PARECER: TCNICA DE PERSUASO JURDICA*1 Pedro Duro*2 O anseio ao conhecimento do tema, abordado por diversos alunos e estagirios de direito,

conduziu-nos formalizao didtica e diretiva deste estudo, almejando favorecer as perspectivas de aprovao nos diversos concursos pblicos patrocinados para as carreiras jurdicas. Registre-se, de logo, que para a maioria dos doutrinadores, o parecer espcie do gnero de ato enunciativo, no qual a administrao se limita a emitir uma opinio sobre determinado assunto sem se vincular ao seu enunciado. Como se pode verificar, o parecer ato administrativo unilateral mediante o qual a Administrao manifesta opinio ou juzo acerca de questo submetida a pronunciamento. Diz respeito a problemas jurdicos, tcnicos ou administrativos. Os rgos que emitem pareceres so denominados consultivos e emitem opinies para esclarecer, como elemento auxiliar e preparatrio. Embora o Parecer se distinga do ato praticado pelos rgos ativos ou de controle e, em si no participe destes, que tm vida autnoma, integra-os no procedimento administrativo, e mesmo afeta o ato conclusivo, se levado a efeito em seus termos. Por vezes, o rgo ativo, ou de controle, se reporta a ele. Ento, as concluses do Parecer e at seus fundamentos se relacionam com o ato do rgo ativo ou de controle, bem como com os particulares por ele atingidos. Os rgos consultivos manifestam-se mediante provocao, jamais de ofcio, espontaneamente. Cumpre-lhes, porm, o dever de responder s consultas formuladas. Landi e Potenza escrevem: O parecer ato tpico de administrao consultiva, consistindo em juzo ou opinio jurdica, administrativa ou tcnica, manifestada por rgo consultivo sobre questo ou projeto de ato, que lhe submetido por rgo ativo(1963:231) ASPECTOS GERAIS Oportuno se torna dizer que o Parecer tem natureza jurdica de um ato administrativo unilateral interno consultivo, alm disso, tem a funo de esclarecer dvidas ou proporcionar manifestao tcnica permitindo o relacionamento do rgo ativo com rgo de controle. DOS INTERESSADOS OU PARTES As partes no processo administrativo so as pessoas fsicas ou jurdicas que figuram na relao de administrao ou at mesmo indiciados em processos administrativos. Embora alguns autores que estudam o processo administrativo prefiram no falar em partes, empregando o termo interessados ou concorrentes, somos de entendimento que, neste tipo particular de atividade processual, convm manter a antiga denominao consagrada pelos processualistas. Se parte quem prope a demanda e aquele contra quem a demanda proposta, sendo as partes da demanda as partes do processo, no h motivo algum para no continuar to simples quo tradicional terminologia. Desse modo, a administrao parte, bem como o administrado figura tambm com essa qualidade e com essa denominao. No entanto, visto que a administrao se acha em relevo especial, preciso reservar o nome de parte ou interessado ao particular ou servidor pblico que figure na relao jurdico processual administrativa, quer como sujeito ativo, quer como sujeito passivo. Villar y Romero prope a denominao de concorrente, porque, segundo informa, o conceito de interessado , talvez, dos mais obscuros e indeterminados do direito processual espanhol, tanto na doutrina como no direito positivo, e acrescenta: o conceito de interessado era equivalente, em direito processual administrativo, ao conceito de parte, no direito processual judicirio; no entanto, devem-se assinalar as diferenas, pois, em direito judicial, parte se ope a contraparte e, no direito processual administrativo, no h jamais esta contraposio (1944:55-56).
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* Artigo publicado na Revista da Universidade Federal de Sergipe, Caderno UFS Direito, Vol, II, Fascculo 4, 2000. 2 2 * Pedro Duro Procurador do Estado, Mestre em Direito (UFPE), Professor de Direito Administrativo da Especializao da Universidade Federal de Sergipe (UFS) e Universidade Tiradentes (UNIT), leciona, ainda, na ESMPSE, ESMESE, ESA e Cursos Jurdicos preparatrios. Diretor Cientfico do site: viajuridica.com.br. Autor da obra Convnios e Consrcios Administrativos pela Editora Juru de Curitiba-PR, 2004.

