Cooperacin internacional

Cuadernos de Seguridad

Nuevos rumbos en la contencin de la protesta social

Julin Abramovich*

Proyecto Derechos Humanos e Intervenciones de Instituciones de Seguridad en el Contexto de Manifestaciones Pblicas

En el marco del Proyecto sobre el Relevamiento y Anlisis de Reformas en Materia de Seguridad y Derechos Humanos que forma parte del Programa de Desarrollo de las Capacidades de las Policas en materia de Seguridad Pblica y Derechos Humanos, iniciativa de cooperacin entre Argentina y el Reino de los Pases Bajos, comenz a desarrollarse en julio de 2006, en nuestro pas, una experiencia indita orientada a la promocin de intervenciones del Estado respetuosas de los Derechos Humanos en el contexto de grandes manifestaciones.

Transformaciones de las acciones colectivas de protesta

rgidos por las consecuencias del desmantelamiento va implementacin de una impiadosa poltica de ajustes aplicada, como se dijo, sin anestesia de aquello que alguna vez se conoci como Estado de Bienestar, las organizaciones populares salieron a manifestar su inconformismo al nico lugar que sobrevivi a la imparable ola privatizadora de los 90: la calle. Lejos de las fbricas, los trabajadores debieron acudir a su imaginacin para hallar formatos de protesta ms acordes al nuevo escenario, as, a las tradicionales marchas, huelgas y concentraciones, se sumaron cortes de ruta, ollas populares, escraches, muestras artsticas, cacerolazos, basurazos, apagones, bocinazos, etc. Conforme a la terminologa utilizada por el grupo de investigadores del Instituto Gino Germani, la nocin de protesta social denota los acontecimientos visibles de accin pblica contenciosa de un colectivo, orientados al sostenimiento de una demanda (en general, con referencia directa o indirecta al Estado)1. Interesa esta definicin por cuanto destaca tres aspectos fundamentales: su carcter agonal, la conciencia del reclamo y la notoriedad pblica de la accin. El relevamiento de las actividades de contestacin social producidas entre 1989 y 2003 seala que durante ese perodo se registraron en todo el pas 5268 acciones de protesta2. La descripcin de la evolucin de la protesta social en los ltimos aos, signados por profundas modificaciones en el rgimen poltico de gobierno as como del rgimen social de acumulacin, da lugar a las siguientes informaciones y arroja datos de sumo inters:

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* Redactor de Cuardernos de Seguridad. Responsable por la Secretara de Seguridad Interior del Proyecto: "Derechos Humanos e Intervenciones de Instituciones de Seguridad en el Contexto de Manifestaciones Pblicas".
1 Federico Schuster y Sebastin Pereyra, La

protesta social en la Argentina democrtica: balance y perspectivas de una forma de accin poltica, en Norma Giarraca (Comp.), La Protesta social en la Argentina, Buenos Aires, Alianza, 2001, p. 47. 2 Fuente: Grupo de Estudios Sobre Protesta Social y Accin Colectiva (GEPSAC). Vase F.

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centrado en participacin de los distintos actores a ] Un enfoqueese universo el grado desiguientes porcentuales: partiendo de sociales en ofrece los un magro 13% del total de movilizaciones acaecidas en 1989, las organizaciones civiles (movimientos estudiantiles, organismos de DD.HH., familiares de vctimas, asambleas populares, presos, jubilados, ahorristas, ambientalistas, etc.) alcanzan, en 1998, un pico del 51%. Una tendencia inversa se observa en las organizaciones sindicales que caen del 74% en 1989 a solo un 26% en el 2002. Por su parte, los grupos piqueteros comienzan a crecer de manera sostenida a partir de 1997, logrando un 23% hacia el final del perodo. que podra suponerse, en funcin desproporcionab ] A diferencia de locobertura que recibieron por partede lalos medios, del toda y tendenciosa de tal de cortes de ruta registrados, el 70% no fue realizado por organizaciones piqueteras: el 25% corresponde a organizaciones sindicales, el 24% a las civiles, mientras que el 9% pertenece a organizaciones de tipo empresarial (categora que abarca desde grandes organizaciones patronales hasta aquellas formadas por pequeos productores). que indica la demanda seala, c ] El cuadroun crecimientoevolucin de los tipos de a la impugnacin a partir de 1998, de aquellas vinculadas del modelo econmico; ao en que aparecen con fuerza los reclamos de asistencia social directa y de trabajo. A su vez, durante el segundo mandato del presidente Menem, se multiplican las demandas de derechos humanos y administracin de justicia, colocndose a la cabeza con el 19%.

