La objetividad y las garantas en el sumario administrativo Stefanelli, Carlos A. R.

Voces PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ SUMARIO ADMINISTRATIVO ~ ESTADO ~ EMPLEADOR ~ ACTO ADMINISTRATIVO ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ DEFENSA EN JUICIO ~ EMPLEADO PUBLICO ~ EMPLEO PUBLICO ~ INFRACCION FORMAL ~ INSTRUCCION DEL SUMARIO ~ PODER DISCIPLINARIO ~ SANCION ADMINISTRATIVA ~ RESOLUCION ADMINISTRATIVA ~ SANCION DISCIPLINARIA ~ PRESCRIPCION ~ PLAZO ~ CESANTIA ~ APERCIBIMIENTO ~ EXONERACION DE EMPLEADO PUBLICO ~ PRUEBA ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ DEBIDO PROCESO ~ DELITO ~ IMPUTADO ~ APRECIACION DE LA PRUEBA ~ IN DUBIO PRO REO ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ ARBITRARIEDAD ~ SINDICATURA GENERAL DE LA NACION ~ AUDITORIA ~ RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PUBLICO ~ DAO ~ SANA CRITICA ~ PRINCIPIOS DE LOGICA JURIDICA Titulo: La objetividad y las garantas en el sumario administrativo Autor: Stefanelli, Carlos A. R. Publicado en: La Ley Online I. Generalidades.- II. Garantas del encartado en el proceso administrativo sancionatorio.III. Procedimiento en caso de perjuicio fiscal.- IV. La objetividad en la sustanciacin y en la decisin -------------------------------------------------------------------------------Prefacio El sumario administrativo podramos definirlo a priori como el mbito de discusin acerca de una conducta aparentemente desviada, que tiene por objeto, por un lado, la determinacin de la existencia o inexistencia del hecho antijurdico, y por el otro, decidir las eventuales responsabilidades y el monto del perjuicio econmico al erario pblico. La cuestin, se halla enteramente emparentada con la facultad de direccin y organizacin y por ende disciplinaria que tiene el Estado como empleador, y con el apego que toda gestin gubernamental debe tener con el imperio de la legalidad. En el sentido indicado, no se concibe autoridad, ni en la esfera privada ni en la pblica, que no cuente con medios idneos para hacer cumplir sus rdenes y suscitar la obediencia (1). Vez pasada tuve la oportunidad de intervenir tangencialmente en la instruccin de un sumario administrativo, y una de las aristas entorno a nuestras reflexiones puso el acento en un aspecto medular, al menos desde nuestro punto de vista, cual es el temperamento o criterio que debe adoptar el instructor para la decisin final del mismo. Muchas veces, los sumarios administrativos encierran cuestiones anteriores entre personas, las cuales no han sido zanjadas en el marco de la buena fe y lealtad que debera inspirar la relacin entre los agentes del Estado, circunstancia que, lamentablemente podra interferir en el nimo del sumariante. Otras veces, este instituto involucra aspectos eminentemente polticos, los cuales a su vez se hallan vinculados a importantes intereses econmicos, lo cual tambin podra interferir en el temperamento fro que debera adoptar quien instruye y/o decide la solucin final. Dentro de ese criterio madre, tambin cabra preguntarse, qu cabida han tenido a lo largo del camino a la Resolucin, las garantas que deben impregnar todos los sumarios.

Algunas reflexiones entorno a estas dos cuestiones bsicas, ser el objeto del presente trabajo, sin descuidar el abordaje, aunque sea somero de otras temticas conexas a nuestro anfitrin congregante. I. Generalidades 1) Cuadra recordar que en el marco de una informacin sumaria o sumario (2) se trata de indagar la existencia de responsabilidades administrativas por violacin de normas tpicas que establecen una conducta debida (3) por el agente (de accin u omisin), ya sea previstas en una norma que rige el trabajo de empleados pblicos (por ejemplo leyes 22.140, 25.164, 25.188), por desobediencia de principios bsicos del empleo pblico (vgr. el deber genrico de actuar con diligencia y colaboracin, o de no daar o de indemnizar los daos provocados), o incumplimiento del deber de proteger los bienes y valores del erario (previstos en la ley 24.156), o por desobediencia o violacin de obligaciones que son inherentes a la funcin pblica, o por cualquier incumplimiento aunque no est tipificado (4). En consecuencia son sujetos pasivos naturales de la informacin sumaria o sumarios, a los efectos de imponerles sanciones disciplinarias en su caso, los agentes o empleados de la administracin pblica nacional, centralizada o descentralizada respecto al Poder Ejecutivo Nacional. Como consecuencia del nuevo estatus de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, luego de la reforma a la Constitucin Nacional en 1994, el reglamento en trato, no resulta aplicable a los dependientes de esa organizacin poltica. El Poder Ejecutivo puede valerse excepcionalmente de este reglamento para la averiguacin de hechos irregulares atribuidos a Funcionarios excluidos del rgimen jurdico del empleado pblico (5). Empero resulta improcedente aplicarle las sanciones previstas en el rgimen disciplinario para los empleados de la administracin pblica, toda vez que los Funcionarios que ocupan cargos polticos (vgr. Secretario) no gozan de la estabilidad prevista en el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional por hallarse expresamente excluidos del rgimen jurdico para los empleados pblicos regulados por ley 25.164 (6). La nica sancin aplicable en estos casos sera la de remocin por Decreto del Poder Ejecutivo. Con respecto a los Profesionales que ocupan cargos en Organismos del Estado vinculados por locacin de servicios o contratos administrativos para cubrir contingencias extraordinarias, la doctrina se inclina por la no aplicacin del rgimen jurdico del sumario administrativo (7). La postura no deja de ser polmica, puesto que si el agente contratado en principio para cubrir determinada coyuntura, permanece en el tiempo en su mismo rol y funcin, dejando por ende de ser extraordinaria su tarea, constituyndose la misma en normal y habitual (8), de hecho, y ms all de la forma de contratacin que adopte el Estado, u rgano del mismo, aqul, pasara a formar parte de los cuadros de la administracin pblica, y por ende pasible de sumario. El RIA no es aplicable al personal del servicio exterior de la Nacin, al personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad de la Nacin (9), a quienes se aplica un Estatuto propio. Al personal comprendido en el rgimen jurdico de la ley marco 24.185 (10), salvo que cuente con un rgimen disciplinario propio, se aplica el RIA. Un aspecto a considerar es el relativo a la aplicacin del reglamento para sumarios a los empleados de la administracin pblica, regidos por la LCT; en ese sentido la norma en trato ha sido concebida para regular los alcances, procedimiento y actores, para juzgar las conductas administrativas de los agentes de la administracin pblica, no escapando a esa categora an aquellos que laboralmente se rigen por la LCT.

