La reforma social La prctica de la planificacin como la conocemos ahora comenz en la primera parte de este siglo pero muchas de sus

ideas se originaron a principios del siglo XIX con los trabajos de Henri de Saint Simn y Augusto Comte, quienes formularon la idea de una ciencia que estaba al servicio de la humanidad (Friedman, 1987). En ellos tom forma el pensamiento de que la prctica de la planificacin debe conformarse a la razn humana y al conocimiento derivado de la investigacin cientfica y tcnica. Saint Simn (Taylor, 1975), considerado el padre de la "planificacin cientfica", pensaba que la situacin requerida por una Europa que se encontraba al borde de ingresar al capitalismo industrial, implicaba la introduccin de formas organizativas que se apoyaran sobre las ideas y valoraciones de los grupos ms selectos de la sociedad apoyados tcnicamente por expertos. Los ricos industriales implementaran los planes sirviendo al Estado con el asesoramiento de cientficos con el talento necesario para calcular y disear intervenciones sociales. Para Saint Simn, la planificacin es la ciencia de la observacin y la medicin, una nueva fsica social que descubre las leyes del movimiento histrico. La poltica no tendra otra tarea que ratificar los propsitos cientficos que emergeran de las oficinas de planificacin del Estado y por lo tanto, sera considerada como una prctica menor y redundante. Augusto Comte (Ferre, 1979), un discpulo de Saint Simn e ingeniero de profesin, profundiz las ideas de su maestro particularmente las relacionadas a la fsica social. Para Comte la historia estaba gobernada por leyes objetivas que regulaban el desarrollo social de la humanidad. El pensamiento humano progresa desde un estado teolgico pasando por una metafsica abstracta a un estado de filosofa positiva o ciencia (Ley de los Tres Estados), que es donde se descubren las leyes que gobiernan la historia. En este ltimo estado, la libertad humana no es sino la aceptacin del carcter natural, cientfico e inmutable de leyes que son descubiertas por cientficos. Los planificadores tienen la tarea de guiar el progreso social de acuerdo a estas leyes. Tom casi un siglo hasta que el Estado y su burocracia pudiesen concretar un rol activo en la regulacin de los actores econmicos y sociales, en establecer balances y equilibrios y en entrentarse a los enormes problemas que se derivaron de la misma. El tema de la "racionalidad" especialmente relacionado a una "racionalidad tcnica" en la esfera pbiica, se constituy en un punto crucial en los debates sobre la planificacin. Max Weber no se preocup de la planificacin en su anlisis, pero fueron justamente sus reflexiones sobre las condiciones de la racionalidad y la objetividad, que lo llevaron a tener una gran influencia sobre la teora de la planificacin.

Weber fue extremadamente cuidadoso en establecer las condiciones para un anlisis objetivo (Weber, 1971). Los juicios de valor-que son resultado de la cultura, la tradicin, la posicin social y las preferencias personales- no pueden ser aceptados en el discurso cientfico. La racionalidad cientfica para Weber, est estrechamente relacionada a la objetividad del conocimiento. Weber estaba preocupado por controlar las dimensiones irracionales de la vida, entre las que ubicaba la religin y la poltica. En esta lnea de anlisis, postul que el "ideal tipo" de la burocracia representaba la forma de racionalidad por excelencia (Weber, 1966). En efecto, en su construccin ideal la burocracia es funcionalmente especializada; se gua por reglas abstractas y de aplicacin universal; sus decisiones se basan en el clculo de la relacin medios-fines y su objetivo final, es la coordinacin y control de las acciones de modo que el Estado pueda cumplir con sus objetivos. Aunque no lo afirm, planificacin coincide con burocracia, siendo la burocracia el medio ms racional y objetivo de controlar los procesos sociales. Karl Mannheim desarroll un tipo de pensamiento ms orientado al cambio social, particularmente a formas de cambio planificadas y guiadas por una inteligencia tcnica (Mannheim, 1949). Para Mannheim, en oposicin a Weber, todo el pensamiento relacionado a cuestiones sociales refleja en ltima instancia, la posicin y experiencia personal del pensador y por lo tanto, el resultado es siempre parcial. El conocimiento objetivo en estado puro no existe. Pero cmo conciliar entonces, de acuerdo a Mannheim, la necesidad de la planificacin, de proponer alternativas slidas para conseguir un futuro deseado sin un conocimiento objetivo mnimo sobre la realidad como requerimiento bsico. La respuesta para Mannheim es que, la planificacin parte de una situacin concreta y es por lo tanto limitada a las circunstancias de partida, que son histricamente determinadas. La funcin de los planificadores, es concentrarse sobre las fuerzas emergentes que median y articulan el cambio social en un contexto particular y darles direccionalidad. La posicin de Mannheim respecto a la objetividad es por tanto, pragmtica. La objetividad no es el resultado del conocimiento abstracto sino de la prctica, y su verificacin deriva de las consecuencias de la accin planificada. La planificacin por tanto es una prctica localizada, especfica, estratgica e interdependente (Mannheim,1951).