Los derechos en juego

Las acciones de protesta en espacios pblicos (o privados de acceso pblico) resultan por dems conflictivas en sociedades con altos niveles de exclusin social. En tales circunstancias, inexorablemente, siempre se produce una colisin de derechos. Sintticamente se ha trazado el siguiente esquema: libertad de transitar vs. libertad de expresin. Sin embargo, este cuadro mantiene en un cono de sombra los verdaderos derechos en disputa, pues ninguna protesta se propone como un fin en s misma. Simplificaciones como sta opacan las reales necesidades de los manifestantes (trabajo, salud, educacin, vivienda digna), a cuya satisfaccin debera tenderse en virtud de hallarse amparadas constitucionalmente. Cmo proceder frente a estos casos? Cules son los derechos que deben privilegiarse?
Schuster; G. Prez; S. Pereyra; M. Armesto; M. Armelino; A. Garca; A. Natalucci; M. Vzquez; P. Zipcioglu, Transformaciones de la protesta social en Argentina 1989-2003, Documentos de Trabajo, N 48, Buenos Aires. Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, 2006. En lo que sigue, nos valdremos de las estadsticas consignadas en dicho informe.

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No pocos especialistas coinciden en que la respuesta estatal frente a este tipo de situaciones debe consistir, lisa y llanamente, en la aplicacin del Cdigo Penal. En ese sentido, el renombrado constitucionalista Miguel Ekmekdjian sostiene que la nica forma legtima y verificable de la expresin soberana del pueblo es el sufragio. [] Otros tipos de presunta expresin de la voluntad popular, distintos del sufragio (tales como reuniones multitudinarias en plazas o lugares pblicos []) no reflejan realmente la opinin mayoritaria del pueblo, sino a lo sumo la de un grupo sedicioso3. Desde otra ptica, nos parece excesivo el uso de esta herramienta contra aquellos que an sufren las consecuencias de una poltica excluyente. Criminalizar la protesta significa inculpar a quienes no se resignan a ser los perdedores del modelo. En casos como los que estamos examinando, las razones para argumentar en favor o en contra deberan ser sopesadas teniendo en cuenta la particular situacin que padecen cotidianamente sus protagonistas. Al respecto, haciendo un anlisis retrospectivo de la dcada pasada, el actual secretario de Cultura de la Nacin, comentaba que por aquellos aos vea con asombro lo mansa que era la poblacin frente al despojo que estaba sufriendo4. Ciertamente, tal como hemos indicado en la seccin anterior, las organizaciones de desocupados comienzan a tener un grado de movilizacin relativamente importante recin a partir de 1997, pese a que ya en 1995 el ndice de desempleo alcanzaba el 18,5%. Es que el derrotero que los trabajadores desocupados debieron atravesar, para poder asumir colectivamente su conciencia piquetera, implic un laborioso proceso de abandono del sentimiento de culpa que los aquejaba a raz de lo que perciban como un rotundo fracaso personal en pro de una nueva identidad que se fue gestando en la lucha contra el saqueo que sufra el pas5. Hay circunstancias en que ciertos derechos deben ceder frente a otros de mayor jerarqua. En la jurisprudencia internacional existen importantes precedentes que pueden significar un valioso aporte en esta materia: tanto la Corte Europea de Derechos Humanos como la Corte Suprema de los Estados Unidos son contestatarios al considerar en sus fallos que determinados espacios principalmente, plazas y calles constituyen foros pblicos en virtud de haber servido desde tiempo inmemorial como mbitos de expresin crtica ciudadana; los cuales suelen representar, para los sectores ms desventajados,
Miguel A. Ekmekdjian, M. Tratado de derecho Constitucional, Tomo II, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1994, pp. 599-600. Las cursivas pertenecen al original. 4 Entrevista a Jos Nun, Pgina/12, 9 de diciembre de 2003. 5 Vase Maristella Svampa y Sebastin Pereyra, Entre la ruta y el barrio. La experiencia de
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Sintticamente se ha trazado el siguiente esquema: libertad de transitar vs. libertad de expresin. Sin embargo, este cuadro mantiene en un cono de sombra los verdaderos derechos en disputa, pues ninguna protesta se propone como un fin en s misma.

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las organizaciones piqueteras, Buenos Aires, Biblos, 2003.

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el nico lugar con posibilidades ciertas de ser odos, donde efectuar sus quejas y reclamos. La sola existencia de las 7 millones 390 mil personas que viven actualmente debajo de la lnea de pobreza6 (situacin por dems preocupante que, sin embargo, comparada con la cifra rcord de 20.815.000, registrada en octubre de 2003 por el INDEC, evidencia una notable mejora), en un pas que posee la mayor tasa de alimentos por habitante del mundo, clama por una urgente y definitiva solucin a ese flagelo; en tanto resultan inadmisibles los argumentos que se esgrimen con la intencin de acallar sus voces. Es que el derecho a la libertad de expresin no es un derecho ms, sino uno de los pilares fundamentales sobre los que se asienta el sistema democrtico7, y en esa calidad es que merece una garanta privilegiada. Claro que el ejercicio de este derecho no puede ser irrestricto. Ambos tribunales reconocen la potestad estatal de establecer regulaciones en cuanto al tiempo, lugar y modo en que se utiliza. As, sera vlido prohibir una manifestacin ruidosa en horas de la noche frente a un hospital, pero de ningn modo este tipo de impedimentos pueden ser tales que lleguen a suprimir en forma absoluta la posibilidad de los manifestantes de expresar sus ideas8.