En ese orden de ideas, el propio decreto 467/99 establece en el 2 prrafo del artculo 1: "El Reglamento ser tambin de aplicacin en todas las dependencias de la Administracin Pblica Nacional en aquellas investigaciones y sumarios que fueren ordenados por el Poder Ejecutivo Nacional.". A su vez el artculo 132 del mencionado decreto establece: "La aplicacin del presente Reglamento de Investigaciones Administrativas ser independiente de las medidas preventivas y sanciones contenidas en el rgimen estatutario que rija al personal involucrado, cuando ste no se encuentre comprendido en el Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica, aprobado por la Ley N 22.140.". En el mismo sentido se ha pronunciado la doctrina al manifestar: "En otro orden, puede plantearse el conflicto en el rea de los entes reguladores, por tratarse de una u otra forma de descentralizacin administrativapor eso la relacin laboral de los empleados de dicha entidad se encuadra en el marco de la Ley de Contrato de Trabajo.Lo expuesto permite concluir en que el ejercicio de la facultad disciplinaria pertenece con exclusividad al Organismo o ente del cual depende la persona por sancionar..Por lo tanto la decisin de ordenar un sumario administrativo es eminentemente discrecional y se delega al exclusivo arbitrio del funcionario competente"(11). 2) Como decamos, la cuestin est vinculada con las facultades disciplinarias del empleador, tanto en el sector pblico o privado. En efecto, la investigacin sumaria, y el sumario en si mismo, no son otra cosa, que el vehculo formal que utiliza la Administracin para establecer la existencia de hechos contrarios a las normas de conducta y ticas de aplicacin al agente, sus responsables, el cual tiene por finalidad ltima la aplicacin de una sancin, potestad que representa el cono por excelencia del poder sancionador de la administracin. En el mbito disciplinario de la Administracin, el rgano acta ejerciendo, en principio, atribuciones propias que se encuentran en el marco de su zona de reserva, como consecuencia de la divisin de poderes (12). En tal inteligencia, el Alto Tribunal ha dicho que competen al organismo que ejerce facultades disciplinarias apreciar los hechos configurativos de las faltas, determinar la norma aplicable y graduar la condigna sancin, ya que la potestad del Poder Judicial de revisar dichos actos slo comprende como principio, el control de su legitimidad o razonabilidad, ya que se trata de una facultad discrecional de la Administracin (13), por lo que en el ejercicio de esas atribuciones ha de reconocerse a la autoridad competente una razonable amplitud de criterio en la apreciacin de los distintos factores y reglamentacin en juego (14). Cabe a esta altura, adunar a lo ya expuesto, como parte de la teora general de las facultades disciplinarias (15) del empleador, siguiendo en el punto a Vzquez Vialard, que durante la prestacin de sus actividades el trabajador en relacin de dependencia (podramos agregar en el mbito privado o de la administracin), puede incurrir en acciones u omisiones a travs de las cuales transgreda sus obligaciones, perturbando el buen funcionamiento y la disciplina que debe reinar en toda la comunidad de personas para el logro de sus fines especficos. Frente a esta conducta, el empleador est dotado de facultades suficientes para restablecer el orden y sancionar las faltas e incumplimientos de sus dependientes (16). Tambin se ha dicho que la finalidad de esta potestad es mantener el orden en la empresa, y la disciplina como factor determinante del buen funcionamiento de la organizacin administrativa (17), y la prevencin contra la indisciplina de los dems trabajadores (18). Tales atribuciones integran la potestad disciplinaria del empleador, institucin que constituye uno de los elementos esenciales del moderno derecho del trabajo (19). Tambin circunscriptos en la teora general del poder disciplinario podemos agregar algunas consideraciones:

La disciplina es un valor y un instrumento que tiene organizacin administrativa para la efectiva preservacin del orden, frente a la posibilidad que cada miembro, absorbido por su propio inters desatienda el general y, al seguir sus impulsos, accione discordantemente en desmedro de la unidad u orden de la organizacin (20). Entonces este autor afirma que el derecho disciplinario es "La virtualidad jurdica con la que el ordenamiento de derecho positivo inviste (21) a la administracin pblica a fin que sta imponga, por medio de sanciones determinadas, una regla de conducta a todos aquellos cuya actividad comprometa la misma organizacin administrativa" (22) La finalidad entonces del poder disciplinario (23), es directa e inmediatamente, preservar el decoro, buen orden y eficiencia de la organizacin administrativa (24). En cuanto a la naturaleza jurdica del poder disciplinario (y la sancin), Goane seala, "es idntica a la de su antecedente lgico normativo, esto es, a la del deber o prestacin incumplida" (25). De esto puede colegirse que se si se ha infringido un deber regido por el derecho administrativo, esa ser su naturaleza. 3) Retomando el comienzo de este trabajo, y para finalizar este captulo preliminar, la pregunta que nos debemos hacer, fieles al mtodo que hemos hecho carne desde nuestros albores en la Facultad de Derecho, es "qu es el sumario administrativo?", ms all de la definicin provisoria que hemos ensayado a priori. El sumario es un procedimiento administrativo de investigacin que tiene por finalidad determinar objetivamente, con las acreditaciones idneas y pertinentes, la real existencia de una o ms faltas disciplinarias y, adems, la identidad del o los autores de la misma que permitan la esclarecida imputacin del cargo que resulte conforme al rgimen jurdico disciplinario. Se trata, pues, de un requisito formal que precede a la emisin del acto administrativo que exteriorice ejercicio de poder disciplinario por parte de la administracin pblica (26). Nosotros podramos definirlo como, el proceso administrativo formal de investigacin, enderezado a la comprobacin fehaciente de un hecho y sus responsables, exista o no perjuicio fiscal, y al establecimiento de una sancin, en su caso. La doctrina, y algunos antecedentes de la Procuracin del Tesoro, se han encargado de aclarar que no corresponde la instruccin de sumario cuando no existe necesidad de investigar, puesto que en estos casos, corresponde aplicar directamente la sancin (27). 4) En cuanto al plazo de prescripcin para la instruccin del sumario, el mismo es fijado por la ley 25.164, marco para el empleo pblico. La norma aludida establece distintos plazos, en funcin a la gravedad de la sancin que corresponda. El artculo 37 establece sobre el particular: Los plazos de prescripcin para la aplicacin de las sanciones disciplinarias, con las salvedades que determine la reglamentacin, se computarn de la siguiente forma: a) Causales que dieran lugar a la aplicacin de apercibimiento y suspensin: seis (6) meses. b) Causales que dieran lugar a la cesanta: un (1) ao. c) Causales que dieran lugar a la exoneracin: dos (2) aos. En todos los casos, el plazo se contar a partir del momento de la comisin de la falta. En cuanto a la prescripcin de la sancin, el ejercicio de la funcin disciplinaria no implica la aplicacin de los principios generales del cdigo penal, ni de las disposiciones del mismo en materia de prescripcin (28).

