Europa Despues de Europa

JOS M. DE AREILZA CARVAJAL Profesor de Derecho de la Unin Europea, titular de la Ctedra Jean Monnet en IE Universidad y Decano de IE Law School.
PAUL ISBELL Director del Programa de Energa y Cambio Climtico en el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos en Madrid. EMILIO LAMO DE ESPINOSA Catedrtico de Sociologa de la Universidad Complutense, y Acadmico de la Academia Europa de Ciencias y Artes. Ha sido Secretario General de Universidades, Director del Instituto Universitario Ortega y Gasset y Director y fundador del Real Instituto Elcano. JAVIER NOYA Profesor Titular del Departamento Sociologa V de la Universidad Complutense e Investigador Principal del Real Instituto Elcano. FLORENTINO PORTERO Profesor Titular de Historia Contempornea en la UNED. Es columnista del diario ABC y colabora con algunos otros medios de comunicacin. CHARLES POWELL Licenciado y Doctor en Historia Contempornea por la Universidad de Oxford, es Profesor de la Universidad CEU San Pablo, Subdirector del Real Instituto Elcano, y Director de la Fundacin Transicin Espaola. JAIME REQUEIJO Catedrtico Emrito de Economa Aplicada de la UNED y Tcnico Comercial y Economista del Estado, es autor de seis libros, el ltimo de los cuales, Odisea 2050, analiza el porvenir de la economa mundial. RICK SANDELL Investigador Titular en IMDEA Ciencias Sociales, ha sido Profesor Adjunto de Sociologa en la Universidad de Estocolmo y Profesor Visitante en la Universidad de Salamanca. Ocup el cargo de Analista Principal en el Real Instituto Elcano como responsable del Programa de Demografa.
A partir de los aos 40 del pasado siglo el filsofo checo Jan Patocka, abrumado por el drama de la guerra, el Gulag y el Holocausto, fue elaborando escritos varios publicados ms tarde con el ttulo de Europa despus de Europa en los que daba testimonio de la aparicin de un mundo post-europeo al que llamaba, con visin casi proftica, la era planetaria. Como antes Stefan Zweig, Patocka aseguraba que Europa se haba suicidado en las dos guerras mundiales, pero sin embargo haba generado una mundializacin de Europa y sus instituciones en una herencia espiritual que habra que recuperar. Europa, conclua Patocka, deba repensarse en ese nuevo mundo posteuropeo. Una nueva Europa despus de Europa. Este libro ha sido pensado con este trasfondo: el de un mundo post-europeo. Pero ha sido escrito por europestas convencidos, profundamente preocupados por la marcha del proyecto que hace dcadas llamamos la UE. En l hay pocas dosis de euroescepticismo y muchas, sin embargo, de preocupacin y puede que, en ocasiones, de desaliento pues hace falta ms Europa, no menos, y hace falta ya mismo (quizs ayer), no maana o pasado maana. Los autores de Europa despus de Europa nos explican que, si no se producen cambios importantes en la actitud de los europeos, en la gestin de las grandes polticas y en el diseo de la Unin Europa, sta no ser capaz de reaccionar con la suficiente celeridad y contundencia y perder peso especfico lo est haciendo ya en la nueva sociedad mundial. La Europa despus de Europa, que en este libro se propone, no es pues una Europa menor, ni ausente, sino renovada y fortalecida. Puede que los prximos aos sean la ltima oportunidad para que la vieja Europa recobre el control de su destino.
ISBN 978-84-614-3979-9
La Academia Europea de Ciencias y Artes inici sus actividades en Espaa en 1997. Siguiendo las pautas de su Casa Matriz en Salzburgo, aspira a convertirse en un punto de referencia en la formacin de criterios con los que evaluar con rigor, y desde la perspectiva de nuestro pas y sus Comunidades Autnomas, los problemas que plantea la nueva construccin de Europa. Desde su creacin, decidimos concentrar nuestras actuaciones en proyectos de estudio e investigacin orientados a sensibilizar a los diferentes responsables y estudiosos de la sociedad espaola, sobre el alcance e importancia para nuestro pas de los desenvolvimientos ms notables del difcil proceso de integracin europea con el que estamos comprometidos todos. Ayudndoles, en alguna manera y forma, a la hora de adoptar o recomendar decisiones en sus diferentes campos de competencia poltica, social o econmica. Y procurando implicar en las conclusiones de sus Proyectos, estructurados en estudios y debates, a todos cuantos participan, en una u otra forma, en este proceso de integracin. Todos y cada uno de los Proyectos diseados y desarrollados por nuestra Academia implican, como resultado final de los estudios, investigaciones, debates y colaboraciones integrados en ellos y con independencia de las Actas de las reuniones de trabajo, la plasmacin de sus resultados en documentos de diverso rango e importancia, en funcin de su actualidad, singularidad o inters general o especfico. El libro Europa despus de Europa corresponde a la investigacin desarrollada por nuestra Academia durante los ltimos cuatro aos por un grupo de cualificados expertos bajo la direccin del Profesor Emilio Lamo de Espinosa sobre El Papel de Europa en el Mundo. Su publicacin pretende enfrentar acadmicamente sus argumentos y conclusiones con aquellas orientadas desde pticas diferentes y establecidas con rigor y documentacin equiparable, buscando un contraste enriquecedor.
Europa dEspus dE Europa
EUROPA DESPUS DE EUROPA

E. LAmO DE ESPinOSA (coordinador)
J. m. dE ArEilza P. isbEll J. noya F. PortEro Ch. PowEll J. REquEijo R. SandEll J. i. TorrEblanca
JOS IGNACIO TORREBLANCA Profesor Titular en el Departamento de Ciencia Poltica de la UNED y Doctor Miembro del Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones. Fue Investigador Principal, rea Europa, en el Real Instituto Elcano y en la actualidad es Director de la Oficina en Madrid del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (ECFR).
9 788461 439799
E. Lamo dE Espinosa (coordinador)
AcAdemiA europeA
de
cienciAs
Artes
AcAdemiA europeA
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cienciAs
Artes
espAA
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Imagen de cubierta: Interpretacin de un Mapamundi chino de 1763, supuestamente copia de uno anterior de 1418 atribuido al legendario almirante imperial de la dinasta Ming Zheng He (1371-1433).

E. Lamo de Espinosa (coordinador)
J. M. de Areilza P. Isbell J. Noya F. Portero Ch. Powell J. Requeijo R. Sandell J. I. Torreblanca
ACADEMIA EUROPEA DE CIENCIAS Y ARTES
ESPAA
La decisin de la Delegacin Espaola de la ACADEMIA EUROPEA DE CIENCIAS Y ARTES de publicar los resultados de esta investigacin no implica responsabilidad alguna sobre su contenido ni sobre la inclusin, dentro del mismo, de documentos o informacin complementaria facilitada por los autores.
Ttulo: Europa despus de Europa Autores: E. Lamo de Espinosa (coordinador) Autores: J. M. de Areilza Autores: P. Isbell Autores: J. Noya F. Portero Ch. Powell J. Requeijo R. Sandell J. I. Torreblanca
Cubierta: Mapamundi chino de 1763, supuestamente copia de uno anterior de 1418 atribuido al legendario almirante imperial de la dinasta Ming Zheng He (1371-1433).
edita: Academia Europea de Ciencias y Artes isbn: 978-84-614-3979-9 depsito legal: M-43.194-2010
Impreso en papel reciclado libre de cloro preimpresin, impresin y encuadernacin: # Sociedad Annima de Fotocomposicin Talisio, 9. 28027 Madrid
NDICE
PRLOGO INTRODUCCIN 1. Europa, libre y feliz como Suiza . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Un mundo post-europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PRIMERA PARTE FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE EUROPA 3. 4. 5. 6. La economa europea en la encrucijada. . . . . . . . . . . . . . La trampa de los recursos. Energa y cambio climtico . . Europa sin europeos? La realidad demogrfica de Europa . El poder blando de la Unin Europea . . . . . . . . . . . . . . . SEGUNDA PARTE EUROPA Y LA GOBERNABILIDAD DEL MUNDO 7. La gobernabilidad del mundo y la fragmentacin del poder europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Instituciones, procesos y medios para la proyeccin exterior de la Unin Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Europa y la seguridad mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Espaa en Europa, Europa en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . ALGUNAS CONCLUSIONES PARA EUROPA EN UN MUNDO POST-EUROPEO Nota biogrfica de los autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615 139 183 259 319 21 75
365 417 461 511
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PRLOGO
A partir de los aos 40 del pasado siglo, una de las grandes figuras de la brillante intelectualidad centroeuropea, el filsofo checo Jan Patocka (1907-1977), perseguido primero por los nazis y ms tarde por los comunistas, y abrumado por el drama de la guerra, el GULAG y el Holocausto, fue elaborando escritos varios publicados ms tarde en francs con el ttulo de Europa despus de Europa 1. Para entonces haca dcadas que haba fallecido. En 1977 haba aceptado firmar junto a Vaclav Havel, la Carta 77, lo que le llevara a la crcel, a un interrogatorio brutal de ms de once horas y, pocos das despus, a su muerte. En aquellos anlisis y comentarios Patocka daba testimonio de la aparicin de un mundo post-europeo al que llamaba, con visin casi proftica, la era planetaria. Como antes Stefan Zweig, Patocka aseguraba que Europa se haba suicidado en las dos guerras mundiales, pero sin embargo haba generado una mundializacin de Europa y sus instituciones en una herencia espiritual que habra que recuperar. Europa, conclua Patocka, deba repensarse en ese nuevo mundo post-europeo. Una nueva Europa despus de Europa. La idea estaba en el aire pues era una ms de las evidentes consecuencias de la guerra. Por aquellos mismos aos concretamente el 16 de febrero de 1955 el gran histo1
LEurope aprs lEurope, Verdier, Paris, 2007.
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PRLOGO
riador britnico Barraclough pronunciaba en la Universidad de Liverpool una trascendental conferencia titulada El fin de la historia europea en la que aseguraba que, tras pasar de la Era Mediterrnea a la Era Europa, y tras ella la Era Atlntica, vemos ahora emerger una Era del Pacfico que nos fuerza pensar el mundo de otro modo 2. Ello no significa continuaba Barraclough que la historia europea haya terminado, por supuesto. Pero s que deja de tener significacin histrica y pasa a ser una historia regional ms, ya no la historia del mundo, como ha sido durante los ltimos siglos. Este libro ha sido pensado con este trasfondo: el de un mundo post-europeo y una Europa despus de la Era de Europa. Pero ha sido escrito por europestas convencidos profundamente preocupados por la marcha del proyecto que hace dcadas llamamos la UE, antes la CEE. En el hay pocas dosis de euroescepticismo y muchas, sin embargo, de preocupacin y puede que, en ocasiones, de desaliento, fatiga e incluso irritacin. Estamos profundamente convencidos de que hace falta ms Europa, no menos, y hace falta ya mismo (quizs ayer), no maana o pasado maana. Recordemos que, con ocasin de la guerra de Irak que dividio a la UE, tanto el presidente francs Chirac como el canciller alemn Scrder y nuestro presidente Rodrguez Zapatero entonces todava en la oposicin, seguidos de no pocos intelectuales y buena parte de la opinin pblica, esperaban que la UE se transformara en un polo de poder alternativo a la hegemona unilateral de los Estados Unidos. Se trataba de una versin remodelada de la vieja trilateral que, a comienzos de los aos 80, propuso Bush padre; una gobernabilidad mundial articulada por Japn, la UE y los Estados Unidos, Agotado el primero en una crisis
Barraclough, History in a Changing World, University of Oklahoma Press, Norman, 1956, pp. 206 y 207.
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PRLOGO
sin fin que contina, quedaban los dos gigantes: la fuerza del mal y la fuerza del bien. Eran aos de exagerado e ingenuo euro-optimismo a los que han seguido otros de no menos exagerado euro-pesimismo. Alain Touraine nos habla del fracaso en toda regla de Europa, la desaparicin de su papel mundial, e incluso del fin del modelo occidental 3. Otros, ms moderados, concluyen que Europa est en cada libre 4. El Tratado de Lisboa no ha clarificado el proceso de toma de decisiones; la Cumbre de Copenhaguen ha mostrado qu lejos est la UE de poder imponer un multilateralismo efectivo; y la crisis econmica pone en entredicho la misma continuidad del euro. Sin duda estn mucho ms cerca de la realidad estos anlisis que aquellos. Pero, con todo, conviene tomar distancias. Por ello nuestro punto de partida con el que comienza el primer captulo, es que la Unin Europea ha sido un xito, sin duda el gran invento poltico de este continente tras los terribles fracasos de los totalitarismos del siglo XX. Un xito certificado por el hecho de que jams los ciudadanos europeos han vivido con mayor seguridad y menor riesgo de guerras o conflictos, jams han sido ms libres ni han disfrutado de mayor seguridad jurdica y respeto a las personas, ni jams han disfrutado de mayor prosperidad y bienestar. Pero tras ese xito Europa se encuentra en una encrucijada, en un punto de inflexin en el que puede jugrselo todo. Nada singular en esta afirmacin: hay una marea en los asuntos humanos, deca Shakespeare y reitera Herman Van Rompuy, actual Presidente del Consejo de Europa, en su discurso a los jvenes del Colegio de Brujas acerca de Los retos para Europa en un mundo cambiante. El principal reto de Europa asegura Van Rompuy no es el riesgo de gue3 4
A. Touraine, El fracaso de Europa, El Pas, 28 de mayo de 2010. Richard Youngs, In Free Fall, The Worldtoday.org, june 2010.
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PRLOGO
rra entre naciones europeas; tampoco lo es el de establecer la democracia; nuestro principal reto asegura es como lidiar, en tanto que Europa, con el resto del mundo... Cmo podemos imaginar a la Unin Europa en el ocano geopoltico? Estamos todos en el mismo barco bajo la misma bandera? 5. En las prximas tres o cuatro dcadas el mundo entero sufrir cambios drsticos como consecuencia de una segunda revolucin poltica, social y econmica slo comparable con la revolucin industrial de los siglos XIX y XX, slo que mucho ms extensa (pues afecta a todo el planeta), ms intensa y profunda y, sobre todo, ms rpida. Ello es causa y consecuencia de cambios demogrficos, econmicos y polticos de alcance histrico-universal con el ascenso de China, India y otros grandes pases, que pasaran a ocupar en el mundo posiciones similares a las que tuvieron histricamente hasta el siglo XVIII, antes del ascenso europeo con la Revolucin Industrial. Todo ello tiene consecuencias importantes de todo orden: ascenso de una inmensa clase media mundial, movimientos de poblacin, presin sobre los recursos energticos, materias primas y alimentos, pero tambin sobre el agua y el medio ambiente y emergencia de un mundo neomalthusiano y, finalmente, una profunda reordenacin de la arquitectura poltica y estratgica del mundo que, desde la bipolaridad de la guerra fra ha pasado a la unipolaridad de la hegemona americana pero, desde esta, se mueve aceleradamente a un terreno incierto: nueva bipolaridad asimtrica entre USA y China? multipolaridad tambin asimtrica? un orden westfaliano mundial? un mundo de poder y de realpolitik para una UE que ha dejado eso atrs? En todo caso como afirma Van Rompuy, mientras la
Discurso de Van Rompuy en el Colegio de Brujas, 25 de febrero del 2010, The Challenges for Europe in a Changing World.
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globalizacin era esencialmente econmica se trataba de un juego de suma positiva; todos podamos ganar. Pero hemos entrado en una segunda fase de la globalizacin, poltica tanto como econmica, y la poltica es acerca de rapports de force; el poder es relativo, si uno gana otro pierde. Mientras la prosperidad se extiende, el poder cambia Hacia dnde? En todo caso es casi seguro que el resultado ser una profunda alteracin del centro de gravedad del mundo que se mueve (tanto en poblacin como en poder poltico y econmico) hacia Asia y el Pacfico, marginando a Europa (y a Espaa dentro de Europa) y reorientando, tanto frica como Amrica (norte y sur), hacia el Pacfico. Sin embargo, y al tiempo que el mundo galopa en una direccin nueva, la UE, tras el fiasco casi un engao del supuesto Tratado Constitucional, y la posterior y decepcionante puesta en marcha del de Lisboa, y aun reponindose de la ltima ampliacin, camina a paso lento sin acabar de tener una papel claro en el nuevo orden mundial. No es una percepcin de elites o expertos pues incluso los sondeos de opinin pblica realizados en el mundo ponen de manifiesto que, as como USA y China (e incluso el Reino Unido) s son percibidos como grandes potencias, la UE es as percibida... pero slo por los europeos. La presente investigacin pretende pues abordar el proyecto europeo tomando distancias con el presente, tanto en el espacio como en el tiempo, nico modo de objetivar nuestra visin de nosotros mismos. No sabemos lo que nos pasa, y eso es lo que nos pasa, aseguraba Ortega con frase rotunda. Para salir de la ignorancia pretendemos mirar a Europa tomando distancias, ms desde fuera (y desde arriba) que desde abajo (y desde dentro), es decir, como una (eventual) unidad o sujeto entre otras unidades o sujetos que conforman hoy el mundo. Trata de mirar a Europa desde el mundo, y no slo el mundo desde Europa. Y por
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supuesto, mirar ms hacia delante, hacia el futuro, ms que hacia el pasado. Hace ms de un siglo que el gran aragons que fue Joaqun Costa cuyo centenario celebraremos en el 2011 nos interpel a los espaoles asegurando que deberamos cerrar con siete llaves el sepulcro del Cid para olvidar las viejas glorias del Imperio y mirar adelante. Puede que no slo los espaoles, sino todos los europeos, hayamos cado de nuevo en la tentacin que denunciaba Costa. Pues el supuesto central es que nos encontramos en una encrucijada vital: o Europa se articula como unidad para asumir un papel central en la gobernabilidad del nuevo mundo globalizado, o quedar relegada a un papel cada vez ms dependiente y secundario. Como recordaba Barraclaugh, durante varios siglos la historia del mundo se ha escrito aqu en Europa, especialmente en la Europa atlntica, en las cancilleras de Londres, Pars, Lisboa o Madrid. Eso dej de ser as ya en el pasado siglo, de modo manifiesto tras la descolonizacin que sigui a la segunda guerra mundial. Y puesto que hablamos de una liberacin del mundo del imperialismo y el colonialismo, debemos alegrarnos de ello. Pero el riesgo que corremos es que en el nuevo siglo XXI se inviertan los destinos y sean otros quienes escriban nuestra propia historia. No queremos esa Europa despus de Europa, pero sin Europa. El destino no est marcado, desde luego, pero los europeos y los espaoles debemos entender que estar a la altura de los nuevos tiempos exige de nosotros un esfuerzo de generosidad, trabajo, visin e inteligencia para devolvernos al menos el protagonismo de nuestra propia historia. Pues Europa, los europeos, no tenemos alternativa alguna a ese esfuerzo colectivo. Puede que no tengamos ya fuerza para liderar el mundo pero nuestros intereses y responsabilidades son globales y Europa no puede limitarse a ser; debe estar. Esta investigacin no pretende hablar a eruditos o expertos, sino a cualquier persona culta interesada en ese proyec[ 14 ]
PRLOGO
to colectivo de vida en comn que es Europa; que como todo proyecto colectivo que fusiona, une e impulsa, es un embrin de nacin, en el mejor sentido de esa palabra: una idea que unifica, fortalece y orienta. Est escrito por economistas, historiadores, socilogos, politlogos, expertos en relaciones internacionales. Un equipo cientficamente multidisciplinar pero tambin ideolgicamente plural. Ello no ha impedido en absoluto compartir visiones y preocupaciones. El libro ha sido redactado individualmente, y cada autor es responsable del captulo que firma. Pero todo l ha sido resultado de un trabajo colectivo producto de varias sesiones de discusin y puesta en comn. Por eso se ha suavizado la autora suprimindola del ndice, y el captulo final de conclusiones y recomendaciones es asumido por todos. Con matices, como es evidente y como debe ser. Cuando damos las ltimas pinceladas al texto la UE se encuentra en una profunda crisis econmica de la que parece poder salir al tiempo que las grandes potencias emergentes recobran ritmos de crecimiento espectaculares que slo momentneamente abandonaron. China vuelve a crecer a ritmos prximos al 10%, la India crece al 8%, Brasil y otros pases mantienen ritmos similares. Parece haber una Gran Convergencia econmica mundial que cierra aceleradamente la brecha abierta en el siglo XIX con la Gran Divergencia entre Occidente (the West) y el resto (the rest) 6. Pero todo ello se realiza con ritmos cada vez ms acelerados y en medio de una gran volatilidad e incertidumbre. No pocos aseguran que los cisnes negros los eventos improbables son ms y ms frecuentes, y debemos acostumbrarnos a pensar lo impensable. La ciencia social ha fracasado rotundamente en ocasiones cruciales en las ltimas dcadas, y no fue capaz de prever ni la cada de la Unin Sovitica, ni la amenaza del
K. Pomerantz, The Great Divergence, Princeton University Press, 2000.
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PRLOGO
terrorismo islamista en el 2001, ni la crisis econmica del 2007. Y uno de los grandes expertos en historias imperiales Niall Ferguson nos advierte que la cada de estos puede seguir lgicas no lineales para precipitarse en pocos aos a consecuencia del aleteo de una mariposa; al fin y al cabo el Imperio Romano se hundi en menos de 50 aos pero la Francia borbnica o el Imperio britnico tardaron an menos 7. Y otro tanto ocurri con la caida de la Unin Sovitica, probablemente el punto de partida de la globalizacin. Debemos pues ser humildes y muy conscientes de que nuestros argumentos y escenarios pueden verse devaluados en semanas por algn nuevo cisne negro. Tambin dentro de Europa. La crisis econmica ha supuesto un envite fuerte a la solidez de la moneda nica, del euro, la corona del mercado comn. Est siendo difcil coordinar polticas comunes para hacer frente a la crisis y a pases con serios apuros, alguno prcticamente en quiebra. Y la crisis del euro es todo un indicador de cuanto nos preocupa: no es posible avanzar en un mercado y una moneda comn sin avanzar en la gobernanza econmica, pero esto implica saltar desde la economa a la poltica, aunque sea la poltica econmica. Europa no ser nunca un Estado y menos una nacin clsica, de eso estamos convencidos, y en su diversidad se halla una de las fuentes de nuestra riqueza. Pero tampoco puede ser un simple mercado. Y encontrar un camino intermedio que permita fusionarla all donde es, no ya conveniente, sino imprescindible, actuar en comn, es el reto urgente al que se enfrenta. Ya redactadas estas ltimas pginas el Presidente Felipe Gonzlez presenta el informe del Grupo de Sabios, el Proyecto Europa 2030. Sus conclusiones son por completo concordantes con las aqu sostenidas. Vivimos tiempos de inseN. Ferguson, Complexity and Collapse. Empires on the Edge of Chaos, Foreign Affairs, marzo-abril 2010.
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PRLOGO
guridad que hacen que Europa se encuentre en un punto de inflexin de su historia. Y como en todas las transformaciones, habr ganadores y perdedores; pero si Europa no quiere caer entre los segundos necesita mirar hacia fuera y embarcarse en un ambicioso proyecto de reforma de largo plazo para los prximos veinte aos. La UE aade el informe puede ser un agente de cambio en el mundo, un creador de tendencias, y no slo un testigo pasivo. Pero para ello debemos trabajar juntos y nuestra capacidad para influir desarrollos fuera de nuestras fronteras depender a su vez de nuestra capacidad para asegurar un crecimiento slido y la cohesin interna de la Unin... esta es la conclusin alcanzada por nuestro Grupo de Reflexin. Esta misma es la conclusin alcanzada en este ms modesto informe 8. No pretendemos tener soluciones, aunque algunas ofrecemos. Nos daremos por satisfechos si podemos contribuir a profundizar en la sensacin de urgencia, de tiempo histrico en que nos encontramos. Pues la alternativa es, ciertamente, ser un testigo pasivo. Ya lo dijo Octavio Paz de nosotros hace no mucho:
Lo nico que une a Europa es su pasividad ante el destino. Despus de la Segunda Guerra Mundial las naciones del Viejo Mundo se replegaron en s mismas y han consagrado sus inmensas energas a crear una prosperidad sin grandeza y a cultivar un hedonismo sin pasin y sin riesgos. De ah la fascinacin que ejerce sobre sus multitudes el pacifismo, no como una doctrina revolucionaria, sino como una ideologa negativa 9.
Evitar que Paz tenga razn es nuestro reto inmediato. Construir una nueva Europa despus de la Era de Europa. Madrid, julio del 2010
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Project Europe 2030, EU, mayo 2010. Octavio Paz, Tiempo nublado, Seix y Barral, Barcelona, 1983.
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INTRODUCCIN
CAPTULO 1 Europa, libre y feliz como Suiza 10

Presentacin La UE es sin duda el gran experimento poltico exitoso del siglo XX. Con el Europa cerraba un duro aprendizaje en materia de relaciones internacionales, sustituyendo un orden westfaliano basado en la confrontacin de soberanas (y en ltima instancia, en la guerra), por otro articulado en la puesta en comn de esas mismas soberanas y la cooperacin. Que ello es un juego de suma positiva que redunda en beneficio de todos es lo que hace de la UE un xito, un objeto de deseo para los vecinos y un modelo a imitar en el mundo. Pero la ltima globalizacin iniciada tras la cada del muro de Berln en 1989 est suponiendo un cambio mundial cuyo ritmo es muy superior al ritmo actual de la articulacin de Europa. A pesar de que la UE es la principal economa del mundo, es el principal donante, sus sociedad de bienestar es envidiada en todas partes, dispone del mayor y mejor cuerpo de diplomticos, y sus ejrcitos suman ms de dos millones de efectivos, las dificultades para articularse con una sola voz y una sola voluntad estn deteriorando aceleradamente su peso en el mbito internacional. Al tiempo, otros pases, gigantes desde cualquier dimensin, se proyectan con fuerza tras salir de la condicin de colonias o territorios sometidos.
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Captulo redactado por Emilio Lamo de Espinosa.
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INTRODUCCIN
Este libro trata de ese contraste: el existente entre una UE que camina y avanza, a veces con retrocesos y vacilaciones, pero camina hacia adelante, por una parte, y un mundo emergente que galopa y parece querer devorar la historia afirmndose a velocidad de vrtigo en este comienzo del nuevo milenio de la era cristiana. En este primer captulo se analiza, en primer lugar, el xito de la UE como indiscutible punto de partida, sin obviar sus serias deficiencias y su incapacidad para pasar de un modelo confederal articulado por un mercado, a una lgica poltica federal que supera el Estado-Nacin. En segundo lugar, el ascenso demogrfico, econmico, poltico, e incluso militar, de un nuevo mundo, fundamentalmente asitico, que hace gravitar todo el planeta en esa direccin, a consecuencia de una nueva Revolucin Econmica y social mundial mucho ms poderosa que la Revolucin Industrial. Y en tercer lugar, lanzaremos una mirada la historia para ubicar esos cambios tomando perspectiva, cambios que no son sino una Gran Convergencia mundial que sucede a la Gran Divergencia de los siglos XIX y XX. Europa camina, cierto, pero el mundo galopa y es necesario avanzar muy rpido para no quedarse atrs.
1.
El xito de Europa, libre y feliz como Suiza
Vivimos tiempos turbulentos que parecen confirmar la idea del viejo Hegel: los periodos felices de la humanidad carecen de historia y en ellos no pasa nada. Y ciertamente, desde que el 11S penetramos en el nuevo siglo bajo puertas de fuego (como seal Kofi Annan 11), la acumulacin
Vase E. Lamo de Espinosa, Bajo puertas de fuego. El nuevo desorden internacional (Taurus, Madrid, 2004).
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EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA
de acontecimientos (atentados terroristas, cambio climtico, guerras en Irak y Afganistn, brutal e insospechada crisis econmica) han generalizado una sensacin de miedo, vulnerabilidad e incertidumbre que, en este nuevo fin-de-siglo, casi se tien de milenarismo (y recordemos que el joven Ortega se doctora en 1904 con una tesis sobre Los temores del ao mil, el pnico que acompa el anterior cambio de guarismo). Cunde pues la sensacin de que el progreso se ha detenido o incluso retrocede, y la humanidad camina hacia atrs, incluso hacia su auto-destruccin. Para unos en general la izquierda esta vendra de la destruccin de la naturaleza agotada por las demandas de un consumo hipertrofiado, alimentado por la economa de mercado; para otros en general, la derecha sera la destruccin de la sociedad por atentados terroristas con armas de destruccin masiva, amenaza cuya peligrosidad se equipara a veces a la del viejo comunismo sovitico. Pero ya sea a la derecha o a la izquierda, todos parecen tener a mano un relato apocalptico que los medios de comunicacin, el cine de Hollywood y no pocos intelectuales, se encargan de amplificar 12. El post-modernismo articula esa nueva narrativa alrededor del recelo hacia el futuro y una desconfianza creciente hacia el progreso, la ciencia y la tecnologa, cuando no hacia la misma razn, antao la solucin a todos los problemas y hoy problema ella misma. Pero ese juicio negativo, que numerosos sondeos de opinin corroboran, no es del todo cierto. No es cierto por lo que hace al mundo en general y, sobre todo, no lo es por lo que respecta a Europa, que ha sido el gran experimento poltico exitoso del siglo XX tras los terribles fracasos del co12 La pelcula Avatar, de evidente xito, emblematiza esta sensibilidad apocalptica retomando el mito rousseauniano del buen salvaje en armona con la naturaleza, enfrentado a la perversa civilizacin americana.
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INTRODUCCIN
munismo y del fascismo (los otros dos grandes experimentos polticos europeos), un xito histrico que debe ser destacado en esta introduccin a este captulo introductorio. Hace cinco siglos Europa conquist y coloniz el mundo. Pero aquella gigantesca epopeya, la de la europeizacin y occidentalizacin del mundo (que es tambin la historia del imperialismo y del colonialismo), iba a acabar dividiendo y enfrentando a la misma Europa que, tras dos brutales guerras mundiales, guerras civiles europeas que marcan el corto siglo XX 13, acab perdiendo la hegemona sobre esas conquistas. Gan el mundo, pero en el camino se perdi a si misma. Hoy se enfrenta casi a la situacin contraria: mediante el instrumento comunitario Europa se ha conquistado a s misma, quizs definitivamente. Pero tiene detrs la tarea de no dejarse conquistar por el nuevo mundo, la tarea de acomodarse y acomodar un mundo emergente que es, en buena medida, el producto de su propia accin. Tras europeizar y Occidentalizar el mundo Europa presencia el fin de la Era de Occidente, e incluso el riesgo de ser, ella misma, des-Occidentalizada. Efectivamente, Europa se ha hecho a s misma, y desde el Tratado de Pars de 1951 que creaba la Comunidad Econmica del Carbn y el Acero (la CECA) hasta hoy, ha conseguido xitos, progresos, simplemente espectaculares. Para comenzar, ha conseguido reforzar y extender ordenes polticos basados en el Estado democrtico, el rule of law, la separacin de poderes, una sociedad civil fuerte y el respeto a los derechos humanos. En 1945 no ms de media docena de Estados europeos eran democracias; hoy lo son
13 Corto siglo XX que habra comenzado con la Revolucin Rusa y terminado con el fin de la ilusin comunista en 1989. Vase Eric Hobsbawm, Age of Extremes: The Short Twentieth Century, 1914-1991, 1994.
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los 27 miembros de la UE pero en el linde exterior al menos otra media docena de pases se preparan para cumplir los criterios de Copenhague y alcanzar la ansiada integracin, de modo que el modelo UE se extiende como una mancha de aceite hacia el Este traspasando los Balcanes hasta llegar a Ucrania y el Cucaso, e incluso puede que la Turqua musulmana. As, segn el ltimo informe de Freedom House 14, slo ocho de los 53 Estados europeos seran dictaduras, siete de ellos en Europa central y del Este, de modo que no es exagerado afirmar que jams en la historia tantos ciudadanos europeos han gozado de tanta libertad. En segundo lugar, la UE ha conseguido reforzar y ampliar la prosperidad a toda Europa. Para los pases de la ya vieja UE15 la pobreza ha quedado atrs y hemos entrado, no en el bienestar, sino en la afluencia y, en ocasiones, incluso en la opulencia y el consumo ostentoso (aunque endeudado). Primero los antiguos (Alemania, Francia), luego los nuevos (Espaa, Irlanda, Grecia), ahora los novsimos de Europa central y del Este, han mejorado sustancialmente sus niveles de vida. Hoy la economa de la UE, con un volumen de ms de 17.000 billones de dlares de PIB (ms de 12.000 en la zona euro), es la ms grande del mundo, aproximadamente el 30% del total, bastante mayor que la de los Estados Unidos (aunque sea notablemente inferior en renta per capita). Y de nuevo no es exagerado afirmar que jams en la historia de Europa tanta gente ha gozado de tanta prosperidad como ahora, prosperidad que se extienden a los vecinos y, eventualmente, tambin a los vecinos de los vecinos (aunque desgraciadamente no a la frontera sur de Europa, la del Mediterrneo). Finalmente, Europa ha conseguido gozar de una seguridad jams vista. Como dijera el entonces ministro de Relaciones Exteriores de Alemania Joschka Fischer el centro
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Vase Freedom in the World 2009, en freedomhouse.org.
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INTRODUCCIN
del concepto de Europa despus de 1945 ha sido y sigue siendo un rechazo del principio europeo del equilibrio de poderes y de las ambiciones hegemnicas de Estados individuales que emergieron tras la Paz de Westfalia en 1648 15. No olvidemos que esa fue la causa y el objetivo del proyecto europeo: acabar con el horror de las guerras, y nunca fue ms cierto el comentario de Borges: no nos une el amor sino el espanto. Nos une el miedo a la reiteracin de conflictos. Y efectivamente, tras 300 aos de paz Westfaliana y casi 50 aos de bipolaridad y divisin, es decir, tras 350 aos de guerras continuas, prcticamente una en cada generacin guerras de dinastas, guerras de pueblos o naciones, guerras de clases, guerras de bloques, el riesgo de guerra ha desaparecido casi por completo. Para ello Europa ha sustituido la clsica confrontacin de soberanas estatales como mnadas impenetrables, por la puesta en comn, la suma, de soberanas (y eso es el mtodo comunitario), dando lugar a un orden internacional e inter-estatal nuevo, post-hobbesiano (en terminologa de Schmitter 16), kantiano (segn Robert Kagan 17) o post-moderno (segn Cooper 18), un orden jurdico en el que el recurso a la violencia ha desaparecido de las relaciones internacionales. De hecho Europa ha dado el salto desde el clsico orden inter-estatal a otra cosa, un orden cosmopolita interno, en buena medida una sociedad civil europea, ciertamente un objeto poltico no identificado. Y otra vez ms, los Estados vecinos se aprestan a entrar en ese orden post-estatal renunciando al
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Discurso en la Universidad Humboldt en Berln, 12 mayo del
2000.
16 Schmitter, Philippe C., The European Union as an Emergent and Novel Form of Political Domination, Working Paper, Juan March Institute, Madrid, 1991/26. 17 Robert Kagan, Poder y debilidad, Taurus, Madrid, 2003. 18 Robert Cooper, The Post-Modern State, en Mark Leonard (ed.), Re-ordering the world, London, The Foreign Policy Centre, 2002.
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uso de la fuerza a cambio de un lugar al sol de la anhelada Europa. Podemos pues decir con nfasis, y como lo hace la Estrategia de Seguridad Europea, que jams Europa ha sido tan prspera, tan segura, ni tan libre. Lo que no es poco pues eso es todo lo que un ciudadano sensato puede pedir de un orden poltico: seguridad, libertad, prosperidad. Es un xito de alcance histrico-universal (como hubiera dicho Max Weber), que explica que todos los pases vecinos desean ser europeos y, en buena medida, el poderoso atractivo que Europa ejerce en el mundo, su carcter modlico, su soft power. No slo; la excelente imagen de la UE (un modelo de sociedad que se desea imitar y no resulta agresivo ni amenazante) hace que en casi todas partes se desee una mayor presencia internacional de la UE. Un sondeo del 2007 de Gallup International para el European Council on Foreign Relations, realizado en 52 pases, mostraba que la UE era (con un 35%) la potencia cuya presencia internacional ms se echaba de menos, seguida de la India, otra potencia no amenazante (con 27%). Tienen pues razn quienes han argumentado que la UE posee un poder transformador basado, en primer lugar, en que es un modelo, un esquema a seguir; en segundo lugar, en su capacidad para ofrecer (o excluir) beneficios a terceros pases; y finalmente, en su capacidad normativa, en su obsesin por regular todo mediante contratos, normas y reglas, en la creacin de derecho vinculante en un orden jurdico kantiano 19. El poder militar se argumenta permite cambiar regmenes, pero la legislacin permite cambiar sociedades. Y efectivamente, los nuevos miembros de la UE deben transponer a su legislacin nacional ms
19 Por ejemplo, Mark Leonard, Por qu Europa liderar el siglo XXI (Taurus, Madrid, 2005). Tambin John McCormick, The European Superpower (Palgrave MacMillan, Londres, 2007).
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INTRODUCCIN
de 95.000 pginas de normativas obligatorias, e incluso quienes slo desean cooperar con la UE se ven atrapados por normas que afectan a derechos humanos, proliferacin de armas, emigraciones, corrupcin o buen gobierno. Y as, se recuerda cmo la ampliacin al Este de la UE ha sido el mayor programa de cambio pacfico y de democratizacin de la historia, y puede que incluso la verdadera y ms efectiva poltica exterior de la UE. El poder blando de la UE, se argumenta, sera tan eficaz, si no ms, que el poder duro de otros pases como los Estados Unidos. Estaramos ante el ascenso de los poderes herbvoros frente a los carnvoros, representados todava por los amenazantes actores de la guerra fra (USA, Rusia o China) 20. Pero incluso sus defensores no dejan de reconocer que la UE rinde por debajo de sus posibilidades 21. Y ello por numerosos problemas que recientemente se acumulan sin encontrar solucin. Aludir a algunos de ellos.
2.
Los retos de la UE, un objeto poltico no identificado
En primer lugar, el de la amplitud de Europa, quizs el ms importante y sin duda uno de los ms visibles. Estamos ante una unin poltica de la regin Oeste del continente euroasitico, o ms bien ante un mtodo nuevo de articulacin de relaciones internacionales y resolucin de conflictos? Es decir, se trata de sustituir a los viejos Estados o de sustituir al viejo orden internacional westfaliano?
Ivan Krastev and Mark Leonard, New World Order: The Balance of Soft Power and the Rise of Herbivorous Powers, European Council on Foreign Relations, Policy Brief, 2007. 21 Vase, por ejemplo, Mark Leonard y Richard Youngs, El efecto Europa, Foreign Policy, octubre/ noviembre 2007, pp. 34 ss.
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Puede parecer paradjico pues se presenta como lo primero pero, en buena medida, la UE es ms lo segundo: un mtodo de articulacin de la sociedad internacional mediante el engagement, la cooperacin y los negocios, mediante la suma y no la confrontacin de soberanas, que genera solidaridades fcticas en crculos concntricos. Ms que una federacin (o incluso una confederacin), es un original mtodo de articulacin internacional, inter-estatal, que puede extenderse como una mancha de aceite y, tendencialmente al menos, podra llegar a abarcar al mundo entero; una alternativa real al sistema de Naciones Unidas; este basado en la soberana de los Estados, la UE en la soberana compartida. La otra opcin, por supuesto (que mira hacia adentro y no hacia afuera), es la de una unin poltica geogrfica, necesariamente limitada a una regin del mundo, pero en este caso debe tener fronteras territoriales precisas y claras Cules? Actualmente es ya una unin de 27 pases ms tres con estatus oficial de candidato (Turqua, Croacia, Macedonia), treinta pues en total. A los que habra que aadir otros cuatro con intencin clara de pertenecer (Macedonia, Albania, Islandia y Serbia), y al menos otros cinco o seis que han manifestado en algn momento su intencin de hacerlo (Bielorrusia, Ucrania, Moldavia, Georgia y Armenia), voluntad que parece debilitarse recientemente. Toda Europa pues (incluidas Suiza y Noruega) menos Rusia. Puede que, como se repiti hace aos, la ampliacin fuerce a la profundizacin (aunque eso est todava por ver), pero la lgica de la ampliacin continua impide la profundizacin, como hemos podido comprobar estos ltimos aos. Y este es el segundo dilema, el de la profundidad Estamos ante los Estados Unidos de Europa, una confederacin de Estados que camina hacia su eventual federacin? Estamos ante un nuevo producto para el que no tenemos todava modelo o teora, como se sostiene en el captulo 7.? Hasta el momento Europa no ha necesitado un liderazgo
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INTRODUCCIN
poltico fuerte, pero a medida que el mercado comn primero y la unin econmica y monetaria despus, avanzan, el dficit poltico se agudiza pues cmo tener unin monetaria sin control presupuestario, sin armonizacin fiscal y, sobre todo, sin gobernanza econmica? Acabo de decir que la UE es un gigante econmico. Cierto, si por tal se entiende un inmenso mercado y una poderosa mquina productiva. Pero en la medida en que esa poderosa economa no puede ponerse al servicio de un proyecto poltico por carecer de gobernanza, el gigante no controla sus miembros que caminan cada uno a su propio ritmo, como la actual crisis econmica (o las crisis energticas con Rusia) han puesto de manifiesto. Por lo dems, en qu consiste actualmente estar o no estar en la UE? Si admitimos cooperaciones reforzadas, opting out e integraciones diferenciadas (Schengen s o no; Euro s o no) que diversifican el estatus de los miembros en una geometra variable; y si admitimos adems acuerdos diferenciados de vecindad con no miembros, que los aproximan al estatus de miembro, el resultado son unas fronteras borrosas y una cada vez mayor indefinicin de lo que es la misma UE o de lo que significa ser (o no ser) miembro. Podramos estar caminando, no slo hacia una UE a la carta, sino hacia una no-UE tambin a la carta, lo que sera tanto como la banalizacin de la pertenencia 22. El tercer dilema afecta al modelo socio-econmico. Se acepta el modelo bvaro de Estado de Bienestar franco-alemn, un modelo que sirvi muy bien en el pasado pero hoy no es eficiente? O se opta por un modelo anglo-americano, privatizado y des-regulado, que acaba de mostrar su peor cara? La opcin, por fortuna, no es rotunda y quizs en la vieja Agenda de Lisboa y en la nueva Estrategia UE 2020, y en una economa del conocimiento y la innovacin podramos encontrar la superacin del dilema, si el proyecto
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Vase Charles Grant, Europes Blurred Boundaries, CER, 2007.
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avanzara, que no lo hace. En todo caso la UE, que sin duda goza del modelo social ms avanzado del planeta, debe preguntarse cmo puede pagar su coste y competir con los nuevos pases, y ello exige aumentar la productividad en todos los rdenes 23 y revisar la demografa, como se sostienen en los captulos 3., 4. y 5. Segn el historiador Maddison, Europa occidental lleg a ser el 33% del PIB mundial entre 1870 y 1913 pero ha descendido desde entonces a un 20% aproximadamente 24. Y la poblacin europea decrece y envejece, aumentando las tasas de dependencia; de los treinta pases del mundo con porcentaje ms alto de poblacin mayor de 60 aos, nada menos que veintinueve son europeos. Es posible, sin cambios radicales, seguir pagando pensiones, sanidad, desempleo, y sostener la sociedad de bienestar ms generosa del mundo? La pregunta empieza a ser dramtica. Los dos ltimos dilemas afectan a la UE como actor en el escenario mundial, tema en el que se enfrenta hoy a dos serios problemas, dos retos que la amenazan, uno interno y otro externo. De una parte, a su propia institucionalizacin, a su definitiva configuracin como lo que dice quiere ser: un sujeto histrico, una entidad con personalidad propia y capacidad de accin en el mundo y no como una coleccin de Estados bien avenidos por intereses y valores comunes. Lo que no sera quizs urgente de no ser porque, por otra parte, Europa tiene que habrselas (confrontar sera un trmino excesivo cargado de connotaciones negativas) con un mundo emergente, que es ya casi toda la humanidad, que aflora a comienzos de este nuevo siglo pero a no dudar tendr presencia, peso, y voz determinantes en poco menos
23 Vase, al respecto, Anthony Giddens, Europa en la era global (Paids, Barcelona, 2007). 24 Vase A. Maddison, The World Economy (OECD Publishing, 2006) y la web http://www.ggdc.net/Maddison/.
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INTRODUCCIN
de dos dcadas, erosionando el poder relativo de la UE y desdibujando su presencia internacional. Efectivamente, la UE sigue siendo un objeto poltico no identificado, un OPNI, que se ha construido por la puerta de atrs, sin modelo o diseo previo, siguiendo el mtodo funcionalista: arbitremos un mercado y una unin monetaria y que la economa tire de la poltica y que la poltica tire de la cultura. Era la estrategia de Robert Schumann: realizaciones concretas para generar solidaridades de hecho, tal deba ser la primera etapa de la federacin europea. Dicen que Jean Monnet dijo al final de su vida que, de tener la oportunidad de construir Europa de nuevo, habra empezado por la cultura. No es cierto, no lo dijo, pero en todo caso menos mal que no se hizo as pues entonces no tendramos UE. Por el contrario, el mtodo funcionalista ha sido un xito, aunque el precio pagado ha sido construir Europa por la puerta de atrs, sin verdadera participacin ciudadana, sin proyecto claro, casi como un subproducto: algo que se alcanza tanto mejor cuanto menos se explicita. Construccin que implicaba una gestin de la poltica europea en trminos ms de despotismo ilustrado que de democracia: todo para los pueblos pero sin los pueblos. Y el resultado es un serio dficit democrtico: la UE no responde ante los ciudadanos, no es accountable, y adems no se entiende, es opaca y burocrtica. La UE profundiza y exporta democracia pero ella misma es dudosamente democrtica (hasta el punto de que se ha podido asegurar con irona que si la UE pidiera maana ingresar en la UE, puede que tuviera que ser rechazada por no cumplir los criterios de Copenhague). Estamos ante un orden poltico cuasi-constitucional pero sin los fundamentos y las bases constitucionales adecuadas. Un dficit democrtico que los redactores del non nato Tratado Constitucional trataron de taponar con una Convencin poltica, casi un Parlamento Constituyente, su[ 32 ]
puestamente representativo de la ciudadana europea y al que le gustaba compararse con la Convencin de Filadelfia que dio lugar a la Constitucin de los Estados Unidos. Pero su fracaso tras los referndum francs y holands, y el subsiguiente fracaso del Tratado de Lisboa tras el referndum irlands (finalmente resuelto), no hacen sino profundizar el dficit institucional, que se manifiesta en la vida cotidiana de Bruselas pero que se hace casi insoportable en los dos aspectos que afectan a la UE como actor en el escenario mundial: la poltica exterior y la de seguridad. La pregunta es ya insoslayable: es posible y realista una poltica exterior europea comn que vaya ms all de lo que ha sido una prctica meramente declarativa sometida siempre a la regla de la unanimidad? La pregunta no tiene respuesta clara pero, considerando la diversidad de intereses econmicos y polticos, el peso de la historia colonizadora de los pases europeos y su variada proyeccin geogrfica, no parece tarea fcil, como se sostiene en los captulos 7. y 8. Es razonable esperar que Francia comunitarice su poltica africana o rabe? Puede Europa asumir la agenda latinoamericana de Espaa? La experiencia muestra que la UE puede, en ocasiones (pero slo en ocasiones), articular polticas comunes en escenarios concretos (Israel, los Balcanes, Georgia), pero es realista pensar en una fusin de los servicios exteriores de los 27 pases o en una representacin comn en los organismos internacionales? Como se desarrolla en el captulo 7., los pases de la UE disponen de 30.000 diplomticos en activo, casi el doble de Estados Unidos, y la ayuda al desarrollo es casi el triple que la de Estados Unidos. No faltan pues recursos sino coordinacin y voluntad. Dficit institucional interno que se dobla de inadecuacin institucional externa pues el sistema de Naciones Unidas es muy anterior a la UE y no la contempla, y as debemos preguntarnos: renunciaran Francia e Inglaterra a su posicin permanente en el Consejo de Se[ 33 ]
INTRODUCCIN
guridad de Naciones Unidas a cambio de la presencia de la UE? Pero es todo el sistema de Naciones Unidas el que debera revisarse para dar entrada a la UE en lugar de / adems de, los Estados. En resumen, puede la UE hablar con una sola voz, tener un solo telfono al que llamar, como quera Kissinger? Y no basta con que haya un solo telfono si este no responde porque estn reunidos discutiendo. Europa tiene demasiada geografa, demasiada historia y demasiada cultura, y en el mundo, en los organismos internacionales, o en las cumbres ms variadas, tenemos muchos europeos pero poca Europa. Finalmente, Europa ha sido un free-rider, un gorrn de la seguridad americana desde 1945, tema del que, en buena medida, se ha desentendido 25. Porque no ha podido, porque no ha querido, o porque no la han dejado (que de todo hay), el resultado neto es que su seguridad ha dependido de un ejrcito ajeno que responde ante un taxpayer ajeno. Y as sigue en buena medida, a pesar de muy importantes avances como son las veinte misiones PESD o la ms reciente, ATALANTA, primera misin martima en el Indico. Como seala Robert Kagan 26, Europa apost en los 90 por la primaca de la geoeconoma sobre la geopoltica, por el poder blando en lugar del militar, por la UE como modelo del mundo. Fue un momento en el que Rusia estaba postrada, la pax americana garantizada, Japn emerga, y el mundo pareca gravitar hacia Europa. Fueron los quince minutos de fama de la trilateral: un mundo gestionado por Estados Unidos, la UE y Japn. Era la opcin de Bush Sr en su famoso discurso Hacia un nuevo orden mundial de
25 Empleo el trmino free-rider o gorrn en su sentido tcnico, a saber, quien se aprovecha de bienes pblicos (como la seguridad, en este caso) sin contribuir a ellos. Como es bien sabido la teora del free-ride fue elaborada por Mancur Olson en La lgica de la accin colectiva, libro del que hay numerosas ediciones. 26 R. Kagan, op. cit., pp. 20-21.
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1990: el nuevo orden tendr que sustentarse en un sistema de seguridad global que requerir la cooperacin estrecha entre las tres grandes reas industriales del mundo Norteamrica, Europa y Japn, y entre los miembros del Consejo de Seguridad 27. Pero esto ya es historia, de modo que estamos en condiciones de dar un giro, tanto mental como econmico, para asumir plenamente nuestra propia seguridad? O, por el contrario, queremos una UE confederal de bajo coste y con leve presencia, tal que de nuestra seguridad siga encargndose el big brother americano? No es cierto que la UE no haya avanzado en este terreno, como se dice con frecuencia. Al contrario. La Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD) fue lanzada en 1999 tras la guerra de Kosovo que puso de manifiesto la debilidad de las fuerzas armadas europeas y la falta de entendimiento con las americanas. Desde entonces ha habido cierto progreso en cuanto a los recursos disponibles, aunque los compromisos se han multiplicado a mayor velocidad (en Afganistn, Bosnia, Chad, Ksovo, Lbano o Somalia). Efectivamente, durante los diez aos transcurridos desde entonces los presupuestos de defensa combinados de los 27 han subido casi un 30% hasta los 210.000 millones de euros, el 22% del total mundial, el segundo del mundo, muy por encima del de China. Pero ello es debido a la ampliacin pues sin ella el crecimiento sera inferior al 5%, y medido en porcentaje del PIB ha descendido del 2,1% al 1,7%. Y casi el 70% del gasto se concentra en slo cuatro pases: el Reino Unido, Francia, Alemania e Italia (si sumamos otros dos, Holanda y Espaa, el porcentaje se eleva al 80%), pases que en conjunto tienen una poblacin equivalente a la de USA y un PIB conjunto comparable, aunque su gasto militar es de slo el 40% del americano.
Toward a New World Order, Discurso pronunciado ante el Congreso el 11 de septiembre de 1990.
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Donde ms se ha notado el progreso, sin embargo, es en la mejora de la calidad del personal. Al final de la guerra fra (hacia 1975), los efectivos de los ejrcitos de los Estados miembros eran de 2,8 millones de hombres 28. Y todava hace diez aos los 27 Estados de la UE contaban con casi 2,5 millones, de los que nada menos que 1,1 millones eran reclutas. Actualmente el volumen se ha reducido a 2 millones pero slo hay 200.000 procedentes del servicio militar obligatorio. Nmeros que podran ser suficientes si estuvieran coordinados y pudieran desplegarse. Sin embargo apenas medio milln podran ser desplegados, y slo unos cien mil podran serlo en operaciones internacionales, por lo que se estima que alrededor del 70% de las fuerzas armadas de la UE son intiles fuera de su territorio nacional. Por ejemplo, aunque el numero de carros de combate se ha reducido a la mitad, todava quedan casi 10.000, muchos ms de los necesarios en operaciones de mantenimiento de paz. Y a pesar de su notable incremento (casi un 50%), una de las mayores deficiencias es la falta de aviones de transporte, imprescindibles en casi todo tipo de operaciones, incluidas las de ayuda humanitaria (por ejemplo, tras el tsunami en Asia o en el reciente terremoto de Hait) 29. Y ello sin mencionar un tema rara vez abordado: la total ausencia de portaviones de gran tonelaje (de 90.000 toneladas, tipo Nimitz), de los que no existe ninguno. Los seis en funcionamiento actuales (tres britnicos ms uno francs, otro italiano y otro espaol), son muy inferiores, al igual que los dos en construccin en el Reino Unido (que sern de 65.000 toneladas), cuando los expertos consideran que se
28 Edouard Pflimlin, Vers lautonomie des capacits militaires de lUnion Europenne?, 33 Notes de la Fondation Robert Schuman, mayo 2006. 29 Vase un excelente resumen de la situacin en Strenghth in Numbers? Comparing EU Military Capabilities in 2009 with 1999, ISS Policy Brief, EU Institute for Security Studies, 05, diciembre 2009.
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necesitaran no menos de tres (uno para el Atlntico, otro para el Mediterrneo y un tercero de reserva). En resumen, buena parte del no muy generoso gasto en defensa alimenta ejrcitos clsicos, westfalianos, preparados para defender el territorio de ataques de vecinos, justo el escenario que la UE parece haber cancelado definitivamente. El gasto militar europeo se seala con frecuencia, es ms una realidad aritmtica que poltica. Y as, preguntado el entonces presidente del Comit Militar de la UE, general Henri Bentgeat, cuantos soldados tiene a sus ordenes la respuesta fue rotunda: ninguno. Para aadir ms adelante con sinceridad: la UE puede gestionar crisis importantes, pero no puede hacer la guerra 30. Y as, sin fuerza que la respalde, la renqueante poltica exterior de la UE es escasamente creble, como vemos a diario. Sobre todo si se considera que deberamos correr mucho para no perder posiciones; segn el SIPRI en los ltimos diez aos China aument su gasto militar casi un 200%, Rusia un 173%, frica del norte un 94%, la India un 44%, versus un 5% de la UE. Comparativamente el nada desdeable hard power de la UE se erosiona a gran velocidad. Y sin embargo, los Eurobarmetros ponen de manifiesto que la poblacin europea desea que estos y otros temas sean de decisin conjunta entre los gobiernos y la UE: el 67% apoya la europeizacin de temas de defensa y asuntos exteriores, el 64% en energa, el 60% en inmigracin y, por supuesto, casi el 80% en la lucha contra el terrorismo y la proteccin del medio ambiente 31. No falta apoyo de la ciudadana a una UE ms fuerte, sino voluntad de las lites y los gobiernos para alcanzar acuerdos vinculantes. Tareas urgentes que hoy, sin embargo, se presentan paralizadas con una UE que navega sin rumbo claro, sin liderazgo, perdiendo da a da el apoyo de los ciudadanos, ms
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Diario El Pas, 9 de octubre de 2007. Eurobarmetro, 70, 2008.
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bien aletargada. Y cuyo peso en los asuntos mundiales decrece en lugar de crecer, tanto en trminos diplomticos como de seguridad. Y esto es muy importante. As, y por lo que hace a lo primero, en los aos 90, la UE tuvo un 72% de apoyo en la Asamblea General de Naciones Unidas en temas de derechos humanos, pero en las dos ltimas Asambleas los porcentajes descendieron fuertemente al 48% y el 55% respectivamente. Mientras, el apoyo a las posiciones de China subi de menos del 50% en los aos 90 a nada menos que el 74% en el periodo 2007-2008 32. Terribles datos para quien hace de los derechos humanos el objetivo principal de su poltica exterior, y de las Naciones Unidas el instrumento principal de una estrategia multilateral 33. El 19 de septiembre de 1946, poco despus de acabar el combate, en su famoso discurso de Zurich, deca Churchill:
hay un remedio que si se adoptara de una manera general y espontnea, podra cambiar todo el panorama como por ensalmo, y en pocos aos podra convertir a Europa, o a la mayor parte de ella, en algo tan libre y feliz como es Suiza hoy en da. Cul es ese eficaz remedio? Es volver a crear la familia europea.
Pues bien, la familia ya se ha creado y Europa es tan libre y feliz como Suiza. Pero aquel deseo contena una profunda irona que hoy vemos con claridad: el de transformarnos en una sociedad de alta calidad pero aislada y ensimismada: ser la Suiza del mundo. As nos ven en el resto
Richard Gowan y Franziska Brantner A Global Force for Human Rights? An Audit of European Power at the UN, ECFR September 2008. 33 Europa debe dirigir la renovacin del orden poltico multilateral. Las Naciones Unidas se sitan en la cspide del sistema internacional. Y ms adelante seala toda la actuacin de la UE en el mbito de la seguridad ha estado vinculada a objetivos de la ONU. Informe sobre la aplicacin de la estrategia europea de seguridad, Bruselas, 1 de diciembre de 2008, pp. 2 y 11.
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del mundo, y cuando se indaga fuera de Europa sobre la UE como eventual potencia mundial, el resultado es descorazonador. Para los habitantes del planeta los Estados Unidos son la gran potencia indiscutible (81%), seguida por China (50%), y ya muy por detrs, y casi empatados, por Rusia (39%), Japn (35%) y la UE y el Reino Unido (empatados en el 34%). Un rnking que no deja de ser sorprendente: la UE no es percibida como ms poderosa que el Reino Unido, Japn o Rusia! Pero ms interesante es analizar quien otorga a la UE esa mediocre posicin, pues mientras que el 81% de los alemanes o el 76% de los ingleses aseguran que la UE es hoy un poder mundial, slo piensan lo mismo el 5% de los indios, el 12% de los brasileos, el 13% de los rusos, el 20% de los japoneses, e incluso el 26% de los americanos. Y similares resultados obtenemos si la pregunta es acerca de las potencias del 2020, no de las actuales 34. Ms en concreto, para los chinos la UE no existe como centro poltico con visin estratgica 35, mientras para los indios la UE es, simplemente, el pasado. Para unos y otros los Estados Unidos son la referencia internacional y la UE ni acaba de estar, ni se la espera. Los europeos estamos convencidos de que somos una potencia mundial pero, desgraciadamente, muchos, al parecer, no se han enterado. Algo hemos debido hacer muy mal para ser as percibidos. El problema es que Europa no puede no ser un poder mundial efectivo, no puede conformarse con ser la Suiza del mundo, incluso si ello resultara atractivo, cosa discutible. Como afirma la Estrategia de Seguridad Europea, como unin de 25 Estados hoy ya 27 con ms de 450 millones de poblacin, produciendo una cuarta parte del
34 Vase el sondeo de opinin pblica Who Rules the World, Berlin, octubre 2007, realizado para la Fundacin Bertelsmann. 35 Karine Lisbonne-de Vergeron, Contemporary Chinese Views of Europe, Royal Institute of International Affairs, 2007.
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INTRODUCCIN
PIB mundial, y con una amplia variedad de instrumentos a su disposicin, la Unin Europea es inevitablemente un jugador global (global player)... que debe estar preparada para compartir responsabilidad en la seguridad global y la construccin de un mundo mejor 36. Efectivamente, la UE es la primera economa del mundo, pero la ms globalizada con el 44% de las exportaciones y el 43% de las importaciones mundiales, muy por delante del segundo (Asia, con el 27% y 25% respectivamente; datos del 2007), comercio disperso por todo el mundo (el mayor importador y exportador, Estados Unidos, cubre slo el 14% y el 23% respectivamente), y con un saldo crecientemente negativo. La UE tiene inmensas inversiones directas fuera de rea, sobre todo en Estados Unidos (41%) con cuya economa est inextricablemente unida 37, pero tambin en el resto del mundo. Su dependencia energtica es superior al 50% (y slo un pas de la UE, Dinamarca, tiene supervit energtico), importando petrleo de Rusia y Oriente Medio, gas de Rusia y norte de frica, carbn de frica del sur y Australia. Y la propia Comisin estima que para el 2030 importaremos el 75% del petrleo y gas. Tiene fronteras fsicas con dos reas especialmente problemticas, por una parte Rusia y aliados (que se proyecta sobre los Balcanes y el Cucaso), y de otra el sur del Mediterrneo, una frontera al tiempo religiosa, cultural, poltica (la del fundamentalismo islmico) y econmica, con una de las
36 Una Europa segura en un mundo mejor, Estrategia Europea de Seguridad Bruselas, 12 de diciembre de 2003. Documento redactado a instancias del Alto Representante de la UE para la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC), Javier Solana, y presentado al Consejo Europeo, que lo adopt en su reunin del 12 y 13 de diciembre de 2003, en Bruselas. 37 Joseph Quinlan, Drifting Apart or Growing Together. The Primacy of the Transatlantic Economy, Center for Transatlantic Relations, Washington, 2003. Actualizado posteriormente en varias ocasiones para el German Marshall Fund.
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mayores desigualdades del mundo, una diferencia casi de 1 a 12 en renta per capita (la de Mxico-Estados Unidos es la mitad) 38. Adems, y por si fuera poco, la poblacin de Oriente Medio y Norte de frica, el patio sur de Europa, ha crecido desde 78 millones en 1950 a nada menos que 307 millones en el ao 2000, pero estimaciones conservadores proyectan un crecimiento de hasta 450 millones en el 2020 y 656 millones en el 2050 39. De modo que, ya sea buscando mercados, recursos, mano de obra o incluso capital, la UE depende del exterior. Como concluyen Nicole Gnesotto y Giovanni Grevi en su informe El nuevo puzle global. Qu mundo para la UE en el 2025?, los verdaderos retos para la prosperidad y la estabilidad de Europa estn fuera de sus fronteras, desde las tensiones geopolticas en reas vecinas al impacto poltico y econmico de nuevos actores emergentes 40. El futuro de Europa est fuera de Europa. La Unin Europea como protagonista mundial, dice la Estrategia Europea de Seguridad. Y as debe ser, pues mientras Europa camina, quien sabe si a buen paso, el mundo galopa.
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Una revolucin econmica mundial; la UE en el nuevo mundo emergente
El 11 de septiembre de 1990, justo once aos antes de los atentados de Nueva York y Washington, el presidente George H. W. Bush padre habl de un nuevo orden mundial
38 Vase igo Mor, La vida en la frontera (Marcial Pons, Madrid, 2007). 39 Citado por Anthony H. Cordesman, The Transatlantic Alliance. Is 2004 the Year of the Greater Middle East?, CSIS, Washington, enero del 2004. 40 Nicole Gnesotto y Giovanni Grevi, The New Global Puzzle. What World for the EU in 2025?, Institute for Security Studies, Paris, 2006, p. 209.
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INTRODUCCIN
producto de una transformacin, en el que las naciones del mundo, del este y del oeste, del norte y del sur, puedan prosperar y vivir en armona y en el que la ley del derecho sustituya la ley de la jungla 41. Era la vieja esperanza de que por fin habamos transitado desde sociedades militares y agresivas a otras industriales y comerciales, pacficas por naturaleza, la esperanza de Spencer en las sociedades industriales o antes, de Montesquieu en el dulce comercio: el efecto natural de la interdependencia y del comercio es conducir a la paz. Momentos de optimismo con fuertes ecos en Europa. La UE era una nueva arquitectura poltica post-moderna, una adelanto del mundo del siglo XXI (Mandelbaum) un imperio cooperativo... dedicado a la libertad y la democracia en el que nadie impone nada (Cooper 42), una fuerza para el bien. Pero no ha sido as, y como afirma Robert Kagan en El regreso de la historia y el fin de los sueos, el mundo es, de nuevo, normal y no se ha transformado, los Estados siguen siendo poderosos y su rivalidad se mantiene e incluso crece, los nacionalismos no han desaparecido, Estados Unidos sigue siendo la gran potencia. La promesa de una nueva era de convergencia internacional se desvanece. Entramos en una era de divergencia 43 Cierto? Slo en parte. Cierto por lo que hace al ascenso acelerado y ya imparable de nuevas potencias, de nuevos inmensos actores en el escenario internacional 44, sin cuya comprensin el papel actual y futuro de Europa no se puede entender.
Toward a New World Order, discurso a ambas cmaras del Congreso, 11 de septiembre de 1990. Vase tambin Georg Bush y Brent Scowcorft, A World Transformed (New York, 1998). 42 Robert Cooper, The New Liberal Imperialism, The Observer, 7 de abril del 2002. 43 Robert Kagan, The Return of History and the End of Dreams (Alfred A. Knopf, New York, 2008), pp. 3 y 4. 44 Cuya relevancia ni fui capaz de identificar en mi libro Bajo puer41
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China es un gigante dormido, djenlo dormir, porque el da que despierte har estremecer al Mundo. Fue la conocida respuesta que en 1793 dio Napolen Bonaparte, a Lord MCartney, embajador de Jorge III de Inglaterra en China, cuando le pregunt por los intereses franceses en Asia. El mismo Lord MCartney que qued estupefacto cuando el emperador chino Quianlong le dijo abruptamente: los chinos no tenemos la ms mnima necesidad de las manufacturas britnicas. Pues bien, ya es as. Quien iba a pensar que despertaran al tiempo China, la India, Brasil, Mxico y bastantes otros pases. Quien iba pensar que sera China quien llenara Gran Bretaa (y el mundo) de productos manufacturados, y no al revs. O que sera la India quien llevara la contabilidad de los britnicos, y no al revs. Llevo muchos aos investigando los estereotipos de las naciones, y s bien que nos dicen ms del que habla que del objeto al que se refieren. Y creo que la cita de Napolen reproduce a la perfeccin el pre-juicio occidental sobre China (que puede extenderse a India y todo el Oriente 45), un prejuicio compuesto por tres principales ideas: son gigantes, por fortuna duermen, y es peligroso que despierten. De las tres ideas, una es verdad, la otra, en absoluto, y la tercera podra o no ser verdad. Veremos cual es cual. Hace pocos aos, en el 2005, el Banco Mundial asegur que, medido en paridad de poder adquisitivo (PPA), la produccin de las economas emergentes haba superado ya la de los pases desarrollados 46. No era cierto, y revisiones
tas de fuego, ya citado, y que me llev a magnificar el momento unipolar americano. Sirva esto como autocrtica. 45 Para los estereotipos sobre la India vase Amartya Sen, The Argumentative Indian, (Penguin, 2006). 46 El trmino pases (o economas) emergentes, introducido hacia 1980 por el economista del Banco Mundial Antoine van Agtmael, aparece reiteradamente en estas pginas y las diversas fuentes utilizadas no siempre lo usan con el mismo referente. Usualmente alude a aquellos
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INTRODUCCIN
posteriores matizaron la afirmacin. Efectivamente, el PIB mundial haba alcanzado la cifra de 59 billones de dlares en el 2006, lo que significa un fuerte incremento de casi el 50% en slo diez aos (medido en PPA), una magnfica noticia. Pero mientras el porcentaje de los pases ricos sobre el PIB total descendi del 66% al 59%, las economas en desarrollo crecieron ms rpido que las desarrolladas y su participacin subi del 34% al 41%. Sobre todo en Asia del Este y del Pacfico, cuyo output casi se dobl (incrementando su participacin del 9 al 14%) 47. Por supuesto, no estamos ante una casualidad cclica o voltil sino el resultado de una tendencia clara: las economas emergentes crecieron a poco menos del 3% en los aos 80, al 4% en los 90 y a cerca del 6% en el nuevo siglo. Desde que Deng Xiao Ping introdujo reformas radicales en 1978, China lleva treinta aos creciendo casi al 10% anual, un ritmo endiablado 48. La India creci a tasas del 3% o 3,5% (la llamada con irona tasa hind de crecimiento) hasta las reformas de los aos noventa, un magro crecimiento desbordado y absorbido por el de la poblacin, pero creci al 9,3% en el 2007. No ya Rusia (que creca al 8,1%) o Amrica Latina (Brasil creca al 5,4%) o, por supuesto, Asia; incluso frica creca por encima del 6% y Europa del este y Oriente Medio al 6%. El ao 2007, y por cuarta vez consecutiva sealaba The Economist la totalidad de las 32 economas emergentes monitoreadas
pases que antes se llamaban en vas de desarrollo y con frecuencia se identifica con pases subdesarrollados. La lista de mercados emergentes de Morgan Stanley, por poner un ejemplo, incluye 25 pases; la de The Economist, 28. 47 Banco Mundial, World Development Indicators, 2008. 48 Un dato impactante: el 80% de las gras de construccin del mundo estn en China, una cuarta parte slo en la ciudad de Shangai. Federico Steinber, El impacto de las potencias emergentes en la economa mundial, Real Instituto Elcano, ARI, 4, 2008.
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mostraban signos positivos de crecimiento, ms del triple de lo que crecan las economas desarrolladas (8,1% versus 2,5%). Todo ello ha tenido tres muy relevantes consecuencias. La primera, por supuesto, es una notable reduccin de la desigualdad entre los pases (aunque con aumentos de la desigualdad medida dentro de los pases) y el inicio de una gran convergencia entre reas ricas y pobres del planeta, entre el Norte y el Sur. En slo quince aos el numero de pobres (con menos de 2 dlares diarios de renta) se habra reducido del 63% al 47% mientras la clase media en los pases en desarrollo pas del 33% al 49% hasta alcanzar los 2.600 millones de personas (el 81% en Asia) 49. La segunda consecuencia es que, segn el FMI, en el 2007 las nuevas economas contribuyeron ya a generar las dos terceras partes del crecimiento mundial, mientras Estados Unidos slo aport el 14% y la UE un 15%. Slo China contribuy a generar casi un 17% del crecimiento mundial, y si a China sumamos la India y Rusia, estaremos ya en el 33% del crecimiento, que parece depender menos de sus motores tradicionales (la trilateral). Por supuesto, son datos a precios de mercado, pues en paridad de poder adquisitivo slo China habra contribuido con el 33% del crecimiento mundial. De hecho, si la crisis econmica desatada en agosto del 2007 en los Estados Unidos tuvo escasas repercusiones hasta bien entrado el ao 2008 (nulas o escasas en la India o Amrica Latina, por ejemplo), se debe a ello, y los economistas hace tiempo se preguntan si el decoupling, el desacoplamiento de las economas del mundo a la americana, ha tenido ya lugar 50.
49 Martin Ravallion, The Developing Worlds Bulging (but Vulnerable) Middle Class, Policy Research Working Paper, The World Bank, 4816, enero 2009. 50 Desacoplamiento paradjico pues las reservas de divisas de China se aproximan ya al billn y medio de dlares dos veces el stock de inversin extranjera pero el 70% de ellas estn en bonos del tesoro
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INTRODUCCIN
La segunda consecuencia es ms importante para nosotros pues define el peso econmico de los pases y las regiones: el PIB de China para el 2007 era ya, medido en PPA, un 14% del total mundial, el segundo del mundo, ms del doble del siguiente pas, Japn. Cuyo PIB era ya (tambin en PPA), similar al del cuarto pas del mundo, la India. Que a su vez dobla el del Reino Unido o Francia. Brasil era ya la novena economa del mundo y Rusia la dcima. Justo cuando comenzaba el siglo, el ao 2001, un analista de Goldman Sachs, Jim ONeill, acuaba el acrnimo BRIC para aludir a esos cuatro pases emergentes: Brasil, Rusia, India y China 51. Recuerdo haber ledo su ensayo entonces, con notable escepticismo. Pues bien, estaba equivocado y ya los tenemos a los cuatro en el pelotn de cabeza de la economa mundial. Por supuesto, los datos varan sustancialmente si los medimos en valores de mercado. Ahora China, tras sobrepasar a Alemania en el 2008, sera la tercera economa mundial detrs de Japn (pero se espera que en breve supere a Japn), y Brasil sera la dcima, seguida muy de cerca por Rusia, India, Mxico y Corea del Sur. Si tomamos las quince primeras economas del mundo, seis pertenecen ya a pases emergentes. Ante estos simples datos la pregunta es inmediata: qu est pasando en el mundo? Cmo nos afecta a los europeos? Pues la realidad es que estamos siendo testigos de una transformacin social sin parangn desde la Revolucin Industrial, testigos de la segunda gran revolucin poltica y econmica del mundo tras la Revolucin Industrial de los siglos XVIII / XIX. Slo que esta es mucho ms extensa, ms intensa y ms rpida.
americanos. De modo que la emergente y pobre China est financiando el consumo de la clase media americana. 51 Building Better Global Economic BRICs, Global Economics Paper, 30 del noviembre del 2001, vase en http://www2.goldmansachs. com/insight/research/reports/report6.html
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Es ms extensa pues aquella afect a no ms de un tercio de la poblacin del mundo (el mundo nor-atlntico ms Japn) y esta afecta a todo el mundo. Es mucho ms intensa y profunda, pues altera ms aspectos de la vida, afecta a ms productos, procesos, hbitos o instituciones. Un dato a no olvidar: en el 2007 la poblacin urbana del mundo habra sobrepasado a la rural por vez primera en la historia de la humanidad, y nada hace cambiar ms la sociedad y las personas que el trnsito rural-urbano (tendencia que continuar; la ONU estima que hasta el 70% de la poblacin del mundo ser urbana en el 2050). Y sobre todo, la actual Gran Transformacin es mucho ms rpida que la Revolucin Industrial: comenz, con la globalizacin, hacia 1989, y tardar no ms de veinte o treinta aos en completarse, mientras que la Revolucin Industrial tard siglo o siglo y medio. Un ejemplo: a comienzos de la revolucin industrial Inglaterra o Estados Unidos necesitaban casi 50 aos para doblar su PIB per capita, pero China o India lo hacen cada nueve o diez aos. La pregunta inmediata es qu est causando este brutal cambio del panorama mundial? Por supuesto, se trata de un proceso multicausal, como siempre que ocurre algo importante, aunque podemos resaltar cuatro causas, entre otras: demogrficas, polticas, econmicas y, finalmente, tecnolgicas (aunque, al final, todas tienen que ver con la ciencia y el conocimiento, la variable de apertura de todos los sistemas sociales). Vale la pena detenerse un momento para analizarlas en este captulo introductorio. Y sin duda el alivio del peso de la poblacin a consecuencia de las tecnologas de medicina preventiva y control de la natalidad, es la primera de ellas. Como veremos con detalle en el captulo 5., de 1950 al ao 2000 la poblacin mundial creci de 2.500 millones a casi 6.000, un 137%, ms del doble. Era la fase inicial de lo que los demgrafos han llamado la transicin epidemiolgica: descenso fuerte de la mortalidad causada por pandemias (hambres y enfermedades in[ 47 ]
INTRODUCCIN
fecciosas), mientras la natalidad segua siendo alta 52. Pero la bomba poblacional (que dio lugar a informes alarmistas como los del Club de Roma) ha quedado atrs, hemos entrado ya en la fase descendente del ciclo, y la natalidad se ajusta a la baja mortalidad (la urbanizacin y la educacin de la mujer son claves para este resultado). Por supuesto la poblacin contina creciendo, pero a ritmos muy inferiores, de modo que del ao 2000 al 2050 crecer de 6.000 millones a menos de 9.000, slo un 50%, menos de la mitad que en los cincuenta aos anteriores. China es el pas del mundo en el que ms mujeres usan mtodos anticonceptivos modernos (ms del 80%) y ha controlado el crecimiento de su poblacin; de hecho decrece y se envejece rpidamente, caso nico de pas cuya poblacin envejece antes de alcanzar el desarrollo. Transicin demogrfica que tiene adems un efecto coyuntural muy beneficioso: el baby boom. Pues durante una generacin la poblacin se compone de pocos ancianos (pues la mortalidad ha sido alta) y pocos nios (pues la natalidad decrece), pero con un volumen importante de poblacin activa, lo mismo que ocurri en Europa y Estados Unidos en los aos 60 a 90 del pasado siglo antes del actual envejecimiento. Una segunda causa es la extensin de la economa de mercado y la consiguiente globalizacin. Ya nadie cita a Marx ni se usa la palabra capitalismo (aunque es un fantasma que regresa); no est de moda e incluso se ha hablado (por Peter Drucker) de post-capitalismo 53. Nada ms falso pues precisamente estamos ante la generalizacin del modo de produccin capitalista, hoy llamado economa de mercado. Pero fue el propio Marx quien habl con enAbdel Omtan, The Epidemiological Transition. A Theory of Epidemiology of Population Change, Milbank Memorial Fund Quarterly, 1971, p. 509. 53 Peter Drucker. Post-Capitalist Society, New Cork, HarperCollins, 1993.
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tusiasmo de la gran influencia civilizadora del capital que arrasa particularismos, aldeanismos y tradiciones para imponer la modernidad y el progreso 54. Y de hecho, una de las mejores predicciones del actual proceso globalizador la podemos encontrar en el Manifiesto del Partido Comunista de 1848. Vale la pena releer hoy algunos de sus profticos prrafos:
La burguesa ha desempeado, en el transcurso de la historia, un papel verdaderamente revolucionario... al explotar el mercado mundial, da a la produccin y al consumo de todos los pases un sello cosmopolita... Las viejas industrias nacionales se vienen a tierra, arrolladas por otras nuevas, cuya instauracin es problema vital para todas las naciones civilizadas; por industrias que ya no transforman como antes las materias primas del pas, sino las tradas de los climas ms lejanos y cuyos productos encuentran salida no slo dentro de las fronteras, sino en todas las partes del mundo... ahora, la red del comercio es universal y en ella entran, unidas por vnculos de interdependencia, todas las naciones. Y lo que acontece con la produccin material, acontece tambin con la del espritu. Los productos espirituales de las diferentes naciones vienen a formar un acervo
54 El capital, dice Marx en los Grundisse, pasa por encima de las barreras y perjuicios nacionales, as como sobre la divinizacin de la naturaleza, liquida la satisfaccin tradicional, encerrada dentro de determinados lmites y pagada de s misma, de las necesidades existentes y de la reproduccin del viejo modo de vida. Opera destructivamente contra todo esto, es constantemente revolucionaria, derriba todas las barreras que obstaculizan el desarrollo de las fuerzas productivas, la ampliacin de las necesidades, la diversidad de la produccin y la explotacin e intercambio de las fuerzas naturales y espirituales. De ah, lo que denomina gran influencia civilizadora del capital, es decir, la produccin de un nivel de la sociedad frente al cual todos los anteriores aparecen como desarrollos meramente locales de la humanidad y como una idolatra de la naturaleza. No est describiendo la globalizacin? Vase K. Marx (Grundrisse): Elementos fundamentales para la critica de la economa poltica (Editorial Siglo XXI, Buenos Aires, 1971, tomo I, 1972), p. 363.
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INTRODUCCIN
comn. Las limitaciones y peculiaridades del carcter nacional van pasando a segundo plano, y las literaturas locales y nacionales confluyen todas en una literatura universal.
Marx acert plenamente en sus previsiones, aunque no en sus propuestas, pues no ha sido el control pblico de los medios de produccin, sino la liberalizacin, la causa del crecimiento. El mximo de propiedad pblica de medios de produccin se dio hacia 1982 con nacionalizaciones en Asia, Amrica Latina y Europa (la Francia de Mitterrand, por ejemplo). Toda la economa China y casi toda la de la India eran pblicas, y en aquel momento casi un tercio del PIB mundial era pblico. El resultado fue catastrfico y en los aos 80 y 90 se inici el proceso privatizador que ha abarcado a ms de cien pases, de modo que para el ao 2000 las empresas estatales producan menos del 4% del PIB en los pases desarrollados y alrededor de un 15% en los dems. China crece porque ha liberalizado su economa, no porque es un Estado totalitario (o autoritario, como argumenta Bregolat): China tiene una economa de mercado que cada vez es ms difcil de distinguir del capitalismo 55. Otro tanto la India; crece en tanto que ha abandonado una economa dirigida, estatalizada y sovietizada. Como ha demostrado Jagdish Bhagwati, en In Defense of Globalization 56, durante las tres dcadas en las que India fue una economa cerrada, creci al 4% pero la poblacin creca ms, de modo que el crecimiento real fue del 1,3%, la ya citada tasa hind de crecimiento. Las reformas de 1991 que permitieron la integracin de la India en la economa mundial llevadas a cabo por el primer ministro Singh cuando era ministro de hacienda, (bajada de tarifas, reduccin de
Eugenio Bregolat, La segunda revolucin china, Destino, 2007. China ya camina hacia la socialdemocracia, asegura el embajador Bregolat. 56 Oxford Univ. Press, Nueva York, 2004.
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impuestos, devaluacin de la rupia, apertura a la inversin extranjera) impulsaron la economa, y en las dos dcadas ltimas el crecimiento estuvo por encima del 5%, acelerndose hasta alcanzar el ritmo de ms del 9%. Cuando retornamos a una era de fuertes nacionalizaciones, como la que tenemos delante, no sobra recordar que fue la tendencia contraria la que trajo prosperidad. Pero la libertad econmica no da todos sus frutos si no va acompaada de la libertad poltica con la que est ntimamente vinculada: no hay democracia sin mercado y slo transitoriamente puede haber mercado sin democracia. Capitalismo sin democracia y libertades es igual a corrupcin, como vemos en China, Rusia y casi todos los petro-Estados. Y desde luego la democratizacin de los aos 90, la tercera ola democratizadora (como la denomin Huntington 57), que ha trado libertad a numerosos pases, es otra causa fundamental de la actual Gran Transformacin. En 1989, y de un total de 167 pases, slo 36 eran democracias mientras otros 41 eran dictaduras. Pero con el fin de la guerra fra y el fracaso de la gran ilusin comunista, comenz una poderosa oleada democratizadora tal que hoy, sobre 193 pases analizados, hay slo 22 dictaduras y 46 democracias de modo que el 46% de los pases, que representa ms de 3.000 millones de personas, casi la mitad de los humanos, vive en regmenes democrticos (aunque hay excepciones como la regin MENA Middle-East and North Africa donde, de 18 pases, slo uno, Israel, es una democracia) (Vase Grfico 1) 58.
S. Huntington, La Tercera Ola. La democratizacin a finales del siglo XX (Paids, Barcelona, 1994). 58 Los datos son del ultimo informe de Freedom House, Freedom in the World 2009, que puede verse en freedomhouse.org. El grfico es de Monty G. Marshall y Ted Robert Gurr, Peace and Conflict. A Global Survey of Armed Conflicts, Self-Determination Movements, and Democracy, Center for International Development & Conflict Management, 2005. El trmino anocracias alude a democracias electorales imperfectas.
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INTRODUCCIN
Grfico 1
100 90 80 Democracias Autocracias Anocracias
Nmero de pases
70 60 50 40 30 20 10 0
Fuente: Monty G. Marshall y Ted Robert Gurr, Peace and Conflict. A Global Survey of Armed Conflicts, Self-Determination Movements, and Democracy, Center for International Development & Conflict Management, 2005.
1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Desde luego la correlacin entre democracia y prosperidad no parece discutible 59. La inmensa mayora de los pases ricos son democracias (aunque no todos), y la inmensa mayora de las democracias son pases ricos (aunque no todos y el ejemplo de la India es destacable). Lo que se discute hasta la saciedad es la conexin causal. Para unos la democracia genera prosperidad; para otros es la prosperidad lo que genera democracia. Ambas cosas pueden ser ciertas al tiempo, y quizs la explicacin est, no en la economa ni en la democracia, sino en algo intermedio: en las buenas instituciones y buenas prcticas, el good governance. Efectivamente, los humanos no slo innovamos inventando tecnologa, hardware, cacharros, aparatos, cosas.
59 Acerca de la (falsa) tesis de la eficiencia econmica de regmenes autoritarios vase Michael McFaul y Kathryn Stoner-Weis, The Myth of the Authoritarian Model, Foreign Affairs, enero/febrero 2008.
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Tambin innovamos inventando software, organizaciones, instituciones, reglas, normas, moral, programas culturales. Eso es, por ejemplo, el Estado de Derecho o la tica, como lo son unos buenos cdigos de comercio, las leyes de sociedades annimas, las auditoras, la contabilidad de doble entrada, los registros de propiedad, una judicatura independientes o la hipoteca, y tantas y tantas instituciones o reglas y normas que reducen la corrupcin, eliminan costes de transaccin e incrementan la eficiencia. Pues bien, sin buenas instituciones no hay tampoco crecimiento. El Banco Mundial especialmente, a lo largo de los ltimos aos, y movilizado por la nueva economa institucional (alentada por el Premio Nobel Douglas North), ha mostrado una clarsima correlacin entre buen gobierno y prosperidad, pero tambin entre mal gobierno y pobreza como puede verse en el Grfico 2, tomado del mismo Banco Mundial. En el los puntos representan pases (en azul los de renta alta; en verde los de renta baja y en naranja los de renta media) distribuidos en dos ejes, el horizontal segn la renta per capita, y el vertical segn el buen o mal gobierno. Pues bien, salta a la vista que la prctica totalidad de los pases con buen gobierno (en el cuadrante de arriba a la derecha) son ricos o de renta media, mientras que la prctica totalidad de los pases pobres (abajo a la izquierda) tienen mal governance. Cierto que disponemos de no pocos ejemplos de pases autoritarios con fuertes crecimientos econmicos, ya sean dictaduras de derecha (el Chile de Pinochet, o antes la Espaa de Franco) o de izquierda (la China actual). Pero no sin ser al menos Estados de derecho (a veces no democrticos) que garantizan el rule of law, la seguridad jurdica y el control de la corrupcin. Y a largo plazo slo la democracia asegura el rule of law y, sobre todo, el control de la corrupcin, una de las grandes ventajas comparativas de la India frente a China. La democratizacin de China, ya en marcha, ser el test definitivo de la teora que vincula economa de mercado y Estado democrtico.
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INTRODUCCIN
Grfico 2
2.0
Medida de gobernabilidad agregada
1.0
1.000
2.000
4.000 8.000 16.000 32.000
0.0
-1.0
-2.0 PIB per capita Pases de renta alta Pases de renta baja Pases de renta media
Fuente: Tomado del Banco Mundial y del trabajo de Antonio Fats e Ilian Mihov, The Four I's of economic Growth que puede verse en: http://faculty.insead.edu/fatas/wall/wall.pdf
La tercera lnea de explicacin de la actual Gran Convergencia es la puramente econmica, pues es evidente que hay una poderosa lgica detrs de lo que est ocurriendo. En 1986, y a partir de los datos histricos de Angus Maddison (que comentar inmediatamente), el economista americano William J. Baumol, en un importante trabajo publicado en la American Economic Review, elabor la tesis de la convergencia de las economas abiertas 60. Y mostr como las econo60 William J. Baumol, Productivity Growth, Convergence and Welfare; What the Long-Run Data Show, The American Economic Review, 76, 5, 1986, pp. 1072 ss.
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mas euro-americanas de la segunda post-guerra (las del ya viejo G7), haban convergido hacia la del pas lder la americana, entre 1870 y 1970, hasta casi tocarse (ver Grfico 3). Los Estados Unidos y Gran Bretaa, que en 1900 eran los pases lder, haban sido atrapados por Alemania, Francia, Italia, e incluso Japn, y hacia 1970 las diferencias de renta per capita entre unos y otros eran mnimas. Estados Unidos habra pasado de una renta per capita de unos 5.000 dlares a unos 20.000, pero Italia, por ejemplo, que tena unos 2.000 a comienzos del siglo XX, haba subido a unos 15.000. Todo ello debido a que, despus de quince siglos de productividad estable, esta creci en escasas dcadas un 1.150% en los diecisis pases lderes del proceso industrializador (en concreto, en el Reino Unido creci un 300%, un 800% en Alemania y un 1.700% en Japn).
Grfico 3
25.600 12.800 6.400 3.200 1.600
1870
1885
1900
1915 Francia Italia
1930
1945
1960
1975
1990
2005
Canad Estados Unidos
Alemana Japn
Gran Bretaa
Fuente: Tomado de la conferencia de Antonio Fats World Economic Outlook, pronunciada en la Fundacin Rafael del Pino el 15 de enero del 2007, y que puede verse en la pgina web de la misma: http://www.frdelpino.es/documentos/CONFERENCIASYENCUENTROS/conferencias%20magistrales/Rafael%20del%20Pino%20World%20Economy.pdf
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INTRODUCCIN
Baumol hablaba ya (recordando al viejo Veblen) del peso o dificultad creciente del liderazgo (penalty of taking the lead), o (recordando a Gerschenkron y el acelerado desarrollo de la Alemania Guillermina de finales del XIX) de las ventajas de llegar el ltimo (relative backwardness). Su idea central era que es ms fcil transferir innovaciones que producirlas, y por innovaciones entenda (como nosotros antes), no slo la tecnologa, sino tambin las buenas prcticas o las buenas polticas. Unas y otras innovaciones (de hardware o de software) son, en buena medida, bienes pblicos 61. En resumen: es fcil copiar todo tipo de innovaciones (lo que la antropologa clsica ha llamado difusin), de modo que, a largo plazo, la productividad media per capita tiende a homogeneizarse, con lo que la riqueza global de un pas pasa a depender esencialmente del volumen de la poblacin. Recordemos la ecuacin clsica: el PIB de un pas es = a la poblacin la productividad. Pensemos, por ejemplo, que China hoy necesita 1/5 de la productividad de los Estados Unidos para alcanzar el mismo volumen de produccin. Pues bien, el dato evidente es que hoy se incorporan otras economas a ese mismo proceso de convergencia, slo que a escala mundial y con economas inmensas (ver Grfico 4), y si comparamos los dos grficos veremos que el mundo en el 2003 se parece mucho al G7 de 1930. Finalmente, las causas ms prximas de la actual Gran Transformacin debemos buscarlas, como siempre en la tecnologa (que es siempre la variable ms independiente) y, sobre todo, en los medios de comunicacin. El Imperio Romano es inconcebible sin las calzadas, y los Imperios espaol o britnico sin la navegacin y las rutas martimas. Y no es casual que esta globalizacin siga a la segunda revolucin cientfico-tcnica que, comenzando en Estados Unidos
61
Op. cit., p. 1077.
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Grfico 4
1953
1963
1973
1983
1993
2003
Fuente: Tomado de la conferencia de Antonio Fats World Economic Outlook, pronunciada en la Fundacin Rafael del Pino el 15 de enero del 2007, y que puede verse en la pgina web de la misma: http://www.frdelpino.es/documentos/CONFERENCIASYENCUENTROS/conferencias%20magistrales/Rafael%20del%20Pino%20World%20Economy.pdf
en los aos 50 (el complejo militar-industrial), se generalizara en los 90 dando lugar a lo que se ha llamado la sociedad del conocimiento o de la ciencia, una transformacin brutal tanto en los procesos como en los productos, y que ha institucionalizado la innovacin haciendo de la tecnociencia el motor principal del cambio social 62. Pues bien, lo que tenemos es, de una parte, transporte barato de mercancas y, como consecuencia, una multiplicacin del comercio mundial. En un interesante libro titulado The Box, la caja, y subtitulado de cmo el contenedor de mercancas hizo el mundo ms pequeo y la economa mundial ms grande 63, el historiador Marc Levinson
62 Vase E. Lamo de Espinosa, Sociedades de cultura y sociedades de ciencia (Ediciones Nbel, Gijn, 1996, 261 pgs.). Y ms reciente, La sociedad del conocimiento. El orden del cambio, en Libro Homenaje al Profesor Jos Jimnez Blanco (Centro de Investigaciones Sociolgicas, Madrid, 2002), pp. 429-450. 63 The Box. How the Shipping Container Made the World Smaller and the World Economy Bigger (Princeton University Press, 2006).
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INTRODUCCIN
muestra que sin contenedor no habra habido globalizacin, pues una cosa tan simple, inventada por el americano McLean en 1956 (y que se impuso para solucionar la logstica de la guerra de Vietnam) ha reducido el precio del transporte en 36 veces: en 1956 la carga de un barco normal hecha a mano costaba 5,86 dlares la tonelada; utilizando contenedor costaba 0,16 dlares. Transporte de mercancas y de objetos, pero tambin de ideas pues, de otra parte, tenemos Internet y la web, otro derivado de la tecnologa militar del Pentgono (concretamente, de Arpanet, pionero de Internet), que reduce a cero no slo el coste sino, sobre todo, el tiempo de transmisin de todo tipo de informacin digitalizada, y que permite el trabajo a distancia on line. En 1930 una comunicacin transatlntica de tres minutos costaba unos 250 dlares; hoy cuesta unos cntimos. El resultado es la misma convergencia de Baumol, slo que a escala mundial. Toda aquella ocupacin que no requiere relacin directa y cara a cara entre el productor y el consumidor puede ser deslocalizada all donde sea ms eficiente, ms barata en definitiva. Un peluquero, un portero o un cocinero, una masajista o un mdico, tienen sus trabajos asegurados. Tambin los mecnicos que arreglan automviles o los tcnicos de ordenadores. Pero los contables, los programadores, los asesores burstiles, los call-center y buena parte de los trabajos fabriles, se pueden deslocalizar. Y eso es lo que est ocurriendo para beneficio de unos (en general los ms pobres del mundo), y perjuicio de otros. Y as, el comercio y el transporte (el contenedor) permite la des-localizacin de la industria, de los obreros, los viejos blue-collar, y de eso se ha aprovechado China, que es la gran fbrica del mundo, de modo que la etiqueta Made in China es ubicua en nuestras hogares (casi todos los ordenadores y electrodomsticos) y bolsillos (casi todos los telfonos mviles). Mientras, Internet permite la des-localizacin del
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trabajo de oficina, de los asalariados, los white-collar, de lo que se aprovecha la India, que es ya el backoffice del mundo angloparlante. Simplificando, tendramos tres modelos o arquetipos de emergencia: el de China, que genera hardware, mercancas, productos; el de India, que genera software, programas. Y finalmente, el viejo modelo de los mono-cultivos y, actualmente, los llamados petro-Estados (como Rusia Arabia Saudita o Venezuela), que simplemente venden sus recursos naturales (modelo que, por no exigir modernizar la sociedad, rara vez produce verdadero desarrollo sostenible). Pero, vistas en conjunto, las exportaciones de los pases emergentes no slo han crecido sino que se han diversificado. Hace treinta aos las manufacturas representaban menos del 20% del total de sus exportaciones mientras los productos agrcolas eran un 50% y los minerales el resto. Hoy las manufacturas son casi el 80%, con una composicin variada: maquinaria y equipamiento, textiles, productos qumicos o farmacuticos y tecnologas de la informacin. Y no slo exportan, tambin importan. En concreto las importaciones chinas se han multiplicado por cinco entre el 2000 y el 2005, tirando de otras economas (por ejemplo las de frica y Amrica Latina, cuyo comercio bilateral con China creci un 250% en slo cuatro aos). Y cuidado, pues ni siquiera los puestos de alta capacitacin se ven libres del riesgo de deslocalizacin si en otro sitio hay trabajadores igualmente capacitados y ms baratos. China e India empiezan a tener excelentes universidades compitiendo con las europeas y producen millones de cientficos e ingenieros altamente cualificados. Adems, China invierte ya en I+D tanto como Japn. Hegel aseguraba que China es un pueblo sin historia porque transmite, no innova, pero China acaba de presentar a los medios de comunicacin su primer avin de pasajeros, el Fnix Volador, que competir, no slo con el Airbus (que controla el 30%
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INTRODUCCIN
del mercado mundial) y Boeing (que controla otro 30%), sino con aviones producidos por otro pas emergente: Brasil (Embraer). Finalmente, no olvidemos que los nuevos pases empiezan a ser la pesadilla de los boardrooms occidentales. Un informe del Boston Consulting Group nos recuerda que los pases emergentes tienen ya no menos de cien poderosas multinacionales en sectores punteros: farmacia, qumica, aeronutica, tecnologas de la informacin 64. Hoy, de las veinte mayores empresas del mundo, ocho son americanas pero seis son chinas. Nada ms representativo de esta Gran Transformacin que la compra del icono de automocin britnica, la empresa que fabrica los automviles Jaguar, por una empresa india de automocin, Tata. En resumen, tras la Gran Divergencia de productividades y riquezas generada por la Revolucin Industrial parece que nos encontramos ante una Gran Convergencia mundial. Hace treinta aos la actual Unin Europea produca cerca del 37% del PIB mundial y Estados Unidos diez puntos menos. Pero entonces Asia era menos del 15%. Pero hoy, tanto la UE, como USA, China y el resto de Asia (India incluida), convergen aceleradamente hacia un 25% cada una del PIB mundial mientras que Japn, Amrica Latina, frica y Oriente Medio no han variado su posicin relativa (Grfico 5). Cmo afectar la actual crisis econmica a estas tendencias? De entrada debemos decir que ignoramos cual ser el
Marcos Aguiar, Arindam Bhattacharya, Laurent de Vitton, Jim Hemerling, David C. Michael, Harold L. Sirkin, Kevin Waddell, Bernd Waltermann, Kim Wee Ko, The 2008 BCG 100 New Global Challengers: How Top Companies from Rapidly Developing Economies Are Changing the World (The Boston Consulting Group, diciembre, 4, 2007). Vase tambin de Antoine Van Agtmael, The Emerging Markets Century: How a New Breed of World-Class Companies Is Overtaking the World (The Free Press, 2007).
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Grfico 5 Porcentaje del PIB mundial

