O Brasil e o processo de formao de blocos econmicos: conceito e histria, com aplicao aos casos do Mercosul e da Alca

Paulo Roberto de Almeida Doutor em cincias sociais. Diplomata. (pralmeida@mac.com; www.pralmeida.org) Ensaio publicado no livro organizado por Eduardo Biacchi Gomes e Tarcsio Hardman Reis Globalizao e o Comrcio Internacional no Direito da Integrao (So Paulo: Editora Aduaneiras, 2005; pp. 17-38) Sumrio: 1. Agrupamentos econmicos e blocos comerciais: definio e histria 2. Os blocos de comrcio e a tenso entre o multilateralismo e o regionalismo 3. A Alca: fim da soberania econmica e desaparecimento do Mercosul? 4. O Brasil no Mercosul: significado histrico, importncia poltica e econmica Resumo: Ensaio de natureza dissertativa, abordando as origens do fenmeno de formao de blocos no mundo contemporneo, em especial no continente americano, os problemas trazidos pelos esquemas comerciais ao sistema multilateral de comrcio e discutindo as implicaes da Alca para o futuro do Mercosul. 1. Agrupamentos econmicos e blocos comerciais: definio e histria Embora a designao de bloco regional possa ser aplicada a qualquer grupo de pases vinculados pela contigidade geogrfica (blocos asitico, africano ou latinoamericano) ou ligados por acordos intergovernamentais, de tipo econmico ou poltico, o termo, em sua acepo restrita, refere-se usualmente aos agrupamentos de carter comercial resultando de um projeto poltico integracionista. So exemplos de blocos regionais a Unio Europia (UE), o Mercosul e o NAFTA, bem como dezenas de outras entidades menos conhecidas (a Organizao Mundial do Comrcio-OMC lista mais de uma centena em sua classificao estabelecida ao abrigo do artigo 24 do Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comrcio, mais conhecido em sua sigla em ingls: GATT). Mesmo se antecedentes existem na antigidade Liga Ateniense ou no comeo da Idade Moderna Liga Hansetica, por exemplo , trata-se de fenmeno recente, ocorrendo simultaneamente emergncia da ordem econmica internacional do psSegunda Guerra (mesmo se exemplos de unio aduaneira precedem a segunda metade do sculo XX, como o Zollverein germnico e a unio aduaneira e monetria belgo1

luxemburguesa, do ps Primeira Guerra). O processo de formao dos blocos regionais contemporneos coincide com o desenvolvimento dos processos polticos de integrao econmica, cujo primeiro exemplo bem sucedido foi o Mercado Comum Europeu criado pelo tratado de Roma de 1957 (precedido pela Comunidade Europia do Carvo e do Ao, de 1951), convertido depois em Comunidade Europia e, em 1992, em Unio Europia, comportando a partir de ento dispositivos sobre a moeda nica (1999-2001). O conceito de integrao econmica aplica-se a entidades de natureza poltica diversa, com realidades econmicas diferenciadas entre si, mas pode ser melhor percebido se considerado como um processo em etapas sucessivas: rea de preferncias tarifrias, que comporta a simples reduo seletiva de tarifas entre dois ou mais scios, sem obrigaes complementares em termos de poltica comercial; zona de livrecomrcio, que liberaliza completamente o intercmbio entre os membros num prazo determinado, conservando entretanto cada qual sua prpria estrutura tarifria em relao a terceiros pases; unio aduaneira, que compreende, ademais, a definio de uma tarifa externa comum; mercado comum, que liberaliza completamente o fluxo de fatores produtivos e de pessoas, alm de obrigar a adoo de polticas comuns nas reas comercial, industrial, agrcola e de concorrncia, entre outras; unio econmica e monetria, que pode comportar, como no caso da UE, a abolio das moedas nacionais em favor de um meio circulante comum a seus membros. Os blocos regionais organizados em torno de um acordo de integrao, como a UE, o Mercosul e o NAFTA, apresentam a dupla caracterstica de serem discriminatrios em relao aos pases no membros isto , excluindo estes ltimos das vantagens e benefcios recprocos concedidos aos membros, configurando, portanto, uma exceo ao princpio da nao-mais-favorecida (NMF) administrado pelas regras do GATT e de contriburem, progressivamente, para o aumento da interdependncia econmica global, ao anteciparem e prepararem processos mais complexos e geograficamente mais amplos de liberalizao comercial e de abertura econmica no quadro do sistema multilateral de comrcio, atualmente regido pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC). A multiplicao desse tipo de acordo comercial nas duas ltimas dcadas do sculo XX obrigou inclusive essa organizao a constituir, desde 1996, um Comit sobre Acordos Regionais de Comrcio, com vistas a monitorar o seu desenvolvimento, a

examinar sua consistncia com as regras do GATT-OMC e a evitar a generalizao de prticas excludentes e discriminatrias. Como exemplos dessas prticas podem ser citados os regimes especiais aplicados a determinados ramos da economia como a Poltica Agrcola Comum da UE, por exemplo, altamente distorciva das regras multilaterais de comrcio , que resultam em reservas de mercado e dispositivos contrrios ao princpio do tratamento nacional, outro dos fundamentos do GATT, junto com a reciprocidade. No regime do GATT, os blocos regionais so regidos pelo artigo 24, que estabelece as condies pelas quais esses agrupamentos (geralmente sob a forma de uma zona de livre-comrcio ou de uma unio aduaneira) podem ser progressivamente constitudos como exceo clusula NMF (geralmente no prazo de dez anos), devendo cobrir substancialmente todo o comrcio entre os membros, sem introduzir maiores barreiras tarifrias e restries no-tarifrias do que aquelas existentes no comrcio desses pases com terceiros, anteriormente criao do novo bloco. Em 2000, existiam no mundo cerca de 130 agrupamentos regionais, sendo que 90 deles tinham sido notificados OMC depois de sua criao, isto , 1995. Desse nmero, seis blocos tinham sido declarados em conformidade com as regras do GATT-OMC, mas apenas dois estavam ainda vigentes. A UE, a mais exitosa experincia de integrao econmica conhecida, estabeleceu desde seu incio o objetivo do mercado comum (livre circulao de bens, servios, capitais e pessoas), atingido de forma acabada apenas em 1993, mas convivendo durante muito tempo com espaos econmicos reservados aos nacionais de seus pases constitutivos (monoplios estatais ou excees nacionais em matria de transportes areos, sistemas bancrios, meios de comunicao de massa, por exemplo). J o NAFTA uma simples zona de livre-comrcio, embora reforada por dispositivos liberalizantes abrangentes, cobrindo servios, investimentos, concorrncia, compras governamentais e propriedade intelectual. O Mercosul pretende ser um mercado comum, ainda que numa modalidade intergovernamental e no sob o formato do direito comunitrio como no caso da UE. Mas, dez anos depois de sua criao, em 1991, ele ainda no conseguiu realizar plenamente sua zona de livre-comrcio ou implementar de maneira integral sua unio aduaneira. Os demais exemplos conhecidos de integrao combinam elementos de livre-