Es que el derecho a la libertad de expresin no es un derecho ms, sino uno de los pilares fundamentales sobre los que se asienta el sistema democrtico, y en esa calidad es que merece una garanta privilegiada.

Un nuevo abordaje
El mencionado Proyecto es un emprendimiento conjunto de las Secretaras de Seguridad Interior y Derechos Humanos de la Nacin, el Centro de Estudios Legales y Sociales, la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos y la Academia de Polica de los Pases Bajos (ver Anexo), que se propone desarrollar distintos instrumentos tendientes a modificar el accionar de las instituciones pblicas de seguridad en el manejo de la protesta social. Prev una duracin de quince meses, y cuenta con los siguientes objetivos: Promover intervenciones del Estado respetuosas de los Derechos Humanos. Incorporar la metodologa desarrollada por la Academia de Polica de los Pases Bajos de probada eficacia en diversos pases europeos, sin que esto signifique, una adaptacin mecnica. En esa previsin, se tendrn en cuenta, fundamentalmente, nuestras propias problemticas y las experiencias locales.
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Vase Ral Dellatorre, Son menos, pero todava son demasiados, Pgina/12, 21 de septiembre de 2006. 7 As lo manifestaron la Corte Europea de Derechos Humanos en el caso Karatas c/Turqua, sentencia del 8 de julio de 1999 y la CIDH en el Informe n 69/98, caso 11.803. 8 Para profundizar estos conceptos, vase el

trabajo de Roberto Gargarella, El derecho a la protesta. El primer derecho, Buenos Aires, Ad-Hoc, 2005.

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Propiciar espacios de intercambio y articulacin entre el Estado Nacional y las organizaciones de la sociedad civil, auspiciando nuevos lazos y profundizando los ya existentes. Favorecer discusiones sobre propuestas de reformas normativas, incorporando los resultados obtenidos a partir de los anlisis de las observaciones y el relevamiento de los procesos administrativos y judiciales. Fomentar debates sobre los mecanismos de seleccin, las metodologas de enseanza y las formas de capacitacin del personal de las Fuerzas de Seguridad. Alentar la creacin de instancias de participacin ciudadana.

Para alcanzar estas metas se ha previsto: Implementar tareas de monitoreo y observacin del accionar de las instituciones de seguridad en el contexto de grandes manifestaciones. Efectuar seguimientos de causas administrativas y judiciales. Sistematizar bases de datos que posibiliten la seleccin de casos testigo y el anlisis de patrones para la deteccin de virtudes y falencias en el diseo y ejecucin de polticas de seguridad. Elaborar documentos de trabajo que se utilizarn como insumos en los debates. Organizar talleres de discusin con la presencia de destacados especialistas. El trabajo de campo consistente en la observacin de operativos de seguridad en el lugar mismo de los acontecimientos , su posterior anlisis y la elaboracin de los respectivos informes se encuentra a cargo de un equipo de investigadores compuesto por miembros de dos tradicionales ONG con vasta trayectoria en la lucha por la defensa de los Derechos Humanos (APDH9 y CELS10) y personal jerrquico de las Fuerzas de Seguridad Federales. El grupo fue capacitado por expertos internacionales a fin de emprender algo impensable poco tiempo atrs un trabajo conjunto de identificacin y bsqueda, en un marco de intercambio y aprendizaje mutuo, de buenas prcticas en la contencin de la protesta, que tengan por eje la no agresin de los manifestantes as como la proteccin de los distintos derechos en juego.

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9 Asamblea Permanente por los Derechos Humanos. 10 Centro de Estudios Legales y Sociales.

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ANEXO
La Academia de Polica de los Pases Bajos es la principal organizacin responsable de los programas de educacin policial y administracin del conocimiento en relacin con la profesin policial en dichos pases. A su vez, recepta las demandas de la sociedad y de las propias Fuerzas como base para disear y actualizar el entrenamiento que proporciona. Adems, desarrolla tareas de capacitacin estableciendo y promoviendo contactos con otros pases y participa de actividades con organismos consultivos nacionales e internacionales. La Academia lidera la investigacin, la consultora y el entrenamiento en el campo de las grandes manifestaciones, y el mantenimiento del orden pblico, sumado a ello ha iniciado una investigacin innovadora sobre la actuacin policial en el marco de los siguientes campeonatos de ftbol: la Eurocopa 200011 (realizada en Blgica y en los Pases Bajos), la Eurocopa 2004 (en Portugal) y el Campeonato Mundial de Ftbol 2006 (en Alemania). Por otra parte, coordina un proyecto piloto con un equipo europeo de examen y evaluacin de grandes manifestaciones, el cual involucra a funcionarios policiales de alto rango de toda Europa. Para mayor informacin sobre los organismos intervinientes, ingresar a los siguientes sitios: www.politieacademie.nl/eng/eng_home.html www.apdh-argentina.org.ar www.cels.org.ar

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11 Nota del Editor: vase al respecto el artculo Mantenimiento del orden pblico: teora, prctica y educacin publicado en Cuadernos de Seguridad N 1, pg. 79.