40 35 30
% del PIB mundial
25 20 15 10 5 0
1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
1969-2009 EU27 Rusia Estados Unidos Oriente Medio Asia y Oceana frica Amrica Latina
Fuente: Elaboracin propia y ERS International Macroeconomic Data Set.
alcance real de la crisis econmica, cuyo desarrollo desde el verano del 2007 muestra un deterioro auto-alimentado que actualmente parece (pero slo parece) haberse detenido. Probablemente no ser, como vaticin Roger C. Altmann una catstrofe geopoltica para Occidente, pero s ha venido a reforzar las tendencias que hemos detectado 65. Desde luego ha implicado ya priorizar las polticas internas de lucha contra el desempleo y de recuperacin de la credibilidad de cada pas. Ello supone un inmenso crecimiento del dficit fiscal, que impedir a todos los pases
Robert C. Altman, A geopolitical setback for the west, Foreign Affairs, 2009.
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INTRODUCCIN
asumir nuevas iniciativas en poltica internacional a medida que pasamos de la exhuberancia irracional de los mercados (Greenspan) a la exhuberancia irracional del endeudamiento de los Estados. Supone tambin una significativa perdida de credibilidad econmica del modelo capitalista, sobre todo del reaganiano-thatcheriano y, al contrario, un papel reforzado del Estado, de la intervencin econmica de los gobiernos (Le laissez faire cest fini ha dicho Sarkozy) y el retorno de las nacionalizaciones. Aunque, de momento, esta deslegitimacin de la economa de mercado es bastante menos relevante de lo que se poda esperar (Queramos reformar los mercados pero son los mercados los que nos han reformado, parece que exclam Rodrguez Zapatero en las dramticas jornadas de mayo del 2010). Sin duda la crisis implica una brusca cada del crecimiento mundial, que fue del 5,2% en el 2007, del 3,0 en el 2008 y del 0,8 en el 2009, para recuperar el 3,9% en el 2010 66. Ello supone un frenazo al proceso globalizador, con cadas brutales del comercio mundial y de los flujos inversores que, en todo caso, irn desde los fondos soberanos de los pases emergentes a apuntalar las maltrechas economas desarrolladas. Pero lo importante a nuestros efectos es que la crisis refuerza (no debilita) el proceso de convergencia mundial ya que las economas desarrolladas ven frenado su crecimiento mientras las emergentes continan, aunque a menor ritmo. As, Estados Unidos creci slo un 0,4% en el 2008 y caer el 2,5% en el 2009; el rea euro caer el 3,9% en el 2009 para crecer, si acaso, un magro 1,0% en el 2010; peor aun Japn, que caer el 5,3% y crecera el 1,7% el siguiente. Mientras, los pases emergentes continan creciendo. China, una vez ms, mantiene los mayores ritmos, con crecimientos del 9,6% en el 2008, 8,7% en el 2009 y ms del
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Todos estos datos estn tomados del informe del FMI de enero del
2010.
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10,0% en el 2010. Los datos para la India son tambin positivos (7,3%, 5,6% y 7,7% respectivamente), as como para Brasil. Y sern Rusia y Mxico, dependientes del petrleo, los ms afectados. De modo que si en algo afecta la crisis a la convergencia mundial es reforzndola al abrir el abanico de tasas de crecimiento entre economas desarrolladas y economas emergentes. Ya en el ao 2008, los crecimientos respectivos fueron del 0,5% en los pases desarrollados y del 6,1% en los emergentes, una diferencia de 5,6 puntos. Y en el 2009 sern un 3,2% los desarrollados y un 2,1% los emergentes, otros 5,3 puntos. De modo que la pauta de ritmos de crecimiento claramente diferenciados, que se apuntal ya a partir de mediados de los aos 90, se ve reforzada por la actual crisis econmica que es, a la postre, una crisis de endeudamiento de los ricos que han (hemos) vivido por encima de nuestras posibilidades reales gracias a ellos. Los ricos hemos vivido del crdito de los pobres, y acabado el crdito, el ajuste pone a cada uno en su sitio. Nosotros somos ms pobres y ellos ms ricos, nosotros deudores, ellos acreedores.
4.
Es esto tan nuevo? Avanzando hacia el pasado
Pero es todo esto tan nuevo? No lo es en trminos histricos, y los occidentales debemos revisar radicalmente nuestra visin de la historia del mundo y de nuestro lugar en ella. De entrada, es evidente que se trata de pases que, en contra del estereotipo de Napolen, jams durmieron. Despertaron bien pronto, incluso mucho antes que nosotros. La civilizacin del ro Amarillo es coetnea con Mesopotamia y Egipto de modo que hablamos del 5000 a.c. China es como si la antiqusima cultura egipcia siguiera viva y escri[ 63 ]
INTRODUCCIN
biendo con jeroglficos. Otro tanto la civilizacin del ro Indo (Harappa y Mohenjo-Daro), una de las ms antiguas del mundo, floreciendo al tiempo que lo hacan otras civilizaciones fluviales como Egipto, Mesopotamia o el Ro Amarillo, y en la que encontramos un antecedente de la democracia comparable con el griego (A. Sen). Recordemos que hacia el siglo X la entonces capital de china, Chang-an, contaba con no menos de un milln y probablemente ms de dos millones de habitantes, mientras, Bagdad, Constantinopla o Crdoba, eran todas de menos de medio milln, y la capital de la Europa de Carlomagno, Aix-la-Chapelle, no llegaba a ser un pequeo barrio de Chang-an. La China del Imperio Ming era, sin duda alguna, la civilizacin ms avanzada de su tiempo, y en el siglo XV nadie sensato hubiera apostado por Europa como conquistadora del mundo. Hoy sabemos que durante la dinasta Ming (comienzos del siglo XV) pudo descubrir Amrica; tena tecnologa de construccin naval y de navegacin muy superior a la occidental, incluida la brjula. Por qu no quiso hacerlo es un tema apasionante sobre el que slo tengo hiptesis, pero sabemos que pudo. Y no era una actividad aislada. China sobrepasaba a Occidente en hidrulica, aleaciones, cermica y textiles, y dispona de cepillos de dientes, paraguas, cerillas, plvora, papel y tinta para escribir, y haba desarrollado la imprenta. Otro tanto la India, y Amartya Sen nos recuerda que el primer libro impreso en el mundo fue un tratado hind en snscrito, traducido al chino y editado en el siglo V. Un producto de la globalizacin no occidental, pues el traductor fue un acadmico medio turco medio hind que vivi en el Turkistan y emigr a China. El sistema decimal surgi y se desarroll en la India entre los siglos II y VI antes de ser utilizado por los matemticos rabes para llegar a occidente en el siglo X, y en el XV conocan perfectamente el nmero pi.
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Nunca durmieron, de modo que lo que ocurre hoy es que el mundo entero se reajusta para regresar a un reparto de poder y riqueza previo a la Revolucin Industrial y la gran expansin europea por el mundo. Que comenz a finales del siglo XV, y cuyo cenit fue la segunda post-guerra, momento en el que el 80% de la poblacin y el 80% del territorio del mundo, bien era parte de Occidente, o estaba bajo mandato de potencias occidentales; slo el Imperio britnico cubra una cuarta parte de la tierra y otro tanto de su poblacin 67. Fue el punto ms alto del poder de Occidente. Pero el punto ms alto es siempre el comienzo del descenso. Europa se desangr en dos terribles guerras, y la descolonizacin posterior a 1945 (pero que se prolongo hasta los aos 80) dio la independencia, la soberana poltica, a ms de medio mundo (la India fue uno de ellos en 1947). Pues bien, ahora se trata de la independencia, la soberana, econmica. Pero recordemos que, segn los datos del historiador econmico Angus Maddison 68, en el ao 1000 Asia era ms del 70% del PIB mundial mientras Europa occidental no llegaba al 9%, porcentajes que se haban aproximado hacia 1500, pero se mantenan todava en 1820 (en el 58% y 23% respectivamente) (ver Tabla 1). De hecho, hasta aproximadamente 1700 las economas de China, India y Europa occidental eran muy similares. En el siglo XVIII China se despeg de Europa y de la India, pero fue atrapada en el XIX cuando comienza el siglo de la humillacin (1842-1949). Europa despegar hacia 1850 y los Estados Unidos hacia 1900. Y el resultado fue que para comienzos del siglo pasado Asia era slo el 24% del PIB mundial y todava menos
Fareed Zakaria, The Future of American Power, Foreign Affairs, mayo / junio 2008. 68 Vase The World Economy, OECD Publishing, 2006 y la web http://www.ggdc.net/Maddison/.
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INTRODUCCIN
Tabla 1 Porcentaje del PIB mundial, aos 1000-1998

1000 1500 1820 1870 1913 1950 1973 1998
EUROPA OCCIDENTAL 8,7 17,9 23,6 33,6 33,5 26,3 25,7 20,6 EXPANSIN DE EUROPA 0,7 0,5 1,9 10,2 21,7 30,6 25,3 25,1 JAPN 2,7 3,1 3,0 2,3 2,6 3,0 7,7 7,7 ASIA (SIN JAPN) 67,6 62,1 56,2 36,0 21,9 15,5 16,4 29,5 AMRICA LATINA 3,9 2,9 2,0 2,5 4,5 7,9 8,7 8,7 EUROPA DEL ESTE Y EX-URSS 4,6 5,9 8,8 11,7 13,1 13,1 12,9 5,3 FRICA 11,8 7,4 4,5 3,7 2,7 3,6 3,3 3,1 MUNDO 100 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: A. Maddison, The World Economy.
(el 18,5%) en 1950. Pero incluso en una fecha tan prxima como 1820, casi al comienzo de la Revolucin Industrial occidental, las hoy llamadas economas emergentes eran nada menos que el 70% del PIB mundial. China e India eran entonces el 50% del PIB mundial, pero slo un 10% siglo y medio despus. El Grfico 6 muestra siempre con los datos de Maddison, la evolucin histrica del PIB de Occidente (Europa y las dos Amricas) comparado con el resto del mundo. Y muestra no una sino dos grandes divergencias: la primera, anterior al ao 1000, en beneficio del resto, y la que se abre con la Revolucin Industrial a comienzos del siglo XIX, que beneficia a Occidente, y empieza a cerrarse tras la descolonizacin en la segunda mitad del siglo XX. De modo que no dejaba de tener razn el emperador chino cuando le dijo a Lord McCartney que no tenan necesidad de manufacturas britnicas. Y tienen razn de nuevo ahora los intelectuales chinos que aseguran que slo pretenden ocupar el lugar que tuvieron siempre. Estamos presenciando el final de una excepcin, de una anomala histrica de desajuste brutal entre poblacin de una parte, y tecnologa, productividad y riqueza por otra. Afortunadamente pues, aunque tenga costes en deslocalizacin, desempleo y reciclaje para nosotros, esta Gran Convergencia global tras la
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Grfico 6 PIB mundial 1000-1998

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1000 1500 1820 1870 Occidente 1913 Resto 1950 1973 1998
Gran Divergencia de los siglos XIX y XX 69, es el inicio del fin de un mundo dualizado, enormemente injusto. Ser el futuro como nuestro pasado? La prospectiva es una ciencia imprecisa, sobre todo en asuntos humanos, como lo prueban hasta la saciedad las predicciones hechas en el pasado, ya lejano, ya reciente, y no viene al caso recordar notables fracasos. Pero tiene la ventaja de que nos muestra el futuro rebus sic stantibus, es decir, si todo sigue ms o menos igual sin interferencias o novedades (lo que no es frecuente; al menos porque ya el conocimiento del futuro ms probable nos lleva a adoptar iniciativas que lo modifican en bucles de predicciones reflexivas que se autoniegan o se autocumplen).
Kenneth Pomeranz, The Great Divergence. China, Europe, and the Making of the Modern World Economy (Princeton University Press, 2000).
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INTRODUCCIN
Pues bien, hecha la imprescindible matizacin, qu sabemos sobre el inmediato futuro? Y en concreto, qu pasara con la economa o con la poblacin? Vayamos a lo primero. Disponemos al menos de dos valiosos estudios, uno de Goldman Sachs sobre los BRIC del 2001, posteriormente actualizado, que dio el aldabonazo 70, y otro de Price Waterhouse del 2006, ambos coincidentes aunque el segundo es ms completo al comparar el G7 ampliado (US, Japn, Alemania, UK, Francia, Italia y Canad, ms Espaa, Australia y Corea del Sur) con las siete mayores economas emergentes, el E7: los cuatro BRIC ms Indonesia, Mxico y Turqua 71. Pues bien, segn PriceWaterhouseCoopers, para mediados del presente siglo el G7 producira unos 70 billones de dlares constantes del 2006 en PPP, mientras el E7 producira nada menos que 110. China habra superado el PIB americano hacia el 2025, e India habra superado el de Japn (para ser as la tercera economa mundial) hacia el ao 2030. Para esa no tan lejana fecha el PIB de China debera ser el 143% del americano y el de India el 100%. Alemania, Italia y Francia seran cada una el 14%, Italia y Espaa entre el 9 y el 10%. Por decirlo de otro modo, China sera la mayor economa del mundo, seguida de Estados Unidos y la India; muy por detrs (pero prximos) estaran Brasil, Japn, Indonesia, Rusia y Mxico; y ya en la cola las grandes economas europeas, todas igualadas (Alemania, Francia e Inglaterra). De cumplirse estas previsiones, de las diez primeras economas del mundo, seis seran emergentes y siete no occidentales.
Goldman Sachs, Dreaming with BRICs: The Path to 2050, Global Economics Paper, No. 99, octubre 2003. 71 John Hawksworth, The World in 2050. How big will the major emerging market economies get and how can the OECD compete?, PricewaterhouseCoopers, marzo 2006.
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Cifras que slo se entienden a partir de tres supuestos, dos discutibles (pero razonables), mientras el tercero es simplemente imposible. El primer supuesto es como ha quedado dicho, que la difusin de innovaciones ya sea en hardware o en software, genera una rpida convergencia de productividades per capita a nivel mundial de modo que el PIB de cada pas pasa a depender, esencialmente, del volumen de su poblacin. Es justamente lo que hemos presenciado estas dos ltimas dcadas: la occidentalizacin del mundo en trminos de tecnologas duras o blandas. La segunda hiptesis es que la distribucin de la poblacin entre las diversas regiones y pases ser incluso ms desigual de lo que ya lo es. Y la tercera es que los ritmos de crecimiento de los pases emergentes se mantendrn y son sostenibles a medio plazo. Veamos estos dos ltimos supuestos. Pues si la demografa es el destino (como deca Augusto Comte), los occidentales y, sobre todo, los europeos, lo tenemos de frente, como se detalla en el captulo 5. Europa lleg a ser casi la cuarta parte de la poblacin mundial hacia 1900 (ms que China), y se mantuvo as casi hasta 1950, pero desde entonces no ha hecho sino descender, y mientras frica crece (y lo har ms en el futuro), y Asia se mantiene alrededor del 60%, Europa ronda hoy el 10% y sigue descendiendo. Concretamente, en 1950 cuatro de los diez pases ms poblados del mundo eran occidentales y tres de ellos europeos (USA, Alemania, Reino Unido e Italia; Francia era el onceavo). Para el ao 2007, sin embargo, y entre los veinte pases ms poblados del mundo, slo quedaba uno europeo (Alemania) y tres americanos (Estados Unidos, Brasil y Mxico); los 16 restantes son africanos o asiticos. Hoy casi nueve de cada diez jvenes menores de 15 aos viven en pases en desarrollo, de modo que en el 2050 no habr ningn pas europeo en la lista de los diez ms poblados (ni siquiera Rusia), pero s dos africanos, tres ameri[ 69 ]
INTRODUCCIN
canos (USA, Brasil y Mxico, con 150 millones de habitantes, ya lder indiscutible del mundo hispano-hablante), y nada menos que cinco asiticos. La India, con 1.600 millones y China con 1.400 sern entre el 30 y el 40% de la poblacin del mundo. Para entonces Europa puede que sea slo el 6%, Estados Unidos y Canad juntos, otro tanto, y todo el viejo Occidente (Europa y las dos Amricas), algo menos del 20%, la mitad que India y China 72. Otro dato revelador: en 1900 seis de las diez ciudades mayores del mundo eran europeas. En 1950 todava quedaban tres. Pero hoy no hay ninguna europea y slo una occidental (Nueva York). Tres de las diez ciudades ms pobladas del mundo son indias: Bombay (20 millones), Delhi (17) y Calcuta (15). Slo las dos primeras sern en breve tan grandes como toda Espaa, y cualquier comunidad autnoma es un barrio de cualquiera de ellas. China tiene ms de 100 ciudades de ms de un milln de habitantes. Pero la gran pregunta en relacin con el futuro afecta a la tercera de las hiptesis avanzadas, y es la siguiente: es este ritmo de crecimiento mundial, de emergencia de inmensas potencias, sostenible? Pues ese crecimiento necesita recursos crecientes de todo orden. En slo diez aos, el consumo de los BRIC de acero, aluminio y cobre se ha triplicado de modo que en el periodo 2000-2006 el precio del cobre creci un 271%, el del zinc un 190%, el plomo un 182%, el nquel un 180%, y as sucesivamente con el caucho, el petrleo, el oro, e incluso el azcar, cacao, aceite, trigo, arroz, hasta el desplome con la crisis del 2007. Slo China es ya el mayor consumidor de cobre, estao, zinc, platino, acero y hierro, y uno de los mayores importadores de aluminio, plomo, nquel y oro. Pensemos en
72 Vase Tendencias demogrficas en el mundo. Informe del Secretario General, Consejo Econmico y Social, Naciones Unidas E/CN.9/2007/6.
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algo tan fundamental como la energa. Como veremos en el captulo 4., Europa tiene tan slo el 2% del total de las reservas mundiales de petrleo pero consume el 20%. Asia-Pacfico tiene algo ms de reservas, un 3,5%, pero consume ms que Europa: casi un 30%. Y mientras tanto, Oriente Medio, con casi el 62% de las reservas, consume slo un 7,5%. Otro tanto podramos decir del mercado del gas Cmo organizar el suministro mundial de energa sin entrar en batallas (guerras?) por asegurar el abastecimiento? Presiones de demanda que se trasladan tambin a los alimentos; por ejemplo se estima que el consumo chino anual de carne ha crecido de 44 libras en 1985 a 110 quince aos despus. Afortunadamente, por supuesto, pero presionando al alza los precios de todo el mundo. Puede parecer paradjico pero son los dilemas de la prosperidad, ms que los de la pobreza, lo que nos amenaza 73. Confrontamos lo que, simplificando, Jared Diamond ha llamado el factor 32 (= 25), a saber: si 5.500 millones de habitantes del mundo tienen un consumo per capita de 1, los 1.000 millones de personas del mundo desarrollado tienen un consumo per capita de 32. Si China se ajustara a las pautas de consumo desarrolladas, doblara el consumo mundial. Pero si lo hicieran China e India, se triplicara. Y si lo hiciera todo el mundo subdesarrollado, se multiplicara por 11, es decir, sera como si la poblacin actual pasara a ser de 72.000 millones de personas Podemos sostener el consumo de 72.000 millones de personas? 74 La respuesta evidente es, no, al menos de momento. Pero no caigamos en trampas neomaltusianas: la respuesta es no, dada la tecnologa existente, es decir, de nuevo, rebus sic stantibus.
73 Michael Bergson, A Prosperity Dilemma, Washington Post, 16 de enero de 2008. 74 Jared Diamond, Whats your consumption factor? The New York Times, enero, 2, 2008.
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INTRODUCCIN
De modo que la gran pregunta hoy, la que define realmente el panorama estratgico, la geopoltica y las relaciones internacionales del siglo XXI, es la siguiente: la incorporacin de China, India y otros grandes pases como Indonesia, Brasil, Mxico, ser similar a la que tuvo lugar a finales del XIX, con la incorporacin de Alemania tras la unificacin de Bismarck, Japn tras la restauracin Meiji, y los Estados Unidos tras la guerra civil, con sus respectivos ritmos de crecimiento y demandas de recursos y materias primas, de lo que se llam entonces espacio vital, lebensraum (Ratzel)? Los ms pesimistas sostienen la comparacin, e incluso en el escenario europeo la lucha por el abastecimiento energtico ya ha comenzado. Pues bien, aquella globalizacin, la incorporacin de las tres grandes potencias que marcaran la historia del siglo XX, cost no menos de dos guerras mundiales. Esperemos que la humanidad haya aprendido de sus errores y esta brutal crisis de crecimiento y de prosperidad, que se salda con una burbuja de endeudamiento y su estallido, sepamos gestionarla mejor. Lo veremos en el captulo siguiente.
Conclusiones En este primer captulo se ha analizado el xito de la UE como indiscutible punto de partida, sin obviar sus serias deficiencias y su incapacidad para pasar de un modelo confederal articulado por un mercado, a una lgica poltica federal que supera el Estado-Nacin. En segundo lugar, el ascenso demogrfico, econmico, poltico, e incluso militar, de un nuevo mundo, fundamentalmente asitico, que hace gravitar todo el planeta en esa direccin, a consecuencia de una nueva Revolucin Econmica y social mundial mucho ms poderosa que la Revolucin Industrial. Y en tercer lugar, lanzamos una mirada a la historia para ubicar esos
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cambios tomando perspectiva, cambios que no son sino una Gran Convergencia mundial que sucede a la Gran Divergencia de los siglos XIX y XX. Europa camina, cierto, pero el mundo galopa y es necesario avanzar muy rpido para no quedarse atrs. Europa, la UE, ha sido un xito. Pero en parte lo ha sido porque ha ocultado sus problemas en un armario avanzando por encima de ellos, a riesgo de que se escapen y salgan en cualquier momento. Dos eventos estn forzando esa salida del armario. De una parte el renacer imperial de Rusia en nuestra frontera este. Una Rusia que parece abandonar el modelo UE, se aleja Europa occidental y el modelo liberal democrtico, pero se afirma como potencia. Y as, mientras la amenaza sovitica de la vieja URSS fortaleca a la UE, la nueva Rusia la fracciona y debilita usando el arma de la energa y generando un polo de atraccin alternativo en el este y sur (Cucaso, Turqua) que la UE no es capaz de contrarrestar y que los Estados Unidos no estn ya interesados en doblegar. El otro ha sido la crisis econmica haciendo real las advertencias de los economistas cuando se puso en marcha la unin monetaria, el euro. Que emerge as como el punto de inflexin en el que el modelo funcionalista (solidaridades de hecho) debe saltar a solidaridades polticas, jurdicas e institucionales. Y que fuerza a una segunda modernizacin de la economa europea alrededor de varios ejes: demografa, enseanza, innovacin y, por supuesto, productividad. Ello ha paralizado a la UE al tiempo que el mundo iniciaba una revolucin econmica y social de alcance histrico-universal que margina a Europa. Y que nos fuerza a ser actores justo cuando estamos menos preparados para ello. Europa debe responder, otra vez, a estos desafos; no tiene alternativa. Bueno, s, la alternativa es recordar con
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INTRODUCCIN
Stefan Zweig y su El mundo de ayer el canto del Julio Cesar de Shakespeare: El sol de Roma se ha puesto. Nuestro da muri. Nubes, roco y peligros, se acercan; Hemos cumplido nuestra labor.
Bibliografa
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CAPTULO 2 Un mundo post-europeo 75