comrcio com os de uma simples rea de preferncias tarifrias, a primeira etapa da construo integracionista. O modelo europeu de cooperao econmica e de integrao comercial que na verdade comeou em 1951 com a CECA, Comunidade Europia do Carvo e do Ao exerceu forte influncia em toda a Amrica Latina, tendo inspirado diversos experimentos integracionistas desde os anos 1960, a comear pela ALALC (Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio), criada pelo Tratado de Montevidu desse ano e substituda, vinte anos depois, pela ALADI, que a despeito do ambicioso objetivo integracionista que ostenta no nome no passa de uma simples zona de preferncias tarifrias. no mbito da ALALC-ALADI que se desenvolvem as experincias subregionais de integrao, a comear pelo Grupo Andino (criado com o Pacto de Cartagena de 1969), convertido em Comunidade Andina em 1996 (sem que, no entanto, sua pretenso em atingir a fase do mercado comum tenha sido sequer vislumbrada), e sobretudo a do Mercosul, o mais importante bloco de pases em desenvolvimento que pretendem, tendencialmente, alcanar um mercado comum. A ALADI, que oferece cobertura jurdica do ponto de vista das regras do GATT e dos compromissos multilaterais comerciais a todos os pases da regio, reagrupa quase toda Amrica do Sul (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela), mais o Mxico (que solicitou uma derrogao de suas obrigaes em relao clusula NMF, pelo fato de ter aderido ao NAFTA) e, desde 1998, Cuba. Naquele mesmo ano de 1960, tinha sido igualmente criada a Associao Europia de Livre-Comrcio (EFTA) com vistas a oferecer uma perspectiva de liberalizao dos intercmbios aos pases que no aderiram, em 1957, ao projeto comunitrio dos tratados de Roma, em especial o Reino Unido e os pases escandinavos. A EFTA agrupou, no incio, todos os outros pases capitalistas europeus que no pertenciam Comunidade Europia, mas quase todos eles decidiram aderir, gradualmente, ao sistema comunitrio, exceo da Sua, da Noruega e da Islndia. Data desse mesma poca, o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), mas ele nunca realizou seu objetivo nominal, contentando-se com acordos de livre-comrcio com seus vizinhos maiores, como Mxico, Venezuela, Colmbia e tambm o Chile. O Mxico, a Venezuela e Colmbia encontram-

se por sua vez vinculados, desde 1995, no chamado Grupo dos Trs (G-3), que visa constituio de uma zona de livre-comrcio num prazo de dez anos. Ainda no hemisfrio americano, cabe reconhecer que o maior agrupamento de todos, o j citado NAFTA assinado em 1992, em vigor desde 1994 entre os Estados Unidos, o Canad e o Mxico pode ser estendido a outros pases, como revelado em algumas concesses feitas a pases do Caribe e da Amrica Central e, sobretudo, na deciso tomada pelos Estados Unidos em novembro de 2000 no sentido de negociar um acordo de livre-comrcio com o Chile, pas que j mantm acordos similares com os outros dois membros do NAFTA, o Mxico (1992) e o Canad (1998). Dois pequenos grupos regionais atraem mais a ateno do que efetivamente pesam na balana da regio: a Comunidade do Caribe (CARICOM), criada em 1995 com o objetivo de constituir um mercado comum, mas que no logrou sequer ser uma zona de livre-comrcio; e a Associao dos Estados do Caribe (AEC, 1994), da qual fazem parte inclusive Cuba, os centro-americanos, o Mxico e a Venezuela, e que se dedica mais concertao e cooperao econmica e poltica. Na regio da sia-Pacfico, se destacam: a ASEAN, Associao das Naes do Sudeste-Asitico, criada na poca da Guerra Fria (1967) para fortalecer a cooperao poltica entre pases anticomunistas, mas que admitiu, recentemente o Vietn ainda formalmente comunista e que tenta negociar uma zona de livre-comrcio passando por um sistema de preferncias tarifrias; a CER (Closer Economic Relations), zona de livrecomrcio entre Austrlia e Nova Zelndia que pode evoluir para uma unio econmica; e a APEC (Asia Pacific Economic Cooperation), frum de dilogo associando quase todos os pases da bacia do Pacfico (inclusive no hemisfrio americano) em um programa de liberalizao de comrcio e de cooperao econmica. Na frica, a despeito de tantos experimentos, ao longo dos anos, quanto na Amrica Latina, o nico bloco regional com viabilidades comerciais mas inmeros obstculos polticos momentneos parece ser representado pela SADC (Southern African Development Community), composto por uma dzia de naes meridionais sob a liderana da frica do Sul, e que visa constituio de um mercado comum em mdio prazo. Na ltima dcada do sculo XX, os dois processos aparentemente contraditrios mas basicamente complementares da globalizao e da regionalizao avanaram de

