IV PLANEAMIENTO ESTRATGICO

Nociones elementales y tendencias actuales

IV

PLANEAMIENTO ESTRATGICO
Edgardo Olivetti**

INTRODUCCIN

La velocidad con que circula la informacin en la actualidad, ha reducido las distancias existentes en trminos geogrficos y son tantos los sucesos que se conocen a diario a travs del desplazamiento de datos, que no pueden asimilarse todos a la vez. Adems, se profundiza la brecha entre quienes pueden acceder a la informacin y quienes no pueden hacerlo. Segn Alfredo Osorio, la desinformacin produce un efecto denominado ceguera situacional 159 que limita la capacidad de lectura de la realidad social. Por otro lado, las organizaciones pblicas tienden a disponer de informacin en forma continua y a procesarla horizontalmente, logrando mayor flexibilidad al tiempo que abandonan los estilos rgidos de transmisin vertical de informacin, de arriba hacia abajo. Surge entonces un nuevo estilo de gestin que incorpora la llamada visin compartida, un elemento fundamental en la planificacin estratgica. Existe, adems, una mayor valoracin de la participacin de la ciudadana en la generacin y en el empleo de la informacin, como as tambin en el aporte del conocimiento para la discusin de cuestiones pblicas. Los responsables de la gestin procuran la obtencin de informacin brindada por los diferentes actores sociales 160 y disean planes y programas con aquellos que tienen acceso al conocimiento y con quienes estn alejados de esta posibilidad.
* Contador Pblico Nacional (UNC). Diplomado en Gestin Pblica (UCC). Maestrando en Gestin Poltica (Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales; UCC). Profesor titular de Planeamiento Estratgico en el Diplomado en Gestin Pblica; PROFIM ICDA UCC y en el Diplomado en Gestin Gerencial; ICDA UCC. * Agradezco al equipo de PROFIM ICDA UCC. Dedico especialmente este trabajo, a quien me dio la vida, a quienes me dan la descendencia y a quien me da la inagotable compaa. 159 OSSORIO, A. (2003) Planeamiento Estratgico. Buenos Aires. Oficina Nacional de Innovacin de Gestin e INAP; pg. 9. 160 Actores cada vez ms diferenciados y organizados, sea en razn de su pertenencia territorial o por sus intereses sectoriales.

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El por qu implementar un plan estratgico, est implcito en la nueva forma de gestionar el desarrollo, ntimamente relacionado con la necesaria generacin de beneficios sociales y la utilizacin productiva de los recursos disponibles. Atrs han quedado los tiempos de la planificacin individual, canalizada a travs de estructuras frreas. El planeamiento estratgico exige la participacin protagnica de los ciudadanos y el fortalecimiento del capital humano. Propone el trabajo conjunto, tanto pblico como privado, compartido entre el estado, las universidades, los sectores productivos, las organizaciones sin fines de lucro, los centros de formacin y otros actores, siendo importante el afianzamiento de la confianza mutua en pos de un desarrollo integral. Este trabajo introduce los conceptos bsicos del planeamiento estratgico. Se desarrollan los conceptos de plan y estrategia y se distingue la planificacin tradicional de la planificacin estratgica, destacando la potencialidad de sta como herramienta de anlisis de la cada vez ms compleja realidad social. Adems, se destaca la importancia del planeamiento estratgico como proceso creativo de toma de decisiones, orientado por una visin de largo plazo y elaborado de manera participativa.

2 2.1

PLANEAMIENTO ESTRATGICO Plan y Estrategia

Intentaremos abordar el planeamiento estratgico desde el ms profundo sentido humano, como un proceso que nace en la mente de quienes son responsables de planificar el futuro. El pensamiento estratgico implica partir de un plano invisible donde se elaboran los pensamientos, hasta llegar al plano visible de la estrategia en s, pasando por cada una de las etapas necesarias para la elaboracin de un plan.

Pensar estratgicamente requiere poner atencin en lo que sucede a nuestro alrededor, tener la capacidad de identificar las acciones que potencialmente nos permiten conseguir mejores resul186

A menudo, la incertidumbre produce acciones compulsivas basadas en la creencia de que la experiencia es ms importante que la teora. De hecho hay quienes ejercen la poltica como arte de lo posible considerando que para gobernar no se necesita de mtodos ni de ciencia. Pero la experiencia no es separable del conocimiento. Es posible (y necesario) elaborar mediante el pensamiento y la reflexin, estrategias para la accin. Experiencia y conocimiento van de la mano. Es necesario ser permeables e innovadores, nutrirse de personas creativas y con experiencia en diferentes mbitos. Aqu juega un papel importante el sinergismo, de tal forma que se puedan coordinar actividades dismiles articulando cada una de ellas, fortaleciendo las acciones recprocamente. La planificacin es la accin premeditada de detener la realidad en el tiempo con el objeto de modificarla. La accin de planificar vincula el presente con el futuro. Sin embargo algunos gestores pblicos estn enrolados en la denominada Escuela Administrativa de Cristbal Coln, segn la cual, cuando el navegante sali, no saba donde iba, cuando lleg, no saba donde haba llegado y cuando volvi, no saba donde haba estado. Evidentemente hay muchas personas que practican este postulado y luego no saben responder ante los fracasos resultantes. El pensamiento estratgico permite eludir la posicin cmoda de dejar que la nave vaya a la deriva.