Presentacin Lo que llamamos globalizacin no es sino un alargamiento de las cadenas de interaccin tal que, remontndose de las causas de un evento a las causas de las causas, y as sucesivamente, damos la vuelta al mundo. Un ejemplo: si analizamos los componentes del telfono mvil que llevamos en el bolsillo, el origen de las materias primas (el coltn o el silicio), los componentes, el ensamblado, el diseo, el software, el transporte, el aseguramiento, la comercializacin, veremos que cientos de lneas de accin de docenas de pases se han combinado para que yo pueda hacer el gesto simple de marcar el nmero de mi oficina. Llevo el mundo en el bolsillo. Y aunque mi conciencia y mi experiencia sigan siendo locales mi ser social, es decir, la red de relaciones sociales en que me desenvuelvo cotidianamente, es ya mundial. Sin embargo, las arquitecturas polticas para abordar problemas y consensuar decisiones siguen siendo Estados con competencias exclusivas y excluyentes sobre un territorio, Estados tan soberanos hoy (si no ms) que cuando Bodino formul la teora a comienzos del siglo XVII. Y el hiato entre des-territorializacin de la sociedad y territorializacin de la poltica no hace sino crecer. Y el resultado es que tenemos un problema de gobernanza global.
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Captulo redactado por Emilio Lamo de Espinosa.
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INTRODUCCIN
En este segundo captulo introductorio analizaremos en primer lugar las viejas y nuevas potencias hegemnicas, y el escaso papel de la UE en ese nuevo escenario de poderes que marca un claro declinar de Occidente. No obstante, resaltar en segundo lugar que ese nuevo mundo emergente es resultado de la generalizacin y difusin de marcos culturales e institucionales europeos de modo que, al tiempo que Europa pierde poder duro, su marco civilizatorio (poder blando?) triunfa en todas partes, y ello hace posible la emergencia por vez primera en la historia de una civilizacin mundial, que es al tiempo el problema de la globalizacin pero tambin la base para su solucin: una cultura mundial. Plantear, en tercer lugar los serios problemas de gobernanza mundial que la globalizacin genera, lo que denomino la agenda del desgobierno mundial. Para intentar abordar, finalmente, la gran pregunta: Cmo gestionar un mundo que por vez primera es una nica Humanidad? Qu papel debe asumir la UE? Qu papel puede asumir? Qu papel quiere asumir?
1.
La hegemona americana y sus inmediatos retos
Hace pocos aos circularon con xito algunos ensayos que auguraban el fin del Imperio americano 76. Era la poca del ascenso de Japn y los inicios de la construccin europea (de la trilateral), y pareca que la hegemona americana, basada en un poderoso ejrcito, resultara intil acabada la guerra fra. A finales de los 90, en La Ilusin econmica. Sobre el estancamiento de las sociedades desarrolladas, Em76 Sin duda el ms conocido fue el de Paul Kennedy, The Rise and Fall of Great Powers de 1988, justo un ao antes de que la cada del muro echara por tierra sus argumentos.
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UN MUNDO POST-EUROPEO
manuel Todd volva a insistir en ello: los americanos ya no forman parte del grupo de cabeza de las naciones 77. Y todava en el 2002, Charles Kupchan, aseguraba que existan dos tendencias que estaban llevando el mundo de nuevo hacia la multipolaridad: el ascenso de la Unin Europea (que, antes o despus, acabara confrontndose con los Estados Unidos), y el menor respaldo del pueblo americano al internacionalismo y el auge del aislacionismo, todo lo cual supondra un regreso de la poltica multipolar de grandes potencias 78. Estamos ante el fin del siglo americano, de su indiscutible hegemona mundial, como llevamos escuchando desde hace no menos de medio siglo? No de momento, aunque s ante el trnsito desde la superpotencia solitaria (Huntington 79) a un orden mundial nuevo, distinto, puede que apolar (Richard Haas 80), puede que multipolar y westfaliano (Robert Kagan), en todo caso global e interpolar (Giovanni Grevi), y sin duda probablemente post-americano (Zakaria) 81. Pero no nos engaemos, el podero americano seguir siendo determinante, y ms por lo que hace a Europa. Veamos los datos, bastante contundentes. Para comenzar, Estados Unidos ocupa una posicin geogrfica envidiable. Una inmensa masa territorial, de gran riqueza natural, blindada por dos ocanos, pero con costas y
77 Taurus, Madrid, 1999, pp. 62-63. Ms recientemente, en Despus del Imperio. Ensayo sobre la descomposicin del sistema americano (Foca, Madrid, 2003), insiste de nuevo con el argumento (alguna vez tendr razn!). 78 Charles Kupchan, The End of the American Era. US Foreign Policy After the Cold War, Alfred Knopf, Nueva York, 2002. 79 S. P. Huntington, The Lonely Superpower, Foreign Affairs, 1999, p. 35. 80 Richard Haas, The Age of Nonpolarity, Foreign Affairs, may o/ junio 2008. 81 Fareed Zakaria, The Future of American Power, Foreign Affairs, mayo / junio 2008.
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INTRODUCCIN
proyecciones tanto al Atlntico como al Pacfico, cosa que no le ocurre a ningn otro pas o regin. Ocanos que comenz a colonizar en la guerra hispanoamericana (con avances en Cuba y en Filipinas), y que consolid en las dos guerras mundiales. Cuando el comercio transpacfico supera ya el trans-atlntico, ese posicin es nica y privilegiada. Son, adems, el tercer pas del mundo por territorio (tras Rusia y empatado con China y Canad) y por poblacin (tras China y la India), y tienen una demografa relativamente sana de modo que para el 2050 sern el nico pas occidental de entre los diez ms poblados del mundo, gozando (a diferencia de Europa), de una ms que saludable capacidad de integracin de sus emigrantes (e incluso asimilacin, objetivo ya olvidado en Europa). Su economa, la ms grande desde al menos 1880, es ms del 25% del PIB del mundo en PPP (pero era ya el 32% en 1913), dos veces el PIB del siguiente pas (China), casi el equivalente a la suma de los tres pases siguientes. Su PIB per capita es de unos 45.000 dlares, mientras que el de la UE25 es de unos 30.000. Por poner un ejemplo espectacular, si comparamos los 50 Estados americanos con los 15 de la antigua UE, resultara que Inglaterra, Francia o Alemania seran el sexto Estado ms pobre de los Estados Unidos (y Espaa sera el Estado ms pobre de la Unin) 82. La produccin de petrleo americana es la tercera del mundo, similar a la de Rusia (7,7 millones de barriles al da) y slo superada por la de Arabia Saudita (8,7). Y produce casi tanto gas natural como Rusia, siendo la segunda del mundo. En ayuda al desarrollo, y con 27.000 millones de dlares, son el primer donante en valores absolutos, ms del doble del siguiente pas (Japn), aunque medido per capita su posicin es muy baja (lugar 21 del ranking). Y en tecnologa, los americanos inEl ejercicio lo hizo la fundacin sueca Timbro, vase F. Bergstrm y R. Gidehag, EU versus USA, Timbro, junio 2004.
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vierten en I+D tanto como todo el resto del mundo y disponen del 80% de los premios Nbel y de 17 de las 20 mejores Universidades del mundo, de modo que siguen pagando el precio de la innovacin, pero tambin cobrando sus dividendos. Finalmente, los Estados Unidos gastan en defensa el 45% del total de gastos militares del mundo, pero es tan slo el 5% de su PIB en el 2007 y todos los analistas coinciden en que se trata de un gasto sostenible, muy inferior al de los aos 1950-1990 (con Eisenhower subi al 10%). Con sus 17 bases y 725 instalaciones distribuidas en 139 pases de los 192 existentes en la ONU (que se amplan constantemente) 83, y sus 1.400.000 soldados, de los que 250.000 estn permanentemente fuera de sus fronteras, nada iguala la fuerza dura de los Estados Unidos, su hard power 84. Por innovacin y por capacidad es un Ejrcito imbatible en una guerra convencional. Basta asomarse a la web del Pentgono para ver en ella un mapa global del mundo y su precisa distribucin en seis Estados Mayores, a cuyo frente hay otros tantos Procnsules de varias estrellas encargados de supervisar el mundo entero, un mapa que merece ser meditado pues slo un poder hegemnico (slo un Imperio) necesita (y puede) elaborar mapas similares (ver Grfico 1). Es ms, si hoy emerge un nuevo terrorismo urbano es porDesde el 11S han abierto o ampliado bases en Afganistn, Kirguistn, Pakistn, Tajikistn, Uzbekistn, Bulgaria, Georgia, Hungria, Polonia, Rumania, Filipinas, Djibuti, Oman y Quatar. Citado por Robert Kagan, op. cit. 84 Un anlisis ms preciso del tamao de ese inmenso ejercito puede verse en Chalmers Johnson, Nemesis. The Last Days of American Republic (Metropolitan, NY, 2007), quien estima las bases en 1.000, en 325.000 los soldados desplegados y en 622.000 millones de dlares el presupuesto militar. Un imperio de bases que, curiosamente, reproduce al detalle viejos imperios; segn Johnson las 38 bases principales americanas igualan las 36 bases navales del Imperio britnico en 1898 o las 36 guarniciones principales del Imperio Romano en el 117 a.C.
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INTRODUCCIN
Grfico 1
Fuente: Tomado de la pgina oficial del ejrcito de los Estados Unidos: http:// www.army.mil/info/organization/
que representa el nuevo arte de la guerra (guerrilla urbana; guerra asimtrica) adecuado a un orden estratgico en el que ya no caben guerras convencionales (simtricas), pues estas las ha ganado de antemano el Hegemn. Pensemos en algo tan importante como la seguridad de los mares, por donde transcurre el 90% del comercio y transporte mundial, garantizada por la fuerza naval americana, nada menos que 280 barcos en servicio activo en cinco flotas cuyo tonelaje supera al de los 17 pases siguientes combinados, con dos docenas de portaviones de gran tonelaje. Pero no confundamos causas con consecuencias; Estados Unidos es un pas enormemente poderoso no porque tiene un gran ejrcito, sino al contrario: tiene un gran ejrcito porque es un pas poderoso que puede pagarlo y tiene voluntad e inters en ello. Como dice Zakaria, no es el poder militar americano la causa de su fuerza, sino la consecuencia 85. Y la raz ms slida de ese poder es la envidiable estabilidad institucional, reflejo de una enorme estabilidad so85
Fareed Zakaria, The Future of American Power, op. cit.
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cial y poltica. Una estabilidad tal que, desde su fundacin, no puede sealarse, no ya un periodo, pero ni siquiera una seria tentacin cesarista, populista, caudillista, y menos anti-constitucional. Al contrario, uno est tentado de escribir que slo hay una ley social que se cumple con notable regularidad (pues todas las dems hasta la de oferta y demanda estn plagadas de excepciones). Y esa ley social es que en los Estados Unidos, el primer martes despus del primer lunes de noviembre de cada cuatro aos, hay elecciones para un nuevo Presidente. Una ley que se lleva cumpliendo con regularidad casi matemtica desde 1789 sin excepcin, a pesar de guerras, crisis econmicas o catstrofes naturales, un total de 56 veces hasta hoy. En todo caso los Estados Unidos son hoy el nico pas que, como Inglaterra en el XIX, supervisa todo cuanto ocurre, y puesto que sus intereses abarcan el mundo entero, se ve obligado a pensar el mundo en su totalidad. Por supuesto, desde sus intereses y al servicio del taxpayer americano, pero quien suee con una bipolaridad USA-UE o una rpida erosin de su poder har bien en repasar los datos del problema. Por lo dems, no es un agresivo neocon sino un inteligente analista francs, Dominique Mosi, quien asegura que
un mundo multipolar menos dominado por la nica superioridad de EEUU probablemente constituira un mejor escenario para el sistema internacional. Pero al contrario de lo que asumen muchos europeos, un mundo sin un EEUU poderoso e internacionalista sera un lugar aun ms desordenado y peligroso.
Es ms, Europa no podra promover su visin post-moderna de la historia si EEUU no existiera 86. Los Estados
Dominique Mosi, Reinventar Occidente, Revista de Poltica Exterior, 97, 2004, p. 75.
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INTRODUCCIN
Unidos siguen siendo la nacin indispensable 87 y la locomotora a la cabeza de la humanidad 88, y lo seguirn siendo bastantes dcadas. Cierto que, como seala acertadamente (y con sordina) la Estrategia de Seguridad Europea, a diferencia de las visibles y masivas amenazas de la Guerra Fra, ninguna de las nuevas amenazas es puramente militar ni pueden ser abordadas por medios puramente militares 89. Cierto tambin que el soft power y la credibilidad y legitimidad internacional de los Estados Unidos han quedado seriamente daados por la guerra de Irak (una calamidad, como la etiqueta Brzezinski 90) y la administracin Bush. De Guantnamo a Abu Graib pasando por la Patriot Act y los vuelos-secuestro de la CIA, los Estados Unidos han sufrido una de sus ms bajas horas en credibilidad internacional. A pesar de ello, la influencia cultural de los Estados Unidos, ha sido siempre inmensa, el ingls es la lingua franca del mundo y Hollywood y la TV americanas son vistos e imitados en todas partes. Y si bien es cierto que la crisis econmica actual deslegitima el modelo liberal americano y, por el contrario, refuerza discursos estatalistas, autoritarios y anti-imperialistas, no lo es menos que la eleccin de Obama, el primer presidente negro, supone un vuelco a esa imagen, que restablece la mejor tradicin americana reforzando su imagen internacional.
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Segundo discurso inaugural de William J. Clinton, 20 de enero de
1997.
88 Dean Acheson, citado por Robert L. Beisner, Dean Acheson; A Life in the Cold War, Oxford University Press, 2006, p. 372. 89 Una Europa segura en un mundo mejor, Estrategia Europea de Seguridad Bruselas, 12 de diciembre de 2003. Documento redactado a instancias del Alto Representante de la UE para la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC), Javier Solana, y presentado al Consejo Europeo, que lo adopt en su reunin del 12 y 13 de diciembre de 2003, en Bruselas. 90 Z. Brzezinski, Second Chance. Three Presidents and the Crises of American Superpower, Basic Books, 2007.
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Pero, como ha escrito Jaime Ojeda, la paradoja del podero americano al comenzar el siglo XXI es que ningn otro pas puede rivalizar su invencible fuerza y, sin embargo, no es lo suficientemente fuerte para resolver problemas globales como el terrorismo y la proliferacin 91. Estados Unidos puede ser el pas ms potente del planeta, pero no es omnipotente 92. No puede asegurar la gobernanza mundial y ni siquiera puede garantizar un orden internacional plenamente satisfactorio para sus intereses. Pero sobre todo, se trata de una hegemona que ser cada vez menos marcada a medida que emergen otros grandes (y en ocasiones inmensos) pases. Intentemos analizarlos. Rusia es sin duda un candidato, pero discutible y as como escribe Victor Bulmer-Thomas, ex director de Chatham House, la posibilidad de que Rusia sea una superpotencia en el 2020 es muy escasa 93. Es un gran poder militar (ms de un milln de hombres, el quinto del mundo) y una inmensa fuerza nuclear (con 2.600 cabezas nucleares estratgicas), pero su inmenso territorio (casi 17 millones de km2, el mayor del mundo y casi dos veces el de China o USA), es ms una desventaja que una ventaja considerando su desastrosa demografa: sus 143 millones de habitantes decrecen al ritmo de 700.000 al ao y corre el riesgo de abandono de gran parte de Siberia (que ya est siendo ocupado por emigracin china). Adems Rusia se ha transformado en otro petro-Estado dependiente de la venta del gas, lo que ha venido a fortalecer viejas tentaciones au91 Jaime Ojeda, Gulliver en Liliput, Revista de Poltica Exterior, 93, 2003, p. 133. 92 E incluso puede que ese exceso de poder sea contraproducente; vase Michael Mandelbaum Overpowered? Foreign Affairs, may / june 2010. 93 Victor Bulmer-Thomas, Living with Two Megapowers, Chatham House, 6 de diciembre del 2006.
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INTRODUCCIN
toritarias e incluso autocrticas generando una inmensa corrupcin. Un poder que Putin utiliza con descaro como arma de presin, de modo que su poder blando es escaso, si no negativo, aunque nada desdeable en sus fronteras inmediatas. Su poderoso ejrcito, todava basado en el servicio militar obligatorio, ha sufrido una fuerte desmoralizacin por falta de recursos, aunque est siendo reforzado a marchas forzadas por Putin que ha incrementado su presupuesto militar en un 20% anual durante los cinco ltimos aos. Finalmente sigue sufriendo de fuerzas centrfugas en buena parte de su territorio, en el Cucaso, en Siberia y en Asia Central. Aunque lo intente, Rusia tendr bastantes dificultades para mantener su inmenso Imperio antes de volcarse hacia el exterior, mxime si los precios del gas se mantuvieran en los niveles actuales. En todo caso, el nuevo imperialismo ruso, de la mano de Putin, ha vuelto a transformar la Europa del este en zona de tensin, competicin y conflicto, generando tensiones dentro de la UE, y aunque no consigui impedir la incorporacin de los pases blticos a la OTAN, s ha podido hacerlo con Ucrania y Georgia. Tras la guerra de Georgia, la finlandizacin de Europa del Este viejo fantasma de la vieja ostpolitik de la apertura al Este asoma de nuevo sus orejas. En todo caso un pas que se extiende a lo largo de once husos horarios, ocupa el centro del mundo, es la gran potencia continental, y tiene fronteras con Europa, Asia central, Oriente y el rtico, no puede no contar. Puede que tenga escasos recursos pero su poder est concentrado (y no fragmentado como el de la UE) y tiene voluntad de usarlos 94. Rusia no camina hacia la UE, como pensbamos hace un par de lustros; al contrario, desconfa tanto de Estados Unidos como de la UE, ha articulado una fuerte leEs muy aconsejable la lectura del libro de I. Krastev, M. Leonard y A. Wilson (eds.) Qu piensa Rusia? (CIDOB-ECFR, 2009).
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gitimidad interior el consenso Putin y exige ser tratado como un poder global. Rusia es pues un gran problema, pero tambin parte de la solucin de casi cualquier problema de alcance mundial, ya sea Palestina, Irn o Corea. Si Rusia est atrapada por su pasado, ese no es el caso de la India. Y con ella, al igual que con China, cambiamos de escala. Pases con ms de mil de millones de habitantes y culturas milenarias, no son pases normales y su propio volumen obliga a la consideracin y el respeto (tambin a la preocupacin, pues los gigantes a veces hacen dao sin quererlo). Un pas normal, tiene 30, 40, quizs 80 millones de habitantes. Ya los Estados Unidos, con ms de 300 millones, es un pas excepcional. Pero India o China son otra cosa que no s cmo llamar, quizs civilizaciones ms que pases; civilizaciones disfrazadas de Estados, los llamaba Huntington en la estela del gran sinlogo americano Lucien Pye quien aseguraba que China no es otra nacin-Estado en la familia de las naciones sino, ms bien, una civilizacin que pretende ser un Estado. Y aada: China es como si la Europa del Imperio Romano... hubiera durado hasta hoy y tratara ahora de funcionar como una nacin-Estado ms 95. Estamos en todo caso ante un cambio de escala, de cantidad en calidad. Con un presupuesto militar que ha crecido el 53% desde el 2001, India es el segundo mayor importador de armas del mundo despus de China. Y as, adems de un ejrcito bien entrenado de 1,3 millones de soldados (el tamao del americano y el cuarto del mundo tras China, Rusia y Estados Unidos) ha doblado su reserva hasta 1,1 millones de soldados ms, lo que es una declaracin de intenciones 96. La
95 Lucien Pye, China; Erratic State, Frustrated Society, Foreign Affairs, 69, 4, 1990, p. 58. 96 Datos tomados de Foreign Policy, noviembre 2007.
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INTRODUCCIN
fuerza naval india es ya la quinta del mundo (dispone de un portaviones, lo que no tiene China), y la fuerza area la cuarta, y se propone adquirir nada menos que 126 aviones de combate (contrato por el que pujan, entre otros, el Eurofighter). Es potencia nuclear hace aos, con entre 60 y 80 cabezas nucleares estratgicas y misiles de hasta 2.000 km. de alcance. Y en julio del 2009 anuncio la botadura de un submarino nuclear con tecnologa rusa (China tiene ya ocho). Ha entrado en la carrera del espacio y su nacionalismo crece da a da, la llamada safronizacin o hindustanizacin de modo que ha saltado del pacifismo gandhiano, el Nirvana y la ataraxia, a la militarizacin del espacio y el futuro en slo un par de dcadas. Pues la pacifista India (otro pre-juicio occidental) esta lejos de hacer honor a su estereotipo, y ha tenido guerras con China y Pakistn, fue la creadora de Bangla Desh, ha intervenido en Sri Lanka apoyando a los tamil y caus la desaparicin de Sikkim, un pequeo reino budista tibetano. Con tensiones peligrosas con Pakistn (aliada de China), nunca resueltas, un conflicto serio en Cachemira, otro en la vecina Tibet, y una seria guerrilla maosta, India responde a peligros percibidos. India, a pesar de su inmenso tamao, no forma parte del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y se integra en ella con los mismos derechos que cualquier otro diminuto pas. Sin embargo es un gran apoyo a las Naciones Unidas a la que ha dotado de ms de 55.000 soldados en nada menos que 35 operaciones de mantenimiento de la paz. India finalmente, ocupa una posicin estratgica a medio camino entre dos grandes civilizaciones (la islmica y la snica), de las que se ha beneficiado y con las que tiene fuerte porosidad en ambas dimensiones, de modo que ocupa una posicin clave en la lucha contra el radicalismo islamista pero es al tiempo (para los americanos, y conjuntamente con Japn), el contrapeso, el equilibrio y la pinza sobre China (y eventualmente Rusia).
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Pero puede que lo ms relevante de ese inmenso pas sean dos cosas obvias. La primera es el ingls como lengua oficial, muy extendida, que permite a ese pas integrarse en los circuitos intelectuales, cientficos y comerciales occidentales sin dificultad. Sin ese activo le hubiera sido imposible transformarse en la oficina de reserva del mundo angloparlante o desarrollar la industria del software de Bangalore. La ms importante, sin embargo, es que la India es la mayor democracia del mundo desde su independencia en 1947. Una democracia que es la excepcin de casi todo lo que se suele decir sobre las condiciones y pre-requisitos para una democracia estable. Cuando se asegura que la democracia no es viable por debajo de cierto nivel de renta per capita, ah est la India como excepcin. Cuando se afirma que la democracia necesita un demos, un pueblo, culturalmente homogneo (o incluso una sola lengua), la India, con su inmensa diversidad de lenguas, religiones y culturas, es de nuevo la excepcin. Y cuando se dice que la democracia necesita una mnima igualdad social de base, de nuevo la India, con sus ms de 200 millones de dalit o castas intocables, es la excepcin. La India prueba que la democracia es viable en casi todas las condiciones. La India no es hoy un gran problema, aunque podra serlo; y no es tampoco solucin necesaria para los grandes problemas del mundo, aunque pronto lo ser. El gran problema y la gran solucin lo es, junto a los Estados Unidos, la gran potencia emergente que es China, y puede que como la India no tenga alternativa, que no pueda no serlo, dado su inmenso tamao. Su ritmo de crecimiento econmico ha sido nico en la historia y es ya la tercera / segunda economa del mundo tras Japn (a quien sobrepasar prximamente), el primer exportador mundial por delante de Alemania, y el primer fabricante de automviles, por delante de Estados Unidos. Un crecimiento que demanda inmensos recursos naturales de todo orden, y cuyo ase[ 87 ]
INTRODUCCIN
guramiento exige al tiempo una extenssima red de alianza y una fuerza capaz de reforzarlas. Pas nuclearizado, con 250 ojivas estratgicas y 150 tcticas, con importantes y exigentes demandas territoriales (Taiwn), el mayor ejrcito del mundo (2,25 millones de soldados, en trance de reduccin para profesionalizarlo), el segundo presupuesto militar tras el americano, y agravios histricos no sanados del todo con otros pases (especialmente, Japn) y un fuerte nacionalismo emergente 97. Y una presencia de alta visibilidad que le proporciona el veto en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en la que ha construido un slido lobby a travs de su capacidad de compra e inversin en frica. Desde que en el ao 2000 se puso en marcha el Foro China-frica (FOCAC, por sus siglas en ingls), un mecanismo para potenciar las relaciones mutuas, el comercio entre China y frica creci a una tasa anual del 30% en los ltimos ocho aos superando el comercio bilateral los 100.000 millones de dlares en el 2008 mientras las inversiones directas chinas han pasado de 491 millones de dlares en el 2003 a 7.800 millones en 2008. E incluso se comienzan a apreciar signos de deslocalizacin industrial en el continente africano: talleres textiles chinos empiezan a verse en Egipto y zonas econmicas especiales con inversin china se establecen en Zambia, Egipto, Islas Mauricio, Nigeria o Etiopa. Una poltica que ha dado resultados bien tangibles. Recordemos que en el ao 2006 China convoc una poderosa cumbre africana en Beijing a la que acudieron nada menos que 48 de los 53 jefes de Estado de la Unin Africana, el germen de un poderoso lobby en Naciones Unidas, ya efectivo y que ha desplazado a la UE, como veamos
97 En el estudio Who Rules the World (Fundacin Bertelsmann, Berlin, octubre 2007), los chinos eran los entrevistados que con mayor frecuencia mencionaban el poder militar entre los atributos necesarios de una gran potencia: el 59% versus una media (de nueve grandes pases) del 25%.
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en el captulo anterior. Si frica est globalizndose ello se debe, en buena medida, a la inversin china 98. Entre los aos 2002 y 2006, China gast en compra de armamento unos 14.600 millones de dlares, que invirti, entre otras cosas, en destructores y en submarinos (ha comprado ocho a Rusia), desarrollando su propia tecnologa de submarinos nucleares capaces de lanzar misiles balsticos. De seguir el actual ritmo de crecimiento, su fuerza naval que pretende dotarse de un portaviones sera la mayor del mundo en el 2020, lo que es toda una declaracin de intenciones y hace comprensible la queja india sobre la expansin naval china en el Ocano ndico, mar por el que circula el 70% del total mundial del trafico martimo de petrleo y los suministros de minerales estratgicos africanos para Asia 99. Su gasto militar ha crecido a una tasa anual media del 14% entre 1994 y 2004, y en el 2005 se estima que su gasto militar fue de 104.000 millones de dlares (con lo que sera el segundo presupuesto militar del mundo) 100, a pesar de lo cual no supera el 2 o 3% de su PIB. Y se estima que se aproximar a los 400.000 millones de dlares hacia el 2020, aproximadamente la mitad del presupuesto americano, pero mucho ms que cualquier otro pas (en Rusia ser de unos 100.000 millones) 101. Informes del Pentgono o de
98 Tambin en relacin con Amrica Latina; el presidente chino Hu Jintao inicia una cuarta gira por Amrica Latina desde el 2004 para asistir a la segunda Cumbre de los BRIC en Brasilia el 15 y 16 de abril del 2010, gira en la que visitar Brasil, Venezuela y Chile. China es ya el principal socio comercial de Brasil, por encima de Estados Unidos y su comercio con toda Amrica Latina no hace sino crecer (soja argentina, cobre chileno, petrleo venezolano o brasileo). Vase La gira de Hu Jintao por Amrica Latina, llamada de alerta a EEUU, INFOLATAM, 13 de abril del 2010. 99 China e India se disputan el ndico, seala el diario El Pas del 6 de marzo de 2009. 100 Datos tomados de Foreign Policy, noviembre 2007. 101 Datos tomados de V. Bulmer-Thomas, op. cit.
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INTRODUCCIN
la agencia japonesa de defensa consideran que se estara convirtiendo en una amenaza a la seguridad regional. Acaso no dijo Deng Xiaoping que haba que esconder nuestras capacidades y ganar tiempo? Segn esta hiptesis negativa China estara acumulando fuerzas para crear en su momento su propia doctrina Monroe para Asia, e incluso una Pax Sinica para sustituir la Pax Americana. No es eso lo que, al parecer, desea China que, por el contrario, exhibe la teora del ascenso pacfico (heping jueqi) desarrollada por especialistas chinos en relaciones internacionales. China dicen Zheng Bijian y otros defensores de esta teora, no slo respetar el orden internacional vigente sino que contribuir a su desarrollo con la apertura de un mercado enorme, la ayuda a pases ms pobres, el fortalecimiento de la seguridad internacional, y una participacin activa en el tratamiento colectivo de los desafos transnacionales. Nosotros slo exportamos ordenadores, no revoluciones, asegura Zheng Bijian. Es ms, China no seguir la senda de Alemania que llev a la Primera Guerra Mundial, ni la de Alemania y Japn, que llev a la Segunda. Por el contrario, trascender el modo tradicional de emergencia de grandes poderes y buscar la paz, el desarrollo y la cooperacin con todos los pases del mundo 102. No olvidemos que China tiene inmensos problemas: aunque ha reducido significativamente la malnutricin tiene todava unos 800 millones de campesinos empobrecidos, una inmensa emigracin del interior a la costa y las ciudades, frecuentes revueltas campesinas que muestran una grave frustracin, un inmenso deterioro medio-ambiental y una altsima corrupcin poltica. Todo ello lastra pesadamente su activismo en poltica exterior.
Zheng Bijian, Chinas Peaceful Rise to Great Power Status, Foreign Affairs, 5, 2005, p. 22.
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Es ms, a China, al igual que a la UE, le interesa (al menos de momento) un reforzamiento de instituciones multilaterales y un mundo multipolar de modo que como seala Ikenberry su juego estratgico es probable que se desarrolle dentro del marco internacional establecido 103. Y as ha actuado recientemente apoyando desde la ONU sanciones contra Corea del Norte, Irn, Sudn (por el conflicto de Darfur) y Burma 104. China es adems un muy viejo pas (el ms antiguo del mundo sin discusin), de cuya historia debemos aprender; y lo que esta muestra es que en escasas ocasiones ha sido agresivo hacia fuera. China parece estar jugando dentro, y no fuera, del orden internacional de reglas e instituciones establecido por Occidente pues ha descubierto que este puede serle de gran utilidad. En todo caso saber qu piensan las lites chinas es uno de los problema (y entretenimientos) de nuestro tiempo, tarea similar a la de los viejos kremlinlogos en sus aciertos y en sus errores 105. Aunque a veces no es necesario interpretar. As de contundente y preciso result ser el Primer Ministro Wen Jiabao cuando, a la pregunta de Zakaria sobre si habra elecciones en China en 25 aos, contest:
Creo que el ncleo de su pregunta es acerca del desarrollo de la democracia en China. Y cuando hablamos del desarrollo de la democracia en China debemos hablar de progresos en tres reas: 1.-necesitamos mejorar progresivamente el sistema de elecciones democrticas de modo que el poder realmente resida en el pueblo y el poder del Estado sea usado al servicio del pueblo. 2.- Necesitamos mejorar el sistema legal, regir el pas de acuerdo con nor103 G. John Ikenberry, The Rise of China and the Future of the West, Foreign Affairs, enero-febrero 2008. 104 Vase Stephanie Kleine-Ahlbrandt y Andrew Small, Chinas New Dictatorship Diplomacy, Foreign Affairs, enero/febrero, 2008. 105 Al respecto vase Mark Leonard, What does China Think, Public Affairs, US, 2008.
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INTRODUCCIN
mas jurdicas y tener un sistema judicial justo e independiente. 3.-el gobierno debe estar sujeto a la supervisin del pueblo. Esto nos exige aumentar la transparencia en el gobierno. Es tambin necesario que el gobierno acepte la supervisin por los medios de comunicacin y otros sectores 106.
Declaraciones que, viniendo de quien vienen, resultan ser ciertamente tranquilizadoras. Pues si efectivamente China se encamina hacia un sistema con elecciones democrticas, rule of law y transparencia en la accin del gobierno, uno de los mayores riesgos del mundo contemporneo el de una involucin en el proceso chino quedara cancelado 107. No olvidemos finalmente que, como consecuencia del inmenso progreso realizado por ese pas, la clase dirigente China goza hoy de un nivel de apoyo y legitimidad nico en su historia y en el mundo; datos recientes (del 2010) de un sondeo del Pew research Center indican que nada menos que el 87% de los chinos estn satisfechos con la direccin de su pas, el mejor resultado entre treinta pases de todo el mundo 108. Nos hemos centrado en los pases de mayor tamao y volumen, tres grandes pases, Rusia, India y China, que comparten bastantes cosas. Una historia de primaca regional, un resentimiento contra poderes que las han doblegado recientemente, un fuerte nacionalismo y sentido de identidad, incluso la conviccin de un destino manifiesto a ser grandes potencias en el escenario mundial. Pero no son los nicos y podemos ver al ltimo de los BRIC, Brasil, que interesa especialmente a Espaa y los espaoles. Pues tras ini106 Declaraciones del Primer Ministro Wen Jiabao a Zakaria publicadas en el semanario Newsweek el 29 de septiembre del 2008. 107 Vase John L. Thornton, Long Time Coming. The Prospects for Democracy in China, Foreign Affairs, enero 2008. 108 Vase http://pewglobal.org/files/pdf/Pew-Global-Attitudes-Spring-2010-Report.pdf.
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ciar un espectacular despliegue econmico, en su segundo mandato Lula ha decidido hacer del pas una potencia militar hasta el punto de que algunos analistas le sitan ya en la herencia, no de Cardoso sino de Getulio Vargas. No podemos ser subordinados, tenemos que ser osados, asegura. Y con ese motto estableci en el 2008 una alianza estratgica con la Francia de Sarkozy para la construccin de cinco submarinos (uno nuclear), ms 50 helicpteros de la empresa Eurocopter, y en el 2010 ha firmado otro acuerdo de cooperacin militar, esta vez con los Estados Unidos. Desde el 2005 el presupuesto militar brasileo ha crecido un 10% anual (un 50% si se consideran los aos del gobierno Lula), que en el 2009 lleg a casi 30.000 millones de dlares, el 1,7% de su PIB, con lo que Brasil se coloca en el lugar doceavo del mundo 109. Al tiempo Lula ha lanzado agresivas iniciativas en poltica exterior que muestran su voluntad de jugar en primera divisin, deteriorando el peso regional de otros pases, singularmente Espaa pero incluso a Estados Unidos. Y as, si sumamos Brasil para completar los cuatro BRIC, conjuntamente suponen ms de la mitad de la poblacin del mundo, el 40% del territorio y el 23% del PIB mundial. Tres de ellas son nucleares (Brasil lo fue pero renunci, aunque coquetea de nuevo con regresar), dos tienen asiento permanente en el Consejo de Seguridad, y ninguna de ellas es europea aunque dos, Brasil y Rusia, son occidentales (pero perifricos). Pero es evidente que no hemos agotado la lista de potencias emergentes aunque las restantes sean slo regionales. Los casos de Turqua, Egipto, Pakistn, Irn, frica del Sur, Indonesia o Mxico, pases que son ya o pretenden nuclearizarse, invierten fuertemente en armamento y disponen de
Vase Brasil, la nica superpotencia militar latinoamericana, INFOLATAM, 13 de abril de 2010.
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poderosos ejrcitos, muestran la emergencia de lderes regionales a tomar en consideracin. Debemos destacar, adems, que el peso de las nuevas potencias emergentes est ya haciendo gravitar el mundo hacia ellas, mundo que al tiempo se desacopla de las viejas potencias, singularmente las europeas. Esto afecta especialmente a Europa y a la alianza atlntica. Es paradjico pero cierto que el presidente Obama, la gran esperanza de los europeos en una recomposicin de las relaciones con Estados Unidos, deterioradas al mximo durante la era Bush, es quien menor inters le presta al tiempo que vuelva su mirada hacia los cuatro BRIC. Obama es el presidente menos europeo que ha tenido jams ese pas, el primero en el que Europa no figura en su ADN gentico-cultural. Nacido en Honolul de padre keniata y padrastro indonesio, se educa en Yakarta hasta los diez aos para trasladarse por vez primera al continente americano (a Los ngeles) al acabar el bachillerato. Con 17 aos de edad, viaj a Europa por vez primera, tres semanas justas, antes de pasar otras cinco semanas en Kenia. En una entrevista en el 2006 destac la diversidad de su familia extensa: Cuando nos reunimos para Navidad o Accin de Gracias, es como las Naciones Unidas en pequeo. Tiene siete hermanos de origen keniata por parte de padre, y una hermanastra indonesia por parte de madre, casada con un chino canadiense. El hombre de ningn lado, lo llam el Wall Street Journal en el 2006 110. No son datos triviales a la hora de penetrar en su compleja personalidad. Pero recordemos en segundo lugar que esa identidad cultural extra-europea no es algo trivial sino la razn misma por la que ha salido elegido. Obama, lder del anti-establishment, ha sido apoyado por una gran maPeggy Noonan, The Man From Nowhere, Wall Street Journal, 15 de diciembre del 2006.
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yora de afroamericanos y latinos y es el producto de unos nuevos Estados Unidos donde la mayora wasp tradicional (blanca, anglo-sajona y protestante) est dejando de serlo. Uno de cada tres americanos es ya minora y se estima que en una generacin las hoy minoras sern la mayora. Estados Unidos bascula hacia afuera de la vieja cultura euro-atlntica, y en ese bascular Obama es al tiempo causa y efecto. Pero lo ms importante es que ese pndulo responde a los intereses reales del pas y no slo a fatiga diplomtica. Europa fue prioridad absoluta para los USA durante la Guerra Fra, escenario de un eventual campo de batalla: la tercera guerra mundial. La cada de la Unin Sovitica implic un serio desacoplamiento estratgico USA / UE, patente en una nueva distribucin de efectivos militares y de bases. Por decirlo de otro modo, los objetivos estratgicos de USA en Europa (fin de la URSS; incorporacin de los pases del este a la UE y creacin de una barrera frente a Rusia) se han conseguido. Europa no es ya un problema. Pero si Europa no es un problema, tampoco parece ser solucin para los problemas de ese pas. Es un aliado firme y seguro, qu otra alternativa tenemos? Pero contribuye poco o nada a solucionar los problemas de los Estados Unidos, y no es casualidad que Obama denunciara al fuerte pacifismo europeo haciendo de la guerra justa un tema tan espaol, por cierto el objeto de su discurso de recepcin del premio Nbel. Estados Unidos tiene hoy dos prioridades estratgicas en su poltica exterior. En el corto/medio plazo su principal problema es el riesgo de nuevo atentado similar al del 11S, una batalla que hoy se libra en Afganistn / Pakistn, de una parte, en el riesgo de proliferacin en Estados fallidos (Irn; Corea) de otra, y en medidas de seguridad en puertos y aeropuertos, finalmente. Su segundo problema, a medio/largo plazo, es entenderse en el nuevo mundo de
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potencias emergentes y, sobre todo, buscar un entendimiento con China que es, adems, su principal banquero y acreedor. En ninguno de esos dos frentes la UE aparece como especialmente relevante y en alguno es ms un estorbo que una ayuda. Europa se desentendi de Irak de un modo que los americanos todava no han acabado de perdonar; nuestra contribucin en Afganistn es ms nominal que real; no contamos gran cosa para presionar a Pakistn, Irn o Corea del Norte. Y por supuesto, el liderazgo de la UE en el marco multilateral no acaba de cuajar, y tanto en el sistema de Naciones Unidas, como en el G8 antes, o en el G20 ahora, hay demasiados europeos pero poca Europa. Si necesitan algo de nosotros, llamarn al Reino Unido o a Francia (ambos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU), pero no a la UE, que no es percibida como un actor con peso internacional. La vieja pregunta de Kissinger sigue abierta: quin representa la poltica exterior de la UE? Tras casi nueve aos de espera para un nuevo tratado que resolviera la cuestin el resultado es decepcionante y los grandes Estados europeos vuelven a sus tradiciones neo-westfalianas y neo-nacionalistas. De modo que, si a la llamativa ausencia de Europa aadimos la acelerada presencia de pases emergentes, entenderemos que las prioridades de Estados Unidos hayan cambiado de direccin. Pues cuando alguien no es un problema pero tampoco una solucin, lo lgico es un cierto alejamiento (Y algo parecido ocurre con Latinoamrica, que no es hoy para Estados Unidos ni un gran problema ni menos una solucin). Por el contrario, la relacin entre Estados Unidos y China determinar el siglo XXI, afirm Obama al inaugurar el encuentro bilateral en Washington en julio del 2009. Los intereses de China y Estados Unidos nunca antes estuvieron tan entretejidos, aadi la parte china.
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De modo que si el mundo deja de ser unipolar, con una sola potencia hegemnica, como lo ha sido desde 1989, (y en algn momento dejar de serlo, por supuesto; ningn Imperio es eterno), no ser la UE la alternativa a USA, como deseaban Chirac, Scrder o Rodrguez Zapatero. Ser, sin duda alguna, China. Ya lo est siendo, aunque el evento que simbolizar el punto de inflexin ser el sorpasso de la economa china a la americana lo que acaecer en algn momento entre los aos 2030 y 2060, dependiendo de los ritmos respectivos de crecimiento. As (y siempre rebus sic stantibus), para mediados de este siglo habr un solo pas occidental que seguir siendo la mayor potencia del mundo, los Estados Unidos. Europa contar en la misma medida en que consiga superar su actual parlisis disgregadora para dotarse de poder poltico, de una poltica exterior, y de leverage de seguridad. El escenario resultante es difcil de precisar. Para Richard Haas habramos entrado en un mundo apolar en el que los Estados pierden relevancia y el poder se articula en redes complejas de actores pblicos y privados: docenas de actores ejerciendo clases variadas de poder 111. No lo parece, y basta considerar que los seis grandes poderes a que hemos aludido (USA, la UE, China, India, Rusia y Japn) son ms de la mitad de la poblacin mundial, el 75% del PIB y el 80% de los gastos de defensa. Y se exagera mucho el peso y poder de las grandes multinacionales; basta pensar que la mayor empresa del mundo tendra un presupuesto correspondiente al PIB de un pas ms bien mediano, y la reciente crisis econmica ha vuelto a poner de manifiesto la importancia de los Estados frente a las corporaciones, empresas, bancos u otros actores y, en definitiva, el mayor peso del poder poltico sobre el econmico. Por lo dems, al
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igual que ha ocurrido en la UE, donde la creciente vinculacin ha reforzado (en lugar de debilitar) a los Estados como actores privilegiados (frustrando las expectativas de muchos nacionalistas independentistas), la globalizacin refuerza la relevancia de los Estados como actores privilegiados del orden internacional que es, sobre todo, inter-estatal. De modo que ms parece que, si bien estamos abandonando lo que Charles Krauthammer llamo el momento unipolar americano (los aos que van de 1989 a este comienzo de siglo), y entramos en un periodo multipolar, se trata de una multipolaridad claramente asimtrica en la que como sealan agudamente analistas chinos, habra una hiper-potencia flanqueada por varias grandes potencias 112. Un mundo en el que USA observa con atencin a China, China lo hace con Rusia, y Rusia observa, como siempre, a los Estados Unidos, seguidas de lejos por una jerarqua de pases ms o menos relevantes. Una composicin que se parece demasiado al viejo orden westfaliano europeo, slo que a escala mundial, proclive a Grandes Juegos de alianzas mltiples y equilibrios de poder como el que emerge en Asia entre China, India, Japn, Rusia y Estados Unidos. Tiene razn Haas cuando asegura que el multilateralismo ser esencial para lidiar con un mundo apolar o multipolar. Pero un multilateralismo la carte, pues la apolaridad complica la diplomacia. Las alianzas, en concreto, perdern buena parte de su importancia aunque slo sea porque requieren amenazas predecibles, perspectivas y obligaciones, las relaciones sern ms fluidas, selectivas y coyunturales, ser ms complejo identificar aliados o adversarios, y los pases cooperaran en ciertos temas pero competirn en otros.
112 Rosalie Chen, China Perceives America, Journal of Contemporary China, 12, 35, mayo del 2003. Citado por Robert Kagan, End of Dreams, Return of History, Policy Review, agosto y septiembre del 2007.
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Fin de Occidente o triunfo prrico? El acquis occidentale en la civilizacin mundial: democracia, mercado, ciencia
Es la decadencia (relativa, pero decadencia) de Estados Unidos la liberacin de Europa de un hermano tirnico? O es, por el contrario, el heraldo del fin de Occidente como generador de la historia del mundo? Puede que ni lo uno ni lo otro. Decamos que Europa, que ha marcado con su impronta la historia mundial de los ltimos 500 aos, no es probable que siga hacindolo 113. Pero el tema, como sabemos, no es nuevo, y ya en 1920, tras la derrota alemana, Oswald Spengler publicaba un texto que sera desde entonces referencia obligada: La decadencia de Occidente 114. La idea se haba manifestado al menos dos dcadas antes 115 pero se reproducir con mayor fuerza tras la debacle de la Segunda Guerra, por ejemplo, en la obra de Alfred Weber y otros 116. La edad de la civilizacin europea est acabando sealaba
Un excelente resumen de esta impronta puede verse en el libro de Gabriel Tortella, Los orgenes del siglo XXI. Un ensayo de historia social y econmica contempornea, Gadir Editorial, Madrid, 2005. 114 O. Spengler, Der Untergang des Abendlandes, 1920 (hay traduccin de Garca Morente, Madrid, 1923-27). Ntese que la traduccin espaola, La decadencia de Occidente (al igual que la inglesa, The Decline of the West) no recoge adecuadamente el exacto significado de la palabra Untergang, que implica no slo decadencia sino una completa desaparicin y destruccin. 115 As, podemos citar la Historia del Mundo del alemn Hans Helmolt, primera en la que Europa no apareca como eje conductor del relato (Weltgeschichte, 1899-1907; hay traduccin inglesa, The History of the World, 1902-1907). 116 Alfred Weber, Abschied von der bisherigen Geschichte: berwindung des Nihilismus? (1946; hay traduccin inglesa, Farewell to European History or the Conquest of Nihilism, 1948). Curiosa la semejanza del ttulo con el de la conferencia de Barraclough citada en el Prlogo.
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Eric Fischer en 1943 117, justo al tiempo que comenzaba el gran proceso descolonizador que iba a enfrentar a the West con the rest. Por ello puede afirmarse con rotundidad como vio con nitidez el gran historiador britnico Toynbee a mediados del pasado siglo, que los historiadores futuros dirn, ... que el gran suceso del siglo XX fue el impacto de la civilizacin occidental sobre todas las restantes sociedades vivientes y el mundo 118. Y aos ms tarde enfatizaba: El encuentro entre el mundo y Occidente acabar siendo, retrospectivamente, el suceso ms importante de la historia moderna. Pero cuidado, no ha sido el Occidente quien ha sido atacado por el mundo; es el mundo quien ha sido atacado, y atacado duramente, por el Occidente 119. Y es importante entender el alcance de esa penetracin occidental ms all de su decreciente peso poltico. Pues, para comenzar, es indiscutible que, lo que quedar de este segundo encuentro de los mundos tras el que se produjo en 1492, es decir, lo que quedar tras esta poderosa segunda globalizacin, es la transformacin de Occidente en una unidad ms, en otra pieza del puzle de la humanidad globalizada. Enrique Gmez Arboleya lo escribi con clarividencia hace ms de cincuenta aos: Europa... no se basta a s misma. (Pero) al europeizar el resto del mundo
117 Aunque aada a continuacin la civilizacin occidental puede sobrevivir transformada en nuevas zonas ajenas a Europa. E. Fischer, The Passing of the European Age (1943, 201). Poco antes de la guerra (en 1935), Alfred Weber aun sealaba cmo la civilizacin occidental disolva todo lo primitivo y sus semi-culturas, si bien adverta que el occidental haba perdido la capacidad de asimilar al extranjero; vase su Kulturgeschichte als Kultursoziologie (1950; traducida por Historia de la cultura, 1980). 118 Civilization on Trial, Meriden Books, Nueva York, 1945, p. 189. 119 The World and the West, Meriden Books, Nueva York, 1952, prefacio y p. 235. Cito por la traduccin castellana El mundo y el Occidente, Aguilar, Madrid, 1955, p. 8.
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se va colocando como una individualidad entre otras individualidades 120. Occidente y Europa dentro de l, como otra pieza ms, otra individualidad entre muchas. Cierto, pero por otra parte el impacto de Occidente no tiene marcha atrs. Y ello porque no estamos ante una confrontacin de civilizaciones, como ha argumentado Huntington (y, paradjicamente, quienes abogan, a sensu contrario, por una Alianza de Civilizaciones), sino ante algo bastante ms complejo. Como sabemos Huntington ha argumentado que, inicialmente, occidentalizacin y modernizacin estaban fuertemente vinculadas, con las sociedades no-occidentales absorbiendo elementos sustanciales de la cultura occidental y haciendo progresos lentos hacia la modernizacin. Pero cuando el ritmo de modernizacin se acelera, la tasa de occidentalizacin declina y las culturas indgenas se revitalizan. Por ello esta segunda modernizacin fortalece esas culturas y reduce el poder relativo de Occidente de modos fundamentales 121. La nueva modernizacin de base tecnolgica, no slo permite, sino que incentiva, el renacimiento de viejas culturas. Y efectivamente, tras la descolonizacin emergen numerosos nuevos Estados que basan su identidad en el rechazo del colonizador y de su cultura, es decir, en el rechazo de Occidente. En el futuro prximo, sealaba Huntington, no habr una civilizacin universal, sino un mundo de diferentes civilizaciones, cada una de las cuales deber aprender a coexistir con las restantes. La hiptesis de la des-occidentalizacin del mundo tiene defensores de derechas pero tambin de izquierdas. Y as,
E. Gmez Arboleya, Posicin y mbito del problema de Europa, en Teora de la sociedad y del Estado, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1962, p. 556. 121 The Clash of Civilization and the Remaking of World Order, Simon & Schuster, Nueva York, 1996, pp. 75-76.
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frente a la versin conservadora de Huntington, un ensayista liberal y de izquierda como William Pfaff escribe sobre la guerra contra el terror: la guerra real... no es una guerra entre la civilizacin islmica y Occidente... sino entre la modernidad occidental y los valores, creencias y modos de vida del mundo moderno 122. De nuevo, the West versus the rest. Estaramos pues ante la reaccin del mundo que desea liberarse de Occidente, eventualmente incluso para continuar su proceso modernizador. Es ms, modernizacin y occidentalizacin podran ser procesos contradictorios. Pero tal cosa no es cierta y es muy importante destacar que, aunque estemos en los albores de la prdida de peso poltico y econmico relativo del viejo Occidente este, sin embargo, ha triunfado como civilizacin y sus principales logros se afianzan hoy en todas partes con escasas excepciones. Efectivamente, sealbamos anteriormente que con la cada del muro de Berln en 1989 y la posterior cada de la vieja Unin Sovitica en 1991, se unifica Alemania primero, Europa despus, y finalmente el mundo entero que haba estado dividido en bloques estratgicos, militares (el Pacto de Varsovia y la OTAN), polticos e incluso econmicos (COMECON y economas de mercado). Fue el pistoletazo para la verdadera globalizacin. Y as, si indagamos cuales son las instituciones dominantes en el mundo moderno, encontraremos tres, una poltica, otra econmica y una tercera cultural, que son otras tantas aportaciones de Europa a una emergente e in fieri civilizacin mundial. En primer lugar, no ya la forma Estado generalizada a todo el mundo como modelo de arquitectura poltica, sin alternativa, sino el Estado democrtico y liWilliam Pfaff, Choque de valores culturales, en Poltica Exterior, noviembre 2006.
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beral como forma poltica dominante, que hoy no confronta tampoco legitimidad alguna y que, desde 1989, ha hecho progresos considerables expandindose por Europa del sur y del este, Amrica Latina, Asia e incluso frica (con la importante excepcin, ya sealada, del mundo islmico). Es ms, tena toda la razn Fukuyama cuando argument en El fin de la historia que la legitimidad democrtica era ya la nica aceptable 123. Ronald Inglehart, profesor de sociologa de la Universidad de Michigan, y sin duda el mayor experto mundial en valores comparados y responsable de los grandes estudios de valores (los World Value Surveys), lo ha comprobado ms all de toda duda:
En este momento de la historia la democracia tiene una imagen positiva abrumadora en todo el mundo. En pas tras pas, una clara mayora de la poblacin cree que tener un sistema poltico democrtico es bueno o muy bueno. Estos resultados representan un cambio dramtico en relacin con lo que ocurra en los aos 30 y 40... Cualquier argumento sobre un conflicto de civilizaciones basado en diferencias fundamentales entre las sociedades occidentales y musulmanas es una mayscula simplificacin de la evidencia 124.
Ello es tan cierto que poco ms de media docena de pases del mundo se autodefinen como no democrticos (Arabia Saudita, Emiratos rabes Unidos, Brunei, Myanmar, la Santa Sede); todos los dems dicen serlo, aunque no lo sean, pues se trata del nico discurso que proporciona legitimidad. La segunda invencin institucional occidental que como veamos en el captulo anterior se ha expandido
El injustamente menospreciado ensayo de Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, publicado en 1992, sostena acertadamente este argumento. 124 Ronald Inglehart y Pippa Norris, The True Clash of Civilizations, en Foreign Policy, marzo-abril, 2003, pp. 66 y 68.
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por todo el mundo, es la economa de mercado como modo de produccin dominante tal que, de nuevo, no confronta alternativa alguna incluso en estos momentos de manifiesta y seria crisis regulatoria. Que, no ya la India o Rusia, sino incluso China, haya adoptado este modelo econmico, con notable xito adems, es todo un indicador de su solidez, al menos comparada con otros posibles modelos hoy inexistentes. Quin cree hoy en economas centralizadas, planes quinquenales o parecidos? Al parecer slo algunos occidentales.Un sondeo del Pew Global Attitudes Projects del 2010 que indagaba el apoyo a la economa de mercado pona de manifiesto que este contaba con nada menos que un 84% de apoyo en China (el mayor del mundo), seguido de Nigeria (82%), la India (79%), Corea del Sur (78%) y Brasil (75%), muy por delante de pases como Estados Unidos (68%). Los grandes beneficiarios de la globalizacin parecen haber aprendido la leccin 125. Pero la invencin occidental que puede ser ms importante en el futuro es la cultural: una cultura basada en el dialogo racional y la prueba emprica como base de la ciencia. A comienzos del pasado siglo, un agudo socilogo americano, Thorstein Veblen, publicaba el primer estudio sociolgico de la ciencia, El lugar de la ciencia en la civilizacin moderna 126. Y sealaba que ningn otro ideal cultural ocupa un lugar indiscutible similar en las convicciones de la humanidad civilizada. Para afirmar con nfasis: Quasi
Vase http://pewglobal.org/files/pdf/Pew-Global-AttitudesSpring-2010-Report.pdf. 126 Publicado primeramente en 1906, en American Journal of Sociology, XI(1906)585-609. Ampliado ms tarde con otros estudios en 1919, The Place of Science in Modern Civilization and Other Essays, Huesbsch, New York, 1919. Finalmente traducido por Maragarita Baraano con una interesante introduccin, Thorstein Veblen: un alegato en favor de la ciencia, puede verse en Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas, 61(1993)201, por donde lo citamos.
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lignumn vitae in paradiso Dei, et quasi lucerna fulgoris in domo Domini, tal es el lugar de la ciencia en la civilizacin moderna 127. La ciencia conclua Veblen con rotundidad da su carcter a la cultura moderna 128. Sus palabras han resultado profticas, de modo que la ciencia permea la sociedad moderna, de Occidente o de Oriente, y es el motor ms fuerte del cambio social, la variable crucial, el Deus ex machina de las sociedades modernas 129. Y por supuesto la ciencia se aprende y se practica no slo en Boston o Cambridge, sino en Tokio, Beijing o Bombay. Este triple acquis occidentale (si se me permite la expresin que pretende resaltar la similitud con el acquis communautaire), democracia, mercado, ciencia, implica un profundo proceso de occidentalizacin del mundo, de homogeneizacin cultural e institucional, al tiempo que, paradjicamente, y gracias a la difusin de ese mismo acquis, Occidente va perdiendo iniciativa y poder relativo. Hoy la racionalidad y la ciencia, al igual que la tecnologa que genera, la democracia o el mercado, han dejado de ser patrimonio de Occidente y los encontramos en Japn, al igual que en la India, China, Brasil, Indonesia o frica del Sur. Por qu ocurre tal cosa, podemos preguntarnos? Por una lgica social simple y conocida que el citado Ronald Inglehart ha analizado en numerosas publicaciones alrededor de la convergencia mundial de valores y actitudes: valores y creencias que pasan de pasan de tradicionales a modernos primero, y de modernos a post-modernos despus, a medida que las sociedades que les dan vida transitan de agrarias a industriales primero, y de industriales a post-inOp. cit., p. 215. Op. cit., p. 230. 129 Vase E. Lamo de Espinosa, La sociedad del conocimiento. El orden del cambio, en Libro Homenaje al Profesor Jos Jimnez Blanco, Centro de Investigaciones Sociolgicas, Madrid, 2002, pp. 429-450.
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dustriales despus. Y la razn es simple. Una economa moderna implica gente que ha estudiado, trabaja, racionaliza su vida, las mujeres se incorporan a la vida activa, disminuye la natalidad, la autoridad debe legitimarse y un largo etctera de cambios de conducta. Los cambios en el modo de produccin generan as cambios en hbitos y actitudes, en la cultura, cambios que a su vez tiran de la poltica forzando la democratizacin. Como escriben Inglehart y Welzel:
...la evidencia de muchos pases del mundo indica que el desarrollo socioeconmico s tiende a propulsar a varias sociedades en una direccin predecible. El desarrollo socioeconmico se origina con la innovacin tecnocientfica que fomenta la productividad laboral algo que ocasiona especializacin ocupacional, aumento de los niveles educativos y los niveles de renta y diversificacin de la interaccin humana por la que el acento sobre las relaciones de autoridad cambia para ensalzar las relaciones de la negociacin. A largo plazo esto ocasiona cambios culturales en los roles de genero, las actitudes hacia la autoridad, las normas sexuales la disminucin de la tasa de fecundidad, el aumento de la participacin poltica y pblicos ms crticos y menos fciles de manipular... El desarrollo socioeconmico tiende a impulsar a las sociedades hacia el cambio en la misma direccin, independientemente de su herencia cultural 130.
Y as, por ejemplo, en contra de tesis sostenidas con contumacia por los medios de comunicacin, la secularizacin del mundo continua imparable, no slo en Europa (o incluso en los Estados Unidos) sino en Amrica Latina, Asia o frica, en donde el discurso secular y racionalista se impone progresivamente, suavizando los conflictos religiosos y la diversidad de concepciones del mundo que impliRonald Inglehart y Christian Welzel, Modernizacin, cambio cultural y democracia (CIS, Madrid, 2007), pp. 27 y 80.
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can 131. Y as tambin, la inmensa diversidad lingstica pre-moderna, otro factor generador de diversidad de concepciones del mundo, se reduce aceleradamente. De acuerdo con el Atlas UNESCO de las lenguas en peligro en el mundo de los ms de 6.000 idiomas existentes actualmente, ms de 200 se han extinguido en el curso de las tres ltimas generaciones, 538 estn en situacin crtica, 502 seriamente en peligro, 632 en peligro y 607 en situacin vulnerable. En pocos aos quedaran algunos cientos de lenguas, pero las occidentales (ingls, espaol, ruso) sern dominantes. Y as tambin, los valores occidentales (derechos humanos, rule of law, igualdad de la mujer, libertad individual) se generalizan. Por citar algunos datos, el 70% de la poblacin del mundo apoya la promocin de los derechos humanos, el 85% la seleccin de los gobernantes por elecciones, el 61% el derecho de practicar cualquier religin 132, la mayora de los pases africanos 133 o musulmanes apoyan la democracia, etctera. Progreso (occidentalizacin?) que se confirma si hacemos con Inglehart un anlisis en trminos de cohortes, pues en todas partes los ms jvenes se apuntan al futuro de modo que, a medida que se acenta el cambio social, las diferencias inter-generacionales se refuerzan: los mayores sostienen todava valores tradicionales, los adultos se mueven en universos culturales materialistas, pero los jvenes pertenecen ya al universo post-materialista y post-industrial. El cambio intergeneracional no hace sino exhibir la dinmica misma del cambio cultural. Cmo entender pues este gigantesco proceso de globalizacin cultural, de mestizaje mundial en el que, sobre
131 Vase E. Lamo de Espinosa, La globalizacin cultural Crisol, ensalada o gazpacho civilizatorio?, Lo que hacen los socilogos. Libro homenaje a Carlos Moya (CIS, Madrid, 2007), pp. 543-575. 132 Vase World Public Opinion and the Universal Declaration of Human Rights, worldpublicopinion.org, 2008. 133 Vase Afrobarmetro, 2005.
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viejsimas culturas, se implantan ordenes institucionales y culturales occidentales? Los socilogos disponemos de dos modelos bsicos para entender esa enorme coctelera cultural que es hoy el mundo, ambos elaborados para los Estados Unidos: el del melting pot y el de la salad bowl, el crisol y la ensalada. Un molde que reproduce una pauta previa, una fusin homogeneizadora, una asimilacin; o bien el multiculturalismo de la separacin y la diversidad, el juntos pero separados. Y as, la globalizacin cultural mundial es para unos un melting pot occidental, una occidentalizacin o cocacolizacin del mundo: todo sometido al crisol homogeneizador de Occidente. Pero para otros estamos ante una ensalada en la que todo coexiste sin mezclarse en un inmenso patchwork o puzle de estilos de vida que buscan su pureza originaria ms que su fusin con lo nuevo o distinto. Pero a lo mejor tenemos un tercer modelo a aadir a estos dos: tras el crisol y la ensalada, demos la bienvenida al gazpacho. Es decir, sabemos que fue el fracaso (al menos relativo) del melting pot, el fracaso de la asimilacin, lo que dio lugar a la ensalada, al multiculturalismo actual. Pero a su vez, esta convivencia de culturas separadas, el trasiego en mover y remover las culturas, el mezclar y remezclar la ensalada, lo que origina es un gazpacho, da lugar a una fertilizacin cruzada o mestizaje mundial, siempre in fieri, por supuesto. Es tambin lo que ocurre en Estados Unidos actualmente: el melting pot no ha fracasado y sigue funcionando, incluso entre los hispanos 134. Pero es un melting pot asimtrico, en el que lo moldeado moldea a su vez. Igualmente, la capacidad asimilatoria de Occidente sigue siendo fuerte y no debemos menospreciarla. Pero la coexistencia de culturas variadas en una gran ensalada global propicia su mezcla en un inmenso gazpacho civilizacional.
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Vanse los numerosos trabajos de Alejandro Portes, por ejemplo.
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Y as, encontramos un mestizaje de ideas, productos, sentidos o experiencias, muy visible, por ejemplo, en la cultura inmaterial, en la sensibilidad. Las gastronomas se mezclan en los restoranes de todo el mundo, igual que lo hacen los ritmos o los instrumentos musicales, los tejidos, los colores, las gimnasias fsicas (como las artes marciales) o las mentales (como el yoga), e incluso las religiones y, por supuesto, las concepciones del mundo. Pero es una mezcla claramente asimtrica en la que, por el momento, Occidente da bastante ms de lo que recibe, (y de ah el gazpacho). El Estado y la democracia, el mercado, la ciencia el derecho, son todos productos europeos. Pero tambin en el mbito de la sensibilidad Occidente da nada menos que las formas hoy cannicas de la expresin cultural: la novela, el cine, la pintura, el concierto. Y as, si Tokio o Shangai son hoy vanguardia de la arquitectura del mundo es esto arquitectura occidental? Es eso Occidentalizacin? La pregunta carece de sentido; son la vanguardia de la arquitectura, sin ms, arquitectura que no es ya ni occidental, ni blanca, ni machista, sino slo arquitectura. La literatura rabe, el cine asitico, la plstica africana, son el producto de un triple mestizaje entre tcnicas expresivas occidentales (el cine o la novela como formas), con contenidos neoyorquinos, parisinos o londinenses, pero sobre los que sobrenadan, finalmente, elementos egipcios, nigerianos o indios. Cuando hablamos de novela egipcia o de cine indio estamos ya sin darnos cuenta mezclando cosas culturalmente dispersas, estamos en el gazpacho. La literatura o el cine son un invento occidental; el contenido no lo es. La forma responde a una civilizacin que ya no tiene patria, como no la tiene la ciencia. El contenido, el uso de esa forma, s es cultural. En buena lid, hablamos pues de un proceso civilizatorio mundial en el que la variable explicativa, el motor, es la tecnociencia, que se expande y converge en todo el mundo, in[ 109 ]
INTRODUCCIN
duciendo una homogeneizacin de valores y estilos de vida a travs de tres procesos 135. En primer lugar, a travs de sus productos, que hoy son generados en Japn, India o China, que impregna todas las sociedades y las occidentaliza. La capacidad asimilatoria de Occidente sigue siendo poderosa, pero lo es mucho ms si cabalga a lomos de la lgica instrumental tecno-cientfica. El ordenador, el telfono mvil, los automviles o los aviones, el GPS, las tecnologas mdicas, y tantos otros cachivaches que se nos cuelan en los bolsillos o nos llevan y rodean, inducen prcticas y hbitos homogneos. La arquitectura, la sanidad, el transporte y las infraestructuras, el medio ambiente, incluso las tcnicas agrcolas, todo ello y mucho ms, homogeneiza y occidentaliza al tiempo que los mismos productos se desvinculan de su origen, se des-occidentalizan. Como lo hace tambin en segundo lugar la tecno-ciencia entendida ahora como software, como lgica y modo de pensar. Pues el aprendizaje de la tecnociencia induce hbitos de pensamiento y no slo de conducta, hbitos que se trasladan de un escenario a otro. Y a medida que se extiende la educacin formalizada, se extienden con ella hbitos de pensamiento que derivan de la lgica racional tecno-cientfica. Pues quien aprende a pensar en trminos lgico-analticos para abordar una cuestin tcnica (cmo hacer una carretera o curar un enfermo, por ejemplo), no podr no usar lgicas similares en otros mbitos y, en ltima instancia, en su vida cotidiana. As, los japoneses primero importaron productos, luego aprendieron a fabricarlos, y finalmente aprendieron la lgica que permite producirlos. Importaron peces, aprendieron a pescar y finalmente elaboran sus propias artes de pesca.
Vase Wolf Schfer, Global Civilization and Local Cultures, International Sociology, 16, 3, 2001.
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Y como lo hace en tercer lugar, la ciencia entendida en su dimensin social, la tecnociencia social. Pues cuando hablamos de la influencia de la ciencia siempre pensamos en la tecnociencia dura, fsico-qumica, en hardware, y nunca en la blanda, en las ciencias sociales, en el software cultural. Pero como venimos insistiendo hay tambin una tecnociencia social que abarca cuestiones como el buen gobierno y el rule of law, el derecho mercantil, comercial o de familia, los seguros, la contabilidad y las auditoras, las buenas polticas econmicas, la gestin de problemas sociales (prostitucin, drogas, emigracin, violencia de genero) y un largo etctera de tcnicas con inmenso impacto. Que, como ocurre con la tecnociencia dura, circulan de unos a otros pases, son absorbidos y usados y, en el proceso, alterados. En el fondo, las pautas de difusin cultural del estribo hace siglos, o del motor de combustin recientemente, no son esencialmente distintas de las que afectan a la contabilidad o los registros de propiedad. La hipoteca es tan invento como el arco y las flechas y se difunde del mismo modo. Hablo pues de tecnologas sociales, que son al tiempo programas culturales. Y sin duda el derecho formal es una de las tecnologas sociales ms importantes. El modo cmo Japn o Turqua, hace dcadas, incorporaron el derecho europeo, es un ejemplo de ello, que hoy se extiende a numerosos pases. Para acabar: creo que si pretendemos entender la dinmica cultural e institucional el mundo globalizado debemos recuperar el sentido originario (francs, por cierto) del trmino civilizacin. Pues lo que tenemos delante no es ni un conflicto ni una alianza de civilizaciones, sino la desaparicin de miles de culturas, lenguas y concepciones del mundo, anegadas por una civilizacin mundial in fieri que cobija a ms y ms culturas pero, al hacerlo, y al tiempo que les dota de instrumentos de supervivencia y revitalizacin, las racionaliza e impregna de formas estndar que son
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INTRODUCCIN
occidentales, formas que, al tiempo que se expanden y generalizan, dejar de ser propiamente occidentales. Ya mencion, sin embargo, que existe una excepcin clara a cuanto he dicho anteriormente: el Islam. Una excepcin que confirma la regla, pues la posibilidad de desarrollarse sin modernizarse que les ha sido proporcionada por el petrleo, ha sido al tiempo su maldicin. En los pases musulmanes (y sobre todo en los pases musulmanes rabes) no ha habido modernizacin social ni econmica, ni generalizacin de la educacin tecno-cientfica, ni convergencia de creencias y valores, ni secularizacin, y ms bien se encuentran en un tpico y conocido proceso reactivo frente a la imparable penetracin globalizadora, contra la que reaccionan con una contra-reforma religiosa y un fundamentalismo tico agresivo. La pregunta no es pues si en el mundo hay occidentalizacin y/o secularizacin, sino qu pasa con el Islam que no sigue la pauta del resto del mundo. Pero esto exigira otro trabajo. Podemos as extraer una primera tanda de dos conclusiones, a saber: una mirada desde dentro de los pases occidentales, atenta slo a los procesos migratorios, exhibe una creciente multiculturalizacin social, una mezcla de sentidos, prcticas, hbitos, lenguas o religiones, la ensalada. Es la perspectiva que nos trasladan los medios de comunicacin, atentos siempre a lo inmediato y al corto plazo. Pero una mirada al mundo desde fuera de los pases de occidente y de largo plazo lo que muestra es un proceso civilizatorio y homogeneizador que tiene su motor en la tecnociencia, se extiende por la economa que tira de la cultura y esta de la poltica. Los modos y tcnicas de produccin se difunden antes de hacerlo los hbitos y los valores o las creencias, pero implican estilos de vida que, a la postre, alteran la conciencia ajustndola a las prcticas. De modo que, podemos dudar de la existencia de una civilizacin occidental, como hizo Gandhi con irona (Que
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qu opino de la civilizacin occidental? responda Gandhi a la pregunta de un periodista Es una buena idea) o actualmente Fernndez-Armesto con armas de historiador 136. Pero, como seala Mosi, puede que norteamericanos y europeos ya no sepan qu significa para ellos Occidente, pero el resto del mundo s lo sabe 137. Sin duda Occidente desaparecer como sujeto histrico monopolista y su historia ya ha dejado de ser la historia del mundo. Puede que Occidente incluso llegue a desaparecer como una individualidad, anegado en la poderosa marea de la historia. Pero su legado es ya civilizacin mundial, y no es fcil que desaparezca ni siquiera en el largo plazo. 3. La agenda emergente del desgobierno mundial
Pero, cmo gestionar este mundo que aparece desbocado y salvaje? Cuando aun no haba finalizado la segunda guerra mundial, Ernst Jnger escriba un texto impresionante por su clarividencia proftica:
Es la primera vez que la Tierra en su condicin de globo, de planeta, se ha transformado en campo de batalla y es asimismo la primera vez que la historia humana esta tendiendo con apremio hacia un orden planetario... Nos hallamos en el horno de fundicin y en los dolores de parto.
Y aada: Esta guerra guerra civil mundial la denomina en otro lugar ha sido la primera obra comn de la humanidad. La paz que le ponga trmino habr de ser la segunda 138. Uno de los frutos esenciales de esa paz, obra co136 Felipe Fernndez-Armesto, A European Civilization: is there any such thing?, European Review, 10, 2002. 137 Op. cit., p. 76. 138 La Paz, Tusquets, Madrid, 1996, e.o. Der Friede 1941-1944.
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INTRODUCCIN
mn de toda la humanidad y primer resultado de ese sentido nuevo de la Tierra, fueron las Naciones Unidas. Como soaba Jnger, tras la primera guerra verdaderamente mundial, debera surgir un orden de paz igualmente mundial. Pero no fue as. Ciertamente el orden bipolar de la larga posguerra fue, no un orden europeo, sino planetario, en el que dos poderosas ideologas (europeas, eso s), se disputaban la hegemona del mundo. Tras 1989 ese orden planetario pas a reposar en dos patas: de una parte un Occidente articulado por la Alianza Atlntica y, de otra, las Naciones Unidas, que tuvieron por vez primera una seria oportunidad. La primera Guerra del Golfo, quizs la mayor expedicin militar de la historia de la humanidad 139, fue una exhibicin de lgica internacional en la que las democracias del mundo, amparadas por la ONU, hacan or con firmeza su razn, pero tambin su voluntad. Algunos cremos intuir entonces el comienzo de la lenta emergencia de ese orden planetario, incluso de un Estado democrtico mundial 140. Fue un momento de optimismo. Pero la globalizacin ha alterado el panorama y lo que tenemos hoy es, ciertamente, un nuevo (des) orden internacional, altamente conectado (ms que nunca), y todava constituido por Estados como unidades bsicas, que es la base del sistema inter-estatal de Naciones Unidas y del existente orden internacional. Pero, al tiempo, aflora algo radicalmente nuevo en la historia de la humanidad: una sociedad abierta global, mundial, que salta por encima de los Estados y los deja obsoletos a ellos y a los organismos inter-estatales, nueva sociedad que exige, no otro orden internacional ms, sino algo distinto y nuevo. Hoy tenemos ya
D. Zolo, Cosmpolis, Paids, Barcelona, 2000, p. 53. E. Lamo de Espinosa, El Estado universal democrtico, Claves de razn prctica, 9(1991)38-46.
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una economa-mundo, como vio Wallerstein hace aos 141. Pero tambin una ciencia-mundo y una tecnologa-mundo, una moda-mundo, incluso (al menos in statu nascendi) una opinin publica mundo y una cultura mundo (cine mundial; literatura y arte mundial). Lo nico que es local y territorializado son las democracias, los gobiernos y los Estados en que se articulan. Cooper ha sealado que el Estado posmoderno se caracteriza por la ruptura de la distincin entre asuntos internos y externos 142. No es cierto; no es el Estado el que no distingue, es la sociedad. Al contrario, los Estados tratan de mantener cada vez ms su soberana territorializndose, mientras las sociedades saltan de mil modos esa soberana. Por decirlo con una frase: los problemas son, cada vez ms, globales, pero las soluciones son, como siempre, locales y entre medias, emerge un dficit de gobernanza mundial, una demanda de capacidades polticas para responder a la oferta de problemas nuevos. Pues la globalizacin hace aflorar por doquier problemas nuevos, hace dcadas inexistentes o abordables por los Estados en el marco de sus soberanas y territorios, pero que slo admiten ya tratamientos transnacionales, globales. Aparece as una agenda emergente de temas transnacionales, agenda que es, desgraciadamente, la agenda del desgobierno mundial, que se ha hecho patente con la crisis econmica actual pero que lleva perfilndose hace un lustro, y que tratar de explicitar en estas notas, necesariamente exploratorias, incompletas y prematuras. Efectivamente, la Estrategia de Seguridad Europea aprobada por la UE en el 2003 defina explcitamente como principales retos mundiales a la paz y la seguridad los si141 Vase El moderno sistema mundial. La agricultura capitalista y los orgenes de la economa-mundo europea en el siglo XVI, Siglo Veintiuno Editores, 1979. Tres tomos. 142 Cooper, op. cit.
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INTRODUCCIN
guientes: el terrorismo, la proliferacin de armas de destruccin masiva, los conflictos regionales, el debilitamiento de los Estados y, finalmente, la delincuencia organizada 143. Cinco retos que, sin embargo, no agotan el elenco de temas necesitados de una eficaz gobernanza mundial, y el mismo documento citado aluda a los flujos incontrolados de capitales, la pobreza, las enfermedades como el SIDA o la competencia por los recursos naturales. Y el reciente Informe sobre la aplicacin de la Estrategia Europea de Seguridad 144 aade a ellos la piratera y el cambio climtico. Sobre esta plantilla podemos identificar al menos diez temas que articulan la agenda actual del desgobierno mundial. Y sin duda los elementos ms visibles de esta nueva agenda del desgobierno afectan a la seguridad internacional. En primer lugar, por supuesto, el nuevo terrorismo internacional de raz islamista, forma post-moderna de guerra (asimtrica), de guerrilla urbana, que algunos comparan con lo que fue la amenaza comunista. Con evidente exageracin pues si bien la ideologa que lo sustenta es, ciertamente, totalitaria, y la eventual conexin con armas de destruccin masiva (nucleares, biolgicas o qumicas) hara saltar la letalidad terrorista a niveles claramente blicos (ya lo fue el 11s), baste pensar que el PIB de todos los pases rabes sumados es inferior al de Espaa de modo que, incluso en el poco probable escenario de una radicalizacin islamista de la totalidad de los pases rabes su nivel de amenaza sera muy inferior al que en su da represent la Unin Sovitica. Amenaza que, en todo caso, se refuerza si la vinculamos con el segundo gran reto actual a la seguridad internacional: el de proliferacin de esas mismas armas, singularmenUna Europa segura en un mundo mejor, Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003. 144 Informe sobre la aplicacin de la Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 11 de diciembre de 2008.
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te las nucleares, en Estados como Irn o Corea del Norte, que suministran la tecnologa a amigos polticos. Pues si la tecnologa de armamento nuclear prolifer de China a Pakistn, y de este a Irn, pasar ahora de Irn a Venezuela, por ejemplo? Proliferacin que, al tiempo, fuerza a sus vecinos a nuclearizarse para protegerse, en una cadena sin fin, pues si Corea del Norte se nucleariza, cmo no va a hacerlo Japn?; y si lo hace Irn, cmo no Arabia Saudita o Egipto? Dinmica que preludia un equilibrio nuclear multipolar, y si ya fue difcil la gestin de un orden nuclear bilateral, la de varios ordenes multilaterales regionales sera simplemente imposible. Retos estos dos que se vinculan inevitablemente con un tercero: la emergencia (o permanencia) de Estados fallidos, que son fcilmente capturados por grupos terroristas, como ocurri en Afganistn, est ocurriendo en el Lbano y en Palestina, y podra pasar en Irak o incluso en Colombia. La revista Foreign Policy elabora desde el ao 2006 un ndice de Estados Fallidos en el que hay 60 Estados de los que 20 estn en situacin crtica, ndice liderado por Somalia, Zimbabwe y Sudan 145. Junto al escenario de los pases emergentes, este otro de pases declinantes, que abarca a casi un tercio de la humanidad pero se concentra en frica, es otro de los rasgos tpicos del nuevo orden internacional del siglo XXI en demanda de gobernanza global. Un tema que cuestiona seriamente la soberana de los Estados de una parte, y nuestra propia responsabilidad moral, de otra. Los 300.000 muertos y tres millones de desplazados en Sudn (Darfur), o los cinco millones de muertos en las guerras del Congo desde 1996, por no mencionar el milln de Ruanda de 1994, interpelan la conciencia de la humanidad civilizada. Verdaderos genocidios dentro de los Estados soberanos que, sin embargo, pasan casi desapercibidos frente
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Vease la web de Foreign Policy, http://www.foreignpolicy.com.
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INTRODUCCIN
a guerras inter-estatales (Irak o Afganistn) que s son noticia en la prensa por afectar a Occidente (pero debemos comparar las cifras anteriores con los 90.000 civiles muertos en la guerra de Irak). Todo ello (en cuarto lugar), lubricado por el narcotrfico, la delincuencia organizada y el blanqueo de dinero, capaces de desestabilizar, no ya pases fallidos como Afganistn, sino otros slidos como Mxico o Colombia, y que encuentran en la globalizacin instrumentos para obviar los controles policiales clsicos. Ya en diciembre de 1994, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoca su preocupacin por los crecientes y peligrosos vnculos entre grupos terroristas y traficantes de drogas y sus bandas paramilitares, que han recurrido a todo tipo de violencia, poniendo as en peligro el orden constitucional de los Estados y violan los derechos humanos bsicos. Desde entonces, las declaraciones ms fuertes y amplias se sucedieron. En la resolucin 1373 de 2001 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas toma nota con preocupacin de la estrecha conexin entre el terrorismo internacional y la delincuencia organizada transnacional, las drogas ilcitas, lavado de dinero, trfico ilcito de armas, y la circulacin ilcita de materiales nucleares, materiales potencialmente letales qumicas, biolgicas y otras.... Segn estimaciones de la ONU, hay ms de 100 pases que participan en alguna forma en el trfico ilcito de drogas que alimenta el terrorismo y la proliferacin. Y finalmente y esta es sin duda la mayor amenaza en el medio plazo por la geopoltica de la energa mundial (petrleo y gas) y los restantes recursos naturales (desde el aluminio al hierro pasando por los alimentos y el agua), sometidos a presiones crecientes por las nuevas potencias, verdaderas aspiradoras de los recursos naturales del planeta, que compiten por obtener garantas en sus suministros y que reconstruyen sus redes de abastecimiento y fuerza na[ 118 ]
val y militar a velocidad de vrtigo para asegurarlas, en una nueva carrera de armamentos a escala multilateral (y no bilateral como fue la vieja guerra fra). Un catlogo de cinco retos a la seguridad global al que debemos aadir otras cinco cuestiones generadas por todo aquello que circula a borbotones por las porosas fronteras de los Estados en que se articula polticamente el mundo. En primer lugar, personas, y hay ms de 200 millones de emigrantes transnacionales en una oleada mundial sin parangn desde la de finales del XIX, que continuar imparable a medida que se acenten localmente las disparidades demogrficas y de renta pero se reduzcan las distancias sociales y culturales a causa de los mass media, diversificando y complejizando la composicin tnica y cultural de viejos pases de recepcin que todava quieren pensarse como naciones clsicas cuando su composicin social es ms y ms multicultural. En segundo lugar, capitales financieros, probablemente la vanguardia de la globalizacin, en una interconexin on line cada vez ms opaca gracias a instrumentos financieros de extrema complejidad que generan una alta volatilidad en unos mercados que pueden burlar al regulador con un par de clicks del ratn del ordenador. En tercer lugar, mercancas, viejas y nuevas mercancas, pues al tiempo que la base de la economa y la riqueza pasa de la propiedad inmueble (la tierra de la sociedad agraria) a la mueble (los valores de la sociedad industrial) y, desde esta, a los intangibles de la sociedad del conocimiento y la imagen (patentes, diseos, marcas, logos, fondos de comercio), la piratera y el control de la propiedad intelectual devienen problemas esenciales en una economa de bienes pblicos, una economa del conocimiento y la creatividad, que debe redisearse tras la aparicin de Internet y el comercio electrnico.
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INTRODUCCIN
En cuarto lugar, por supuesto, los residuos de todo tipo que genera una sociedad de produccin y consumo masivos, aflorando inmensos problemas medioambientales (mares, polucin atmosfrica, calentamiento global, residuos txicos), de urgente resolucin, problemas que podran llegar a destruir el ecosistema humano en pocas dcadas. Y finalmente, algo que siempre ha circulado desde la prehistoria: grmenes, virus, con riesgos de epidemia y problemas sanitarios globales (como el SIDA o el SARS), y baste pensar que el numero de turistas internacionales portadores de virus pas de 230 millones en 1976 a 900 en el 2006. Ya hemos tenido varios avisos de esta amenaza (vacas locas, gripe asitica, gripe aviar), que se han gestionado con evidente xito, pero ignoramos por completo cuando, donde y con qu virulencia, aparecer el siguiente. Alguien dir que no he mencionado el problema ms urgente y que afecta a miles de millones de personas todos los das: el hambre, la malnutricin. Cierto, lo hago ahora porque, aun cuando la malnutricin es un pecado colectivo y la mayor obscenidad de nuestro tiempo y lo afirmo con rotundidad, es cuestin previa a la globalizacin, claramente territorializada, y competencia de los Estados soberanos. Y un tema en el que se han alcanzando xitos considerables gracias (y no a pesar) de la globalizacin. El porcentaje de personas que se encuentran por debajo de la lnea de pobreza de 1,25 dlares al da se redujo a la mitad (del 52% al 26%) en el periodo de 1981-2005 y el nmero de pobres disminuy en 500 millones 146. Pero quedan todava 1.400 millones y estemos atentos: la crisis de los alimentos, que es una crisis de abundancia, crisis de demanda, he hecho retroceder parte de lo conseguido al menos en
146 Me remito a Martin Ravallion, The Developing Worlds Bulging (but Vulnerable) Middle Class, The World Bank, Policy Research Working Paper 4816, enero 2009.
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frica, poniendo en peligro el alcanzar los Objetivos del Milenio. Pero adems, la globalizacin multiplica los riesgos por la misma complejidad y el entrelazamiento de todos ellos. El 11s ejemplifica, casi magistralmente, lo que el socilogo alemn Ulrich Beck haba llamado en 1987 risikogessellschaft, la sociedad del riesgo 147: una sociedad en la que la red encadenada de causalidades y dependencias entrelazadas genera situaciones tales que pequeas variaciones en un extremo son amplificadas y producen consecuencias monstruosas en otro extremo, el caldo de cultivo de efectos mariposa. Dadme una palanca y mover el mundo, podan decir los terroristas que consiguieron derribar las torres simblicas del Comercio Mundial y de la globalizacin utilizando unos simples cortapapeles para controlar los aviones, y utilizando a su vez los aviones como espoletas para hacer estallar las verdaderas bombas: las mismas torres. Jams se represent con mayor nfasis el mito de un David pobre y dbil, pero astuto e inteligente, contra el ms poderoso Goliat. Un ejemplo que podemos multiplicar pues nuestras sociedades estn hoy traspasadas de causalidades perversas, mltiples escenarios de riesgo, (aviones, trenes, presas, ciudades, abastecimiento de agua potable, redes cibernticas, comercio, oleoductos), que pueden ser utilizadas con simplicidad para producir inmensas catstrofes. La complejidad, la lgica de redes, que nos hace fuertes 148, puede ser tambin nuestro taln de Aquiles 149.
Ulrich Beck, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Suhrkamp, Frankfurt a.M., 1986. Hay traduccin en Paids, Barcelona, 1996. 148 Vase, por ejemplo, la conocida obra del socilogo espaol Manuel Castells, La sociedad red. 149 Vase E. Lamo de Espinosa, De bruces con la posmodernidad. Ignorancia, poder y comunicacin en la sociedad del riesgo, en Revista de Poltica Exterior, 80, 2001, pp. 11-20.
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En esta primera mitad del siglo XXI emerge as un nuevo escenario, por vez primera radicalmente mundial, marcado sobre todo por dos eventos. De una parte ese nuevo terrorismo, cuyo teln de fondo y mayor riesgo es la proliferacin de armas NBQ en Estados, no ya fallidos, sino exitosos como Estados totalitarios, y que pueden exportarlas a grupos terroristas. Pero, por otra parte, y con celeridad de vrtigo, la emergencia de las nuevas potencias mundiales que, junto con los Estados Unidos, sern potencias hegemnicas en menos de veinte aos. El problema principal, sin embargo, y el que resume todos los anteriores, no es que tenemos problemas nuevos, pues siempre lo ha habido y siempre los habr. El problema principal hoy es que carecemos de instrumentos polticos para abordar los problemas. Por decirlo de otro modo, por una parte, nunca fue ms cierta la afirmacin del poeta latino Terencio: humani nihil a me alienum puto, nada nos es ajeno, y estamos conectados con todo. Pero, por otra, carecemos de instrumentos de gobernabilidad global, y el hiato entre mundializacin y emergencia de problemas globales, de una parte, e instrumentos de gobernabilidad mundial, de otra, crece cada da. De modo que la pregunta es inmediata cmo gestionar este nuevo mundo que es ya una nica sociedad planetaria?
4.
Conclusiones: la incierta gobernanza del mundo
Cmo gobernar el mundo, decamos anteriormente? Esa es, probablemente la pregunta ms importante que la humanidad puede formularse hoy en da. Sabemos cmo se hizo en el pasado. Hubo un sistema de equilibrio de poderes y pases soberanos que se inicia con la Paz de Westfalia en 1648 y se conserva en el posterior orden
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del Concierto Europeo que surge de las guerras napolenicas (quizs la primera guerra civil europea, aunque hoy ya se haya olvidado). Que se transforma en orden bipolar tras la Segunda Guerra Mundial, y en momento hegemnico unipolar americano tras la cada de la Unin Sovitica en 1991. Hemos avanzado pues desde muchos pases a pocos pases, de pocos a dos, y de dos a uno. Pero el momento unipolar ha acabado y, como veamos, es imprescindible elaborar una nueva arquitectura poltica que permita la gobernanza del mundo. Cmo? De hecho, y a falta de esa gobernanza global, son tres las respuestas actualmente en juego, como muestra el estudio de la Fundacin Berteslmann al que ya hemos aludido 150. De una parte, la que es mayoritaria en Europa: el mundo debe gestionarse a travs de las Naciones Unidas, negociando soberanas, opcin que defienden el 42% de los ciudadanos del mundo, pero a la que se oponen nada menos que un 36%. Es la respuesta lgica y preferida: utilizar el sistema de Naciones Unidas, pues para eso est y para eso fue creado 151. La segunda respuesta cuenta con un notable apoyo global, el 36% de los ciudadanos del mundo, pero sube al 50% en Estados Unidos, al 44% en Brasil y el Reino Unido y al 40% en China: un equilibrio de poderes regionales entre grandes potencias que negocian al margen de la ONU en un mundo westfaliano. Es la apuesta multipolar que atrae a no pocos europeos (britnicos y franceses, pero tambin rusos). Finalmente la tercera no es mayoritaria en ningn pas pero s tiene notables apoyos en algunos: un sistema mundial liderado por un solo poder, opcin que es respaldada slo por el 8% de los ciudadanos del mundo pero que
Who Rules the World, op. cit. Suele ser la posicin de los especialistas en derecho internacional. Una buena exposicin en Juan Antonio Carrillo Salcedo, Globalizacin y orden internacional, Sevilla, 2004.
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sube al 20% en Rusia y al 18% en la India (y en contra de estereotipos es apoyada slo por el 5% de los americanos). Ante la inoperancia de las Naciones Unidas confiemos slo en nosotros mismos imponiendo una soberana, la nuestra, all donde nuestros intereses estn en juego; es el modelo imperial mundial que ha fracasado con la administracin Bush. Analicemos esta tres respuestas. La primera alternativa, la ONU, es la apuesta clara de la UE: El marco fundamental para las relaciones internacionales es la carta de las Naciones Unidas, asegura la Estrategia Europea de Seguridad. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene la principal responsabilidad en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Fortalecer las Naciones Unidas... es una prioridad europea, concluye el documento citado. Pero lamentablemente, para esa tarea, la ONU, que es insustituible e imprescindible, es un mal instrumento. Desde luego es imprescindible, no slo porque no tenemos alternativa alguna sino, sobre todo, porque la ONU es el nico organismo formalmente competente para autorizar el uso de la fuerza, prohibido por el art. 24 de la Carta salvo en tres excepciones: legtima defensa, amenaza a la paz internacional y quebrantamiento de la paz internacional, excepciones que deben ser valoradas por el Consejo de Seguridad. Y de hecho, desde 1990 la ONU ha autorizado al menos trece intervenciones armadas. Pero la ONU, creada en la segunda post-guerra y alimentada en los aos de la guerra fra, se aviene mal con un mundo globalizado. Y ello por tres slidas razones. Para comenzar las Naciones Unidas no son tal, sino unos Estados unidos 152, un parlamento westfaliano de 192 EstaParadjicamente y como ha sealado Giovanni Sartori en alguna ocasin son los Estados Unidos, quienes son unas naciones uni152
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dos soberanos que abarcan desde Luxemburgo o Malta a China y la India, de absoluta desigualdad en todos los rdenes salvo en Naciones Unidas. Una soberana magnificada y casi fetichizada hasta hacer de ella la base del mismo sistema ONU: los Estados son iguales jurdicamente; cada Estado goza de los derechos inherentes a la plena soberana; cada Estado tiene el deber de respetar la personalidad de los dems Estados; la integridad territorial y la independencia poltica del Estado son inviolables. As reza la Declaracin sobre los principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperacin entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, aprobada por la Asamblea General el 24 de octubre de 1970 (Resolucin 2625/XXV). Nada pues de soberana limitada ni del deber de proteger; al contrario, estamos en el Bodino de las Monarquas absolutas. Por lo dems, a causa de la descolonizacin primero y la ruptura de la Unin Sovitica despus, el nmero de Estados casi se ha cuadruplicado desde la segunda guerra mundial, pasando de los 51 originarios al fundarse la ONU en 1945 a los 192 actuales. Una ampliacin que ha ampliado tambin la diversidad interna, y as hoy nos encontramos con ms de cien pases con menos de cinco millones de habitantes; slo la India tiene una poblacin equivalente a la de los 160 Estados ms pequeos, aunque su peso en Naciones Unidas es similar. Pues bien, si comparamos las dificultades de articulacin de Europa entre Estados grandes, medianos y pequeos, cuya diversidad esta lejos de poderse comparar con la de la ONU, comprenderemos que este es un organismo difcilmente operativo. Jams los Estados grandes y poderosos del mundo permitirn que un conjunto de mini-Estados aprovechen la ONU para marcarles el
das, una nacin de naciones. Vase G. Sartori, La sociedad multitnica (Taurus, Madrid, 2001), p. 51.
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INTRODUCCIN
camino a seguir. No lo permiten los Estados Unidos, pero tampoco Rusia o China. La ONU representa pases, no poblacin; no es un parlamento sino un organismo inter-estatal, agrupa Estados, no personas, y no es un germen de democracia mundial como es usualmente percibida por la poblacin. Adems, las Naciones Unidas carecen de fuerza que apoye sus resoluciones salvo que esta le sea proporcionada por quienes s la tienen, que evidentemente lo harn en funcin de sus propios intereses. Las resoluciones de Naciones Unidas carecen de una fuerza de imposicin y son papel mojado una y otra vez. No slo Irak, tambin Israel o Sudn o Irn, pueden violar reiteradamente sus resoluciones sin temor alguno. De modo que es una mquina impotente y seguimos careciendo de una agencia de law enforcement internacional. La ONU incluso depende de las contribuciones de los Estados para financiar su escueto presupuesto (2.000 millones de dlares anuales, de los que USA contribuye con el 22%), contribuciones que le sern concedidas o denegadas segn intereses cambiantes. Finalmente, y ms problemtico an es el hecho de que de los 192 Estados que la componen, slo el 46% pueden ser considerados democracias verdaderas, otro 29% lo son de nombre y otro 25% ni lo pretende siquiera. De hecho casi uno de cada tres humanos vive bajo regmenes despticos de uno u otro signo. La declaracin de la Carta de la ONU del respeto a los derechos fundamentales no puede ser llevada adelante por un organismo en el que, primero Siria y ms tarde Libia, presiden la Comisin de Derechos Humanos, reformada en el 2006 para dar lugar al actual Consejo de Derechos Humanos, en el que se sientan sin rubor Cuba, China, Egipto, Arabia Saudita o Rusia. Irak, todava bajo Saddam Hussein, fue elegido para presidir la comisin de desarme; afortunadamente lo rechaz. De hecho las Naciones Unidas son uno de los pocos organismos inter[ 126 ]
nacionales que no establece exigencia democrtica alguna para ser miembro. Entes tan variados como la OTAN, el Consejo de Europa, la UE, la OEA, s establecen esa exigencia; por el contrario el artculo 2.7 de la Carta garantiza la libertad de eleccin del sistema de gobierno de sus miembros, aunque recientemente y con motivo de la Declaracin del Milenio, se ha pronunciado por una clara preferencia democrtica: No cesaremos en el esfuerzo de promover la democracia y fortalecer el imperio de la ley, se seala 153. En el fondo ello no es sino una consecuencia de su carcter inter-estatal y el principio de soberana de los Estados. Es evidente pues que la ONU requiere una reforma radical si debe servir para la gobernabilidad del mundo, pero ya fracas una (lo intent Kofi Annan) y probablemente fracasar cualquier otra que implique cambios radicales, vetada por alguna de las potencias que tienen esa capacidad. Pues si entra la India en el Consejo de Seguridad, como sera casi obligado cmo no va a hacerlo Japn, que ser vetado por China? Y si entra Alemania, cmo no Italia, que ser vetada por Espaa? Y as sucesivamente. No es de sorprender que el desprestigio de la ONU es hoy grande, y slo los europeos parecen tener confianza en ella. As, preguntados los ciudadanos de nueve grandes pases acerca de la si la ONU es o no actualmente un poder mundial, el 68% de los britnicos y el 67% de los alemanes respondieron que s, pero slo lo hacen el 9% de los brasileos, el 12% de los rusos, el 21% de los japoneses, el 28% de los chinos y el 26% de los indios (porcentajes similar al de los americanos, por cierto: un 23%). Es ms, preguntados de nuevo acerca de quien tiene un papel ms importante para mantener la paz y la estabilidad en el mundo, la primera opcin no es la ONU sino los Estados Unidos (52%), seguidos por las Naciones Unidas (41%), pero tambin por China (40%) y la UE (38%). Y si analiza153
Punto 24 de la Declaracin del Milenio.
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INTRODUCCIN
mos quien le otorga ese mediocre papel a la ONU (similar al de China o la misma UE) descubrimos, de nuevo, que son sobre todo europeos: 83% de britnicos o 82% de alemanes, frente a un 10% de brasileos, un 18% de rusos o un 20% de indios 154. Ello no debe llevar a minusvalorar la contribucin que la ONU est haciendo por la paz en el mundo, especialmente tras el fin de la bipolaridad. En 1989 la ONU tena slo tres operaciones de peacemaking, que subieron a 16 en el 2000; por la misma fecha tena cinco de peacekeeping, que subieron a casi 20 para finales de siglo. Y ello ha tenido consecuencias muy positivas pues, aunque se desconozca, el numero de guerras inter-estatales no ha hecho sino descender desde 1989 (aunque han subido, y mucho, las guerras intra-estatales, es decir, las guerras civiles, sobre todo tnicas) 155. Si las Naciones Unidas no son la respuesta que necesitamos, podran serlo los Estados Unidos como pretendan los neocon durante la presidencia de Bush jr.? La respuesta, hoy evidente (y asumida por la nueva administracin demcrata), es que tal cosa no es tampoco posible. Para comenzar porque no lo pretende pues gestionan sus intereses, no los del mundo. Adems, para tal cosa carecen de legitimidad externa y necesitan del respaldo de la ONU (o al menos de la UE), cada vez ms reacias a dar carta blanca a la Repblica Imperial. Y sin legitimidad es fcil ganar las guerras pero difcil ganar la paz. En tercer lugar, el gobierno americano carece tambin de legitimidad interna y con frecuencia le falta el apoyo de los propios ciudadanos america154
Vase el sondeo de opinin pblica Who Rules the World, ya ci-
tado.
155 Vase, por ejemplo, Monty G. Marshall y Ted Robert Gurr, Peace and Conflict. A Global Survey of Armed Conflicts, Self-Determination Movements, and Democracy, Center for International Development & Conflict Management, 2005.
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nos que se preguntan por qu nosotros? por qu no otros? No olvidemos que la tentacin aislacionista, quizs la ms peligrosa en este mundo, forma parte de la cultura poltica tradicional de ese pas desde George Washington. Finalmente, ni siquiera el poderoso Imperio americano est exento del riesgo de falta de recursos, de overstretching, tpico de todos los Imperios (Paul Kennedy). Podra embarcarse en un conflicto con Irn sin cerrar Irak y Afganistn y resolver la crisis econmica? Finalmente, es evidente que ni siquiera Estados Unidos puede no contar, como en el pasado, con los nuevos gigantes como China o India. El dilema pues es que la ONU tiene legitimidad, pero no fuerza, y representa un multilateralismo inefectivo, impotente (ej. en Palestina), impotencia que llama a las puertas a un unilateralismo, ilegtimo, pero en ocasiones eficaz (ej. en Kosovo). Mientras, los Estados Unidos tienen fuerza pero no legitimidad, y representan as una unipolaridad ilegtima (ej. en Irak) pero, en ocasiones, eficaz (ej. en los Balcanes) Como sumar la legitimidad impotente de la ONU con la potencia ilegtima de los Estados Unidos, como ocurri, por ejemplo, en la Primera Guerra del Golfo? O dicho de otro modo, a sensu contrario, cmo no sumar la impotencia de la ONU con la ilegitimidad de los Estados Unidos, como ocurre con mayor frecuencia? Este es, probablemente, el problema ms importante al que se plantea la humanidad, por vez primera un sujeto histrico. No al hecho de que tiene problemas, pues siempre los ha habido; sino al hecho de que carece de instrumentos polticos para abordar los problemas que tiene. Europa debe dirigir la renovacin del orden poltico multilateral, afirma el reciente Informe sobre la aplicacin de la Estrategia Europea de Seguridad 156. S, pero, cmo? El doInforme sobre la aplicacin de la Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 11 de diciembre de 2008.
156
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INTRODUCCIN
cumento no lo dice porque nadie lo sabe y es ms fcil identificar los problemas que las soluciones. Marx aseguraba que la humanidad slo se plantea los problemas que puede resolver; espritus menos optimistas creen que buena parte de los problemas lo son, justamente porque no tienen solucin, y me temo que este es uno de ellos. Y cuando un problema no tiene solucin clara sabemos que slo podemos hacer dos cosas: de una parte aprender a convivir con el problema, a gestionarlo para que no vaya a ms. Y de otra tratar de que vaya diluyndose, que vaya a menos, mediante medidas parciales y aprovechando ocasiones oportunas para sentar las bases de una posible solucin futura que, por el momento, ni siquiera podramos imaginar. El dficit de gobernanza mundial no lo vamos a resolver, pero s podemos evitar que crezca, administrarlo y, eventualmente, aprovechar oportunidades para conseguir que vaya a menos. Una respuesta en este camino puede ser, ciertamente, el modelo UE basado en una simple idea: compartir soberanas en arquitecturas polticas voluntarias sobre temas especficos. Pero las piezas de esas asociaciones voluntarias dispuestas a dar / recibir soberana deben ser democrticas o al menos desearlo. Ello significa tomarnos muy en serio que la propia UE ha definido al Estado democrtico nada menos que como la mxima garanta de gobernabilidad mundial: la calidad de la sociedad internacional depende de la calidad de los gobiernos que son su fundamento. La mejor proteccin para nuestra seguridad es un mundo de Estados democrticos bien gobernados, afirma con justificada rotundidad la Estrategia de Seguridad Europea 157. Puede que no sepamos cmo gestionar el mundo, pero s sabemos que ser mucho ms fcil hacerlo si este se presta a una alianza de democracias que comparten, en lugar de conUna Europa segura en un mundo mejor, Estrategia Europea de Seguridad Bruselas, 12 de diciembre de 2003.
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frontar, soberanas. No es necesario llegar tan lejos como quienes proponen una Alianza de Democracias, tesis que, sin embargo, merece ser estudiada con detenimiento. Pero del mismo modo que la alianza de democracias que es la UE permite la gestin razonable de conflictos y controversias, lo mismo ocurrir a nivel mundial. Una alianza mundial cuyo ncleo duro es la propia UE, pero que necesita ampliarse, en primer lugar, y a travs de la alianza atlntica, a Estados Unidos y Canad, pero tambin ms all a Amrica Latina y, sobre todo, ms all del viejo Occidente, a pases como Japn o la India. Una segunda opcin en ese camino es llevar la misma alianza de democracias al seno de la ONU. Si no vamos a ser capaces de reformar en profundidad la ONU como parece ser el caso, pero esta es al tiempo imprescindible como tambin parece, debemos inventar artimaas para que deje de ser un organismo ineficiente, y ello podra quizs conseguirse si la alianza de democracias sindica sus acciones para hacer un lobby en la ONU. En definitiva, la tarea es hacer que las Naciones Unidas pasen de un multilateralismo ineficiente a otro eficiente, hacer que funcionen. Y para ello, articular en su seno un caucus de las democracias del mundo, nicos regmenes fiables y seguros, caucus cuyo ncleo duro slo puede ser de nuevo la alianza central que ha articulado el Occidente, la que abarca los dos lados del Atlntico (tambin Amrica Latina), alianza cuyo eje vertebrador slo puede ser una OTAN reformada. Hoy, mucho ms que nunca, el mundo necesita gobernabilidad y esta, que inevitablemente pasa por las Naciones Unidas, necesita algo ms: una voluntad y una direccin. Puede que lo que necesitamos urgentemente no sea tanto una Alianza de Civilizaciones sino una alianza de pases libres y democrticos, una alianza de civilizados. En su informe The New Global Puzzle. What World for the EU in 2025?, Nicole Gnesotto y Giovanni Grevi identi[ 131 ]
INTRODUCCIN
fican tres lneas maestras del sistema internacional para el 2025. En primer lugar, la emergencia de una poltica de grandes potencias. En segundo lugar, la consolidacin de marcos regionales multilaterales, de los que la UE ser el ejemplo. Y tercero, la proliferacin de Estados dbiles 158. Como hemos visto, los tres vectores estn ya en marcha. De qu modo? Lo que tenemos actualmente es una mezcla en dosis desiguales de los tres modelos. Por una parte un mundo de grandes potencias soberanas, fuertemente nacionalistas (Rusia, China, India), nuclearizadas, con veto en la ONU (que la hacen impotente), y con inmensas necesidades de recursos de todo tipo. Potencias que impulsan a otros pases a nuclearizarse para blindarse, pero al tiempo amenazando a los vecinos. Orden mundial que se gestiona en westfalianos equilibrios de poder y alianzas labiles (el gran juego), sobre todo alrededor del eje emergente China-USA, flanqueados por la UE, India y Rusia y acompaados, no por la UE pero s por las potencias diplomticas y militares europeas (Reino Unido y Francia). Es el orden de una hiper-potencia y varias grandes potencias 159, un mundo multipolar, cierto, pero en el que, desafortunadamente, Europa como tal, e incluso los Estados que lo componen, cuentan cada vez menos. Ironas de la historia, el nuevo orden planetario parece encaminarse a ser una copia en mayor escala del orden westfaliano, la definitiva europeizacin del mundo. Los europeos deberamos tener mucho cuidado al apostar por un mundo multipolar, no sea que veamos cumplidas nuestras esperanzas para tener que decir despus: no es esto, no es esto.
158 Nicole Gnesotto y Giovanni Grevi, The New Global Puzzle. What World for the EU in 2025?, Institute for Security Studies, Paris, 2006, p. 195. 159 Rosalie Chen, China Perceives America, op. cit.
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Junto a ese Gran Juego, clsico, histrico, juego de fuerza y poder, que podra ser entendido por Tucdides, que ocupa las pginas de los peridicos y marca la agenda internacional, y cuya mxima coordinacin posible son las Naciones Unidas, se articula un juego post-moderno y supuestamente post-histrico, de soberanas compartidas y renuncia a la fuerza, con xito en Europa occidental (la UE), modelo imitado en otras regiones con escaso xito, aunque potencialmente podra abarcar a toda la humanidad en crculos concntricos y as incluso sustituir a las Naciones Unidas. Y finalmente un tercer mundo pre-moderno y casi pre-histrico, de pases que aun no han conseguido dotarse de un Estado y que viven en ordenes hobbesianos de fuerza individual, seores de la guerra, mafias o maras, ejrcitos privados y narco-organizaciones, territorios en los nadie ejerce el monopolio del uso de la fuerza y que son caldo de cultivo del terrorismo en sus variadas formas. La conclusin de todas las conclusiones es, sin embargo, sencilla. El mundo necesita gobernabilidad global y esa gobernabilidad no ser esencialmente distinta de la clsica, de la interna a los Estados. Pues bien, esta se ha basado siempre en dos elementos: la fuerza del derecho y el derecho de la fuerza. El imperio de la ley de una parte, por supuesto. Pero tambin, y en no menor medida, en el monopolio razonable de la violencia al servicio de esa ley. Pues los Estados, antes de haber sido Estados de derecho o democrticos, son Estados, y no existen sin el monopolio de la violencia que proporciona el bien social ms preciado: la seguridad. Un mundo hobbesiano es ingobernable salvo que se dote de normas legtimas, pues nadie se puede sentar sobre las ballonetas. No hay Hobbes sin Kant. Pero un mundo puramente kantiano necesita de fuerza que haga valer el imperativo categrico del momento, y sin lo que los anglosajones llaman law enforcement, el derecho vale bien poca cosa. No Hay Kant sin Hobbes. Podemos seducir con
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la razn, como Venus, pero no iremos muy lejos sin Marte. Occidente, su opinin pblica, debe comprender que, del mismo modo que el orden interno cotidiano se vuelve rpidamente anarqua tan pronto desaparecen las fuerzas de polica, el orden internacional es anarqua sin la amenaza del uso de la fuerza. Legitimada sin duda, pero fuerza al fin y al cabo. Queremos que los tratados, regmenes y organizaciones internacionales sean eficientes al confrontar las amenazas a la paz y la seguridad internacionales, asegura la Estrategia de Seguridad Europea. Pero inmediatamente aade: debemos estar preparados para actuar cuando las reglas son violadas. Pensar que la fuerza es ya innecesaria en el mundo actual es creer, de verdad, en el fin de la historia. De hecho, las tensiones vividas los ltimos meses en el orden internacional se pueden resumir en el conflicto entre la fuerza, de una parte, y el rule of law de otra. Los Estados Unidos han puesto su seguridad por encima del rule of law, y puede que con ello hayan conseguido ms seguridad en el corto plazo, aunque incluso eso es discutible. Pero al arrojar por la borda ms de 60 aos de construccin del orden internacional han debilitado su seguridad a largo plazo, y con ello la del mundo entero. Pues del mismo modo que los gobiernos deben legislar siempre recordando que, antes o despus, estarn en la oposicin y las leyes podrn volverse contra ellos, los Estados Unidos deben recordar que, antes o despus, el mundo dejar de ser unipolar, pero para entonces debe poder ser habitable por quien est en minora. Esa es la experiencia europea y de ah su actual apego al rule of law internacional. Y que los americanos han aprendido esta leccin lo muestra la poltica exterior del presidente Obama, que est preparando a esa gran nacin para un mundo inevitablemente post-americano. Estamos preparando Europa para un mundo post-europeo? La respuesta es que s, pero con enorme lentitud y tro[ 134 ]
pezando una y otra vez en la tentacin aislacionista, la Europa fortaleza. En todo caso, Europa no puede no ser un sujeto global, no puede jugar al aislacionismo, a ser la Suiza del mundo, pues el coste para Europa de la no-Europa sera inmenso. El primer reto para Europa dicen N. Gnesotto y G. Gravi es liderar, como algo opuesto a soportar 160. Para los redactores del tercer Informe Venusberg, es ahora o nunca para una poltica exterior y de seguridad efectiva de la UE. Y aaden, resumiendo cuanto llevamos dicho
si Europa fracasa en cerrar el gap estratgico entre lo que realmente contribuye a la estabilidad global y lo que su estatus y poder exigen, los riesgos que enfrenta la ciudadana europea sern graves. El nuevo cctel estratgico creado por la compleja interaccin de la inseguridad energtica, un cinturn mundial de zonas inestables ms all del control de los Estados, el terrorismo estratgico y el crimen internacional organizado, son el lado oscuro de la globalizacin del que nadie puede esconderse. Aadamos a ello la crisis en el liderazgo americano, la emergencia de nuevos poderes como China e India, todava inseguros sobre su papel en el mundo, y los complejos problemas de la regiones vecinas en Asia Central, oriente Medio y frica, y la escala y amplitud del reto que confronta Europa se hace evidente. En consecuencia, es hora de que Europa acabe con su obsesin con su estructura interna y mire hacia fuera con visin estratgica....
Y concluyen sealando: Ciertamente el mundo no va a esperar ms para que Europa alcance un consenso estratgico que le sea conveniente 161. Cierto: nadie nos espera y pocos cuentan ya con nosotros.
Op. cit., p. 207. The Venusberg Group, Beyond 2010. European Grand Strategy in a Global Age, Fundacion Bertelsmann, julio 2007.
161 160
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INTRODUCCIN
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Primera parte FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE EUROPA
CAPTULO 3 La economa europea en la encrucijada 162