DA CLASSIFICAO Desse modo, o parecer sempre ato interno, desenvolvendo-se numa relao entre rgos. Pode adquirir importncia interna, quando se insere num processo e, em tal caso, pode influir sobre a validade do ato final cuja emanao preordenado. Fala em seu magistrio Oswaldo Aranha Bandeira de Mello que os pareceres se classificam em facultativos, obrigatrios e vinculantes (1969:513). Pareceres facultativos so os que a administrao solicita sem nenhuma norma, legistativa ou regulamentar que a obrigue, e, pois, apenas fundada na oportunidade, discricionariamente valorada, de ouvir a opinio do rgo consultivo. Nem mesmo existe dever da administrao de ater-se ao contedo do parecer; ao contrrio, tais pareceres so, de regra, destitudos de qualquer relevncia jurdica, no mbito externo. Pareceres obrigatrios so os que a norma jurdica dispe sejam solicitados, em certos casos, a de determinados rgos consultivos. A consulta constitui fase do procedimento administrativo preordenado edio do ato. Obrigatria, porm, s a solicitao do parecer; tal omisso influi sobre a validade do ato final, mas no h obrigao da administrao de agir em conformidade com a opinio do rgo consultivo. A obrigatoriedade diz respeito solicitao do parecer (o que no lhe imprime carter vinculante). Por exemplo, uma lei que exija parecer jurdico sobre todos os recursos encaminhados ao Chefe do Executivo, embora haja obrigatoriedade de ser emitido, o parecer sob pena de ilegalidade do ato final, ele no perde o seu carter opinativo. Mas a autoridade do rgo prolator que no o acolher dever motivar a sua deciso. Pareceres vinculantes, ou como costumam dizer alguns, parecer conforme, so uma espcie de pareceres obrigatrios em que a administrao est obrigada no s a solicit-los, mas deve agir segundo neles se recomenda, como orienta Landi e Potenza (1963:231). Para conceder aposentadoria por invalidez, a administrao obtm de rgo mdico oficial atestado de enfermidade, cabendo ao parecerista seu enquadramento legal indicando a hiptese de inativao. Poderamos, ainda, dizer que nos convnios e contratos administrativos submetidos a apreciao do rgo consultivo para anlise de legalidade, aps a emisso da devida manifestao e sua homologao, esta passa a possuir efeito vinculante para a administrao pblica e interessados. 2. ASPECTOS ESTRUTURAIS A estrutura do parecer considerada como requisito e condio necessria para que se alcance ao objetivo, integrando os assuntos de forma lgica e cronolgica. Um parecer no se redige como outro documento qualquer, entretanto, no se prende a rigores de forma, aproveitando-se o ato sempre que satisfeita substancialmente as exigncias legais, admitindo-se a forma inteligvel de clareza e preciso, buscando sempre evitar interpretaes ambguas e equivocadas. O parecerista deve ser prtico e dinmico, sem perder a perspectiva de que por ser a expresso da vontade do Estado, o parecer, como ato solene, no se deve desviar das regras que lhe do forma, podendo faz-lo de forma resumida, desde que contenha um padro de clareza e inteligibilidade. Divide-se, assim, sobre os seguintes aspectos: 1. 2. 3. 4. 5. Prembulo Ementa Relatrio sntese do caso individualizao do interessado resumo dos fatos e fundamentos principais ocorrncias Fundamentao Pargrafos teses Ordem de enfrentamento Redigindo o parecer Concluso Fecho