maneira constante e aparentemente bem sucedida. A UE, instituda pelo Tratado de Maastricht (1992) e constituda em unio monetria (entre onze membros apenas, em sua fase inicial, entre 1999 e 2001), encontrava-se negociando o ingresso de mais de uma dezena de pases da Europa central e meridional e assinou um acordo-quadro de cooperao com o Mercosul (1995), que poder vir a evoluir para uma zona de livrecomrcio. Da mesma forma, o Mercosul multiplicou, em sua fase de unio aduaneira (a partir de 1995), os acordos de associao com outros pases (Chile e Bolvia, em 1996 e 1997; frica do Sul, em 2000) ou grupos de pases (Comunidade Andina, em 1998, sem sucesso porm, repetindo-se a iniciativa em 2000 para implementao a partir de 2002). A CAN partilha de muitas das preocupaes do Mercosul nas negociaes levadas a efeito no quadro do chamado processo hemisfrico, cujo objetivo a constituio, a partir de 2005, de uma rea de livre-comrcio do Alasca Terra do Fogo, concebida segundo o modelo do NAFTA. As negociaes, lanadas em Miami, em 1994, entre 34 pases da regio ( exceo de Cuba), foram de fato iniciadas a partir da reunio de cpula de Santiago (1998) e ratificadas em Qubec (2001); se exitosas, elas podem levar implementao da Alca depois de 2005, muito embora subsistam vrios imponderveis econmicos acesso a mercados de produtos agrcolas ou medidas antidumping, por exemplo e polticos correspondncia com movimentos e processos similares de liberalizao no mbito da OMC, iniciativas semelhantes da UE em direo do Mercosul. Este bloco, com o apoio da CAN, logrou obter, em 1997, na conferncia ministerial de Belo Horizonte, que a eventual formao da futura Alca se fizesse segundo o modelo da adio dos esquemas comerciais existentes na regio conceito de buildingblocks , e no pela simples diluio ou integrao individual dos pases latinoamericanos ao acordo do NAFTA, como pretendiam ento os Estados Unidos. 2. Os blocos de comrcio e a tenso entre o multilateralismo e o regionalismo Os fluxos de comrcio explodiram ao longo do sculo XX, saindo do quadro dos tratados bilaterais tpicos do sculo XX com clusulas condicionais e limitadas de nao-mais-favorecida para o mbito dos acordos multilaterais regidos pelo GATT a partir de 1948. Poucas naes, a exemplo da Gr-Bretanha entre 1856 e a Primeira

Guerra Mundial , praticavam o livre-comrcio, mas as barreiras tarifrias e notarifrias eram bem menos importantes no sculo XIX do que elas vieram a ser na passagem para o sculo XX e, sobretudo, depois da grande crise de 1929. Depois do protecionismo dos anos 30, o comrcio internacional cresceu a ritmos sustentados no psguerra, atuando como um indutor de modernizao tecnolgica e de ganhos de competitividade. De fato, o ritmo de expanso do comrcio internacional, nesse perodo, apresentou taxas consistentemente superiores ao crescimento do produto global, evidenciando o aumento da especializao, a diminuio dos custos de transportes e uma estratgia de market sharing por parte das empresas transnacionais. Elas so, na verdade, as grandes responsveis, a partir dos anos 50, pelo aumento do comrcio mundial, que, diferena do incio do sculo XX, no mais se reduzia troca de produtos acabados entre economias nacionais, mas passou a ser cada vez mais dominado pelo intercmbio de produtos semi-acabados e de componentes, que so exportados, no mais para pases, mas para outras firmas, muitas vezes afiliadas ou subsidirias das primeiras. A partir do quarto final do sculo XX, um tero, seno mais, do comrcio internacional passou a ser realizado entre as prprias firmas multinacionais, geralmente no sentido Norte-Norte, j que o comrcio Norte-Sul continua a ser dominado por um padro mais tradicional de trocas, envolvendo matrias primas e commodities contra manufaturados e outros produtos de maior valor agregado. Por outro lado, uma parte desse intercmbio tambm comeou a ser realizado ao abrigo de sistemas preferenciais, como so os esquemas de integrao e os blocos de comrcio, seja no formato mais simples das zonas de livre-comrcio, seja nos mais sofisticados de tipo mercado comum ou unio monetria. Esses arranjos econmicos, sancionados ou no pelo sistema multilateral de comrcio regido pelo GATT, comearam a ser feitos, em certa medida, para contornar obstculos no-tarifrios que passaram a ser erigidos medida que as rodadas de negociaes multilaterais do GATT foram reduzindo, a nveis geralmente insignificantes, as tarifas aplicadas a bens industriais pelos pases mais avanados. Num determinado momento, o desarme tarifrio deu lugar a discusses sobre obstculos no-tarifrios e outra medidas no quantificveis chamadas de zona cinzenta cujo impacto cresceu a partir do momento em que novos

competidores agressivos, como os pases emergentes da periferia capitalista, passaram a oferecer uma gama mais ampla de produtos de melhor qualidade nos mercados mundiais. O protecionismo comercial pode ser ocasional e sujeito a lobbies setoriais que fazem presso pela defesa de empregos em determinadas indstrias como nos EUA, onde ele geralmente assume a forma de abusivas medidas antidumping ou dos direitos compensatrios ou institucionalizado e sistemtico, como no caso da Poltica Agrcola Comum da Unio Europia, baseada em mecanismos complexos de proteo produo local via subsdios produo e restries quantitativas, como quotas e picos tarifrios contra as importaes complementada pela competio desleal no comrcio externo, mediante subvenes ilegais s exportaes. Geralmente aplicado ao setor agrcola ou no caso de algumas indstrias tradicionais no competitivas siderrgicas, txteis, calados , o neoprotecionismo dos pases desenvolvidos subtrai aos pases emergentes e em desenvolvimento o benefcio que eles poderiam retirar do comrcio exterior enquanto fator indutor de crescimento e de transformao estrutural de suas economias. Alguns mecanismos compensatrios foram desenvolvidos a partir dos anos 50 e sobretudo nos 60 para integrar de forma mais completa os pases em desenvolvimento na economia mundial. Eles se manifestam no sistema geral de preferncias (SGP) pelo qual os pases industrialmente avanados fazem concesses tarifrias queles menos avanados, sem exigir compensaes em troca e em alguns acordos concessionais que tendem a reproduzir antigas relaes de dependncia formalmente abolidas com a descolonizao. A conferncia das Naes Unidas sobre comrcio e desenvolvimento UNCTAD tentou consagrar, nos anos 60 e 70, formas mais avanadas de relacionamento comercial, financeiro e tecnolgico entre pases ricos e pobres que pudessem institucionalizar, por meio de acordos multilaterais, o princpio do tratamento diferencial e mais favorvel em favor dos ltimos, mas os primeiros sempre manifestaram preferncia por arranjos mais flexveis, caracterizados pela concessionalidade unilateral e seletiva (inclusive do ponto de vista poltico). Prticas discriminatrias e modalidades pouco transparentes de acesso a mercados continuam portanto a marcar o comrcio internacional, a despeito do grande progresso que se logrou quando, a partir do final da Rodada Uruguai de negociaes comerciais multilaterais, se