Por eso se ha dicho que ante el vaco normativo, pareciera colegirse de la jurisprudencia de la Corte, que este instituto no estara vigente en la sancin que emana de un sumario (29). Empero, parte de la doctrina se opone a tal concepto (30). 5) El objeto del sumario administrativo es la aplicacin de una sancin administrativa. Estas pueden clasificarse (31) en: a) Morales, entre ellas la observacin y el apercibimiento; b) profesionales, como podra ser la suspensin por un plazo determinado sin goce de haberes; y c) Expulsivas, como ser la destitucin o en el caso de Argentina, la remocin y la exoneracin (32). La ley marco de empleo pblico 24.156 establece las siguientes sanciones en su artculo 30: "El personal podr ser objeto de las siguientes medidas disciplinarias: a) Apercibimiento. b) Suspensin de hasta treinta (30) das en un ao, contados a partir de la primera suspensin. c) Cesanta. d) Exoneracin" La suspensin se realizar sin concurrencia del agente a su lugar de trabajo, y sin goce de haberes, por el plazo que fije la resolucin que lo ordene. En cuanto a las causales de apercibimiento y suspensin se encuentran el incumplimiento reiterado del horario, de los deberes morales y legales establecidos por el artculo 23 de la ley aludida, salvo que por su reiteracin o magnitud representen causal de cesanta, y las inasistencias injustificadas. Las causales de cesanta implican comportamientos ms concentrados en trminos de incumplimientos de los deberes laborales, apercibimientos o suspensiones previas, delitos dolosos comunes no vinculados con la funcin pblica y otras conductas (ver artculo 32 Ley 24.156). Por fin las causales de exoneracin, son bsicamente, la condena por delito de accin pblica contra el Estado Nacional, Provincial o Municipal, y la imposicin de una pena como principal o accesoria de inhabilitacin para ejercer la funcin pblica. De cualquier forma, y sin perjuicio que existira una tipificacin de las sanciones aplicables en la administracin pblica, como qued dicho, no podrn imponerse sanciones que impliquen restriccin o privacin de la libertad, ni de carcter patrimonial, salvo que la ley expresamente lo prevea (33), como se ver. Mientras se sustancia el sumario, la ley 24.156, dispone que es facultad del rgano donde se instruye, suspender preventivamente al agente o trasladarlo dentro de su zona cuando su alejamiento sea necesario para el esclarecimiento de los hechos investigados o cuando su permanencia en funciones fuera evaluada como peligrosa o riesgosa. Esta medida precautoria no podr exceder el plazo de 3 (tres) meses, vencido el cual, el agente deber ser reintegrado, cualquiera sea el estado del trmite. Una vez concluido el sumario, si del mismo no resulta la aplicacin de sanciones o las que se determinen no impliquen la prdida de los haberes, el trabajador que hubiera sido afectado por una suspensin preventiva tendr derecho a que se le abonen los salarios cados durante el lapso de vigencia de la misma, o la parte proporcional de los mismos, segn le corresponda. El reglamento de investigaciones aqu abordado, distingue el traslado, de la suspensin preventiva.

El primero se dicta para asegurar la prueba, o evitar la obstaculizacin y/o dispersin de la investigacin (34). Queda a criterio del instructor determinar si el traslado se realiza dentro del mismo lugar donde habitualmente se prestan tareas (vgr. a otra rea), o hasta un radio de 50 km. del mismo. El mismo tiene un trmino mximo de 90 das hbiles. Contina el reglamento en su artculo 54, diciendo, que si no fuera posible el traslado, o la gravedad del hecho as lo amerita, podr ser suspendido el agente por un plazo no mayor a treinta das, prorrogable por otro plazo de hasta 60 das. La Procuracin ha dicho que la finalidad es la misma que el traslado, es decir asegurar el xito y la imparcialidad de la investigacin (35), y que tal decisin queda librada al prudente arbitrio de la Autoridad Competente (36). II. Garantas del encartado en el proceso administrativo sancionatorio 1) El marco donde se ventilan los hechos presumiblemente antijurdicos es un procedimiento administrativo, con todas las caractersticas que ya conocemos en cuanto a la competencia y principios medulares. Como todo proceso sancionatorio, derivado del gnero procedimiento administrativo, y a la sazn, en el cual se hallan involucradas posibles sanciones, consideramos que resulta clave el pleno desarrollo y vigencia de dos las garantas ya previstas en la Constitucin Nacional, como lo son el debido proceso, y la defensa en juicio. La Corte Nacional, en el sentido indicado recientemente (37) ha puesto el acento en lo que se ha denominado efectiva tutela administrativa, concepto que por su trascendencia y transversalidad es naturalmente aplicable a todo procedimiento administrativo. En ese sentido ha dicho: ".......el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva (arts. XVIII y XXIV de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 8 y 10 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, 8 y 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, 2 inc. 3 aps. a y b, y 14 inc. 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos),........supone la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia a lo que cabe agregar, ante las autoridades administrativas competentes y obtener de ellos sentencia o decisin til relativa a los derechos de los particulares o litigantes (Fallos: 310:276 y 937; 311:208) y que requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un proceso o procedimiento conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia o decisin fundada (Fallos: 310:1819).......". En el sentido indicado, y de manera ms especfica, el artculo 29 de la ley 24.156 de empleo pblico, afincado en el captulo sobre rgimen disciplinario, establece que "El personal comprendido en mbito de aplicacin del presente rgimen tiene derecho a que se le garantice el debido proceso adjetivo, en los trminos del artculo 1 inciso f) de la Ley 19.549 o la que la sustituya". Es que el instructor sumariante, no debe ser ajeno ni despreciar la situacin en que se encuentra el sumariado. La primera idea que debe inspirar la aplicacin de estas garantas, es la consideracin por el otro, puesto que con el llamado a defenderse, no solo est en juego una posible sancin, sino la honorabilidad y reputacin del agente. De modo tal, que los principios rectores que deben iluminar el proceso administrativo de investigacin sumaria son la objetividad, la razonabilidad y la justicia. 2) En cuanto al debido proceso, el mismo debe estructurarse en funcin a las etapas y contenidos que son inherentes a todo procedimiento administrativo o judicial, esto es, en primer lugar, la instruccin por la Autoridad Competente, la cual podr variar segn la estructura orgnica del ente.

Por lo general, las distintas estructuras tienen una oficina de sumarios que se encarga de llevar adelante la investigacin y redactar las conclusiones y eventuales propuestas. Es la autoridad mxima del organismo quien, por un lado, ordenar, resolucin mediante, la instruccin del sumario, y en su caso, aplicar la sancin (38). Sobre esta premisa, se erige la segunda fase del sumario, de la mano del sumariante, quien tendr por misin esencial la investigacin, y la indagacin (39) acerca de los acontecimientos sucedidos para someter sus conclusiones a consideracin de la Autoridad competente (40), lo cual incluye la adopcin de medidas enderezadas a la bsqueda de la verdad material, es decir de desentraar lo realmente acontecido con sus circunstancias calificantes de persona, modo, tiempo y lugar. Es el instructor el director de la investigacin y tiene autonoma funcional respecto de las mximas autoridades (41). Su actividad instructoria slo se circunscribe a la investigacin, sin que se la pueda rotular de jurisdiccional (42). En este tramo de la investigacin se irn colectando los elementos de conviccin de conformidad al objeto de la investigacin (43). As se proceder a tomar declaracin a los testigos, a los presuntos imputados, se recabarn informes escritos a las reas del Organismo o a terceros, se realizarn pericias de acuerdo a lo investigado, se agregarn documentos, y se tomarn todas las medidas que sean menester para completar un cuadro serio de situacin. Asimismo se reunirn los informes y documentacin pertinente relacionados con el eventual perjuicio fiscal, a efectos de dar oportunamente intervencin a la Sindicatura General de la Nacin (44). Si durante la investigacin sumaria surgieren indicios de haberse cometido un delito de accin pblica, el instructor expedir copia certificada de las piezas pertinentes y las remitir a la autoridad competente para realizar la denuncia policial o judicial (45). 3) En esta etapa el imputado podr ejercer plenamente su derecho de defensa (46) a travs de todos los medios de prueba previstos en la ley de rito, haciendo todas las alegaciones que considere pertinentes, proponiendo todas las medidas que sean conducentes (47) a la apertura de nuevas lneas de investigacin, interponiendo todos los recursos que necesite en defensa de sus derechos e intereses. Como recordamos, los plazos para la instruccin sumaria y/o sumario son breves. En ese sentido, y como parte de la garanta de la defensa en juicio, est la de recibir un pronunciamiento en un plazo razonable, toda vez que la imputacin de un cargo respecto a una persona, requiere una pronta definicin por las circunstancias y eventuales efectos que significan ser sumariado. Este temperamento ha sido receptado por la Corte en las causas civiles en el precedente "Ataka" (Fallos: 287:248), recientemente ratificado en la causa A.342.XLII "Atanor S.A. c/Estado Nacional Direccin Gral. de Fabricaciones Militares s/daos y perjuicios", sentencia del 11 de julio de 2007 (48). Cabe recordar que el instructor sumariante, a travs de la independencia funcional que le otorga el reglamento, es garante del debido proceso, de la defensa del imputado y del patrimonio estatal (49). Agotada la etapa de investigacin, y presentados en su caso los alegatos sobre le mrito de la prueba rendida, el instructor sumariante elevar a consideracin de la Autoridad competente para que sta disponga si corresponde ampliar la investigacin en todo o en parte. En el marco de las garantas que deben otorgarse a los administrados, corresponde tener presente que no ser posible juzgar dos veces a stos por el mismo hecho. Tal norma, tambin aplicable a los procesos administrativos sancionatorios, como es el caso, es conocida como "non bis in idem". De esta manera, as como no se puede juzgar por el mismo hecho dos veces, tampoco se puede sancionar dos veces por la misma accin u

