para os problemas. Violncia intrafamiliar fruto e conseqncia de relaes existentes
na famlia. Muitos a chamam de violncia domstica, que tem como foco da anlise e compreenso o espao do lar. Ambas dizem respeito aos conflitos familiares transformados em intolerncia, abusos e opresso e constituem um fenmeno universal, com sculos de histria, formando uma cultura que se expressa em usos, costumes, atitudes, negligncias e atos violentos.
Violncia auto-infligida suicdios, tentativas, ideaes de se matar

e automutilaes.
Violncia cultural todas as formas de violncia naturalizadas na

cultura de um povo, de um grupo ou de uma sociedade. A cultura rene as formas de pensar, sentir e agir de uma sociedade, por meio da comunicao, da cooperao e da repetio dessas aes. Toda cultura tende a adotar como certos alguns comportamentos e prticas e rechaar outros. A violncia cultural se apresenta inicialmente sobre a forma de discriminaes e preconceitos que se transformam em verdadeiros mitos, prejudicando, oprimindo e at eliminando os diferentes.
Violncia criminal praticada por meio de agresso s pessoas e aos

seus bens; constitui objeto de preveno e represso por parte das foras de segurana pblica: Polcia, Ministrio Pblico e Poder Judicirio. Outra forma de avaliar a violncia que atinge crianas e adolescentes mais comumente feita pelos conselhos tutelares, segundo a natureza dos atos violentos, tambm denominadas, de uma forma geral, como abusos ou maus-tratos (BRASIL, 2001):
abuso fsico uso da fora para produzir leses, traumas, feridas,

dores ou incapacidades em outrem;
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Conselhos tutelares
abuso psicolgico agresses verbais ou gestuais com o objetivo de

aterrorizar, rejeitar, humilhar a vtima, restringir a liberdade ou, ainda, isol-la do convvio social. Indica tambm a rejeio de pessoas na interrelao. Essa forma de violncia se mostra fundamental para reduzir a auto-estima e autoconfiana de crianas e adolescentes;
abuso sexual diz respeito ao ato ou ao jogo sexual que ocorre nas relaes htero ou homossexual e visa a estimular a criana/adolescente para obter excitao sexual e prticas erticas, pornogrficas e sexuais, impostas por meio de aliciamento, violncia fsica ou ameaas. Inclui uma variada gama de violaes: abuso sexual intra e extra-familiar (especialmente colegas, vizinhos e profissionais de instituies em que a criana convive); pedofilia; explorao sexual comercial; pornografia (uso e exposio de imagens erticas de pessoas, partes do corpo ou prticas sexuais entre adultos e crianas, outros adultos, animais em revistas, livros, filmes, internet); turismo sexual e trfico de crianas/ adolescentes para fins de explorao sexual (seduo, aliciamento, rapto, intercmbio, transferncia, hospedagem para posterior atuao das vtimas). negligncias, abandonos e privao de cuidados so formas de
violncia caracterizadas pela ausncia, recusa ou a desero da ateno necessria criana e ao adolescente que deveria receber ateno e cuidados. No se pode usar essa definio quando a ausncia de cuidados se deve absoluta escassez de recursos materiais. importante que o conselheiro tutelar tenha sempre em mente que a violncia cometida pelos pais, sofrida por eles, ou nos casos em que um deles agride o outro, costuma provocar conseqncias negativas para a criana e o adolescente (STERNBERG et al., 1993; ROGERS; HOLMBECK, 1997). O papel negativo da violncia ocorrida na escola e na comunidade sobre o crescimento e o desenvolvimento infantil tambm deve ser observado (FINKELHOR et al., 2007). Quando a criana/adolescente vivencia ou presencia algum ato de violncia, tem maior probabilidade de repeti-los ao longo de sua vida. a experincia de revitimizao ou ciclo da violncia, que costuma gerar na criana uma aculturao que naturaliza os abusos e maus-tratos (ASSIS et al., 2004; WEISEL, 2005). Hoje, sabe-se da importncia de reduzir a violncia que vitimiza crianas e adolescentes, desde os primeiros anos de vida, quanto est em jogo a apreenso de normas culturais. Os danos provocados pela violncia podem se iniciar j na gestao, acarretando prematuridade e prejudicando o desenvolvimento fsico, psicossocial e
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cognitivo infantil e, a partir da, trazendo repercusses para todo o curso de vida. Neste captulo, discutimos de maneira bastante objetiva as atribuies dos conselheiros e as condies de funcionamento dos conselhos tutelares. Tentamos apontar de que forma essas atribuies podem ser mais facilmente desempenhadas se o conselheiro dispuser de ferramentas importantes, como o Sipia. Enfatizamos, ainda, que o atendimento prestado em um conselho deve atentar sempre para a especificidade e a diversidade das crianas e adolescentes atendidos, considerando e respeitando os cenrios comunitrios e familiares diversos em que vivem. A ateno diversidade, no entanto, no diz respeito somente s crianas e aos adolescentes atendidos, mas tambm s especificidades de cada localidade e de cada conselho tutelar. Isso significa dizer que a forma como cada conselho organiza as suas aes e o seu funcionamento, bem como a relao que estabelece com a rede de proteo local, depende das caractersticas da localidade, da disponibilidade de equipe tcnica especializada e das demandas apresentadas por crianas e adolescentes. Portanto, a dinmica de cada conselho tutelar constituda de aspectos comuns a todos e de caractersticas que respeitam diversidades e especificidades. Com essa compreenso, procuramos, por meio da discusso de casos e de textos tericos, analisar o cotidiano do conselho tutelar, sugerindo reflexes sobre a necessidade de uniformizar as aes que configuram a prtica do conselheiro e, ao mesmo tempo, respeitar as diversidades de cada conselho tutelar.

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4. Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Ana Cristina de Castro, Vera Ldia Alves de Oliveira
Vrios captulos deste livro enfatizam a importncia do trabalho intersetorial integrado como potencializador das aes de defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. As dificuldades decorrentes da ausncia desse tipo de integrao afetam o dia-a-dia dos conselhos tutelares e dos direitos. O trabalho intersetorial constitui, portanto, um desafio para os conselheiros de todo o pas, que convivem cotidianamente com a precariedade das instituies voltadas para determinados tipos de ateno (como a de pessoas com problemas de adio s drogas) e com a falta de articulao entre as instituies de atendimento para crianas, adolescentes e suas famlias. O ECA destaca a importncia do trabalho integrado em seu art. 86:
a poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (BRASIL, 1990).
O tema principal deste captulo o atendimento em rede, com destaque para a necessidade do trabalho conjunto dos conselhos dos direitos e tutelares, e com os demais atores ligados defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. Enfatizamos, ainda, a importncia da atuao da famlia e da comunidade como componentes essenciais para a formao e o fortalecimento da rede de atendimento.
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O Captulo 2 apresenta o caso da evaso escolar no municpio de Santana do Graja. Se voc ainda no o leu, sugerimos que faa uma leitura atenta do referido caso, antes de prosseguir o estudo deste captulo, visto que muitas idias l apresentadas vo ajud-lo a acompanhar e compreender melhor a anlise feita a seguir sobre o trabalho intersetorial integrado e o atendimento em rede, com base em situaes prticas.
A ao dos conselhos tutelares e dos direitos no que se refere evaso escolar em Santana do Graja um bom exemplo de ao articulada. Contudo, preciso diferenciar uma eventual ao articulada de uma atuao de longo prazo em rede. Embora uma eventual ao articulada possa ser o incio de um processo de articulao de um atendimento em rede, neste captulo trataremos das articulaes cotidianas mais a longo prazo. O foco deste captulo a constituio e atuao de redes locais e microterritoriais de programas e servios da poltica de promoo, proteo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente. Ressaltamos, porm, que essas redes esto conectadas ou so encontros de outras redes mais amplas, locais, estaduais e nacionais. Por exemplo, os conselhos dos direitos formam entre si mesmo a sua prpria rede em mbito local, estadual e nacional. Os conselhos tutelares tambm formam entre eles uma rede especfica com dimenses local, estadual e nacional. Por sua vez, fundamental que os conselhos dos direitos e tutelares atuem em rede e sejam parte de uma rede mais ampla, chamada Sistema de Garantia de Direitos. A atuao desses conselhos em relao aos demais atores ligados defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes os centros de defesa, as defensorias pblicas, as promotorias da infncia e da juventude e as varas especializadas da infncia e juventude outro aspecto fundamental para a existncia de uma rede de proteo. Neste captulo, pretendemos caracterizar a metodologia de trabalho essencial ao atendimento em rede, bem como apontar o potencial desse tipo de trabalho, as estratgias para a sua estruturao e os desafios da ao em rede. Alm disso, apresentamos algumas experincias de trabalho em rede, em andamento no Brasil, e destacamos o papel dos conselhos dos direitos e tutelares nesse tipo de ao conjunta. Em nossas anlises, utilizamos alguns casos reais, apresentados com nomes fictcios, para que voc, conselheiro e conselheira, reflita sobre fatos similares ocorridos em sua prpria experincia profissional.
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Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Para pensar O atendimento numa perspectiva de rede exige articulao, integrao e complementaridade das aes de cada rgo ou servio envolvido. A rede de atendimento formada por um conjunto de rgos e servios que no atua, necessariamente, de forma articulada, integrada ou complementar. Em seu municpio, certamente existem vrios servios/instituies que atendem crianas e adolescentes, constituindo uma rede de atendimento. Segundo seu ponto de vista, essa rede de atendimento oferece atendimento em rede? Por qu?
Em qualquer ao em rede voltada para a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes, a participao dos conselhos dos diretos e tutelares essencial. Primeiro, por esses conselhos serem fundamentais ao Sistema de Garantia de Direitos. Segundo, porque possuem atribuies especficas (essenciais em uma ao intersetorial) que no podem ser desempenhadas pelos demais componentes da rede. O conselho dos direitos pode assumir o papel de articulador de uma ao em rede, considerando a sua estrutura, composio, competncias e legitimidade. Alm disso, exerce outras atribuies que fortalecem a ao em rede, tais como o estabelecimento de polticas pblicas que garantam os direitos previstos no ECA, a participao na elaborao do oramento do municpio/estado, a gesto do Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente e a elaborao de planos de ao municipal ou estadual dos direitos da criana e do adolescente e de aplicao de recursos. O conselho dos direitos deve, portanto, assumir o papel principal de dinamizador da rede de programas e servios da poltica de promoo, proteo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Por sua vez, o conselho tutelar deve assumir um papel de destaque nessa articulao, uma vez que a sua interveno, por meio da aplicao de medidas protetivas a crianas, adolescentes e suas famlias, assume grande valor quando outras aes protetivas j tenham sido adotadas por parceiros que acompanham um fato, sem obter o resultado esperado. Alm disso, os conselhos tutelares contribuem para o planejamento e a formulao de polticas pblicas e planos municipais de atendimento criana, ao adolescente e s suas famlias e acompanham a elaborao do oramento pblico municipal/estadual.
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Figura 1 O conselho tutelar e o atendimento em rede
A fim de ilustrar a importncia do trabalho em rede, apresentamos, a seguir, a histria real da Juliana. Nesse caso, a interveno do conselho tutelar no descrita porque ele comeou a funcionar na cidade da menina um ano aps a sua morte. Mesmo assim, a situao ilustra a extrema relevncia de um trabalho integrado entre as instituies pblicas e a sociedade civil, deixando antever o importante papel que os conselhos dos direitos e tutelares precisam assumir na rede de atendimento.
Caso Juliana
Nome Juliana Silva, nascida em 21/12/1990, filha de Rosilda e Jos Dias, me diarista e pai falecido. Relatrios do SOS Criana de Curitiba Juliana (um ano) Mrcia (dois anos) Elaine (quatro anos)
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25 de dezembro de 1991 O SOS Criana foi chamado por vizinhos que relataram que as trs crianas, que viviam com a me e cujo pai havia falecido, estavam sem receber cuidados mnimos, inclusive sem alimentao. Na visita foi observado que a me encontrava-se embriagada e, segundo os vizinhos, havia batido nas crianas por elas terem ido pedir alimento na casa dos vizinhos. A me foi orientada e a famlia passou a ser acompanhada pelo SOS Criana. 18 de janeiro de 1992 Aps contato do SOS Criana com a unidade de sade e a creche, a me foi orientada a levar as filhas para consulta mdica, visto que apresentavam vrias feridas pelo corpo e sinais de desnutrio. Priorizou-se o ingresso das irms na creche do bairro. 11 de fevereiro de 1992 Pssimas condies de higiene. Os vizinhos disseram que a sra. Rosilda cheirava cola, bebia muito e deixava as crianas sozinhas nos finais de semana; alm disso, estava grvida. Foi constatado que as crianas no haviam sido levadas consulta, na unidade de sade, nem creche. 06 de maro de 1992 As irms foram afastadas da me pelo Juizado da Infncia e da Juventude, permanecendo no educandrio at setembro de 1996, quando, por ordem judicial, foram devolvidas me, agora com um novo companheiro (sr. Hlio Mariano, mecnico) e dois filhos.
Para pensar Voc pode observar que, apesar do contato do SOS Criana com a unidade de sade e a creche, esses servios no estabeleceram entre si uma comunicao efetiva, que repercutisse em uma ateno conjunta e resultados mais favorveis. Reflita sobre a perspectiva do atendimento em rede e as aes necessrias sua efetivao, com base nesse caso.
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Outubro de 1996 Na escola Juliana comeou a freqentar a escola, mas faltava com muita freqncia e no conseguia acompanhar as outras crianas. Estava sempre desatenta e dormia durante as aulas. A me foi chamada vrias vezes para conversar sobre a criana, sem resultados. Nesse ms, foi chamada novamente para justificar as faltas da Juliana. Compareceu para informar que a filha havia cado da bicicleta e quebrado a perna, motivo da sua ausncia. Disse, tambm, que a filha fica freqentemente doente, por isso falta s aulas; acrescentou, ainda, que Juliana sempre foi muito preguiosa, tem problemas na cabea e no gosta de estudar. Na unidade de sade a criana apresentava dor intensa na regio da coxa esquerda, no conseguindo caminhar. A me disse que a filha caiu da escada h trs dias. Informou que a filha vive se machucando e fica doente com freqncia, tendo sido hospitalizada duas vezes, uma por pneumonia e outra por ter quebrado a perna. Relatou que, quando estava grvida da Juliana, sofreu vrias ameaas de aborto. Segundo ela, Juliana sempre me deu dor de cabea. No exame fsico, a menina pesava 16,5 kg e media 1,10 m, indicando desnutrio grave. Tambm apresentava palidez de pele e mucosas, face revelando dor, higiene precria, hematomas arroxeados na regio do dorso e pernas, edema no tero inferior da coxa esquerda e suspeita de fratura de fmur. A criana foi encaminhada para um hospital. No hospital constatada fratura do fmur esquerdo. A criana foi encaminhada unidade de sade para acompanhamento da desnutrio. 20 de fevereiro de 1997 Juliana foi encontrada na rua, de madrugada, aps telefonema annimo para a delegacia informando que uma criana havia sido atropelada naquele local. Foi levada ao hospital, onde faleceu trs dias depois. Necropsia foram encontradas diversas leses de pele em vrios estgios de cicatrizao, compatveis com espancamento. Queimaduras em braos e coxas, provavelmente por ponta de cigarro; leses de pele circulares em punhos e tornozelos, demonstrando que a criana havia sido mantida amarrada. Fratura recente de perna esquerda, alm de sinais de vrias fraturas antigas consolidadas, algumas delas sem tratamento. Morte por traumatismos mltiplos e hemorragia cerebral.
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Para pensar Voc reparou que Juliana passou por vrios servios (SOS Criana, Juizado da Infncia e da Juventude, escola, unidade de sade e hospital)? Como voc avalia a conduta dos servios que atenderam a menina?
Tradicionalmente, a organizao das instituies privilegia o trabalho setorizado, centralizado, verticalizado e independente. Esse modo de trabalhar desconsidera, na maioria das vezes, outros setores que atuam sobre a mesma populao ou o mesmo problema, produzindo aes paralelas, isoladas e desvinculadas. Como fala Kauchakje (2007): (...) no raro, usurios so atendidos em servios e projetos sociais desconexos e descontnuos, que no se potencializam mutuamente (p. 3). Diante da urgente demanda referente s questes dos direitos das crianas e dos adolescentes, com destaque para o fenmeno da violncia, a prtica institucional setorizada, centralizada, verticalizada e independente vem sendo repensada em vrios municpios do pas, dando lugar ao trabalho integrado e articulado. A complexidade das questes dos direitos de crianas e adolescentes exige uma abordagem conjunta, entre instituies e reas profissionais, e a busca da articulao entre os diversos atores sociais, o Estado e a sociedade civil. As polticas setorizadas e focais possibilitam a resoluo de problemas isolados. Contudo, problemas sociais complexos exigem um padro organizacional pautado na intersetorialidade, no compartilhamento e na cooperao (INOJOSA, 2001).
Voc sabia que Em todo o pas, 11.938 entidades no governamentais esto registradas pelos Conselhos Municipais dos Direitos das Crianas e Adolescentes? Os conselhos possuem o cadastro de 6.508 programas executados por entidades no governamentais e de 4.918 programas realizados por instituies governamentais.
A noo de rede muito antiga, significando o entrelaamento de fios, com aberturas regulares, formando uma espcie de tecido. As redes so usadas para a caa, pesca e para o apoio, suporte ou sustentao de coisas ou pessoas, como a rede de dormir. Atualmente, essa palavra empregada
De acordo com Borzel (1997 apud FLEURY, 2002), uma rede o conjunto de relaes relativamente estveis, de natureza no hierrquica e independente, entre uma variedade de atores que compartilham objetivos comuns e somam recursos para perseguir o interesse compartilhado, admitindo que a cooperao a melhor maneira de alcanar esses objetivos (p. 4). 231
em diversas situaes nas quais h entrelaamentos, tais como rede de esgoto, eltrica, de computadores (internet), entre outras. No contexto das questes sociais, a rede tem sido vista como a soluo adequada para administrar polticas e projetos nas seguintes situaes: em que os problemas sejam complexos, em que existam mltiplos atores envolvidos, em que interajam agentes pblicos, setores no governamentais, servios centrais e locais e em que exista uma considervel demanda por respostas.
Para pensar O atendimento em rede j existe em seu municpio? Caso sim, qual a forma de insero dos conselhos dos direitos e tutelares na rede? Se no, que providncias devem ser tomadas para implantar esse tipo de atendimento?
Caractersticas da organizao piramidal e da organizao em rede