2.1.1 Plan
Segn el Diccionario, la palabra plan alude a la grfica de un terreno o de una construccin 161 y pertenece a la familia de la palabra plano. El mismo diccionario define plano como la representacin a escala en la que aparecen indicados todos los detalles de un edificio.162 Ahora bien, cuando debemos realizar alguna modificacin en un edificio, nos dirigimos al plano del mismo, vamos adonde estn todos los detalles de la construccin. Lo mismo sucede cuando en una organizacin debemos realizar alguna modificacin. En ese caso, nos dirigimos a la constitucin de la organizacin, a los principios que le dieron origen, a los aspectos jurdicos, administrativos y contables que constituyen el plano de la misma.
161 Diccionario Enciclopdico Acadmico (1995). Buenos Aires. Cuntica Editora SA.; pg. 803. 162 Ibd., pgs. 803-804.

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tados en menor tiempo. El hecho de anticiparse a lo desconocido, de prever el camino a transitar, permite disminuir la incertidumbre y la imprevisin, y tal vez, equivocarse menos.

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Planear es, entonces, trazar o formar el plan de una obra, hacer planes o proyectos. Bien podemos entonces inferir que plan es la descripcin detallada de una cosa, graficada de una forma determinada. La planificacin a travs de un plan, es una toma anticipada de decisiones que permite reducir la incertidumbre. Como mtodo de trabajo nos posibilita prever, organizar, coordinar y controlar ciertos resultados, es decir, guiar la accin hacia una situacin deseada.

2.1.2 Estrategia
Estratega es una antigua palabra griega que deriva de la expresin stratgos. Se la utilizaba antiguamente para referirse a aquellos que tenan experiencia en los caminos a recorrer, que saban por dnde ir, que conocan el mejor camino y el ms corto (en griego stratas). O sea, eran quienes podan orientar a los viajantes mostrndoles el camino. El significado es asimilable en espaol a baquianos, aquellos que guan a los comerciantes, viajantes, funcionarios y ejrcitos, por algn lugar. En general se conoce dnde se quiere llegar, pero se desconoce el mejor camino. Los stratgos, guiaban para que se escogiera el camino correcto. La palabra estrategia se ha usado durante mucho tiempo y en diversos sentidos, en el contexto militar. Para el diccionario, estrategia es el arte de dirigir las operaciones militares o el arte de coordinar todo tipo de acciones para dirigir un asunto 163 Actualmente la palabra se emplea en diversos mbitos. As, se habla de estrategia comercial, productiva, electoral, etc. y generalmente refiere a cmo se deben hacer las cosas para tener xito. Por ejemplo, en economa, la estrategia es el camino que la empresa sigue para adaptarse al contexto y conseguir sus objetivos. Los conceptos de planificacin y estrategia se complementan. La planificacin est relacionada con la bsqueda de los recursos, de los tiempos, de los responsables de ejecutar algo. En cambio, la estrategia alude a los objetivos a conquistar. Para adoptar una estrategia se necesitan nuevos pensamientos, tomar distancia de los acontecimientos y de la forma habitual de resolverlos. Hay que desprenderse de lo realizado, aunque no totalmente, ya que la experiencia tiene un rol fundamental en la construccin estratgica.
163

Ibd., pg. 434.

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Tambin podemos decir que, disear una estrategia, requiere de un anlisis pormenorizado de los hechos y de una sntesis de los mismos, por lo tanto, el diseo de una estrategia no es un acto impulsivo, al contrario, es un acto premeditado, analtico, innovador y de gran creatividad. Es la accin voluntaria consciente y reflexiva, que pondera las fuerzas que se encuentran en juego, adaptndose a los hechos y condiciones del contexto. Para Carlos Matus, se trata del arte de lidiar con la incertidumbre, con lo impreciso y nebuloso del maana, aunque con sujetos identificables, en un juego que los motive a la cooperacin y el conflicto.164 Estrategia significa pensar antes de actuar. Pero no se trata de pensar desordenadamente, sino de establecer cierta forma de hilvanar los pensamientos, a efectos de analizar en forma sistemtica los problemas, previendo algunas ventajas y desventajas en el anlisis, coordinando y controlando las acciones desarrolladas. Relacionando los conceptos de plan y estrategia, decimos que el planeamiento estratgico, como herramienta, se construye con un buen plan y una correcta estrategia. El planeamiento es una herramienta de gestin, y como tal, permite pensar estratgicamente el desarrollo de los acontecimientos y buscar alternativas de solucin, de acuerdo con los recursos con que se cuenta. Por ltimo, si todo falla y se fracasa, el hecho de haber planificado, permite saber o aproximarse a saber, por qu se fracas. De este modo los resultados negativos no podrn asimilarse a la mala suerte o a condiciones adversas producto de la casualidad, sino que gracias a la planificacin es posible analizar la gestin realizada con el propsito de corregirla y eventualmente, mejorarla.

Planear no es, entonces, eliminar la intuicin sino eliminar la improvisacin. Un correcto proceso de planificacin debe incluir entre otras cosas, la identificacin, seleccin y priorizacin de problemas, deter164

MATUS, C. (1991) Estrategias Polticas. Caracas. Fondo Editorial Altadir; pg. 1.