Prembulo requisito essencial do parecer que a indicao do nmero da pea, do interessado, do rgo originrio e do objeto pleiteado. A visualizao imediata dos elementos identificadores do parecer permitem a melhor forma de destacar a eficincia do ato manifesto de opinio jurdica. Ementa Figura facultativa que constitui um resumo das questes decididas no parecer como importante meio de visualizao da apreciao realizada luz dos fatos e do direito. A ementa se traduz no resumo dos fatos levados, teses apontadas e os princpios expostos no parecer, proporcionando ao leitor a antecipao da manifestao criada para regular o caso concreto, facilitando o manuseio de suas informaes. No podemos esquecer que no mbito judicirio as ementas so criadas e utilizadas nos acrdos para divulgao de jurisprudncia como meio de proporcionar, possivelmente, um banco de dados informatizado. Em qualquer circunstncia, a ementa traz sempre o sentido de apontamento ou anotao do que foi exposto no parecer, formada por duas partes: verbetao e dispositivo. Ento, vejamos: a) Verbetao a seqncia lgica de palavras. So chaves ou expresses que indicam a questes analisadas e ponderadas no parecer. Os verbetes devem ser escritos com os mesmos caracteres do texto sem qualquer destaque, utilizando-se ponto aps cada um deles. b) Dispositivo a ponderao conclusiva estabelecida pelo parecerista para regular um caso concreto, devendo ser redigido sem qualquer elemento do processo (nome do interessado e argumentos). Relatrio No relatrio, o parecerista deve circunstanciar o que visualizou de importante no requerimento inicial e os demais documentos acostados, extraindo do feito os aspectos mais importantes, fazendo relao acerca da questo a ser submetida a opinio. Trazendo a forma similar perante a terminologia jurdica dos tribunais, relatar redigir o relatrio do feito ou redigir o acrdo em julgamento. Trata-se, na verdade, o relatrio de exposio substanciada, repito, que deve conter o nome dos interessados e sua qualificao, o resumo do pedido e as suas fundamentaes e as principais ocorrncias havidas no andamento do processo. Assim, ser permitido extrair as questes que devero ser resolvidas e os pontos controvertidos. No significa, entretanto, a transcrio ipsis litteris das alegaes do pedido inicial, afastando aspectos irrelevantes ao estudo do pleito. O parecer um trabalho tcnico, como foi dito, adotando a ordem lgica de enfrentamento das questes. Deve-se registrar somente o indispensvel, inibindo qualquer dizer intil sob pena de comprometer a objetividade do texto. Podemos dizer que a narrao ou descrio escrita, ordenada e mais ou menos minuciosa, daquilo que se viu, ouviu ou observou perante o processo em estudo. A importncia do relatrio, conforme as orientaes ministradas, delimitam o campo da anlise e permite uma elaborao conclusiva mais clere. Com a prtica firma-se a cada um, operador do direito, o seu prprio estilo de relatar. Para Plcido e Silva, relatrio advm de relatar, designa a exposio ou a narrao a cerca de um fato ou de vrios fatos, com discriminao de todos os aspectos e elementos (1991:84). Na verdade, o relatrio do feito o momento que o parecerista historia os principais fatos e argumentos referentes questo a fim de o submeter manifestao. No necessrio que o relatrio seja indicado com todos os argumentos colecionados pelos interessados. O que se exige o estabelecimento do requerido e seus elementos de modo a permitir que o leitor do parecer possa deduzir dele o objeto do pedido, o fundamento ftico e jurdico e no que consiste a viabilidade ou inviabilidade do manifesto. O parecer sem relatrio nulo, entretanto se este insuficiente ou falho, autoriza a sua existncia desde que no haja prejuzo dos interessados e do objeto requerido. Por tal coisa, deve-se dizer no entender de Pontes de Miranda A histria relevante no processo (1974:77).