passou, em 1995, do regime mais permissivo do GATT-1947 para os mecanismos mais estritos do GATT-1994 e da OMC. No obstante, o tratamento discriminatrio se manifesta sobretudo sob a forma dos esquemas de integrao, geralmente entre pases vizinhos. Os blocos regionais de comrcio adotam como ponto de partida a contigidade geogrfica para desenvolver mecanismos preferenciais de acesso aos mercados dos pases membros, mas a maioria limita-se a esquemas pouco elaborados, ao estilo das zonas de livre-comrcio como o NAFTA (embora este contemple arranjos reforados em servios, investimentos e propriedade intelectual). Alguns blocos comerciais avanam a ponto de se converter em mercados comuns (como pretende ser o Mercosul, que ainda precisa completar sua unio aduaneira) e apenas um, a Unio Europia, consolidou seu mercado comum e deu passos decisivos para converter-se em unio econmica e monetria, tendo adotado inclusive uma moeda comum, o euro. Os blocos comerciais tornaram-se importantes atores da economia internacional, justificando-se que a OMC tenha decidido instituir, um ano aps sua criao, um comit dedicado a monitorar suas atividades, de maneira a assegurar que esses arranjos que, por sua natureza discriminatria, podem desviar fluxos de intercmbio preservem a compatibilidade com as regras do sistema multilateral. Em todo caso, na passagem do sculo XX para o XXI, o processo de liberalizao comercial poderia ser impulsionado tanto pelas rodadas multilaterais administradas pela OMC, cuja estrutura formalmente igualitria, como pelos mecanismos geograficamente restritos dos blocos comerciais. Dentre estes, o Mercosul uma bem sucedida experincia poltico-econmica e o mais importante esquema de integrao entre pases em desenvolvimento parece ameaado de ser colocado numa situao de diluio comercial antecipada sob presso da Alca (rea de Livre-Comrcio das Amricas), projeto envolvendo todo o hemisfrio (com exceo de Cuba). Criado pelo Tratado de Assuno de 1991, o Mercosul juntou numa mesma unio aduaneira com a perspectiva de se avanar para um mercado comum as economias da Argentina, do Brasil, do Paraguai e do Uruguai, aos quais se associaram, mediante um acordo de livre-comrcio de 1996, o Chile e a Bolvia. Como resultado de uma reunio de chefes de estado dos pases da Amrica do Sul em Braslia, em setembro de 2000, negociaes estavam sendo travadas para a conformao de um

espao econmico integrado nesse continente at 2005, unindo os pases do Mercosul e os da Comunidade Andina. 3. A Alca: fim da soberania econmica e desaparecimento do Mercosul? Admitindo-se que a opo pelo estabelecimento de um espao integrado em seu imediato entorno geogrfico, tal como evidenciado na experincia do Mercosul, constitui uma das principais vertentes da estratgia brasileira de insero econmica internacional na atualidade, pode-se perguntar em que o desenvolvimento dessa modalidade restrita de interdependncia econmica contribui para o fortalecimento de sua economia e como a irrupo da proposta da Alca pode, ao contrrio, enfraquecer a soberania econmica do Brasil e colocar em perigo as fundaes do Mercosul. Registre-se que as questes acima j comportam uma opo de princpio pelo Mercosul e uma recusa apriorstica da Alca, como parece ocorrer com a maior parte dos atuais comentaristas da economia brasileira. Com efeito, muitas das questes que cercam o debate sobre as vantagens e desvantagens da Alca para o Brasil e o Mercosul vem sendo contaminadas por uma espcie de parti-pris ideolgico, ou seja, uma posio de princpio que, por um lado, tende a recusar, em carter absoluto, os fundamentos e as implicaes econmicas da zona de livre-comrcio hemisfrica, aceitando, por outro lado, a estratgia poltica de menor custo do Mercosul para a economia brasileira ou a opo pela associao deste bloco com a supostamente mais benigna Unio Europia. Nem sempre so politicamente realistas ou economicamente racionais tais pontos de vista, que no necessariamente correspondem aos interesses do prprio sistema econmico, refletindo antes posies polticas do agentes polticos. A melhor abordagem da questo , obviamente, a que propugna um exame ponderado de cada um dos elementos em jogo no processo ulterior de liberalizao comercial, tendo em vista exclusivamente a formulao da melhor estratgia possvel de insero econmica internacional do Brasil. Caberia, assim, discutir cada um dos argumentos favorveis ou contrrios Alca, tentando separar o que se apresenta como realidade econmica decorrente da liberalizao, ou seu possvel desdobramento, daquilo que se poderia classificar como posicionamento poltico em relao ao projeto proposto

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pelos EUA para o continente. Outra distino importante a ser feita aquela que se refere ao que se poderia chamar de componentes estruturais da Alca seus elementos imanentes, em linguagem kantiana e a simples mecnica do processo negociador, que vem se desenvolvendo desde a segunda metade dos anos 90 e promete estender-se at o incio de 2005, pelo menos, segundo o que foi acordado em nvel ministerial em Buenos Aires e ratificado na cimeira de Qubec, em abril de 2001. Com efeito, at a concluso dessas negociaes torna-se difcil especular sobre benefcios e ameaas da Alca para a economia do Brasil e para o esquema do Mercosul. Pode-se no entanto antecipar, com base nas evidncias at aqui demonstradas, que o legislativo e os negociadores americanos tendem a ver a construo da Alca como um mero resultado da derrubada de barreiras latino-americanas aos produtos e servios dos EUA, cabendo-lhes muito pouco fazer em termos de suas prprias barreiras, seno a eliminao geral, com as excees de praxe, das tarifas normalmente baixas aplicadas na importao de produtos. Essa no tem sido a viso da diplomacia brasileira, que vem buscando colocar na mesa de negociaes outros elementos importantes com vistas a lograr um acordo final mais equilibrado, no apenas em termos de acesso a mercados onde so evidentes diversos focos setoriais de protecionismo americano mas tambm no que se refere a normas e disciplinas de poltica comercial, terreno no qual so igualmente claras as restries aplicadas a produtos estrangeiros no mercado americano. O debate em torno da Alca tem sido feito mais em relao a seus supostos efeitos sobre a soberania econmica brasileira do que com base em estudos estritamente definidos contendo simulaes sobre seu impacto real na economia brasileira e na do Mercosul. A compreenso do que seja um acordo de livre-comrcio varia muito de perspectiva, segundo se faa uma anlise acadmica dos resultados da abertura econmica e da liberalizao dos mercados ou se parta de evidncias mais empricas resultantes de um processo negociador concreto. Na primeira viso, geralmente de cunho economicista, a liberalizao comercial, quaisquer que tenham sido sua amplitude e distribuio entre os parceiros, vista como positiva, pois que conduzindo a uma alocao tima de recursos e uma utilizao mais eficiente da dotao em fatores. Na segunda perspectiva, pode-se dizer que no existe, para a maior parte dos negociadores, essa figura utpica do livre-comrcio, um