omisin, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y/o polticas y/o penales del agente (50). En cuanto al plazo para el descargo, el artculo 111 del RIA coincide con el usual para todo procedimiento administrativo, es decir 10 das, plazo que puede ampliarse por el mismo trmino por decisin del instructor. Tambin el reglamento prev la caducidad del derecho a ejercer el descargo y ofrecer prueba cuando el mismo no se produce en tiempo y forma, gravsima sancin que es receptada por la doctrina y jurisprudencia ante la desidia del administrado (51). 4) Parte de la garanta del debido proceso, est dada por la existencia de una decisin justa y razonable, que se halle apoyada en los principios de congruencia y legalidad (52). Estos principios en definitiva, traducidos a la teora general del acto administrativo, nos indican que las conclusiones como el acto final de la Autoridad, deben ser fundados suficientemente, con claridad, y con una lgica irrefutable. Esto significa que la resolucin del sumario, condenando o absolviendo, debe ser una consecuencia natural y razonada de los elementos fcticos (53) y probatorios que se ha adunado a lo largo de la investigacin. Sern estos, los que determinarn y fijarn los hechos tal cual acontecieron, y en funcin de ello, tales conductas se cotejarn con los tipos normativos aplicables. Si de ese cotejo surge que el agente ha incurrido en infracciones a deberes o directamente a normas o principios, y a la sazn, ha provocado con su proceder, un dao econmico al patrimonio del Estado, deber ser sancionado. Caso contrario, si no se ha probado la existencia del hecho o probado ste, no se ha establecido claramente la responsabilidad del agente con plena prueba, corresponder su absolucin. As las cosas, el artculo 52 del RIA establece que "en caso de duda deber estarse siempre a lo que sea ms favorable al sumariado", lo cual implica la introduccin del instituto conocido como "in dubio pro reo", en el reglamento en trato. Esta cuestin est ntimamente emparentada con el principio de defensa en juicio establecido en el artculo 18 de la Constitucin Nacional, y deber aplicarse cuando tras haberse agotado la investigacin sumarial, no se pudo atribuir con certeza, responsabilidad disciplinaria al agente. Esta norma procurar otorgar seguridad al proceso y al imputado, y evita que las causas administrativas queden inconclusas indefinidamente (54). La Corte ha sentado la doctrina de la arbitrariedad, para amparar las garantas tratadas en este captulo, la cual resulta aqu perfectamente aplicable, y ha dicho: (que esta doctrina) "tiende a resguardar la garanta de la defensa en juicio y el debido proceso, exigiendo que las sentencias de los jueces sean fundadas y constituyan derivacin razonada del derecho vigente con aplicacin a las circunstancias comprobadas de la causa (Fallos: 297:222; 308:1337; 314:1358, entre otros) y que provean un anlisis razonado de los planteos introducidos oportunamente y conducentes para la correcta dilucidacin del pleito (cfr. Fallos: 308:980; 310:1707; 308:2077; 317:39; 324:1528)". La justicia y razonabilidad de la decisin, requiere a su vez de la legalidad de la sancin impuesta (vgr. apercibimiento), y de la proporcionalidad (55) con la conducta infractora. Si se ha probado que un agente ha golpeado a otro en horario de trabajo por razones imputables a ambos, podra ser proporcional el apercibimiento. Tambin, si se ha probado que un agente de jerarqua ha urdido una maniobra para que determinados actores econmicos sean beneficiarios de una adjudicacin, resultar proporcionado y razonable, la exclusin del Organismo pblico, sin perjuicio de la responsabilidad penal.

Finalmente, cabe recordar que como parte integrante de las garantas del debido proceso y de la defensa en juicio, a la persona sancionada le asiste el derecho de impugnar judicialmente la decisin disciplinaria (56). 5) Sobre todas estas cuestiones tambin se ha expedido la jurisprudencia: "Que tanto la adecuacin de la sancin a la falta cometida como la caracterstica de sta entran en la esfera de exclusiva competencia del organismo administrativo escapando a la censura judicial mientras no se rebase los lmites de la reglamentacin o se incurra en patentes desvos lgicos" (57). "La circunstancia de tratarse de facultades discrecionales no exime, sino por el contrario, con mayor razn an impone, el requisito de motivacin suficiente y adecuada, especialmente cuando el acto extingue una situacin creada" (58). "Conforme doctrina del tribunal reiterada en sus distintas integraciones y que comparto, constituyen atribuciones privativas de la administracin en materia disciplinaria, establecer la naturaleza y entidad de la falta del agente como la dosificacin de la sancin" (59), "siendo el rgano administrativo el nico juez de ella ya que tanto su adecuacin a la falta cometida como la caracterizacin de sta, entran en la esfera de su exclusiva competencia, escapando sus conclusiones a la censura judicial mientras no se rebasen los lmites impuestos por la reglamentacin respectiva o se incurra en patentes desvos lgicos" (60). ".Es doctrina reiterada de esta Corte que el demandante tambin acepta que la valoracin de las pruebas y los hechos en materia de derecho disciplinario administrativo es facultad discrecional del jerarca, slo sujeta a revisin judicial en caso de ejercicio arbitrario" (61). "Que es principio reiteradamente aplicado por esta Corte que todo pronunciamiento de las universidades en el orden interno, disciplinario, administrativo y docente queda fuera del contralor judicial" (62), pero tambin expres el tribunal que esa doctrina no se aplica en supuestos de algn proceder manifiestamente arbitrario" (63). III. Procedimiento en caso de perjuicio fiscal Una cuestin vinculada al tema congregante, es el procedimiento que ha previsto la normativa para que la Sindicatura Nacional de la Nacin (SIGEN) audite lo actuado por el Organismo sumariante, cuando se investiga la existencia y determinacin de perjuicio fiscal, y en el caso que la responsabilidad le quepa a un Funcionario Pblico. La cuestin se halla regida, en el primer supuesto por las Resoluciones SIGEN 78/9964, 52/200365 y 28/0666, entre otras normas. Como recin lo adelantbamos, existe tambin un procedimiento especfico, previsto por un conjunto de normas, para la determinacin del perjuicio fiscal y su auditora por la SIGEN, encabezadas con el Decreto 1154/9767, en caso de responsabilidad patrimonial de los Funcionarios Pblicos, reglamentado por las Resoluciones SIGEN 192/02, y 35/0368. El procedimiento en el caso puntual de sumarios, en los cuales se investigan actos que podran dar motivo a acciones pblicas de naturaleza penal, as como, la existencia de un perjuicio al patrimonio del Estado, estara conformado, a nuestro criterio, por varios tramos, articulaciones y controles cruzados: a) Luego del dictamen del rea jurdica del Organismo donde se ventila el sumario, acerca de la posible existencia de perjuicio fiscal, la mxima autoridad del Organismo, debe remitir las actuaciones al Superior Jerrquico correspondiente para que ste determine qu decisin adoptar sobre el particular; b) En el segundo tramo, si el Superior jerrquico aludido supra, presta conformidad con la existencia de posible perjuicio fiscal, el rgano donde se halla el sumariado, va su rea contable o de recursos (si la tuviere) determinar y registrar contablemente (arg. art. 122 inc. "e" Decreto 467/99) el mismo, con la anuencia del rea legal; c) Con ello se dar pase a la Unidad de Auditora Interna del Organismo donde se investigan los hechos, quien lo informar a la SIGEN; d) desde all con o sin