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minando sus causas y ofreciendo alternativas de solucin a los mismos. La planificacin es algo inherente al ser humano, pues, en la vida, de alguna u otra manera, siempre se realizan clculos y especulaciones, tratando de establecer estrategias para afrontar la realidad. Planificar es la accin de decidir antes de actuar. Decidimos lo que se desea hacer, cmo, cundo y con quines lo haremos. Para planificar hay que coordinar actividades, tiempo y recursos disponibles. La planificacin es una prctica sistmica que desarrolla el anlisis situacional y establece, de acuerdo a normas a cumplir, una estrategia para obtener resultados a controlar. Pero la planificacin estratgica se distingue de los modos tradicionales de planificacin. El cuadro que sigue resume esas diferencias:

La planificacin tradicional entiende el diagnstico como una apreciacin objetiva de la situacin en una organizacin. No existe el concepto de visin compartida, no se tiene en cuenta lo que cada uno de los actores involucrados siente y piensa. En algunas organizaciones est incorporada la idea segn la cual se aprende a planificar en la misma prctica, lo que implica que es de vital importancia la relacin causa-efecto, por lo tanto, se piensa que si ante una situacin determinada se produce cierto efecto, el mismo cambiar si procedemos de diferente forma. Eso es errneo, como lo es pensar que simplemente de los errores propios cometidos se aprende, sin tener en cuenta a los dems actores que interactan en un escenario de operaciones y que tambin cometen errores, errores que los analistas deben conocer para corregir. 190

Adems, la planificacin tradicional no incorpora la diversidad de situaciones posibles, elaboradas por cada uno de los miembros de la organizacin. Esa forma de planificar es reduccionista, acotada a lo tcnico, por lo general orientada a la economa y adoptada en el afn de que cierren los nmeros, sin tener en cuenta situaciones socioculturales, econmicas, polticas y factores contextuales que resultan de gran incidencia. La planificacin debe constituirse en herramienta que brinde la posibilidad de incorporar al anlisis la mayor cantidad de situaciones posibles, la vasta informacin brindada por los diferentes actores en un contexto amplio, no solo territorial, sino tecnolgico, econmico, social y poltico. Quienes tienen visin de futuro, actan articulando sus planes con los dems, considerando a priori que existen innumerables desafos a superar y que stos son obstculos previsibles, normales. La historia contempornea nos presenta una infinidad de lderes de organizaciones pblicas y privadas que hace un tiempo atrs comenzaron a planificar estratgicamente y de manera interdisciplinaria.165 El planeamiento estratgico es una herramienta fundamental tanto en organizaciones pblicas como privadas, pequeas o grandes. Su aplicacin es til para definir hacia donde vamos, esto forma parte de la visin que permite disear acciones proactivas. Existe una serie de pasos secuenciales de concrecin parcial, cuya suma apunta al logro del fin establecido. A travs de la planificacin estratgica, se deben visualizar los escenarios futuros posibles, que sirven de apoyo a las decisiones del da a da. La planificacin no es otra cosa que el intento del hombre por gobernar su
165 En Estados Unidos y en Europa el planeamiento estratgico es muy utilizado. La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) lo aplica para organizar sus diversas misiones. En muchos pases de Europa se ha aplicado el planeamiento estratgico para optimizar el funcionamiento de la administracin pblica en organismos descentralizados y autrquicos, tanto a nivel nacional, como provincial y local. El caso ms paradigmtico es el de Espaa, que antes de ingresar a la Comunidad Econmica Europea planific su incorporacin, confeccion estrategias de desarrollo y moderniz el sector gubernamental. En la misma sintona, la autoridad portuaria de Barcelona, prepar su planeamiento estratgico antes del ingreso de Espaa a la Comunidad y anualmente participa a diferentes organizaciones y entidades nacionales e internacionales para su seguimiento y control. En Amrica Latina, desde hace aproximadamente diez aos, se viene utilizando el planeamiento estratgico en empresas privadas vinculadas con otras de nivel internacional. Estas han alcanzado un mayor nivel de confiabilidad en la elaboracin de sus productos y/o servicios, trabajando en conjunto con los miembros de la organizacin, compartiendo las estrategias de desarrollo. Tambin es creciente su aplicacin en organizaciones pblicas.