Na estrutura piramidal ou verticalizada, a concentrao do poder e do processo de deciso est no topo (Figura 2). Muitas vezes, o poder delegado pelas bases da estrutura. Como exemplo, citamos a funo poltica partidria, na qual o poder delegado ao dirigente por intermdio do voto, para que represente politicamente a populao. Os espaos de participao so estabelecidos de forma burocrtica.
Figura 2 Organograma de uma organizao piramidal
Fonte: Scherer-Werren (2006).
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Na estrutura em rede ou horizontal no h concentrao de poder. Existe pouca diferenciao de funes entre seus integrantes e o processo decisrio pautado na negociao. A democracia tende a ser participativa e direta (SCHERER-WARREN, 2006). A delegao de representao no institucionalizada, responde s necessidades de parcerias representadas em uma reunio, em um frum etc. Como exemplo de uma organizao em rede, observe, na Figura 3, como funciona a Rede de Proteo de Curitiba, estado do Paran.
Figura 3 Organograma da Rede de Proteo Criana e ao Adolescente em Situao de Risco para Violncia de Curitiba
Sade
Educao Municpio Conselho Nucria
Ao Social
Esporte de lazer
IML
Abastecimento
Educao Estado
ONG
Cultura
Defesa Social
Outro
Para pensar As organizaes que voc conhece trabalham de forma verticalizada ou horizontalizada na garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes? Reflita sobre o modo como voc trabalha no seu cotidiano. As relaes que voc estabelece com as demais instituies so verticalizadas ou em rede?
Caractersticas do trabalho em rede

O trabalho em rede pressupe interao entre os vrios atores e as instituies que comungam objetivos e compromissos comuns. No caso da
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defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes, esse trabalho ocorre pela construo de vnculos que se complementam e possibilitam o compartilhamento de responsabilidades. Apesar da diversidade de caractersticas e objetivos especficos de cada ator/instituio integrante de uma rede, a existncia de um objetivo comum entre todos impulsiona a necessria integrao entre as partes. Por exemplo, apesar de os profissionais das reas da sade e da educao possurem competncias diferentes e especficas ao seu campo de atuao, o fato de terem a defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes como objetivo comum fortalece a integrao necessria para uma ao em rede. Para organizar e agir em rede, necessria a incorporao de algumas caractersticas que constituem a base para um trabalho integrado efetivo. A ao em rede exige uma nova maneira de trabalhar; requer uma dinmica gerencial compatvel e adequada, capaz de viabilizar o objetivo pretendido e preservar a existncia da prpria rede. Listamos, a seguir, algumas caractersticas de um trabalho em rede:
Horizontalidade na estrutura em rede no existe um relacionamento hierrquico entre seus componentes, ou seja, existe a desconcentrao do poder. O processo de deciso est pautado na negociao. A estrutura horizontal possibilita que a comunicao (conectividade) e o compartilhamento se estabeleam no mesmo plano, representado no organograma pelas linhas que interligam os diferentes atores/instituies (Figura 3).
Descentralizao a conseqncia natural do modo de trabalhar de

forma horizontal e da desconcentrao de poder a descentralizao das decises e das aes, o que favorece a gesto democrtica e contempla a participao de todos.
Liderana mltipla a desconcentrao do poder favorece a integrao horizontal de todos os participantes, como uma verdadeira malha de fios interminveis, predispondo o surgimento de mltiplos lderes, em contraste com a figura do chefe.
Livre circulao de informaes a desconcentrao do poder na

organizao em rede favorece a livre circulao de informaes. Em uma rede, as informaes circulam horizontalmente; os fios que ligam entre si os ns de uma rede so canais pelos quais se transmitem as informaes. A livre circulao de informao garante a transparncia e alimenta a desconcentrao do poder. importante que todos recebam todas as informaes que circulam na rede.
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Compartilhamento/cooperao o trabalho em rede propicia a

aproximao entre os diferentes atores/instituies. Rovere (1998 apud MIGUELLETO, 2001) prope uma classificao dos vnculos estabelecidos entre os atores de uma ao em rede e ressalta que esses vnculos devem ser cuidadosamente construdos. (Quadro 1).
Quadro 1 Nveis de construo de vnculos
Vnculo Reconhecimento Conhecimento Colaborao Cooperao Associao
Fonte: Rovere; Tamargo (2005).
Vnculo Reconhecer o outro como parceiro e no como adversrio, e sua posio na rede Conhecer o que o outro e faz Prestar ajuda espordica Compartilhar atividades, conhecimentos e recursos Sustentar projetos e iniciativas conjuntas
Valor Aceitao Interesse Reciprocidade Solidariedade Confiana
Podemos fazer um paralelo do processo descrito por Rovere e Tamargo (2005) com as diferentes relaes que estabelecemos em nossas vidas. Na construo de uma amizade, por exemplo, os passos acima citados tambm parecem acontecer naturalmente. Em um primeiro contato, h uma aproximao que propicia conhecer o outro e o que ele faz. Aos poucos, os vnculos tornam-se mais estreitos, possibilitando o fortalecimento dos laos de amizade, de confiana, de cooperao e de troca. A observao desses princpios na construo dos vnculos entre os participantes da rede de ateno criana e ao adolescente potencializa o compartilhamento de recursos, aprendizados e informaes, bem como o fortalecimento das aes, criando uma sinergia entre os envolvidos e uma maior responsabilidade com a sociedade. No processo de estruturao de uma ao em rede entre instituies acontece, de forma paralela, a construo de uma rede entre as pessoas, representantes das vrias instituies, configurando tambm uma rede interpessoal. A rede entre as pessoas representa uma das principais conquistas desse processo, visto que propicia a aproximao e o fortalecimento dos laos de companheirismo, de compartilhamento e de co-responsabilidade, facilitando e agilizando as aes de proteo.
Confiana a confiana entre os atores/instituies fundamental

em um trabalho em rede, a fim de que todos possam compartilhar experincias, tomar decises sem hierarquia e desenvolver aes e atividades. Como afirma Frey (2004): Redes sociais podem ser compreendidas
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como formas independentes de coordenao de interaes. Sua marca central a cooperao, baseada em confiana entre atores autnomos e interdependentes (p. 215).
Autonomia em uma rede, a autonomia de cada ator/instituio

respeitada. As caractersticas de cada organizao em relao sua misso, estrutura e s formas de trabalho devem ser conhecidas e aceitas pelos demais componentes da rede. A responsabilidade que cada organizao assume dentro do processo de trabalho deve ser compatvel com as suas especificidades.
Abertura a estrutura em rede possui um modelo flexvel de organizao, pautado na identificao e na busca de novos parceiros, favorecendo a sua integrao, ampliando as possibilidades de um trabalho compartilhado e a adaptao a novos contextos.
Sustentabilidade a capacidade de uma ao se manter de forma

permanente e consolidada em uma sociedade. garantida por diversos fatores que se complementam: a) pluralidade de atores envolvidos na rede e maior mobilizao de recursos; b) maior compromisso e responsabilidade de seus integrantes com as estratgias e as metas estabelecidas em conjunto e c) sentimento de pertencimento, comprometimento com a causa e cooperao entre os membros da rede.
Interdependncia os atores/instituies de uma rede encontram-se

em situao de interdependncia, gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. A interdependncia uma condio na qual cada organizao depende da outra, sem que isto implique uma relao de subordinao. Segundo Castells (1998), na rede no h um centro e, ainda, uns no podem ser mais importantes que outros; todos dependem dos demais, uma vez que esto na rede.
Necessidade de um novo olhar Da competio para a cooperao Do individual para o coletivo Da centralizao para a circulao de poder Da rigidez para a flexibilidade Da acumulao para a distribuio Do autoritarismo para a participao Do foco institucional/setorial para o comunitrio e o humano Do sucesso individual para o sucesso do grupo
Fonte: Lopes, J. E. et al. (2008).
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Alm das caractersticas descritas, merecem destaque: co-responsabi co-responsabilidade ou igual nvel de responsabilidade dos atores/instituies em torno do tema; engajamento consciente e comprometido dos atores; e transparncia, fortalecida pela relao horizontal e pela permanente comunicao entre os membros da rede.
Para pensar No caso da Juliana, se existisse, efetivamente, uma atuao em rede, o que poderia ter sido diferente? Qual seria a atuao do conselho tutelar naquelas circunstncias?
Vamos analisar agora o caso de Jorgina.
Caso Jorgina
A histria da Jorgina aconteceu na chegada do sculo XXI (CAVALCANTI, 2002). Ela mora em um morro do Rio de Janeiro com dois filhos, uma menina de dois anos e um menino de um ano e trs meses. Durante o dia, deixava-os a ss dentro de casa e saa procura de trabalho e comida. O pai do caula era traficante e estava preso. O pai da menina, tambm envolvido com drogas e ex-presidirio, morava no morro com a me e a famlia. A superviso do Programa Mdicos de Famlia recebeu uma denncia de negligncia e a equipe foi averiguar. A mdica encontrou as crianas sozinhas em casa. Cadastrou a famlia e relatou a situao supervisora do servio social. No constataram falta de afeto ou negligncia proposital, mas carncia social. Mobilizaram a comunidade para que ajudasse a famlia. A Associao de Moradores doou um fogo e alimentos. As crianas continuaram a ficar sozinhas enquanto Jorgina saa procura de subsistncia e emprego. O conselho tutelar foi imediatamente informado; fez um relatrio e solicitou vagas para as crianas em uma creche. Dessa forma, a me poderia trabalhar enquanto os filhos ficariam assistidos e seguros. H poucas creches na regio; algumas delas so pagas e nas gratuitas dificilmente encontram-se vagas. Alm disso, as creches s aceitam crianas a partir de quatro anos completos e com a certido de nascimento. O conselho tutelar conseguiu as vagas, mas as crianas
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no eram registradas. Elas s poderiam freqentar a creche mediante a apresentao da certido de nascimento. A profissional da sade, preocupada com a demora na execuo das medidas de proteo para as crianas, foi ao conselho tutelar junto com a me pedir ajuda para registrar as crianas de forma mais rpida. Infelizmente, a burocracia emperrou o processo. Passados cerca de trs meses, as duas crianas, que estavam sozinhas em casa, entraram debaixo do fogo e o fundo caiu sobre elas, matando a menor. O enterro s foi efetuado aps a criana ser registrada (ao at ento obstaculizada), tendo em vista a necessidade do atestado de bito. Imediatamente a me perdeu a guarda da menina, que foi internada em uma instituio, por ordem judicial. A mdica e a supervisora do servio social fizeram novo relato ao conselho tutelar e ao juiz, explicando que o conselho havia sido informado das circunstncias antes do episdio fatal. A me estava sofrendo com a perda do filho e afast-la da filha seria penaliz-la duplamente. Ela era uma mulher trabalhadora e uma me carinhosa. O juiz se disps a suspender a institucionalizao, desde que outro adulto se responsabilizasse pela menina. O pai ento recebeu a me e a filha em sua casa, assumindo a guarda da criana. Mais tarde, Jorgina conseguiu emprego e foi morar em outro local, retornando periodicamente para visitar a menina.
Para pensar Como voc analisa as aes da rede de instituies envolvidas no apoio a Jorgina e seus filhos? Voc concorda que essa rede de atendimento no se configurou como um atendimento em rede? De que forma as instituies poderiam ter se organizado para oferecer um atendimento eficaz?
Potencial do trabalho em rede