recomendaciones volver al Ente sumariante quien a travs del rea legales intimar al responsable a pagar el capital determinado con ms los intereses correspondientes, en sede administrativa; e) De todo ese procedimiento de intimacin al pago y posterior desarrollo del trmite administrativo, el rgano sumariante deber informar mensualmente a su rea de Auditoria Interna, quien a su vez, deber informar a la SIGEN; f) Si fracasa la gestin administrativa quedar expedita la va judicial, salvo que la mxima autoridad con competencia decida no promoverla por resultar antieconmica (Resoluciones SIGEN 192/0269 Y 35/03), o por el monto del perjuicio fiscal, o la falta de solvencia econmica del agente, ello, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas y penales (arg. art. 4 Decreto 1157/97, 122 inc. e) Decreto 467/99, y considerandos Resolucin SIGEN 192/02). IV. La objetividad en la sustanciacin y en la decisin Decamos ms atrs que el sumario no escapa al formato y el contenido de todo proceso administrativo, y que el mismo se halla enderezado a establecer, en su caso una sancin. Diramos entonces que estamos en presencia de dos momentos bien definidos: uno de investigacin, y otro de decisin, y a la sazn, realizados, por dos personas distintas. Empero, ambos estn emparentados por un comn denominador, o al menos deberan estarlo, cual es la objetividad. En el primer momento, el instructor sumariante, que recordamos no cumple funciones jurisdiccionales, tratar de ir adquiriendo elementos, los cuales pueden llevar, razonablemente a distintos caminos; a su vez, cada camino puede desembocar en un mismo responsable, o distintos. Puede ser que los fundamentos que ordenan la instruccin marquen un pequeo o gran corral. Puede ser que los aparentes involucrados conozcan al instructor; puede haber connotaciones polticas, en caso de alternancia de grupos de poder, connotaciones personales particularsimas de los posibles responsables, y otros factores. Por sobre todas estas variables, o cualquiera que se le ocurra al lector, estara el criterio rector que debera inspirar al instructor, y gobernar la investigacin, cual es la objetividad, la mesura, la razonabilidad y la justicia. Como en todo proceso de investigacin, el desarrollo, va desembocando, a travs de la sntesis, en escenarios ms angostos, en donde, a modo de competencia deportiva, algunas hiptesis se descartan, y quedan aqulla o aqullas que compondran la "terna" u opcin nica. De ese proceso lgico, con valoraciones prudentes, apoyadas en pruebas concretas y articuladas entre s, podrn surgir con naturalidad las conclusiones acerca de la existencia o inexistencia de hechos, y sus responsables. Tambin podr concluirse, que si bien el hecho existi, no se pudo desentraar el o los responsables. Elevadas a consideracin del Superior jerrquico competente las conclusiones del instructor sumariante, ser aquel quien deber utilizar el mismo prisma de objetividad para valorar los elementos de conviccin, conforme al principio de la sana crtica, y tomar la decisin que corresponda, entre las que podr aparecer profundizar la investigacin. Captulo aparte, nos parece, corresponde la consideracin de las particulares circunstancias del hecho y la persona. En efecto, al momento del anlisis final, no debera dejar de ponderarse las caractersticas de la infraccin, los antecedentes del empleado en el mismo y distintos sectores, la antigedad en el organismo, la reiteracin de hechos como el investigado, o similares, el desgaste que pudo haber tenido el personal a lo largo de su vida laboral, el contexto concreto donde se produjo dentro del cual no debera descuidarse las caractersticas del Superior, las condiciones de precariedad laboral, la mutacin en la forma de contratacin a

lo largo del tiempo, la existencia de problemas de orden emocional por motivos particulares (vgr. relacin de pareja, enfermedades de familiares, o propias, asfixia econmica, otros empleos, dficit de descanso), volumen de trabajo. Esta ponderacin, hace a la justicia y objetividad de la decisin, toda vez que se sopesan todos los condimentos que puedan incidir en lo que finalmente se decide, del mismo modo que el Juez penal analiza las circunstancias a que se refieren los artculos 40 y 41 del Cdigo respectivo. En cuanto a las caractersticas del hecho, podramos separar la infraccin a normas laborales, de las que encierran tambin cuestiones morales. En el marco de la valoracin de la gravedad de la infraccin, entendemos que deber diferenciarse ambas categoras. En trminos hipotticos, si un empleado de categora inferior ha incumplido por algn nivel de desidia en algunas ocasiones su tarea especfica, deber tener una calificacin muy distinta de un empleado jerrquico que incurrido en infraccin grave al deber de buena fe, al haber desarrollado tareas incompatibles con el deber de lealtad al empleador y sus Superiores, y que a la sazn, ha trado un perjuicio al erario pblico. En ese tren de anlisis objetivo de las circunstancias concomitantes con el hecho que se investiga, pareciera tambin razonable, valorar, y en su caso cuantificar, las consecuencias de la conducta desarrollada por el agente, y que se halla en tela de juicio. Dentro de esa objetividad, corresponder meritar, ante la duda la absolucin del presunto responsable. En sntesis, creemos que el temperamento ha adoptar como sumariante o como decisor de la eventual sancin, es la objetividad y justicia que desearamos se tenga, si nosotros furamos los sumariados, esto es la consideracin por el otro, accin y valor que lamentablemente ha cado en desuso. Eplogo: Tal cual lo expresramos, el Funcionario Pblico se halla unido a la Organizacin administrativa de tal modo, que su proceder repercute en la imagen de la administracin. Inclusive, su conducta privada puede incidir en lo que lo que la sociedad piensa o bien de un rgano o bien del Estado. En esa tarea, el funcionario o agente, tiene por misin esencial, servir a sus semejantes, no solo por propia eleccin, sino porque al sistema lo financian aqullos que contribuyen con sus impuestos al funcionamiento de los rganos. Desde esa perspectiva, y teniendo en consideracin su misin social, y el alto contenido moral de su funcin, el Funcionario o Agente Pblico deber administrar los recursos humanos y materiales con suma prudencia e integridad. En esa tarea, deber tambin administrar la cuota parte de poder que le ha sido asignada con racionalidad, eficiencia, y compromiso no solo con los destinatarios de los actos del rgano, sino dentro del rgano. As las cosas, cuando el instructor lleve adelante una investigacin sumaria para esclarecer hechos y determinar eventuales responsables, deber tener muy presente las actitudes que se esperan de ellos, haciendo honor a la confianza que la sociedad ha depositado en ellos. Lo mismo debera esperarse de aquellos que deciden la sancin o la absolucin. Por eso, consideramos que la mejor garanta que puede darse a los administrados en todos los rdenes de incumbencias, es la objetividad en el diagnstico, en los procesos y en las decisiones. (1) STEFANELLI, Luis Mara, "El Poder Disciplinario del Empleador en la Empresa Privada" DT 1952-705 y sgs.; Id. NAPOLI, Rodolfo, Derecho del Trabajo.en LA LEY, 1969-97.