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futuro, por imponer la razn humana sobre las circunstancias. Como seala Matus, sin capacidad de previsin de resultados no hay gobierno. El concepto de gobierno es inherente a la capacidad de anticipar los resultados del proyecto comprometido, de llegar a la situacin esperada y de disfrutar de ella.166 Los pilares de la planificacin estratgica son los siguientes: Clculo que precede y preside la accin (refiere a la articulacin entre el presente y el futuro) Articulacin entre conocimiento y accin (es necesario articular la teora con la prctica, aplicar enfoques tericometodolgicos para el anlisis situacional) Planificacin por quien gobierna (refiere a la articulacin del ejercicio de gobierno con la planificacin) El trabajo basado en el planeamiento estratgico produce una serie de beneficios: Interdisciplinariedad y participacin Todos los integrantes de una organizacin, ya sea pblica o privada, trabajan en conjunto en pos de un objetivo comn. En este tipo de planeamiento existe un fortalecimiento de las relaciones entre los equipos de trabajo y se genera una actitud proactiva ante el conocimiento de la situacin o la estrategia/s aplicada/s. El beneficio de trabajar con herramientas de anlisis interdisciplinario y participativo es til para todo tipo de actividad. Sus resultados positivos en el mbito privado propiciaron su aplicacin en el mbito de lo pblico, como estrategias de gerenciamiento de gobierno. Los especialistas en planeamiento estratgico consideran que los miembros de una organizacin que utiliza este mtodo de gestin, se encuentran ms comprometidos y disfrutan ms de sus trabajos. La actitud de los mismos es proactiva, fortalece el trabajo en equipo, favorece la percepcin de los cambios y optimiza los resultados operativos. Anticipacin a los hechos Debido a que se tiene conocimiento de la situacin (por los anlisis previos) se perciben los cambios tanto endgenos como exgenos a la organizacin. Correcta utilizacin de los recursos (econmicos, financieros, humanos, tecnolgicos, etc.)
166

pg. 9.

MATUS, C. (1999) Teora del Juego Social. Caracas. Fondo Editorial Altadir;

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2.1.3 Visin Compartida

La planificacin estratgica, supone la incorporacin del otro u otros, de diversas ideas y posiciones respecto al diagnstico, pronstico y propuestas. Cuando mencionamos al otro u otros, estamos trayendo al campo de accin a un conjunto de actores que tienen una realidad social diferente, que actan desde un lugar (posicin) distinto, a partir de intereses, valores y creencias propias. Cuando interactan fuerzas divergentes, se produce un proceso continuo de adaptacin entre los diferentes miembros de la organizacin. Se trata de un cambio cultural que posibilita la opinin y participacin de todos los miembros y que, en el lenguaje de la planificacin estratgica, se denomina visin compartida. En este sentido, los administradores pblicos deben asumir el control de los cambios que necesariamente se producirn en el estado. Mientras la planificacin tradicional se basaba en actitudes reactivas frente a las necesidades de la poblacin, actualmente se debe intervenir con una actitud netamente proactiva, que permita controlar, liderar e incluso provocar los cambios. Para ello, es necesario que los gestores pblicos conozcan por qu la gestin debe cambiar y cules son las reas temticas sujetas a los cambios. Es importante observar lo que acontece en la empresa privada y relacionar tal situacin con lo que sucede en el mbito pblico. En este sentido, Hammel y Prahalad 167 analizaron el escaso tiempo que los ejecutivos le dedican a la construccin de una visin compartida. Observaron algunas encuestas realizadas en empresas privadas de EE.UU. y obtuvieron los siguientes datos, denominados 40, 30, 20 que sugieren que los ejecutivos dedican un 40% del total de su tiempo a pensar temas externos. De ese 40%, dedican
167 HAMEL, G.; Prahalad, C. K. (1995) Compitiendo por el futuro. Ediciones Ariel; pg. 115.

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Los recursos son asignados prioritariamente de acuerdo al principio de escasez y deben ser utilizados de la mejor manera posible, segn la misin de la organizacin y la visin estratgica de desarrollo. La planificacin estratgica ubica a los recursos en un marco general, estudiando la verdadera disponibilidad de cada uno de ellos, adecuando y reorientando las acciones de acuerdo con el objetivo base, utilizando las estrategias como caminos a transitar para alcanzar la meta propuesta.

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un 30% a imaginar como ser el futuro de la empresa en un plazo de 3 a 5 aos, y de ese 30%, dedican un 20% a imaginar el futuro de la empresa conjuntamente con sus pares y colaboradores. Segn ese anlisis, los empresarios norteamericanos, dedican solamente un 2,4 % de su tiempo a crear una visin compartida.

Actualmente tanto en el mbito pblico como en el privado, la innovacin y la visin compartida son elementos de vital importancia para la planificacin estratgica. Esto no siempre ha sido as. A continuacin haremos referencia a la evolucin de los sistemas de planeamiento.

Podemos considerar cinco etapas reflejadas en el esquema anterior. En la primera etapa (aos 50), el planeamiento era considerado como un problema financiero y sobre esa base se fundamentaban los procedimientos para pronosticar ingresos, costos y rentabilidades. Los presupuestos de gastos se calculaban anualmente y se 194