Presentacin An sin tener en cuenta el impacto de la crisis mundial, todava no superada perturbacin que ha contrado notablemente la actividad econmica de los pases comunitarios La Unin Europea, la UE-27, muestra, desde hace aos, escaso dinamismo econmico y elevadas tasas de desempleo. Una situacin que, de prolongarse durante largo tiempo, reducira su peso econmico relativo y, por esa va, su influencia poltica en la arquitectura mundial. Situacin que, adems, contrasta con algunas de las caractersticas de la zona. Porque, en cifras agregadas, la UE-27 es la primera economa del mundo; porque se trata de un gigante comercial; porque cuenta con una amplia dotacin de capital humano; y porque algunos de sus miembros gozan de una notable capacidad investigadora. El presente captulo pretende elucidar las principales causas de esa falta de dinamismo y enumerar, por otro lado, algunas de las medidas que, de aplicarse, podran dar nuevos impulsos a la economa comunitaria. Dos son, a nuestro entender, las razones principales del problema: la elevada intervencin que sufren la mayor parte de las economas de la zona y el cambio de las preferencias ocio-trabajo de las sociedades que la integran.
162
Captulo redactado por Jaime Requeijo.
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FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE EUROPA
Los pases de la UE-27 son, por lo general, pases con un gasto pblico muy elevado y, en consecuencia, con una fiscalidad profunda. Tras de esa situacin se encuentra no slo la amplitud del Estado de Bienestar sino, tambin, las mltiples ayudas pblicas que fluyen por los ms distintos goznes de la actividad econmica. Gasto pblico elevado que requiere, adems, de amplias burocracias interventoras y reguladoras. Enfrentados a una fiscalidad considerable y a la aparente seguridad que se desprende de la proteccin social amplia, el ciudadano de la mayor parte de los pases UE-27 prefiere acortar su tiempo de trabajo y alargar el de ocio. Actitud que contrasta con lo que sucede en otras partes del mundo y, muy en especial, en la regin asitica. Esas dos caractersticas constituyen, si bien se las mira, rmoras que frenan el dinamismo econmico y que auguran, para la zona, un futuro problemtico, futuro que podra presentar rasgos muy distintos si, desde las instancias polticas de los distintos pases, y del propio gobierno comunitario, se aplicasen, de forma concertada y continuada, polticas econmicas destinadas a lograr cuatro objetivos. Completar el gran mercado comunitario constituira el primero de ellos, tarea complicada porque supondra liberalizar, entre otras cosas, el comercio de servicios todava sometido a mltiples restricciones y, adems, conseguir que todos los pases miembros se incorporasen a la moneda nica. Sin mercado nico, en su ms amplio sentido, y sin moneda nica, resultar muy difcil alcanzar el dinamismo econmico deseado. El segundo de los objetivos, estrechamente ligado al primero, consistira en aumentar la flexibilidad de las economas. Para lo cual no slo debera reducirse el peso econmico de las Administraciones Pblicas menos gasto y menos impuestos, en trminos de produccin glo[ 140 ]
LA ECONOMA EUROPEA EN LA ENCRUCIJADA
bal sino, adems, facilitar la creacin de nuevas empresas, requisito indispensable para que los proyectos se transformen en realidades. El tercero de los objetivos reviste considerables dificultades porque significa trabajar ms horas y ms aos. Trabajar ms para producir ms y trabajar ms aos porque las tendencias demogrficas europeas hacen imposible mantener los actuales sistemas de proteccin social, a menos que se alargue el periodo de vida laboral. La UE-27 es una zona que se caracteriza por su elevada dependencia energtica y, por tanto, sometida a los vaivenes de los mercados de energa, especialmente de los del petrleo y gas natural. Corregir esa situacin, del lado de la demanda y la oferta, es el cuarto de los objetivos que deberan alcanzarse. Conseguir esos propsitos es tarea herclea, sin duda, pero el futuro de la Unin Europea, en tanto que gran pilar econmico mundial, depende, en muy buena medida, del xito de esos empeos.
1.
El pasado cercano
En el cuadro que sigue puede observarse, con datos del 2007, la dimensin de la economa europea y su presencia internacional.
Cuadro 1 Algunas cifras de la UE-27 PIB Poblacin Exportaciones bienes a terceros pases Importaciones bienes de terceros pases Exportaciones servicios a terceros pases Importaciones servicios de terceros pases Fuente: Eurostat. 12.858 495 1,239 1,434 0,501 0,413 billones (2008) millones (1/1/2008) billones billones billones billones
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Con el 8% de la poblacin mundial, el bloque UE-27 es, segn esos datos, la primera economa del mundo, por delante de la norteamericana, y no slo eso: resulta ser la primera exportadora de bienes y servicios, la segunda importadora de mercancas y la primera importadora de servicios. Lo cual no tiene nada de extrao porque las economas comunitarias son, salvo en el sector agrcola regulado por una poltica claramente proteccionista, pese a los retoques ltimos economas muy abiertas y, por tanto, muy interconectadas con las de los dems pases. Las previsiones sobre su comportamiento, en los dos prximos aos, no son, sin embargo, nada optimistas, como puede advertirse en el Cuadro 2.
Cuadro 2 Las previsiones oficiales: variacin anual del PIB
2009 2010 2011
Eurosistema UE-27
4 4,1
0,7 0,7
1,5 1,6
Fuente: European Commission. Interim forecast. Autumn 2009.
2.
El futuro borroso
De acuerdo con esos datos, la UE-27 ha superado la recesin no todos los pases puesto que algunos, entre ellos Espaa, siguen en ella pero su crecimiento presente es muy limitado y dbiles las perspectivas para el prximo ao. Qu ha ocurrido? La respuesta es simple: el estallido de una crisis mundial que afecta a todas las regiones. Como suele ocurrir, la perturbacin financiera precede a la real y como es bien sabido, el detonante de la crisis ha sido el problema planteado por las hipotecas de alto riesgo norteamericanas. De 2002 a 2006, pero en especial del 2002
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al 2004, la Reserva Federal Norteamericana practic una poltica monetaria laxa, de bajos intereses, encaminada a evitar que, a consecuencia de la masacre de las torres gemelas del 2001, el crecimiento de la economa se viera seriamente afectado. Y un sector que respondi con entusiasmo a esa poltica expansiva fue el inmobiliario. La respuesta usual del ciudadano a una poltica de dinero fcil es la adquisicin de una vivienda, financiada a muy largo plazo y con intereses reducidos, repuesta que no es exclusiva del ciudadano norteamericano sino que tambin se ha dado en varios de los pases europeos, entre ellos Espaa, puesto que el Banco Central Europeo practic, durante el periodo ya sealado, una poltica monetaria de corte muy parecido. La demanda de viviendas, en Norteamrica, experiment, a lo largo de esos aos, un notable crecimiento, espoleado, adems, por el entusiasmo de los corredores de hipotecas: a diferencia de lo que ocurre, normalmente, en los pases europeos, la relacin directa entre el demandante de un crdito hipotecario y la entidad crediticia es all muy tenue porque son los corredores de hipotecas los que ofrecern, a la entidad correspondiente, una serie de peticiones que, a su entender, son perfectamente atendibles. La entidad crediticia, por tanto, se apoya, en lo que al riesgo se refiere, no en el conocimiento del acreditado sino en la opinin del corredor. Se calcula que, a mediados del 2006, el valor de las hipotecas de alto riesgo (subprimes) alcanzaba 1,1 billones de dlares y que, de esa cifra, 685.000 millones se haban titulizado y vendido a lo largo y ancho del mundo 163: los ttulos ofrecan una rentabilidad atractiva y estaban, adems respaldados por una garanta real que no cesaba de revaloriDatos de Dodd, R.: Subprime: Tentacles of a Crisis, Finance & Development, diciembre 2007.
163
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zarse, a consecuencia del aumento continuo de los precios de la vivienda, resultado, a su vez, del tirn de la demanda. A partir del 2004, y ante el aumento del dficit comercial y la necesidad de financiacin exterior, la Reserva Federal empez a elevar los tipos de inters bsicos y los problemas, en el sector inmobiliario, empezaron a aflorar. Muchos crditos dejaron de honrarse, muchas llaves de casas se enviaron a los bancos siguiendo la prctica americana, el precio de las viviendas empez a caer y el temor inund el mercado norteamericano y, por la va de la tenencia de activos respaldados por las hipotecas norteamericanas, a todos los dems mercados porque nadie quera esos ttulos. De acuerdo con las normas contables internacionales, ahora modificadas para el sector financiero, un ttulo que no tiene mercado no tiene valor alguno. Es el principio del mark to market y, por aplicacin del principio, muy diferentes entidades, americanas y no americanas, entraron en situacin crtica desde el ngulo patrimonial. La lista de bajas es muy amplia pero conviene recordar los nombres de Lehman Brothers, Freddie Mac, Fannie Mae, AIG todas ellas norteamericanas, Northern Rock (Reino Unido), Socit Gnerale (Francia), Fortis (Holanda) y Dexia (Blgica). Lehman ha desaparecido y las dems han tenido que ser rescatadas con fondos pblicos. De forma gradual se advirti que la crisis financiera no se limitaba al problema de las hipotecas de alto riesgo sino que la euforia financiera se haba extendido a gran parte del sistema financiero internacional y, muy especialmente, a lo que Roubini denomina el sistema financiero en la sombra, integrado por bancos de inversin, hedge funds, conduits y otros intermediarios similares poco o nada supervisados por las autoridades correspondientes y que, a la bsqueda de elevados beneficios, casi siempre apoyados en sustanciales apalancamientos, haba subvalorado el riesgo que entraaban determinadas operaciones encadenadas y
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en las que los derivados desempeaban un papel destacado. Y as las nuevas dificultades terminaron por alumbrar un clima de desconfianza generalizado que bloque, a escala global, los mercados interbancarios piezas clave de los mercados crediticios y que produjo una aguda crisis de liquidez. Aunque los gobiernos de los principales pases han actuado sin excesivas demoras, y recapitalizado muchas instituciones en situacin comprometida, y aunque los principales bancos centrales han inundado de liquidez los mercados, la crisis financiera an perdura y se ha trasladado a las variables reales por la va de los efectos riqueza, de las dificultades de financiacin de muchas empresas, de las oleadas de desconfianza y de la falta de expectativas claras. A estas alturas, nadie sabe muy bien cmo va a superarse la crisis actual, de largusimas ramificaciones, y es probable que el orden econmico mundial imperante hasta el momento reducidas trabas al comercio y libertad de movimientos de capital en el rea OCDE y pases asimilados experimente alteraciones considerables. Los clamores proteccionistas proliferan ya porque, con las contracciones del producto y aumento del desempleo propios de la recesin, los responsables polticos de muchos pases occidentales se sienten atrados por la solucin proteccionista. Cmo calificar, si no, algunas sugerencias del actual Gobierno norteamericano de obligar a las empresas que reciban ayudas pblicas a utilizar productos fabricados en Norteamrica! Una propuesta que ya ha levantado ampollas en China y Alemania, grandes exportadoras a Norteamrica. La libertad de movimientos de capital est, tambin, en entredicho. Sin esa facilidad para moverse en diferentes mercados, piensan muchas gentes, las perturbaciones financieras estaran mucho ms localizadas y los contagios resultaran mucho ms dbiles. No resulta extrao, por tanto, que muchas voces se alcen en pro de limitar los flujos
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transfronterizos de capital y la libertad de actuacin de los intermediarios financieros. Y an hay ms. Si, como muchos piensan, la recesin actual obliga a los gobiernos a acudir en ayuda de mltiples empresas del sector financiero y del real, y a efectuar considerables recapitalizaciones con dinero pblico, qu sentido tiene dejar de nuevo esas empresas en manos de la iniciativa privada, la gran culpable de los destrozos ocurridos a lo largo y ancho de la geografa econmica mundial? Ms valdra mantener la intervencin pblica y lograr de esa forma que las aguas volvieran a su cauce y que se mantuvieran en l. Lo que equivale a predicar la intervencin a gran escala o, por decirlo de otra manera, la anestesia de los mercados. No es probable que todas esas amenazas se concreten y no lo es porque, de cerrarse los mercados y convertir buena parte de las empresas en empresas pblicas, la lenta recuperacin actual se agudizara y replicara, con creces, lo ocurrido en los aos treinta del siglo pasado: la presente economa mundial est construida sobre la intercomunicacin y, quebrada sta, no habra manera de ponerla en pie. Los mercados financieros son, en realidad, un nico mercado y, pese a sus defectos, han logrado que el ahorro se canalice hacia la inversin productiva en la mayora de las ocasiones; con cifras del 2007, la exportacin de bienes y servicios mundiales, supone el 32% del producto total 164. Pinsese en lo que supondra bloquear los movimientos de capital y entorpecer, por diferentes vas, la exportacin, la gran impulsora del crecimiento en la mayor parte de los pases. Volveramos, como ya se ha dicho, a los aos treinta, los aos de la gran depresin, al bilateralismo y a los acuerdos de clearing.
Datos de la Organizacin Mundial de Comercio y del Banco Mundial.
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Por ello hay que suponer, o ms bien esperar, que el gran error no se repita y que, por lo que a los mercados financieros se refiere, todo quede en reforzar, por varias vas, la transparencia de los mismos, la supervisin de los intermediarios y las garantas de los ahorradores, reformas de todo punto necesarias. En cuanto al comercio internacional, el gran impulsor del crecimiento en las ltimas dcadas, lo mejor que puede hacerse es reforzar los acuerdos de liberalizacin y seguir con la ronda Doha. Lo cual no excluye que el horizonte de los prximos aos est lleno de nubarrones. 3. Ms all de la crisis
Pero el problema que aqueja a la UE-27 no es la crisis actual que, ms tarde que pronto, se resolver. El problema de la UE-27 es el que puede advertirse en el Cuadro 3, que refleja las tasas de crecimiento observadas en el periodo que se inicia en 1992.
Cuadro 3 Tasas de crecimiento reales
1992-96 1997-01 2002-06 2004 2005 2006 2007
Eurosistema UE-27
1,5 1,4
2,8 2,9
1,7 2
2,2 2,5
1,7 2
2,9 3,1
2,7 3,9
Fuente: European Commission. Interim forecast. Enero 2009. Cuadros 1.1 y 1.2.
Europa, representada, en este caso, por la UE-27 y, dentro de ese bloque, por el Eurosistema, crece, por lo general, lentamente y, en consecuencia, sufre de niveles de desempleo elevados. Es decir, Europa no ha conseguido el impulso dinamizador que se esperaba del proceso de integracin que se iniciara en 1959, un proceso que, dejando a un lado sus races polticas, persegua, precisamente, lograr ritmos de crecimiento sustanciales, por mor de la ampliacin de los mercados.
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Muchos son los escritos, oficiales y no oficiales, que han analizado el problema y adelantado remedios pero, quizs, el ms completo sea el Informe Sapir, titulado An Agenda for a Growing Europe y publicado en julio de 2003 165. En el resumen inicial, el informe ya presenta el fondo del problema: Europa, que ha conseguido buenos resultados, en trminos de estabilidad macroeconmica y cohesin, carece del adecuado dinamismo. Y seala, adems, que no es posible acomodar el lento crecimiento con un gasto pblico elevado y una poblacin que envejece. Penetra, as, en la sustancia del tema: la economa del bloque europeo tiende a crecer lentamente; el gasto pblico resulta ser elevado, en su relacin con el Producto Interior Bruto, sin que esa situacin permita acelerar el ritmo de crecimiento; de mantenerse la tendencia, la prolongacin prevista de la vida plantear problemas graves. Qu consecuencias puede acarrear el lento crecimiento? La ms importante es la prdida de peso econmico. De acuerdo con algunas previsiones conocidas, las grandes economas europeas tendrn, en 2050, una dimensin global mucho menor, con respecto a la Norteamericana y a las grandes asiticas, con China a la cabeza 166. Y sern las economas asiticas, en las que India desempear tambin un papel preponderante, las que constituirn los grandes mercados junto a Brasil, Rusia y Mxico. Pero, adems, no hay que ser muy agudo para comprender que el desplazamiento del centro de gravedad econmico del Atlntico al Pacfico, viraje que ya se observa desde hace bastantes aos, supondr, a la larga, un estancamiento
165 La traduccin espaola, Agenda de una Europa en crecimiento, es incorrecta y debera ser sustituida por la de Propuestas para dinamizar Europa. 166 Los informes ms conocidos son los de PriceWaterhouse y sobre todo el titulado The World in 2050. Beyond the BRICs: a broader look at emerging market growth prospects, de marzo de 2008.
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de las economas europeas con la inevitable secuela del empobrecimiento general y aumento del desempleo. El elevado gasto pblico que caracteriza a las economas europeas no es nada nuevo porque, desde mediados del siglo XX, y con algunos vaivenes, la tendencia a elevarlo ha prevalecido sobre el deseo de contenerlo, como muestra el Cuadro 4.
Cuadro 4 Gastos, ingresos, dficit y deuda de algunas AA. PP DE LA UE . (% PIB 2009)
Ingresos totales Gastos totales Dficit Deuda bruta
Alemania Austria Blgica Espaa Finlandia Francia Grecia Holanda Irlanda Italia Luxemburgo Portugal Eurosistema Reino Unido Estados Unidos Japn
44,5 48,4 48,2 36,8 53,9 47,3 38,7 45,9 32,8 46,2 40,8 44,9 44,6 39,5 30,3 34,2
47,7 52,7 54 46,3 56,2 55,6 51,3 50,3 45 51,7 43,2 51,6 50,7 52,1 41,5 41,6
3,2 4,3 5,8 9,5 2,3 8,3 12,6 4,4 12,2 5,5 2,4 6,7 6,1 12,6 11,2 7,4
77,4 72,4 101,2 59,3 43,7 84,5 114,9 71,4 65,8 123,6 s.d. 83,8 81,8 71 83,9 189,3
Fuente: OECD Economic Outlook n.o 86, Cuadros 25 y 26.
Tanto los gastos de transferencia, a que dan lugar las redes de proteccin social, como la produccin de bienes pblicos, que suponen un eslabn ms del Estado de Bienestar, explican el elevado nivel de gasto pblico europeo. Por lo que al envejecimiento se refiere, la situacin no invita al optimismo porque Europa es el continente que envejece con ms rapidez, como veremos con mayor detalle en el captulo 5. La poblacin en edad laboral 15 a 64 aos, que se sita en poco ms del 60% de la poblacin
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total, en los momentos actuales, representar, en 2050, un porcentaje ligeramente superior al 50%; en ese ao, la poblacin vieja 65 aos o ms supondr ya ms del 30% de la poblacin total; y, dentro de esa poblacin vieja, los ancianos 80 aos o ms llegarn a constituir casi el 12% de la poblacin 167. Las razones de ese envejecimiento son bien conocidas bajas tasas de fertilidad, por debajo de la de reposicin, y esperanza de vida en continuo aumento pero no lo son tanto sus efectos econmicos. Porque esa tendencia significar una menor capacidad de crecimiento y un aumento del gasto pblico. Menor capacidad para crecer porque la poblacin en edad laboral ir reducindose, en trminos relativos; aumento del gasto pblico por varios conductos: por incremento del gasto en pensiones, por aumento de las atenciones sanitarias de todo tipo y por la necesidad de destinar ms recursos a servicios asistenciales permanentes. De ah que, an descontando la reduccin del gasto derivada del un menor gasto en desempleo y educacin supuestos, por otro lado, claramente discutibles se calcula que, por los renglones ligados al envejecimiento, el gasto pblico aumentar en 3,4 puntos del 2004 al 2050 168. En suma, con economas de lento crecimiento y ya caracterizadas por elevados niveles de gasto pblico, ser muy difcil atender a las necesidades de una poblacin que envejece y que presionar, adicionalmente, sobre esos niveles de gasto pblico. Y, al llegar aqu, hay que preguntarse si la situacin es irremediable y conducente a la decadencia econmica de Europa, o si las actuales economas europeas estn atenazadas por una serie de caractersticas que son, preDatos de Features and Challenges of Population Ageing: The European Perspective de Asghar Zadir, Policy Brief, marzo (1), 2008. Los datos se refieren a UE-25. 168 Vase Impact of Ageing Populations on Public Spending. Summary Report EU, Economic Policy Committee, febrero 2006.
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cisamente, las que configuran tal situacin. Y nos parece que, efectivamente, esas caractersticas existen en el conjunto de las economas europeas en forma de gran tamao de las Administraciones Pblicas, cambio en la preferencia ocio-trabajo y claro exceso de burocracia.
4.
Gran tamao de las Administraciones Pblicas
En el Cuadro 4 figuran los ingresos, gastos, dficit y deuda de las Administraciones Pblicas de los grandes pases de la UE-27, en porcentaje del Producto Interior Bruto correspondiente y para el ao 2009; ao en que la crisis ya ha dado lugar a un incremento sustancial del gasto pblico, lo que unido a la cada de los ingresos resultado de la recesin ha supuesto una elevacin sustancial del dficit y de la deuda. Obsrvese, en primer lugar, que los pases europeos presentan un nivel de gasto pblico indicador claro del tamao de las Administraciones Pblicas bastante superior al de Estados Unidos y Japn. El mayor gasto corresponde a Finlandia y Francia y el menor a Luxemburgo e Irlanda pero todos los porcentajes son superiores a los de las grandes economas no europeas. Por lo que a los ingresos se refiere, los porcentajes ms elevados corresponden a Finlandia y Austria y los menores a Irlanda y Espaa pero, al igual que sucede con los gastos, tambin los ingresos impuestos y cotizaciones sociales en su abrumadora mayora se sitan por encima de los correspondientes a Japn y Estados Unidos. Pero, adems, la composicin del gasto de la UE-27 revela que, salvo alguna excepcin, ms del 60% mismo es gasto de proteccin social ms compensacin de trabajadores y que, con ciertas diferencias, la inversin pblica constituye un porcentaje
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reducido del total 169. Dicho de otra manera: en trminos generales el gasto pblico europeo est muy dedicado a proteger y poco dedicado a crecer. Y aunque los porcentajes hayan experimentado variaciones importantes, fruto de la recesin, las diferencias cualitativas entre la Unin Europea, de un lado, y Estados Unidos y Japn, del otro, se mantienen. El tamao de las Administraciones Pblicas no es un elemento neutro, respecto de las posibilidades de crecimiento, porque condiciona, en ms de un aspecto, las decisiones de inversin. Por ejemplo, una elevada inversin pblica, que aumente la dotacin de capital social fijo, en forma de redes de comunicacin, transportes o pantanos, genera una serie de economas externas para los agentes econmicos porque aumenta la rentabilidad de determinadas inversiones: si se mejoran los transportes, y se acercan, de esa forma, los mercados, las posibilidades de negocio aumentan tambin. Si, por el contrario, la inversin pblica no constituye sino una pequea parte del gasto total, esas nuevas posibilidades de inversin privada se diluirn.
5.
Cambio en las preferencias ocio-trabajo de los ciudadanos de la UE-27
Como puede verse, en el cuadro que sigue, las horas anuales realmente trabajadas por los ciudadanos de la Unin Europea difieren de un pas a otro pero, salvo alguna excepcin, son inferiores a las trabajadas por ciudadanos asiticos o norteamericanos. Obsrvese que, en esa muestra, las horas anuales correspondientes a los pases ms ricos (Alemania, Austria, EspaVase el grfico 2.3.6 de European Economic Statistics de Eurostat. Edicin del 2008.
169
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Cuadro 5 Horas anuales realmente trabajadas, 2008 Alemania Austria Chequia Corea * Espaa Estados Unidos Francia Hungra Japn Polonia Reino Unido 1.432 1.631 1.992 2.316 1.627 1.792 1.542 1.988 1.772 1.969 1.653
* Fuente: Datos de OECD, Employment Outlook 2009, cuadro F.
a, Francia y Reino Unido)son inferiores a las de los pases menos ricos (Chequia, Hungra, Polonia) y que, salvo el caso de esos tres pases, inferiores a las de Estados Unidos y muy por detrs de los pases asiticos. A qu pueden deberse las diferencias? Como en esos clculos de la OCDE estn ya incluidas vacaciones y fiestas, debe entenderse que los periodos de vacaciones y los das de fiesta son ms amplios y numerosos que en los otros pases. Y lo son, generalmente, por la accin sindical trasladada a los convenios colectivos. Pero tal proposicin nos conduce, necesariamente, a otra pregunta. Puesto que, en algn sentido, la accin sindical refleja las prioridades de los trabajadores, cul es la razn que les lleva a preferir trabajar menos horas anuales y a disfrutar de ms tiempo de vacaciones y ms fiestas? Son dos las posibles explicaciones 170. La primera hace referencia al progresivo aumento de renta personal que han experimentado los ciudadanos de la Europa ms desarrollada, desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Por esa razn desean ms tiempo de ocio y
Contenidas en Alexina, A. y Giavazzi, F.: The Future of Europe. Reform or Decline, The MIT Press, 2006.
170
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menos de trabajo y, adems, entienden que, aunque su renta personal real pueda, en algunos casos, ser inferior a la norteamericana, su nivel de vida es mayor porque disfrutan de ms tiempo libre. La segunda tiene que ver con los elementos institucionales que rodean a la mayor parte de los ciudadanos europeos. Sometidos a una serie de restricciones, por ejemplo a la limitacin de horas extraordinarias, y abrumados por una notable presin fiscal, muchos de los ciudadanos prefieren trabajar menos y contar con ms tiempo libre. No se olvide que, en buena parte de los pases, y slo por el impuesto de renta, muchos ciudadanos tienen que dedicar por lo menos cuatro meses de su salario a cumplir con ese impuesto; ni se olvide, tampoco, que, protegidos por un Estado de Bienestar que, tambin salvo excepciones, es mucho ms completo en Europa que en otras regiones, al europeo le preocupa menos el futuro familiar porque la educacin pblica, la sanidad pblica y el sistema pblico de pensiones corren a cargo del presupuesto. Es probable que las dos explicaciones sean vlidas pero las dos nos llevan a la misma conclusin: que, desde hace dcadas, la curva de preferencia ocio-trabajo ha ido modificndose a favor del ocio. Una preferencia que ignora, o pretende ignorar, que el futuro puede no ser una prolongacin del presente y que la financiacin de ese futuro presenta numerosas incgnitas. A ese olvido colaboran, con gran entusiasmo, la mayora de los dirigentes polticos del continente porque, en sus campaas electorales, no ofrecen nunca menos son conscientes de los mensajes que pueden transmitirse y de los que deben evitarse sino ms y ms. Y ante electorados que los creen poco pero que siempre albergan la remota esperanza de que, en esa ocasin, las promesas se cumplan.
[ 154 ]
6.
Exceso de burocracia
Los datos sobre el nmero de funcionarios pblicos de los pases de la UE-27 son difciles de encontrar y difcilmente comparables: en Reino Unido los profesores no son, en su mayor parte, funcionarios mientras que en Alemania y Espaa s lo son, por lo general.
Cuadro 6 Nmero de funcionarios pblicos de algunos pases de UE-27
Nmero Ao
Alemania Espaa Francia Italia Reino Unido Suecia Fuente: OIT.
5.000.000 2.882.200 6.789.000 3.632.200 5.850.000 1.270.100
2006 (Est) 2006 2004 2006 2006 2006
Pero la presencia burocrtica no termina ah porque existe, adems, una burocracia europea que afirma su presencia da a da. El nmero total de funcionarios, unos 40.000, con datos de 2005 171, no parece muy elevado pero su importancia no puede ser desconocida. A travs de las continuas intervenciones en los ms distintos campos de actividad de los pases miembros y, sobre todo, a travs de las directivas del Consejo, de obligado cumplimiento, aunque deban ser incorporadas primero a las legislaciones nacionales, las instancias comunitarias penetran por todos los intersticios de la actividad europea y regulan sus aspectos ms insospechados 172.
Datos de Plubius. FR, 9/4/2005. Como muestra, vase la Directiva 95/2/CE, modificada por la 98/72/CE, relativa a aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes.
172
171
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La Unin Europea padece, a nuestro entender, de un exceso de burocracia, tanto en la mayora de los pases como en lo que atae a los organismos comunes. Y la burocracia impone, casi siempre, su dinmica propia. Burocracia es poder y el poder se resiste a que se le impongan lmites. Lo cual se traduce, en el mejor de los casos, en trabas para las iniciativas empresariales, debates inacabables sobre temas irrelevantes y lentitud en la adopcin de decisiones. Precisamente todo lo que erosiona el dinamismo econmico. Resumiendo, por tanto, todo lo que hasta ahora se ha sealado, podramos afirmar que las economas europeas tienden a crecer lentamente, bastante por debajo de su producto potencial; que ese crecimiento se destina, en buena parte, a financiar los correspondientes Estados de Bienestar; que los ciudadanos europeos, acosados por regmenes fiscales duros y prestaciones pblicas mltiples, han olvidado la tica del trabajo, que los caracterizara en pocas no muy alejadas los aos de la reconstruccin posblica y se han incorporado a la tica del ocio; y que el futuro de la Unin Europea, de mantenerse las caractersticas apuntadas, no resulta muy alentador. Y menos alentador todava si se piensa en las tensiones que pueden desencadenarse si los intentos de solucin de la actual crisis se llevan a cabo unilateralmente. Y, sin embargo, la UE-27 ofrece una serie de caractersticas positivas nada desdeables: es un gran mercado an sin culminar, cuenta con un capital humano importante, la capacidad investigadora de varios de sus integrantes se sita en primera lnea mundial y los conflictos, diplomticos y blicos, que, durante largos periodos, caracterizaran a la regin parecen haber quedado resueltos. Antes, sin embargo, de examinar qu es lo que la UE-27 puede hacer para alcanzar tasas de crecimiento ms elevadas, conviene hacer referencia a las tendencias hasta ahora observables en la economa mundial y que probablemente
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se mantendrn, a menos que la crisis actual desemboque en un largo periodo recesivo y en un aislamiento creciente de las economas. 7. El mundo que nos espera
Una primera caracterstica del mundo futuro es, como ya se ha sealado, el reforzamiento de la zona asitica, con China a la cabeza. Es poco probable que los ritmos de crecimiento pasados de China e India 9% y 7% interanual durante el decenio que termin en 2007 puedan mantenerse mucho tiempo porque los problemas internos irn haciendo sentir su peso, tanto en una como en otra economa, y porque la limitacin de recursos fsicos establecer frenos difcilmente superables, sobre todo en el caso chino. No se olvide que la expansin china, amparada por la habilidad de sus dirigentes para hacer compatible la economa de mercado con el comunismo, ha situado, en el siglo XXI, a slo un reducido porcentaje de sus 1.300 millones de habitantes y que esa contradiccin plantear,sin duda, mltiples problemas; ni se olvide, tampoco, que si China llegar a consumir petrleo a los niveles norteamericanos del 2004, en 2031 necesitara disponer de 99 millones de barriles diarios, cantidad superior la actual produccin mundial 173. Ni puede pasarse por alto que India, especializada en la produccin y exportacin de servicios informticos, es todava un pas de castas y que, aproximadamente la mitad de su poblacin de 1.123 millones de habitantes, pertenece a las castas inferiores 174. Pero, an contando con una reduccin de los ritmos de crecimiento, es muy probable que, a meLester Brown, China is replacing US as Worlds Leading Consumer, New Perspectives Quarterly, Primavera 2005. 174 Edgard Luce, In Spite of the Gods. The Rise of Modern India, Anchor Books, 2008.
173
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diados del presente siglo, la economa de la regin asitica China, Japn, India, Corea, Indonesia, Malasia, etc. represente, en trminos nominales, no menos del 40% del total mundial. Sus bajos costes salariales, su disciplina laboral y su capacidad tcnica seguirn atrayendo, en el futuro, inversiones del mundo desarrollado y procesos continuos de deslocalizacin. La energa, basada en el petrleo y el gas, va a continuar siendo, una fuente continua de problemas. Sobre todo si se tiene en cuenta que las grandes compaas nacionales Saudi ARAMCO (Arabia Saudita), NIOC (Irn), PDVSA (Venezuela), CNPC (China), Gazprom (Rusia), Petrobrs (Brasil) y Petronas (Malasia) producen, aproximadamente, un tercio del total actual de petrleo y gas y poseen ms de un tercio de las reservas conocidas; y si, adems, se repara en que el mercado del petrleo est cartelizado y que el recin nacido Foro de Pases Exportadores de Gas aspira a seguir el mismo camino 175. Existe ya una redistribucin de poder econmico a escala mundial, nacido de la diferencia entre pases que ahorran que logran supervit continuado de su cuenta corriente y pases que gastan dficit continuado de su cuenta corriente. Entre los primeros cuentan China, Alemania, Japn, Rusia y los pases rabes exportadores de petrleo; figuran, entre los segundo, Estados Unidos, Espaa, Reino Unido, Australia, Italia y Grecia 176. Son datos del 2007 pero vienen repitindose desde hace algunos aos. Y esa situacin ha dado lugar no slo a que China y Japn sean los grandes tenedores de deuda pblica norteamericana, en su afn de evitar que el dlar se deprecie excesivamente, con notable perjuicio para sus exportaciones al mercado estadounidense,
175 Hoyos, C., The New Seven Sisters: Oil and Gas Giants Dwarf Western Rivals, Financial Times, 11/3/2007. 176 FMI, Global Stability Report, octubre 2008.
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sino tambin al poder creciente de los fondos soberanos. Se trata de fondos de inversin gubernamentales, nutridos con reservas internacionales pero gestionados de manera distinta a las reservas puesto que lo que desea en principio es lograr altas rentabilidades. Salvo alguna excepcin, esos fondos son rabes, pertenecientes a pases exportadores de petrleo, y asiticos. Con cifras del 2007, los activos gestionados por los 10 principales fondos se moveran alrededor de 2,5 billones de dlares pero su rpido crecimiento hace suponer que, en 2015, alcanzarn los 12 billones. Tales fondos, de los que poco se sabe porque, por lo general, no publican sus estados financieros, suelen tomar participaciones en compaas occidentales, sobre todo en momentos crticos, como los actuales. De ah que, por ejemplo, UBS, Merrill Lynch y Citigroup hayan sido recapitalizados con recursos procedentes de fondos soberanos. Ante la necesidad imperiosa, los recelos polticos desaparecen! Pero ese poder financiero acrecentado, que dimana de la capacidad exportadora de los pases asitico y de los recursos petrolferos rabes, ir debilitando los grandes centros de poder econmico tradicionales situados, en general, en la regin atlntica y creando otros nuevos en regiones distintas. Porque, por lo general, la inversin realizada por esos fondos no persigue, tan slo, la rentabilidad financiera que, en algunas ocasiones, no resulta muy atractiva; lo que de verdad se busca es dominar nuevos mercados, mejorar la capacidad tecnolgica del pas que invierte a travs del fondo y, en suma, acrecentar su poder econmico. Es muy posible que, dentro de algunos aos, los centros financieros clave no sean Londres y Nueva York sino Singapur, Hong Kong y Abu Dhabi; y tambin es muy posible que muchas de las grandes multinacionales estn en manos del capital asitico o rabe. Y no puede olvidarse, al esbozar las caractersticas del mundo econmico futuro, la variable tecnolgica o, mejor
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dicho, el impacto de la aceleracin tecnolgica. El siglo XXI nos va a deparar cambios tecnolgicos de extremada importancia 177 pero, adems, esos cambios se van a producir de forma acelerada en muy diferentes terrenos como pueden ser la gentica, la energa, las tecnologas de la informacin y comunicacin o la nanotecnologa. Unos cambios tecnolgicos que van a afectar, al menos por tres vas, a las economas de la mayor parte de los pases. Van a producir, con frecuencia, la obsolescencia del capital humano; va a abrir el abanico de las diferencias salariales; y van a inducir cambios rpidos en las ventajas comparativas. En la medida en que aparezcan nuevas tecnologas, y lo hagan con frecuencia, los conocimientos adquiridos por los trabajadores, sea cual sea su especialidad y rango, pueden quedar anticuados y difcilmente aplicables a las nuevas funciones de produccin. Es posible que muchas gentes puedan adquirir los nuevos conocimientos pero tambin es posible que muchas otras no puedan y tengan que ser relegados a tareas secundarias y de menor retribucin. Aqullos que posean los conocimientos necesarios para poder utilizar las tecnologas nuevas, exigirn, y posiblemente obtendrn, salarios mayores que los que reciban sus antecesores. Pero tal vez lo ms importante resulte ser el cambio veloz de ventajas comparativas. Por lo general, y para niveles tecnolgicos similares, la produccin tiende a desplazarse a las zonas de menores costes salariales. De ah la importancia que ha cobrado, desde hace aos, el fenmeno de la deslocalizacin: en un mundo abierto, sin apenas fronteras, muchas empresas, sobre todo del mundo occidental, crean filiales en pases de bajos costes, subcontratan localmente una parte del proceso productivo o el proceso entero, en algunos casos, y lo producido, bien o
Vase, por ejemplo, el informe de la OCDE titulado 21st Century Technologies. Promises and Perils of a Dynamic Future, 1998 (on-line).
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servicio, se exporta a los mercados con mayor demanda. Esa situacin es la que da lugar a continuas protestas de los trabajadores norteamericanos y europeos que ven como sus puestos de trabajo desaparecen. La deslocalizacin se basa en un doble presupuesto: que la tecnologa sea trasladable y que sea asimilable por los trabajadores del pas receptor. La aceleracin tecnolgica puede cambiar la situacin por cambio de ventaja comparativa. Si resulta que, para la produccin de un determinado bien, o servicio, la tecnologa cambia y, adems, si los cambios son frecuentes, la ventaja comparativa derivada de menores costes salariales puede desaparecer y retornar al pas tecnolgicamente ms avanzado. Puede no ser fcil encontrar, en regiones de menores costes, la mano de obra que tenga los conocimientos necesarios y puede ocurrir que la rpida variacin tecnolgica haga poco rentable desplazar la produccin. La pregunta que hay que hacerse, tras repasar las caractersticas ms relevantes de la futura economa mundial, es la siguiente: qu polticas convienen ms a la UE-27 para lograr crecimientos ms elevados en el contexto que acabamos de describir? Y las respuestas, a nuestro entender, son: completar su gran mercado, flexibilizar las economas, reducir, gradualmente, el peso de las Administraciones Pblicas, hacer comprender a sus ciudadanos que el futuro viable requerir ms trabajo y no menos y, finalmente, comprender, por parte de los responsables polticos, la forma de materializar los avances tecnolgicos, la clave de la prosperidad. 7.1. Completar su gran mercado
Puede parecer extrao que tras los avances registrados desde la firma del Acta nica de 1986, pueda, de nuevo,
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preconizarse la creacin de un gran mercado. Recordemos, sin embargo, algunas caractersticas de la Unin Europea. El mercado de bienes no est compartimentado por protecciones en frontera pero s lo est por razones fiscales. La liberalizacin del mercado de servicios, y recordemos que, por lo general, los servicios suponen ms del 60% del PIB de los pases comunitarios, ha sido pacata, hasta el momento, probablemente por la sombra del fontanero polaco. Si se repasa la Directiva 2006, del Parlamento y del Consejo, de 12/12/2006 que entr en vigor el 28 de ese mes, prolija por dems, se podrn observar toda la serie de exclusiones, condiciones y autorizaciones que se requieren para la libre circulacin de servicios. Es comprensible que los muy amplios recelos suscitados por la Directiva original de Bolkestein hayan dado lugar a un considerable debate pero lo cierto es que el texto aprobado ha desvirtuado considerablemente el propsito de crear un nico mercado de servicios. Por ejemplo, ha desaparecido la regla del pas de origen que permita al prestador de los servicios acogerse a las normas de su pas; y las reglas de la Directiva no se aplican en una serie de actividades, como el audiovisual o las notaras. Amn de necesitar autorizacin previa para buena parte de las actividades. Una Directiva, por tanto, que liberaliza muy tmidamente ese mercado y que, en consecuencia, mantiene reducidos los niveles de competencia. Pero, adems, la Directiva ha de ser traspuesta a las legislaciones nacionales y es de temer que, por esa va, surjan nuevas barreras. Sirva como ejemplo la Ley 25/2009 espaola, la denominada Ley mnibus, plasmada en 72 pginas del Boletn Oficial del Estado y con un texto en el que abundan las cautelas y la remisin a leyes posteriores. Y ni siquiera la liberalizacin de servicios financieros, objeto de otras disposiciones, ha quedado exenta de limitaciones. Un mercado nico es aqul en el que no existen trabas a los movimientos de los factores productivos, ni barreras
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que impidan la unidad de mercado, entre las cuales se encuentran las barreras de entrada. Porque lo que se pretende es aumentar la competencia, lo que evidentemente plantea problemas a las empresas ms ineficaces. Y, dentro de este captulo, queda el tema de la moneda nica. En 1990, la Comisin Europea public un documento en el que se ponderaban los beneficios de completar el mercado nico con una nica moneda. Esos beneficios suponan mejoras de la eficiencia, estabilidad de precios, disciplina presupuestaria, capacidad de ajuste frente a perturbaciones econmicas y las ventajas de contar con una moneda internacional 178. Las mejoras de eficiencia tenan su base en la supresin del riesgo de cambio y de los costes de transaccin en operaciones intracomunitarias y en la mayor transparencia de los mercados; la estabilidad de precios se conseguira a travs de una nica poltica monetaria que seguira las pautas de los pases miembros menos inflacionarios; la disciplina presupuestaria sera un correlato de la estabilidad y, adems, se conseguira coordinando las polticas presupuestarias de los pases miembros; aunque los pases miembros perderan su poltica cambiaria, como instrumento de ajuste, la restriccin exterior desaparecera para muchos pases miembros y se confiaba en que el gran mercado unificado sera capaz de absorber las perturbaciones de origen externo; por ltimo, lograr que el euro se convirtiera, con el tiempo, en una importante moneda internacional no slo permitira, a muchas empresas, negociar en su propia moneda sino que reducira la necesidad de reservas de la zona y permitira beneficios de seioriaje. Tras muchos debates, reticencias y compromisos, el euro inici su andadura el primero de enero de 1999, mediante el procedimiento de fijar definitivamente los tipos de camComisin Europea: One market, one Money, European Economy, n. 44, octubre 1990.
178
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bio para, posteriormente, tres aos ms tarde, dar carta de naturaleza al euro fsico. De los quince pases miembros de la UE por esos aos, slo once adoptaron la moneda nica: Grecia no cumpla, por entonces, las condiciones requeridas y Dinamarca, Gran Bretaa y Suecia decidieron no incorporarse, haciendo uso de clusulas de excepcin, por lo querer renunciar a sus propias polticas monetaria y cambiaria, pese a que la moneda nica es una poltica comn de la Unin y, por tanto, obligatoria para todos sus miembros. En estos momentos son diecisis los pases integrados en el euro, sin que ninguno de los tres mencionados haya cambiado su decisin inicial y sin que el debate sobre los beneficios y perjuicios de euro haya remitido; antes bien, se ha recrudecido porque la recesin vuelve a poner sobre el tapete los efectos negativos de la prdida de autonoma monetaria y cambiaria. Sin duda, disponer de las polticas monetarias y cambiaria puede ayudar a recuperar capacidad de competencia exterior, pero a riesgo de entrar en una espiral devaluacin-inflacin que obligue a estabilizar la economa a costa de reducir el ritmo de crecimiento y agrandar la destruccin de empleo. Porque la capacidad de competencia no depende tanto del precio relativo de la moneda como de la contencin de costes internos, de las mejoras de productividad y de los cambios de intensidad tecnolgica de la oferta exportable. Y sin que se puedan ignorar las ventajas, a largo plazo, de la moneda nica, en especial en trminos de eficacia y de presencia internacional. De ah que, a nuestro entender, consolidar el mercado nico requiera no slo eliminar las trabas que an persisten sino, adems, lograr que el euro sea la moneda de todos los miembros Tarea especialmente complicada, sobre todo en el caso de Gran Bretaa, la mayor de las economas de los pases no miembros, un pas recin salido de una fuerte recesin, con
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muy dbiles perspectivas de crecimiento, y que espera que la depreciacin de su moneda le ayude a salir del marasmo en que se encuentra. No es, por tanto, momento para preconizar la adopcin del euro por todos los pases miembros pero se trata de una condicin que no debe olvidarse. Sin ese requisito, la UE-27 seguir siendo un mosaico de economas y no un nico y gran mercado. 7.2. Flexibilizar las economas
Flexibilizar las economas significa algo muy simple: permitir que la actividad econmica se lleve a cabo con agilidad, para lo cual conviene eliminar fricciones. Y una primera friccin deriva del proceso de creacin de empresas. Si el proceso es largo y costoso, muchas perspectivas empresariales no se materializarn porque el futuro empresario se desanimar. En el Cuadro 7, figuran los datos ms importantes que ataen al proceso de creacin de empresas en los pases de la UE-27 y en algunos otros pases de especial relevancia en ese campo. En los 26 pases reseados por el Banco Mundial no hay datos de Chipre la combinacin trmites ms das ms coste (recursos necesarios y capital mnimo) es muy variada y puede advertirse que los pases que desean impulsar su tejido empresarial imponen condiciones ms suaves que aquellos otros que, aparentemente, presentan un inters menor. En los extremos figuran Francia, Irlanda y Reino Unido, como pases que pretenden reforzar el impulso empresarial y Chequia y Espaa, como pases en los que crear una empresa es empeo largo y costoso. Si se conjugan las cuatro variables, se ver que Espaa es, con mucho, el pas ms restrictivo. Pero no podemos olvidar la comparacin con Estados
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Cuadro 7 Trmites, das y coste para crear nuevas empresas