A seguir, listamos algumas potencialidades do trabalho em rede para, juntos, podermos refletir sobre elas. Antes, porm, pense um pouco sobre este assunto.
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Para pensar Quais as potencialidades do trabalho em rede? Procure levantar algumas com base em suas experincias.
Potencializa a comunicao entre os diferentes atores/instituies e a compreenso mtua dos papis especficos de cada ator/instituio
O trabalho em rede promove a efetiva comunicao entre os atores/instituies responsveis pelas aes destinadas a crianas e adolescentes (sade, educao, ao social, rgos de proteo, entre outras), favorecendo o contato necessrio para o entendimento das caractersticas de cada ator/instituio: suas competncias, sua misso, sua estrutura, seus processos e procedimentos, seu potencial de ao e suas limitaes. Nessa interao, os membros da rede compartilham as diferentes percepes acerca do problema, bem como os conhecimentos especficos de cada rea. A troca de saberes e experincias funciona como aprendizagem de prticas democrticas; as diferenas enriquecem o processo e permitem uma ao potencializada que conta com diversos olhares e abordagens. A comunicao entre os componentes da rede contribui para o desenvolvimento de valores e objetivos comuns, fomentando a interdependncia entre eles e o crescimento da cooperao mtua.
Para pensar Relembrando a histria da Juliana, voc reparou que, na escola, a me da criana relatou que a menina havia cado da bicicleta e, na unidade de sade, da escada? Se houvesse comunicao efetiva entre a escola e a unidade de sade, esse fato representaria, certamente, um sinal de alerta para maustratos e para a adoo de aes de proteo e acompanhamento do caso. E no caso da Jorgina, voc notou a precria comunicao que havia entre as instituies? De que forma o conselho tutelar pode melhorar a comunicao entre as instituies e a ateno criana e sua famlia? De que modo pode melhorar a sua prpria atuao?
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Potencializa as aes de ateno integral, acompanhamento e preveno

Freqentemente, as aes desenvolvidas pelos diferentes setores na promoo dos direitos das crianas e dos adolescentes acontecem de forma isolada, por meio de cada poltica setorial, at quando se dirigem a um mesmo grupo social. Muitas dessas intervenes tm falhado por possurem um foco demasiadamente estreito e funcionarem isoladamente umas das outras. Na verdade, a complexidade das questes envolvidas com a manuteno dos direitos requer a ao de mais de uma poltica e que se considere a populao de forma integral. Essa complexidade impossibilita que qualquer ator consiga, de maneira isolada, abordar e controlar toda a situao. Para alcanar determinado objetivo, necessrio somar seus recursos aos de outros atores. A intersetorialidade potencializa os recursos financeiros, tecnolgicos, materiais e humanos disponveis, favorecendo a complementaridade e evitando a duplicidade de meios para fins idnticos. Segundo Schlithler (2004), as redes rompem o isolamento das pessoas e organizaes, evitam a duplicao de aes e viabilizam a realizao de atividades integradas, porque atuam de maneira sistmica e sinrgica. A articulao entre os vrios atores/instituies e a abertura para a incluso de novos parceiros ampliam e promovem maior capilaridade e raio de alcance s aes de ateno, ao acompanhamento, promoo da qualidade de vida ou preveno da violao dos direitos humanos. Isso ocorre na medida em que um maior nmero de profissionais passa a olhar e acompanhar o mesmo problema. A maior capilaridade e a descentralizao promovem, ainda, o envolvimento dos servios locais (escolas, unidades de sade, unidades de ao social etc.) mais prximos ao problema e com maior potencial de interveno.
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Figura 4 A importncia da articulao entre vrios atores e instituies
O somar de foras promovido pelo trabalho em rede se reflete, ainda, na maior cobertura das aes preventivas, que devem se estender no somente a crianas e adolescentes que tm os seus direitos ameaados ou violados e suas famlias, mas para toda a populao, incluindo queles que se encontram em situaes de risco. Os olhares multidisciplinares e multisetoriais de profissionais de diversas reas potencializam as aes e os saberes que circulam nessa rede de conhecimento. Cada um detm um tipo especfico de conhecimento advindo de sua formao, experincia de trabalho e setor que representa. Os saberes so colocados disposio de todos os integrantes que experimentam os ganhos de uma ao conjunta, fortalecendo o atendimento em rede. O trabalho conjunto entre diversas reas que apresentam funes e competncias especficas aumenta a capacidade efetiva de enfrentamento dos problemas relativos violao dos direitos, por meio da mobilizao desses recursos em prol de um objetivo comum. Propicia, ainda, o aumento da oferta da ateno integral, respondendo aos diferentes aspectos demandados para cada fato.
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Uma vez que a violao de direitos tem causas mltiplas e vrias conseqncias, configurando situaes que requerem encaminhamentos e acompanhamentos sistemticos, o trabalho em rede possibilita uma combinao de intervenes capaz de promover a ateno integral. Todas as questes passam a ser acompanhadas por profissionais de vrias reas ou especialidades, possibilitando que as aes especficas de cada setor sejam colocadas disposio para o enfrentamento da questo. O trabalho em rede amplia a possibilidade de ao e de deciso de cada um dos componentes e da rede como um todo.
Para pensar Segundo seu modo de ver, como a sua atuao no conselho poderia potencializar as aes dos demais atores/instituies integrantes de uma rede de garantia dos direitos da criana e do adolescente? Como a atuao dessas instituies poderia potencializar a sua atuao no conselho?
Potencializa o planejamento e a proposio de aes

Os conselhos dos direitos e os conselhos tutelares tm sob sua responsabilidade a elaborao do plano de ao e de aplicao de recursos, visando garantia dos direitos da criana e do adolescente. Eles tambm exercem influncia no processo decisrio acerca das polticas pblicas que garantam os direitos previstos no ECA. O envolvimento dos potenciais parceiros no processo de planejamento, implantao, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas voltadas para crianas e adolescentes fortalece o atendimento em rede. E medida que o trabalho em rede potencializa o conhecimento das reais necessidades relacionadas ateno integral das crianas e dos adolescentes com seus direitos ameaados ou violados, contribui para o planejamento de polticas, aes e encaminhamentos prticos mais adequados a cada realidade. Alm disso, existe maior garantia de que as polticas sejam efetivamente implementadas, visto que so planejadas de forma conjunta, contando, inclusive, com a participao dos setores responsveis pela sua implementao.
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Potencializa a construo do diagnstico da realidade local e a avaliao e o monitoramento das polticas existentes
Uma das importantes atribuies dos conselhos dos direitos e tutelares a de acompanhar as aes governamentais e no governamentais dirigidas ao atendimento dos direitos de crianas e adolescentes. Outra incumbncia a de elaborar o diagnstico da realidade local, que constitui parte integrante da construo do seu plano de ao. Vrias atribuies do conselho dos direitos so potencializadas pelo trabalho em rede. Alguns exemplos so: proceder ao registro formal das entidades governamentais e no governamentais vinculadas defesa dos direitos, conhecer e acompanhar as demandas de atendimento, identificando reas carentes de interveno e a adequao dos programas existentes. A proximidade entre os diferentes atores facilita a tarefa de mapear os principais problemas apresentados pelas crianas, pelos adolescentes, bem como os recursos existentes para a ateno a essa demanda. O trabalho conjunto possibilita a construo de um processo unificado de informao (notificao, banco de dados, fluxos etc.) sobre os direitos ameaados ou violados. Como exemplo, podemos citar a Rede de Proteo de Curitiba, que utiliza uma ficha de notificao de uso comum a cerca de quatrocentos servios notificadores, incluindo as unidades de sade, hospitais, escolas municipais e estaduais, servios de assistncia social e de atendimento ao vitimizado (antigo SOS Criana) etc. A comunicao entre os dados da Rede e do Sipia torna possvel compreender a realidade vivenciada pelas crianas e pelos adolescentes com direitos ameaados ou violados.
Para saber mais detalhes sobre a ficha de notificao unificada adotada pela Rede de Proteo de Curitiba e sua utilizao, e sobre o banco de dados desse sistema leia o artigo Redes de proteo: novo paradigma de atuao experincia de Curitiba (OLIVEIRA et al., 2004).
Estratgias para a estruturao de um trabalho em rede

Apresentamos, a seguir, cinco elementos que compem a estrutura de uma rede; eles estabelecem entre si uma relao de complementaridade, ou seja, todos devem ser levados em conta na estruturao da rede:
Atores so os ns da rede, os sujeitos ativos que interagem, decidem,

se expressam, assumem compromissos e atuam diretamente nos projetos.
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Percepes so imagens da realidade, com base nas quais os atores

interpretam e avaliam suas aes e as de outros atores (KLIJN et al., 1995 apud MIGUELLETO, 2001).
Relaes expressam a trama de vnculos que se forma na rede,

num continuum de possibilidades que vai desde a estranheza confiana (ROVERE, 1998 apud MIGUELLETO, 2001).
Recursos podem ser financeiros, materiais, humanos, tecnolgicos, informacionais, entre outros (ALDRICH, 1979 apud MIGUELLETO, 2001). Os recursos de uma rede esto nela depositados, nas pessoas e nas organizaes que a compem e que os disponibilizam.
Regras expressam os padres de comportamento que so criados,

reproduzidos ou transformados durante as interaes (KLIJN, 1996 apud MIGUELLETO, 2001). Pontuamos, a seguir, de forma didtica, alguns passos para a estruturao do trabalho em rede, ressaltando que eles no acontecem, necessariamente, na ordem proposta.
Figura 5 A estruturao do trabalho em rede
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Identificao dos potenciais parceiros

Devem ser mapeados e identificados todas as instituies, projetos e/ou pessoas existentes na regio que trabalham direta ou indiretamente com crianas e adolescentes, principalmente os operadores do Sistema de Garantia de Direitos: Defensoria Pblica, Delegacia Especial da Criana e do Adolescente, juzes e promotores da rea da infncia e da adolescncia, conselheiros tutelares e dos direitos da criana e do adolescente, Polcia Civil, Militar e Comunitria, parlamentares, programas protetivos e socioducativos, lideranas comunitrias, gestores das reas da assistncia social, educao, cultura, comunicao, sade e segurana e organizaes no governamentais.
Para pensar Quais so os atores/instituies que voc identifica como potenciais parceiros no seu estado/municpio?
Agregao dos atores

Orienta-se a agregao paulatina dos atores, ou seja, em um primeiro momento devem ser identificados e convidados os atores/instituies mais diretamente ligados e/ou sensibilizados por essa problemtica. No primeiro encontro, deve ser explicado o motivo pelo qual foram mobilizados. Em seguida, importante pedir para que cada ator se apresente e diga o que pensa sobre a questo dos direitos da criana e do adolescente, enfatizando os pontos em que pode contribuir ou apoiar, seja na condio de cidado, seja como representante de uma instituio. O primeiro contato tambm o momento de sensibilizar os participantes para a necessidade de realizar um trabalho integrado, segundo a metodologia da ao em rede discutida neste captulo. Segundo Lopes et al., (2008), importante (...) partilhar as perguntas iniciais e a idia de construo de uma rede e estar atento aos ecos que provavelmente vo indicar as pessoas que podem ser bons parceiros iniciais, j que partilham da mesma intuio (p. 4). Em um segundo momento, os demais atores/instituies sero integrados rede.
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Para pensar Em seu estado/municpio, quais so os atores/instituies que voc escolheria para participar dos primeiro e segundo momentos de estruturao da rede? Por qu?
Definio da agenda
Um calendrio deve ser definido em conjunto pelos participantes que se propem a formar uma rede. importante que as instituies presentes possam pensar e convidar outras pessoas e instituies que sejam potenciais parceiros. Alguns elementos tm que ser previstos na agenda de reunies dos integrantes da rede: a) acesso metodologia da ao em rede (LOPES et al., 2008); b) acesso aos conhecimentos relacionados ao tema direitos humanos das crianas e dos adolescentes e temas correlatos (maus-tratos contra essa populao, entre outros); c) apresentao da instituio que representa (misso, valores sobre o problema, alcance de suas aes, pblico que atende, formas de encaminhamento, capacidade do servio e contribuio para a construo da rede); d) estmulo e garantia de troca de informaes, compartilhamento de experincias, aprendizado conjunto e realizao de aes coletivas; e) acesso a informaes sobre a realidade local acerca dos direitos violados.
Construo da misso e dos objetivos da rede

Construir conjuntamente a misso e os objetivos da rede, lembrando que esses objetivos devem ser comuns a todos os integrantes, favorecendo, assim, o sentimento de pertencimento e a co-responsabilizao pelos resultados. Nesse momento, fundamental a participao dos conselheiros dos direitos e tutelares, pelo fato de serem os atores que possuem a clara incumbncia de zelar pelos direitos da criana e do adolescente, alm de terem uma viso privilegiada dos servios disponveis e das necessidades da localidade.
Capacitao/sensibilizao continuada
A capacitao deve envolver profissionais de diferentes reas, principalmente daquelas diretamente ligadas ateno a crianas e adolescentes em nvel local (escolas, creches, unidades de sade, hospitais, assistncia social, entre outras), porque possuem maior potencial de percep246
o dos direitos ameaados ou violados e das intervenes adequadas. A capacitao deve ter como objetivo possibilitar o encontro dos atores/instituies das diversas reas, promovendo a integrao entre eles. A participao dos conselheiros na definio dos temas e na apresentao do atendimento oferecido pelos conselhos fundamental no processo de capacitao/sensibilizao dos profissionais que compem a rede. O caminho inverso tambm verdadeiro: conselheiros aprendem muito nesses momentos sobre as especificidades de outros setores. A seguir, descrevemos alguns contedos a serem abordados em uma capacitao:
Importncia do trabalho em rede pode ser abordada por meio de

um estudo de caso
Estrutura e caractersticas do trabalho em rede Reconhecimento dos sinais de alerta dos direitos violados da populao infanto-juvenil
Tcnicas de abordagem da criana, do adolescente e da famlia Identificao da gravidade do caso Atendimento criana, encaminhamentos, orientaes e acompanhamentos necessrios
Notificao: como fazer, fluxo, dentre outros aspectos Informaes sobre as competncias de cada ator/instituio envolvido na rede e fluxos de encaminhamento
Desenvolvimento de aes de proteo da criana e do adolescente,

principalmente de ajuda famlia para que possa ter condies de cumprir o seu papel de criar, educar e proteger seus filhos.
Para pensar Que outros contedos voc sugere para a capacitao dos integrantes de uma rede de defesa dos direitos da criana e do adolescente?
Construir o planejamento da rede e realizar as aes planejadas