En la segunda etapa (aos 70), el anlisis de estrategias era esttico, tena en cuenta la situacin de diferentes negocios y la necesidad de inversin de acuerdo al comportamiento pasado, transformndose el planeamiento en un ejercicio de rutina, algo as como una copia de los proyectos pasados, con ciertos ajustes para lograr los objetivos pendientes en ejercicios anteriores.168 En esa etapa se introducen los conceptos de cartera de productos y unidad de negocios. Las empresas empezaron a analizar el portafolio de productos y mercados y a realizar anlisis de los negocios y de los mercados segn la matriz BCG 169 a travs de datos histricos. La tercera etapa (aos 80), represent un gran cambio con respecto de la segunda, pues en sta ltima, no se tenan en cuenta los movimientos producidos a diario de acuerdo a variables del mercado. A partir de los aos 80, se consideran fenmenos primarios del mercado, sin atarse a esquemas anquilosados referidos a lo que la empresa siempre fabric y vendi. En la nueva etapa se considera a la empresa sumergida en un contexto con variables no controlables, como son el entorno sociopoltico, sociocultural, tecnolgico y mundial. Comienzan a evaluarse los cambios producidos en la industria y el posicionamiento de la misma con respecto a algunas fuerzas que Michael Porter defini como las cinco fuerzas: los competidores, los compradores, los productos sustitutos, los proveedores y los nuevos ingresantes.170 La cuarta etapa (aos 90) se caracteriza por agregar creatividad a la etapa tercera. Los esfuerzos estn dirigidos a satisfacer las necesidades de los clientes a travs de nuevos mtodos, analizando los escenarios posibles. El objetivo de esta etapa es mejorar la estrategia de negocios en cada lugar de la matriz BCG. Esta etapa es denominada tambin de la reingeniera productiva y la cadena de valor de Michael Porter. Ese autor estudia cmo volver competitiva la empresa, hace un anlisis de la rentabilidad histrica y de los
HERMIDA, J.; Serra, R.; Kastica. E. ( 2004 ) Administracin y estrategia. Teora y prctica. Buenos Aires. Ed. Norma.; pg. 277. 169 La sigla corresponde a Boston Consulting Group. 170 Puede verse HERMIDA, J.; Serra, R.; Kastica. E. ( 2004 ), p. cit.; pg. 321 y PORTER, M. (1992) Tcnicas para el anlisis de los sectores industriales y de la competencia. Buenos Aires. Ediciones Rei Argentica SA.
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cotejaban con los reales del ejercicio, realizndose los ajustes necesarios a medida que transcurra el tiempo. Se trataba, por lo tanto, de un planeamiento formal rudimentario (para que cierren los nmeros), e implcitamente, de una estrategia de negocios basada en un pensamiento ms relacionado con la intuicin que con la incorporacin de la innovacin y la creatividad para generar ganancias.

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esfuerzos compartidos en la reformulacin de los procedimientos y del outsourcing. Es importante destacar que esta trasformacin brind una fuerte luz de esperanza con respecto al mejoramiento de los esquemas rgidos de la contabilidad, de la economa empresaria y del estudio de los aspectos financieros de la misma, producindose modificaciones en diversos sectores de la empresa.171 Finalmente la quinta etapa (fines de los aos 90) es netamente innovadora, aparecen la estrategia y la visin compartida de los hechos y acontecimientos como disparadores del planeamiento estratgico. La estrategia gua todos los pasos en la empresa y en funcin de ella se estructuran todos los procesos administrativos. El planeamiento no se realiza una vez al ao y apresuradamente, sino que es el producto de un sistema de administracin adecuado a la estructura organizativa, flexible y participativo, entendido por todos los miembros de la organizacin como mtodo para el xito. La repercusin de los cambios introducidos en el mbito privado, no tard en llegar a la gestin pblica. Estas transformaciones fortalecieron la idea de trabajar con una visin compartida, posibilitando la intervencin de diferentes agentes sociales y econmicos.

2.2

Planeamiento estratgico participativo

Cuando una organizacin pblica o privada obtiene resultados de anlisis particulares, confeccionados desde adentro hacia fuera, est interviniendo en su propio terreno, y desde esa posicin, se acerca a los ciudadanos. Desconocer la participacin en lo pblico por parte de un gobierno significara un retroceso en el camino hacia la participacin como medio para construir una visin compartida. La principal herramienta del pensamiento estratgico es la planificacin participativa con una visin compartida. El planeamiento estratgico participativo se concibe como un proceso creativo de toma de decisiones continuas que se realiza con una visin de largo plazo, en donde se identifican cursos de accin especficos y se formulan indicadores de seguimiento de resultados, involucrando a los agentes sociales y econmicos a lo largo de todo el proceso. Algunas de las principales caractersticas del planeamiento estratgico son: adopta una visin de mediano y largo plazo y si su aplicacin se mantiene en el tiempo, puede convertirse en una poltica de estado;
171

THOMPSON, A.; Strickland, J. (2001), Direccin y Administracin Estratgica.

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En la actualidad, en Argentina, en el rea de planificacin tanto local como nacional, vemos que hay una tendencia a promover la participacin de los agentes econmicos y sociales a travs de sus organizaciones tanto territoriales como sectoriales, a pesar de encontrarse muy arraigada la visin tecnocrtica del planificador tradicional. Adems existe una mayor predisposicin a hacer participar a los agentes econmicos y sociales ms activamente, una tendencia a disponer de informacin en forma continua, horizontal y organizadamente. Al nuevo concepto de participacin organizacional, se agrega entonces, la denominada visin compartida en la planificacin. En este sentido es importante hacer referencia a la microplanificacin como mtodo para la participacin comunitaria en mbitos locales. La microplanificacin es un proceso de desarrollo basado en la participacin popular a efectos de establecer programas de manera cooperativa, incentivando la capacidad administrativa local y elaborando proyectos en conjunto. El cuadro siguiente sintetiza el nivel de asociacin, las acciones a compartir y el valor intrnseco inherente a la gestin comunitaria, segn la lgica de redes.
CONSTRUCCIN DE REDES NIVEL Asociacin ACCIONES Compartir todos los objetivos y proyectos Compartir actividades y recursos humanos, materiales, tecnolgicos Prestar ayuda respecto a un asunto determinado Interesarse de lo que el otro es y hace VALOR Confianza

Cooperacin

Solidaridad

Colaboracin

Reciprocidad

Conocimiento

Inters

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considera a la comunidad involucrada en la problemtica en cuestin, resultando muy importante la participacin de todos los sectores de la sociedad; fomenta la cooperacin de todos los actores sociales pblicos y privados; se concentra en temas crticos; exige la modernizacin del aparato administrativo gubernamental, fomentando la cooperacin funcionarios polticos y agentes de la administracin.