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conceito puramente imaginrio que s se materializa nos escritos dos tericos acadmicos, mas na verdade dotado de pouco embasamento prtico; para eles, se trata de lograr a melhor situao possvel de reciprocidade no processo de abertura comercial, administrando reas de liberalizao progressiva em funo das vantagens percebidas ou aparentes. Trata-se de um dilema terico-prtico que no pode ser resolvido no curso do prprio processo negociador, uma vez que os agentes econmicos esto sempre se posicionando de maneira dinmica, sem aguardar os textos acordados pelos diplomatas. De fato, assim como no dito conhecido os generais tendem a planejar a prxima guerra segundo as condies e tcnicas militares dos combates precedentes, os diplomatas tambm negociam segundo cenrios existentes em processos anteriores, sendo uns e outros ultrapassados pela dinmica efetiva dos acontecimentos que se sucedem na vida real. O mais provvel que ocorra que as empresas e os agentes econmicos, quando concludo o exerccio negociador da Alca, tero avanado consideravelmente nos fluxos cruzados e nas interconexes recprocas de investimentos produtivos, associaes empresariais, fuses e outras formas diversas (e simultneas) de market sharing, de cooperao e de competio, que diminuiro sensivelmente o impacto efetivo de uma futura (e ainda hipottica) Alca, da mesma forma como o Nafta, por exemplo, revelou-se bem menos transformador do que o imenso sorvedouro de empregos ou o fabuloso manancial de modernizao tecnolgica, imaginados por uns e temidos por outros. Como ensina a experincia, as empresas esto sempre se antecipando ao movimento dos governos e sabem como se preparar para os embates com seus concorrentes hemisfricos. Diplomatas e generais, por sua vez, esto sempre lutando o ltimo combate, quando capites de indstria j se posicionaram estrategicamente num terreno diferente daquele imaginado por aqueles planejadores do passado. 4. O Brasil no Mercosul: significado histrico, importncia poltica e econmica Os historiadores ainda no realizaram a importante mudana na poltica externa do Brasil trazida pela opo preferencial em favor do processo de integrao iniciado bilateralmente em meados dos anos 1980 e continuado em novas bases no decorrer dos anos 1990. Tratou-se de uma transformao paradigmtica, ainda que ela estivesse

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implcita em algumas escolhas diplomticas j na poca do Baro, na era Vargas e mesmo no perodo imediatamente anterior redemocratizao integradora, ou seja, ainda sob o regime militar. O fato que os processos relativamente interligados de integrao sub-regional na Amrica do Sul e, em particular, de construo do Mercosul se converteram em prioridades estruturais da poltica externa brasileira, ainda que no tenham at aqui penetrado institucionalmente as agncias executivas do poder pblico ou a sociedade, de modo geral, com as insuficincias da decorrentes no plano das polticas macroeconmicas e setoriais. Compreende-se esse descompasso entre a escolha poltica e a realidade da vida econmica, na medida em que o Mercosul ocupa uma parte muito pequena de 10 a 15%, aproximadamente das vrias interfaces externas da Nao Brasil: PIB, comrcio exterior, demanda agregada, efeitos em cadeia, finanas e em polticas setoriais em campos to diversos como a justia, cultura e educao, normas regulatrias com efeitos industriais e comerciais, turismo etc. No se pode ainda pretender muito do Mercosul, tendo em vista as dimenses do Brasil e a amplitude de seus relacionamentos externos: no do Mercosul que viro, por exemplo, capitais e tecnologia de que necessita o Brasil para aprofundar seu processo de desenvolvimento econmico e social e sua insero soberana economia internacional. O Mercosul , portanto, importante poltica e diplomaticamente, um pouco menos economicamente, mas no pode responder por todos os ajustes de que ainda carece o Brasil para realizar uma adaptao bem sucedida modernidade capitalista ou simplesmente para diminuir os nveis insuportavelmente elevados de iniqidade social que ainda caracterizam sua sociedade. Em outros termos, uma poltica de bloco apresenta limitaes para um pas como o Brasil. Por isso, seria preciso ficar claro, sobretudo no plano do processo decisrio, o que poderia e o que no poderia fazer o Mercosul pelo Brasil. O Mercosul pode contribuir de forma relativamente importante para a ao diplomtica do Brasil em determinados foros negociadores internacionais, assim como ele pode contribuir, ainda que de maneira no decisiva, para o encaminhamento de algumas modalidades de polticas setoriais internas (no necessariamente integradoras, em sua totalidade), assim como para aspectos complementares dos ambientes regulatrio