Nmero de trmites Das Coste (% renta per cpita) Capital mnimo (% renta per cpita)
Alemania Austria Blgica Chequia Croacia Eslovaquia Eslovenia Espaa Estonia Finlandia Francia Grecia Holanda Hungra Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Polonia Portugal Reino Unido Rumana Suecia Estados Unidos
9 8 3 8 8 6 5 10 5 3 5 15 6 4 4 6 5 7 6 10 6 6 6 3 6
18 28 4 15 40 16 19 47 7 14 7 19 10 5 13 10 16 26 26 31 6 13 10 15 6
5,6 5,1 5,2 9,6 11,5 3,3 0,1 14,9 1,7 1 1 10,2 59 8,4 0,3 17,8 2,3 2,7 6,5 18,8 2,9 0,8 3,6 0,6 0,7
42,2 52,8 19,9 31,8 16,6 30,4 46,8 13,1 23,7 7,4 0 19,6 51,7 10,8 0 9,7 16,9 35,9 21,3 168,8 34,3 0 1,1 30,3 0
Fuente: Banco Mundial: Doing Business database 2009.
Unidos, el pas, segn esos datos, donde es ms fcil y ms barato crear una nueva empresa. En el ms reciente estudio del Banco Mundial el Doing Business 2010 la situacin apenas vara en los pases reseados y s lo hace, en el sentido de facilitar la creacin de empresas, en buena parte de los pases emergentes y menos desarrollados. La facilidad para crear nuevas empresas no es un tema balad porque no slo incide sobre la competencia sino tambin sobre la innovacin tecnolgica y el espritu empresarial. Cuantas ms empresas puedan crearse, mayor ser la competencia en una serie de mercados y ms intensas, por tanto, las mejoras de eficacia dado que, por lo gene[ 166 ]
ral, las nuevas empresas de cualquier sector son ms innovadoras que las ya existentes porque tienen necesidad de competir; cuando trasladar una idea a la actividad empresarial no requiere gran esfuerzo ni larga paciencia, son ms las personas que deciden arriesgarse e iniciar un proyecto en el que creer. No se olvide que muchas de las empresas tecnolgicas que hoy conocemos iniciaron su andadura a partir de una idea, de unos recursos limitados y de una buena dosis de entusiasmo; pero, si el proceso de creacin de la empresa hubiera sido muy costoso y complicado, es posible que la iniciativa hubiera fracasado. Y no se olvide, tampoco, que la capacidad innovadora no se mide por el porcentaje de recursos, pblicos y privados, que financian proyectos de investigacin; se mide, sobre todo, por la aparicin de nuevas empresas que se apoyan en la innovacin de producto o de proceso. Por tanto, y de acuerdo con las razones anteriores, los responsables polticos, nacionales y comunitarios, deberan hacer un esfuerzo para equilibrar, al menor nivel posible, el coste, en trmites y necesidades financieras, de crear nuevas empresas. Una segunda friccin se produce en los mercados laborales. En buena parte de los pases de la UE-27, pero especialmente en los ms grandes, la negociacin salarial es negociacin colectiva y el coste de despido muy elevado. Sabido es el inconveniente que presenta la negociacin colectiva: las elevaciones salariales negociadas para el conjunto de las empresas de un sector pueden ser asumidas por algunas de ellas pero no necesariamente por todas. Sera ms lgico, por tanto, que la negociacin se llevara a cabo en el seno de cada empresa, lo que permitira tener en cuenta su capacidad para generar resultados. Con datos de 2002, puede apreciarse, en el Cuadro 8, que el porcentaje de negociacin cubierto por la negociacin colectiva es muy variable y mucho menor en los doce pases de reciente incorporacin.
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Cuadro 8 Cobertura de la negociacin colectiva en pases UE-27 (Ao 2002)

Pas % cobertura
Eslovenia Alemania Austria Blgica Chequia Chipre Dinamarca Eslovaquia Espaa Estonia Finlandia Francia Holanda Hungra Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Polonia Portugal Reino Unido Suecia
100% 67% 78% 90% 25%-30% 65%-70% 83% 48% 68% 28% 90% 90%-95% 88% 31% 66% 90% <20% 10%-15% 48% 40% 87% 36% 90%
Fuente: Business Europe: Key Challenges Facing European Labour Markets: A Joint Analysis of European Social Partners, cuadro 27.
Pero, en UE-15 es alto, desde el 90%-95% de Francia hasta el 66% en Irlanda. Por lo que a la proteccin del empleo se refiere, puede observarse, en el Grfico 1, el peso relativo de las normas de proteccin de empleo en los distintos pases. De entre ellas importa, en especial, la que se refiere a la proteccin del contrato permanente, entendiendo por tal las razones que pueden alegarse para el despido, la indemnizacin a que ese despido ha lugar y los trmites que deben evacuarse para prescindir de un trabajador con es tipo de contrato. Puede observarse que la menor proteccin se da en Estados Unidos y que, en general, esa proteccin es alta en los principa[ 168 ]
Grfico 1 Proteccin del empleo en pases OCDE (Grado de proteccin en el empleo exigido por la legislacin laboral, 2003)
4,5 4,0 3,5
2003 (ndice 0-6)
3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

Repblica Checa Canad Irlanda Reino Unido Dinamarca Nueva Zelanda Estados Unidos Australia Hungra Japn Corea Suiza Repblica Eslovaca Finlandia Polonia Italia Alemania Austria Noruega Suecia Pases Bajos Blgica Francia Mxico Grecia Portugal Espaa Truqua
Regulaciones sobre el empleo temporal Normas especficas sobre el despido colectivo Proteccin del contrato permanente con respecto al despido individual
Nota: ndice de 0 (menos proteccin) a 6 (mayor proteccin). Fuente: OECD: Perspectivas de empleo, 2004.
les pases de la Unin Europea, con la excepcin del Reino Unido. Qu importancia hay que atribuirle a esas dos condiciones? Se trata, por supuesto, de temas cargados de tintes polticos y, por tanto, sujetos a permanente debate. En general, las organizaciones sindicales se oponen a cualquier tipo de flexibilizacin porque entienden que la forma de proteger los intereses de los trabajadores consiste en negociar colectivamente lo que se traduce en ms poder de negociacin y en hacer muy difcil el despido. Desde nuestro punto de vista esa interpretacin olvida una relacin que puede fcilmente comprobarse: que en los mercados laborales, y nos estamos refiriendo a pases desarrollados, el cos[ 169 ]
te del factor trabajo y la dificultad para reducir plantillas cierran las puertas a nuevas contrataciones permanentes y las abren para las contrataciones temporales. Cambiar, por tanto, esas dos condiciones, en el sentido de suavizarlas, significara, para muchos pases de la UE-27, los que soportan condiciones ms rgidas, una mayor flexibilizacin de sus economas y una mayor capacidad para crear empleo. Puesto que estamos analizando las posibles vas para flexibilizar el mercado de la Unin Europea, no estara de ms preconizar una cierta armonizacin del impuesto de sociedades. Somos conscientes de la dificultad que ello entraa porque no hay nada que preocupe ms a los gobiernos que la recaudacin fiscal. Tanto es as que, por lo general, la reduccin o desaparicin de un impuesto tiende, en breve lapso, a generar la aparicin de otro o a cambiar ciertas reglas que suponen, en ltima instancia, aumentos de la recaudacin fiscal. Pero la disparidad del impuesto de sociedades, visible en el Cuadro 9, no deja lugar a muchas dudas. Si de lo que estamos hablando es de flexibilizar las economas europeas, con objeto de dinamizarlas, no parece que las disparidades en el impuesto de sociedades vayan a tener un efecto neutro en ese mercado nico. Porque las decisiones empresariales van a tener muy en cuenta esa fiscalidad y estarn condicionadas por la diferencia. Armonizar ese impuesto no significa un tipo nico para todos los miembros sino buscar una dispersin menor que no haga descansar la decisin de crear una empresa en ese dato. Y, adems de ello, una armonizacin que significase una reduccin de tipos constituira un aliciente adicional para aumentar la inversin.
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Cuadro 9 Tarifa del impuesto de sociedades en UE-27* en 2008 Alemania Austria Blgica Chequia Dinamarca Eslovaquia Espaa Finlandia Francia Grecia Hungra Irlanda Italia Luxemburgo Polonia Portugal Reino Unido Suecia Estados Unidos 30 25 34 20 25 19 30 26 34,43 25 20 12,5 27,5 28,5 19 26,5 28 26,3 39,1
* Suma de impuestos de las AAPP . Fuente: OECD: Corporate income tax rate 2009. Cuadro II, 1.
7.3.
Reducir el peso de las administraciones pblicas
Los datos del Cuadro 4, sobre gastos e ingresos de las administraciones pblicas, son suficientemente reveladores de lo que supone el Estado de Bienestar en las economas europeas: un gasto pblico elevado y una elevada fiscalidad. Situacin que tiene todas las trazas de empeorar a plazo medio porque la gran crisis actual ya ha dado lugar a un aumento del gasto pblico y de los dficit y, antes o despus, a un aumento de impuestos. Sin que debamos olvidar la gran amenaza que se cierne sobre ese mismo Estado de bienestar a consecuencia del envejecimiento de la poblacin: parte muy importante del gasto de transferencia de las Administraciones Pblicas lo constituyen las pensiones y jubilaciones que, salvo alguna excepcin, siguen el modelo de repar[ 171 ]
to: los que hoy trabajan financian a los que hoy perciben. Si el nmero de los que trabajan va reducindose y el de los que perciben aumentando, por el aumento de la esperanza de vida, el sistema se ve abocado a la quiebra. De seguir en esa lnea los Gobiernos resolvern! el futuro dibuja un continuo aumento del gasto pblico, es decir del tamao de las Administraciones Pblicas y de los gastos de transferencia, y un continuo incremento de la carga impositiva que recae sobre ciudadanos y empresas. Esa tendencia no augura perspectivas alentadoras para una zona necesitada de crecer en un mundo abierto. La presencia continua de las Administraciones Pblicas en la vida econmica alumbra rigideces de todo tipo y, por lo general, obstaculiza los cambios que resultan necesarios para aumentar el dinamismo de las economas, porque las presiones polticas que emanan de los sectores menos capaces de competir se suelen saldar con el aumento de la ayuda pblica, lo que supone mantener artificialmente empresas extramarginales. Y, ya lo hemos dicho, el incremento del gasto conduce al aumento de los impuestos. Una fiscalidad profunda, la que en estos momentos recae sobre los ciudadanos de la UE-27, aumenta, como ya se ha dicho, la preferencia por el ocio frente al trabajo porque el porcentaje de cada euro adicional obtenido por retribucin salarial va siendo cada vez menor, conforme los ingresos aumentan. Qu ocurrir, por tanto, si los impuestos deben elevarse para hacer frente al crecimiento de los gastos? Ocurrir que, con independencia de las tensiones polticas, la preferencia por el ocio aumentar. O bien, para el caso de que ese aumento de impuestos no sea posible, lo que aumentar ser el dficit pblico, que trasladar a generaciones posteriores la mayor fiscalidad. Para salir de ese laberinto, e insuflar dinamismo en las economas europeas, es preciso reducir el gasto pblico, con objeto de suavizar la carga impositiva. Tarea nada sen[ 172 ]
cilla porque, por lo general, buena parte del gasto pblico suele ser gasto comprometido pero tarea que puede llevarse a cabo gradualmente, por el nico procedimiento que no resulta altamente traumtico: conseguir que, en trminos reales, el aumento del gasto sea claramente inferior al aumento del Producto Interior Bruto durante un largo periodo. Lo que requiere, evidentemente, un compromiso poltico nada fcil de conseguir. Reducir los impuestos, sobre todo el de las rentas de las personas fsicas, podra, en esas condiciones, llevarse a cabo, tambin de forma gradual, y el aumento de la renta disponible debera tener efecto sobre la predisposicin al trabajo: con capacidad adquisitiva mayor, por unidad monetaria adicional, es muy posible que los ciudadanos de la UE-27 estuvieran dispuestos a trabajar ms; siempre, claro est, que las leyes se lo permitieran. Porque aumentar el ritmo de crecimiento del conjunto requerir, seguramente, aumentar las horas de trabajo. 7.4. Trabajar ms y ms tiempo
En sus recomendaciones sobre cmo estimular la economa francesa, Michel Camdessus, nada partidario de las 35 horas de trabajo, establecidas por el Gobierno Jospin, ya inclua una frase lapidaria: cuanto menos trabajamos, menos producimos 179. Para afirmar, en otros prrafos, que el aumento de las horas de trabajo y del producto total termina por crear nuevos puestos de trabajo. Disminuir el nmero de horas de trabajo da lugar, efectivamente, a una menor produccin que difcilmente puede ser compensada por el aumento de la densidad de capital;
179 Le sursaut. Vers une nouvelle croissance pour la France, Paris 2004, p. 40. Se trata de un informe de un grupo de expertos presidido por el que fuera Director Gerente del FMI.
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pero hacerlo porque se persigue el reparto de trabajo si los que trabajan acortan su jornada, habr ms posibilidades de empleo para los desempleados constituye un po deseo sin fundamento emprico. Por ese procedimiento no se crean puestos de trabajo, entre otras razones porque los propios trabajadores no aceptan que los costes laborales se reduzcan proporcionalmente, con lo que se logra recortar la capacidad competitiva de las empresas. Tal y como se advierte en el Cuadro 5, la generalidad de los ciudadanos de la UE-27 trabaja menos horas anuales que el ciudadano norteamericano y bastantes menos que el asitico. Y, por tanto, si la regin comunitaria quiere mantener su pulso econmico con esas dos zonas, que son precisamente sus grandes competidoras, la conclusin es simple: ser necesario aumentar los horarios laborales. Tarea por lo dems complicada porque las fuerzas sindicales se oponen y porque las normas suelen establecer lmites a los horarios. Recurdese, a modo de ejemplo, la Directiva sobre el tiempo de trabajo de junio del 2008, aprobada tras cuatro aos de negociaciones y no votada por algunos pases, entre ellos Espaa, y todava no refrendada por el Parlamento Europeo. Lo que esa Directiva propone es que, por acuerdo entre empresario y trabajador, se pueda llegar a trabajar 60 horas semanales. Propuesta que ha dado lugar a todo tipo de rechazos e improperios. En el fondo, los ciudadanos europeos estamos acostumbrados a trabajar poco, y a la semana laboral de cinco das, y ah radica la principal dificultad para enderezar un rumbo que conduce al retraso econmico de la Europa comunitaria. Ser posible cambiar la situacin o nuestras sociedades prefieren adentrarse en el estancamiento porque no perciben, con nitidez, los riesgos futuros? Se trata, ya lo hemos dicho, de un tema espinoso que, probablemente, ser ms fcil de resolver a escala comunitaria y ms difcil pas por pas.
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Pero es que, adems, y para solucionar el problema que el envejecimiento plantea al Estado de Bienestar, no slo ser preciso trabajar ms horas sino, tambin, ms aos. En la actualidad, la edad de jubilacin suele situarse en los 65 aos de media pero, siempre que se cumplan determinadas condiciones, es posible adelantar la edad. Con lo cual, y dadas las mejoras experimentadas en el campo sanitario y diettico, los pases de la UE-27 se van poblando de personas jubiladas que, en general, se encuentran en perfectas condiciones, fsicas y mentales, para seguir desarrollando su vida activa. Salvo que, dentro de algn tiempo, la Seguridad Social de mltiples pases se ver abocada a un desastre financiero porque sus ingresos se habrn reducido y sus gastos aumentado. En un informe dedicado a examinar el problema, la OCDE preconizaba, para las economas afectadas por el envejecimiento, entre ellas las de la Unin Europea, la prolongacin de la vida activa hasta los 75 aos 180. Nos parece que la propuesta merece especial atencin, por parte de los poderes pblicos de los diferentes pases, si bien comprendemos que llevar a la practica una medida de este tipo reviste especial complicacin, por el rechazo poltico y social que puede suscitar; pero, a menos que se desee endurecer las condiciones que dan derecho a la prestacin y, adems, recortar las cantidades a las que hoy se tiene derecho, no existe a nuestro entender, solucin distinta. Trabajar ms horas y trabajar ms aos es, por tanto, un horizonte nada utpico para buena parte de los ciudadanos de la UE-27.
180
OECD, Live Longer, Work Longer, 2006 (on-line).
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7.5.
Plasmar en realidades los avances tecnolgicos
En el Consejo de Lisboa de ao 2000 ya se fijaba, para la siguiente dcada, el objetivo de convertir la Unin en la economa basada en el conocimiento ms competitiva y dinmica del mundo, capaz de lograr, en ese periodo, un crecimiento medio del 3% 181. En los ocho aos transcurridos desde entonces, no parece que el aumento de la competitividad haya sido la caracterstica de la UE y su crecimiento medio, del periodo 2001-2008, ha resultado ser del 2,25% 182. Qu puede haber ocurrido? Cierto es que de las declaraciones polticas a las realidades suele haber un largo trecho, alargado, en este caso, por la ampliacin de la UE hasta veintisiete miembros, con diferencias de riqueza y renta notables. Cierto es, tambin, que la importancia de los avances tecnolgicos es comprendida en los diferentes estamentos de la Unin, por una razn muy simple: porque para muchos pases del bloque, y en un mundo integrado, resulta imposible competir con pases de mucho menores costes laborales y, por tanto, la competencia debe basarse en la intensidad tecnolgica. Cierto, adems, que una serie de pases de la UE-27, los recursos dedicados a la investigacin son importantes y considerables los esfuerzos que se hacen para difundir las tecnologas de la informacin y comunicacin, si bien la actual crisis ha recortado dichos esfuerzos 183.
181 Consejo Europeo de Lisboa, Conclusiones de la Presidencia. Punto 5 (on-line). 182 Datos del World Economic Outlook de FMI, octubre 2008, cuadro A.1. 183 Vase OECD, Science, Technology and Industry Scoreboard 2009 (on-line).
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Pero el impacto de las tecnologas existentes, y de las que las que han de venir, no depende tan slo del nmero de investigadores con que se cuente Alemania lleva tiempo reforzando su capacidad investigadora en los mbitos acadmicos sino tambin de la capacidad de transmisin del esfuerzo investigador a la vida econmica, transmisin en la que las empresas juegan un papel crucial. Si lo investigado no se aplica, el resultado ltimo no se produce. De ah la importancia de un aspecto ya tratado: la flexibilidad para crear empresas porque, en ocasiones, la empresa nace de una investigacin en curso o se apoya en la innovacin para poder competir. Un aspecto, el de la importancia de flexibilizar la creacin de empresas para mejorar los resultados ltimos de la investigacin, ya tratado en varios documentos 184. En suma, un factor de extremada importancia, en la consecucin de una sociedad tecnolgicamente avanzada, y poseedora de un muy alto nivel en las tecnologas de la informacin y comunicacin, es la difusin; y la difusin depende, en gran medida, de las empresas y, en ms de un aspecto, en la facilidad de creacin de nuevas empresas. Pero, adems, la UE-27 debe enfrentarse, sin dilacin, a un problema en el que la tecnologa tiene un papel importante que desempear: la dependencia energtica. 7.6. Reducir la dependencia energtica
La dependencia energtica de la UE-27 fue, en 2006, del 54% o, dicho de otra forma, el 54% del consumo de energa se cubre con importaciones, sobre todo de petrleo 185. Mantener esa situacin es someterse a los vaivenes del mer184 Entre otros en OECD Work On Innovation- A Stocktaking Of Existing Work, STI WP 2009/2. 185 Datos de Eurostat Newsrelease, del 10/7/ 2008.
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cado del petrleo y a subidas rapidsimas de los precios del combustible, como ya ha ocurrido en diferentes ocasiones y como sucediera en 2007 y 2008. El mercado del petrleo es un mercado cartelizado, como lo ser, en poco tiempo, el del gas y, por tanto, voltil. Mientras no se logre encontrar un combustible abundante y de fcil uso en todos los pases, las vas para reducir la dependencia son dos: mayor uso de la energa nuclear y mayor eficiencia energtica. Las instancias comunitarias propugnan, ahora, el aumento de la potencia nuclear instalada si bien la decisin corresponde a cada uno de los gobiernos. Insisten, como es lgico, en cuidar al mximo la seguridad de las instalaciones y en encontrar soluciones razonables al tema de los residuos. Es de esperar, por tanto, que aumente el nmero de centrales nucleares 146 en la actualidad, instaladas en 15 pases miembros y generadoras del 30% de la electricidad 186. Pero, adems, los pases miembros deben hacer esfuerzos continuados para mejorar la eficiencia energtica dado que, segn la Comisin Europea, la quinta parte de la energa consumida se debe a la ineficiencia y que el ahorro de energa supone, tambin, menores emisiones de dixido de carbono. Segn los planes previstos, del 2007 al 2020 los posibles ahorros llegaran al 30% en los edificios residenciales, al 27% en los hogares, al 26% en el transporte y al 25% en las manufacturas 187. Lo nico que cabe desear, en este caso, es que los propsitos se cumplan.
Un buen resumen de la situacin de la energa nuclear en Europa figura en el documento de EURATOM, Nuclear Energy Renaissance in Europe-EU Policy Perspective, 9/12/2008 (on-line). 187 Todos los datos proceden del folleto de la Comisin titulado Perspectiva 2020: ahorrar nuestra energa, 2007.
186
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Conclusiones El anlisis precedente ha tratado de esbozar, de un lado, el futuro previsible de la economa mundial y, del otro, las rmoras que frenan la capacidad de crecimiento de la economa de la UE-27. Si aceptamos que ese futuro se va a caracterizar por la presencia creciente de las economas asiticas, por los problemas energticos, por la redistribucin de poder econmico, a favor de Asia y los pases del Golfo, y por la acelerada variacin tecnolgica, la primera conclusin no ofrece demasiadas dudas: si se desea que la economa europea no pierda el paso, es preciso que su capacidad competitiva aumente y, para ello, es requisito indispensable que su capacidad de adaptacin a los cambios, su flexibilidad, aumente tambin. Las recomendaciones que siguen buscan, precisamente, conseguir ese objetivo. Primera recomendacin: adoptar, a escala comunitaria, las medidas conducentes a completar el mercado de la UE-27. No se trata de repetir propsitos archirrepetidos ya; se trata de subrayar que la accin comunitaria, responsabilidad del Consejo y la Comisin, no debe perderse en detalles de todo tipo sino que debe concentrarse en perfeccionar el mercado nico. El Tratado de Lisboa, ya aprobado en diciembre del 2009, y en virtud del cual se reorganiza la arquitectura poltica de la Unin, constituye un paso adelante en la construccin europea pero las normas, repitmoslo una vez ms, no bastan para alcanzar un verdadero mercado nico; no hay que olvidar que son las decisiones las que cuentan y las que, a travs de los rganos comunitarios, deben perseguir, sin descanso, esa finalidad. Ni que decir tiene que un mercado nico, a todos los efectos, requerir un presupuesto comunitario que incorpore recursos destinados a la estabilizacin; es decir, la aportacin de los miem[ 179 ]
bros tendra que pasar del 1% del PNB en la actualidad est por debajo de esa proporcin al 3-4%. Segunda recomendacin: flexibilizar las economas de los pases miembros para que puedan aprovecharse las ventajas de las economas de escala, ventajas que derivan de la dimensin del mercado. Y ello significa, ante todo, reducir gradualmente el peso de las administraciones pblicas y facilitar la creacin de empresas porque en ellas, en las nuevas empresas, se plasmarn, probablemente, muchos de los avances tecnolgicos. Tercera recomendacin: hacer comprender, a los ciudadanos de los diversos pases de la Unin, que, para elevar el ritmo de crecimiento y solucionar el problema del invierno demogrfico, hay que trabajar ms y ms aos. Tal vez el obstculo ms difcil de superar. Cuarta recomendacin: la crisis actual ha hecho aflorar, tambin en los pases de la UE-27, una serie de conductas irregulares y de escndalos que minan la confianza de los ciudadanos en sus representantes polticos y en el comportamiento de muchos directivos de empresa. Es decir ha fallado la gobernanza poltica y el buen gobierno corporativo, debilidades ambas que hay que corregir. Corregir la primera supondr, siempre, aumenta la transparencia de la accin poltica y acentuar los procesos de rendicin de cuentas ante los ciudadanos; modificar la segunda, para evitar las conductas irresponsables de los principales directivos de una empresa, requerir, de un lado, reforzar las funciones supervisoras de los consejos de administracin y, del otro, cambiar los sistemas de remuneracin, de forma que la bsqueda de beneficios a corto plazo no ponga en peligro la solidez de la empresa. Quinta recomendacin: el europesimismo, en diferentes grados, es la gran coartada de la inaccin y de los cambios mnimos. Pero ni el europesimismo conduce a nada ni los cambios preconizados pueden esperar eternamente. Porque
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no dinamizar la economa de la UE-27 equivale a aceptar que, en unos cuantos decenios, Europa haya pasado a ser el gran museo del mundo.
Bibliografa
Alesina, A. y Giavazzi, F.: The Future of Europe. Reform or Decline, The MIT Press, Massachussets, 2006. Banco Mundial, Doing Business 2009 (On-line). Blanchard, O., The Economic Future of Europe, Journal of Economic Perspectives, Otoo 2004. European Economy: One market, one money, n. 44, octubre 1990. European Economy Advisory Group: The EEAG Report on the European Economy 2009. Eurostat: European Economic Statistics, 2008 (On-line). FMI: Regional Economic Outlook: Europe octubre 2008 (On-line). FMI: World Economic Outlook- Update. Enero 2009 (On-line). McCormick, J.: The European Superpower, Palgrave Macmillan, 2007. Quinlan, J.: The Shape of the Future: The Transatlantic Economy, The German Marshall Fund of The United States, Policy Brief, 2008. Riot, D. y Kauffer, S. LEurope, cette emmerdeuse, City Editions, 2008. Zakaria, F.: The Post-American World, Norton & Company, Nueva York 2008.
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CAPTULO 4 La trampa de los recursos. Energa y cambio climtico 188