Os membros da rede devem construir, conjuntamente, um planejamento e uma agenda com as aes concretas a serem implementadas, os compromissos e as atividades que desejam desenvolver, zelando para que os
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interesses de cada participante sejam contemplados. No planejamento e na agenda devem estar definidas, com clareza, as responsabilidades especficas de cada instituio, bem como as aes que ir realizar em conjunto com os demais atores/instituies.
Realizar o acompanhamento e a avaliao

No Captulo 2, apresentamos mais detalhadamente a importncia dos conselhos dos direitos acompanharem e avaliarem suas aes. Neste momento, apontamos essa mesma necessidade para a atuao da rede de atendimento. A prpria estrutura da rede deve ser objeto de avaliao e de ajustes, em seus diferentes aspectos (horizontalidade, autonomia, processo decisrio democrtico e participativo, participao ativa de todos os integrantes, intercomunicao ampla e transparente etc.), incluindo os resultados alcanados como, por exemplo, o nmero de parcerias e alianas e o vnculo estabelecido entre seus integrantes.
Para saber mais sobre a formao de uma rede, leia: A perspectiva de rede para o enfrentamento da violncia contra crianas e adolescentes: uma abordagem para a realidade vivida. (LOPES et al., 2008). Redes de desenvolvimento comunitrio: iniciativas para a transformao social. (SCHLITHLER, 2004). Como organizar redes de combate violncia domstica contra crianas e adolescentes? (GUERRA, 2006).
Desafios do trabalho em rede

A estruturao e a manuteno de aes em rede impem alguns desafios relacionados aos processos de negociao e gerao de consensos, estabelecimentos de atuao e prioridades, manuteno do processo coletivo de deciso, entre outros. Apresentamos, a seguir, algumas dificuldades que podem ocorrer no trabalho; para enfrent-las essencial um dilogo franco que possibilite identificar e superar as barreiras que possam comprometer a ao coletiva.
A maioria dos integrantes da rede vem de diferentes tipos de organizao. Por esse motivo, todos devem saber que o trabalho para o qual se propem a realizar exige permanente construo e implica mudanas culturais e de hbitos arraigados de atuao setorizada e verticalizada. Resistncias contra esse novo jeito de trabalhar podem se manifestar no processo de formao de uma rede.
O trabalho em rede no alheio a conflitos. Muitas vezes, difcil

conciliar as vrias opinies e interesses particulares e obter consenso geral. O fato de todos os integrantes da rede terem objetivos ou interesses comuns no significa que, ao integrar a rede, passaro a pensar e atuar da mesma forma. O conflito uma conseqncia inevitvel da relao de interdependncia; ele deve ser aproveitado em seus aspectos construtivos por meio de constantes negociaes (MANDELL, 1990 apud
248
FLEURY, 2002). fundamental que todos os integrantes da rede estejam cientes de que conflitos so constitutivos e no desvinculadores de um trabalho em rede.
A participao permanente dos atores na rede fundamental, sendo

necessria a sua constante motivao e integrao. A perda de interesse pode afrouxar os laos e nos distanciar da rede. O engajamento, a consolidao de vnculos, o sentimento de pertencimento e a confiana mtua propiciam o fortalecimento da rede, alm do respeito ao outro quanto s suas limitaes e diferenas, em suas diversas reas de atuao e conhecimento.
Reduo do poder das organizaes sobre o controle das decises e

reviso de relaes histricas de poder entre as instituies.
Competio entre atores e instituies. Sobrecarga de trabalho para alguns atores/instituies que compem
a rede.
Incluso de rgos pblicos, universidades, associaes profissionais.
Voc sabia que
embora o papel de articulador e de integrante de aes em rede voltadas para a defesa dos direitos e o processo de construo e de manuteno dessas aes sejam atribuies dos conselhos dos direitos e tutelares, os conselhos municipais dos direitos da criana e do adolescente tm pouco conhecimento sobre a rede disponvel e exercem fraco controle sobre a rede de atendimento em suas respectivas localidades?
dades e dos programas governamentais e no governamentais, alm de no conhecerem a real abrangncia do sistema de entidades em seus municpios? dos conselhos e esto associadas inexistncia de um diagnstico sobre as condies locais?
os conselhos enfrentam muitas dificuldades para realizar o registro das entias dificuldades enfrentadas so reflexos da falta de mobilidade e efetividade
realidade similar relatada pelos conselhos estaduais, que evidenciam pouco acesso rede de atendimento e pouco conhecimento sobre a situao de crianas e adolescentes em seus estados?
Para saber mais sobre a escassez da rede de atendimento No Brasil, os conselhos municipais dos direitos da criana e do adolescente informaram sobre a escassez da rede de atendimento e a necessidade da criao/integrao entre os programas existentes. A situao de escassez mais
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grave quando precisam buscar atendimento para crianas e adolescentes nas seguintes situaes: usurios de drogas e lcool (63% dos conselhos municipais apontaram que o atendimento inexistente e necessrio); profissionalizao de adolescentes (56%); combate explorao sexual (51%); programas de semiliberdade e internao (50%); abrigo (48%); e colocao familiar em famlias naturais ou substitutas (47%). Para os conselhos tutelares, a maior carncia de atendimento no pas refere-se oferta de programas de apoio aos dependentes de drogas e lcool (73% dos conselhos tutelares declararam no existir atendimento em seu territrio de atuao). A oferta desse tipo de atendimento existe, de forma adequada, em apenas 5% dos municpios do pas. De forma similar aos conselheiros dos direitos, destacam, ainda: escassez de programas profissionalizantes de preparao de adolescentes para o mercado de trabalho; oferta de abrigos; programas de semiliberdade e internao; programas de combate ao abuso e explorao sexual. Criar os programas necessrios e integr-los aos j existentes de forma eficiente, em rede, um desafio para que o pas oferea condies melhores para as crianas, os adolescentes e suas famlias.
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007).
Algumas experincias na formao de redes de enfrentamento da violncia no Brasil

No Brasil, a elevada freqncia de diversas formas de violncia contra crianas e adolescentes vem provocando uma reao na rede de servios de atendimento destinada a essa faixa etria. O fato j visvel em alguns modelos de ao em rede que vm se destacando por promover: integrao de diferentes atores/instituies; maior capilaridade das aes de ateno e preveno; ateno integral dos casos, evitando a duplicidade de aes; e o aprimoramento do diagnstico de cada realidade local. Em Curitiba/PR, a Rede de Proteo Criana e ao Adolescente em Situao de Risco para a Violncia, implantada desde 2000, foi concebida mediante a constatao de que a violncia sofrida pela infncia e adolescncia impe ao Poder Pblico e sociedade civil organizada a necessidade de uma abordagem ampla e integrada para o enfrentamento do problema. Os produtores sociais dessa proposta foram o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba e a Secretaria Municipal de
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Sade. Atualmente, articulada pela Secretaria Municipal de Sade e integrada pela Fundao de Ao Social, Secretarias Municipais de Educao, Esporte e Lazer, Abastecimento e Defesa Social, Fundao Cultural de Curitiba, Ncleo de Atendimento de Crianas e Adolescentes Vtimas de Crime (Nucria), Conselhos Tutelares, Vara da Infncia e Juventude e de Crimes contra Crianas e Adolescentes, Ministrio Pblico. Conta com o apoio do Instituto Municipal de Administrao Pblica, Sociedade Paranaense de Pediatria, Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) do estado do Paran Comisso da Criana e do Adolescente, entre outros. A rede encontra-se estruturada em uma coordenao municipal, nove coordenaes regionais e mais de cem redes locais compostas de forma intersetorial, que integram aproximadamente quatrocentos estabelecimentos notificadores e de acompanhamento conjunto dos casos de violncia observados escolas, unidades de sade, hospitais, centros de educao infantil, unidades de assistncia social (OLIVEIRA et al., 2004; MINAYO; GOMES, 2006). Em Manaus, estado do Amazonas, a rede tem sido estruturada pelo Servio de Atendimento Vtima de Agresso Sexual (Savas), com o entendimento de que, sozinhos, no conseguiriam garantir a continuidade das propostas, e de que todos os segmentos da sociedade precisam trabalhar em conjunto para viabilizar estratgias de curto, mdio e longo prazos. Com essa idia, a rede buscou sensibilizar outros atores, incluindo os meios social, cultural e jurdico. Foram empreendidas parcerias com a Delegacia da Mulher, o Instituto Mdico Legal, o Conselho Tutelar, o Ministrio Pblico, o Juizado da Infncia e Adolescncia e a imprensa (NEVES et al., 2004). No estado de Santa Catarina, a rede foi formalmente criada em 2004 e encontra-se em processo de implantao. Sua criao foi liderada pelo Ministrio Pblico Estadual e motivada pelo alto ndice de maus-tratos registrado pelos Conselhos Tutelares. A populao-alvo das aes so crianas e adolescentes de at 18 anos. Atualmente, constituda pelas Secretarias de Estado da Educao e Inovao, Sade, Segurana Pblica e Defesa do Cidado, Desenvolvimento Social, Urbano e do Meio Ambiente, Ministrio Pblico, Frum Catarinense pelo Fim da Violncia e da Explorao Sexual Infanto-Juvenil, Associao Catarinense de Conselheiros Tutelares, entre outros. Os profissionais que atuam na sua
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composio acreditam que, sem o envolvimento de todos os setores citados, no possvel compreender o ciclo da violncia, desmistific-lo e romp-lo. A rede possui, ainda, muitas possibilidades de ao a serem exploradas, especialmente no mbito dos municpios, com o maior envolvimento das escolas, postos de sade, delegacias, conselhos tutelares e dos direitos, promotoria de justia etc. (MINAYO; GOMES, 2006). Em Niteri, estado do Rio de Janeiro, foi criada, em 1998, a Rede MuniMunicipal de Atendimento Integrado Criana e ao Adolescente Vtimas de Maus-Tratos. O Conselho Tutelar, o Juizado da Infncia e Juventude e o Ministrio Pblico motivaram a sua criao para evitar a duplicidade de procedimentos e agilizar o atendimento s vtimas. A rede composta por um ncleo gestor que inclui Conselho Tutelar, Juizado da Infncia e Juventude, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Secretarias de Estado da Segurana Pblica e da Educao, Secretarias Municipais de Assistncia Social, Sade e Educao (BARROS, 2005). Observe que cada uma das redes citadas, embora localizadas em diferentes municpios/estados do pas, apresentou um motivo desencadeador para a sua criao. H tambm especificidades em relao ao ator que fomentou a sua estruturao, ao pblico ou problema-alvo, composio e estrutura de cada rede. Essas especificidades esto diretamente relacionadas realidade de cada regio. No existe, portanto, um modelo nico a ser seguido, uma vez que cada realidade deve ser considerada. A despeito de todos os obstculos a serem ainda enfrentados para que alcancemos um atendimento em rede eficaz e que proteja os direitos da criana e do adolescente, reiteramos a relevncia do papel dos conselhos dos direitos e tutelares, na rede de atendimento. Relembramos que uma ao em rede muito mais do que estabelecer uma relao de encaminhamentos ou de saber para onde e como encaminhar os casos dos direitos ameaados ou violados. Implica estabelecer uma dinmica de relacionamento horizontal, pautada no respeito e na cooperao entre os diversos membros da rede. Implica, ainda, comprometer-se, juntamente com os demais setores envolvidos, com a proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes e com a garantia da qualidade de vida dessa populao.
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Referncias
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5. Oramento pblico e fundos dos direitos da criana e do adolescente
Francisco Sadeck
Neste captulo, refletimos sobre o financiamento de polticas sociais voltadas para crianas e adolescentes. Discutimos sobre oramento pblico e o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) para que voc, conselheiro tutelar ou dos direitos, tenha acesso a instrumentos que o ajude em sua tarefa de defesa dos direitos da criana e do adolescente. De acordo com a Constituio de 1988 (BRASIL, 1988), esse financiamento deve ser compartilhado entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. No entanto, h grandes desafios para a consolidao do modelo proposto na legislao. Em primeiro lugar, o financiamento compartilhado deve ser pautado por planejamentos integrados, que indiquem as aes prioritrias e os resultados a serem alcanados em um determinado intervalo de tempo. Infelizmente, as iniciativas de planejamento ainda so isoladas e, por vezes, no utilizadas como referncia para a definio da partilha dos recursos das polticas sociais. Outra questo relacionada ao financiamento a de que, na composio do custo de uma ao, devem estar previstos recursos da Unio, do estado e do municpio. Isso raramente acontece; mais comum observarmos aes sobrepostas do que propriamente um equilbrio de financiamento. Outro aspecto importante em relao ao financiamento de polticas sociais diz respeito aos fundos especficos. Os fundos so instrumentos de democratizao do financiamento dessas polticas, uma vez que a destinao dos seus recursos requer aprovao do conselho, cuja
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composio paritria. Assim, a sociedade civil e o governo definem a destinao dos recursos alocados nos fundos hoje existentes, possibilitando uma maior transparncia no planejamento e na execuo financeira. Para monitorar o financiamento das polticas sociais, o conselho dos direitos de crianas e adolescentes precisa conhecer o oramento destinado a cada rea, distinguindo os valores reservados para transferncia intergovernamental e os valores destinados do prprio oramento. No caso da ateno aos direitos de crianas e adolescentes, essa tarefa requer o conhecimento de diversas polticas setoriais e a articulao com os conselhos que controlam essas polticas. Os conselhos tutelares, por sua vez, devem conhecer a realidade local para influenciar na destinao dos recursos para execuo das polticas sociais pblicas. Esse papel fundamental para garantir que os direitos de crianas e adolescentes sejam cumpridos e priorizados pelo Poder Pblico e, para tanto, fundamental a articulao do conselho tutelar com o conselho dos direitos.
Oramento pblico
O oramento pblico tem tudo a ver com o nosso dia-a-dia. Grande parte das receitas governamentais, ou seja, do dinheiro que o governo arrecada, sai do nosso bolso, direta ou indiretamente. Quando compramos pezinhos ou arroz, pagamos a conta da luz ou da gua, por exemplo, repassamos uma parcela do que ganhamos para o governo, em forma de impostos indiretos, embutidos no preo das mercadorias e das tarifas dos servios pblicos. H tambm impostos diretos, como o imposto de renda, pago por milhes de pessoas quando recebem o salrio mensal ou quando prestam servios para alguma empresa, ou para outra pessoa. com o dinheiro que esperam receber dos tributos (impostos, taxas e contribuies) que os governantes estimam e definem seus gastos todos os anos. Uma parte dos recursos gasta em nosso benefcio, uma vez que somos usurios dos servios prestados e das obras construdas pelo governo, seja a canalizao de um crrego na periferia, seja a modernizao de um aeroporto, a abertura de novas vagas na creche do bairro, ou a contratao de mais atendentes para os postos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), do Ministrio da Previdncia Social.
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Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente
A importncia do oramento pblico no apenas econmica, mas principalmente poltica e social; por meio dele que so decididas quais obras sero prioritrias, qual promessa de campanha ser cumprida e qual reivindicao popular ser atendida. Para os conselhos dos direitos e tutelares a responsabilidade ainda maior do que para o resto da populao. Com base no oramento, os conselheiros podem atuar para garantir recursos e priorizar polticas destinadas a crianas e adolescentes. A atuao nas discusses acerca do oramento pblico fortalece o papel dos conselhos dos direitos de acompanhar, avaliar e monitorar as aes pblicas de promoo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes, e o dos conselhos tutelares de zelar pelo cumprimento dos direitos, de acordo com a resoluo 113 do Conanda.
Para pensar Relembrando o caso do Andr, morador do municpio de Santana do Graja, apresentado no Captulo 2, responda: Como a atuao qualificada dos conselhos sobre o oramento pblico poderia garantir material pedaggico especial para o menino? De que modo o conselho poderia ajudar a promover polticas educacionais de qualidade para crianas e adolescentes com necessidades diversas?
Aps ampla negociao, o oramento pblico se transforma em um conjunto de documentos legais em que os governos (federal, estadual e municipal) deixam claro como pretendem gastar os recursos arrecadados com os impostos, contribuies sociais e outras fontes de receita, pagos pela populao. A elaborao do oramento obrigatria. Todos os anos os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e presidente da Repblica) devem fazer a proposta de oramento e envi-la para discusso e votao na Cmara Municipal, no caso do municpio, na Assemblia Legislativa, no mbito do estado, e no Congresso Nacional, quando se tratar da Unio. O resultado dessa discusso a votao de uma lei a Lei Oramentria , que autoriza o Executivo a gastar os recursos arrecadados para manter a administrao, pagar os credores e fazer investimentos.
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Na lei do oramento so estimadas todas as receitas e fixadas as despesas para o ano seguinte. O oramento demonstra o programa de trabalho de toda a administrao pblica. Tudo aquilo que o governo poder gastar deve estar descrito na lei oramentria: salrio dos funcionrios pblicos, pagamento de dvidas, penses e aposentadorias, programas sociais etc.
Figura 1 Lei oramentria
Os gastos no previstos no podero ser realizados. Nenhum governo pode construir uma escola ou um centro esportivo, ajudar famlias carentes ou aumentar o salrio dos professores, por exemplo, se no estiver autorizado pelo oramento a aplicar recursos em aes dessa natureza.
Para pensar Voc sabe como elaborado o oramento no seu estado/municpio? Voc participa da sua elaborao? Procure a secretaria a qual o conselho est ligado e informe-se sobre os prazos e possveis formas de participao.
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Os conselhos dos direitos e tutelares exercem importante papel na fiscalizao do oramento pblico, verificando se as suas funes esto sendo cumpridas. A seguir, descrevemos as principais funes e caractersticas do oramento pblico:
Deciso poltica algumas pessoas querem mais creches, mais universidades e melhores salrios para os professores. Outras desejam transporte escolar passando perto de casa, mais espaos de lazer e postos de sade. Muitas querem criar empregos e baratear o preo dos remdios. Para outras, prioritrio reduzir impostos e investir na rea social. Ou seja, os interesses so diferentes e at conflitantes. Ao elaborar o oramento, os governantes fazem escolhas polticas, definindo as prioridades de governo, que vo muito alm de questes sociais. As decises envolvem grupos de interesse com os quais os governantes tm compromissos dentro e fora do pas. Por isso, os conselheiros dos direitos e tutelares devem ficar atentos s decises sobre o destino dos recursos pblicos, intervindo no processo oramentrio para defender as propostas de garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes do seu municpio.
Para pensar Quais so as polticas prioritrias para a infncia e a adolescncia no seu municpio? Elas so contempladas no oramento?
Planejamento o oramento um programa de trabalho, com metas