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e normativo em vrias reas da organizao econmica e administrativa brasileira. Ele no pode, contudo, resolver os problemas de desenvolvimento econmico e tecnolgico, de desequilbrio regional, de correo das tremendas desigualdades sociais internas, de desemprego, de educao, de justia social, enfim, deve-se reconhecer que o Mercosul extremamente limitado em sua capacidade transformadora do Brasil e que no se pode faz-lo assumir papis para os quais ele no est institucionalmente mandatado ou estruturalmente preparado (nem poderia estar). Esclarecida a importncia diplomtica do Mercosul e a relativa (e compreensvel) desimportncia econmica e social do bloco para efeitos internos no Brasil, devemos examinar em que medida o Mercosul conta para o Brasil, nos planos interno e externo. No plano interno, a despeito das limitaes apontadas, a continuidade do exerccio integrador que pode limitar a soberania do Brasil em vrios aspectos econmicos e diplomticos pode contribuir para uma modesta elevao da racionalidade econmica e administrativa em polticas globais e setoriais, assim como para um esforo de autoeducao da populao brasileira nas lides da globalizao e nas complexidades da vida internacional. Essas virtudes disciplinadoras (ou constrangedoras) do bloco do Mercosul para a poltica econmica, assim como os mritos pedaggicos do processo de construo do bloco para a sociedade como um todo tem suas vantagens e desvantagens, mas no cmputo global, as primeiras parecem ultrapassar as segundas. Se se pensar, por exemplo, nas enormes descontinuidades administrativas que so derivadas de um sistema poltico ainda no muito institucionalizado ao contrrio, bastante personalizado por um tipo de escolha presidencial quase plebiscitria pode-se reconhecer que a camisa de fora do Mercosul contribui, efetivamente, para uma maior dose de continuidade e de racionalidade nas polticas pblicas, globais e setoriais. A abertura permitida pelo Mercosul agrega, por outro lado, uma componente externa nas vrias facetas sociais e culturais da vida nacional, diminuindo a tradicional tendncia do Brasil introverso econmica. Mais do que esses aspectos disciplinadores internos, porm, o Mercosul assume importncia estratgica na projeo dos interesses regionais e internacionais do Brasil, aqui concebido tanto numa viso nobre desse objetivo isto , na coordenao de metas conjuntas a serem realizadas nos foros negociadores internacionais como em sua

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verso mais geopoltica, de projeo de poder nacional, como recomendariam os antigos manuais da Escola Superior de Guerra. O Mercosul foi em parte concebido para agregar valor capacidade negociadora externa do Brasil, no sendo muito claro, todavia, se este fator externo continua ativo ou se, como acusam alguns, ele apenas retira liberdade e deixa o Brasil constrangido na busca de acordos comerciais bilaterais ajustados s suas necessidades. Em diversos momentos do processo de integrao, por exemplo, setores polticos normalmente identificados com a indstria paulista pareciam ter aderido a uma plataforma de reverso do Mercosul a uma simples zona de livre-comrcio, sem mencionar o fato de que isso implicaria a denncia do Tratado de Assuno (TA). A questo relevante e deve ser respondida antes mesmo de se saber o que fazer com o Mercosul na perspectiva da Alca, ou seja, de aqui at 2005, pois dependendo da natureza da resposta a direo da ao diplomtica ser num sentido consolidar o Mercosul, por exemplo ou em outro, totalmente diverso: deix-lo em seu atual estado de unio aduaneira no consolidada e tratar de defender ao melhor possvel os interesses do Brasil nas frentes negociadoras j abertas ao engenho e arte de nossa diplomacia. Ainda que no se pretenda descontinuar o Mercosul por falta de condies polticas ou diplomticas pode-se colocar a questo de sua eventual continuidade numa das duas formas aventadas at aqui pelos observadores internos e comentaristas externos: como ZLC ou como UA, esta ltima a caminho de um mercado comum (MC). A deciso por uma reverso fase de ZLC no constitui de verdade uma opo de ordem poltica ou diplomtica, representando to simplesmente a negativa de um processo, que no parece agregar valor poltica externa dos pases membros, e portanto do Brasil, ou, de forma substantiva, s possibilidades de relacionamento econmico externo do bloco. Como dito, ela implica a denncia do TA, a recomposio do Acordo de Alcance Parcial n 14 (entre Brasil-Argentina no quadro da ALADI) e a reelaborao de novos acordos aladianos. A pretensa liberdade, para o Brasil, de negociar novos acordos bilaterais de livre comrcio no parece compensar a perda dos benefcios diplomticos e de alavancagem negociadora da existncia do bloco. Numa verso simples, a ZLC se diluiria numa rede de outros acordos subregionais sem outras vantagens para o Brasil. Uma ZLC em grande formato, ou seja, com

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vantagens reais do ponto de vista econmico, s faria sentido se o Brasil estivesse disposto a converter-se numa espcie de livre-cambista universal no mbito sulamericano, isto , desarmando-se unilateralmente e sem reciprocidade em benefcio de todos os demais parceiros sub-regionais, de molde a se constituir no embrio de um espao econmico sul-americano que tivesse a economia brasileira em seu centro. Essa opo compreende, dispensvel dizer, uma opo pela abertura econmica e pela liberalizao comercial pouco compatvel com alguns projetos de polticas ativas nas reas comercial e industrial. Em outros termos, a no-opo da ZLC faria o Brasil reverter ao ambiente mais isolado de antigamente: sem obrigaes de coordenao quadrilateral, sem despesas com a Secretaria Administrativa do Mercosul, mercantilismo e comrcio administrado dos acordos aladianos e liberdade total para cuidar de seus interesses comerciais nos foros regionais e multilaterais. A diplomacia independente continuaria exibindo suas caractersticas de excelncia, apenas que voltada para uma coordenao ad hoc ou no mbito de outros grupos regionais, como o GRULA e o G-77. Esse tipo de escolha, se aceita como premissa, dispensaria alis a discusso de qualquer outra estratgia ulterior e mesmo de qualquer discusso sobre o que fazer com o Mercosul, uma vez que ele simplesmente deixaria de existir economicamente, ainda que formalmente preservado enquanto instrumento de coordenao poltica. Na outra vertente, a opo pela preservao da UA no poderia ser feita no formato incompleto que ela assume atualmente, com perfuraes de toda a ordem da Tarifa Externa Comum (TEC) e uma inadimplncia generalizada de suas obrigaes pelos pases membros. A UA, consoante alis o artigo 1 do TA, teria de evoluir para algo mais elaborado no necessariamente, numa primeira instncia, o MC estipulado como meta para compensar a relativa rigidez aduaneira da TEC que implica em custos temporrios para alguns membros, talvez mediante um certo comprometimento em torno de paridades cambiais recprocas. Esta no uma deciso simplesmente econmica, mas sim uma opo de poltica externa. Deve-se observar, contudo, que a preservao da UA do Mercosul no um fim em si mesmo, mas uma via fundamental para a estratgia negociadora do Brasil no contexto regional (acordos comerciais do Mercosul com os vizinhos), no plano