(2) La informacin sumaria es el marco formal que utiliza la administracin para conocer si existi o no un hecho antirreglamentario que podra dar motivo a la instruccin de un sumario administrativo (conf. Art. 34 inc. "a" RIA; id. MAHMUD, Jacinto, "Manual de Sumarios e Informaciones Administrativas, Comentado y Concordado", pg. 103, Ed. Grn Editora, Buenos Aires, 2004; id. PTN., Dictmenes 139: 178; 213: 209) y establecer indicios de sus eventuales responsables. Tienen competencia para generar esta informacin preliminar los Agentes con jerarqua como mnimo de Jefe de Departamento en adelante, de su sector. El sumario representa un estadio ms avanzado y consolidado de la investigacin (por de pronto requiere de un acto administrativo que ordena su instruccin y establece su objeto), cuando ya se determin "prima facie" que el hecho existi y existen indicios de sus presuntos responsables, o no. En este ltimo caso, ya estaramos en presencia de un proceso administrativo formal de investigacin, enderezado a la comprobacin fehaciente de un hecho y sus responsables, y al establecimiento de una sancin, en su caso. (3) Con respecto a la vida privada de los Funcionarios y agentes pblicos, cabe preguntarse si corresponde sancionarlos. "Es que esta relacin orgnica vinculante entre una y otros (organizacin y agentes), acrecienta el deber de funcionarios y empleados pblicos de obrar con pleno conocimiento de los actos de conducta de su vida privada en atencin a las consecuencias que de ellos pueden seguirse respecto al decoro de la organizacin administrativa y el pertinente impacto lesivo en el orden y a la moral pblica". Conf. GOANE, Ren Mario, "Cuestiones del rgimen disciplinario en el empleo pblico", en LA LEY 11/06/2008, 1. De esto se sigue que se acrecienta la base de hechos sujetos a poder disciplinario de la administracin. Corresponde aclarar que para que los actos privados sean objeto de eventual sancin, deben haber trascendido la esfera de la intimidad amparada por el artculo 19 de la Constitucin Nacional (ver sobre este punto el precedente de la Corte "Spinosa Melo, Oscar Federico c/Estado Nacional"). (4) Conf. MAHMUD, Jacinto, "Manual de Sumarios e Informaciones Administrativas, Comentado y Concordado", pg. 61, Ed. Grn Editora, Buenos Aires,2004; Id. Goane, Ren Mario, "Cuestiones del rgimen disciplinario en el empleo pblico", en LA LEY 11/06/2008, 1 (5) PTN., Dictmenes, 169: 377; 172: 359; 199: 31; 211: 453. (6) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit. pg. 56/57. (7) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit. pg. 58. (8) A partir de la dcada de 1990, y con mayor nfasis antes y despus de la declaracin de emergencia econmica nacional, comenz en Argentina un proceso de reestructuracin permanente en la administracin pblica, para reducir el gasto pblico. Una de las formas de contratacin que se adopt es la del contrato administrativo decreto 1184/01. Con esa modalidad, y otras, se fueron incorporando empleados y profesionales contratados por un plazo determinado. Los mismos fueron renovados, o cancelados segn las coyunturas de cada momento (bsicamente, razones de servicio). Estos contratos se solventan con partidas presupuestarias aprobadas al efecto. Muchas de ellos se prolongaron en el tiempo, y otros mutaron a nuevas formas de contratacin provisoria o a plazo. En todos aquellos casos en donde se dio continuidad al agente, cabra preguntarse, qu rgimen aplicar en trminos de derecho disciplinario laboral, si no es el establecido por el RIA. (9) Conf. MAHMUD, Jacinto "Manual de Sumarios e Informaciones Administrativas, Comentado y Concordado", pg. 58, Ed. Grn Editora, Buenos Aires, 2004. (10) Esta norma crea el marco bsico para la negociacin de las convenciones colectivas de trabajo entre la administracin y sus empleados. A su vez el actual decreto 214/06 aprueba la convencin colectiva de trabajo general entre la administracin nacional y sus empleados, sin perjuicio de la apertura de paritarias por sector u organismo, convenio que sustituye al homologado por decreto 66/99. Por distintos decretos se han ido homologando actas acuerdo arribadas por las comisiones negociadoras de convenios colectivos, referidas a distintos aspectos de la relacin laboral, por organismo, por sector y a nivel general.

(11) Conf. MAHMUD, Jacinto "Manual de Sumarios e Informaciones Administrativas, Comentado y Concordado", pg. 57, Ed. Grn Editora, Buenos Aires, 2004. (12) Cfr. doctrina de Fallos: 307:639; tambin, disidencia del juez Enrique S. Petracchi, en Fallos: 307:295, consid. 6, y sus citas La Ley, 1985-E, 142, citado CNACAF, Sala I, 7-5-97 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B, 514, con nota de Douglas H. Lyall. (13) Doct. de Fallos: 303:1029; 304:1335; 306:1792, citado CNACAF, Sala I, 7-5-97 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B, 514, con nota de Douglas H. Lyall.; Id. CNACAF, Sala IV, 12-4-91, in re: "C., V. F. c. Instituto de Servicios Sociales y Bancarios", LA LEY 1991-D, 538 - DJ 1991-2, 893 - ED 142, 708. La ponderacin de esa prueba permite aceptar con conviccin suficiente que la sancin expulsiva aplicada en el caso, cuenta con fundamentacin adecuada y no puede ser dejada sin efecto (doctrina art. 384, Cd. Procesal; art. 25, Cd. Cont. Adm.), razn por la cual la revisin judicial que debe encararse en la materia con criterio excepcional o restrictivo (causas B. 47.903, "Iriarte", 10/XII/79; D. J. B. A., t. 120, p. 29, entre otras, se encuentra vedada en la especie.."(SCBA, 24-4-87 in re: "Ortiz, Jorge A. c. Provincia de Buenos Aires -B. 48.901", LA LEY 1988-A, 166 - DJ 1988-2, 47, (SJ 11). (14) Fallos: 305:102; 311:2128, citado CNACAF, Sala I, 7-5-97 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B-514, con nota de Douglas H. Lyall. ".Que si bien es cierto que la atribucin jurisdiccional no puede llegar a establecer el control de los jueces sobre cualquier sancin disciplinaria impuesta a los servidores del Estado, ya que es sin duda indispensable que el rgano administrativo cuente con una facultad de libre apreciacin de las faltas, corresponde sin embargo admitir que procede la intervencin de la justicia cuando se cie a investigar si en la imposicin de las medidas que se adopten, se hizo uso legtimo o abusivo de las normas con arreglo a las cuales deben ejercerse las atribuciones otorgadas. En tal sentido el control de legalidad supone la debida aplicacin por el rgano administrativo de las normas estatutarias, de manera que tanto la descripcin como la clasificacin de los hechos sea correcta. Y es de buena doctrina que el control de legitimidad se cumpla ponderando, entre otras cosas, el prudente y razonable ejercicio de las facultades regladas del Poder Administrador, porque no es admisible una actuacin discrecional e irrevisable de aquellas potestades" (CSJN, 10-7-84, in re: "M. de M., A. L. c. Universidad de Buenos Aires"- LA LEY 1984-D, 429 - DJ 1985-1, 201) .". (15) Ver sobre esta temtica nuestro trabajo: STEFANELLI, Carlos Alberto R., "Los nuevos lmites de la facultad sancionatoria del empleador" en Revista Derecho del Trabajo LXVII, nmero III, marzo 2007, Seccin Doctrina pg. 284 y sgs. (16) VAZQUEZ VIALARD, Antonio, "Tratado de Derecho del Trabajo", T 3, pg. 671 y sgs., Ed. Astrea, Buenos Aires, 1982. (17) Conf. doctrina de Fallos: 305:102, consid. 6; 310:316 y sus citas, y el comentario a este fallo de Germn Bidart Campos en ED, 123-395, SOLER, Sebastin, "Derecho penal argentino" p. 26, 3 ed., Buenos Aires, 1967; Bielsa, Rafael, "Derecho administrativo", t. III, ps. 350/351, 3 ed., Buenos Aires, 1964, ps. 350-351. VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamn, "Derecho administrativo", t. III, p. 533, Buenos Aires, 1951; MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de derecho administrativo", t. III-B, p. 417, 4 ed., Buenos Aires, 1994, BEZZI, Osvaldo M., "El poder disciplinario de la Administracin Pblica: naturaleza, procedimiento y control jurisdiccional", Revista del Colegio Pblico de Abogados de La Plata, N 43, p. 33, MONTORO Puerto, Miguel, "La infraccin administrativa", p. 314, Barcelona, 1965; PAREJO ALFONSO, Luciano "Manual de derecho administrativo", t. I, p. 480 y sigtes., 4 ed., Barcelona, 1996; CAETANO, Marcello, "Manual de direito administrativo", p. 499, 3 ed., Coimbra, 1951; MOR, Gianfranco, "Le sanzioni disciplinari ed il principio nullum crimen sine lege", p. 86 y sigtes., Miln, 1970. Ver, sin embargo, en contra de la idea que seala los objetivos especficos distintos a que apuntan dichos rdenes jurdicos, Delpre, Francis, "L'laboration du droit disciplinaire de la fonction publique",