e objetivos a serem alcanados. Ao elaborar o oramento, o governo faz uma estimativa de arrecadao e de gastos para garantir, entre outras coisas, que os servios e as obras em andamento tenham continuidade ao longo do ano e que no haja cortes repentinos em programas sociais ou atrasos no pagamento de aposentados e pensionistas, por exemplo.
Distribuio de renda o oramento pblico funciona como redistribuidor de renda, quando tira recursos de vrios setores da sociedade e os aplica em outros, para gerar desenvolvimento, criar empregos, combater a pobreza e tornar o pas menos injusto socialmente. Essa escolha poltica depende muito da organizao e da presso da sociedade e dos conselhos, uma vez que melhorar a distribuio de renda e garantir a justia social significa, em muitos casos, contrariar interesses de grupos e setores poderosos. Quando o governo decide aplicar uma fatia maior dos recursos em benefcio de apenas uma parcela da sociedade, dizemos que o gasto est sendo focalizado. Mas se toda a populao pode ser potencialmente beneficiada pelos gastos pblicos, ento o gasto universal. O gasto com educao, por exemplo, universal. Todas as pessoas, ricas e pobres, podem ter acesso educao pblica.
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Democracia em um regime democrtico, nenhum governante

pode decidir sozinho de que forma gastar os recursos pblicos ou optar, sozinho, pelo aumento de impostos para arrecadar mais e pr em prtica o plano de governo que divulgou na sua campanha eleitoral. Essas decises envolvem o Executivo e o Legislativo; s depois que o oramento for aprovado pelo Legislativo que os rgos e as entidades da administrao pblica podero aplicar os recursos naquilo que foi previsto.
Transparncia governamental/controle social o oramento (municipal, estadual ou federal) pblico. Todas as pessoas podem e devem ter acesso aos nmeros e ao destino do dinheiro que os governantes arrecadam. Esse dinheiro pertence no a um grupo de pessoas, mas a todos ns. Alm de conhecer o contedo do oramento e de se organizar para participar de sua elaborao, os conselhos dos direitos e tutelares devem acompanhar a sua execuo (a aplicao dos recursos), evitando o descumprimento da Lei Oramentria, o desperdcio e desvio de dinheiro pblico e garantindo a efetivao dos direitos de crianas e adolescentes. Isso o que chamamos de controle social.
Direito informao qualquer cidado pode ter acesso aos dados oramentrios da Unio, do estado e do municpio. Na Unio, o Senado Federal disponibiliza as informaes oramentrias pelo sistema Siga Brasil, via internet. Quando esses dados no esto disponveis na internet ou em outros meios de informao, preciso entrar em contato com a Secretaria Estadual ou Municipal de Planejamento (ou o rgo responsvel pela elaborao do oramento) para se informar sobre a modalidade de consulta. A Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (BRASIL, 2000), intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), garante esse direito. Muitas vezes necessrio fazer presso poltica para se ter acesso s informaes necessrias participao e ao controle social. Esse direito imprescindvel para que haja a democratizao do processo oramentrio; sem acesso informao, torna-se impossvel monitorar e controlar os gastos pblicos.
Para pensar Seu estado/municpio fornece acesso s informaes oramentrias? No caso de no conseguir acess-las, voc sabe que o Ministrio Pblico pode ajud-lo a obter os dados?
Fora de lei apesar de ser uma lei, o oramento apenas autorizativo,

ou seja, ele no obriga o governo a aplicar todos os recursos reservados para uma obra, um programa ou uma ao. Por causa desse carter autorizativo, muitas vezes os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e o
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presidente) usam o oramento como moeda de troca, liberando verbas ou aprovando a execuo de obras e atividades de interesse de vereadores, deputados estaduais e federais e senadores, em troca de apoio aos projetos governamentais. Ou seja, favorecendo a poltica da compra de apoios, troca de favores, que, na maioria das vezes, beneficia mais os polticos do que a populao. Portanto, incluir uma reivindicao de obra no oramento da sua cidade no garantia de que essa obra sair do papel. Espera-se que os conselhos dos direitos e tutelares se articulem e busquem meios de presso poltica para que as polticas para a infncia e adolescncia sejam executadas. prinO oramento pblico obedece a um conjunto de normas chamado prin cpios oramentrios. Esses princpios estabelecem as regras gerais para a elaborao e o controle do oramento da Unio, dos estados e municpios. Os conselhos dos direitos e tutelares devem atuar de modo a garantir o seu cumprimento. Desse modo, favorecido o controle social, qualificada a ao dos conselhos no oramento pblico e garantida a priorizao de polticas para crianas e adolescentes. Os princpios oramentrios so: unidade (cada cidade, cada estado ou a Unio tem um nico oramento); universalidade (todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na Lei Oramentria); anualidade (o oramento pblico vigora por um perodo limitado de tempo); exclu exclusividade (a Lei Oramentria deve conter apenas matria financeira); legalidade (para ter validade, o oramento anual precisa se transformar em lei); equilbrio (as despesas devem corresponder ao valor das receitas estimadas); publicidade (deve ter ampla divulgao para que o cidado saiba como so empregados os recursos arrecadados por meio de impostos, contribuies e outras fontes de receita) e participao (gesto participativa/oramento participativo, art. 44 da Lei n.10.257, de 10/07/2001) (BRASIL, 2001). A gesto participativa est no mbito da competncia municipal (BRASIL, 1988, art. 182), caracterizando um de seus instrumentos de execuo da poltica de desenvolvimento urbano, em nvel local. Nos mbitos estadual e federal no obrigatria a observncia do princpio da gesto participativa. No que se refere publicidade, o oramento do governo federal deve ser publicado no Dirio Oficial da Unio, assim que for sancionado pelo presidente da Repblica. Os oramentos do Distrito Federal, dos estados
Para saber mais sobre oramento participativo leia: Balano das experincias de oramento participativo nos governos locais, disponvel no site do Frum Nacional de Participao Popular; Oramento Participativo da Prefeitura Municipal de Porto Alegre/RS, disponvel no site da Prefeitura de Porto Alegre; Como funciona o oramento participativo da Secretaria de Oramento Participativo da Prefeitura de Olinda/PE, disponvel no site da Prefeitura de Olinda; Oramento Participativo da Prefeitura do Recife/PE, disponvel no site da Prefeitura de Recife.
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e dos municpios tambm devem ser publicados nos respectivos Dirios Oficiais, ou em jornal de ampla circulao na cidade. J aquelas prefeituras de cidades pequenas, que no possuem jornal prprio ou internet, podem afixar a Lei Oramentria at na porta da prefeitura.
Para pensar No seu municpio tem oramento participativo? Como ele funciona? Voc considera o processo de participao popular no oramento municipal eficaz no sentido de assegurar as demandas da sociedade?
Em todo oramento pblico, h dois tipos de despesas previstas:
Despesas obrigatrias so aquelas previstas em lei. A maioria dos

recursos j est comprometida com as despesas obrigatrias, como salrios dos funcionrios pblicos, aposentadorias, penses e benefcios da previdncia social, funcionamento de escolas e hospitais, repasses obrigatrios para estados e municpios e, principalmente, refinanciamento, juros e a amortizao das dvidas externa e interna. Algumas despesas com polticas sociais, como sade, educao e previdncia, constam na relao das despesas obrigatrias. Elas esto descritas na Constituio Federal e so resultado de muita luta dos movimentos sociais, da sociedade civil organizada. Assim, esses gastos, essenciais para garantir direitos bsicos de cidados e cidads, no so condicionados s escolhas polticas dos governantes.
Despesas discricionrias so aquelas em que o governo pode aplicar os recursos como quiser. No entanto, com tantas despesas obrigatrias, sobra pouco para destinar s novas obras ou para aumentar o nmero de pessoas atendidas pelos programas sociais, por exemplo. O recurso que sobra para aplicar (menos de 1/4 do oramento federal, nos ltimos anos) motivo de muitas disputas entre interesses diversos. Ainda que no sejam obrigatrias, essas despesas devem ser debatidas, devem estar inseridas no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA), cabendo o mesmo processo de avaliao e prestao de contas.
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Para pensar Em relao s despesas obrigatrias, voc sabe os mnimos constitucionais de investimento em polticas sociais que seu estado/municpio deve cumprir? Esses mnimos esto sendo cumpridos? De que forma, no seu municpio, os recursos esto sendo aplicados? Conhecendo a realidade e as necessidades locais, em que aes os recursos seriam mais bem empregados?
Mnimos constitucionais so vinculaes de recursos para as polticas pblicas expressas na Constituio Federal. Por exemplo, na rea de educao o art. 212 fala que a Unio aplicar no mnimo 18% do total da arrecadao, incluindo transferncias. Para estados e municpios a aplicao de pelo menos 25%.
O ciclo oramentrio
Trs leis compem o ciclo oramentrio:
Plano Plurianual (PPA) o planejamento de longo prazo. Define as estratgias, diretrizes e metas do governo por um perodo de quatro anos. elaborado no primeiro ano de mandato do prefeito, governador ou presidente e vigora at o primeiro ano de mandato do prximo governante, de forma a garantir a continuidade poltica e administrativa. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) define as metas e as prioridades do governo, ou seja, as obras e servios mais importantes a serem realizados no ano seguinte. Estabelece as regras que devero ser observadas na formulao do Projeto de Lei Oramentria Anual pelo Poder Executivo e na sua discusso, votao e aprovao, pelo Legislativo.
Lei Oramentria Anual (LOA) nessa lei o governo demonstra todas as receitas e despesas para o ano seguinte. A LOA composta de trs esferas:
oramento da seguridade social abrange todos os rgos e entidades envolvidos nas aes relativas sade, previdncia e assistncia social; oramento fiscal abrange todos os outros rgos e entidades
no includos nos demais oramentos;