Presentacin Entrando en el siglo XXI, Europa se encuentra en una encrucijada clave. Uno de las variables centrales de la ecuacin que articula las posibilidades de la Unin Europea y define los contornos de sus limitaciones es la energa y sus varias complejas dinmicas. Por un lado, Europa depende altamente, no slo del consumo de las energas fsiles, sino tambin de su importacin desde fuentes externas. Durante la segunda mitad del siglo XX, esta dependencia dual no implic ni grandes problemas ni una percibida amenaza a la seguridad, energtica o general. Pero desde el cambio del siglo, esta dependencia fsil externa ha comenzado a poner limites a las posibilidades econmicas y polticas de la UE, tanto por los gases de efecto invernadero emitidos por ese uso de energas fsiles como por la creciente sensacin de inseguridad que experimenta Europa por su alta dependencia externa en un nuevo contexto cambiante e imprevisible. Por otro lado, la UE se ha posicionado como lder en la lucha contra el cambio climtico y como campen del modelo energtico caracterizado por la construccin de un mercado energtico integrado y bien regulado a nivel transnacional. De todas formas, con el paso del tiempo, el escenario internacional se ha tornado ms competitivo, menos
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Captulo redactado por Paul Isbell.
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estable y cada vez ms lejos de un ideal en que la colaboracin y cooperacin internacional define el comportamiento de los estados-naciones, particularmente los ms grandes y ms poderosos, como China y EEUU. Este ambiente de creciente rivalidad geopoltica en el sistema internacional no favorece a Europa ni a sus modelos econmicos y energticos. La UE tendr que responder con una poltica energtica ms unida, ms integrada y ms intensa en su bsqueda de soluciones. Aunque el nuevo Tratado de Lisboa otorga a la UE una base jurdica ms explcita para una poltica energtica comunitaria, esta poltica queda para desarrollarse todava en muchos respectos. Como siempre, el mltiple desafo energa-economa-cambio climtico (el llamado tringulo energtico europeo) implica riesgos pero tambin oportunidades.
1.
Introduccin
El dilema triple de la poltica energtica consiste en lograr alcanzar los objetivos de seguridad de suministro, sostenibilidad ambiental y competitividad econmica. Sin embargo, la relativamente pobre dotacin que los pases europeos tienen de fuentes convencionales de energa dificulta la consecucin de los tres objetivos simultneamente a corto plazo. Por lo tanto, el reto europeo es disear una poltica energtica coherente que cuente con el apoyo de todos sus Estados miembros y que permita combinar el liderazgo que la Unin ha mostrado en la lucha contra el cambio climtico con el desarrollo de sectores energticos punteros que aumenten la competitividad de sus empresas. Al mismo tiempo, es necesario tener una estrategia de corto plazo para gestionar con habilidad las relaciones de la Unin con los pases de los que importa hidrocarburos, sobre todo gas, para asegurar la seguridad de suministro. Todo ello requie[ 184 ]
LA TRAMPA DE LOS RECURSOS. ENERGA Y CAMBIO CLIMTICO
re tomar ciertas decisiones estratgicas con importantes implicaciones a largo plazo que ayuden a reforzar la voz nica de la UE en un entorno geopoltico internacional cada vez ms impredecible. La reciente entrada en vigor del Tratado de Lisboa ofrece a la UE la oportunidad de conseguir una voz nica o por lo menos una voz ms unida que la cacofona actual en su poltica energtica, y la Presidencia espaola de primavera de 2010 ha intentado dar forma a algunas propuestas al respecto. Las lneas generales que describen la problemtica energtica europea son bien conocidas: su relacin con el cambio climtico, el objetivo de la seguridad energtica y la posible falta de competitividad en el futuro (generada o por lo menos exacerbada por debilidades en la seguridad energtica). Por ello, este anlisis no trata de ser un estudio exhaustivo, sino que profundiza en los aspectos que consideramos ms decisivos y estratgicos en un horizonte a medio y largo plazo. Este trabajo sostiene que la mejor estrategia que la UE puede seguir para superar los retos derivados de la problemtica energtica es una poltica integral que promueva lo que se ha denominado el nexo mercado-tecnologa-regulacin; es decir, una estrategia basada en el mercado en la que la regulacin prudente pero rigurosa promueva la competencia econmica al tiempo que incentive los avances tecnolgicos y corrija los fallos del mercado. A nuestro modo de ver, y como expondremos a continuacin, esta estrategia conlleva ms posibilidades de xito y menos riesgos que las opciones alternativas. Esto no quiere decir que esta estrategia no tenga sus dificultades, que en el peor de los casos posiblemente podran llevar a Europa a naufragar en su poltica energtica. Por eso, tambin consideraremos otros escenarios que requeriran de una mayor intervencin estatal a nivel nacional y europeo as como el posible abandono del cambio cli[ 185 ]
mtico como bandera poltica en favor de un nuevo nfasis estratgico en la seguridad energtica. Si la opinin pblica se inclinara ms en el futuro hacia una preferencia para aumentar la seguridad energtica a corto plazo (en detrimento a otra para evitar el cambio climtico), este enfoque alternativo tendra ms sentido. Tambin reconocemos que sera esencial un debate sobre el papel de la energa nuclear en nuestro futuro energtico, ya que cualesquiera que sean los instintos y preferencias de cada ciudadano una decisin en un sentido u otro implicar una dependencia de senda para el futuro de nuestro modelo energtico difcil de modificar. Sin embargo, nos parece que el autntico debate no versa sobre el futuro de la energa nuclear en los trminos habituales (nuclear s o nuclear no), sino que es esencial tomar una decisin estratgica, con implicaciones de largo plazo, entre la energa nuclear y el carbn limpio; es decir, la utilizacin de carbn como energa de generacin elctrica de base con la aplicacin de las nuevas tecnologas de captura y secuestro del dixido de carbono. Tanto la opcin nuclear como la del carbn limpio precisan de una importante inversin inicial de capital y un fuerte aporte de I+D y dan lugar a una dependencia de senda difcil de modificar. Por lo tanto, una asuncin principal de este anlisis es que sera muy difcil sobre todo en el clima econmico-financiero actual lograr un despliegue significativo de las dos simultneamente. Sin embargo, en lugar de plantear un debate entre la energa nuclear y las energas renovables para determinar que cuota del nuevo mix elctrico va a acaparar cada una, tendra ms sentido seguir promoviendo el despliegue de las energas renovables y otras polticas energticas que mejoren las redes de transmisin, implanten un smart grid y densifiquen la conectividad del sistema energtico europeo al mximo posible al tiempo que se busca una energa complementaria
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capaz de resolver el gran problema de las renovables: su flujo intermitente (y, por tanto, inseguro a corto plazo). Y como el gas natural no es un complemento suficiente (por su escasez en Europa), no deberamos retrasar ms la decisin entre nuclear y carbn limpio como complemento a largo plazo de las renovables. En definitiva, aunque existen varios obstculos que superar, nos parece que la estrategia que combina las fuerzas del mercado con el impulso pblico a las nuevas tecnologas bajo el paraguas de una regulacin adecuada debera guiar la poltica energtica europea a largo plazo. Aun as, entendemos que har falta una mayor intervencin pblica para apoyar el desarrollo de las tecnologas de energas renovables y de captura y secuestro de carbono, especialmente si el contexto internacional se vuelve cada vez menos cooperativo en torno a los temas energticos y climticos.
2. 2.1.
El contexto mundial Una poca de transformaciones globales
Hemos vivido 40 aos de grandes reestructuraciones globales, aunque para muchos de nosotros en las economas desarrolladas, como EEUU, Japn y Europa, slo se han empezado a notar durante los ltimos cinco o seis. Comenzaron con el fin de la era Bretton Woods a principios de los 70, la auto-afirmacin de los pases de la OPEP, y las crisis del petrleo de la misma dcada. Siguieron con la revolucin conservadora de Reagan y Thatcher de los 80, la liberalizacin de los flujos internacionales de capital, el consiguiente debilitamiento de los pactos sociales de la posguerra en Occidente, y el ltimo empujn para debilitar mortalmente al sistema comunista encabezado por la Unin Sovitica.
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Las reestructuraciones continuaron durante los 90 con el colapso del sistema comunista y una nueva fase de globalizacin en la que las reglas de la economa occidental de nuevo cada vez ms liberal y menos social se imponan en casi todas las partes del planeta. Desapareci el sistema-rivalidad bipolar y con l casi todas las economas socialistas y nacionalistas en el Este y el Sur y nacieron los BRIC. La economa global entr en una fase de estabilidad macroeconmica (llamada la gran moderacin) y de fuerte crecimiento que dur casi dos dcadas, lidiando con la recesin de 2001-2002 como si no fuera de verdad, y durante el quinquenio de 2003-2007 creci de forma intensa y sincronizada (casi al 5% anualmente). Por primera vez en casi todo este periodo, cientos de millones de personas, en trminos netos, salieron de la pobreza, resultado del crecimiento rpido y sostenido en Asia, principalmente de China y la India 189. Mientras tanto, Europa segua avanzando paso a paso en su lento proceso de construccin y no sin grandes obstculos internos pero de una forma indita, es decir, construyendo la unidad continental sin su imposicin a travs de la fuerza militar. Este proceso todava inconcluso lleg a su cima ms reciente a mediados del ltimo lustro de crecimiento mundial con la entrada en circulacin de la nueva moneda europea, el euro, en enero de 2002; con la admisin formal de 10 Estados miembros nuevos en mayo de 2004; y ms recientemente con la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa a comienzos de 2010. Al mismo tiempo, dos desarrollos de aparente trascendencia tambin siguieron su curso: primero, el cuestionamienSegn el Fondo Monetario Internacional, el ritmo de crecimiento mundial durante el quinquenio 2003-2007 en trminos promedios anuales fue 4,65%, el ms alto y sincronizado internacionalmente para un periodo de cinco aos desde finales de los 60, principios de los 70. Vase World Economic Outlook Database, abril de 2010.
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to de la capacidad de liderazgo mundial de EEUU planteado por primera vez desde la cada del muro de Berln sobre todo por su actuacin en Irak; y segundo, la escalada de precios de todo tipo de recursos naturales, pero particularmente del petrleo y de los productos agrcolas y minerales. Este boom de precios se gener por la aceleracin del crecimiento y de la demanda entre las grandes economas emergentes as como por las crecientes limitaciones tanto polticas como naturales por el lado de la oferta 190. Hace dos aos, al comienzo del verano de 2008, casi todos ramos conscientes de algunas de las grandes reestructuraciones que tenan lugar en la economa y la geopoltica mundiales. La re-emergencia de China, la India y Rusia, y la aparicin de Brasil como actor global, contribuyeron a un re-equilibrio de la riqueza global y la creacin de nuevas clases medias, provocando un aumento del consumo de los recursos fsicos y con ello un aumento brusco y significativo de sus precios en trminos histricos. Y para colmo, el frgil tejido de la gobernanza global que apenas funcion durante la Guerra Fra empez a deshacerse por completo. Desde la invasin de Irak y la emergencia de los BRIC, apenas se hablaba de las Naciones Unidas 191. Pero la crisis de la gobernanza global vino acompaada por la percepcin de otro posible cambio estructural: el retorno del espectro de Malthus y la percibida reimposicin de los lmites al crecimiento. Con la escalada en el
190 Vase Paul Isbell, Reexaminando la seguridad energtica, Anlisis del Real Instituto (ARI), Real Instituto Elcano, ARI n. 123/2007, 12/XII/2007. 191 Vanse Goldman Sachs, Dreaming with the BRICS: The Path to 2050, n. 99, octubre de 2003, y Javier Santiso, The Shifting Wealth of Nations: A Rebalancing World Economy Sees Emerging Countries More Resilient to Crises, Centro de Desarrollo de la OCDE, presentacin en Holcim, Zurich, 14/V/2008, http://www.oecd.org/dataoecd/22/8/41125576.pdf.
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precio del petrleo a casi 150 dlares por barril en julio de 2008 y la intensificacin del debate sobre el peak oil, la creciente percepcin de que la competencia geopoltica por los recursos se haba agudizado y que los flujos del petrleo y gas se podran utilizar como armas polticas junto con la formacin de un consenso amplio respecto al cambio climtico y su carcter antropognico se extendi a lo largo del planeta una sospecha, casi imperceptible, de que quiz tenan razn los autores del libro Lmites al Crecimiento (1972) y sus posteriores actualizaciones 192. Aunque el estallido de la crisis financiera en septiembre de 2009 y el desarrollo posterior de la recesin mundial han alejado el foco de la atencin global de la crisis energtica y del cambio climtico un tema que se explora en la prxima seccin, el debate sigue latente bajo la superficie de la crisis econmica. Este debate se resume en la yuxtaposicin de dos posibles escenarios: (1) que la economa/sociedad mundial vaya a experimentar poco ms de 100 aos despus de que Inglaterra aparentemente mostrara que las proyecciones de Thomas Malthus estaban equivocadas una cadena de crisis neo-maltusianas a escala global en torno a la escasez relativa de varias materias primas, incluyendo el petrleo, los minerales y los alimentos, e incorporando tambin un nuevo tipo de crisis que Malthus nunca haba contemplado: el del cambio climtico, generado por el calentamiento del planeta a raz del xito humano en seguir consumiendo este tipo de recursos, con sus varias categoras de polucin, la ms importante de las cuales sigue siendo el consumo de carbn y petrleo y sus emisiones de CO2 resultantes, y el consiguiente calentamiento global.
Vanse Donella Meadows, Jorgen Randers y Dennis Meadows, Limits to Growth: The 30-Year Update, (White River Junction, VT: Chelsea Green Publishing Company, 2004) y Erik Assadourian, The Rise and Fall of Consumer Cultures, en State of the World 2010 (W.W. Norton & Company, 2010).
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Pero, por otro lado, existe otra posibilidad: (2) que la comunidad global consiga efectuar los ajustes necesarios en lo que se puede llamar el nexo mercado-tecnologa-gobernanza para avanzar en una senda de crecimiento realmente sostenible a largo plazo. Con respecto a este nexo de polticas coordinadas y racionales, parece que la UE tiene bastante experiencia y xito en el desarrollo de mercados bien enmarcados en una gobernanza transnacional, pero no tanto respecto al desarrollo y la incorporacin de la tecnologa en sus procesos productivos. EEUU, por otro lado, tiene bastante mercado y tecnologa, pero recientemente no ha contribuido de forma sustancial a la bsqueda de una gobernanza global eficaz. Sin embargo, con la actitud y disposicin de la nueva Administracin del presidente Obama en EEUU, esto podra cambiar aunque, de momento, el Senado norteamericano sigue bloqueando cualquier cambio sustancial en este terreno. Lo que Europa debera hacer para aprovechar la posibilidad de trabajar en estos grandes retos conjuntamente con EEUU, se describir en la seccin Conclusiones y recomendaciones, junto con otras sugerencias para que Europa pueda mantener su influencia en el sistema internacional, pero particularmente con respecto a los asuntos energticos y del cambio climtico. 2.2. De la crisis energtica a la crisis econmica
En los seis aos transcurridos entre 2002 y 2007 los precios mundiales del petrleo se triplicaron; pero durante 2008 los precios del petrleo se duplicaron de nuevo, llegando a rozar los 150 dlares/barril en julio. Desde entonces los precios cayeron hasta los 35 dlares/barril en diciembre de 2008, pero subieron de nuevo casi imperceptiblemente durante el primer semestre de 2009 hasta
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alcanzar los 70 dlares/barril a principios de junio. An as, este precio del petrleo casi duplicaba la media a largo plazo en trminos reales, aunque representaba menos de 50% de los niveles mximos de julio de 2008. Casi un ao despus, en plena recuperacin mundial (segn el FMI), el precio del petrleo est de nuevo en 85 dlares/barril (vase la Figura 1). De todas formas, el precio no ha podido romper definitivamente el umbral de los 70-80 dlares/barril que muchos grandes productores de petrleo, como Venezuela, Rusia y Arabia Saud, utilizan como su precio de referencia a la hora de elaborar sus presupuestos nacionales. La volatilidad de los precios ha supuesto un vertiginoso cambio de contexto. Durante gran parte de esta dcada el mundo vivi en un contexto caracterizado por un rpido crecimiento econmico y por subidas en los precios de la energa, los alimentos y otras materias primas (y adems por los grandes desequilibrios macroeconmicos globales
Figura 1 Precios del petrleo, nominales y reales, 1972-2010
120 100 80 60 40 20 0
1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Dlares EE.UU.
Precios petrleo reales (2008 $) Precios petrleo nominales ($ de cada ao)
Aos
Fuente: BP Statistical Review of World Energy, 2009, y elaboracin propia.
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que han complicado la recuperacin mundial, si no contribuido directamente a las causas de la crisis). Aunque este crecimiento fue beneficioso en general, y contribuy a generar niveles de riqueza sin precedentes, el encarecimiento de los precios de la energa y los alimentos empez a perjudicar en ltima instancia a los ms desfavorecidos (anulando gran parte, si no todos, de los efectos antipobreza del crecimiento), amenazando la viabilidad del crecimiento sostenible y libre de inflacin (en especial en los pases importadores netos), y generando una sensacin de crisis mundial en el campo de la energa y los alimentos. Mientras tanto, estas dinmicas implicaron grandes transferencias de rentas y riqueza de los consumidores a los productores de energa y materias primas tanto naciones-Estado como empresas dando lugar a la reaparicin del nacionalismo energtico (y reforzndolo), la elaboracin de ambiciosos programas de gasto social entre los pases exportadores, la articulacin de desafos en materia de poltica exterior hacia EEUU por parte de algunos (como Rusia, Irn y Venezuela), y la aparicin de la competencia geopoltica entre EEUU, Europa, China y la India a causa de las crecientes limitaciones (reales y percibidas, polticas e incluso geolgicas) de la oferta de petrleo y gas 193. En menos de un ao, sin embargo, todo esto cambi, al alterarse abruptamente el contexto mundial con el estallido de la crisis financiera. La nueva situacin al final de 2008 se defini por una crisis de alcance mundial, recesin econmica aguda y sincronizada, crecimiento ralentizado de la demanda de energa y cada en picado de los precios de todas las commodities, y muy especialmente de la energa. Todas las economas, avanzadas y emergentes se vieron
193 Michael T. Klare, Rising Powers, Shrinking Planet: The New Geopolitics of Energy (New York: Metropolitan Books, Henry Holt and Company, 2008) y Paul Isbell, op. cit.
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afectadas gravemente por la crisis financiera y econmica, aunque algunas regiones, como Amrica Latina y Asia del Este, han resistido la recesin mejor que en otros episodios del pasado. Como resultado, los precios de la energa volvieron a caer. Aparte del problema que esto representa normalmente (es decir, la bajada de las inversiones en energa tradicionales, como el petrleo y el gas, pero tambin en fuentes alternativas poco contaminantes, como las energas renovables), la gran recesin y el colapso de los precios de la energa que conlleva ha provocado la congelacin de la financiacin para las nuevas empresas energticas y la prdida de la prioridad que tenan la energa y el cambio climtico en las agendas polticas nacionales. El hecho de que los precios se hayan recuperado desde su punto ms bajo (34 dlares/barril en diciembre de 2008), ms que duplicndose de nuevo durante 2009, no ha estimulado por lo menos de momento el claro retorno a los niveles de inversin anteriores a la crisis. Es ms, a medida que los precios ms bajos se traducen en fuertes presiones presupuestarias en las economas de los pases productores, las subvenciones polticas internacionales a los pases ms pobres para sus importaciones energticas (por ejemplo, los subsidios que Venezuela aporta a Centroamrica y el Caribe a travs de Petrocaribe) se hacen ms difciles de mantener. Esto conlleva implicaciones tanto positivas (menor influencia de unos pases emergentes sobre otros) como negativas (aumento de la vulnerabilidad econmica de los ms pobres y crecimiento de la pobreza energtica) 194.
Vanse Genaro Arriagada Herrera, Petrleo y gas en Amrica Latina: Un anlisis poltico de relaciones internacionales a partir de la poltica venezolana, Real Instituto Elcano, DT n. 20/2006, 19/IX/2006, y Paul Isbell, Hugo Chavez and the Limits to Petropolitics, Anlisis del Real Instituto, Real Instituto Elcano, ARI n. 23/2008, 25/II/2008.
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Durante 2009, la elite poltica de las economas ms desarrolladas debati sobre qu tipo de iniciativas deberan ser perseguidas en el esfuerzo de estimular la economa mundial. Algunos polticos (como Obama, Duro Barroso y Rodrguez Zapatero) presionaron para que se incluyera la inversin en eficiencia energtica y energas renovables, en tanto que otros se resistieron a la inclusin de asuntos polticos tan importantes como la transformacin energtica, por considerarlos incompatibles con la recuperacin econmica a la que sigue de forma muy lenta, en las economas avanzadas, la recuperacin de la creacin neta de empleo. Este debate refleja una lucha ms amplia a lo largo del mundo sobre la necesidad de priorizar o no las polticas energticas y de lucha contra el cambio climtico. La preocupacin justificada o no es que ambas polticas supondran un aumento de los costes para los consumidores, las empresas y las economas nacionales en el contexto de la crisis econmica mundial, y que estas subidas en los precios energticos no seran bien recibidas por los electorados de los pases ms avanzados 195. No obstante, mientras que el desafo del cambio climtico y la necesidad de reducir el consumo de combustibles fsiles a escala global se ponan de manifiesto en el periodo de fuerte demanda y subida de precios, con la gran recesin y el colapso de los precios se han mostrado todava con mayor evidencia. Aunque casi todo lo dems ha cambiado con la brusca transformacin del contexto mundial, donde se ha pasado de la crisis energtica a la crisis econmica, la necesidad urgente de transformar la economa energtica mundial y de luchar contra el cambio climtico
195 Vanse Paul Isbell, A Preliminary View of Obamas Energy Policy, Real Instituto Elcano, WP 2/2009, 13/I/2009, y Poltica energtica de Obama despus de una ao, Economa Exterior (Madrid: Estudios de Poltica Exterior, 2009-2010, n. 51, Invierno, pp. 29-39).
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sigue siendo fundamental. La recesin mundial puede comprarnos unos cinco o 10 aos ms de margen, pero de poco nos servirn si los desaprovechamos ahora, con la excusa de que la cuestin econmica a corto plazo es mucho ms importante que los temas de energa y cambio climtico a ms largo plazo. De todas formas, la recuperacin mundial ya en marcha ha contribuido a un rpido retorno de los precios del petrleo a niveles por encima de los 80 dlares/barril. Con la recuperacin de las economas avanzadas todava en duda, el precio del petrleo mira hacia adelante con ms incertidumbre que en mucho tiempo.
3.
El escenario energtico
Como el acceso a los recursos energticos es crucial para el crecimiento econmico, la geopoltica energtica siempre ha sido, para bien o para mal, una variable clave en las relaciones internacionales. Sin embargo, desde la Segunda Guerra Mundial, salvo en contadas excepciones (como durante las crisis del petrleo de los aos 70) la comunidad internacional pareca haber aprendido a gestionar el mercado global de hidrocarburos que domina el comercio energtico global de forma pacfica y poco conflictiva. Los precios permanecan relativamente estables, la opinin pblica no perciba la seguridad del suministro ni la dependencia externa como problemas y las acciones de nacionalismo energtico eran limitadas. Pero todo esto ha cambiado. Con el espectacular aumento de la volatilidad de los precios, y con una nueva ola de nacionalismo energtico tanto en pases productores como en pases consumidores la era de la energa barata, segura y poca conflictiva pero basada en los hidrocarburos puede haber llegado a su fin. As, en los ltimos aos la energa ha pasado a ocupar un papel primordial en la
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geopoltica internacional, tensando las relaciones internacionales e incluso provocando conflictos, tanto diplomticos como militares. Asimismo, el problema del cambio climtico y la necesidad de pactar reducciones de los gases de efecto invernadero (producidas mayoritariamente por el consumo del petrleo, carbn y en menor medida el gas, que constituyen ms del 80% de la matriz energtica mundial y contribuyen ms del 60% de las emisiones de efecto invernadero) plantean un elemento adicional de conflicto entre las principales potencias al tiempo que hacen ms urgente la cooperacin 196. En definitiva, nos encontramos en un contexto de mayor competencia por unos recursos crecientemente escasos en el que reaparecen los lmites del crecimiento econmico y en el que los planteamientos neorrealistas de las relaciones internacionales empiezan a cobrar fuerza, con razn o no, frente a los liberal-institucionalistas. La UE, especialmente partidaria de las reglas globales y las soluciones cooperativas a este tipo de retos para la gobernanza global es decir, el nexo mercado-tecnologa-gobernanza se encuentra en una posicin de relativa vulnerabilidad, que emana tanto de su falta de cohesin interna y de la inexistencia de una verdadera poltica energtica comn, como de su elevada dependencia energtica externa y de unos mercados energticos todava imperfectamente integrados. Por otro lado, su compromiso con la lucha contra el cambio climtico tiene el potencial de colocarla en una posicin de liderazgo internacional, que hasta el momento no ha podido aprovechar plenamente. Adems, la imagen de la UE como lder en el campo del cambio climtico ha sufrido por el desenlace de la Cumbre de Copenhague, en la que tuvo relativa196 Vanse Klare, op. cit., National Petroleum Council, Hard Truths: Facing the Hard Truths About Energy (Washington, D.C.: 2007) y Agencia Internacional de la Energa, WEO 2008 (OECD, Paris: 2008).
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mente poco impacto sobre los limitados acuerdos y dems compromisos firmados en la cumbre. A largo plazo, resolver globalmente el problema energtico-climtico y al tiempo asegurar la competitividad econmica pasa por un cambio en el modelo energtico, reemplazando los combustibles fsiles por otros menos contaminantes que mitiguen la emisin de gases de efecto invernadero y reduzcan el impacto del cambio climtico. Sin embargo, a da de hoy no se vislumbra con suficiente claridad cul ser la mezcla energtica sostenible del futuro (que a medio plazo necesariamente seguir incluyendo los hidrocarburos aunque en proporciones cada vez menores). En los prximos aos se producir una creciente competencia entre fuentes de energa y nuevas tecnologas (las energas solar, elica, biomasa y los desarrollos del carbn limpio se sumarn a nuevos avances en las reas del petrleo, el gas y la nuclear, al tiempo que se producirn innovaciones en las tecnologas del transporte y de la generacin elctrica). De dicha rivalidad emerger un nuevo modelo energtico al que tanto la dinmica del mercado como las polticas e inversiones pblicas darn forma. Asimismo, sera deseable que se fueran reforzando y adaptando los precarios marcos regulatorios energticos de los distintos pases tanto en las reas puramente energticas como en las iniciativas para luchar contra el cambio climtico para despus integrarlas globalmente a travs de la cooperacin internacional y la elaboracin de una nueva arquitectura de gobernanza global energtica (por ejemplo, el gran esfuerzo que estn haciendo EEUU, la UE y China para crear un sistema global nico de contabilidad para el dixido de carbono). As, sera importante avanzar en la creacin de un mecanismo que fije un precio al carbono, bien mediante un impuesto o bien mediante el perfeccionamiento de un mecanismo de comercio de derechos de
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emisiones como el que ya existe en la UE (ETS) y que EEUU ahora est pensando en establecer 197. Tambin sera deseable establecer reglas ms claras que ordenen las relaciones entre pases consumidores y productores y que clarifiquen las reglas de inversin aumentando su seguridad jurdica en lnea con una nueva versin de la Carta de la Energa. Pero todo ello slo ser posible mediante una mejor colaboracin internacional, que necesariamente pasa por crear foros multilaterales para evitar las actitudes oportunistas y no cooperativas que muchos Estados han demostrado en el pasado. El reto es enorme y requiere de capacidad tcnica, pragmatismo, visin a largo plazo y, sobre todo, liderazgo poltico, que debera partir de la UE y de EEUU. De su xito depende la estabilidad del Occidente y del sistema internacional en el siglo XXI. Pero qu estrategia debera seguir Europa? Y si resulta ser una estrategia basada en el nexo mercado-tecnologaregulacin (gobernanza) la misma que la UE has seguido, de facto, hasta la fecha qu ajustes sern necesarios para que tenga ms xito en el futuro? A estas preguntas intentaremos responder a continuacin.
4.
El tringulo de la poltica energtica europea
Durante los ltimos aos, la UE ha basado su poltica energtica, en trminos generales, en lo que podemos denominar el tringulo energtico. Este tringulo plantea que existen tres objetivos simultneos que la poltica energtica debera lograr. El primero es
Un proyecto ley para crear un mecanismo similar al ETS en EEUU se aprob en la cmara baja en agosto de 2009, aunque no parece que el Senado pueda considerarlo antes de las elecciones parciales de noviembre de 2010, ahora espera su debate en el Senado.
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mantener o mejorar la competitividad de las economas europeas. Es decir, est vinculado a los costes de produccin y a la productividad en una economa internacional cada vez ms globalizada. El segundo es la seguridad de suministro energtico, que se podra ver amenazada por una creciente dependencia externa y por el nuevo nacionalismo energtico de los pases exportadores 198. El tercero es la sostenibilidad medioambiental, entendida sobre todo como la necesidad de luchar contra el cambio climtico. En principio, una poltica energtica que consiga una transformacin del modelo imperante hoy en da podra lograr estos tres objetivos de forma simultnea. De hecho, un nuevo modelo basado en las energas renovables y en las nuevas tecnologas limpias podra contribuir simultneamente a todos los objetivos. Reducira la estructura de costes de toda la economa y aumentara la productividad por lo menos a medio y largo plazo, disminuira la dependencia externa y con ella la exposicin a la volatilidad de precios de los hidrocarburos y reducira la vulnerabilidad a los cortes de suministro y las emisiones de CO2. De hecho, una transformacin del modelo energtico europeo podra implicar no slo la posibilidad de una nueva ventaja competitiva para las empresas europeas la exportacin de tecnologa limpia con el aumento de valor aadido que conllevara sino tambin una nueva forma de impulsar los objetivos de la antigua Agenda de Lisboa (2000-2010) y su nuevo sucesor, la Estrategia UE 20:20 199.
198 En el caso europeo, es el comportamiento ruso el que causa la mayora de estas preocupaciones (este tema se trata en el apartado VI. Aspectos clave de la geopoltica energtica global para la Unin Europea). 199 En junio de 2010 se lanz la nueva Estrategia UE 20:20 (conocido tambin como la nueva Estrategia de Lisboa). La nueva estrategia pone nfasis en I+D, la reforma de los mercados laborales y la economa verde. Sus objetivos para el ao 2020 incluyen: (1) aumentar la tasa de empleo de la UE (del 69% al 75%); (2) reducir el nmero de euro-
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4.1.
Competitividad versus sostenibilidad
Sin embargo, por el momento el debate energtico se ha concentrado en los posibles conflictos (trade offs) entre los tres objetivos a corto plazo. Planteando un conflicto entre sostenibilidad y competitividad, por ejemplo, se afirma que una poltica que promueva de forma ms agresiva el despliegue de las renovables y otras energas limpias que hoy en da siguen teniendo costes de generacin mayores que las energas tradicionales, ya que las energas limpias todava son industrias nacientes aumentara sustancialmente los costes de produccin de las economas europeas. Adems, como EEUU y las potencias emergentes todava no se han comprometido a internalizar los costes de las energas tradicionales contaminantes, el liderazgo de los pases europeos en la lucha contra el cambio climtico aparece como un obstculo al aumento de la competitividad del conjunto de sus economas, al menos a corto plazo, y especialmente en relacin con EEUU y Asia. En relacin con esta contradiccin a corto plazo entre competitividad y sostenibilidad slo puede afirmarse que si slo un pas (o regin) est intentando luchar contra el cambio climtico, dicho pas experimentar un aumento de costes relativos y adems su esfuerzo ser en vano. El resultado ser que bien importar cada vez ms productos de pases dnde los precios de la energa no hayan subido para limitar las emisiones, (reduciendo el tamao de su mercado interior), bien provocar la deslocalizacin de sus empresas nacionales que se ubicarn en aquellos pases con costes
peos viviendo en la pobreza en un 25%; (3) reducir las emisiones de gases invernadero a un nivel de entre el 20% y el 30% por debajo de sus niveles en 1990; (4) aumentar la contribucin de las energas renovables hasta 20% del consumo total europeo; y (5) incrementar la eficiencia energtica en un 20%. Civitas EU Facts, 27/IV/2010, http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSECON/EC12.htm.
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energticos menores. En los dos casos se producira una fuga de carbono, ya que las actividades contaminantes no se reducen en trminos netos globales. De hecho, slo si un nmero suficientemente alto de pases se preocupa por la sostenibilidad se podr hacer frente al cambio climtico 200. De ah la importancia primordial de las negociaciones del proceso post-Kioto y las Cumbres de Copenhague (diciembre de 2009), de Ciudad de Mxico (diciembre de 2010) y de la Repblica Sudafricana (2011). Y si finalmente se alcanza un acuerdo, este argumento en contra de una transformacin radical del modelo energtico mundial, basado en la supuesta prdida de competitividad, se vuelve falaz porque todos los pases emisores relevantes estarn soportando costes ms altos de forma simultnea, lo que tendera a nivelar el campo de juego y a eliminar, en gran parte, las ventajas relativas en la competitividad de las exportaciones de los free-riders a raz de un patrn desigual en los esfuerzos nacionales en la lucha contra el cambio climtico. En otras palabras, este argumento, que normalmente proviene del sector privado o de crculos polticos liberales (en Europa), conservadores (en EEUU) y (oficialistas) en pases emergentes, no es ms que una expresin del hecho de que hasta que no tengamos una cooperacin global suficiente estaremos atrapados en el dilema del prisionero, donde sin cooperacin eficaz y liderazgo poltico todos los pases tienen un incentivo para comportarse como
200 Se estima que si China y las dems economas emergentes no modifican la actual trayectoria de sus emisiones, incluso un cumplimiento perfecto por parte de los pases desarrollados de los objetivos de los procesos Kyoto (emisiones en 2012 a un nivel un 5% inferior al de 1990) y post-Kyoto (emisiones a un nivel un 80% inferior al de 2005) no podra frenar un aumento de las temperaturas globales de 2,7 C en comparacin con los niveles pre-industriales un 30% por encima del nivel (2.) considerado como el lmite para minimizar los impactos ms nefastos y onerosos del cambio climtico. Vase Sascha Mller-Kraenner, Energy Security (London, Earthscan: 2006).
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free-riders y no contribuir a la lucha contra el cambio climtico, esperando que otros lo hagan. Este argumento ha sido planteado como una justificacin del statu quo no cooperativo, pero en realidad pone de manifiesto que slo mediante la cooperacin ser posible romper las contradicciones aparentes en las que nos encontramos a nivel global. El hecho de que la Administracin Obama est haciendo un gran esfuerzo para sacar adelante una nueva legislacin para establecer un nuevo sistema de control de las emisiones debe ser interpretado como un gran avance 201. Adems, hay que reconocer que la evolucin de la competitividad nacional no es slo un problema de corto plazo. Pensado en trminos estratgicos (teniendo en cuenta la prdida de peso geopoltico de Europa en relacin con las potencias emergentes), es ms bien un tema de medio y largo plazo. En este sentido, la inversin en I+D necesaria para crear un nuevo modelo energtico limpio debe generar una nueva revolucin tecnolgica que permita a los pases que lideren dicha revolucin tener una ventaja estructural en trminos de competitividad que vaya ms all de la resolucin del cambio climtico o la mejora de la seguridad de suministro. Esta oportunidad se puede aprovechar o despilfarrar, pero la estrategia muy extendida entre empresarios y ejecutivos de insistir en mantener el nivel de com201 Sin embargo, desde la Cumbre de Copenhague la Administracin Obama no nos ha proporcionado muchos motivos para ser optimistas al respecto. De todas formas, se ha elaborado un nuevo proyecto de ley en el Senado de forma bipartidista (el proyecto de ley Kerry-Lieberman-Graham). Tiene ciertas posibilidades de ser aprobado una vez que el Congreso haya terminado de tratar dos otros temas la regulacin financiera y la inmigracin mucho ms sensibles para el electorado norteamericano. No obstante, este proyecto ya no contempla la creacin de un mercado nacional de emisiones, aunque obligar a los sectores elctricos y de transporte a reducir significativamente sus emisiones. De todas formas, nada semejante estar aprobado por el Senado hasta algn momento en 2011.
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petitividad nacional en el corto plazo a toda costa a pesar de los peligros del cambio climtico tendr un precio alto no slo en trminos de los efectos negativos del cambio climtico sino tambin en trminos de prdidas de competitividad en el largo plazo. Este precio, de sacrificar la competitividad a largo plazo por un esfuerzo de maximizarla en el corto, casi nunca se reconoce en este debate. De hecho, la Administracin Obama, con su nfasis en el uso del gasto pblico del paquete de estmulo fiscal para la promocin de las energas renovables y la eficiencia energtica, parece haber entendido esto con claridad: pretende que la revolucin verde devuelva el liderazgo tecnolgico que EEUU tuvo en los 90 con la revolucin de Internet. La mayora de los europeos parecen entender que el dilema energtico representa una oportunidad para mejorar la competitividad y durante aos han ejercido un liderazgo global en este mbito, sobre todo esforzndose por aumentar la eficiencia energtica (en los 70 y 80), liderando la ratificacin del protocolo de Kyoto (a finales de los 90), y, finalmente, estableciendo un mercado de emisiones (ETS) en la Unin (durante la ltima dcada). Sin embargo, ahora que el problema del cambio climtico aparece claramente en el horizonte, es el momento de actuar de forma ms decisiva y concertada. Europa necesita redoblar sus esfuerzos para transformar su modelo energtico, especialmente ahora que EEUU parece estar ms dispuesto a involucrarse con el resto de la comunidad internacional en este esfuerzo colectivo. Slo si una masa crtica de pases avanzados (EEUU, la UE y Japn) se compromete a liderar la luchar contra el cambio climtico ser posible poner en marcha una iniciativa global capaz de atraer el apoyo de los pases emergentes asiticos, sobre todo China y la India. Y slo si los emergentes se suman a este reto ser posible transformar el tringulo de objetivos conflictivos a corto plazo en un nuevo tringulo
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en el que a largo plazo existan sinergias entre los tres objetivos, siendo la bsqueda de la sostenibilidad global el motor del cambio 202. 4.2. Seguridad de suministro versus competitividad
Por otro lado, existe una posible contradiccin, sobre todo a corto plazo, entre competitividad y seguridad de suministro. Una corriente poltica argumenta que una poltica energtica con un mayor sesgo nacionalista, que permita (o apoye directamente) la existencia de grandes campeones nacionales, incluso cuando dominen el mercado nacional, aumentara la seguridad energtica de su pases a travs del aumento del poder negociador de los intereses nacionales con los suministradores extranjeros. Este argumento se vera reforzado por el hecho de que el suministro del gas, por ejemplo, estuviera dominado por una empresa energtica de carcter estatal y monopolista en su propio mercado interior, y que es a la vez el proveedor externo principal. De ah que pases como Francia y Alemania se muestren contrarios a las propuestas de la Comisin Europea para el llamado unbundling (la separacin forzada de las redes de transmisin de las empresas que generan y/o distribuyen electricidad o gas). Segn esta postura nacionalista, dicha separacin podra minar la fuerza y competitividad de sus campeones nacionales, erosionando su poder de negociacin con suministradores extranjeros monopolistas como Gazprom. Sin embargo, sera mejor defender una poltica energtica externa basada en una nica voz de la UE, que adems podra lograr ms seguridad energtica colectiva. Esta estraVase Ed Crooks, EUs global warming policy blazes a trail, Financial Times, 28/V/2009.
202
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tegia, adems, no perpetuara a los campeones nacionales de los pases grandes, revirtiendo en beneficios para los consumidores en la medida en que se consiguiese un mercado interior nico, bien regulado y, por ende, competitivo en trminos econmicos. Tambin pondra la seguridad de suministro en manos de los gobiernos (en lugar de bajo control empresarial, lo que resulta ms apropiado ya que Gazprom, en este caso, es una empresa estatal, gestionada al menos parcialmente por el Kremlin). Si Europa slo puede influir en la poltica energtica rusa indirectamente mediante negociaciones ms amplias en el marco del dilogo UE-Rusia, entonces sera mucho ms eficaz europeizar el objetivo de seguridad de suministro, eliminando as uno de los argumentos ms apetecibles a la hora de defender a los campeones nacionales frente a la poltica de la Comisin Europea. El nuevo Tratado de Lisboa, que otorga la competencia sobre la poltica energtica a la UE aunque todava es compartida con los pases-miembros podra ayudar en este respecto. A los pases del centro y del este de Europa, que dependen casi exclusivamente de Rusia para su consumo de gas y que reclaman que la UE lidere acciones que aumenten su seguridad de suministro frente a Rusia, no les convence el hecho de que el bloqueo francs y alemn a las reformas del mercado energtico interior (por ejemplo, el unbundling) resulte en que los campeones nacionales de Alemania puedan entrar en contratos bilaterales a largo plazo con Gazprom. Tales practicas separan los intereses alemanes a corto plazo de los de los pases del este de Europa, que son demasiado pequeos para tener sus propios campeones nacionales pero que son completamente dependientes de la importaciones de gas ruso que pasan por Ucrania, un pases que tiene una relacin todava conflictiva con Mosc. Tampoco reduce el sentido de inseguridad en el este de Europa el hecho de que Alemania tambin haya negociado la construc[ 206 ]
cin de un gasoducto (Nordstream) que llevar el gas de Gazprom directamente a los campeones nacionales alemanes, evitando el paso por Ucrania y llegando a Alemania directamente por el Mar Bltico. Lo mismo se podra decir respecto al proyecto ruso de South Stream, un gasoducto ruso propuesto para el Mar Negro. En definitiva, la UE no ha podido consolidar hasta la fecha una poltica energtica nica, en gran parte, por la influencia de los grandes campeones nacionales. De hecho, el principal enemigo de los campeones nacionales es la agresiva poltica de la Comisin Europea, que intenta lograr el objetivo de la competitividad en el tringulo energtico a travs de la construccin de un verdadero mercado nico energtico interior, lo que implica la regulacin de los grandes campeones nacionales y la desarticulacin de su integracin vertical. Visto a travs del prisma de los intereses de la seguridad de suministro de los pases ms vulnerables a cortes de suministro (los del Este de Europa), no hay un conflicto entre competitividad (a raz de una imposicin de los requisitos de un mercado interior ms eficiente) y el aumento de seguridad de suministro. En este contexto, al contrario, tanto la competitividad como la seguridad de suministro especialmente vista desde el centro y este de Europa dependen la una de la otra y se refuerzan mutuamente. El problema es el nacionalismo energtico dentro de la propia UE. 4.3. Sostenibilidad versus seguridad de suministro
Adems, una mejora en la competitividad derivada de la creacin de un verdadero mercado energtico interior tambin convertira en mucho menos agudo un posible conflicto entre sostenibilidad y seguridad del suministro. Este conflicto podra surgir si diversificramos nuestras fuentes
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geogrficas de hidrocarburos ms que nuestras fuentes de energa, sobre todo las energas autctonas que no generan emisiones. Si optramos por aumentar el peso de las energas renovables, de la nuclear y del carbn limpio en lugar de importar gas por vas alternativas (por ejemplo, el proyecto Nabucco) se podran compatibilizar los objetivos de sostenibilidad y seguridad energtica. Pero el cambio climtico es una lucha la ms importante, quiz a largo plazo. Mientras tanto, la UE va a necesitar consumir ms gas a corto plazo. Los proyectos como Nabucco y el Gasaducto Trans-sahariano podran aumentar la seguridad energtica europea mientras que el nfasis en el gas ayuda a corto plazo con la sostenibilidad, ya que el gas es mucho ms bajo en emisiones de dixido de carbono que el petrleo y el carbn. Pero un mercado nico y competitivo tambin aumentara la capacidad europea de almacenar gas y mejorara la respuesta del mercado europeo a cualquier disrupcin que castigara mucho ms a un grupo de pases que a otros. Otra vez, el nfasis en el mercado y el objetivo de competitividad contribuye a la seguridad energtica, particularmente una seguridad energtica colectiva, muy superior a una seguridad energtica entendida en trminos nacionales. Por ltimo, es importante reconocer que existe un conflicto entre mercado nico, cambio climtico y seguridad de suministro como banderas retricas, o como enfoques polticos, que se podran utilizar para consolidar consensos y generar apoyos para estructurar una nueva poltica energtica que permita la transformacin de nuestro modelo energtico. Sin embargo, los requisitos de la retrica poltica slo permiten utilizar uno de los tres objetivos como bandera poltica para ganar apoyo electoral para una estrategia concreta. Por ello debe ser una decisin estratgica de la UE escoger entre competitividad, cambio climtico y seguridad energtica como su bandera de guerra. Cada
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uno de los tres tiene ventajas e inconvenientes. Pero la necesidad de tener un arma retricamente sencilla, identificable y poderosa, exige la seleccin de slo una de las tres posibles banderas para unificar y canalizar los esfuerzos. La bandera actual de facto es la lucha contra el cambio climtico. Sin embargo, en trminos polticos y electorales, comparar y equilibrar las ventajas de cada una en trminos estratgicos debera ser uno de los temas de debate al ms alto nivel. Analizaremos esta decisin y sus implicaciones ms adelante.
5.
Europa y la poltica energtica
En trminos relativos las Comunidades Europeas (en el pasado) y la UE (durante la ltima dcada) han sido lderes mundiales en las iniciativas y polticas relativas a la energa y el cambio climtico. Ms all de la respuesta europea a los primeros choques energticos de los aos 70 que situaron a Europa, junto con Japn, como la zona del mundo ms eficiente energticamente la UE ha respondido a la amenaza del cambio climtico de forma ms rpida y ms contundente que cualquier otro bloque de pases en el mundo, sobre todo en relacin con EEUU. Entre los pases de la UE-15, las emisiones de CO2 en 2005 fueron un 2% menor que en 1990. Este recorte de emisiones respecto a 1990 llegar al 7,4% en 2012, slo unas dcimas por debajo del objetivo de la UE segn el Protocolo de Kioto 203. Especialmente alentadora ha sido la actuacin europea desde el ao 2005-06, momento en el que al problema del
203 David Buchan, Energy and Climate Change: Europe at the Crossroads, Oxford Institute for Energy Studies (Oxford University Press, Oxford: 2009), y EurActiv, EU Emissions Trading Scheme, 22/I/2010, www.euractiv.com, 7/IV/2010.
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cambio climtico se sum el alza de los precios de la energa y la mayor sensibilizacin de la opinin pblica ante los recortes de suministro de gas ruso a la UE va Ucrania. Adems de los distintos Planes de Accin en este campo, como la presentacin del tercer paquete de reformas liberalizadores de los mercados energticos europeos (otoo 2007) y la elaboracin de dos Revisiones Estratgicas de la situacin y poltica energtica europea (2006 y 2008), la UE ha adoptado el Acuerdo del Consejo Europeo (primavera 2007) que incluy un Plan de Accin (conocido como el Objetivo 20-20-20) en el que los Estados miembros se comprometieron a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero respecto a sus niveles de 1990 en un 20% antes de 2020, lograr que las energas renovables contribuyesen un 20% al mix energtico primario antes de 2020 y aumentar la eficiencia energtica un 20% antes de la misma fecha. Este acuerdo tambin inclua un compromiso de aumentar la contribucin de los biocombustibles en el mix de combustibles utilizados para el transporte del 1% al 10% tambin para 2020 204. En enero de 2008 se introdujo el Paquete de Propuestas para Poltica Energtica y de Cambio Climtico. Este paquete propona instrumentos para conseguir los objetivos 20-20-20, incluyendo metas nacionales (posteriormente negociadas), una revisin y mejora del Mercado de Derechos de Emisin (ETS) basada en la experiencia durante su primera etapa (2005-07), medidas para promover la captura y almacenamiento carbono, y nuevos criterios para regir las ayudas estatales a proyectos medioambientales. Finalmente, se aprob este paquete legislativo en la primavera de 2009 205.
204 EurActiv, Energy and climate change: Towards an integrated EU policy, 29/I/2010, www.euractiv.com, 7/IV/2010. 205 Ibid.
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Gran parte de la UE est bien encaminada hacia estos objetivos de medio plazo, pero persisten importantes deficiencias. Primero, algunos Estados miembros no han puesto en prctica las medidas adecuadas para cumplir con los objetivos 20-20-20. Segundo, el mercado energtico interior de la UE, a pesar del progreso en la legislacin europea, todava no ha logrado ser un verdadero mercado nico y competitivo. Como se ha mencionado arriba esto responde a las posiciones obstaculizadoras de algunos grandes Estados miembros (y de sus campeones nacionales). Esta situacin ha minado la capacidad europea de reducir los precios internos de la energa y tambin ha perpetuado su debilidad estructural ante posibles cortes de suministro, sean premeditados o no, por la falta de conectividad fsica y de regulacin energtica continental. Adems, las debilidades del mercado energtico interior tambin han contribuido a las dificultades para forjar una voz nica europea en las relaciones energticas externas, sobre todo (pero no exclusivamente) con Rusia. Asimismo, las promesas y decepciones del mercado energtico interior estn ntimamente vinculadas con otra asignatura pendiente: la falta de interconexiones entre los pases de la Unin (de gas y sobre todo de electricidad). Aunque el ncleo duro de Europa (es decir, la Europa original de los seis menos Italia) disfruta de una malla de conexiones relativamente amplia y profunda, muchos Estados miembros particularmente algunos de la periferia como, por ejemplo Espaa y Portugal estn prcticamente aislados del resto del supuesto mercado energtico interior, lo que los convierte de facto en islas energticas. Esta realidad ha complicado los esfuerzos de la Comisin de forzar a algunos Estados miembros a someterse a la legislacin del mercado energtico interior de forma transparente y leal. La falta de interconexiones adecuadas incluso ha distorsionado la poltica energtica de las llamadas islas energ[ 211 ]
ticas. Espaa, por ejemplo, es un pas que tradicionalmente ha tendido en su poltica europea hacia una posicin ms exigente respecto a la profundizacin y perfeccionamiento del mercado nico europeo. Sin embargo, el continuo aislamiento elctrico y gasista espaol ha llevado a Espaa a no poder contribuir lealmente a un mercado energtico europeo por su incapacidad para beneficiarse del mismo. Esta realidad ha permitido que la visin contraria (es decir, el nacionalismo energtico y la defensa de los intereses de los grandes campeones nacionales en el sector de electricidad y gas) haya podido disear una campaa para convencer a los sucesivos gobiernos de que slo se pueden defender intereses nacionales poniendo menos nfasis en el mercado europeo y haciendo ms hincapi en la necesidad de promover campeones espaoles para defenderse de los campeones franceses y alemanes en el sector energtico. Las batallas para comprar a Endesa en 2006-2007 entre Gas Natural y Eon (un monopolio estatal en el pasado) y entre el gobierno espaol (que tena preferencia por Gas Natural) y la Comisin Europea (que defenda el principio bsico de libre circulacin de capital dentro del mercado nico) han revelado esta dinmica y sus dilemas para la UE. Al final, Enel, la elctrica italiana, compr Endesa, creando un campen energtico controlado por los italianos y dejando a Espaa en una situacin energtica peor que antes, por lo menos en trminos estratgicos nacionales. Por otro lado, este episodio envenen al proceso europeo hacia un verdadero mercado energtico nico 206. Sin una infraestructura fsica que integre todos los pases en un mismo sistema elctrico continental va a ser difcil imponer las reglas competitivas de un mercado eficiente sobre toda Europa. Para que el nacionalismo energtico que prioriza la seguridad energtica nacional frente a
206
Vase Buchan, op. cit.
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la seguridad energtica colectiva tenga menos argumentos, es imprescindible que se integre fsicamente a las islas energticas. Slo as se evitar que pases como Espaa, que a priori estn predispuestos a seguir las pautas de la Comisin Europea en esta materia, no se vuelvan cada vez ms nacionalistas en la dinmica de la poltica energtica europea. La Comisin de Monti ha analizado este tema, y la CE ha publicado una comunicacin al respecto, pero hay que encontrar una forma para que se hagan suficientes interconexiones, por ejemplo, entre Espaa y Francia, tanto de gas como de electricidad. Estas dos debilidades de la poltica energtica europea el nacionalismo energtico europeo y la mnima integracin fsica contribuyen a una tercera. Desde 2006, en plena escalada de precios del petrleo, y mientras Rusia estaba cambiando casi todo el modelo econmico implantado durante la poca de Yeltsin (y en particular el energtico), gran parte de la UE sobre todo los nuevos Estados miembros en el este empezaron a percibir a Rusia como una creciente amenaza para su seguridad energtica. Independientemente de la validez de esta percepcin, la UE no ha sido capaz de influir en la actitud rusa (hostil o simplemente mal interpretada) por su incapacidad para hablar con una sola voz. Esto ha llevado a Rusia a verse en una artificial posicin de fuerza relativa, lo que la ha animado a pensar que tiene un arma energtica que eventualmente podra utilizar para conseguir objetivos polticos. Consolidar una voz nica europea minimizara cualquier tentacin rusa en este sentido y forjara las bases para una mayor colaboracin energtica entre Rusia y la UE 207.
207 La amenaza que implica Rusia para la seguridad energtica europea se analiza en el apartado, VI. Aspectos clave de la geopoltica energtica global para la Unin Europea.
[ 213 ]
Por otra parte, aunque es verdad que los tratados europeos nunca han establecido una adecuada base jurdica para que la UE tenga una autntica poltica energtica comn, la Unin ha ido articulando su poltica energtica a travs de las polticas de medio ambiente, mercado comn y competencia. Con la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa tambin aumentan las competencias de la UE en materia energtica, aunque slo marginalmente 208. An as, tanto en la actualidad como en el futuro prximo, sern los Estados miembros los que tomen las decisiones sobre sus propios mix energticos. Esto significa que los lderes de la UE tendrn que proyectar sus escenarios energticos futuros con esta restriccin en mente. Por lo tanto, si la UE realmente quiere minimizar las amenazas percibidas a la seguridad tendr que hacer de la lucha contra el cambio climtico y de la creacin de un verdadero mercado interior junto con una nueva poltica global hacia sus grandes proveedores como Rusia y Argelia sus objetivos estratgicos prioritarios. De hecho, la insistencia de los Estados miembros de mantener el control de sus propios mix energticos es parte del problema, y refuerza una falacia que est basada en la siguiente confusin: durante los ltimos aos la mayora de los pases de la UE han visto en la dependencia y en la vulnerabilidad externas las mayores amenazas provenientes del statu quo energtico. Adems, los esfuerzos de muchos de ellos por reducir su inseguridad energtica percibida (por ejemplo con respecto a Rusia), as como sus esfuerzos por aumentar sus fuentes de energa autctonas, han encontrado la resistencia de gran parte del sector privado, que
Vase el captulo sobre la poltica energtica europea en Gil Carlos Rodrguez Iglesias, Charles T. Powell y Jos Ignacio Torreblanca (coords.), Informe Elcano n. 9: Superar la crisis constitucional profundizando en la integracin europea: cuatro propuestas (Madrid, Real Instituto Elcano: 2007).
208
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ha argumentado que las energas renovables todava no son competitivas. Este argumento del sector privado tradicional exagera la importancia de las amenazas externas a la seguridad energtica, malinterpretando el tema de la competitividad nacional, y marginando lo que debera ser el primer objetivo estratgico: la lucha contra el cambio climtico. La seguridad energtica y la competitividad se pueden abordar mejor creando un verdadero mercado unificado y expandiendo las energas limpias lo ms rpido posible, como hemos explicado arriba. Finalmente, durante la Presidencia espaola de la UE se ha discutido el nuevo Plan de Accin Europeo de Energa 2010-2014 (basado en la 2. Revisin Estratgica de noviembre de 2008) con las miras puestas en un acuerdo final por parte del Consejo Europeo a finales de 2010, dando luz a lo que se podra llamar una autentica poltica energtica europea. Mientras que el anterior plan de accin de la UE pona un mayor nfasis en la sostenibilidad y el mercado interior, este nuevo plan se concentra ms en la seguridad de suministro posiblemente una muestra temprana de lo que puede ser un cambio, por parte de la UE, en la bandera poltica y retrica de su poltica energtica (particularmente el reforzamiento de las Directivas del Gas, profundizando los protocolos de solidaridad durante cualquier crisis en el suministro y estimulando un aumento en la capacidad de almacenamiento del gas en el continente). Tambin se centra ms en el desarrollo de las tecnologas energticas (especialmente un nuevo plan para financiar el SET Tecnologas Energticas Estratgicas, en sus siglas en ingls y poner este proyecto en marcha) 209.
Presidencia Espaola de la Unin Europea, La poltica de energa de la Unin Europea: Elementos de base para el Plan de Accin Europeo de Energa 2010-14, Consejo Informal de Energa, 15/I/2010 (Madrid, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio: 2010).
209
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En fin, la poltica energtica europea sigue evolucionando, pero existen grandes dudas si se est progresando y profundizando lo suficientemente rpido como para contribuir significativamente a una reduccin de las emisiones o para evitar un aumento de la inseguridad energtica a causa de la significativa dependencia externa.
6.
Aspectos clave de la geopoltica energtica global La dependencia energtica de Europa
6.1.
En un contexto general de considerable aumento de la demanda energtica global derivado fundamentalmente del crecimiento de las economas emergentes (en 2030 el mundo necesitar por lo menos un 40% ms de energa que en 2005 y alrededor del 70% de esta nueva demanda vendr de China y los dems pases emergentes), el perfil energtico europeo presenta dos caractersticas relevantes: relativa estabilidad en cuanto a la composicin de fuentes de energa (con un aumento de la aportacin de las renovables) y mayor dependencia del exterior. Todo ello segn las interpretaciones ms pesimistas podra volver a la UE ms vulnerable, siempre segn el escenario de referencia de la AIE 210. As, aunque de aqu a 2030 la demanda total de energa final se mantendr relativamente estable en la UE (aunque pasar del 15% al 11% del total mundial por el auge de China y la India), la dependencia de las importaciones se incrementar desde el 50% en la actualidad hasta el 64% en 2020 y el 67% en 2030. Dicha dependencia ser ms acusada en cuanto a las importaciones de petrleo, que alcanza210
AIE, op. cit.
[ 216 ]
rn el 95% en 2030 y en menor medida para las de gas, que an as aumentarn hasta el 84% en 2030 desde el 58% actual (en el caso del carbn y otros hidrocarburos slidos la dependencia externa aumentar hasta el 63% desde el 40% actual) 211. En cuanto al mix, destaca su estabilidad. En los ltimos 15 aos se ha mantenido relativamente estable, tanto en consumo de energa final como en generacin elctrica, y slo la incorporacin de los pases del este ha dado un mayor peso al carbn. El mix actual queda del siguiente modo: 40% petrleo, 24% gas natural, 15% de carbn, 15% nuclear y 6% renovables. Las proyecciones futuras del escenario de referencia (business as usual) de la AIE destacan que las distintas iniciativas verdes de la Unin hoy en marcha podran permitir que para 2020 las energas renovables aumenten su peso hasta el 20%, lo que incluira un 10% de biocombustibles dentro del mix energtico del transporte, as como una reduccin de la demanda de energa final gracias a las iniciativas de ahorro y aumento de la eficiencia energtica. Sin embargo, la dependencia de los combustibles fsiles seguir siendo abrumadora, situndose algo por encima del 80% 212. En definitiva, nos enfrentamos a un escenario global de creciente competencia por unos recursos energticos cada vez ms escasos por lo menos en trminos prcticos en el que los pases emergentes sern responsables del 74% del crecimiento de la demanda hasta 2030 (en trminos mundiales el 84% de este incremento corresponder a los combustibles fsiles, con las demandas de gas y de carbn creciendo ms rpidamente que la de petrleo). Por lo tanto, la UE, que tendr una de las tasas de dependencia energtica externa ms elevadas del planeta, necesitar avanzar en las
211 212
Ibid. Ibid.
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soluciones de cooperacin internacional, as como en el aumento de la intensidad de uso de las energas autctonas, que deben ser las limpias, clave para luchar contra el cambio climtico. Adems, para hacer frente a la demanda, la UE tendr que realizar inversiones por valor de unos 4 billones de dlares hasta 2030, especialmente en las reas relacionadas con la generacin, transmisin y distribucin elctrica 213. 6.2. Concentracin de reservas de hidrocarburos
En los aos previos a la crisis financiera internacional, el nuevo nacionalismo energtico asociado al auge de los precios energticos y la concentracin de grandes reservas de hidrocarburos en zonas polticamente inestables (Oriente Medio, Rusia y Asia Central) generaron una creciente preocupacin entre los pases importadores, sobre todo en la UE. La mayor parte de las reservas mundiales de hidrocarburos (ya sean convencionales o no) se concentran en muy pocos pases, la mayora de los cuales estn econmicamente subdesarrollados, son polticamente inestables, carecen de instituciones democrticas slidas o se sienten amenazados o excluidos por la globalizacin. Casi el 75% de todas las reservas de hidrocarburos convencionales se encuentran en el gran creciente, que abarca desde la Pennsula Arbiga y el Golfo Prsico, pasando por Asia Central, hasta Siberia Oriental y la Isla de Sajaln en Rusia. Hasta la fecha, este arco geogrfico es uno de los agujeros negros de la democracia de mercado liberal y un enorme escollo para la globalizacin. Casi la totalidad del petrleo mundial no-convencional se encuentra altamente concentrado en trminos geogrfi213
AIE, op. cit.
[ 218 ]
cos. Cerca de la mitad est atrapado en las arenas asflticas bajo los bosques y suelos vegetales de Calgary en Canad, mientras que la otra mitad est concentrada en los yacimientos de petrleo ultra-pesado de la Faja del Orinoco en Venezuela. Aunque Canad puede ser un modelo de estabilidad y democracia, el desarrollo de sus arenas asflticas quintuplicara las emisiones de dixido de carbono originadas por la extraccin de petrleo convencional en las zonas tradicionales de Oriente Medio. Venezuela, por su parte, es un polvorn metafrico, al menos por ahora 214. 6.3. Nacionalismo energtico
Algunos de los pases productores en especial Rusia han utilizado sus abundantes recursos de hidrocarburos para incrementar sus ingresos pblicos y su influencia poltica. Adems, impulsaron renegociaciones de contratos, aumentos de impuestos y regalas a las empresas extranjeras e incluso, en casos extremos, fomentaron una abierta hostilidad hacia las inversiones extranjeras en el sector de los hidrocarburos. Aunque la crisis econmica y la cada de los precios de la energa han matizado algunas de estas actitudes es de esperar que los precios vuelvan a elevarse en los prximos aos y, con ellos, que el nacionalismo energtico vuelva a resurgir. Asimismo, dada la asimtrica distribucin de reservas de petrleo y gas en el mundo, todos los estudios apuntan a que en 2030 el mundo ser ms dependiente que en la actualidad de las importaciones de hidrocarburos
214 Otro desarrollo que podra modificar este panorama de hiperconcentracin regional de los hidrocarburos sera la creciente explotacin del gas no convencional, particularmente el llamado shale gas que se encuentra en grandes cantidades tanto en EEUU como en Europa Central y del Este. Tambin, otros hablan del gran potencial del shale oil de las Montaas Rocosas de Colorado.
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de zonas polticamente inestables, si no cambian significativamente las tendencias actuales. La concentracin de las reservas de hidrocarburos en zonas problemticas ajenas a la OCDE presenta una serie de desafos para lo que se entiende tradicionalmente como seguridad energtica. As como la percepcin de la globalizacin se ha vuelto negativa en muchas regiones del mundo no pertenecientes a Asia ni a la OCDE, y as como se han disparado los precios en los ltimos aos, recientemente tambin se ha producido un auge del nacionalismo energtico que no se manifestaba desde los aos 70 y que ha cobrado fuerza en nuevos pases. Mientras que el epicentro del nacionalismo energtico estuvo en su momento en el mundo rabe e islmico (donde contina enraizado), los nuevos ejemplos los tenemos en Rusia y en Venezuela, y ambos han generado rplicas entre pases vecinos que se encuentran bajo su influencia (Kazajistn, Bolivia y Ecuador). El desafo ms significativo que suponen estos fenmenos para la seguridad energtica de las principales economas consumidoras (y, de hecho, para la seguridad energtica colectiva del mundo) reside en las repercusiones potencialmente perjudiciales que podran tener las polticas energticas de dichos pases productores sobre el ritmo de inversiones futuras en la exploracin, la extraccin y el mantenimiento de la produccin de petrleo y de gas. Los recientes cambios en la poltica de Rusia y Venezuela, por ejemplo, han aumentado significativamente la carga impositiva aplicada a las empresas privadas (IOC, International Oil Companies) que operan en sus sectores energticos, disminuyendo as sus incentivos para continuar invirtiendo en nueva produccin. Los elevados precios han permitido mantener la rentabilidad de las actuales operaciones de las IOC, a pesar del incremento de los impuestos y imposicin de otras condiciones onerosas, pero las medidas de los pases productores encaminadas a restringir an ms
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las condiciones de acceso y a favorecer a sus propias empresas petrolferas y de gas nacionales (NOC, National Oil Companies), en detrimento de las IOC, han dejado a estas ltimas el acceso pleno a menos del 15% de las reservas de hidrocarburos mundiales, y a las primeras con el control sobre casi la totalidad del resto. Dichas medidas han enturbiado an ms el horizonte de las inversiones futuras, ya que las IOC se enfrentan cada vez ms a marcos legales inciertos, incluso all donde se les permite permanecer activas. Quiz este aspecto interno del nacionalismo energtico no resultara tan preocupante desde el punto de vista de los suministros futuros mundiales de petrleo y de gas, si no fuera por el hecho de que las exigencias de inversin previstas que deben cumplirse para atender la demanda del futuro son sobrecogedoras. La AIE cifra en unos 22 billones de dlares la inversin necesaria en energa a nivel global hasta 2030. Es ms, aunque existen excepciones (como Saudi ARAMCO, StatoilHydro y Petrobras), por regla general, los pases productores y sus NOC son menos eficaces a la hora de canalizar los ingresos con vistas a optimizar las inversiones futuras y los niveles de produccin. Tales dudas resultan especialmente graves en lo que respecta a Rusia y Venezuela, cuyos gobiernos y NOC parecen tener ciertos conflictos de intereses y prioridades que no coinciden con el inters de los consumidores de optimizar la produccin futura. En consecuencia, se est esbozando un horizonte en el que el suministro de los hidrocarburos a medio plazo (hacia 2015-2020) ser insuficiente para satisfacer la demanda mundial. Este escenario es el que realmente debera preocupar a Europa, mucho ms que la posibilidad de que Rusia utilice los hidrocarburos como arma para el chantaje geopoltico. A pesar de que esta es una de las amenazas reales ms importantes para la seguridad energtica global, la atencin de
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los medios de comunicacin y la imaginacin del pblico siguen cautivadas por otro rasgo externo y secundario del nacionalismo energtico: el potencial uso por parte de los pases productores de las interrupciones en el suministro de energa como arma geopoltica. Las recientes interrupciones por parte de Rusia en el suministro de gas y petrleo a Ucrania y Bielorrusia, as como las amenazas por parte de Venezuela de interrumpir la exportacin de petrleo a EEUU, reavivaron las peores pesadillas que auguran que Europa y EEUU podran sufrir una crisis energtica ms catastrfica que la del embargo rabe del petrleo y la de la primera crisis petrolfera. La opinin pblica occidental parece convencida de que dichos productores de energa tienen la voluntad y los medios para cerrar el grifo del suministro energtico, generando una actitud reaccionaria y proteccionista hacia estos pases, sus empresas y sus intereses econmicos y financieros en general. Esta reaccin no suele cambiar la poltica energtica de los productores; ms bien tiende a endurecerla. Con arreglo a la intuicin, dichos temores pareceran razonables, pero probablemente estn mal fundados. En primer lugar, el mercado del petrleo es global. Cualquier interrupcin en la exportacin del petrleo aumentara el precio para todos los consumidores de manera global. Pero una mera desviacin de las exportaciones a otras partes del mercado global provocara un simple reajuste de los flujos que disipara cualquier impacto sobre los precios globales del petrleo. Las interrupciones en el suministro de gas representan una mayor amenaza para los pases importadores altamente dependientes del suministro por gasoducto de una nica fuente hostil, pero incluso en tales casos (el suministro de gas por parte de Rusia a Europa oriental y septentrional, o por parte de Argelia a Europa meridional) los riesgos parecen mayores de lo que en realidad son. Por un lado, ni Rusia
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ni Argelia pretenden mostrarse hostiles hacia Europa, al contrario de lo que muchos opinan. Por otro lado, los gobiernos de estos pases dependen demasiado de los ingresos que obtienen de las exportaciones de gas a Europa como para contemplar la posibilidad de morder la mano que les da de comer. La interdependencia global ha llegado demasiado lejos como para permitir que dichas medidas produzcan algo ms que victorias prricas. Una interrupcin del gas por parte de Rusia con cualquier impacto significativo se vera limitado por consideraciones como las que frenaron el posible uso fsico del arsenal nuclear de la antigua Unin Sovitica durante la Guerra Fra. Las consecuencias seran demasiado nefastas como para ser incluso contempladas. Aunque siempre habr accidentes y clculos errneos, las realidades de la dependencia mutua minimizan las probabilidades que esto ocurriese. Existen, no obstante, determinados factores (distintos del uso de la energa como arma por parte del pas productor) que s provocan interrupciones en el suministro. Algunos de ellos (como los factores meteorolgicos huracanes en el Golfo de Mxico e inestabilidad local contiendas civiles en el Delta del Nger) se localizan en el upstream. Muchos otros, sin embargo, se dan en el midstream, a la hora de transportar el petrleo y el gas: los oleoductos y los gasoductos pierden flujo o se cierran como consecuencia de accidentes o sabotajes (a menudo se hace pasar el uno por el otro). Entre otros ejemplos, tenemos el de las fugas provocadas por la corrosin en el oleoducto de BP en Alaska, el de las explosiones de los gasoductos rusos en Georgia, el del sabotaje de los oleoductos iraques por la insurgencia, el de los desvos del flujo de los oleoductos de Shell por los rebeldes nigerianos, y derrames como el de BP recientemente en el Golfo de Mxico (lo que tambin ha provocado la imposicin por par[ 223 ]
te de EEUU de una moratoria contra perforaciones en el Golfo). La mayor vulnerabilidad en el transporte depende, sin embargo, de los riesgos que corren el petrleo y el gas natural licuado en el transporte que debe efectuarse a lo largo de rutas martimas mundiales y a travs de ciertos puntos geogrficos sensibles, como los estrechos de Ormuz, Malaca, el Bsforo y los Dardanelos, y los canales de Suez y Panam. Casi la mitad de los 86 mbd del petrleo consumido globalmente deben circular a diario a travs de estos puntos conflictivos potencialmente vulnerables. Se calcula que para el ao 2030, si contina la tendencia actual, alrededor del 30% del petrleo mundial tendr que pasar diariamente por los estrechos de Ormuz y de Malaca, en su mayor parte con destino a Asia Oriental. Tanto los accidentes como los sabotajes, actos terroristas o piratas, o acciones militares pueden interrumpir o reducir el flujo de petrleo a travs de determinados puntos sensibles, al menos de manera temporal, desencadenando repercusiones potencialmente devastadoras sobre los precios mundiales. La mayor probabilidad de que ocurra tal situacin, que est en la mente de muchos en estos momentos, reside en la capacidad que tiene Irn para influir sobre el flujo de petrleo a travs del estrecho de Ormuz, posiblemente como respuesta a una intervencin militar en su territorio. La seguridad energtica del downstream en la mayora de los pases se reduce a regmenes normativos que optimizan la inversin y el mantenimiento de los sistemas de refinera/generacin, las redes de distribucin/transmisin y las instalaciones de almacenamiento. A pesar de que, como regla general, la seguridad energtica en el downstream slo se vulnera en contadas ocasiones, la naturaleza del rgimen normativo es de suma importancia a efectos de evitar un menoscabo de la inversin requerida o un insuficiente mantenimiento que puede, en determinados momentos, producir apagones
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como los de California y Nueva York en los ltimos aos, o incluso como el sufrido en Barcelona en 2007. La extrema importancia de la seguridad en el downstream queda realzada por el hecho de que tales interrupciones en el suministro de energa afectan a los consumidores de la manera ms directa y brusca, generalmente en forma de cortes de suministro que slo pueden subsanarse con gran dificultad y penurias, al contrario que los incrementos de precio ms graduales producidos por los tipos de interrupcin anteriormente mencionados que pueden darse en el upstream y en el midstream. De ah la importancia central de la electricidad, en todas sus facetas, en el futuro energtico estratgico de Europa (vase ms abajo la seccin Qu energas? Qu tecnologas? Qu mix energtico?). 6.4. Diversificacin en sentido amplio
Para hacer frente a estas amenazas la UE debe comprender que, como continuar importando gas ruso durante mucho tiempo, slo podr reducir su vulnerabilidad llegando a un nuevo acuerdo poltico amplio, profundo y factible con Rusia, y aumentado la diversificacin de sus fuentes de energa en sentido amplio. Esto implica aumentar la diversidad no slo en los tipos de energa y en sus fuentes geogrficas, sino tambin en las modalidades y rutas de transporte. Resulta ms adecuado disponer de petrleo y gas de todas las fuentes geogrficas posibles, as como de una amplia gama de tipos de energa. Asimismo, la diversidad tambin debe estar presente en la matriz del transporte de energa en todo el proceso, desde el upstream hasta el downstream (en el caso del gas, combinando GNL con transporte por gaseoducto). As, antes que depender slo de pases de trnsito como Ucrania para el transporte del gas ruso a Europa, o depender slo de los gasoductos rusos (como Nordstream y
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Southstream) que evitan los pases de trnsito y llegan directamente a Europa Central, la UE debera incentivar un equilibrio entre la dependencia del gas ruso que debe atravesar pases de trnsito y la dependencia del gas ruso transportado directamente a la UE. Esto generara un equilibrio respecto a las presiones que, o bien Rusia, o bien Ucrania, podran utilizar para ejercer influencia sobre la UE. La cuestin es que la diversidad de suministro aumenta la flexibilidad energtica y reduce la vulnerabilidad ante cualquier forma de interrupcin en el suministro, al tiempo que la diversidad en las modalidades de transporte y en las rutas mitiga la capacidad poltica, por parte de los exportadores y pases de trnsito de verse tentado a utilizar cortes en el suministro como arma geopoltica 215.
7.
Europa y el cambio climtico