p. 107 y sigtes., Pars, 1969, citado CNACAF, Sala I, 7-5-97 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B-514, con nota de Douglas H. Lyall. (18) RUPRECHT, Derecho Disciplinario Laboral, pg. 129. (19) DURAND, Paul, El poder disciplinario en la empresa privada, LA LEY, 55-819, cit. Por Vzquez Vialard, Antonio, op. Cit., pg. 671. (20) GOANE, Ren Mario, "Cuestiones del rgimen disciplinario en el empleo pblico", en LA LEY 11/06/2008, 1. (21) En contra, GARCIA PULLES, Fernando: "Derecho sancionador y rgimen disciplinario del empleo pblico". obra colectiva "Las bases constitucionales del Derecho administrativo" XXIX Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo en honor de Juan Bautista Alberdi, organizadas por la Asociacin Argentina de Derecho Administrativo. Ed. RAP, Ao XXVI. 309, pgs. 353/355 /texto y notas. (22) GOANE, Ren Mario, "Cuestiones del rgimen disciplinario en el empleo pblico", en LA LEY 11/06/2008, 1. (23) El poder disciplinario es la facultad de la administracin para aplicar sanciones, mediante un procedimiento especialmente establecido a esos efectos, con el fin de mantener el orden y el correcto funcionamiento del servicio a su cargo (Conf. Flores Dapkevicius, Rubn, "Elementos del Poder disciplinario en Uruguay" en Revista de la Asociacin Argentina del Derecho Administrativo n 3, pg. 37, Buenos Aires, 2008. Es un poder (conf. VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamn, "Derecho Administrativo, Tomo III, pg. 529, Ed., Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1951) de principio y discrecional porque surge del poder de mando y de la facultad de vigilancia que corresponde al jerarca de todo servicio (Santamara de Paredes, Vicente, "Curso de Derecho Administrativo", pg. 72). (24) Las medidas disciplinarias motivarn al funcionario a no incurrir nuevamente en las mismas conductas, y que stas no se generalicen (conf. COMADIRA, Julio R., con la colaboracin de Laura Monti, "El acto administrativo", pg. 46, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2003). (25) Una de las enseanzas de la teora egolgica de Carlos Cossio justamente pone en luz la esencial estructura lgica de la norma jurdica como un juicio disyuntivo en el cual la endonorma describe el deber o prestacin jurdicos y la perinorma describe la sancin como consecuencia del no cumplimiento del deber o prestacin contenidos en la endonorma. Cfr. COSSIO, Carlos: "La Teora Egolgica del Derecho. Su problema y sus problemas". Abeledo-Perrot. Bs. As. 1963, pg. 39, citado por Goane, Ren, op. cit. (26) Goane, Ren Mario, "Cuestiones del rgimen disciplinario en el empleo pblico", en LA LEY 11/06/2008, 1 (27) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pg. 66 y sgs.; Id. PTN., Dictmenes, 127: 431; Id. GOANE, Ren Mario, "Cuestiones del rgimen disciplinario en el empleo pblico", en LA LEY 11/06/2008, 1, quien sostiene que en este caso, si bien no es necesaria la instruccin, deben ponerse a salvo las garantas del debido proceso, dando al imputado el derecho a ser odo y producir prueba. (28) CSJN, Fallos: 203: 339. (29) Conf. Flores Dapkevicius, Rubn, op. cit., pg. 41. (30) APESTEGUIA, Carlos A., "Sumarios Administrativos", pg. 36, Ed. La Rocca, Buenos Aires, 1998. (31) Sistematizacin segn Flores Dapkevicius, Rubn, op. cit., pg. 39.

(32) BIELSA, Rafael, "Principios de Derecho Administrativo, pg. 597, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1963. (33) Flores Dapkevicius, Rubn, op. cit., pg. 40. (34) PTN., Dictmenes, 241: 219. (35) PTN., Dictmenes, 151: 590. (36) PTN., Dictmenes, 124: 372; 151: 590. (37) Causa A. 937. XXXVI. Astorga Bracht, Sergio y otro c/COMFER S/dto. 310/98 s/amparo ley 16.986 del 14/10/04. (38) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pg. 66 y sgs. (39) PTN., Dictmenes: 231: 215. (40) PTN., Dictmenes: 130: 238; 140: 133; 168: 165. (41) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pg. 75 y sgs. Conf. Artculo 15 Reglamento Investigaciones Administrativas (RIA). (42) PTN., Dictmenes: 130: 238; 140: 133; 168: 165. (43) Si como consecuencia de la investigacin, tomara conocimiento de nuevos hechos, o se ampliara la denuncia, el Instructor deber informar a la Autoridad Competente a efectos que sta resuelva sobre la eventual ampliacin del objeto del sumario (PTN., Dictmenes, 197: 25; 202: 99). (44) Conf. Artculo 10 Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por Decreto 467/99. (45) Conf. Artculo 14 RIA. (46) Es doctrina reiterada de la Corte Nacional que "las formas sustanciales de la garanta de la defensa deben ser observadas en toda clase de juicios (Fallos: 237:193), sin que corresponda diferenciar causas criminales (Fallos: 134:242; 129:193; 127:374; 125:10), juicios especiales (Fallos: 198:467; 193:408) o procedimientos seguidos ante tribunales administrativos (Fallos: 198:78)" (Fallos: 312:1042 y sus citas). (47) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit. pg. 190 y artculo 111 del Decreto 467/99. (48) CSJN, causa, R 23, L.XLIII. "Rodrguez Jorge Oscar c/Estado Nacional (Ministerio del Interior - Polica Federal Argentina) (recurso de hecho)". (49) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pg. 81. (50) Conf. VANOSSI, Jorge "Teora Constitucional", pg. 358, Depalma, citado por Flores Dapkevicius, op. cit., pg. 40. (51) PTN., Dictmenes, 118: 11. (52) La doctrina esta dividida entorno a dicho principio. Una corriente la considera aplicable al sumario administrativo (JEZE, Gastn, "Principios Generales del Derecho Administrativo", pg. 151, Depalma, 1951; para otros, encontrndonos en el marco de una potestad discrecional, la sancin quedar librada a criterio del jerarca (conf. Flores Dapkevicius, Rubn, op. cit., pg. 40). (53) Fallos: 250:152; 254:40; 291:71; 300:88; entre muchos otros. Si bien estos precedentes se refieren a procesos judiciales, son enteramente aplicables a los procedimientos administrativos sumariales.