oramento de investimento das empresas estatais corresponde
s despesas com obras e equipamentos. As demais despesas, como salrio de funcionrios e manuteno de atividades das estatais, no so previstas na Lei Oramentria; elas esto includas apenas na contabilidade das prprias empresas estatais. O papel das trs leis (PPA, LDO e LOA) integrar as atividades de planejamento e oramento para assegurar o sucesso da ao governamental nos municpios, nos estados e no pas.
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Tambm chamado de ciclo integrado de planejamento e oramento, o ciclo oramentrio corresponde a um perodo de quatro anos, que tem incio com a elaborao do PPA e se encerra com o julgamento, pelo Poder Legislativo, da ltima prestao de contas do Poder Executivo. O ciclo oramentrio um processo dinmico e contnuo, com vrias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos oramentos so discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.
Figura 2 Ciclo oramentrio
As trs leis que regem o ciclo oramentrio so estreitamente ligadas entre si, compatveis e harmnicas. Elas formam um sistema integrado de planejamento e oramento, reconhecido na Constituio Federal, que deve ser adotado pelos municpios, pelos estados e pela Unio.
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Passo-a-passo da elaborao e execuo do oramento pblico 1. O ciclo oramentrio tem incio com a elaborao da proposta do PPA pelo Poder Executivo. Isso ocorre no primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito recm-empossado ou reeleito. 2. Os membros do Legislativo discutem, apresentam emendas e votam o projeto de lei do PPA at o encerramento da sesso legislativa. 3. Com base no PPA, o Executivo formula a proposta da Lei de Diretrizes Oramentrias, definindo prioridades e metas de governo. Os governantes recmempossados baseiam-se no PPA elaborado pelo governo anterior. 4. Os membros do Legislativo tm at o encerramento da primeira parte da sesso legislativa para examinar, modificar e votar o projeto da LDO. Do contrrio, o recesso pode ser suspenso at que a LDO seja aprovada. 5. O Poder Executivo formula a proposta de Lei Oramentria Anual de acordo com o PPA e a LDO. A elaborao da proposta oramentria obedece s regras da LDO. 6. O Poder Legislativo deve examinar, modificar e votar o projeto de LOA at o encerramento da sesso legislativa. Caso contrrio, o recesso suspenso at que a votao seja concluda. 7. Os rgos e entidades da administrao pblica executam seus oramentos, estando sujeitos fiscalizao e ao controle interno do respectivo poder, bem como ao controle externo (Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas). 8. Publicao do relatrio de execuo oramentria, de acordo com a LRF Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (BRASIL, 2000). 9. Conforme determina a Constituio Federal, 30 dias aps o final de cada bimestre o Executivo deve divulgar um relatrio resumido da execuo oramentria. 10. De acordo com determinaes da LRF, os trs poderes divulgam relatrio de gesto fiscal trinta dias aps o final de cada quadrimestre. Isso permite comparar a despesa com pessoal e o montante da dvida pblica com os limites previstos na legislao. 11. Aps o encerramento do exerccio financeiro, o Executivo elabora os balanos e os demonstrativos contbeis gerais, de todos os rgos e entidades da administrao pblica. Cada poder Executivo, Legislativo e Judicirio elabora sua prestao de contas separadamente. 12. O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao Legislativo, no mximo sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa. 13. O Tribunal de Contas emite parecer prvio sobre as contas do Executivo e dos demais poderes. 14. O Legislativo julga as contas apresentadas pelo Executivo.
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15. O Executivo divulga relatrio de avaliao da execuo PPA. 16. As etapas de trs a quinze repetem-se por outros trs anos consecutivos. 17. No quarto ano, o processo recomea com a elaborao de um novo PPA.
As etapas do ciclo oramentrio so semelhantes na Unio, nos estados e nos municpios. As diferenas podem estar nas datas-limite de cada um deles. Os prazos dos estados so definidos na Constituio Estadual e no regimento interno da Assemblia Legislativa. J os prazos dos municpios so estabelecidos na Lei Orgnica do Municpio e no Regimento Interno da Cmara Municipal.
Para pensar Responda as indagaes a seguir sobre a atuaao dos conselhos dos direitos e tutelares no ciclo oramentrio do seu estado/municpio. Os conselhos tutelares so chamados para ajudar na elaborao do oramento, de acordo com o art. 136, inciso IX do ECA? Os conselhos dos direitos e tutelares realizam articulaes para incluir polticas de infncia como prioridade na LDO, tanto no Executivo quanto no Legislativo? Voc observa alguma articulao para assegurar e aumentar os recursos para polticas de infncia na LOA, tanto no Executivo quanto no Legislativo? Como ela ocorre? O que os conselhos dos direitos e tutelares podem fazer para garantir o controle social sobre os gastos pblicos no seu estado/ municpio? Tem havido situaes de contingenciamento (ver definio mais adiante) de recursos do oramento em sua localidade? Isto afetou as aes do conselho? Voc tem acesso ao relatrio de execuo oramentria e prestao de contas? Qual o prazo para o Legislativo julgar a prestao de contas do Executivo?
O processo oramentrio
O processo oramentrio diz respeito ao papel de cada poder no oramento pblico: como o oramento elaborado, discutido e aprovado e como a execuo de suas aes fiscalizada e avaliada. Cada poder tem papel especfico nesse processo: ao Executivo cabe elaborar os projetos de lei e execut-los; ao Legislativo compete discutir, propor emendas, aprovar as
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propostas oramentrias e julgar as contas apresentadas pelos chefes do Executivo prefeitos, governadores e presidente da Repblica. H rgos encarregados da fiscalizao e do julgamento das contas, como os Legislativos e os Tribunais de Contas. Os cidados tambm tm obrigaes e direitos no processo oramentrio. questo de se preparar para participar, expondo suas propostas e reivindicaes. Quatro etapas do processo oramentrio sero destacadas a seguir: a elaborao do projeto de lei, a etapa de discusso/votao do projeto de lei, a efetiva execuo oramentria e financeira e a avaliao e o controle das despesas realizadas. A elaborao do projeto de lei do PPA, da LDO e da LOA cabe exclusivamente ao Executivo; em nenhuma esfera o Poder Legislativo pode propor tais leis. No mbito municipal, por exemplo, apenas o prefeito pode apresentar Cmara Municipal os projetos de PPA, LDO e LOA. Os vereadores no apresentam tais projetos, mas podem modific-los por meio de emendas, quando enviados ao Legislativo para discusso e votao, como ser visto no prximo ponto. Ainda no h normas especficas para a elaborao do PPA e da LDO, pois a Constituio Federal, que criou esses instrumentos, determinou que as regras fossem fixadas em lei complementar. At hoje, no entanto, tal lei no foi votada pelo Congresso Nacional. Ela substituir a Lei n. 4.320, de 1964, que estabelece as normas para a elaborao da Lei Oramentria Anual e execuo oramentria em todos os mbitos governamentais: municipal, estadual e federal. Geralmente, o processo de elaborao dirigido pela Secretaria de Planejamento (Seplan), com base no levantamento enviado por todas as outras secretarias, que apontam as necessidades de gastos de cada rea sob a sua responsabilidade. Cabe Seplan compatibilizar a demanda por recursos com o total da receita que o governo espera arrecadar. Ao elaborar a proposta, a Seplan leva em conta uma srie de parmetros, como expectativa de crescimento do PIB, mdia cambial, previso de receita, metas de inflao e montante do refinanciamento da dvida pblica. Os Poderes Legislativo e Judicirio tambm enviam suas propostas Seplan para serem integradas ao oramento geral.
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O chefe do Poder Executivo conta com uma equipe de assessoria poltica e tcnica para definir a proposta de oramento. importante que essa assessoria conhea a realidade econmica e social do pas, do estado ou do municpio. Ela precisa saber de onde vem a receita, como calcular a arrecadao e distribuir os recursos de acordo com as demandas de cada rea e os objetivos e as metas governamentais. Os conselhos dos direitos tm o papel de garantir que o seu plano de ao e as diretrizes e metas elencadas como prioritrias para as polticas sociais pblicas, destinadas a crianas e adolescentes, sejam contempladas nas leis oramentrias. Cabe aqui apresentar o exemplo do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), que participou ativamente da discusso do PPA 2008-2011 do governo federal. O Conanda determinou as diretrizes das polticas para infncia e a adolescncia que deveriam ser includas no PPA, como a incluso do Sinase, do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, dentre outros.
Voc sabia que
Plurianual (PPA) dos municpios foi realizada por 78% dos conselhos, sendo, de maneira integral, em 29%, e de maneira parcial, em 49%?
a incluso do plano de ao dos conselhos municipais dos direitos no Plano
22% dos conselhos no conseguiram levar, nem mesmo parcialmente, aspectos de seus planos de ao para o Poder Executivo Municipal? entre os conselhos estaduais dos direitos, 48% tiveram seus planos de ao parcialmente includos no oramento estadual, 26% tiveram seus planos inseridos integralmente e os planos dos outros 26% no foram includos?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais e 96% dos conselhos estaduais de direitos.
O conselho estadual de Minas Gerais tambm conseguiu resultados positivos com a participao na elaborao do PPA estadual, chamado de Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG). Desta forma, houve a priorizao da criana e do adolescente na agenda governamental refletida em recursos e polticas pblicas.
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Para pensar Como ocorre o processo de elaborao do oramento pelo Executivo no seu estado/municpio? O seu conselho tutelar participa junto ao Poder Pblico na definio de metas e polticas para a infncia e adolescncia? O conselho dos direitos tem determinao nas polticas pblicas para a infncia no seu estado/municpio?
Em relao discusso e votao do oramento, a Constituio Federal determina que as propostas de PPA, LDO e LOA sejam analisadas, discutidas e votadas pelo Congresso Nacional, no caso da Unio, pela Assemblia Legislativa, na esfera dos estados e pela Cmara Municipal, no mbito dos municpios. Em todas as casas do Legislativo, a proposta primeiramente analisada por uma comisso de parlamentares e, depois, apreciada por todo o plenrio. Os parlamentares podem apresentar emendas, individual ou coletivamente, ao projeto original. No caso da LOA, podem, por exemplo, modificar a alocao de recursos e alterar a dotao oramentria prevista para cada rgo ou entidade pblica. No entanto, qualquer alterao precisa obedecer a algumas regras, entre as quais: no aumentar o total de despesas previsto no oramento; ao incluir nova despesa ou aumentar despesa j prevista, indicar os recursos a serem cancelados de outra programao para cobrir o novo gasto; ser compatvel com as disposies do PPA e da LDO; respeitar os limites de valor para as emendas individuais; e no cancelar despesas com pessoal, benefcios da previdncia, transferncias constitucionais, juros e amortizao da dvida pblica. Aps a aprovao do Legislativo, a proposta volta ao Executivo para sano ou veto s emendas includas pelos parlamentares. O veto apreciado pelo Legislativo, podendo ser aprovado ou derrubado. O processo de articulao dos conselhos dos direitos e tutelares para a participao na elaborao da LOA ter mais consistncia e efetividade se for iniciado desde as discusses preliminares da elaborao do PPA e da LDO. Porm, se no houver esta oportunidade de interlocuo, ainda h a possibilidade de articulao direta junto ao Legislativo, por meio da apresentao de emendas ao oramento, antes da votao da LOA.
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Essa prtica normalmente resulta enorme ganho social, uma vez que possibilita a alocao de recursos para a garantia e efetivao dos direitos de crianas e adolescentes. Alm disso, evita que a deciso sobre o que ou no prioritrio fique apenas nas mos do Poder Executivo.
Figura 3 Emendas ao oramento
Em relao ao oramento de 2007, votado em 2006, o Conanda articulou com organizaes da sociedade civil e a Frente Parlamentar da Criana e do Adolescente, do Congresso Nacional, a apresentao de uma emenda de 1 bilho de reais para garantir o atendimento das creches pelo Fundo da Educao Bsica (Fundeb). At ento, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) do Fundeb passava por discusses para incluso das creches no texto da lei. O Conanda percebeu, no entanto, que sem recursos no seria possvel atend-las, ainda que fossem contempladas no texto da lei. Com esse importante passo na alocao de recursos, as creches puderam fazer parte do Fundeb, inclusive com previso de recursos.
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Para pensar H algum canal de participao da sociedade no oramento do seu estado/ municpio? Existe alguma iniciativa/parceria dos conselhos tutelares e dos direitos com o Legislativo local? H uma frente parlamentar da infncia e adolescncia no Legislativo de seu municpio?
No que concerne aprovao do oramento, nem sempre o Poder Legislativo consegue apreciar e votar o projeto enviado pelo Executivo dentro do prazo constitucional o encerramento da sesso legislativa. Em todas as esferas de governo, o Legislativo no entra em recesso at a aprovao do oramento. No entanto, a Constituio Federal no diz o que acontecer se a lei no for sancionada at o dia 31 de dezembro (como sabemos, a LOA deve entrar em vigor em 1 de janeiro). Por isso, diversas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) tm estabelecido regras para a execuo provisria do oramento at que este seja votado e sancionado. Algumas LDOs autorizam a utilizao provisria dos recursos de forma genrica, normalmente um duodcimo (1/12) do total do oramento por ms at a aprovao da LOA. Outras, mais rgidas, autorizam a execuo oramentria apenas para atender alguns tipos de despesas consideradas inadiveis, como transferncias constitucionais, pagamento de pessoal e de juros e encargos de dvidas. Enquanto o oramento no for votado em seu municpio, o prefeito no poder, por exemplo, iniciar uma nova obra como o calamento das ruas de um bairro da periferia, mesmo que os recursos fiquem parados no caixa da prefeitura. Por isso, importante acompanhar de perto o processo de discusso e votao da Lei Oramentria. Alm de defender os interesses da coletividade, a participao popular pode contribuir para que o oramento seja votado dentro do prazo e garantir recursos para polticas consideradas prioritrias. Sobre a execuo oramentria e financeira, depois que a LOA publicada no Dirio Oficial e passa a valer, os rgos e entidades da administrao pblica comeam a executar o oramento, ou seja, passam a
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realizar as atividades programadas e a aplicar o dinheiro de suas dotaes oramentrias. At trinta dias aps a publicao da LOA, o Executivo estabelece o cronograma mensal de desembolso e a programao financeira, de acordo com as determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Entre outras determinaes, a LRF fixa limites para despesas com pessoal e para a dvida pblica, alm de proibir a criao de despesas de durao continuada (mais de dois anos), sem que haja uma fonte segura de receitas. o respaldo jurdico ao modelo econmico hoje vigente no pas. Seu contedo dirigido ao ajuste das contas da Unio, dos estados e municpios. Com a criao do cronograma mensal de desembolso, o governo ajusta o ritmo de execuo do oramento ao fluxo dos recursos, mantm o equilbrio entre receita e despesa e garante verba, em tempo hbil, s unidades administrativas, visando melhorar a execuo do seu programa de trabalho. Os rgos e entidades da administrao pblica devem seguir risca o que est determinado na lei, no gastando nada alm do estipulado para cada programa ou atividade. Muitas vezes, no meio do caminho, o governo reavalia a estimativa de receita e reduz o limite autorizado de despesas para cumprir a meta fiscal (o quanto se espera gastar a menos do que o total arrecadado), ou aumenta a autorizao para a despesa, mediante excesso de arrecadao. A cada dois meses, o Executivo reavalia as estimativas de receitas e despesas, para verificar se a meta fiscal ser cumprida. Se necessrio, para cumprir a meta, os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio reduzem temporariamente os limites para a realizao de despesas. Esta reduo chamada de contingenciamento. O conselho dos direitos pode solicitar ao Poder Executivo relatrios peridicos da execuo oramentria. De posse dessas informaes, possvel analisar a liberao dos recursos e propor alteraes/adequaes necessrias ao atendimento das necessidades de crianas e adolescentes, inclusive alterar prioridades no decorrer do ano. Os conselhos tutelares, por sua vez, podem ser importantes parceiros na anlise da execuo
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oramentria, indicando quais alteraes possveis devem ser feitas, de modo a contemplar a realidade social do municpio.
Para pensar Voc tem acesso s informaes sobre a execuo oramentria do seu estado/municpio? Sabe quanto o governo gasta em polticas para a infncia e a adolescncia? O conselho dos direitos solicita/recebe periodicamente relatrios sobre oramento das polticas para infncia e a adolescncia?
Para avaliao e controle do oramento, aps o encerramento de cada exerccio, o chefe do Executivo deve apresentar um balano geral das receitas arrecadadas e das aes e despesas executadas ao longo do ano. Essa prestao de contas analisada pelo Legislativo e pelo Tribunal de Contas da Unio, do estado ou do municpio. Os rgos e entidades que executam os oramentos esto sujeitos fiscalizao por rgos internos e externos. Eles devem prestar contas de suas realizaes e gastos, periodicamente. A prestao de contas deve ser pblica, acessvel a todo e qualquer cidado e no apenas aos rgos de fiscalizao e controle do prprio governo. Alm disso, disponibilizada pela Seplan (ou outra instituio responsvel pelo oramento no seu municpio), pelo Legislativo ou Tribunal de Contas. Vale ressaltar que os controles oficial e social ocorrem quando o oramento est em execuo. O controle interno feito pelos rgos da administrao direta no caso da Unio, os Ministrios e a Controladoria Geral. O controle externo feito pelo Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas. No controle social, realizado pela sociedade e pelos conselhos dos direitos e tutelares, um importante parceiro o Ministrio Pblico (MP). O MP no discute, no vota nem aprova o oramento. Porm, chamado para intervir legal e penalmente quando qualquer irregularidade constatada pelos rgos de controle social, interno ou externo. Ele age, portanto, como um fiscal da lei. Se determinada lei no est sendo cumprida, ou est sendo aplicada de maneira equivocada, o MP possui mecanismos para impor a sua correta aplicao.
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No caso da evaso escolar, descrito no Captulo 2, o MP atuou por meio de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). A prefeita de Santana do Graja foi ento obrigada a fazer alteraes no oramento para que o direito de estudar fosse assegurado ao menino Andr. Outra possvel atuao do MP a ao civil pblica, que aplicada para a defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogneos. A parceria entre os conselhos dos direitos e o MP tende a gerar muitos resultados. Na 6a Conferncia Nacional da Criana e do Adolescente, realizada em 2005, em Braslia, em virtude da presso exercida pelos conselheiros da sociedade civil, o MP ameaou entrar com uma ao civil pblica para garantir o descontingenciamento dos recursos federais da rea da infncia, a cargo da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH). O entendimento era o de que o contingenciamento feria o disposto no art. 4, pargrafo nico, alnea d do ECA, visto que os recursos no estavam sendo aplicados privilegiadamente em polticas destinadas a crianas e adolescentes. Com a ameaa do MP de entrar com a ao civil pblica, os conselheiros governamentais articularam junto Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento a liberao dos recursos em questo. Eles foram disponibilizados ainda durante a realizao da conferncia, no havendo necessidade de entrar com o aparato jurdico da ao civil pblica.
Oramento criana e adolescente