Finalmente, como j foi visto, no relatrio que se expe a matria-prima como ponto de partida para manifestao conclusiva final. Fundamentao Na fundamentao se enfrenta as questes trazidas pelos interessados, sempre do geral para o especfico, analisando toda matria que se encontra a conhecer de ofcio. Em caso concreto, conforme Michele Taruffo, a fundamentao se apresenta como operao lgico-psicolgica do parecerista, de forma similar ao apresentado pelo magistrado durante a motivao de uma sentena, apresentando-se como verdadeira justificao das circunstncias fticas e jurdicas que determinam a individualizao das razes de decidir (1975:107-213). Objeto primordial da fundamentao demonstrar a tese com os argumentos necessrios para conduo a sua concluso, firmando a discusso dos pontos controvertidos, a adequao dos fatos s normas aplicadas e a necessidade do pleno convencimento. O mais indicado identificar as teses a serem enfocadas. Cada tese ou ponto do pedido que pode ser desenvolvido em um ou mais pargrafos, dependendo do nmero de idias centrais utilizadas pelo qual, desde j, aconselhvel uma estrutura que torne o texto claro e compreensvel, subdividindo-se em introduo, desenvolvimento (argumentao) e concluso (amarrao). A introduo geralmente a apresentao do expediente e qualificao dos interessados. No desenvolvimento, faz-se a subsuno dos fundamentos dos fatos s normas declinadas, conceituando cada um dos pontos apresentados, expondo os argumentos em um ou mais pargrafos com utilizao de exemplos, premissas e at mesmos interrogaes. de ser relevado que na sua elaborao deve-se observar o dispositivo legal ptrio permanente, obedecendo a hierarquia do ordenamento jurdico vigente. Sempre partindo da norma constitucional Federal e Estadual, at a menor norma infra constitucional, esta se houver. Na verdade, cada tese se divide em introduo, desenvolvimento e concluso, podendo ser demonstrada em um ou mais pargrafos, dependo do nmero de idias utilizadas. A concluso corresponde ao fechamento do texto como parte resultante da adequao dos fatos s normas, com resumo dos pontos discutidos para confirmao da tese inicial, indicando sobre a ponderao ou no do pleito. O plano da fundamentao deve seguir os seguintes passos: 1. Identificar as teses adequadas ao caso em concreto. 2. Registrar idias, deixando ocorrer a tempestade ou bombardeamento de idias, anotando-as, mesmo que inicialmente desordenadas. No segundo plano voc poder selecion-las, suprimindo umas e acrescentando outras. Sabemos que as idias so produtos de sua formao jurdico-filosfica e decorrem do conhecimento e de informaes obtidas, por efeito, tratando-se de assuntos de maior complexidade recomendvel a pesquisa sobre cada questo a ser debatida. 3. Esquematizar as idias o prprio registro das idias centrais para que em redao sejam transformadas em pargrafos, estabelecendo as circunstncias com relao de causas, conseqncias, exemplos, posio doutrinria e jurisprudncia, se desejar. A essas concluses se chega quando se sabe que no se confundem questo e argumento. A questo , como dissemos, o ponto controvertido de fato e de direito. O argumento, por sua vez, o raciocnio expendido para convencer do acerto de uma concluso. Ao parecerista, como ao magistrado, no se exige a anlise de argumento por argumento, mas no os exoneram de decidir e motivar todas as questes. evidente que as questes devem ser enfrentadas em uma determinada ordem, de sorte que a concluso final tomada com relao a uma pode impedir o conhecimento das demais. Assim, quando se diz que se deve enfrentar todas as questes suscitadas pelo interessado no manifesto jurdico, h que se interpretar como todas as questes cujo conhecimento foi aplicado e decidido. Assim, por exemplo, poderamos citar num texto de um parecer: Tese: Inconstitucionalidade da lei. Argumento: Desobedecimento da hierarquizao das leis. Da anlise do mrito, deve se manifestar de forma expressa e clara, permitindo uma motivao coerente e lgica.

Como j foi dito, a motivao dos atos em geral ganha importncia quando se pensa nas teses levantadas, e s se torna vivel quando se exige a sua motivao, at porque um parecer, para tornar-se vulnervel, h de ser atingida exatamente na sua base: a fundamentao. Sobre a linguagem utilizada em um parecer deve ser escrita em bom vernculo de forma que todos possam ler e compreender o que foi dito, sem utilizao de vocbulos jurdicos desnecessrios, no se concebendo a utilizao de modismo de linguagem e de palavras fora do seu significado comum e corrente. Na verdade, torna-se recomendvel que no seja escrito em um jargo forense excessivo com terminologias em latim arcaico, muitas vezes no compreendidas por leigos ou at mesmo pelos interessados, que procuram evitar uma linguagem rebuscada e recheada de expresses estranhas, em contradio queles capazes de falar com simplicidade

Dispositivo final ou Conclusivo Quanto ao dispositivo final, o fecho do parecer, decorrente do raciocnio desenvolvido na motivao, que permite o acolhimento ou rejeio, no todo ou em parte, o pedido formulado pelo interessado. A redao do dispositivo conclusivo no demanda maior esforo, constituindo requisito essencial para determinar a viabilidade ou inviabilidade do pleito, e submisso a remessa de crivo a autoridade superior. Frige-se, por vezes, a necessidade de requisio de diligncias no sentido de providncia tomada de complementao que permita o perfeito entendimento para sedimentar cada manifestao. Devem os autos retornar ao rgo de origem para cumprimento do solicitado. prudente que esta medida s seja requisitada quando for imprescindvel para concluso final do pleito, sob aflio de perpetuar ou protelar as concluses dos feitos. O zelo pela criteriosa fundamentao ou na correta concluso geralmente determina, como exemplo, o acostamento de documentos importantes como: certides, laudos, informaes detalhadas do rgo originrio, dentre outras. Fecho O Fecho como lugar onde se encerra a pea, se perfaz comumente pela utilizao da expresso SMJ, de larga utilizao nos pareceres significa, salvo melhor juzo, indica que a manifestao est subordinada a homologao da autoridade superior. Bom dizer que para demonstrar maior segurana e domnio em sua confeco sejam empregados nos fechos dos pareceres, as expresses a seguir:

o parecer, sob censura. (ou sub censura) o parecer. superior considerao Assim Penso. considerao do ilustre Procurador Chefe. Submeto a elevada apreciao desta Casa. minha manifestao que submeto superior apreciao. A suprema e final deliberao. Com o opinativo deliberao final da chefia imediata Submeto as presentes consideraes apreciao da chefia desta Especializada