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El punto de partida para el xito, es la predisposicin de los integrantes de la sociedad y su participacin, ya sea en la etapa del diagnstico, en la seleccin de estrategias o en la elaboracin de los programas. La microplanificacin es un proceso que busca crear vnculos entre las necesidades locales y las centrales, o entre programas locales y polticas centrales a nivel provincial o nacional y lograr entre los participantes un consenso en cuanto a las prioridades y los cursos de accin a seguir. Exige el establecimiento de prcticas de gestin que van desde abajo hacia arriba en lo que se refiere al anlisis de la situacin problemtica, y desde arriba hacia abajo en la administracin y coordinacin de programas para lograr los objetivos. La microplanificacin tiende a evitar acciones que promueven proyectos devenidos de promesas electorales que son insuficientes para resolver los problemas complejos de la comunidad pero que brindan un gran rdito electoral. Para realizar un anlisis exhaustivo y obtener respuesta sobre las necesidades sociales, es pertinente disear herramientas de recoleccin de datos, como gua metodolgica para desarrollar la microplanificacin. As, algunas preguntas a las cuales es necesario dar respuesta conjuntamente son las siguientes: Qu es lo que est mal? Qu se puede hacer para que las cosas salgan bien? Cmo lograrlo? Fases para lograrlo: 1. 2. 3. 4. 5. Identificacin de los problemas. Estrategias generales para enfrentarlos. Opciones y acciones de solucin y negociacin. Programacin e implementacin. Ejecucin, monitoreo y evaluacin.

La microplanificacin exige que el gobierno comparta con la sociedad la toma de decisiones. Los programas deben ser legitimados socialmente y no impuestos a travs de esferas de poder. Se debe tratar con las comunidades, identificando problemas, priorizando los mismos y analizando alternativas, trabajando junto a asesores externos para fundamentar tcnicamente las decisiones a tomar. En general, los municipios en Argentina han trabajado en mejorar la participacin ciudadana. Esto es comn casi en la mayora de los gobiernos locales y su desarrollo se muestra ms activo a 198

Es importante la transicin que comenz en la dcada mencionada y en este sentido, es de destacar la necesidad de regular la participacin ciudadana que a pesar de ser negada en algunos mbitos polticos, cobr fuerza debido a la situacin socioeconmica y poltica del pas. La globalizacin y los nuevos embates del neoliberalismo, generaron en los pases en desarrollo grandes desequilibrios estructurales. El intento de los gobernantes de participar a la ciudadana a travs de diferentes agentes econmicos y sociales, es prueba de la intencin de contar con ellos en la determinacin de las necesidades y de los problemas que los afectan. A pesar de ello hay todava mucho por hacer, ya que algunos consideran la intervencin ciudadana como un riesgo. Este concepto errneo lleva a que se practiquen polticas de desarrollo sectoriales y se implementen polticas pblicas sin la necesaria participacin de los afectados, que por lo expuesto, no pueden expresarse abiertamente y priorizar sus necesidades. A menudo, la actuacin municipal es diseada como una estrategia de marketing poltico o sirve para el fortalecimiento de ciertas prcticas partidarias que no son compatibles con la democracia ni con los requerimientos tcnicos del planeamiento estratgico participativo. As, la relacin con las diferentes organizaciones de la sociedad, suele ser una manera de mantener el clientelismo que no contribuye al crecimiento local y fomenta el corporativismo en detrimento del cooperativismo. Las polticas de participacin han de ser transversales. No se trata de un encargo realizado a algn concejal o un rea determinada de un municipio, debe ser un trabajo de todas las reas del gobierno y la administracin, con la direccin del mximo responsable del ejecutivo, persiguiendo el objetivo de lograr coherencia en la gestin. En el anlisis situacional, a travs de la participacin ciudadana, se produce una serie de interrelaciones de fuerzas entre los diferentes actores. Necesariamente se deben determinar mecanismos y sistemas que permitan acertar en las decisiones que se adoptan, siendo de vital importancia por lo tanto, el uso ms racional de los escasos recursos disponibles. Durante mucho tiempo el anlisis que propiciaron las organizaciones pblicas, fue meramente cuantitativo, sin tener en cuenta aspectos cualitativos y cambiantes de la organizacin y del entorno.

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travs de los cambios que se produjeron en Argentina a comienzos de la dcada de los 90.

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El ngulo de observacin de acuerdo a los logros obtenidos en una relacin de fuerzas o de peso entre diferentes actores sociales, constituye un importante aporte al diagnstico situacional, siendo la participacin ciudadana de vital importancia. Se hace imprescindible entonces contar con metodologas participativas que establezcan vnculos estrechos entre los funcionarios polticos y los ciudadanos. Sociedad y estado deben reencontrarse y buscar un camino que satisfaga las necesidades en comn.