O Oramento Criana e Adolescente (OCA) indica quais polticas pblicas destinadas a crianas e adolescentes compem o oramento pblico. Existem vrias metodologias de apurao e anlise do OCA. O projeto de monitoramento dos gastos do OCA tem por base legal o art. 227 da Constituio Federal de 1988 e o art. 4 do Estatuto da Criana e do Adolescente (BRASIL, 1990). O OCA tambm atende ao art. 4 da Conveno Internacional sobre os Direitos das Crianas. O objetivo do OCA verificar se a prioridade absoluta da criana e do adolescente, na agenda governamental, est sendo cumprida. De posse das informaes oramentrias, possvel influenciar o processo oramentrio, monitorando e dando visibilidade execuo do OCA,
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subsidiando estratgias de fortalecimento do sistema de garantia dos direitos da criana e do adolescente e da luta pela implementao de polticas pblicas que respondam s metas prioritrias para essa populao. extremamente importante a participao dos conselhos dos direitos no processo de elaborao das leis oramentrias, no Executivo, e nas discusses realizadas no Legislativo. Os conselheiros tm que ficar atentos aos prazos para inserir suas demandas polticas e necessidades na agenda governamental. As aes de monitoramento do gasto pblico fortalecem o controle social, capaz de identificar desvios, no cumprimento das prioridades e responsabilizao na execuo dos gastos. Constatadas irregularidades, os conselhos dos direitos e tutelares podem buscar parceiros como o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas para investigar as denncias e responsabilizar o Poder Pblico. A atuao dos conselhos sobre o oramento pblico garante que as polticas sejam aplicadas de forma efetiva na garantia dos direitos de crianas e adolescentes.
Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente

Embora o Fundo esteja diretamente vinculado ao conselho dos direitos, sublinhamos a importncia dos conselheiros tutelares conhecerem as principais caractersticas envolvidas na aplicao e fiscalizao dos recursos dirigidos a crianas e adolescentes. O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) um fundo pblico, de modalidade especial, institudo pela Lei n. 8.069/90 (BRASIL, 1990) e pela Lei Federal n. 8.242/91 (BRASIL, 1991). tambm conhecido como FIA ou simplesmente como Fundo da Criana e do Adolescente. Na Unio, nos estados, no Distrito Federal e nos municpios dever ser criado um nico e respectivo Fundo, conforme estabelece o ECA (BRASIL, 1990, art. 88, IV). A compreenso do Fundo da Criana e do Adolescente passa pelo entendimento do lugar que ele ocupa no oramento pblico. um fundo
Os fundos especiais foram criados com o objetivo de democratizar e dar maior transparncia ao trato com o dinheiro pblico, por meio do controle social.
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especial regido pelos art. 71 a 74 da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964 (BRASIL, 1964), que dispe sobre as normas gerais para a elaborao e controle do oramento:
art. 71 Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao. art. 72 A aplicao das receitas oramentrias vinculadas a fundos especiais far-se- atravs de dotao consignada na Lei de Oramento ou em crditos adicionais. art. 73 Salvo determinao em contrrio da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balano ser transferido para o exerccio seguinte, a crdito do mesmo fundo. art. 74 A lei que instituir fundo especial poder determinar normas peculiares de controle, prestao e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competncia especfica do Tribunal de Contas ou rgo equivalente.
Os artigos transcritos determinam que os fundos especiais sejam compostos por recursos destinados exclusivamente a servios e objetivos especificados em suas leis de criao. Os Fundos da Criana e do Adolescente tm suas receitas vinculadas a programas e projetos destinados garantia dos direitos dessa populao, de acordo com o art. 227 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) e o ECA (BRASIL, 1990). O Fundo da Criana e do Adolescente obedece ao disposto no art. 204 da Constituio Federal de 1988:
art. 204 As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I. descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas, s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social; II. participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis (BRASIL, 1988).
O art. 204 dispe sobre a democracia participativa no campo oramentrio, o que representa uma importante vitria da luta dos movimentos sociais que, durante as dcadas anteriores, reivindicavam a essa incluso no processo decisrio das polticas pblicas. A gesto da poltica social
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para crianas e adolescentes, por meio de um fundo vinculado ao conselho paritrio, garante maior transparncia e visibilidade na utilizao dos recursos pblicos.
Para pensar No seu municpio existe um Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente? Como ele chamado? A transparncia no gasto pblico uma das linhas de ao do conselho dos direitos em seu municpio? O Poder Pblico presta contas sociedade e emite relatrios dos recursos que aplica nas polticas para a infncia?
O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente pressupe a partilha de poder na definio das prioridades do oramento na rea da infncia. Em geral, ele atrelado Secretaria de Assistncia Social e, em alguns casos, tambm so envolvidas as Secretarias de Finanas ou Planejamento. O ECA prev a criao do FDCA nas trs esferas da federao, a fim de agregar os recursos financeiros necessrios instalao e manuteno da rede de proteo. Os fundos so criados como uma das diretrizes da poltica de atendimento criana e ao adolescente. Ressaltamos que o FDCA no responde pela totalidade da poltica para crianas e adolescentes, apenas parte do todo! Os fundos especiais devem ser criados por meio de um projeto de lei de autoria do Poder Executivo, encaminhado para votao no Legislativo e, sendo aprovado, de um decreto que o regulamente. A lei deve determinar o rgo estatal ao qual ele ser vinculado, suas receitas e despesas, bem como os responsveis por sua gesto. A ausncia de uma regulamentao nacional do FDCA faz com que os diversos fundos no pas funcionem de acordo com as leis que os criaram. No h uma unidade conceitual entre as diversas leis, o que dificulta o relacionamento dos conselhos deliberativos com alguns setores do Poder Pblico, bem como a troca de experincias entre os diversos conselhos dos direitos. Percebendo essa lacuna, o Conanda est trabalhando em um documento de parmetros para a criao e funcionamento dos fundos nacional, estaduais, distritais e municipais dos direitos da criana e do adolescente.
277 O Fundo uma das condies fundamentais para a realizao dos princpios e diretrizes do ECA. No existe prioridade absoluta sem prioridade oramentria!
Voc sabia que O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente lei e est regulamentado em 71% dos conselhos analisados na pesquisa Bons Conselhos? No entanto, ele est criado, mas no regulamentado, em 21% dos municpios, e em 8% ainda no chegou a ser criado.
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais e 96% dos conselhos estaduais dos direitos.
O FDCA e as polticas para a infncia

O FDCA o mecanismo institudo com a finalidade de assegurar recursos para programas e projetos de garantia dos direitos de crianas e adolescentes. Os programas devem estar atrelados s demais polticas destinadas a essa populao, formando um arco de proteo, com base em um plano elaborado pelo conselho dos direitos. O oramento pblico deve financiar as polticas sociais bsicas e assistenciais, garantindo a proteo integral. O Fundo Municipal rene os recursos destinados implementao de uma parte da poltica voltada criana e ao adolescente, no caso, a dos programas complementares. De acordo com o Estatuto, as polticas financiadas pelo Fundo sero implementadas por meio de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, seguindo os regimes de atendimento dispostos no art. 90, em projetos de proteo especial ou em situaes especiais, referenciais ou emergenciais, tais como: enfrentamento da violncia, atendimento a adolescentes em risco, orientao e apoio sociofamiliar, apoio socioeducativo em meio aberto, colocao familiar, abrigo, liberdade assistida, semiliberdade, internao, combate ao trabalho infantil, adequao das instalaes fsicas de instituies de atendimento infantil, capacitao de educadores e conselheiros e programas de guarda.
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Figura 4 Polticas financiadas pelo Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente
Outras aes tambm comumente financiadas pelo FDCA so: atendimento a toxicmanos, diagnstico da realidade e divulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente. Os recursos do FDCA no devem ser utilizados para pagamento, manuteno e funcionamento do conselho tutelar; manuteno e funcionamento dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente; em polticas pblicas que j disponham de fundos especficos (como as de educao infantil, especial e de iniciao profissional de adolescentes); ou, ainda, para transferncia de recursos sem a deliberao do respectivo conselho dos direitos, como parte da poltica pblica especfica. Essas polticas devem ser implementadas, de forma descentralizada, por entidades de atendimento governamentais ou no governamentais, mediante inscrio de programas no conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente. As entidades selecionadas de acordo com as diretrizes do plano de aplicao elaborado pelo conselho firmam convnios necessrios realizao do atendimento. Cada conselho municipal deve elaborar em seu regimento interno, e por meio de suas resolues, os critrios especficos (prazos, linhas de atendimento etc.) para esse processo.
Vale lembrar que as entidades no governamentais s podem receber recursos do FDCA depois de registradas no conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente.
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A lei de criao e o decreto de regulamentao do Fundo devem explicitar o que pode ser realizado com o seu financiamento. O pagamento de manuteno, infra-estrutura e remunerao do conselho tutelar deve ser feito pela prpria Secretaria de Governo. Em alguns municpios, os conselhos tutelares so financiados com recursos do FDCA, mesmo sendo ilegal essa destinao.
Para pensar Os recursos do FDCA so utilizados para o funcionamento dos conselhos dos direitos ou tutelares em seu municpio? Quais os programas complementares financiados com recursos do Fundo?
Receitas do fundo da criana e do adolescente