A medida que se profundiza la el modelo de produccin masiva con especficas, aparecen los enfoques sobre pasaron luego a ser adaptados al sector Unidos durante las dos guerras mundiales

revolucin industrial y se consolida tareas, actividades en lnea y rutinas gestin cientfica de la empresa, que pblico particularmente en los Estados (Friedman, 1987).

Herbert Simn, que fue uno de los contribuyentes ms notables para el desarrollo de la "planificacin cientfica", profundiz el camino abierto por Max Weber. Para Simn nada puede escapar a la continua penetracin de la razn y en principio, la realidad es sometible al dominio de la inteligencia (Simn, 1957). En el proceso de planificacin, la racionalidad procede por diferentes etapas que siguen una lgica de secuencias: formulacin de objetivos y metas, identificacin y diseo de las mejores alternativas para alcanzar los objetivos y metas definidos; prediccin del conjunto de consecuencias que pueden plantearse de acuerdo a cada alternativa, evaluacin de las consecuencias en relacin a los objetivos y metas definidos; implementacin de las alternativas a travs de instrucciones apropiadas; retroalimentacin de los resultados del programa y ajuste a una nueva situacin de decisin. La racionalidad es sin embargo-para Simn-, puesto que nunca puede lograrse un conocimiento total de la situacin de partida y de las alternativas disponibles (Simn, 1976). Por ello, el ajuste final de la relacin alternativas-objetivos/metas en el modelo secuencia racional es, por aproximaciones sucesivas. La planificacin es un proceso lgico, dinmico y que itera hasta alcanzar una relacin de optimizacin considerada aceptable. Las tres funciones principales de la planificacin de acuerdo a Simn son el anlisis cientfico, la proyeccin y la coordinacin, que son esencialmente actividades centrales y prerequisitos para un control que se ejerce "desde arriba". Como para Simn existe una primaca del conocer sobre el actuar -que es siempre posterior al conocer- nunca se preocup por los problemas relacionados a la implementacin que queda fuera del contexto de su visin de la racionalidad. Las ideas de Simn tuvieron un gran impacto en el desarrollo de disciplinas conexas con la planificacin, particularmente en la economa, la administracin, la matemtica aplicada y la estadstica. Asimismo, la asociacin del enfoque "racional totalizante" con la teora de los sistemas, posibilit tambin el desarrollo de formalizaciones en general y modelos matemticos aplicados a la planificacin (Carley y Bustelo 1984). De all derivan las ideas de equilibrio y en general todas aquellas tendientes a visualizar los sistemas en trminos de estabilidad y permanencia: todo sistema interacta con su medio ambiente siendo su funcin principal la adaptacin tendiendo a la entropa; las relaciones sistmicas son armoniosas y el conflicto est ausente; los sistemas se conforman sobre el principio de jerarqua que es derivado de leyes naturales (conservacin de la energa); etc. (Hoos, 1972). Como vimos anteriormente, una lnea importante de vinculacin entre Simn y Weber es la separacin entre ciencia y poltica, entre planificacin -se podra decir- y poltica. La poltica se visualiza como el mundo de intereses