(54) Conf. Mahmud, Jacinto, op. cit., pg. 123. (55) Conf. Flores Dapkevicius, Rubn, op. cit., pg. 40. (56) Conf. Stefanelli, Luis Mara, op. cit. pg. 720. Si bien es cierto que las atribuciones judiciales no pueden llegar al control de los jueces sobre cualquier sancin disciplinaria impuesta a los servidores del Estado, ya que es sin duda indispensable que el rgano administrativo cuente con una facultad de libre apreciacin de las faltas, corresponde admitir la intervencin de la justicia cuando se cie a investigar si en la imposicin de medidas de gravedad, como es el caso de una cesanta, se hizo uso ilegtimo o abusivo de las normas con arreglo a las cuales deben ejercerse las atribuciones otorgadas, conculcndose as derechos constitucionales del agente (docr. de Fallos: 306:820 -LA LEY, 1984-D, 429-; 308:176; 311:260 -LA LEY, 1988-C, 267, citado por CNACAF, Sala I, 7-597 in re "A., C. R. C. Servicio Penitenciario Federal" en LA LEY, 1998-B-514, con nota de Douglas H. Lyall. (57) "A. y S.", t. 1969, p. 786; t. 1971-II, p. 542 -Rep. LA LEY, XXIX, A-I, p. 342, sum. 28; Rev. LA LEY, 145-409- D.J.B.A., t. 115, p. 285. (58) Causas B. 47.768, "Sosa", 10/12/79, "D.J.B.A.", t. 118, p. 23; B. 47.888, "Policastro", 20/5/80, "D.J.B.A.", t. 118, p. 341; B. 48.024, "Santa Cruz", 24/6/80, "D. J. B. A.", t. 119, p. 585; B. 48.119, "Larralde", 11/11/80 (59) "A. y S.", t. 1962-II, ps. 317 y 474; t 1963-II, p. 13; t. 1965-I, p. 754; t. 1967-I, p. 890; t. 1972-II, ps. 270 y 512.; causas B. 47.391, "Puricelli", 6/VII/76, B. 48.396, "Lorenzo Porta", 27/IV/82; B. 48.426, "Cerecetti", 29/III/83, entre otras. (60) "A. y S.", t. 1969, p. 786; t. 1971-II, p. 608; t. 1972-II, p. 512 -Rev. LA LEY, XXIX, A-I, p. 342, sum. 28; Rep. LA LEY, XXXIII, A-I, p. 588, sum. 16. (61) "Acuerdos y Sentencias", 1977-I-516; 1977-II-1267; causas B. 47.485, "Mazza de Damonte", 29/8/78; "D.J.B.A.", t. 116, p. 62; B. 47.406, "Snchez Sotelo", 10/IV/79 -Rep. LA LEY, t. XXXIX, p. 916, sum. 12-"D.J.B.A.", t. 110, p. 475, entre muchas)" (SCBA, 10-2-81 in re: "B.C.D. c. Provincia de Buenos Aires" en LA LEY 1981-A, 98. (62) Fallos t. 168, p. 264; t. 172, p. 428; t. 177, p. 169; t. 235, p. 337; t. 233, p. 183; t. 239, p. 13; t. 240, p. 440; t. 244, p. 380; t. 245, p. 269; t. 247, p. 674; t. 248, p. 516; t. 251, p. 276; t. 252, ps. 142 y 231; t. 267, p. 450 -Rev. LA LEY, t. 15, p. 775; t. 88, p. 298; Rep. LA LEY, XVII, 1866, sum. 8; Rev. LA LEY, t. 102, p. 209; Rep. LA LEY, XXI, p. 1055, sum. 126; Rev. LA LEY, t. 105, p. 441; Rep. LA LEY, XXIII, 1284, sums. 95, 1180 y 84. (63) Fallos, t. 279, p. 65 -Rev. LA LEY, t. 142, p. 607, fallo 26.295-S-) (CSJN 18/05/1979, in re: "Ch. A.E c. Universidad Nacional de Cuyo" en LA LEY 1979-C, 65. (64) El artculo 1 de esa norma establece: "Aprubase el procedimiento contenido en el Anexo adjunto que forma parte integrante de la presente, para el ejercicio de las funciones otorgadas a la Sindicatura General de la Nacin por el Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por Decreto N 467/99, respecto de la consideracin del perjuicio fiscal y su calificacin como de relevante significacin econmica, en los sumarios administrativos disciplinarios". (65) Esta norma abrogando la Resolucin Sigen 84/01, establece la obligatoriedad de la intervencin de este Organismo de Control de la Administracin, en todos los casos en que pudiere existir perjuicio al erario, ms all del monto o la significacin. (66) Esta norma fija el procedimiento especfico para la intervencin de la Sigen en sumarios administrativos, en caso de investigacin de la presunta existencia y determinacin de perjuicio al erario. (67) Este decreto establece en su Artculo 1: "La determinacin de la responsabilidad patrimonial de los funcionarios pblicos, y la intervencin que en ella le cabe a la

Sindicatura General de la Nacin, se ajustar al procedimiento que se establece en el presente, sin perjuicio de las dems normas de aplicacin" El segundo prrafo del artculo 2 de ese decreto establece: "En caso de hallarse involucradas las mximas autoridades de las jurisdicciones o entidades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional, la autoridad que ejerza sobre ellas el control jerrquico o de tutela deber determinar el procedimiento a seguir conforme a derecho y previa intervencin del servicio jurdico que corresponda". (68) El artculo 2 de esta norma establece: "Djase sin efecto la Resolucin N 67/94SGN, sin perjuicio del deber genrico que pesa sobre los agentes pblicos en virtud de lo dispuesto por el artculo 23 inc. h) del Anexo a la Ley 25.164 y su reglamentacin dispuesta por el Decreto N 1421/2002). El deber a que hace referencia esta norma es informar al superior cualquier hecho que signifique o pueda significar perjuicio al erario, comisin de delito de accin pblica y/o ineficiente utilizacin de los recursos pblicos. (69) El artculo 1 de la mencionada Resolucin establece: "Fjase como pauta de antieconomicidad, en los trminos del artculo 4 del Decreto N 1154/97, el recupero de las sumas inferiores al equivalente del 50% de la asignacin mensual bsica de la remuneracin correspondiente a los agentes Nivel "A" del Escalafn correspondiente al Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, aprobado por Decreto N 993/91, y sus modificatorios o el que lo reemplazare en el futuro, o bien de aquel monto mayor respecto del cual se demuestre fundada, precisa y concretamente que la relacin costo-beneficio resulte negativa. En este ltimo supuesto la decisin adoptada por la mxima autoridad de la jurisdiccin o entidad deber contar con la previa opinin del Servicio Administrativo Financiero".