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hemisfrico (o difcil acerto em torno de uma Alca aceitvel para o Brasil), no quadro biregional (sem UA no existe acordo Mercosul-UE) e finalmente multilateral (ainda que o Mercosul praticamente no existe na OMC, valendo to simplesmente para o perfil tarifrio comum). O Mercosul no pretende ser uma reproduo mimtica da UE, ainda que alguns juristas insistam na funcionalidade de instituies comunitrias para os objetivos do TA. Caberia, alis, fazer um parnteses para explicar que o TA, a despeito do que se cr habitualmente, no o tratado do Mercado Comum do Sul, mas to simplesmente um tratado para a constituio de um mercado comum entre quatro pases. Essa distino sintomtica do formato e das modalidades institucionais assumidas por esse projeto de mercado comum que no chegou a completar a sua ZLC e luta ainda para aproximar-se de uma UA. O Mercosul no pretende de fato ele ainda no pode construir o imenso conjunto de polticas setoriais comuns nos mais diversos campos j atingidos pela UE. Mas o Mercosul tampouco ser uma reproduo do Nafta, uma mini-Alca ou uma CAN. O formato bsico que os pais fundadores conceberam como arquitetura institucional para o Mercosul permanece essencialmente vlido, ainda que os propsitos iniciais no tenham sido atingidos e que a letra dos tratados (para no falar de seu esprito) no venha sendo cumprida desde algum tempo. Pode-se pensar, como sugerido pelo governo brasileiro inaugurado em janeiro de 2003, na elaborao de novos instrumentos constitutivos prevendo instituies, modalidades de integrao e prazos, de acordo a uma concepo hbrida e evolutiva, que confirme a ZLC e a UA e que indique formas de se avanar para o MC, em um prazo razovel. Caberia ressaltar, porm, que o pretendido esforo de revitalizao do Mercosul no pode partir da idia de que a definio formal ou puramente legal desses novos instrumentos ter o poder (e a fora interna) de resolver problemas que competem aos prprios pases membros equacionar. O Mercosul no pode reorganizar nenhum Estado, no pode fazer Nation-building, no pode reformar o sistema tributrio (ainda que ele possa indicar diretrizes gerais nesse campo), nunca conseguir resolver o desafio de estruturas previdencirias ultrapassadas e deficitrias, de sistemas polticos inadaptados modernidade, ganhar produtividade sistmica, enfim, transformar o setor privado e a administrao pblica dos pases membros.

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O Brasil, no entanto, poderia iniciar um processo consultivo gradual, estabelecendo como objetivo chegar reformulao dos instrumentos constitutivos na perspectiva de 2005 (quando convergem vrios processos negociadores, como a Alca, o acordo Mercosul-UE e a rodada de Doha da OMC), cuja meta bsica seria a remodelao institucional do Mercosul, em novas bases (mas no necessariamente opostas s que vinham sendo perseguidas desde os anos 1980 e novamente em 1991-94). Parece difcil estabelecer que suas instituies se convertam de imediato em comunitrias, da mesma forma que no se deveria partir da idia da moeda comum (ainda que o conceito poderia estar embutido em algum artigo do novo instrumento) e ele no deveria ter, pelo menos por enquanto, um parlamento comum dotado de poderes decisrios. Poderia ter um tribunal permanente (mas rotativo) de soluo de controvrsias que pode constituir-se em poderoso fator de construo do futuro mercado comum mas sua burocracia seria reduzida e apenas limitada administrao da UA, que funcionaria segundo regras uniformes e obrigatrias para os pases membros. A realidade dos pases membros, as assimetrias estruturais ainda remanescentes alis por muito tempo , os descompassos nos processos respectivos de estabilizao macroeconmica, as diferentes especializaes, as modalidades nacionais de insero na economia mundial, todos esses fatores prenunciam tremendas dificuldades nesse processo de reconstruo ou de revitalizao do Mercosul. Todos esses elementos j estavam presentes antes, durante e independentemente do Mercosul e h pouco que a (nova?) UA possa fazer para remediar os problemas decorrentes desses fatores objetivos. Ou talvez sim, pois o que distingue a UA claramente de outras modalidades de integrao precisamente a TEC, fonte de algumas dificuldades econmicas e de vrios desajustes observados pelos pases membros desde 1995 pelo menos. A soluo poderia estar na definio de uma nova TEC uma que talvez exigisse mais do Brasil, o notrio desenhador e beneficirio de uma TEC industrial e sua implementao apenas progressiva (mas calendarizada), medida das possibilidades materiais dos pases membros. Essa TEC seria mais flexvel e propensa a outros objetivos que no apenas o da industrializao la List, mas suas excees teriam de ser rigorosamente mercosulianas, e no nacionais como atualmente, sua aplicao seria comunitria, da mesma forma como a administrao de suas receitas.

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Um novo instrumento do Mercosul preveria o funcionamento e aplicao da TEC, mas deixaria sua implementao para os anexos desse instrumento, registrando os esquemas evolutivos com a devida legalidade e responsabilidade. No fcil, contudo, construir uma nova TEC, pois supostamente os mesmos problemas que j fragilizaram a TEC de 1994 voltariam a se colocar. Uma soluo poderia estar na adoo de um perfil la chilena, isto , uma alquota nica, uniforme para todos os setores, com muito poucas excees, e um dispositivo de reduo linear progressiva para acomodar necessidades realmente temporrias de maior proteo. Isso permitiria, alis, realizar o objetivo de ter o Chile (e possivelmente a Bolvia) dentro do Mercosul, como tantas vezes anunciado de maneira irrealista. Resta saber, tambm, se esse tipo de soluo uniforme consegue acomodar as necessidades legtimas de uma indstria diversificada como a brasileira. Outro problema relevante do novo Mercosul o do estabelecimento de polticas comuns, obviamente com maior nfase no campo regulatrio e com bem menos rigor no terreno dos fluxos reais. O problema prtico da administrao de programas que prevem transferncia de recursos , ademais o de sua prpria complexidade, o da eterna diviso entre pagantes e recipiendrios lquidos. Na Europa, at mesmo por razes polticas (mais do que econmicas) a Alemanha aceitou ser durante muitos anos (at hoje alis) o maior contribuinte lquido de todas as benesses comunitrias, papel que no Mercosul se espera possa ser assumido pelo imenso Brasil (pas que ostenta, diga-se de passagem, alguns dos menores indicadores sociais de todo o bloco). Difcil evitar os problemas dos free riders, pois eles esto embutidos em quaisquer programas comuns que se conceba para promover os objetivos pretendidamente mais elevados da integrao. Resta resolver a questo altamente poltica mas com enormes incidncias oramentrias de saber quem paga pelas carncias supostamente maiores dos pases menores. Uma soluo, na linha da menor dificuldade, seria uma definio mnima ou praticamente inexistente de programas financiados por verbas comunitrias ou de mecanismos de transferncia de renda a qualquer ttulo ou justificativa. Lembre-se, por oportuno, que um processo de integrao no geralmente feito para promover a justia social ou o progresso econmico e social (este o papel de polticas pblicas internas): a integrao deve, supostamente, tornar mais eficientes os sistemas econmicos nacionais, no exatamente compatvel com programas nacionais de assistncia social.