faccionales, competitivos, de corto plazo, de negociaciones que enjuagan la seriedad del conocimiento cientfico. Sera por lo tanto necesario, el poder de los expertos para contrabalancear la poltica restaurando en el gobierno la libertad de la tcnica, la proteccin de la competencia y la seguridad de la excelencia. Ahora bien, dentro de esta lnea de razonamiento pueden distinguirse otras variantes que sin negar la racionalidad bsica de la propuesta de Simn, tratan de flexibilizar el enfoque y de reconciliar la tradicin racional "central" con mecanismos emergentes ms heterogneos y menos regulados propios del capitalismo de mercado y tambin, con el desarrollo de consensos como base de la sociedad democrtica. En este sentido, las reflexiones de Charles Lindblom son Particularmente agudas y relevantes. Lindblom vea que el proceso de decisiones pblicas se configuraba a travs de decisiones incremntales, en donde diferentes actores -una vez que tenan informacin sobre cmo actuara cada uno de ellos- ajustaban sus intereses en el margen (Braybrooke y Lindblom, 1963; Lindblom, 1965). Es mejor confiar en la interaccin positiva entre los principales actores involucrados en una situacin, que hacer planes grandiosos cuyas consecuencias no pueden prevenirse ni concretarse. Debido a la excesiva demanda de informacin que el modelo racional totalizante presupone, el mismo no es factible. De acuerdo a Lindblom, la mejor alternativa es entonces descomponer una secuencia de decisiones grandes en ciclos ms pequeos y distribuir las responsabilidades, entre un gran nmero de actores ms pequeos que puedan hacer sus decisiones independientemente. El resultado agregado-asumiendo que cada actor persigue sus mejores ventajas-ser "un ajuste mutuo de partes" o "incrementalismo desarticulado". La tarea del planificador, la prctica del "muddling through" es una especie de "salir del paso" recorriendo y enhebrando esas articulaciones pequeas, pieza por pieza, con un incremento agregado verdaderamente marginal, casi insignificante. Los enemigos para Lind- blom son lo grande, la pretensin de totalidad, el cambio drstico (Linciblom,1959). Un paso ms all de la idea de optimizacin marginal introducida por Lindblom, lo da A. Etzione con su concepto de sociedad activa y la necesidad de formacin de consensos para formular y sustentar un plan (Etzione, 1968). De acuerdo a Etzione una comunidad slo se constituye como tal, si es autoconsciente de sus objetivos y tiene acceso a suficiente poder para concretarlo. A nivel agregado, una sociedad activa est compuesta por comunidades autoconscientes y comprometidas a alcanzar sus objetivos. El consenso resulta de la articulacin y participacin de comunidades en la formulacin de los planes. El proceso de construccin de consenso surge parcialmente "desde abajo", pero la dinmica que define la orientacin social final, es un control "desde arriba" legitimado por un consenso "desde abajo". Etzione rechaza la idea de planes maestros, proponiendo en su lugar el

concepto de planificacin "entrelazada" (interwoven planning) que sintetiza la orientacin social definida por i ites tcnicas con el consenso de la sociedad activa. Desde Saint Simn hasta Lindblom y Etzione, se define una lnea en la concepcin de la planificacin pensada como "reforma social" que ha tenido gran predicamento particularmente despus de la Segunda Guerra Mundial. Los reformadores sociales crean que el mundo era perfectible y ellos se visualizaron teniendo un rol principal en esta tarea. Todos compartan que la planificacin se desarrollaba desde un punto central que se identificaba en el sector pblico y se ejecutaba con controles principalmente "desde arriba". Algunos crean que la planificacin deba abarcar todos los sectores y niveles, otros en cambio, pensaban que era posible hacer modificaciones pequeas y marginales. Muchos de ellos intentaron que la planificacin estuviese separada y alejada de la poltica, en la que se identificaba "lo irracional" y lo discontinuo en la sociedad. En su conjunto, pensaban que el "inters general" podra ser formulado y calculado, a travs de los procedimientos e instrumentos de la planificacin que la mayora de la gente terminara por aceptar. Algunos -como Mannheim y Etzione- pensaban que el consenso mismo poda ser planificado como una actividad de una lite central.