Os recursos que compem os fundos da criana e do adolescente fazem parte do Tesouro Pblico. A sua principal fonte deve ser a dotao prpria do Poder Pblico (municpio, estado, Distrito Federal e Unio), conforme estabelece o art. 227 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) e a determinao do art. 4, pargrafo nico, alnea d do ECA (destinao privilegiada de recursos pblicos para programas voltados ao atendimento de crianas e de adolescentes). Entretanto, as fontes desses recursos vo alm do dinheiro pblico constante no oramento. Tambm provm de:
destinaes do imposto de renda de pessoas fsicas ou jurdicas para

os fundos nacional, estaduais ou municipais. De acordo com o art. 260 do ECA, a pessoa fsica pode destinar recursos para o FDCA e abater at 6% do Imposto de Renda devido; para a pessoa jurdica (empresas privadas ou estatais), o abatimento de at 1% (BRASIL, 1990);
multas decorrentes de condenao em aes cveis e aplicao de

penalidades administrativas ou penais previstas nos art. 228 a 258 do ECA (BRASIL, 1990);
outras fontes, tais como convnios, transferncias entre entes da

federao, doaes/contribuies de pessoas fsicas, governos, organismos nacionais ou internacionais, resultados de aplicaes financeiras e de clusulas especficas de contratos de licitao pblica;
doaes de bens materiais de pessoas fsicas ou jurdicas.
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Para pensar importante que o conselho faa a Declarao de Benefcios Fiscais (DBF) para a Receita Federal. Assim, evita que a pessoa que fez a destinao do Imposto de Renda para o Fundo dos Direitos caia na malha fina. O conselho do seu municpio procede desse modo ao receber destinaes do Imposto de Renda? Envia recibo de destinao para o Fundo s pessoas fsicas ou jurdicas? Presta contas da receita, d informaes ou emite relatrios para quem faz a destinao, informando como os recursos foram aplicados? No caso do FDCA, a legislao no faz referncia a transferncias de fundo a fundo, como, por exemplo, no caso da assistncia social. Uma vez que a legislao nada informa sobre a questo, esse tipo de transferncia no acontece de maneira permanente e institucionalizada. Sabe-se que alguns conselhos dos direitos, como o de So Paulo, adotam transferncias fundo a fundo do FDCA estadual para o municipal. Esse tipo de transferncia tambm ocorre no seu municpio?
Gesto do FDCA
O fundo da criana e do adolescente est vinculado ao conselho dos direitos, que o rgo responsvel por estabelecer os critrios gerais de aplicao e fiscalizao dos recursos. Ao incorporar a participao da sociedade civil no poder decisrio, o conselho contribui para a formao de um espao pblico no qual a questo da democratizao das polticas sociais est em foco. Uma conta corrente exclusiva deve ser criada aps a regulamentao do fundo. Ela ser gerida (movimentao dos recursos, aplicao financeira, elaborao de balanos, acompanhamento do saldo etc.) pelo rgo do Executivo ao qual o fundo est vinculado, embora as decises quanto aplicao dos recursos sejam da competncia do conselho dos direitos. Dois importantes aspectos da gesto do FDCA so:
gesto poltica o destino dos recursos decidido pelo conselho dos

direitos, que, com base no plano de ao, elabora o plano de aplicao com as prioridades de investimento, de acordo com as demandas no mbito da sua atuao. O conselho o gestor do fundo; ele decide como os recursos sero aplicados e controla a execuo oramentria;
gesto administrativa a administrao do fundo, ou seja, a celebrao de convnios, pagamento, superviso de projetos executados e o
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controle da prestao de contas feita pelo rgo do Executivo ao qual o fundo vinculado. Esse rgo deve prestar contas regularmente ao conselho dos direitos sobre a execuo dos projetos e a movimentao da conta bancria do fundo.
A elaborao do plano de ao pelo conselho dos direitos um dos temas tratados no Captulo 2.
A prioridade de direcionamento dos gastos deve ser dada s polticas de atendimento a crianas e adolescentes, fundamentadas em um planejamento elaborado pelo conselho dos direitos. Esse planejamento compreende a base da atuao do conselho e composto por quatro etapas: 1) diagnstico local da situao da criana e do adolescente; 2) plano de ao; 3) plano de aplicao; e 4) avaliao das atividades desenvolvidas na rea.
FDCA e comisses temticas

As comisses temticas do conselho dos direitos que mais comumente atuam sobre o fundo so as Comisses Permanentes de Oramento (CO) e de Polticas Pblicas (CPP), cujos objetivos e caractersticas foram anteriormente apresentados neste captulo. A CO diretamente responsvel pelo fundo, j que deve elaborar e gerir o plano de aplicao e captao dos recursos do FDCA, bem como acompanhar e controlar a aprovao e aplicao dos recursos do oramento municipal, na rea da criana e do adolescente. Os membros dessa comisso podem se reunir com a secretaria responsvel pelo oramento no municpio (geralmente a Secretaria de Planejamento) para discutir a liberao dos recursos para o ano. Embora as questes relativas ao fundo estejam presentes em todas as outras comisses, j que os recursos disponveis so para a realizao de qualquer ao do conselho, cabe CO subsidiar as discusses com o material necessrio para as deliberaes da plenria em relao ao FDCA. A CPP tambm est relacionada ao fundo, uma vez que da sua responsabilidade o processo de implantao dos projetos financiados por ele e a mediao entre as entidades e as Secretarias de Governo, responsveis por acompanhar os projetos. nessa comisso que so aprofundadas as discusses que subsidiam a elaborao das diretrizes da poltica municipal para crianas e adolescentes. Ela tambm responsvel pelo
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acompanhamento dos projetos de lei em tramitao no Legislativo local, na rea da criana e do adolescente. Participa, ainda, do registro e da avaliao dos programas desenvolvidos nessa rea. O monitoramento do Legislativo permite ao conselho saber se h algum crdito adicional de alterao do oramento que retire recursos de alguma poltica. Essas informaes possibilitam o conselho traar uma estratgia com os parceiros para a aprovao ou no de determinados projetos de lei, tendo como foco a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes do municpio.
Captao de recursos na iniciativa privada A destinao ao FDCA de contribuies deduzidas de impostos uma das fontes de recurso prevista na legislao que o cria. As campanhas de arrecadao de recursos so incentivadas e hoje possvel verificar que empresas e entidades empresariais esto se aproximando dos conselhos dos direitos. Como exemplo, destaca-se o municpio de Betim, no estado de Minas Gerais, que faz campanhas anuais de captao de recursos junto iniciativa privada. Desse modo, o conselho conseguiu aumentar em 600% os recursos do FDCA em apenas trs anos. Com isso, conseguiu lugar de destaque para as polticas da infncia na agenda governamental. Atualmente, o conselho dos direitos chamado para discutir as prioridades e os recursos do oramento municipal com os Poderes Executivo e Legislativo. Em geral, o conselho utiliza os recursos doados da maneira que achar conveniente, de acordo com o seu plano de ao e a deliberao da maioria dos seus membros. Uma minuta de resoluo do Conanda, que esteve em consulta pblica em 2008, estabelece critrios e normas para as contribuies, inclusive no que se refere definio do destino dos recursos doados ou destinados ao fundo, a chamada verba casada, carimbada, condicionada, ou destinada. A minuta da resoluo probe os contribuintes de estabelecerem quaisquer condicionantes para suas doaes e/ou destinaes. Isso quer dizer que ficam proibidas as doaes destinadas a entidades pr-definidas, por exemplo. As empresas, ao doarem recursos ao FDCA, no podem indicar para qual Organizao No Governamental (ONG), Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) ou associao os recursos devem ser destinados. Essa prtica, na verdade, era um meio de as empresas privadas obterem abatimento do imposto devido pela doao ao FDCA. Ainda assim, a minuta de resoluo possibilita a verba casada nas seguintes situaes:
doaes a polticas pr-definidas pelo conselho dos direitos e estabelecidas em seu plano de ao. Pode ser que alguma empresa queira ter a sua imagem
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associada ao combate violncia sexual de crianas e adolescentes, por exemplo. Ao doar os recursos, a empresa define que esse montante deve ser aplicado em uma poltica especfica, desde que faa parte do plano de ao do conselho; (aprovao prvia de projetos) permite a captao de recursos ao FDCA pelas instituies proponentes para o financiamento de seu respectivo projeto. A minuta de resoluo ainda permite ao conselho reservar entre 10% e 30% dos recursos destinados ao FDCA para livre deliberao, desde que essa reserva seja aplicada em aes prioritrias da poltica de promoo, proteo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente, sob deliberao do conselho. Relembramos que a minuta de resoluo do Conanda representa um posicionamento institucional sobre esse tipo de financiamento. Os parmetros indicados por ela devem ser adotados pelos conselhos dos direitos estaduais, distritais e municipais. Participe!
doaes a projetos chancelados pelo conselho dos direitos: a chancela
O texto deste captulo visa a instrumentalizar voc, conselheiro dos direitos ou conselheiro tutelar, em sua funo de auxiliar a elaborao, a fiscalizao e a avaliao da qualidade das polticas pblicas sociais para a infncia e adolescncia em seu municpio/localidade. essencial que voc e os demais conselheiros possam identificar oportunidades de participao e discutir estratgias polticas para priorizar a criana e o adolescente na agenda governamental, identificando potenciais parceiros em sua atuao poltica no Legislativo, no Executivo e na prpria sociedade civil. Conforme discutido, uma atuao qualificada dos conselhos dos direitos e tutelares no oramento pblico garante polticas pblicas mais eficazes na garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes. A pontencialidade da atuao dos conselhos, por sua vez, depende da qualidade da articulao local. Portanto, participe e seja um exemplo de atuao poltica para os outros conselhos no Brasil.
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BRASIL. Lei n.10.257, de 10 de julho de 2001: estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. BRASIL. Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964: estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Braslia, 1964. CEATS. Centro de Empreendedorismo Social e Administrao em Terceiro Setor; FIA. Fundao da Infncia e Adolescncia. Os bons conselhos: pesquisa conhecendo a realidade. So Paulo: Ceats/FIA, 2007.
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Siglas
Andi Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia Cbia Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia Cebrap Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento Cedeca Centro de Defesa da Criana e do Adolescente Yves de Roussan Cendec Centro de Estudos Contemporneos Cidid Classificao Internacional das Deficincias, Incapacidades e Desvantagens CMDCA Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente CNE Conselho Nacional de Educao CNS Conselho Nacional de Sade CNP Conselho Nacional de Propaganda CO Comisso Permanente de Oramento Conade Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia Conanda Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CPI Comisso Parlamentar de Inqurito CPP Comisso Permanente de Polticas Pblicas DBF Declarao de Benefcios Fiscais DCA Frum Nacional Permanente de Entidades No Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente DCI Defesa da Criana Internacional DH Direitos Humanos DSEIs Distritos Sanitrios Especiais Indgenas ECA Estatuto da Criana e do Adolescente Ence Escola Nacional de Cincias Estatsticas FDCA Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente Febem Fundao Estadual do Menor FIA Fundao para a Infncia e Adolescncia FNDC Frente Nacional de Defesa dos Direitos da Criana FNPETI Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil Fonacriad Frum Nacional dos Dirigentes de rgos de Polticas Pblicas para a Infncia e Adolescncia Funabem Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor Fundeb Fundo da Educao Bsica HIV Vrus da imunodeficincia humana IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Idesp Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo INSS Instituto Nacional do Seguro Social Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada LBA Legio Brasileira de Assistncia LDB Lei Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual Loas Lei Orgnica da Assistncia Social LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
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MEC Ministrio da Educao MP Ministrio Pblico Nucria Ncleo de Atendimento de Crianas e Adolescentes Vtimas de Crime OAB Ordem dos Advogados do Brasil OCA Oramento Criana e Adolescente OIT Organizao Internacional do Trabalho ONG Organizao No Governamental ONU Organizao das Naes Unidas OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico PEC Proposta de Emenda Constituio Peti Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PNBEM Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor PNCFC Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria PNEVSIJ Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil PPA Plano Plurianual PPAG Plano Plurianual de Ao Governamental SAM Servio de Assistncia ao Menor SAS Secretaria de Ateno Sade Savas Servio de Atendimento Vtima de Agresso Sexual SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos Senac Servio Nacional de Aprendizagem Comercial Senai Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Seplan Secretaria de Planejamento Sesc Servio Social do Comrcio
Sesi Servio Social da Indstria SGD Sistema de Garantia dos Direitos Sinase Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo Sipia Sistema de Informao para a Infncia e a Adolescncia SPDCA Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente Suas Sistema nico de Assistncia Social TAC Termo de Ajustamento de Conduta Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia
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Formato: 210x260mm. Tipologias: Meridien LT Std e Frutiger Lt Std. Miolo: Offset 90g/m2 Capa: Carto Supremo 250g/m2 CTP digital, impresso e acabamento: Corb Editora Artes Grficas Ltda. Rio de Janeiro, dezembro de 2010
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Teoria e Prtica dos Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente

Paulo de Tarso Vannuchi

Carmen Silveira de Oliveira

Jos Gomes Temporo

Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz

Paulo Ernani Gadelha

Maria do Carmo Leal

Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca

Maria do Carmo Leal

Antnio Ivo de Carvalho

Joo Carlos Canossa Mendes

Lcia Maria Dupret

Nsia Trindade Lima Ricardo Ventura Santos

EDITORA ASSISTENTE DA CO-EDIO

Jonathas Scott Eliayse Villote

Marcelo Tibrcio Eduardo Morcillo Jonathas Scott Maria Leonor de M. S. Leal

2. Conselhos dos direitos da criana e do adolescente ................................................................... 67

3. Conselhos tutelares ................................................................................................................. 1 39

5. Oramento pblico e fundos dos direitos da criana e do adolescente ........................................... 255

Siglas .................................................................................................................... 287

1. Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Ilustrao: Tibrcio (2008).

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Trs paradigmas de proteo de crianas e de adolescentes

A soberania paterna associada ao caritativismo religioso

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Do estado de bem-estar social ao filantrpica

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Figura 2 Crianas e pobreza nos centros urbanos

Ilustrao: Tibrcio (2008).

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Assistencialismo Houaiss (2001) apresenta duas definies, a saber:

Direitos da criana associados ao emancipatria cidad

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

 a crena de que crianas e adolescentes so sujeitos da histria e do

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

 pouco potencial dos mecanismos de proteo informais gerados pela

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 pouca efetividade dos programas alternativos para impactar as

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Em comemorao aos 20 anos da Declarao Universal dos Direitos da

 Princpio de cooperao no que se refere atuao da famlia, da

 A dignidade das crianas espelhada pela cidadania. Para tanto, essa

 Absoluta intolerncia com todas as formas de vitimizao da criana

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

a crena de que crianas e adolescentes so sujeitos da histria e do

pouco potencial dos mecanismos de proteo informais gerados pela

pouca efetividade dos programas alternativos para impactar as

Em comemorao aos 20 anos da Declarao Universal dos Direitos da

Princpio de cooperao no que se refere atuao da famlia, da

A dignidade das crianas espelhada pela cidadania. Para tanto, essa

Absoluta intolerncia com todas as formas de vitimizao da criana

viso social da infncia, que rompe com o paradigma de criana-objeto

polticas sociais municipalizadas: o ECA estabelece as diretrizes de

da defesa dos direitos humanos visa empregar aes para proteger

da promoo dos direitos humanos realiza-se pelo desenvolvimento

do controle da efetivao dos direitos humanos recai sobre os

Poltica jesutica a catequese como instrumento de colonizao.

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