Estn convergiendo los requisitos del medio ambiente y las necesidades de la UE: uno es una causa en bsqueda de un campen, el otro es un campen en bsqueda de una causa. David Miliband, secretario para Medio Ambiente del Reino Unido, noviembre de 2006 216.
7.1.
Bandera poltica
El fracaso de la Constitucin europea en 2005, en plena crisis energtica, fue el detonante de una nueva poltica
215 Para una discusin ms profunda del asunto de seguridad energtica entre la UE y Rusia, vese Andrei Belyi, Why a Political Accord is Needed to Make EU-Russia Energy Relations Work, Working Paper 19/2009, Real Instituto Elcano, 17/IV/2009. Para ms matices, vase Paul Isbell, The Riddle of Energy Security, Oil, Gas, Energy: A Plural View, A Calm Look, Estudios de Poltica Exterior, junio de 2008. 216 Buchan, op. cit.
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energtica vertebrada por la bandera de la lucha contra el cambio climtico. Este empaquetamiento poltico fue diseado como una manera de revitalizar Europa, utilizando la bandera que estaba en mayor sintona con los ciudadanos europeos, por lo menos en aquel momento. Sin embargo, los cortes del flujo del gas ruso a la UE en 2006 y 2009 provocaron un cambio, por lo menos parcial, en las prioridades de poltica energtica de los europeos. Del mismo modo, la recesin actual ha restado actualidad poltica tanto al problema de la seguridad energtica como al del cambio climtico. En cualquier caso, la idea de un renacimiento europeo basado en una nueva poltica energtica no debera ser abandonada, aunque es posible que sea necesario sustituir la bandera de cambio climtico por otra de la seguridad energtica, entendida como escasez de hidrocarburos y un insuficiente despliegue de energas autctonas y limpias. En este sentido sera irrelevante si el origen de la escasez fuera geolgica segn las teoras del peak oil o poltica segn el anlisis expuesto anteriormente sobre los efectos negativos del nacionalismo energtico sobre los niveles de inversin en el upstream de los pases productores. La opinin pblica no est interesada en este debate y s preocupada por la seguridad de suministro a corto plazo, particularmente en los pases perifricos de la UE. Por el momento, la UE sigue utilizando la lucha contra el cambio climtico como su principal instrumento para generar apoyos para su poltica energtica. De hecho, hasta la fecha la UE ha tenido cierto xito. Es en el campo del medioambiente, definido en sentido amplio, donde Europa ha podido encontrar un consenso social suficientemente slido como para promover una nueva poltica energtica mnimamente robusta. Este consenso suficiente se ha forjado a pesar de que los distintos pases de la UE se vern afectados de forma muy distinta por el calentamiento global.
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Europa del sur ser la zona ms castigada (temperaturas ms altas, sequa, desertificacin y un aumento del flujo de refugiados climticos desde frica). El corazn de Europa no se ver tan afectado, experimentando slo menos lluvia en verano. E incluso es posible que el norte de Europa se beneficie, con menos demanda de la calefaccin en el invierno. A pesar de estas diferencias, el consenso europeo sobre el cambio climtico es particularmente robusto por su estructura, por lo que posiblemente resultar duradero. Entre los pases del norte, donde la renta per capita es ms alta, el bienestar ha impulsado una fuerte poltica medioambiental que comparten prcticamente todos los partidos del espectro poltico, no slo la extrema izquierda. Entre los pases del sur, existe una opinin pblica favorable a todo lo relativo a la lucha contra el cambio climtico. Sin embargo, este sentimiento favorable es superficial y mucho ms vulnerable a un deterioro en las condiciones econmicas que el que existe en el norte de Europa. De todas formas, ya que los pases del sur van a sufrir ntimamente las primeras consecuencias del calentamiento global, el compromiso de los gobiernos en la lucha contra el cambio climtico (tanto en el terreno de mitigacin como en el de adaptacin) va a ser cada vez ms tenaz. Este consenso se aprecia tanto en el Parlamento Europeo como en varios parlamentos nacionales, donde los partidos verdes tienen la llave de la gobernabilidad. Reforzando el consenso suficiente en Europa es de esperar que las distintas culturas polticas dentro de la UE den lugar a medidas medioambientales preventivas, sobre todo en el norte de Europa y al nivel de la UE. Estas inclinaciones cristalizan en el principio de precaucin que reclama que, a veces, hace falta actuar de forma anticipada, incluso antes de obtener datos y pruebas definitivas, para evitar daos posiblemente catastrficos. Este principio ya
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se ha materializado en el Tratado de Maastricht de 1992. Su artculo 130R afirma: La poltica comunitaria medioambiental... se basar en el principio de precaucin, y en los principios que mantienen que se debera utilizar la accin preventiva, que los daos medioambientales se deben rectificar en el origen, y que el que emite debera pagar 217. Esta inclinacin poltica se refleja tambin en el mensaje del Informe Stern sobre la economa del cambio climtico: los beneficios de una reaccin fuerte y temprana superan muchsimo los inconvenientes de los costes. Segn el informe los costes, seran equivalentes al 1% de PIB global hasta 2050, un nivel de costes significativo pero manejable, y mucho menos que las posibles consecuencias de un descenso del 20% en el consumo per capital global si el cambio climtico sigue su rumbo actual 218. El principio de precaucin ya estaba muy arraigado en Europa incluso antes de la publicacin del Informe Stern, un ejercicio que fue dirigido ms que a los europeos a los norteamericanos, chinos e indios, que mantenan un fuerte escepticismo respecto a los costes econmicos asociados a un esfuerzo serio para disminuir las emisiones de CO2. Con algunos xitos pasados en el empeo de reducir el consumo y aumentar la eficiencia energtica, la UE est bien posicionada para luchar contra las emisiones de CO2. Sus sistemas de transporte pblico y de impuestos ambientales ofrecen una base interesante para profundizar en las polticas energticas que faciliten la reduccin de emisioCommunity policy on the environment... shall be based on the precautionary principle and on the principles that preventive action should be taken, that environmental damage should as a priority be rectified at source and that the polluter should pay, citado en Buchan, op. cit. 218 The benefits of strong, early action considerably outweigh the costs.... Vase Nicholas Stern, The Stern Review of the Economics of Climate Change (Reino Unido, Office of Climate Change, 2006).
217
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nes. Ayuda tambin la experiencia de la UE como institucin internacional, ya que el cambio climtico es el problema transnacional por excelencia. De hecho, se puede decir que la UE se ha convertido en un lder global en el terreno del cambio climtico. Segn el Eurobarmetro de marzo de 2008, el 65% de los europeos piensan que el medioambiente es ms importante que la competitividad, comparado con el 18% que piensa lo contrario. Aunque la crisis econmica erosionar de cierta manera este apoyo, las circunstancias objetivas (una cultura verde bastante arraigada en el norte y las necesidades frente a las consecuencias del cambio climtico en el sur) representan bases slidas para que este consenso sobreviva a la crisis econmica actual. Adems, el conflicto entre sostenibilidad ambiental y la competitividad es, de entrada, menos agudo para la UE que para otras economas de menor peso o ms expuestas al comercio internacional. Los 27 forman una economa relativamente grande con enormes flujos comerciales intracomunitarios. Por lo tanto, un aumento de costes para todos los pases de la UE no daara la competitividad de ningn Estado miembro concreto. Obviamente, la competitividad europea podra sufrir frente a terceros (por ejemplo China, la India o EEUU) si stos no introducen cambios que tambin aumenten sus costes de produccin a raz de acciones para luchar contra el cambio climtico. De todas formas, adems de poseer caractersticas como la transnacionalidad que la convierten en una entidad especialmente apta para este tipo de polticas, la UE tambin tiene la masa especfica suficiente para ejercer liderazgo global en el terreno de cambio climtico y, si tiene xito en su empeo de convencer a EEUU y a China para que se sumen al esfuerzo, su liderazgo poltico global experimentar un aumento de prestigio e influencia. Incluyendo a EEUU y a China en el juego, la UE tendra mucho menos que temer de un posible deterioro en su competitividad internacional, como hemos
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mencionado ms arriba. De todas formas, en la estela de la fracasada Cumbre de Copenhague, Europa ve su relevancia global disminuyndose incluso ms. 7.2. Mercado europeo de derechos de emisiones
Dentro de la Unin han aparecido problemas para un eficiente funcionamiento del mercado de emisiones europeo establecido en 2003 a raz del Protocolo de Kioto (1997), y que termin su primera fase (2005-2007) hace unos aos. Originalmente, los Estados miembros presionaron a la Comisin para que los gobiernos nacionales asignaran su propia cuota nacional de derechos a sus propias industrias. Este ejercicio result en una sobre-asignacin de los derechos que, al apreciarse en la primavera de 2006, provoc un colapso en el precio de los derechos en el mercado. Cuando emitir CO2 se volvi barato, los incentivos para la reduccin de emisiones prcticamente desaparecieron. Ante esta experiencia, la Comisin adopt una posicin mucho ms dura con los Estados miembros para la Segunda Fase del mercado de emisiones, concediendo menos derechos a los pases. Ms all de la sobre-asignacin de derechos, la distribucin gratuita de los mismos reclamada por muchos Estados ante la insistencia de sus industrias tambin ha distorsionado el funcionamiento del mercado de emisiones. Cre la oportunidad para las empresas obligadas a participar en el mercado de emisiones, sobre todos las elctricas, de percibir beneficios extraordinarias (windfall profits) si trasladan a los consumidores el coste (segn el precio en el mercado) de los derechos que han recibido gratis. Ms all de estos problemas, la UE ha logrado un desacoplamiento bastante notable entre el crecimiento de las emisiones y el crecimiento en PIB. Los esfuerzos iniciales hasta
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2005 haban conseguido que las emisiones de CO2 se redujeran un 2% respecto de los niveles de 1990 mientras que el PIB de la UE-15 creci un 35% entre 1990 y 2005. Segn indican los modelos de prediccin, la UE cumplir, al final del periodo relevante para Kioto (2008-2012), con su compromiso de reducir las emisiones hasta un 8% por debajo de los niveles de 1990. Segn las estimaciones de la Comisin, la UE-15 habr reducido sus emisiones en un 4% a finales de 2010. Se puede aadir a la estimacin otro 0,9% derivado de los planes de los Estados miembros de plantar ms rboles que absorban CO2, y otro 2,5% de los planes de 10 pases de la UE-15 de adquirir crditos de emisiones fuera de Europa, para llegar a una reduccin del 7,4% 219. Adems, el reforzamiento de los planes nacionales de asignacin de derechos durante la segunda fase del mercado de emisiones (2008-2012) podra disminuir incluso ms las emisiones, dejando a la UE en una posicin cmoda para cumplir con sus compromisos segn el Protocolo de Kyoto, manteniendo as la credibilidad y el liderazgo global en la lucha contra el cambio climtico. Aunque la recesin ha tenido mucho que ver, las emisiones de instalaciones obligadas a participar en el mercado de emisiones cayeron un 11% slo en 2009 220. En enero de 2008 la Comisin propuso su nuevo diseo para la tercera fase del ETS 221 (2012-2020) y en diciembre del mismo el Consejo Europeo, en el marco de una gran reforma energtica, lo aprob. Que esto ocurriera durante el peor momento de la recesin sugiere que los lderes europeos consideraron esencial un acuerdo europeo sobre el
EurActiv, EU Emissions Trading Scheme, 22/I/2010, www.euractiv.com, 7/IV/2010. 220 EurActiv, EU CO2 emissions fell by 11% in 2009, 2/IV/2010, www.euractiv.com, 16/V/2010. 221 ETS significa Emissions Trading Scheme en sus siglas en ingls.
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cambio climtico. El nuevo ETS intenta corregir las debilidades del sistema original: haber dejado que los Estados miembros fijaran los niveles las asignaciones de derechos, as como que otorgaran demasiados derechos a coste cero. A los planes nacionales de asignacin en vigor durante la primera y la segunda fase (hasta la fecha) los reemplazar un nuevo sistema a nivel de la UE que cubrir a todos las industrias que ya estn dentro del sistema y sumar algunas nuevas, por ejemplo el sector del aluminio. Para los sectores que queden fuera del ETS, el objetivo de reduccin de emisiones se fija en el de 10% para 2020. Utilizando el nuevo ao base (2005), la frmula global de la UE para reducir sus emisiones ser la siguiente: menos 21% en el ETS + menos 10% en los sectores no-ETS = menos 14% para toda la UE 222. El acuerdo de diciembre de 2008 tambin incluy cambios para elevar la incidencia del uso de las subastas para distribuir los derechos de emisin. La nueva norma general estipula que el 20% de los derechos se distribuyan a travs de subastas, aumentndose el nivel mnimo al 70% en 2020, y al 100% en 2027. La Comisin estima que la incidencia de las subastas subir del nivel actual en torno a 5% hasta casi el 50% en 2013. Pero slo llegar al 60%-70% en 2020. Aunque este cambio representa una mejora sustancial, sigue dejando grandes beneficios extraordinarios en manos de empresas, reduciendo su incentivo a emitir menos dixido de carbono. Para que los derechos de emisiones representen costes para las empresas y no otra oportunidad financiera la UE debera revisar este aspecto del acuerdo, proponiendo una nueva modificacin para que la incidencia de las subastas llegue a 80%-95% en 2020. Si todos los sectores incluidos en el mercado de emisiones tuvieran que pagar por todos sus derechos a un precio
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Buchan, op. cit.
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de 40 euros por tonelada de CO2, los ingresos de las subastas ascenderan a 75 mil millones de euros. Con subastas llegando al nivel parcial exigido por la UE (60%-70%) los ingresos ascenderan a 30 mil millones de euros en 2020, segn las estimaciones de la Comisin. Si los gobiernos reducen los impuestos en una proporcin similar, el impacto neto sobre la economa sera sumamente positivo. Adems de financiar la expansin de las renovables, la transformacin del grid, y el despliegue de nueva tecnologa, como la captura y secuestro de carbono, esta fuente de ingresos tambin sera la ms conveniente para financiar las posibles transferencias de recursos y tecnologa que pueden salir de las negociaciones pos-Kioto como obligaciones para los pases avanzados. Por eso, la UE debera mantener los principios de precaucin y de que el que contamina paga. Es esencial maximizar la incidencia de las subastas en el marco del mercado de emisiones.
8.
Qu energas? qu tecnologas? qu mix energtico? Energas fsiles
8.1.
Independientemente de los avances tecnolgicos, el mundo (y la UE) continuaran siendo enormemente dependientes de los combustibles fsiles en 2030 segn el escenario de referencia de la AIE. El 83% del consumo del energa final global provendr del carbn, el petrleo y el gas natural mientras que en el rea de generacin elctrica en los pases avanzados los combustibles fsiles representarn alrededor del 60% mientras que en los emergentes la cifra ascender hasta ms del 75%. Por supuesto, podran darse escenarios en los que las energas limpias tuvieran un mayor peso. Pero para alcanzarlos hara falta un compro[ 234 ]
miso por parte de los gobiernos mucho ms notable que el existente en la actualidad. Esto se debe a que el petrleo, el gas y el carbn seguirn siendo relativamente baratos y tambin ms competitivos que las otras fuentes de energa, por lo menos si no se establece un precio para el CO2 relativamente alto (es decir, por lo menos 30 euros por tonelada). En ningn escenario se contempla que el petrleo se agote para esta fecha aunque s es posible que, si no se realizan inversiones suficientes tanto en la extraccin como en el refino y la distribucin, la volatilidad de los precios pueda dispararse de nuevo dentro de algunos aos. En el caso del gas, que podra servir como energa puente (ya que es bajo en dixido de carbono relativo al petrleo y al carbn) y cuyas reservas son ms abundantes, a medio plazo se vislumbra la posible creacin de una OPEP del gas (o una OPEG Organizacin de Pases Exportadores de Gas) si el peso del GNL contina creciendo en detrimento del transporte por gasoducto, lo que podra aumentar el poder relativo de los pases productores e incrementar la volatilidad de los precios, como ya sucede con el mercado global pero cartelizado del producto lquido y fungible que es el petrleo. Finalmente, el carbn (abundante y barato, pero contaminante hasta que se desarrolle la tecnologa del carbn limpio) se seguir empleando (y de forma masiva en algunos pases en desarrollo, sobre todo para la generacin elctrica) a menos que se establezca un precio para las emisiones de CO2 que la convierta en una energa menos competitiva. 8.2. Otras tecnologas y energas limpias
En este contexto conviene revisar brevemente qu avances en los distintos mbitos de la energa limpia son previsibles hasta 2030, tema del que pasamos a ocuparnos a
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continuacin. Nos detendremos en mayor detalle en la energa nuclear y en el carbn limpio porque consideramos que la UE necesita tomar una decisin estratgica impulsando de forma ambiciosa uno de los dos. 8.3. Las energas renovables
En el caso de las energas renovables, aunque se producirn muchos avances tecnolgicos en los prximos aos (particularmente en elica, biomasa y solar) su peso en el mix primario europeo probablemente no podr superar el 20% (el objetivo actual y compromiso formal de la UE) antes de 2020. Sin embargo, es posible que a partir de 2020 dicho porcentaje pueda comenzar a incrementarse si la tecnologa mejora a la velocidad prevista y si las polticas siguen avanzando en la direccin adecuada (especialmente aumentando las interconexiones elctricas entre pases europeos y si se mejoran tanto la capacidad tcnica de las redes elctrica como el uso del vehculo elctrico). 8.4. Red elctrica inteligente e interconexiones internacionales
En un horizonte de medio plazo incluso ser posible construir una red elctrica inteligente (smart grid) que permita utilizar las tecnologas solar y elica para que todas las unidades del sistema edificios residenciales, empresas, vehculos, etc. sean a la vez consumidores, productores y/o agentes del almacenamiento de energa (tomaran energa de la red cuando la necesitaran y la venderan durante las horas excedentarias del da). En cualquier caso, este sistema necesitar asegurar una base de generacin de electricidad no completamente dependiente de las energas renovables, que seguramente pro[ 236 ]
ceder de centrales de ciclo combinado, nuclear o carbn limpio. Casi tan importante como la naturaleza inteligente de cualquier nueva red elctrica, sera abordar una renovacin de las distintas redes nacionales en Europa para garantizar que todas ellas disfrutaran de interconexiones internacionales suficientes y pudieran funcionar como una red integrada. Con interconexiones transeuropeas, el peso de las renovables en el mix elctrico podra llegar a ser mucho ms alto que el que se vislumbra en la actualidad sobre la base de redes nacionales aisladas. Dicho de otro modo: si no se mejoran las dbiles interconexiones actuales ser difcil que las energas renovables (que tienen carcter intermitente) sean capaces de contribuir ms de un 20% a la energa primaria (y ms o menos un 40% de la mezcla elctrica). Ello se debe a que sera necesario mantener un nivel mucho ms elevado de generacin de base (no-intermitente) para hacer frente a la demanda en cada uno de los pases. Adems, este problema se ve agudizado por el hecho de que el pico diario de la demanda elctrica suele coincidir con el momento en el que la generacin en las energas renovables est en su momento ms bajo. 8.5. La electrificacin de la flota de automviles
En el caso de los automviles s que se podran producir avances significativos, que a medio plazo podran modificar sustancialmente el parque automovilstico europeo y global e integrarse mediante los coches elctricos en la red inteligente. El objetivo de la UE debera ser el de ayudar a sus empresas a elaborar prototipos de vehculos flexibles que sean capaces de funcionar con gasolina (o diesel), electricidad y biocombustibles de forma indistinta y que posteriormente puedan comercializarse en todo el mundo, con la ventaja tecnolgico-empresarial que eso supondra para las
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empresas europeas. Electrificar la flota de automviles permitira aumentar el potencial de la red inteligente y adems reducira las importaciones de petrleo. Sin embargo, dado que la electricidad para las bateras elctricas de los vehculos debera ser generada, el coche elctrico tiene ms sentido (para luchar contra el cambio climtico) cuanto menos dependiente del carbn convencional sea la generacin elctrica. 8.6. Energa nuclear
En el rea de la energa nuclear no se esperan avances sustantivos que permitan resolver los problemas tcnicos asociados al almacenaje de residuos y al aumento de la seguridad aunque algunos de los que propugnan la energa nuclear insisten en que estamos a punto de disear una tecnologa capaz de neutralizar los residuos nucleares. Asimismo, los elevados costes iniciales asociados a la construccin de nuevas centrales se convertirn en un obstculo todava mayor tanto por la incertidumbre regulatoria como por la falta de crdito derivada de la crisis financiera y los altos tipos de inters que posiblemente tendremos al salir de la misma, que sern consecuencia del aumento del actual endeudamiento pblico. Adems, como no existe una poltica europea al respecto, cada pas decidir de forma unilateral cmo proceder. Todo ello permite suponer, a pesar del aparente nuevo renacimiento de la energa nuclear en algunos pases europeos, que esta fuente de energa mantendr su peso actual en el mix europeo o se incrementar slo marginalmente. De todas formas, el debate nuclear sigue vivo. De hecho, sus defensores no dejan de insistir en que la energa nuclear es esencial, que no tenemos otra opcin que incrementar su peso en el mix y que es imprescindible un debate de fondo,
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tanto nacional como europeo. Pero el debate nuclear lleva aos teniendo lugar, aunque ms que a un debate estemos asistiendo a un dilogo de sordos. Defensores y detractores siguen utilizando argumentos dbiles, ocultando los puntos flacos de sus posiciones y haciendo lobby a los gobiernos para avanzar sus posiciones. 8.7. Los antinucleares
Por un lado, los antinucleares concentran su resistencia en la (in)seguridad de las centrales y en el peligro de los residuos. Este ltimo punto, que es el que ms preocupa a la opinin pblica, se basa en que la energa nuclear genera niveles de toxicidad y de radiacin mortales durante miles de aos. As, los residuos representan para los antinucleares un caso claro para la aplicacin del principio de la precaucin. No debera seguir generndose un peligroso legado a las generaciones futuras, sobre todo cuando existen energas renovables que no generan contaminacin ni tantos riesgos. El hecho de que los grupos antinucleares se solapen con los que favorecen las energas renovables (particularmente entre la ciudadana) no contribuye a enriquecer el debate. As, quienes se oponen a la nuclear plantean una falsa lucha entre pro nucleares y pro renovables. Esto es desafortunado ya que ambos bandos sufren un gran desgaste en la percepcin pblica por los ataques generalmente falaces que cada uno vierte sobre el otro. Los antinucleares deberan reconocer que hace falta una fuente segura para la generacin de base de electricidad, ya que con la tecnologa actual las energas renovables slo pueden contribuir a la generacin de electricidad de forma intermitente. En lugar de atacar a la energa nuclear, los antinucleares debe admitir que sera prudente y legtimo dejar
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cierto espacio en el mix elctrico a otra fuente de generacin que podra complementar el uso de gas (como una fuente flexible de ajuste) y de renovables intermitentes. Pero la clave aqu es que el debate relevante no debera ser el nuclear, sino el de qu tipo de energa debera proporcionar la generacin base de electricidad para complementar al gas y a las renovables. De los tres posibles candidatos gas, carbn y nuclear, dependiendo del pas el gas se ha ganado el derecho a tener una posicin dominante dentro de la generacin base porque la infraestructura gasista ya est desplegada en muchos pases y adems contamina relativamente poco. Si se puede desarrollar la relacin apropiada con Rusia para que el suministro est garantizado, y si el precio baja moderadamente, el gas sera la fuente ms apropiada en muchos pases de Europa para la generacin base de electricidad. Pero no sera suficiente, pero lo menos no en todos los pases. Tampoco sera aconsejable para Europa si las relaciones con Rusia no se encaminan bien, y si Rusia sigue utilizando el gas como una especie de palanca informal de su diplomacia. Por lo tanto, es necesaria otra fuente de energa para complementar al gas. As, el verdadero debate debera tener lugar entre la energa nuclear y el carbn limpio (con la captura y secuestro de carbono). Todos ganaran con este debate. Por una parte, los antinucleares-pro renovables se veran beneficiados porque todos estaramos de acuerdo en que hacen falta ms energas renovables (la nica duda sera en qu medida deberamos aumentarlas). Y, por otra parte, los pro-nucleares ganarn porque el papel de la energa nuclear en el mix energtico se vera legitimado, por lo menos en principio. Adems, dependiendo de cmo se desarrollara el debate, es incluso posible que su posicin se viera reforzada. Por ltimo, los que proponen el uso del carbn limpio a travs de la tecnologa de captura y secuestro de carbono
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tambin veran reforzada su posicin. En lugar de estar excluidos del debate nuclear (hoy dominado por pro-nucleares y pro-renovables) y de ser vistos con recelo por la opinin pblica como responsables de la contaminacin, los pro-carbn podran introducirse en el debate central sobre el futuro mix energtico de forma constructiva, exponiendo las posibilidades de desarrollo de la tecnologa del carbn limpio, por lo menos como un complemento al gas donde no exista la energa nuclear. En relacin con lo anterior hay que subrayar que el argumento de los antinucleares respecto a los residuos tiene sus propias debilidades. Es verdad que somos vulnerables a un sinfn de imponderables respecto a la seguridad de los residuos y sus peligros. Pero tambin somos vulnerables a los efectos del cambio climtico, algunos de los cuales ya nos estn afectando. Adems, la amenaza que nos supone el cambio climtico inducido por el uso de las energas fsiles es ms inminente y parece mucho ms probable que la amenaza que suponen los residuos radioactivos derivados de la nuclear. Tiene sentido tanta oposicin a una energa bsicamente libre de emisiones de dixido de carbono cuando el cambio climtico ser una realidad casi segura si no reducimos el ritmo de las emisiones de gases de efecto invernadero? Adems, el argumento de los residuos tiene otro problema para los antinucleares. Incluso si pudiramos cerrar todas los centrales nucleares del mundo maana (y no podemos), todava tendramos el problema de los residuos existentes. Aunque no generramos ms residuos, todava tendramos los stocks acumulados durante las ltimas cinco dcadas. Es imposible argumentar que todos los riesgos asociados a los residuos estn exclusivamente en los flujos, y no en los stocks. De hecho, la pregunta ms relevante es si el flujo de nuevos residuos aumenta el riesgo ya implcito en los stocks de residuos ya existentes. Esta es una pregun[ 241 ]
ta completamente ausente del debate nuclear actual y, por consiguiente, sus posibles respuestas tampoco entran en el debate al respecto. Por ltimo, desde una perspectiva geopoltica, hay que preguntarse si los stocks de residuos nucleares estarn ms o menos seguros en un mundo sin una industria nuclear (o con una industria nuclear bastante ms reducida que ahora) y en manos de los Estados. Aunque se cerraran todos los parques nucleares los Estados estaran obligados a asegurar la seguridad de los residuos. Pero posiblemente sea ms seguro mantener una industria nuclear de cierto tamao como la industria nuclear actual pero permitiendo cierta expansin para que los residuos sigan siendo un asunto de seguridad pblica en el que el Estado se sienta responsable a los ojos de los ciudadanos a mantener niveles exigentes de vigilancia. Slo as se podr tener las mximas garantas frente a un desastre natural, un accidente o un ataque terroristas. Al final, la posicin antinuclear a ultranza parece poco prctica ya que no contribuye a la lucha contra el cambio climtico y tampoco aumenta la seguridad energtica. 8.8. Pro-nucleares
An as, debe reconocerse que los pro-nucleares tambin utilizan argumentos dbiles y apoyan intereses comerciales sin reconocerlo explcitamente. Han aprovechado la crisis climtica para reforzar su tesis de que la energa nuclear es la ms barata, que es segura y que los residuos no implican grandes problemas, sobre todo si el Estado se ocupa de ellos. Pero hay tantas incertidumbres rodeando la energa nuclear que se puede cuestionar seriamente varias de estas afirmaciones. El problema de los residuos todava no est
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resuelto, pero incluso eliminando los costes asociados al control de los residuos de la ecuacin, los dems costes de la energa nuclear han subido, ensombreciendo su futura competitividad. Los costes iniciales de capital son elevados y crecientes, segn las experiencias ms recientes en Finlandia, Turqua y Canad. El proyecto AECL para construir dos nuevos reactores de ltima generacin (Candu) en una central nuclear ya existente en Canad puede ascender a 26.000 millones de dlares, y su electricidad 10.800 dlares por kilovatio de capacidad instalada. En Canad se estima que cualquier fuente elctrica que cueste ms de 3.600 dlares por kilovatio de capacidad instalada no sera competitiva en relacin a las alternativas, especialmente frente al gas natural. Otras estimaciones respecto al coste de la electricidad asociada a las nuevas centrales nucleares elevan los costes de capital (sin contar con los costes de operacin o combustibles) a entre 17 y 22 centavos por kilovatio hora, y los costes de generacin a entre 25 y 30 centavos por kilovatio hora. Estos costes tampoco son competitivos, particularmente en el contexto econmico-financiero actual. De hecho, a pesar del llamado renacimiento nuclear, hay pocas centrales nuevas en construccin y todas han experimentado problemas. Hasta el comienzo de la recesin global, las nuevas centrales en construccin han tenido que lidiar con una larga lista de obstculos e incertidumbres: embotellamiento de produccin de componentes clave, largos plazos de construccin y demoras que llevan a aumentos de presupuesto, y dudas respecto a las reservas de uranio y la seguridad de su importacin. A ello hay que sumar los problemas sin resolver respecto a la disponibilidad y seguridad del eventual proceso de almacenamiento de los residuos, o de un posible problema que casi nunca se menciona: el consumo masivo de agua de las centrales nucleares que empieza a ser preocupante incluso en pases tan nuclearizados y bien dotados de agua como Francia.
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Uno de los estudios ms prestigiosos sobre el futuro de la energa nuclear el del MIT ha concluido que slo tienen sentido para la poltica energtica dos posibles estrategias: (1) un abandono casi total de la energa nuclear (o por lo menos un abandono de la idea de que la energa nuclear podra proporcionar mucha ms energa que en la actualidad); y (2) una estrategia que promueva la nuclearizacin de gran parte del sector elctrico nacional y mundial y que tendra que partir de una decidida promocin estatal para garantizar un despliegue suficientemente fuerte y rpido capaz como para contribuir sustancialmente a la lucha contra el cambio climtico. Ante esta situacin, cabe preguntarse si tiene sentido canalizar los esfuerzos y recursos pblicos para promocionar la energa nuclear a escala masiva si sta ya es una industria madura que se enfrenta a costes crecientes y que no ha resuelto sus principales asignaturas pendientes. En definitiva, como hemos sealado y veremos a continuacin, el autntico debate nuclear pasa por una comparacin entre la energa nuclear y el carbn limpio a gran escala y con fuertes apoyos pblicos, tanto en trminos econmicos (de costes) como de seguridad. Ese debera ser el autntico debate a nivel europeo. 8.9. Captura y secuestro de dixido de carbono
En el rea del carbn es posible que a partir de 2020 se haya perfeccionado la tecnologa de captura y secuestro de dixido de carbono y logrado su comercializacin, lo que permitira convertir el carbn en una fuente de energa limpia y abundante que podra ocupar un peso ms importante en la generacin elctrica, sobre todo en los pases donde es ms abundante (China, EEUU y Europa del Este). Sin embargo, se trata de un difcil reto tcnico que no tiene ase[ 244 ]
gurado su xito, por lo que existe un debate sobre si tiene sentido centrar los limitados recursos pblicos en esta estrategia en detrimento de las tecnologas asociadas las energas renovables, que son ya factibles como tecnologas y absolutamente limpias al no proceder de los combustibles fsiles. Este debate es especialmente relevante en la UE porque no cuenta con grandes reservas de carbn aunque algunos de los nuevos miembros del Este s tienen reservas relativamente altas. Pero una vez ms, el debate entre carbn limpio y renovables no es el relevante. Lo importante es conseguir una fuente limpia para la generacin base elctrica que complemente el creciente peso que las renovables tendrn en el mix elctrico en el futuro. Aunque la creacin de una red inteligente, junto con la exitosa conclusin de varias interconexiones internacionales y la electrificacin de la flota automovilstica puede disminuir el peso relativo que esta fuente tendra que ocupar en el mix elctrico, el gas natural seguir necesitando otra energa limpia complementaria para asegurar una generacin de base suficiente. La UE no puede depender slo de gas, ya esto entraara grandes riesgos para la seguridad de suministro. Por otro lado, ya que tanto la energa nuclear como el carbn limpio requieren grandes cantidades de capital inicial e implican largos plazos de construccin (haciendo a ambos vulnerables a los vaivenes de los tipos de inters y necesitando apoyo pblico), no tiene sentido perseguir los dos caminos simultneamente. La UE debe escoger entre los dos. En este debate, carbn limpio y nuclear tendrn que competir en el mismo terreno (el de la generacin base) y apuntaran sus ataques el uno contra el otro, y no contra las renovables. Si la UE no plantea este debate y deja en su lugar a la energa nuclear y al carbn en un estado de laissez faire, ambas se opondrn a oponer a cualquier poltica que aumente sus costes y adems utilizarn a las renovables
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como su chivo expiatorio. Por ello, se hace imprescindible tanto la intervencin pblica como el liderazgo poltico. Aunque el carbn limpio comparte muchos de los inconvenientes de la energa nuclear, ofrece muchas ventajas. Primero, no tiene que hacer frente al problema de los residuos (aunque segn hemos expuesto arriba este tema no es tan relevante como se tiende a pensar). Segundo, no conlleva el mismo riesgo de accidentes y amenazas potenciales a la seguridad y a la salud pblica, incluyendo el peligro siempre presente de la proliferacin nuclear que una expansin notable, particularmente en el mundo en desarrollo, conllevara. Tercero, un programa estratgico para el carbn limpio podra ganar aliados en la lucha contra el cambio climtico donde hoy da slo hay enemigos en el mundo de carbn, la energa fsil ms tradicional y ms contaminante. De hecho, casi la mitad de los estados en EEUU depende en cierto grado a la produccin y el uso del carbn como fuente elctrica. El hecho de que gran parte de los representantes y senadores de estos estados sean demcratas presenta un dilema para el presidente Barack Obama. Como estamos viendo, en EEUU no est siendo fcil aprobar una legislacin que aumente significativamente los costes de produccin para las energas fsiles cuando las mayoras en las dos cmaras del Congreso defienden los intereses de carbn. Por otro lado, apoyar estratgicamente el futuro uso del carbn con la tecnologa de captura y secuestro de carbono podra asegurar el apoyo de estos representantes y senadores no slo en el terreno de la poltica energtica sino tambin en otros campos. En la UE existe una dinmica similar con Polonia y algunos otros Estados miembros del Este, donde se depende mucho ms que el promedio europeo del carbn, y donde las reservas son ms abundantes. Aunque la UE ha podido hacer frente a las realidades y exigencias de los nuevos Estados miembros del Este con cierto xito, resulta conveniente desarrollar una poltica que a es[ 246 ]
tos pases muy nerviosos frente a Rusia, particularmente si la energa nuclear y el carbn limpio estn fuera del debate les haga sentirse ms seguros. Ellos tambin podran ser aliados fiables en la lucha contra el cambio climtico si hay un gran empuje estratgico en Europa (y en el mundo) para desarrollar el carbn limpio, con el que tienen mucho que ganar. Pero la mayor ventaja de acelerar la tecnologa del carbn limpio en lugar de la energa nuclear tiene que ver con China. En 2008, el carbn represent el 70% del mix energtico primario en China, mientras que la energa nuclear slo contribuy el 1%. De hecho, el carbn domina el mix energtico primario mundial, despus del petrleo (35%), con una contribucin del 30%, frente al 5% de la energa nuclear. En el mix elctrico mundial, el carbn domina, sin rivales, el statu quo. China posee el 14% de las reservas mundiales de carbn (y la India otro 7%), las terceras ms grandes del mundo despus de EEUU (29%) y Rusia (19%). Ante esta realidad, no es difcil aventurar qu va a hacer China con su carbn: lo utilizar a un ritmo creciente 223. China insiste en que los pases avanzados son los principales responsables de los actuales (y excesivos) niveles de dixido de carbono en la atmosfera (a pesar de que China ya es el primer emisor de CO2 en trminos absolutos). Adems, China rechaza someterse a lmites obligatorios para las emisiones. Por ello, el gran peso del carbn en su generacin elctrica es un obstculo para la poltica europea, que pretende liderar la lucha contra el cambio climtico y seducir a China para que participe de forma activa en las negociaciones y la construccin de un nuevo rgimen internacional para reducir las emisiones de CO2. De momento, China est esperando a ver si EEUU puede imponer un sis223
BP, 2009, op. cit., y AIE, 2008, op. cit.
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tema creble para la reduccin de sus emisiones. Si el Senado norteamericano no aprueba la legislacin para crear un mercado de emisiones similar al mercado de emisiones europeo por lo menos en el futuro prximo habr pocas posibilidades de que China considere seriamente alternativas para evitar las grandes emisiones de su amplio uso del carbn. Y si China no modifica sus polticas la temperatura global subira en 2,7 grados incluso si todos los dems pases redujeran sus emisiones en un 80% 224. Pero si la UE (y a ser posible conjuntamente con EEUU) ofrece a China un gran pacto estratgico en el terreno del carbn limpio, probablemente China sera menos reticente en las negociaciones Post-Kioto. Si se pudiera construir un pacto que estimulara la suficiente inversin extranjera en este sector, tambin sera posible que China aceptase un acuerdo que tambin podran aceptar los intereses de EEUU y Europa. Si China no tuviera que sacrificar un recurso tan abundante, barato y del que depende tanto, tampoco tendra que seguir contribuyendo a la creciente sensacin mundial de una competencia geopoltica cada vez ms aguda en el terreno energtico. Tampoco se sentira en la obligacin de ser tan extremista en las negociaciones mundiales sobre el cambio climtico. Si no empujamos estratgicamente el carbn limpio, en que otro escenario va a poder China reducir sus emisiones? Sustituyendo el carbn (70% del actual mix primario de China) con energa nuclear (slo 1% en la actualidad)? Por ltimo, el carbn limpio ofrece una ventaja ms respecto a la energa nuclear. Ya tenemos una industria muy desarrollada que debera estar dispuesta a realizar inversiones en este sector con una ventaja comparativa: la industria de los hidrocarburos. Las empresas petroleras y gasistas del mundo no slo tienen la capacidad tcnica que necesita el
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Mller-Kraenner, op. cit.
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carbn limpio (conocimiento geolgico, tecnologa ssmica, capacidad para construir gasoductos, etc.) sino tambin muchos activos que se pueden emplear para el almacenamiento de CO2, sobre todo campos maduros. Aunque las empresas petroleras tradicionalmente han tardado mucho en aprovechar las oportunidades de las energas renovables, esta industria sera un claro inversor y por lo tanto un aliado natural en este empeo estratgico. Si se pudiera estimular a las empresas petroleras privadas (IOC) para que invirtieran seriamente en proyectos de captura y secuestro de carbono, eliminaramos otro enemigo en la economa poltica de la energa, convirtindolo en aliado. Conclusiones 1. Promover el nexo mercado-tecnologaregulacin frente a los nacionalismos energticos y la competencia geopoltica
Apoyarse en un mercado bien regulado que permita que emerjan rpidamente los avances tecnolgicos con apoyos pblicos estratgicos es sin duda la mejor poltica energtica, sobre todo si otros pases la comparten. Este nexo entre el mercado, la tecnologa y la regulacin obviamente funciona mejor en tiempos de estabilidad poltica y cooperacin internacional, pero a veces tambin puede en si mismo contribuir a al mantenimiento de la seguridad internacional. Sin embargo, hace falta ms intervencin pblica para conseguir la transformacin energtica adecuada a tiempo. Es imprescindible aumentar paulatinamente la penalizacin al uso de las energas fsiles y priorizar las inversiones en energas limpias. Para ello, deben utilizarse mecanismos de mercado bajo un paraguas regulatorio adecuado (y
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coordinado a nivel europeo) y una intervencin pblica equilibrada que provoque el mnimo de distorsiones posibles. An as, si Europa es la nica zona del mundo que adopta esta estrategia, le resultar difcil sostenerla. Tendra una desventaja constante porque estara jugando con unas reglas distintas a las de las dems potencias, que tienden a que el nacionalismo gue en mayor medida sus polticas energticas y no son tan partidarios de las soluciones cooperativas. De hecho, si EEUU y las potencias emergentes no son capaces de llegar a un acuerdo para sacar adelante un nuevo rgimen post-Kioto mnimamente creble, la UE, que ya no podra ejercer el liderazgo global contra el cambio climtico, debera empezar a pensar en una estrategia alternativa. Esta estrategia podra consistir en sustituir la actual bandera del cambio climtico por la de la seguridad energtica, lo que llevara a la UE a mostrarse menos proclive a la cooperacin internacional que hasta ahora. Si se priorizara el objetivo (ms estrecho) de la seguridad energtica se podran poner en prctica polticas ms agresivas en relacin a terceros pases que se apoyaran en la creciente percepcin que existe dentro de la UE en relacin a la inseguridad de suministro. En este caso habra que disear una nueva estrategia a nivel europeo para la lucha contra el cambio climtico. Dicha estrategia debera estar ms centrada en la adaptacin que en la mitigacin porque la falta de un acuerdo internacional hara difcil frenar el calentamiento global y sus impactos. Al mismo tiempo esta nueva estrategia debera apoyarse en la energa para relanzar la Agenda de Lisboa y fomentar la competitividad de la economa europea en el rea de las energas renovables.
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2.
Decidir entre el cambio climtico y la seguridad energtica como la bandera de la poltica energtica europea
Durante los ltimos aos, la UE ha hecho de la lucha contra el cambio climtico su principal bandera en poltica energtica. Pero aunque el consenso europeo sobre la importancia del cambio climtico podra mantenerse, si no hay significativos progresos globales en la cumbre de Ciudad de Mxico (diciembre de 2010) o la de Sudfrica (finales de 2011), Europa debera plantearse la posibilidad de modificar su estrategia y su bandera para la poltica energtica y enfatizar ms los aspectos de seguridad. En un mundo donde no hay suficiente consenso sobre la forma adecuada de afrontar la lucha contra el cambio climtico y donde la mayora de los pases conciben la seguridad energtica en trminos estrictamente nacionales tiene poco sentido para la UE seguir enfatizando una estrategia basada en la cooperacin internacional que depende en gran medida de las polticas energticas de los dems pases, que hasta la fecha se han mostrado mucho menos cooperativos. En este contexto, sera ms adecuado que la UE subrayara los peligros a la seguridad energtica, en sincrona con la corriente imperando en el resto de pases y en gran parte de su opinin pblica. Si la UE sustituye la bandera del cambio climtico por el discurso de la creciente escasez de energas fsiles la opinin pblica enfrentndose con la posibilidad a medio plazo de altos precios y posibles recortes en el suministro estara ms dispuesta a aceptar un cambio en las polticas energticas europeas, de modo que podran llegar a ser ms efectivas que las actuales. Por ejemplo, en un escenario en el que el mundo se vuelva cada vez ms nacionalista y gane importancia la rivalidad geopoltica, la opinin pblica se podra mostrar ms predispuesta al establecimiento de un impuesto
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mucho ms alto sobre las energas fsiles o incluso sobre las mismas emisiones de CO2. Esta poltica, aun con sus debilidades, sera ms eficaz que el actual sistema de comercio de emisiones tanto para aumentar la eficiencia energtica, como para disminuir el consumo de energas fsiles, estimular el despliegue de las energas renovables y otras tecnologas limpias y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. An as, sera conveniente enfatizar las limitaciones a la oferta de los hidrocarburos en lugar de subrayar el peligro de los cortes de suministro. Esto es especialmente relevante para la UE en su relacin con Rusia, con quien resulta conveniente evitar el enfrentamiento directo en relacin a los posibles conflictos por cortes de suministro atribuibles a pases de trnsito, as como cerrar acuerdos de cooperacin en materia de gas y petrleo al tiempo que se intenta reducir la dependencia de Europa central de la energa rusa. Ms all de la relacin con Rusia, para evitar que se generalice un infundado temor entre la opinin pblica resultara ms efectivo poner nfasis en las posibles limitaciones de oferta a medio y largo plazo. Estas podran derivarse bien del posible agotamiento de los hidrocarburos (es decir, la posibilidad de que las reservas de petrleo y/o gas se agoten progresivamente, lo que ejercer una presin al alza sobre los precios), bien de que en los ltimos aos el nuevo nacionalismo energtico ha llevado a muchas potencias productoras y exportadoras a invertir mucho menos de lo que sera necesario para ajustar la oferta a la creciente demanda, sobre todo de los pases emergentes. En el peor de los casos, si el mundo entra en un periodo de competencia geopoltica por la energa, Europa debera asegurar un entendimiento con Rusia para abastecerse de gas que le permitiera mantenerse al margen de las rivalidades internacionales. Una vez asegurado el suministro debera perseguir de forma unilateral los otros objetivos del tringulo energtico.
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3.
Priorizar el objetivo de la competitividad en el tringulo energtico
Aunque la bandera de la poltica energtica europea pase del cambio climtico a la seguridad de suministro, desde el punto de vista econmico es esencial reforzar el vrtice de la competitividad, por lo que este objetivo debera tener una gran importancia dentro de la estrategia de la UE. Es necesario dar un empuje poltico a nuevas inversiones de I+D asociadas a la energa. Adems, deberan apoyarse polticas de construccin de nuevas infraestructuras (renovables, redes inteligentes, interconexiones elctricas) y avanzar en una posible electrificacin de la flota automovilstica y en los sistemas de captura y almacenamiento de carbono. Estas inversiones deberan hacerse en cualquier caso, pero es incluso ms necesario que se acometan si se materializa un escenario mundial no cooperativo y conflictivo en al mbito de la energa y el medio ambiente. Es muy posible que todos los sectores mencionados arriba tengan un futuro prometedor y las potencias que generen los primeros avances tecnolgicos probablemente llegarn a dominarlos, lo que permitira a la UE resolver parcialmente sus crnicos problemas de falta de competitividad. Si Europa pudiera evitar grandes gastos militares por lo menos en relacin con EEUU y China tendra margen para invertir en nuevas tecnologas que generen alto valor aadido y que le permitan aumentar su productividad. Y si eventualmente las dems zonas del mundo, ya con retrasos en el desarrollo tecnolgico energtico, vuelven a las soluciones cooperativas que son la base del nexo mercado-tecnologa-regulacin Europa habra desarrollado una buena base de exportacin y de inversin energtica en estos terceros pases.
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4.
Priorizar el papel de la electricidad, incluyendo la electrificacin de los vehculos, las redes inteligentes y las interconexiones internacionales
Sin embargo, como se ha expuesto, la UE debera perseguir ciertas inversiones y objetivos energticos, independientemente de lo que suceda en el mbito internacional. Entre ellas destaca una inversin a gran escala en la nueva infraestructura elctrica. Una nueva red elctrica inteligente (smart grid) permitira utilizar la tecnologa solar y elica para que todas las unidades del sistema edificios residenciales, empresas, vehculos, etc. sean a la vez consumidores y productores de energa. Tambin es esencial lograr que las distintas economas europeas disfruten de interconexiones elctricas transeuropeas e internacionales para asegurar que por lo menos el 15% de su consumo nacional pueda ser importado. Estas dos medidas moderaran la volatilidad de la demanda y de la oferta del sistema elctrico durante el da, haciendo posible gestionar el sistema con cada vez ms electricidad generada por fuentes intermitentes, como las renovables. Electrificar la flota de automviles permitira aumentar el potencial del smart grid y adems reducira las importaciones de petrleo. Cuanto mayor sea la inversin europea en estos tres aspectos fsicos del sistema elctrico, mayor ser el peso en el mix energtico que podran tener las energas renovables, reduciendo la necesidad de contar con fuentes de energa de carcter no intermitente para la generacin base.
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5.
Intensificar la coordinacin entre reguladores nacionales y eventualmente crear un nico regulador energtico europeo
Sera deseable que se fueran reforzando y adaptando los precarios y a veces divergentes marcos regulacin de los distintos pases europeos tanto en las reas puramente energticas como en las iniciativas para luchar contra el cambio climtico para despus integrarlas globalmente a travs de la cooperacin internacional y la elaboracin de una nueva arquitectura de gobernanza global energtica. La nueva Agencia Europea de Cooperacin de Reguladores (ACER) debe servir como base para un posible regulador europeo nico en el futuro, lo que facilitara el buen funcionamiento del mercado energtico europeo, aumentando su capacidad de integrar un porcentaje ms alto de energas renovables en el mix energtico europeo y garantizando que los precios energticos reflejasen un mercado competitivo, en trminos econmicos, pero tambin el coste verdadero de la energa, incluyendo sus externalidades negativas (polucin, emisiones de CO2, etc.). 6. Energa nuclear frente a carbn limpio
Finalmente, cada pas en Europa tiene que tomar una decisin estratgica muy concreta: escoger entre promover la energa nuclear o el uso del carbn limpio (desarrollado a partir de la tecnologa de captura y almacenamiento de carbono) para complementar al gas natural como fuente de generacin base. El carbn limpio ofrece varias ventajas en relacin a la energa nuclear. Primero, no produce residuos nucleares. Pero lo que es ms importante, como se ha explicado, la decisin de empujar estratgicamente el carbn limpio convertira a muchos enemigos polticos del cambio climtico (el lobby del carbn y muchas empresas de petr[ 255 ]
leo y gas) en aliados, algo que la nuclear no puede hacer. Por ejemplo, los pases de Europa del Este, que tienen reservas de carbn, podran mostrarse ms seguros y cooperativos si la UE siguiera una estrategia de desarrollo del carbn limpio (al igual que sucede en muchos estados de EEUU altamente dependientes del carbn). Pero la ventaja ms importante del carbn limpio frente a la nuclear tiene que ver con la lucha global contra el cambio climtico. El carbn sigue siendo la principal fuente de energa en China, que a medio plazo ser el gran obstculo para alcanzar un acuerdo global contra el cambio climtico. Un despliegue de la infraestructura y la tecnologa de la captura y secuestro de carbono en China, por el tamao de su sector energtico, podra cambiar el juego energtico internacional, creando un nuevo mercado comercial y tecnolgico que a la UE le interesara dominar. Si la UE logra desarrollar tecnologas de carbn limpio en un corto espacio de tiempo, sera posible ganar a China para la causa contra el cambio climtico al tiempo que se consolida el liderazgo tecnolgico de la UE en un sector intensivo en I+D. Sin esta alternativa, ser muy difcil que China reduzca sus emisiones de una forma significativa a tiempo para evitar las devastadoras consecuencias globales del cambio climtico. Ni siquiera un gran despliegue nuclear sera suficiente para reemplazar el carbn que China consumir en las prximas dcadas.
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CAPTULO 5 Europa sin europeos? La realidad demogrfica de Europa 225

Presentacin En este captulo se analiza el desarrollo de la demografa mundial. El anlisis tiene como objetivo identificar los grandes retos demogrficos que se avecinan, y ms en concreto, los efectos de ellos sobre la capacidad de la Unin Europea de seguir asumiendo un liderazgo significativo al nivel mundial en distintos reas. Tambin intentamos identificar un abanico de estratgicas necesarias para paliar algunos de los problemas que tiene su origen en los cambios demogrficos que estamos viviendo. El trabajo se divide en cinco partes. Primero se analiza el crecimiento demogrfico en el mundo y como el peso relativo de Europa y la UE retrocede. A continuacin se analiza las consecuencias del declive demogrfico en distintos mbitos. Especial inters est puesto en el Envejecimiento, la seguridad y las fuerzas armadas, y el Declive de la poblacin en edad activa. Despus se aborda un anlisis sobre las diferencias que amanece entre regiones segn avanzan los cambios demogrficos. Estas diferencias dan lugar a fronteras demogrficas que implican tanto riesgos como oportunidades para Europa.
225
Captulo redactado por Rickard Sandell.
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En el penltimo apartado se aborda un anlisis de la inmigracin. El tema de la inmigracin es transversal y est tratado en cada uno de los apartados anteriores. Aqu el enfoque est puesto en algunos de los cambios geoestratgicos que conlleva la inmigracin europea en la actualidad. Finalmente, en las conclusiones se presenta un abanico de estrategias que han de ser consideradas al nivel nacional y europeo si el objetivo de la UE es preservar parte de su poder econmico y poltico actual.
1.
Poblacin mundial Europa en decadencia?
Si en el siglo pasado Asia reafirm su posicin como continente dominante en trminos de poblacin frente a Europa, durante el presente siglo asistiremos a una fase de expansin de frica, que la situar como el nuevo centro de gravedad demogrfico junto con Asia. Aparte del cambio en la distribucin relativa de la poblacin mundial a favor de frica y de Asia, al contrario de lo que inducen a creer las frecuentes noticias acerca de las bajas tasas de fecundidad que se prevn para la amplia mayora de los pases del mundo, la poblacin sigue creciendo a un ritmo rpido, e incluso muy rpido, a medida que avanza el siglo XXI. Partiendo de los pronsticos de que disponemos, resulta difcil afirmarlo con exactitud, pero la variante Media de la ONU calcula un incremento total de la poblacin mundial cercana a los 2.300 millones de personas entre el 2010 y el 2050. Un incremento de tal magnitud significara que, alrededor del ao 2050, el total de la poblacin mundial rozara los 9.200 millones de personas (vase la Figura 1). Sin embargo, sta es slo uno de muchos escenarios posibles. Para la variante Media la suposicin sobre las tasas de fecundidad del futuro se deriva de la tendencia decreciente de la fecundidad que comienzo durante la segun[ 260 ]
EUROPA SIN EUROPEOS? LA REALIDAD DEMOGRFICA DE EUROPA
Figura 1 Proyecciones de la poblacin mundial