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Junto com a questo da assimetria econmica, surge o problema do poder de deciso e sua distribuio num esquema quadrilateral conhecido por uma cartografia irregular. Enquanto se atravessou o perodo de transio para um mercado comum (que de fato no surgiu), foi aceitvel o sistema da unanimidade e, portanto, o veto poltico consagrado na letra dos tratados (inclusive porque se vinha de uma experincia bilateral onde a igualdade era de regra). A administrao diria do processo de integrao torna-se contudo mais problemtica com o princpio do consenso, inclusive porque se admite que um pas menor equivalente, digamos, a um bairro da cidade de So Paulo vete medidas e polticas que se aplicariam a 180 ou 200 milhes de pessoas. A democracia onusiana tem essas mesmas contradies, que foram resolvidas em outras organizaes (como o FMI ou o BIRD) com o voto ponderado ou o poder acionrio. Por certo, o Mercosul no , nem ser, uma sociedade por aes, ao estilo do FMI ou Banco Mundial, mas ele poderia funcionar, grosso modo, com mecanismos decisrios de tipo comunitrio, nos quais a ponderao se faz segundo um mix de populao, PIB, participao do comrcio exterior na economia do pas, fluxos de intercmbio externo nacional no cmputo global ou equivalentes funcionais de outros tipos. Em todo caso, pode-se admitir que as medidas constitucionais sejam adotadas ou que tais regras sejam apenas modificadas por consenso, que decises econmicas sejam aprovadas por maioria de dois teros e que resolues de tipo administrativo requeiram apenas maioria simples. Fica, no entanto, por inteiro, o problema de saber que peso dar a scios diferentes, alguns com massa atmica desmesurada na comparao com os scios menores. No uma soluo fcil como toda construo envolvendo scios desiguais. A diferenciao do poder decisrio poderia eventualmente ser implementada de modo gradual, uma vez definidas por consenso as regras bsicas de funcionamento do futuro MC. Estas so questes relevantes no atual processo de revitalizao do Mercosul, importantes tambm em funo da participao do Brasil nos processos negociadores nos foros da Alca, do Mercosul-UE e da OMC. Uma Alca bem sucedida que o que pedem, alis, alguns dos parceiros do Mercosul poderia significar uma diluio comercial do bloco do Cone Sul nesse esquema hemisfrico mais vasto, o que no impediria sua existncia continuada ainda que relativamente ineficaz sob a forma de

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polticas regulatrias comuns e de coordenao de posies. At 2005 os pases membros do Mercosul precisaro fazer algumas escolhas bsicas, que podem determinar o futuro de suas polticas econmicas nacionais e comuns, assim como a prpria sobrevivncia do Mercosul enquanto entidade independente e atuante. Do ponto de vista do Brasil, o Mercosul no poderia ser visto como um objetivo em si mesmo, mas como um instrumento de poltica externa e como um meio de realizar determinadas metas econmicas internas e comuns aos pases membros. Entre essas metas no necessariamente se inclui a instituio automtica ou obrigatria de uma moeda comum embora esta possa e deva ser a decorrncia lgica de um MC acabado ou o estabelecimento de polticas comuns excessivamente intrusivas no plano econmico interno. Como regra geral, o Mercosul pode servir para reforar, mas ele no pode, por si s, determinar vrias polticas internas. Paradoxalmente, o Mercosul, pode ser considerado mais importante nesse ltimo aspecto do que em qualquer outro campo, interno ou externo. Se ele lograr que os pases membros consigam implementar determinadas polticas racionais, nos terrenos fiscal, monetrio, comercial e industrial, adotadas por causa do bloco integracionista, e se essas polticas macroeconmicas e setoriais forem devidamente congeladas num ciclo virtuoso de polticas econmicas estveis e confiveis, ento o Mercosul cumpriria o papel desenvolvimentista a que muitos de seus promotores aspiram pela via tradicional das polticas indutivas. Ou seja, o Mercosul no uma receita de desenvolvimento, mas poderia contribuir para a estabilidade macroeconmica dos pases membros. Ainda que o Mercosul possa ser considerado estratgico do ponto de vista diplomtico, no se pode pensar que a insero econmica internacional dos pases membros a fortiori a afirmao da presena poltica mundial do Brasil deva e tenha de passar unicamente por esse esquema integracionista. O Mercosul, por exemplo, sempre foi um empreendimento que teve muito mais de vontade poltica presidencial do que de necessidade histrica estrutural. Entre meros projetos humanos e as chamadas foras profundas da histria, deve-se ficar com estas ltimas, ainda que se conceda que, em determinadas circunstncias, a vontade dos homens pode, sim, transformar a realidade.

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No caso do Mercosul, sua misso histrica talvez seja no necessariamente a edificao de uma complexa construo integracionista, mas a consolidao de economias nacionais um pouco mais slidas. Se o Mercosul lograr reforar economicamente cada um dos pases membros, em especial o Brasil, por fora de polticas de estabilizao racionais, ele j ter realizado uma pequena revoluo econmica e poltica que justificar plenamente o seu lugar na histria. Paulo Roberto de Almeida Doutor em cincias sociais, diplomata. (pralmeida@mac.com; www.pralmeida.org) Washington, 1091: 3.08.2003

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