TENDENCIAS ACTUALES: EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

La tcnica del presupuesto participativo naci en Porto Alegre, Brasil, y rpidamente se traslad a algunas ciudades de Amrica Latina y de frica. Tambin lleg a Europa donde trascendi la experiencia de la ciudad de Rub, prxima a la ciudad condal de Barcelona. El presupuesto participativo es un mecanismo que implica que la ciudadana puede, voluntariamente, intervenir, opinar y decidir sobre la afectacin de recursos pblicos en la implementacin de polticas en una determinada ciudad. El ciudadano opina acerca de las prioridades de determinacin del gasto y participa en la ejecucin, control y seguimiento de lo presupuestado. As, a la democracia representativa que de hecho suele funcionar como delegativa se incorporan ciertos elementos de democracia directa. Existen otras formas de planificar, opuestas al presupuesto participativo, como son las tradicionales e individualistas, que tienen en cuenta situaciones de causa-efecto, las reactivistas, en las que predomina ms claramente una visin del lugar de donde se viene que del lugar hacia donde se va, o el caso de los inactivistas, que tienden a impedir los cambios, privilegiando la estabilidad y la supervivencia y alejando ms a los ciudadanos de la poltica. Actualmente no existen expresiones polticas mayoritarias que cuestionen el sistema democrtico. No obstante, y como afirma Bobbio, para un rgimen democrtico, estar en transformacin es su condicin natural. El mismo autor advierte que si actualmente la democracia no est al borde de la muerte, ciertamente no goza de buena salud.172 Segn los defensores de la tcnica del presupuesto participativo, hay demasiadas pruebas de que la democracia representativa
172

BOBBIO, N. (1996) El futuro de la Democracia. Mexico DF. FCE.; pg.15.

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No podemos negar que en general existe una gran crisis de representatividad y falta de legitimidad poltica. Ciertos sectores de la dirigencia poltica, acostumbrados al manejo del poder poltico y de la representacin delegada en forma tradicional, ven disminuir su poder poltico de negociacin ante la posibilidad de confeccionar un presupuesto con esta tcnica. Y es que nadie tiene privilegios a travs de este tipo de presupuesto. Todo ciudadano, cualquiera sea su partido poltico, su credo, raza, o distincin social, se encuentra legitimado para opinar activamente, ya que el derecho a participar en el mismo es universal y su ejercicio es voluntario. Este principio universal de participacin a travs de delegados y consejeros, como sucede en Porto Alegre, evit que los partidos polticos tradicionales pudieran accionar en contra del sistema de participacin directa, ya que el transcurso del tiempo se encarg de legitimar tal representacin. En la prctica, las propuestas del gobierno se circunscriben a documentar las previsiones de ingresos y gastos, estableciendo niveles mnimos imprescindibles de gastos de personal, mantenimiento de los servicios pblicos, actuaciones no previsibles, etc.173 El presupuesto participativo debe tener un reglamento y una metodologa para su aplicacin. El desarrollo de la tcnica brinda mejores posibilidades de aplicacin en el mbito local, ya que es de fundamental importancia la cercana con el habitante, pues permite obtener datos concretos y asegura una mayor participacin ciudadana. Una de las ideas fuerza del presupuesto participativo es la de democratizar radicalmente el sistema poltico, mediante la creacin de instituciones nuevas que posibiliten que las decisiones sobre el futuro sean siempre compartidas.174 La participacin debe estar documentada y publicada, para dar transparencia a lo tramitado y posibilitar el seguimiento del presupuesto una vez aprobado. El gobierno debe, entonces, rendir cuentas de la ejecucin presupuestaria, posibilitando su control.
173 GENRO, T.; De Souza, U. (1998) Presupuesto Participativo. La experiencia de Porto Alegre. Buenos Aires. EUDEBA; pgs. 65 y ss. 174 GENRO, T.; De Souza, U. (1998), p. cit., pg. 23.

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es necesaria pero insuficiente. Argumentan que peridicamente se suceden diferentes actos electorales de los que surgen representantes del pueblo que no siempre participan en la gestin de gobierno o en el control del mismo.