3. DOS VCIOS O ato de emitir o parecer, como vimos, complexo e exige tecnicismo a sua elaborao, por um emaranhado de operaes mentais que buscam a soluo do pleito. Nessa linha, cumpre ao parecerista, ao aplicar a norma jurdica ao caso concreto, impedir a concepo de vcios em gerais. O error in procedendo, consoante orientao de Enrico Tullio Liebman, aquele em que incorre no cumprimento das atividades do seu ofcio, seja no curso do procedimento, quando no observe as normas que regulam as formas das modalidades de seu operar (1984:258).

Vcio em sentido amplo significa defeito, falha, imperfeio ou irregularidade com que se possam apresentar a manifestao declinada, ou pela forma que materializou a desateno solenidade prescrita necessria a sua validade jurdica, explica Plcido e Silva (1991:281). Os vcios de forma, embora concernentes s formalidades exteriores, no se confundem com os vcios dos documentos decorrentes de borres, raspaduras, entrelinhas no ressalvadas, riscos ou emendas em lugares substanciais. Na verdade, o vcio apresentado no parecer, seja material ou de forma, suscetvel de remoo ou suprimento, permitindo sua sanabilidade, at mesmo por despacho motivado retificador, pela autoridade imediatamente superior. 4. REGRAS PRTICAS A idia principal na elaborao de um PARECER faz-lo to claro e til quanto possvel. Deve ser fcil de entender, de forma a facilitar aos que o consultam ou tentem entend-lo. Os assuntos devem obedecer s seguintes regras: 1) assuntos gerais antes dos especiais; 2) os menos importantes aps os mais importantes; 3) os permanentes precedem os temporrios; e 4) as mincias, geralmente no final. de ser relevado a utilizao das virtudes do estilo: - Harmonia. Um texto harmnico fcil de entender. Conduz clareza e agradvel. Mudar de assunto quando o anterior j se esgotou e quando dois artigos ou pargrafos so semelhantes, devem ser enunciados de maneira similar. - Conciso. Sejamos breves, mas no abusemos. Evitemos o excesso de palavras em texto longo demais. - Correo. Texto correto texto claro e de fcil compreenso. Alm disso, eleva o conceito de quem o faz. - Clareza. Engloba quase todas as outras qualidades. No pode ser claro um texto incorreto e sem harmonia. - Originalidade. Fugir repetio das frases feitas. No rebuscar palavras difceis para no cair no preciosismo antiptico. 5. CONSIDERAES FINAIS Em verdade, o deslinde do tecnicismo para elaborao do parecer prende-se s maneiras mais adequadas de prover a referida pea e o seu feitio de persuaso jurdica, matria ainda no discorrida, acredito, com este fim especfico. O novo entendimento perfilhado que as peas devem ser aduzidas sem rigor do vernculo, para perfeito entendimento dos seus destinatrios, em que pese a sedimentao do caso oferecido em perfeita consonncia com o direito ptrio vigente, da forma j declinada. Vale dito que a orientao jurdica acrescida da praticidade desenvolvida no exerccio do meu labor tenham servido de colaborao com vistas a firmar um melhor aproveitamento queles operadores do direito ou aos acadmicos que possam utiliz-las nos concursos diversos. BIBLIOGRAFIA BANDEIRA DE MELO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 1994. BANDEIRA DE MELO, Celso Antnio. Princpios Gerais de Direito Administrativo. V. I, So Paulo: Malheiros, 1969. BASTOS, Celso. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1994. CRETELLA JNIOR, Jos. Dicionrio de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1978. GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1995. LANDI E POTENZA. Manuale di Diritto Admministrativo. 2. ed., 1963. LIEBMAN. Enrico Tullio. Corso di Diritto Processuale Civile. 4. ed., Milano: Giuffr, 1984. MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo. So Paulo: RT, 1990. MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios Gerais de Direito Administrativo. V. 2, Rio de Janeiro: Forense, 1969.

MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Comentrio ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1974. PLCIDO E SILVA. Dicionrio Jurdico. V. 1 e 2, Rio de Janeiro: Forense, 1991. TARUFFO, Michele. La Motivazione della Sentenza Civile. Padova: Cedam, 1975. VILLAR Y ROMERO. Derecho Procesal Administrativo. 1944.