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El representante popular es un delegado elegido por una asamblea popular y posee un mandato que puede revocarse en cualquier momento. Las experiencias de presupuesto participativo rescatan la importancia de la participacin ciudadana en el marco del planeamiento estratgico entendido como herramienta organizadora de la complejidad creciente de la realidad social y la participacin de los ciudadanos como mecanismo de legitimacin y construccin democrtica. La participacin ciudadana en las decisiones relacionadas con el presupuesto pblico, permite la incorporacin en el planeamiento estratgico de diversos actores sociales. El anlisis que realiza el actor social responde a situaciones empricas ms que cientficas. Este diagnstico constituye la esencia de la planificacin. La participacin ciudadana a travs del presupuesto participativo permite determinar hechos relevantes de acuerdo a lo observado por cada uno de los actores sociales implicados y es perfectamente compatible con la nocin de sistema abierto para programar actividades y ejecutar acciones. El sistema abierto destinado a programar actividades considerando el entorno, permite a la ciudadana intervenir en la determinacin de los objetivos tanto generales como particulares. Si pudiramos ensayar una definicin de presupuesto participativo, podramos decir que es una propuesta democrtica que invita a participar a los ciudadanos a travs de una metodologa diseada a efectos de contribuir en la formulacin del presupuesto de la ciudad, mediante un sistema de consultas y debates, determinando problemas y causas a resolver para solucionar dichos problemas y priorizando las inversiones a realizar a la luz de la escasez de recursos existentes. Se observa una contraposicin con la cultura poltica de la corrupcin, el clientelismo, el amiguismo y el corporativismo, donde los ciudadanos se alejan de la poltica, como si la prctica de la misma correspondiera exclusivamente a algunos profesionales que la pregonan conjuntamente con gente incapacitada para ver ms all de las propuestas electoralistas. La atencin que se presta en la actualidad al presupuesto participativo, tiene su justificacin en que es un proceso participativo que realmente involucra a los ciudadanos en el debate y la toma de decisiones, incentiva la organizacin de la sociedad civil y mejora el desempeo gubernamental en lo relativo a la prestacin de los servicios. Procura un cambio en la relacin con las personas que conforman la sociedad, buscando formas que favorezcan la partici-

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pacin, proponiendo encuentros regulares, a travs de medios que propicien el involucramiento social. A veces, la actitud paternalista de las autoridades municipales, por falta de habilidad poltica o por la inercia con la que se viene trabajando, no permite un crecimiento en tal sentido. Hay mucho por hacer al respecto, pero no se debe perder el horizonte, ya que el trabajo en conjunto e interdisciplinario coadyuvar a acrecentar y mejorar las prestaciones del municipio. Es necesario el involucramiento de los habitantes en cada uno de los momentos de la planificacin diagnosticando la problemtica que los afecta, proponiendo las soluciones posibles a la misma y realizando las actividades que es necesario desarrollar para cumplir con los objetivos trazados. Hay que establecer nuevas formas de comunicacin democrtica entre los ciudadanos y el gobierno y transparentar las acciones del mismo, permitiendo la participacin en el diagnstico, en la ejecucin, seguimiento y control conjuntamente con los funcionarios. No es fcil determinar en qu medida influye la aplicacin del presupuesto participativo en el principio de legitimidad democrtica. Esto tambin depender de la ciudad donde se aplique el mismo y de las caractersticas socioculturales y polticas. Segn Utzig, la debilidad de la representacin, siempre confiri un trazo de insuficiencia a la legitimidad de los mecanismos de la democracia formal, hoy lo hace mucho ms porque la complejidad, la fluidez y la dinmica del tejido social exigen una permanente confirmacin de la legitimidad del poder.175 Otro aspecto a tener en cuenta, es determinar cmo la aplicacin de esta tcnica contribuye al mejoramiento de la calidad administrativa del municipio. Sabiendo que el presupuesto participativo fundamenta su creacin en la necesidad de paliar la precariedad de la relacin entre votantes y representantes del pueblo, la respuesta no es sencilla. Hay quienes opinan que las funciones del estado moderno no son compatibles con la participacin, ni la opinin de los ciudadanos comunes. La aplicacin de los consejos populares a travs del presupuesto participativo en Porto Alegre no es nueva, los antecedentes ya se encontraban en la literatura marxista y en Brasil se inspiraron en ellos pero en un contexto de continuidad democrtica y no de revolucin.
UTZIG J. E. (1996), Notas sobre o gobern do PT em Porto Alegre en Novos Estudios N 45. (julio 1996). Sao Paulo. CEBRAP pg. 213. ,
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El amplio proceso de consulta y de negociacin a travs de la aplicacin de esta tcnica contribuye en Brasil a crear un puente entre la sociedad y las instituciones polticas y el proceso de toma de decisiones se torna ms legtimo. La aplicacin de un presupuesto participativo genera una prdida de poder de la legislatura, lo que no implica que el ejecutivo tenga ms de ese poder, pues ambas instituciones ceden poder a una tercera que no es una institucin del estado. La experiencia del presupuesto participativo no supone la sustitucin de los mecanismos de la democracia representativa por los de democracia directa, sino contribuye a que convivan cada uno con sus formas propias. Esta iniciativa poltica supone una ampliacin evidente del proceso de democratizacin, no por pasar de una democracia representativa a una democracia directa, sino como un puente a la democracia social, expresado en el aumento de espacios pblicos en los que los ciudadanos pueden participar en las decisiones que le conciernen. La implementacin de un sistema democrtico participativo en el contexto de diferenciacin entre estado y sociedad no contribuye a una cuestin de modernizacin tecnocrtica, al contrario, tal vez este tipo de participacin complique las decisiones que el estado moderno necesita si no es bien utilizado el sistema. La experiencia demuestra que el presupuesto participativo contribuye a mejorar el desempeo del gobierno, aunque la introduccin del mismo no es la panacea de la eficiencia gubernamental. Como resumen podemos decir que el hecho de compartir el poder en el proceso de toma de decisiones, ha contribuido a moderar los conflictos polticos surgidos por la falta de representacin, a partir de generar una mayor participacin de los agentes econmicos y sociales en la problemtica comn.

BIBLIOGRAFIA
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