14 12 10 8 6 Variante alta 4 2 0 Variante media Fecundidad constante Variante baja
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
da mitad del siglo pasado en todo el mundo. Aunque por el momento parezca razonable, estamos tratando de un pronstico. Un cambio en las tendencias del comportamiento reproductivo de la poblacin mundial o parte de ella puede fcilmente tener como consecuencia unas tasas de fecundidad ms bajas o ms elevadas de las previstas. Igualmente las tasas de mortalidad, que actualmente descienden progresivamente en todo el planeta menos en Europa, podran aumentar repentinamente como consecuencia de la aparicin de nuevas enfermedades o epidemias, o si las epidemias actuales, como el VIH/SIDA, evolucionaran de formas diferentes a las previstas. Las tasas de mortalidad tambin pueden experimentar una drstica mejora como resultado de avances cientficos en el combate de enfermedades mortales como el cncer. Lo cierto es que cuando hablamos del futuro, lo nico que podemos hacer es especular. No obstante, la ONU tambin aporta escenarios alternativas que contemplan otros futuros posibles. Sera un error considerarlas exhaustivas,
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2050
pero sirven como recordatorio de lo difcil que resulta establecer con claridad el futuro tamao de la poblacin mundial, y de que una ligera alteracin en las tasas de mortalidad o de fecundidad tendrn consecuencias muy notables sobre el futuro tamao de la poblacin mundial. La Figura 1 muestra los tres futuros demogrficos que actualmente contempla la ONU. Comn a todas ellas es la suposicin de la tasa de mortalidad. Por lo tanto, la nica diferencia reside en las variaciones de la fecundidad a lo largo del periodo analizado. La variante Media, como hemos mencionado anteriormente, supone que los niveles de fecundidad seguirn descendiendo de acuerdo con la tendencia que se observa actualmente y que posteriormente se estabilizarn por debajo del nivel de reemplazo en un nmero creciente de pases del mundo. En la variante Alta, se espera que la fecundidad se contrae en menor medida que en la variante Media, mientras que la variante Baja la fecundidad cae mucho ms que lo previsto por la variante Media. Por tanto, se puede considerar que las dos variantes Alta y Baja marcan un intervalo de confianza para el pronstico la variante Media. Es decir, visto de esta manera ha de considerarse muy probable que la poblacin total del mundo se encuentre en un intervalo de 7.800-10.800 millones para el ao 2050, lo cual supone un margen de error de ms de 1.400 millones en cada sentido, con respeto a la variante Media. A modo de ilustracin, hemos tambin incluido un escenario de referencia que prev el desarrollo demogrfico con una tasa de fecundidad constante al nivel actual para el periodo 2010-50. Bajo este supuesto la poblacin mundial rozara los 12.000 millones en 2050, casi el doble de la poblacin actual. Sea cual sea el panorama futuro, a menos que el planeta atraviese una plaga de la magnitud de la Peste Negra, u otro tipo de catstrofe natural o no natural, podemos asegurar que la poblacin mundial seguir creciendo de forma muy
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significativa, y de que el crecimiento se va a producir a pesar de que baje la fecundidad de forma generalizada. Gran parte del incremento de la poblacin se producir en pases que no pertenecen a Europa ni al mundo desarrollado. Una novedad importante es que la tasa de crecimiento demogrfico del continente africano ser mayor al crecimiento previsto para el continente. La poblacin de frica incrementar en ms de 1.000 millones de personas, pues para el ao 2050 habr pasado de contar con 795 millones de habitantes a tener 1.800 millones. Asia tendr un incremento de 1.500 millones y pasar de tener 3.700 millones a tener 5.200 millones. Ante esta situacin, comparado con el periodo comprendido entre 1950 y 2000, en el que el crecimiento total de Asia fue de 2.200 millones, la ONU calcula que la tasa de crecimiento de Asia experimentar una desaceleracin considerable. Juntos, Asia y frica tendrn el 87% de la poblacin mundial para 2050, un incremento del 5% comparado con la situacin actual (el ao 2010, vase la Figura 2). Aunque Asia se ha caracterizado siempre por ser un continente altamente poblado, hasta hace poco, Europa y AmFigura 2 Distribucin de la poblacin mundial
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rica del Norte fueron contrincantes con cierto peso demogrfico. Por ejemplo, en 1950 casi un tercio de la poblacin mundial se encontraba en Europa y en el Norte Amrica. Desde entonces, y sobre todo en el caso de Europa, la situacin ha cambiado de forma muy drstica. En este momento (2010) un 18% o menos de una quinta parte de la poblacin mundial, se encuentra en Europa y Norte Amrica (Europa 12% Norte Amrica 6%). Esto supone una disminucin de ms de 12 puntos porcentuales con respecto a 1950. Para el ao 2050, la poblacin de Europa probablemente no llegara a ser ms que el 8% de la poblacin mundial, y el Norte Amrica no ms que 5%. Juntos tendrn aproximadamente una octava parte de la poblacin mundial. Como acabamos de mencionar la mayor parte del descenso sera atribuible al desarrollo demogrfico negativo del continente Europeo. La poblacin de Europa equivaldra entonces un tercio de la poblacin total de frica y tan slo un quinto de la de Asia. En 1950, la poblacin Europea era el doble de la de frica y la tercera parte de la de Asia. Es importante sealar que el retroceso con respeto al peso demogrfico que experimentan Europa y Norte Amrica no se debe a un descenso de la poblacin en Europa. En trminos absolutos las poblaciones de Europa y de Norte Amrica han crecido de forma significativo en el periodo 1950 hasta 2010. En 1950 la poblacin conjunta de estos dos continentes era aproximadamente 720 millones de personas (Europa 550 millones y Norte Amrica 170 millones), mientras en el ao 2010 la poblacin conjunta de los dos continentes es aproximadamente de 1.075 millones (Europa 730 millones, de los cuales 497 millones son de la UE, y Norte Amrica 345 millones). Es decir, hasta ahora la principal diferencia que encontramos al comparar Europa con Asia y frica es que la tasa de crecimiento de estos dos ltimos continentes ha sido mucho ms elevada.
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Pero esto est a punto de cambiar pues entre el 2010 y el 2050 tendr lugar un descenso relativo del porcentaje que representa la poblacin de Europa en la poblacin mundial debido a un simultaneo descenso de la poblacin de 730 millones hasta 665 millones, fruto a la bajsima tasa de fecundidad (el ndice sinttico de fecundidad para Europa en su conjunto es actualmente 1,3) que empez a manifestarse de forma permanente a partir de los aos sesenta en el viejo continente. Aunque el descenso afectara principalmente a Europa oriental, muchos pases de Europa meridional, como por ejemplo Italia, Espaa y Alemania, se encuentran en riesgo de experimentar un desarrollo similar. Por otro lado, Norte Amrica continuar experimentado un incremento de su poblacin. Se calcula que podr alcanzar una poblacin total de 445 millones de personas para el 2050, 100 millones ms que la poblacin actual (2010). Las tendencias actuales indican que el tamao de la poblacin de Norte Amrica se aproxima al de la Unin Europea que para el 2050 est previsto tener 515 millones de habitantes (sin contar con posibles ampliaciones durante este periodo) que sera aproximadamente slo 20 millones ms que los 497 millones de hoy. Al nivel nacional la decreciente influencia demogrfica de Europa se hace an ms evidente. En 1950 cuatro pases europeos estaban entre los diez pases ms poblados del mundo Alemania, Inglaterra, Italia y Rusia. Entre los veinte pases ms poblados del mundo encontrbamos tambin a Espaa, Francia, Polonia y Ucrania. Para el ao 2050 hace falta tener una poblacin por encima de los 190 millones para ser miembro del exclusivo club comprendido por los diez pases ms poblados del mundo (en el 2010 el corte estaba en 127 millones). Se prev que no haya ningn pas europeo entre los diez pases ms poblados, y slo hay un pas europeo, Rusia, entre los veinte pases ms poblados del planeta.
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Figura 3 Clasificacin de los pases del mundo segn el tamao de su poblacin

1950
Rango Rango Rango Rango
1 a 10 11 a 20 21 a 30 >30
2010
2050
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Lo que queda claro al estudiar la Figura 3 es que a medida que nos acercamos a la mitad del siglo XXI, la era de cuando los pases europeos fueron gigantes demogrficos pasar a ser algo del pasado. Al mismo tiempo veamos cmo los pases centroafricanos y Egipcio emergen como el nuevo epicentro del crecimiento demogrfico junto al antiguo, el del este y sudeste de Asia. El declive de nivel nacional no significa que Europa en su conjunto carece de peso demogrfico. Sumando la poblacin de los 27 miembros de la Unin Europea, y contando la UE como una nacin, dejara los Europeos (es decir la UE) en la tercera posicin detrs de slo China e India en la lista de los diez pases con ms peso demogrfico en el mundo. Por qu esta cada libre de la demografa europea? Las causa del empeoramiento demogrfico que est experimentando Europa, es el declive en la fecundidad. Desde mediados de los aos sesenta el desarrollo demogrfico Europeo ha cambiado de forma muy drstica. Lo que ha ocurrido es que en muy poco tiempo las madres europeas han pasado de tener aproximadamente 2,8 nios por mujer a tener tan slo 1,5 (ver Figura 4). Como tambin resulta evidente al estudiar los datos expuestos en la Figura 4, el declive de la fecundidad en ninguna manera es un fenmeno nico de Europa. Todos los pases del mundo han visto o estn viendo un descenso muy importante en la fecundidad, pero como bien demuestra la Figura 4, hasta ahora slo Europa, y en menor medida Norte Amrica, ha visto niveles de fecundidad por debajo del nivel de reemplazo. El impacto de una baja fecundidad sobre el tamao de la poblacin es difcil de comprender. El ejemplo a continuacin es ilustrativo para entender la verdadera magnitud del problema Si en el 2003, la fecundidad europea hubiese vuelto inmediatamente al nivel de reemplazo, y sin contar con la inmigracin, para el 2100 la poblacin de Europa habr disminuido en 15 millones de personas. Es decir, la po[ 267 ]
Figura 4 ndice Sinttico de la Fecundidad 1950-2050

Amrica Latina Asia Asia Oeste
ndice sinttico de fecundidad
Europa
Norte Amrica
frica
1950
2000
2050 1950
2000
2050 1950
2000
2050
Ao
blacin total disminuira a pesar del instantneo aumento en la fecundidad 226. La explicacin a esta paradoja es el dficit en madres potenciales originado por tasas de fecundidad que han estado por debajo del nivel de reemplazo durante ms de veinticinco aos. Si la fecundidad en Europa permanece en su nivel actual (1,5) hasta el 2013 y a partir del 2013 regresa al nivel de reemplazo inmediatamente, para 2100 la poblacin Europea habr disminuido en 55 millones de personas. Si permanece en el nivel actual du226 Este ejemplo se deriva de las conclusiones del trabajo de W. Lutz et al. 2003, Europes Population at a Turning Point, Science, nr. 299, p. 1991-2. Vale la pena destacar que en el 2010 la fecundidad contina (ms o menos) en el nivel del 2003. Kim, Young J, and Robert Schoen. 1997. Population Momentum Expresses Population Ageing, Demography 344: 421-7.
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rante 30 aos ms (hasta el 2033), para el 2100 el descenso de la poblacin europea ser de aproximadamente 118 millones de personas. Si consideramos que la poblacin europea es aproximadamente 730 millones de personas, podemos decir que estamos ante una depresin demogrfica. El escenario ms probable es que ese declive de la poblacin comenzar alrededor de 2010, y que se ir acelerando hasta 2060, y posiblemente durante ms tiempo si la fecundidad no regresa pronto al nivel del reemplazo.
2.
El envejecimiento
Aunque el anlisis que acabamos de ver resulta impactante, para Europa el peso demogrfico no es la nica preocupacin demogrfica y tampoco la ms importante. Los problemas demogrficos ms agudos que tienen que afrontar todos los pases europeos, incluidos los de la UE, son sobre todo estructurales. El primero de ellos es el envejecimiento de la poblacin. En paralelo con el espectacular descenso en la fecundidad Europa ha experimentado un aumento en la esperanza de vida sin precedentes. Desde el final de la Segunda Guerra Mundial la esperanza de vida de los europeos ha ido aumentando a un ritmo estable y casi lineal de aproximadamente 2,2 meses al ao. En el periodo comprendido entre 1955 y 2010, la esperanza de vida al nacer de los europeos ha pasando de ser 63 a ser 75 aos (las cifras incluyen ambos sexos). El aumento de la esperanza de vida es sin duda una buena noticia, pero a medida que aumente la esperanza de vida, la estructura de la poblacin cambia. Este fenmeno trae consecuencias que han de ser atendidas. Por ejemplo, un aumento en la esperanza de vida de 63 a 75 aos significa que en la actualidad hay muchas ms personas con 75
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aos que antes. En otras palabras, la edad mediana de la poblacin aumenta, lo cual implica que la poblacin en su conjunto envejece. Si la tasa de nacimientos es constante el envejecimiento se produce de forma lenta. En el caso de que la fecundidad disminuye a niveles por debajo del nivel del reemplazo, como es el caso en Europa, el resultado es un proceso de envejecimiento muy acelerado 227. Por ejemplo, en el 1950, uno de cada diez personas en Europa tena ms de 65 aos, en el 2050 cerca de 3 de cada diez personas tendrn esa edad. Por qu constituye un problema el envejecimiento de la poblacin en Europa? La respuesta es sencilla, el modelo de bienestar europeo se basa en la presuncin de solidaridad entre generaciones. Esto se refiere a que la mayora de los pases de la UE han decidido financiar las pensiones y la educacin utilizando un sistema de transferencias entre generaciones. Por ejemplo, el modelo de bienestar europeo dicta que cuando una persona se jubila, empieza a cobrar una pensin que se financia a travs de un sistema denominado pay as you go. Este sistema implica que las personas en edad activa pagan las pensiones que reciben los jubilados. La poblacin en edad activa recibir posteriormente sus pensiones de la siguiente generacin de trabajadores. Este sistema se conoce como un sistema no dotado de fondos, en oposicin a un sistema dotado de fondos en el que los recursos financieros recaudados hoy por una persona se invierten o guardan para devolvrselos a la misma persona en forma de prestacin por jubilacin cuando la persona se jubile 228. De forma similar, los nios no generan rendi227 Reher, D.S. (2004), The Demographic Transition Revisited as a Global Process, Population, Space and Place, nr. 10, pp. 19-41.) Vase Kim y Schoen, 1997. 228 Boldrin, Michele, Juan J. Dolado, Juan F. Jimeno and Franco Peracchi. 1999. The Future of Pension Systems in Europe. A Reapprisal. Economic Policy 14: 287-320.
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miento econmico alguno durante su niez. Sin embargo, consumen bienes que llevan aparejado un valor econmico, como es el caso de la educacin, o la salud pblica. Para poder consumir cualquier bien con un valor econmico, los nios suelen recurrir a sus padres, ya sea directamente a travs de transacciones, o indirectamente mediante la parte de los impuestos vinculados a la financiacin de la educacin pblica. Por esta razn, las personas mayores y los ms jvenes dependen de la poblacin en edad activa 229. Si aceptamos la idea de las transferencias econmicas de las personas en edad activa hacia personas mayores y jvenes, podemos sacar como conclusin que cuantos ms mayores y jvenes que hay en relacin con las personas en edad activa, mayor ser la carga financiera que estos ltimos tengan que soportar. Una manera de comprender la magnitud de las consecuencias socioeconmicas del envejecimiento sera, pues, estudiar los cambios en los ratios de dependencia entre mayores y jvenes por un lado y personas en edad activa por otro lado. En la Figura 5 se recoge el desarrollo del ratio de dependencia por regiones del mundo. La edad activa comprende todas las personas entre 15 y 65 aos de edad. Hasta este momento el aumento en el ratio de dependencia de la tercera edad se ha producido a un ritmo ms lento que el del descenso de dependencia de los jvenes. A partir de ahora vemos un cambio importante. El continente europeo y el norte americano experimentarn un aumento en el ratio de dependencia de la tercera edad muy significativo durante los prximos treinta aos. Este aumento tambin
229 H.-P. Kohler, F. C. Billari and J. A. Ortega. 2006. Low Fertility in Europe: Causes, Implications and Policy Options, en F. R. Harris (Ed.), The Baby Bust: Who will do the Work? Who Will Pay the Taxes? Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers, 48-109. E. Crenshaw et al. 1997. Population dynamics and Economic Development. American Sociological Review. Vol. 62, pp. 974-984.
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Figura 5 Ratio de dependencia por regin

Amrica Latina
1,5 1,0
Asia Este
Asia Oeste
Ratio de dependencia
0.5 0
Europa
1,5 1,0 0.5 0
Norte Amrica
frica
Ao Ratio de dependencia Tercera edad Ratio de dependencia Jvenes Ratio de dependencia Total
est previsto en el resto del mundo pero llegar con un retraso de dcadas y en muchos casos se producir en forma ms suave debido a unos niveles de fecundidad ms altas en el resto del mundo. Podemos comprender mejor el proceso de envejecimiento y sus implicaciones socioeconmicas si combinamos las dos medidas de la dependencia en un nico indicador que mida el total de la poblacin dependiente relacionndolo con la poblacin en edad activa. El rpido descenso del ratio de dependencia de los jvenes ha dado lugar a un descenso general y muy rpido de la dependencia total en todo el mundo De hecho el ratio de dependencia total se encuentra actualmente en un nivel mnimo histrico en Europa, y su ratio de dependencia es muy inferior a los dems continentes salvo en el caso de Norte Amrica. En Norte
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Amrica y en Europa hay 0,6 personas en la edad 0 a 15 y en la edad 65 y ms por cada persona en edades 15-64. Es decir, Europa est disfrutando su momento de oro en trminos demogrficos. De forma contraria en Asia y frica la relacin es por encima de 1:1 y en Asia y Amrica Latina es 0,7-0,8:1. Las principales conclusiones que podemos sacar del anlisis de los resultados presentados en la Figura 5 es que Europa se encuentra en la mitad de su proceso de envejecimiento. Sin embargo, la situacin actual est a punto de cambiar. El pronunciado aumento del ratio de dependencia de la tercera edad que est producindose en Europa en este momento har que el ratio de dependencia total se dispara en Europa. Para el fin del periodo Europa tendr un ratio de dependencia cerca de 1:1. Estos datos reflejan tanto la situacin de la UE como Europa en su conjunto. Una serie de pases, entre ellos Espaa, vern ratios de dependencias de los mayores que se aproximen a 0,6 personas mayores por cada persona en edad activa en vez de la media 0,5:1 que aparece en la Figura 5 arriba. Unos niveles altos de dependencia dificultan enormemente la capacidad de ahorro y de inversin al nivel de la familia, porque todos los recursos disponibles van destinados a paliar necesidades de primer orden como es de costes originado por el envejecimiento es enorme: en algunos pases representa cerca de 10 puntos porcentuales del PIB. El Centro de Estudios Internacionales y Estratgicos (CSIS) ha redactado los informes ms interesantes y exhaustivos sobre la capacidad de los pases de la UE para hacer frente a los retos socioeconmicos que plantea el envejecimiento 230. En ellos se muestra que el envejecimiento mundial
230 Jackson, R. and N. Howe (2003), The 2003 Aging Vulnerability Index, The Centre for Strategic and International Studies and Watson Wyatt, Washington DC.
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supone un reto para todos los pases del mundo desarrollado y que la mayora de dichos pases corren el gran riesgo de encontrarse en una crisis econmica y fiscal si no logran reformar sus sistemas actuales en los prximos aos. Y no estamos hablando de la presente crisis financiera que se debe a otros factores bien distintos a los producidos por el envejecimiento. An ms interesante es el hecho de que los autores ven que los problemas fiscales y econmicos originados por el envejecimiento son mucho peores de lo que los gobiernos piensan. Adems, los pases europeos, en general, encuentran mayores dificultades a la hora de afrontar el reto del envejecimiento que sus principales competidores: EEUU, Australia y Canad. Pero los problemas econmicos relacionados al envejecimiento no es un motivo de preocupacin exclusivo de cada pas, la estabilidad del mercado comn europeo podra verse seriamente amenazada, especialmente en lo que respecta a la zona euro. La cooperacin econmica intracomunitaria hace indispensable que los Estados de la UE hagan frente al reto que supone el envejecimiento de la manera ms homognea posible. En el caso de que un solo pas no consiguiera realizar esta tarea con xito, la economa de la UE en general se vera afectada, amenazando o desestabilizando la unin econmica. Al no hacerlo estamos ante la posibilidad de salir de la presente crisis slo para tener que afrontar la crisis producido por el envejecimiento. En este punto tiene que haber quedado claro que el problema del envejecimiento empieza a materializarse y que el proceso acelerar su ritmo durante las prximas dcadas, culminando en el 2040-2050. El cambio del perfil de la poblacin dependiente de ser jvenes a ser principalmente ancianos hace que se tenga que volver a considerar la forma en que se va a distribuir el bienestar en el futuro. No hay una solucin clara al problema. Muy probablemente, tendremos que tener en cuenta toda una serie de soluciones.
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Quizs el componente ms decisivo a la hora de preservar las pensiones en el futuro sea un desarrollo positivo de la productividad de la mano de obra. Son bien conocidos los efectos de mejora que tiene la educacin sobre la productividad 231. El descenso de la fecundidad da lugar a un deterioro decisivo en el capital humano: disminuye el nmero absoluto de personas formadas, lo que implica que el reto que se les plantea a los responsables polticos europeos es impedir un descenso de la calidad, as como mantener la variedad y diversidad de la educacin en un contexto en el que se est produciendo un descenso del nmero de estudiantes. Por lo tanto, seguramente ser necesario realizar un mayor esfuerzo inversor en educacin por alumno con la finalidad de alcanzar un desarrollo positivo del capital humano. Para paliar los efectos del envejecimiento, la solucin ms obvia desde el punto de vista econmico puede parecer aumentar el gravamen impositivo y/o rebajar las pensiones. Sin embargo, este enfoque no est exento de problemas. Muchos pases europeos ya han desechado esta opcin puesto que un aumento en los impuestos tiene efectos negativos sobre el crecimiento econmico 232, adems de no contar con el beneplcito de la poblacin. Manipular el valor de las prestaciones son tambin medidas poco populares 233. La solucin econmica que se considera ms eficaz es la privatizacin de las pensiones. Para tal fin se ha propuesto que, en lugar de poner un parche al sistema, se ponga en marcha una reforma total mediante la cual estaran dotados
Vase Becker, G. S., K. M. Murphy and R. Tamura (1990): Human Capital, Fertility, and Economic Growth, The Journal of Political Economy, 98: 12-37; Boldrin et al. 1999; Pecchenino and Pollard, 2002. 232 Jackson y Howe, 2003, op. cit. 233 Boldrin et al. 1999, op. cit.
231
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de fondos como mnimo los gastos destinados a las pensiones, a diferencia de lo que ocurre actualmente. Aunque la crisis que supone el envejecimiento ofrece una oportunidad para el cambio de modelo hay que reconocer que el sistema actual es un catalizador efectivo de igualdad, cohesin social e igualdad de oportunidades. Es ms, representa el modelo de vida europeo. Ofrece pocos riesgos de capital, especialmente en inversiones en futuras pensiones. Adems, sustituirlo implicara un alto coste de transicin para la poblacin en edad activa. Mantener el sistema actual ofrece muchas ventajas, que en su conjunto tienen ms peso que las ventajas que ofrece un sistema dotado de fondos 234. Una alternativa ms prometedora sigue siendo emplear con mayor eficacia a la poblacin en edad activa. La tasa total de participacin de muchos pases europeos en el mercado laboral es baja y en el caso de las mujeres, la tasa de participacin es a menudo inferior al 50%. Reducir el nivel de desempleo es otra medida estructural importante. Las polticas activas del mercado laboral dirigidas a lograr una tasa de participacin total, combinadas con medidas para reducir el desempleo, aumentan la base impositiva y proporcionan ingresos fiscales con los que satisfacer el aumento de los gastos producido por el envejecimiento. Si se ponen en marcha satisfactoriamente, estas acciones polticas compensaran gran parte de las consecuencias econmicas del envejecimiento. La cara negativa seran las consecuencias que tendr sobre nuestro estilo de vida, especialmente en el sur de Europa, donde hay una larga tradicin de utilizar la familia como fuente de bienestar para el cuidado de nios o de ancianos. Una mayor participacin debilitara la
Boldrin et al. 1999, op. cit.; Barr, Nicholas. 2001. The Welfare State As Piggy Bank. Oxford UK: Oxford University Press; Gsta EspingAndersen. 2002. Why We Need a New Welfare State. Oxford UK: Oxford University Press).
234
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capacidad de las familias de sostener el bienestar. Es decir, para que las polticas del mercado laboral sean efectivas es necesario revisar tambin las polticas familiares. Tambin va a ser necesario repensar el concepto de jubilacin. El envejecimiento significa que cada vez ms personas alcanzan la edad de jubilacin y que pasan ms tiempo como jubilados. Para compensar el aumento en el coste que esto implica es necesario posponer el momento de la jubilacin. Si se elevara la edad media de jubilacin unos cinco aos, el sistema de pensiones actual sera mucho ms viable y compensara en gran medida las consecuencias econmicas del envejecimiento. Aunque esta medida puede resultar muy atractiva por parte de los gobernadores, su implementacin va a ser extremadamente complicada al ser una medida poco popular entre los votantes 235. No se puede hablar de soluciones para el envejecimiento sin mencionar la inmigracin. La inmigracin modifica la composicin de una poblacin y contribuye al tamao de la poblacin activa. Como resultado, disminuye el ratio de dependencia. Sin embargo, la inmigracin es la tendencia demogrfica ms impredecible y la ms difcil de controlar. No disponemos de ningn medio efectivo mediante el que podamos predecir el nmero de personas que llegan, cundo llegan y cundo decidirn volver a sus pases, si es que lo hacen. El tamao y el alcance de la inmigracin varan a medida que cambian las leyes y las oportunidades de migracin. Circunstancias ajenas al control de un pas, como son las guerras y la inestabilidad econmica, modifican las tendencias de la migracin internacional. De ah que exista un amplio elemento de ambigedad en cuanto a la manera en que la inmigracin puede influir en el proceso
235 Herce, J. A. (2001), La privatizacin de las pensiones en Espaa, documento de trabajo, Fundacin de Estudios de Economa Aplicada, Madrid.
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de envejecimiento. Hay un consenso de que la inmigracin por s sola no puede resolver el problema del envejecimiento, pero sin ella los costes del envejecimiento se agravaran muy considerablemente 236. La falta de leyes especficas para la inmigracin que se centren especficamente en la migracin econmica tambin aade confusin a esta perspectiva. Apenas hay vas legales que permitan a un inmigrante acceder a Europa como trabajador. Por tanto, muchos inmigrantes entran y trabajan ilegalmente, y nunca llegan a contribuir a nuestro sistema de bienestar con impuestos sobre la renta. Otro problema, ensombrecido por la inminente necesidad de realizar reformas al sistema de pensiones, tiene que ver con la manera en que las tendencias demogrficas actuales influirn sobre el crecimiento econmico general. La tasa de natalidad por debajo del nivel de renovacin conlleva inevitablemente un descenso de la poblacin. Este problema inminente est relacionado con la posibilidad del dficit de oferta de trabajo causado por el reducido nmero de nacidos que empiezan a incorporarse al mercado laboral. Para ilustrar la manera en que afecta a la poblacin, vamos a tener en cuenta la dimensin de la mano de obra potencial de Europa. La Figura 6 recoge el cambio anual en el numer de personas entre 15-65. Es decir, recoge la diferencia entre el nmero de personas que vayan a cumplir 15 y los que van a cumplir 65 aos (ms la inmigracin y menos la emigracin y el nmero de personas entre 15 y 65 que muere cada ao), para el periodo 1997 hasta 2050. El resultado es un grfico en el que se muestra el crecimiento neto de la poblacin en edad activa (la mano de obra potencial) cada ao en Europa. Tal y como muestra el
United Nations. 2001. Replacement Migration Is It a Solution to Declining and Ageing Populations? New York NY: United Nations.
236
[ 278 ]
Figura 6 La diferencia entre el nmero de personas que entran en la edad activa y las que salen
frica Asia Europa
Cambio neto en millones de la poblacin activa
18 16 14 12 10
Amrica Latina
40 30 20 10 0
Norte Amrica
2 1 0 -1 -2
Asia Oeste
6 4 2 0 2000 2050
0 0 0 0 2000 Ao 2050
2 2 2 2 2000 2050
grfico, hasta el ao 2007, el nmero de personas que cumplirn 15 aos supera en aproximadamente dos millones al de personas que cumplan 65. Debido a los bajos niveles de fecundidad registrados en Europa, y sobre todo los niveles por debajo del nivel de reemplazo registrado desde mediados de los aos setenta, el aumento de la poblacin activa se est debilitando de forma aguda. Es ms, aproximadamente a partir de 2011-12, la poblacin activa en Europa empezar a contraerse. La disminucin va aumentando hasta alcanzar un ritmo anual de ms de dos millones de personas. Cabe sealar que Europa es el nico continente que sufrir una contraccin de su poblacin en edad activa. Todos las dems regiones experimentaran un desacelerado proceso de crecimiento.
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La Figura 6 invita a ms preguntas que respuestas. Qu ocurrir con el crecimiento econmico cuando gradualmente disminuye la mano de obra disponible? Qu ocurrir cuando los mercados nacionales, que histricamente slo han experimentado un crecimiento de la poblacin en edad activa, tengan que solucionar los efectos de un descenso muy significativo de esa parte de la poblacin? Podemos realmente esperar un crecimiento econmico sostenido cuando la poblacin en edad activa desciende? Cmo va a poder competir Europa en la economa mundial cuando es la nica regin que sufre un descenso de su poblacin activa? Reitero, a pesar de lo impactante es el retroceso del viejo continente en trminos demogrficos el problema ms preocupante no es la falta de peso demogrfico sino como cambiara las nuevas tendencias demogrficas la estructura de la poblacin Europea. El principal reto demogrfico que tiene que afrontar Europa es el envejecimiento. El proceso de envejecimiento de Europa da lugar a dos tipos de consecuencias econmicas: 1) el coste insostenible de las futuras pensiones; 2) la posibilidad de deterioro del futuro crecimiento econmico debido al descenso agudo de la poblacin en edad activa. Aunque las consecuencias son eminentemente de ndole econmica, las causas tienen un origen demogrfico. Ms concretamente, los niveles de natalidad bajos o muy bajos de muchos pases europeos son los responsables de gran parte de las consecuencias econmicas en el futuro prximo. Aunque podramos intentar manipular las polticas sociales y las de la familia con el objetivo de aumentar la fecundidad Europea, por mucho de que lo intentamos no va a ser suficiente. Y en el caso de que fuese suficiente, tardara casi medio siglo hasta que podamos gozar de los frutos de los esfuerzos en esa direccin.
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3.
La seguridad y las nuevas tendencias demogrficas. La capacidad militar y la demografa: OTAN Europa
No hay experiencia histrica de un proceso de rpido descenso de la fecundidad y de un envejecimiento acelerado. Por ello, desconocemos las consecuencias de estos cambios demogrficos. Hasta el momento, es principalmente el tamao de las generaciones jvenes que ha sido visiblemente afectado por las nuevas tendencias demogrficas. Los jvenes, es decir, nios y adolescentes, tienen relativamente poca influencia en la sociedad. Eso s, son consumidores importantes, pero dependen de sus padres, no trabajan, no pagan impuestos, no realizan otros servicios pblicos importantes, como por ejemplo defender el pas o cuidar a los dems, etc. Las generaciones ms jvenes son principalmente una reserva de capital humano para el futuro. A medida de que crecen y dejan la niez y la adolescencia, se hacen cargo de las tareas que antes ocupaban sus padres y abuelos. Pero, los cambios demogrficos implican que los jvenes se convierten en un bien escaso en vez de un bien abundante que ha sido el caso histricamente. Cabe esperar que haya cambios importantes con respecto a la capacidad del suministro de los servicios que llevan proporcionando la poblacin en edad activa cuando sea sustituido por las generaciones de tamao inferior nacidas despus de la cada de la fecundidad. Desde un punto de vista estratgico, las fuerzas armadas es una de las instituciones que se encuentran en la primera lnea de los cambios demogrficos. El reclutamiento militar, ya sea para el servicio militar obligatorio o para cubrir las necesidades de un ejrcito que recluta de forma voluntario, se produce principalmente entre las personas mayor de 18 aos y menor de 31 aos. Es decir, el grupo de personas en edades 18-30 aos, es un gru[ 281 ]
po de personas, o un nicho de la poblacin total, extremadamente importante para la defensa de un pas, y es posible que el tamao de este nicho determine de forma indirecta la capacidad de defensa que posee un pas o una alianza de pases 237. Adems, es posible que variaciones en el tamao del nicho de reclutamiento cambia de forma automtica las condiciones bajo cuales un gobierno o su ministerio de defensa puede tomar decisiones estratgicas. Al analizar la evolucin del tamao del nicho de reclutamiento militar con datos reales, vemos que ya se ha producido una reduccin muy importante en el nmero de individuos con edades 18-30 aos en la mayora de pases europeos (Ver Figura 7). Adems las predicciones apuntan a que este descenso continuar durante buena parte de este siglo. La reduccin es de tal tamao que muy probablemente afectar la capacidad de reclutamiento durante gran parte de la primera mitad de este siglo. Por ejemplo, en el caso de Alemania, su nicho de reclutamiento esta previsto contener tan slo 9 millones de personas en 2060 comparado con los casi 16 millones de personas que contuvo en el 1990. En Italia la reduccin va de casi 12 millones en 1990 a 7 millones. Finalmente, Polonia inicia su descenso ahora, su nicho de reclutamiento disminuira desde 8 millones a slo 4 millones en el 2050. En el caso de Espaa, este pas tena un nicho de reclutamiento de 8 millones de personas en el 2000, y est previsto tener un nicho de reclutamiento de 6,5 millones de personas en el 2010. Esto supone una disminucin de aproximadamente 20%. Al ser de distintos tamaos las poblaciones de los pases de la OTAN Europa resulta diEl rango 18 a 30 aos que define el nicho de reclutamiento en este captulo no siempre corresponde con la realidad. Muchos pases tienen un techo de edad de reclutamiento de 28 aos, otros empiezan a reclutar jvenes con tan slo 17 aos. La eleccin del rango de 18 a 30 aos est hecho con el fin de facilitar una comparacin entre pases.
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Figura 7 El tamao del nicho de reclutamiento, 1970 - 2050 OTAN Europa
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fcil comparar la gravedad del problema simplemente mirando el tamao del nicho de reclutamiento. Si partimos de la idea de que unos de los principales objetivos del ejrcito de un pas es proporcionar una defensa suficiente y sostenible de la nacin y para su pueblo, y si suponemos que el tamao del ejrcito es una funcin del tamao de la poblacin del pas que tiene que defender el ejrcito en cuestin, la tasa de reclutamiento necesaria del nicho de reclutamiento aumentara en la medida de que se va reduciendo el tamao relativo del nicho de reclutamiento. Esta relacin, que podemos llamar La tasa de dependencia del nicho de reclutamiento se define como el tamao de la poblacin no incluida en el nicho de reclutamiento, dividido por el tamao del nicho de reclutamiento, y recoge la carga de defensa que cae sobre los individuos en el nicho de reclutamiento en cada momento en el tiempo. La Figura 8 muestra grficamente los cambios en la tasa de dependencia del nicho de reclutamiento para todos los pases en la OTAN Europa, ms EEUU y Rusia. La tendencia general para el periodo es muy clara. La carga que tiene que asumir la poblacin en edades de reclutamiento ha aumentado, pero aumentar considerablemente ms en el futuro para prcticamente todos los pases miembros de la OTAN Europa. En 1950 hubo un promedio de cuatro personas no-reclutables por cada persona en edad de reclutamiento. En el ao 2005, la relacin era de 4,5:1, y en 2050 habr un promedio de 6,3 personas no-reclutables por cada persona en edad de reclutamiento. El impulso detrs de estos cambios es 1) que el nmero de personas que cumplen 18 aos cae y est cayendo de forma muy significativa debido a que forman parte de los cohortes de edad nacidos despus de la cada general de la fecundidad, que fue sealado al principio de este captulo, mientras que los cortes de edad que dejan el nicho de reclutamiento, los que cumplen 30 aos, son muy numerosos al haber nacido cuando la fe[ 284 ]
Figura 8 La tasa de dependencia del nicho de reclutamiento, 1970 - 2050
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cundidad todava estaba en sus niveles ms altos. Es decir, en este momento, son pocos los que entran y muchos los que salen del nicho de reclutamiento. Y 2) el total de personas mayor de 30 aos es considerablemente mucho ms grande hoy que hace diez o veinte aos debido al crecimiento demogrfico excepcional justo antes la cada de la fecundidad. La Figura 8 seala que hay un continuo deterioro en el ratio de dependencia del nicho de reclutamiento en todos los pases analizados. En 2008, Turqua, Rusia, Eslovaquia, Polonia, Rumana y Estonia son los pases que tienen un ratio de dependencia de su nicho de reclutamiento ms favorable y muy por debajo de la media de los pases analizados. El ratio de dependencia de estos pases es menor de 4 personas por cada persona reclutable. Para el ao 2008 los pases que peor sale en esta comparacin son Francia, Luxemburgo, Blgica, Noruega, Holanda, Alemania, Dinamarca e Italia. Todos ellos tienen un ratio de dependencia por encima del 5:1. Los dems pases (incluido a Espaa que en el 2008 tena un ratio de dependencia de su nicho de reclutamiento del 4,45:1) tienen un ratio de dependencia alrededor de la media de los pases analizados. En el 2050 los pases con el mejor ratio de dependencia (por debajo de 6:1), son; Turqua, Reino Unido, EEUU, Luxemburgo, Dinamarca, Noruega, Francia, Blgica, y Holanda. En el 2050 los peores clasificados son Letonia, Bulgaria, Italia, Polonia, Rumana, y Eslovaquia, todos con un ratio por encima de 7:1. De los 20 pases estudiados, 12 van a ver un aumento de su ratio de dependencia del nicho de reclutamiento por encima de 50%. Espaa est incluida en este grupo. Cuatro pases experimentaran un aumento de su ratio por encima de 75% - Turqua, Rumana, Polonia y Eslovaquia. En el otro extremo encontramos a Dinamarca, Luxemburgo, Noruega y Holanda que experimentaran un aumento de sus ratios por debajo de 10%.
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En cuanto a los pases con ms peso militar en este anlisis, EEUU y Rusia, vemos claramente como la evolucin de este indicador en el caso de Rusia se encuentra prxima a la de la media de los pases incluidos en este anlisis. EEUU por otro lado tiene una evolucin de este indicador mucho ms favorable y por debajo de la media para casi todo el periodo analizado. Pero a pesar del desarrollo ms favorable de algunos pases, ningn pas, salvo Dinamarca, puede evitar un empeoramiento en el desarrollo de la tasa de dependencia del nicho de reclutamiento en el periodo 2008-2050. Por lo tanto, la conclusin general que podemos extraer de estos resultados es que la gente en la edad de reclutamiento militar es, o se est convirtiendo, en un bien ms bien escaso, y de que no podemos descartar la posibilidad de que el empeoramiento que observamos de este indicador afectar la capacidad de reclutamiento militar de forma negativa en los pases aqu estudiados. Si a esto aadimos el hecho de que los nichos de reclutamiento militar solapan con los nichos de contratacin o de reclutamiento de otras instituciones importantes de la sociedad como, por ejemplo, las de la educacin superior y por no decir el mercado laboral en general, las perspectivas de reclutamiento para las fuerzas armadas europeas puede complicarse an ms de lo que hemos indicado hasta ahora. Los problemas demogrficos afectan a todas las funciones de nuestra sociedad por igual. El significado de esto es que todas las instituciones que tienen algn inters de contratar, enlistar o educar jvenes de una forma u otra, tienen que competir por un bien en pleno proceso de contraccin. Dado que estas otras instituciones con frecuencia son consideradas una alternativa mejor que las fuerzas armadas por muchos de los jvenes, la competencia puede resultar feroz para las fuerzas armadas y hay que contemplar muy seriamente que las instituciones militares en Europa pueden salir como el gran perdedor de esa batalla por los recursos
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humanos 238. Adems, de inhibir el reclutamiento el aumento de la competencia sobre los recursos humanos puede afectar la capacidad de retener personal ya que cabe esperar que la contra-oferta por parte de los competidores cada vez ser ms atractiva en la medida de que aumente la competicin por los recursos escasos, aumentando as las necesidades aun ms de reclutamiento. A cara de los resultados del anlisis de la evolucin del nicho de reclutamiento, una de las preguntas clave es Cules son los posibles daos con respecto al reclutamiento militar de la evolucin demogrfica actual? 239 Una forma de ver el impacto que puede tener el desarrollo demogrfico sobre el reclutamiento militar es hacer una proyeccin del futuro reclutamiento basndose en datos reales sobre la capacidad de reclutar de algunos ejrcitos, usando estos datos como un punto de referencia para simular un escenario de reclutamiento para el futuro para todos los pases de la OTAN Europa. Usando la experiencia de los casos de Espaa, Reino Unido y Holanda como base para dicha simulacin nos indica que el ratio de reclutamiento se encontrara entre 0,2 y 0,3% del nicho de reclutamiento, y de que el ratio de bajas por despido de los es alrededor de 13% del tamao de las fuerzas armadas 240.
David R. Segal, Jerald G. Bachman, Peter Freedman-Doan, y Patrick M. OMalley, Propensity to Serve in the U.S. Military: Temporal Trends and Subgroup Differences, Armed Forces and Society, Vol. 25, No. 3 (1999), pp. 407-427. 239 Vease R. Sandell. 2007. Coping With Demography: Military Recruitment in Times of Population Decline. In SERVICE TO COUNTRY. Ed. C. Gilroy and C Williams. MIT Press. Cambridge (MA), para un ejemplo ms elaborado de los efectos de la demografa sobre el reclutamiento. 240 Los datos sobre el reclutamiento en Espaa est recogida de las transcripciones de preguntas dirigidas al ministro de defensa y el ministerio de defensa sobre el estado del reclutamiento en el Congreso de los Diputados y del Senado por parte de los diputados y los senadores. Los datos sobre el reclutamiento de Reino Unido provienen del British
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Para enriquecer el anlisis vamos a simular tres escenarios futuros para el periodo 2008 a 2060. Los tres escenarios se difieren nicamente con respecto al ratio de reclutamiento. En el escenario pesimista, el supuesto es que el ratio de reclutamiento es constante al 0,2% del nicho de reclutamiento, en cambio, en el escenario optimista el ratio de reclutamiento es del 0,3% del nicho de reclutamiento, y finalmente en el escenario medio el ratio es del 0,25%. Para simplificar el anlisis, el ratio de despedida no vara en los tres escenarios y se mantendr constante al 13%. Como punto de partida para las proyecciones uso el nmero de personas en las fuerzas armadas tal y como aparece en el Military Balance 2008 241. Los resultados de estas simulaciones se presentan en la Figura 9 242. De los 25 pases analizados dos Reino Unido y Luxemburgo tienen las condiciones demogrficas necesarias para no sufrir un descenso de su fuerza numrica en el escenario medio. Aparte de estos dos pases, si escogemos el escenario optimista, cinco pases ms Blgica, Espaa, Holanda, Noruega, y la Rep. Checa tienen las condiciones demogrficas para poder evitar un descenso de su fuerza numrica. En todos los dems casos y escenarios vemos un declive en la fuerza numrica de los ejrcitos. En ocasioMinistry of Defense, Annual Report and Accounts 2005/04, 2004/03, 2003/02, 2002/03, 2001/02, 2000/01, and 1999/2000 (London: HM Stationery Office). Y finalmente los datos sobre el reclutamiento de Holanda han sido proporcionadas del enviado militar de Holanda en Espaa. 241 International Institute for Strategic Studies (IISS), The Military Balance: 2008-2007 (London: IISS). 242 Dado estos supuestos, el tamao total de las fuerzas al final de cada ao se obtiene con la siguiente ecuacin: Ait = Ait-1 + [(rbi(t-1)) (eAi(t-1))] Donde Ait es el nmero de personas en las fuerzas armadas en el pas, i al final del ao t, b es el tamao del nicho de reclutamiento en el pas i a comienzos del ao t, r y e son constantes que representan el ratio de reclutamiento y el ratio de cese respectivamente. El valor de r corresponde a uno de los tres escenarios mencionados anteriormente y el valor de e es constante a 13%.
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Figura 9 Tres escenarios futuros para el reclutamiento militar 2005 - 2050
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nes el declive puede llegar a ser incluso grave. Por supuesto no podemos utilizar los resultados para generalizar sobre el futuro en todos los pases, ya que varios de los pases slo acuden al reclutamiento voluntario de una forma limitada. Pero en los 14 pases europeas donde oficialmente el servicio militar ha sido sustituido por un sistema de reclutamiento voluntario como es el caso en Blgica, Bulgaria, Francia, Hungra, Italia, Letonia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, Rumana, Eslovaquia, Eslovenia, Espaa y Gran Bretaa o en los tres pases que tienen un sistema mixto como en la Repblica Checa, Polonia, y Lituania las simulaciones tienen ms que un valor informativo, y en algunos de estos pases son poco tranquilizadoras. Con todo, la Figura 9 indica con cierta claridad que existe un claro riesgo de que 22 de los 25 pases incluidos en este anlisis corran un riesgo que sus ejrcitos se contraigan como consecuencia de las nuevas tendencias demogrficas. Hoy por hoy los pases en riesgo demogrfico comprenden 1,8 millones de los 2,2 millones de la fuerza numrica de OTAN Europa. Sin embargo, y teniendo esta pequea sntesis en cuenta, en la simulacin controlamos nicamente por los cambios demogrficos. Si aumente la competicin por los escasos jvenes, puede que resulta muy difcil para las fuerzas armadas de conseguir los ratios de reclutamiento que han sido consideradas aqu. Por lo tanto, incluso el escenario pesimista de este anlisis podra resultar siendo un escenario optimista. Si esto es as, tenemos un serio problema de seguridad militar en lo que hoy es OTAN Europa. El potencial deterioro en la capacidad de reclutamiento es tan grande que tampoco podemos descartar la posibilidad de que la capacidad de maniobra y el funcionamiento de los ejrcitos europeos puede verse seriamente obstruida como consecuencia de una disminucin de la fuerza numrica de los ejrcitos debido a una situacin de reclutamiento ms complicada. Pero el problema tambin es un proble[ 291 ]
ma estratgico. El hecho de que los pases occidentales forman una unidad estratgica significa que el total de los integrantes de esa unidad dependen en mayor o menor medida de cada uno de los pases que forman parte de ella. Y si un determinado nmero de pases se enfrentan a un creciente problema de contratacin debido a la evolucin demogrfica, los dems pases que forman parte de la unidad estratgica tienen que asumir una mayor responsabilidad individual para que queden satisfechas las necesidades de defensa de todo el grupo. Por ejemplo, un pas que hoy est apostando por una modelo de defensa que ve como prioridad su capacidad de intervenir o participar en conflictos o misiones internacionales tiene que tener muy claro que muchos de sus aliados van a tener serios problemas en reclutar personal suficiente para este tipo de misiones sin renunciar a partes importantes de la defensa terrestre de sus territorios, debido al deterioro de la capacidad de reclutamiento. Esto afectar las condiciones para una cooperacin eficiente y segura en la intervencin en conflictos internacionales en terceros pases.
4.
Las fronteras demogrficas, peligro u oportunidad
Las nuevas tendencias demogrficas son globales. Sin embargo, tendemos a generalizar demasiado sobre cmo el desarrollo demogrfico afecta pases y regiones occidentales. Puede que el debate actual est sesgado, y presta demasiada atencin a problemas occidentales de carcter lujoso, como los problemas de bienestar mencionados anteriormente cuando trata de la transicin demogrfica. Los pases en vas de desarrollo experimentan exactamente las mismas tendencias demogrficas. La pregunta que se plantea en este apartado es son las consecuencias de
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la nueva demografa realmente las mismas en pases o regiones en vas de desarrollo? 243 Para profundizar en este asunto podemos analizar la frontera demogrfica formada por el litoral sur y norte del Mar Mediterrneo y algunos de sus consecuencias. Las nuevas tendencias demogrficas empezaron a manifestarse en los aos 1960 y 1970 cuando la tasa de fecundidad comenz una cada rpida en ambos litorales. Al comenzar la cada, en el sur de Europa la tasa de fecundidad fue 2,7 nios por mujer, mientras en el norte de frica la tasa alcanzaba 7 nios por mujer. Otro dato importante es que slo es en Europa del sur que la tasa de fecundidad ha cado por debajo del nivel de reemplazo, y de que se ha mantenido por debajo del nivel de reemplazo durante casi todo el periodo desde los aos setenta hasta hoy. Si a esto aadimos que la esperanza de vida en el norte de frica se aproxima a la del sur de Europa de forma rpida, hay fuertes indicios de que, a pesar de experimentar las mismas tendencias demogrficas, el desarrollo demogrfico en los dos litorales resulta muy diferente. Ya hemos visto como una tasa de fecundidad por debajo del nivel del reemplazo tiene implicaciones muy negativas para el crecimiento vegetativo de la poblacin, y en el caso de Europa del sur su baja tasa de fecundidad conduce inevitablemente hacia un descenso de la poblacin. El norte de frica por otro lado, con una fecundidad por encima del nivel del reemplazo y un desarrollo de la esperanza de vida muy favorable, tendr un crecimiento de la poblacin de forma exponencial. Por ejemplo, si comparamos los dos litorales: en 1950, Europa del sur tena tres veces la poblacin del norte de frica. En el 1990 ambos lados tenan una po243 McNicoll, G. (1984), Consequences of Rapid Population Growth: An Overview and Assessment, Population and Development Review, vol. 10, nr. 2, pp. 177-240.
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Figura 10 Fecundidad y esperanza de vida en el sur de Europa y el Norte de frica
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blacin de aproximadamente 140 millones. Veinte aos ms tarde, es decir hoy, la poblacin del norte de frica supera la poblacin del sur de Europa con ms de 50 millones. En el ao 2050 la diferencia ser 150 millones a favor del litoral sur. Esto significa que estamos ante un cambio demogrfico trascendental en la regin. Las diferentes realidades demogrficas podran alterar las condiciones para las relaciones internacionales, incluso pueden llegar a cambiar la perspectiva de seguridad para los pases en esta regin 244. Por ejemplo, uno de los procesos ms importantes impulsado por un crecimiento rpido de la poblacin es la urbanizacin. Ambos litorales han visto su tasa de urbanizacin aumentando con el paso del tiempo, y se espera que la urbanizacin contine creciendo durante todo el periodo hasta 2050. Pero al encontrarse en un proceso de crecimiento demogrfico acelerado el norte de frica tiene un proceso de urbanizacin mucho ms rpido que Europa del sur. Adems, al ser una regin en vas de desarrollo su tasa de urbanizacin actual es inferior al nivel europeo. En el 1950 la poblacin urbana en el sur de Europa era 50 millones de personas (ver Figura 11) mientras la del Norte de frica fue tan slo de 14 millones. En el 2010 la poblacin urbana esta previsto ser de 100 millones en ambos lados, lo cual significa un incremento de 100% de la poblacin urbana en el litoral europeo y un incremento de ms de 600% en el litoral Africano. En el 2050 la poblacin urbana en el Norte de frica podra alcanzar 225 millones mientras la del sur de Europa se aproxima los 125 millones. Es decir, el crecimiento de la poblacin urbana del Norte de frica supera (en trminos relativos) el crecimiento total de su poblacin.
244 Homer-Dixon, T. F. (1991), On the Threshold: Environmental Changes as Causes of Acute Conflict, International Security, vol. 16, nr. 2, pp. 76-116.
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Figura 11 Poblacin total y poblacin urbana en el sur de Europa y el Norte de frica
Esto implica que no slo est creciendo la poblacin sino que tambin hay un importante movimiento poblacional desde las reas rurales hacia las reas urbanas en esa regin.
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Cuando una sociedad cambia de ser una sociedad predominantemente rural a ser una sociedad urbana como es el caso en el litoral sur, tambin implica que la sociedad est sujeta a cambios de ser una economa agrcola a ser una economa dominada por la industria y los servicios 245. En otros trminos los pases africanos no slo estn experimentando una transicin demogrfica, tambin tienen que enfrentarse a una transicin econmica impulsada por la nueva realidad demogrfica. La historia ha mostrado que transiciones econmicas, particularmente la transicin caracterizada por la industrializacin y la urbanizacin de un pas, est cargada de un alto potencial de conflictos entre los ganadores y perdedores del nuevo orden 246. En algunos pases la transicin ha llevado incluso a la rebelin y la guerra civil. Hay que regresar a la primera mitad del siglo pasado para ver un desarrollo parecido al del Norte de frica en el sur de Europa en cuanto a cambios estructurales. Coincidencia o no pero ese periodo no ha pasa a la historia como tranquila en Europa, con dos Guerras mundiales y varios conflictos nacionales y guerras civiles 247.
245 Bloom, D. E. and R. B. Freeman (1986), The Effects of Rapid Population Growth on Labor Supply and Employment in Developing Countries, Population and Development Review, vol. 12, nr. 3, pp. 381-414; McNicoll 1984, op. cit.; Lowry 1990). 246 Kuznets, S. (1973), Modern Economic Growth: Findings and Reflections, The American Economic Review, vol. 63, nr. 3, pp. 247-258; Goldstone, J. A. (1986), State Breakdown in the English Revolution: A New Synthesis, The American Journal of Sociology, vol. 92, nr. 2, pp. 257-322. 247 Vase P. Martin-Guzman. 2005. Population and Poverty, Genus LXI. No. 3-4, pp. 167-184, para una discusin de la relacin entre el desarrollo demogrfico y el desarrollo de desigualdades, y P. Isbell y R. Sandell, 2006. Nuevos escenarios, nuevos desafos: la transformacin del horizonte estratgico, en Panorama Estratgico 2005/2006. Ministerio de Defensa. Madrid, Espaa, para una discusin sobre la relacin entre el desarrollo demogrfico y la incidencia de conflictos polticos. J. G. Williamson. 2001. Demographic change, economic growth, and inequality, en Birdsall et al. Population Matters - Demographic
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El cambio de ser un una sociedad rural a ser una sociedad urbana no tiene que ser problemtico, pero existe una alta posibilidad de que as sea. El problema ms obvio que enfrenta los pases involucrado en este tipo de transicin es poder atender a cosas tan simples como la produccin de comida o el suministro de agua. Para mantenerse al ritmo del aumento rpido de la poblacin urbana y el incremento de la demanda de alimentos que esto conlleva, la produccin agrcola tiene que ser ms eficaz. Fallar en el aumento de la productividad agrcola, tiene como resultado que una parte creciente del suministro de comida tiene que venir de importaciones 248. Cuanto ms recursos dedican a las importaciones de comida, menos son los recursos que puedan invertirn otras reas importantes para el funcionamiento de la sociedad. Con una tasa de crecimiento de la poblacin urbana por encima de los 2% al ao en las prximas dcadas y 1-1,5% al ao por encima del crecimiento total, significa que existe un riesgo muy alto de que las reas urbanas crece a un ritmo mucho ms alto que el ritmo en que los gobiernos norte africanos pueden aumentar la capacidad (econmico y administrativo) de vigilar el orden y mantener el imperio de la ley, y por tanto aumenta el potencial del desorden 249. Tambin existe un riesgo de que la velocidad del proceso de urbanizacin alcance y adelanta la velocidad del proceso de industrializacin. En trminos relativos la vida en las reas urbanas puede parecer ms atractiva que la vida en las reas rurales. Eso empuja la velocidad de urbanizacin ms all de la velocidad de la transicin econmica 250. Otra
Change, Economic Growth, and Poverty in the Developing World. Oxford University Press. 248 Homer-Dixon 1991, op. cit. 249 Goldstone 1986, op. cit. 250 Lowry, I. S. (1990), World Urbanization in Perspective, Population and Development Review, vol. 16, supplement (Resources, En-
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razn es que el sector agrcola es incapaz de absorber un aumento de la poblacin activa por encima de un cierto nivel por ejemplo por razones de la escasez de tierra cultivable, etc. Cuando la velocidad del proceso de urbanizacin alcance y sobrepase a la velocidad del proceso de industrializacin y cambio econmico, la oferta de trabajo es menor que la demanda. Cuando hay una discrepancia en la oferta y la demanda del trabajo el sector informal de la economa crece desproporcionalmente. Eso debilita la capacidad fiscal del gobierno y crea dificultades para el gobierno para acomodar el aumento rpido en la poblacin urbana. Adems, cuando la velocidad del proceso de la urbanizacin excede la velocidad de la transicin econmica, el resultado es sobre-urbanizacin. Es decir las condiciones pueden ser idneas de la creacin de ghetos o ciudades de chabolas. La sobre urbanizacin podra llevar disgustos y tensin en las reas urbanas as como la protesta poltica, y por lo tanto hay una correlacin entre el crecimiento rpido de la poblacin urbana y la incidencia de protesta poltica 251. No slo son problemas de recursos que surgen en la medida de que los cambios demogrficos empiecen a notarse. Fargues ha argumentado que la ocurrencia del Islamismo fundamental y migraciones desde reas rurales a reas urbanas se han extendido de forma paralela en el tiempo y el espacio en los pases musulmanes 252. Segn Fargues, la enseanza, el desempleo y la urbanizacin rpida son dos invironment, and Population: Present Knowledge, Future Options), pp. 148-176. 251 Auvinen, J. (1997), Political Conflict in Less Developed Countries 1981-89, Journal of Peace Research, vol. 34, nr. 2, pp. 177-195. 252 Fargues, P. 1993, Demography and Politics in the Arab World, Population: An English Selection, vol. 5, pp. 1-20). Vase tambin R. Sandell, 2004, Dimensiones estratgicas de la demografa, en Perspectivas Exteriores 2004: Los intereses de Espaa en el Mundo; R. Sandell, Demografa en el siglo XXI: Implicaciones geoestratgicas, Poltica Exterior, Vol. XVIII, pp. 99-113, nm. 98 marzo/abril 2004.
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gredientes esenciales para la aparicin del Islamismo extremo. Otro ingrediente necesario es que empiece a haber una coexistencia prolongada de generaciones subsiguientes. El marcado declive en la mortalidad implica una mayor coexistencia de generaciones distintas en la poblacin. La coexistencia inter-generacional crea un choque, en el cual la generacin ms joven por primera vez ve negada una sucesin natural de sus padres al alcanzar la madurez, porque sus padres ya viven mucho ms tiempo y coexisten ms con sus descendentes que antes (ver Figura 10). La creacin de una generacin de hombres jvenes frustrados, mejor educados que sus padres, pero econmicamente dependientes de ellos, como consecuencia de la precariedad econmica que conlleva la vida en la ciudad, podra implicar que la generacin frustrada refutan la ideologa de sus padres volvindose al Islamismo para el refugio. Todos los estados del norte de frica estn enfrentando este riesgo. Es imposible saber si son las tendencias demogrficas que han causado el arrebato de Islamismo, pero tampoco podemos excluir esta posibilidad. Acabamos de ver otra realidad demogrfica a la que se dibuja en el mundo occidental para este siglo. Los potenciales problemas que hemos ido sealizando sobrepasan a los del mundo occidental y podran tener implicaciones mucho ms graves que los problemas socioeconmicos que se atribuyen a los problemas demogrficos en el occidente. En cierto modo las dos realidades que hemos expuesto son complementarias. Para simplificar, lo que abundan en el norte de frica es la escasez en el sur de Europa y el resto del mundo occidental: gente joven y gente en la edad activa. La pregunta es: podemos transformar esa situacin en una ventaja para ambos litorales?
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5.
Inmigracin: la otra cara
La inmigracin est presente como una solucin parcial a muchos de los dficits demogrficos que se estn manifestando, y no es de extraar que en prcticamente todos los pases occidentales estn viendo aumentar la inmigracin. Lo que no est tan claro es la forma en que surgen esas corrientes migratorias y cmo puede llegar a afectar esto a los asuntos internos de la sociedad occidental. Lo ms probable es que, dado que la inmigracin es un fenmeno ms o menos heterogneo en las sociedades occidentales, ms que acercarlas pueda llegar a convertirse en un importante factor de divisin. A continuacin examinaremos en mayor profundidad la forma en que se han ido desarrollando los movimientos migratorios hacia las sociedades occidentales. Lo haremos de forma descriptiva; es decir, el objetivo no es explicar el fenmeno de la inmigracin y los mecanismos que pueden estar provocando algunas de las anomalas y diferencias observadas en los flujos migratorios internacionales, sino observar la compleja realidad del fenmeno de la inmigracin para fomentar un debate sobre el rumbo actual de esas corrientes. Entre 1960 y 2005, la cifra mundial de emigrantes aument de 75 millones a 191 millones, el equivalente al 3% de la poblacin mundial 253-254. En el caso de EEUU, el fenmeno es fundamentalmente vertical, originado en la parte sur del continente americano. La inmigracin lati253 United Nations, Trends in Total Migrant Stock: The 2005 Revision, Population Division of the Department of Economic and Social Affairs, February 2006. 254 La proporcin de migrantes internacionales ha permanecido relativamente bajo en todo el mundo. De 2,5% en 1960 pas a un 2,9% en 2000 y a un 3% en 2005. Sin embargo la migracin neta es la constituye una creciente e importante proporcin.
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noamericana que recibe EEUU resulta llamativa no slo por su magnitud, sino tambin por la cantidad de inmigrantes de pases americanos de habla hispana que hay en EEUU. La poblacin estadounidense se sita actualmente en ms de 300 millones, y la cantidad de personas nacidas en Latinoamrica y residentes en EEUU supera los 18 millones, el 6% de la poblacin del pas 255. Si la inmigracin se midiera en trminos de grupos tnicos en vez de en funcin del pas de origen, ms de 40 millones de personas se definen a s mismas como hispanos, latinos o chicanos, lo cual supone el 14% de la poblacin total de EEUU. Mxico es la principal fuente de inmigracin recibida por EEUU, pero hay sntomas de que est aumentando la diversificacin en los pases de origen: actualmente se estn produciendo importantes corrientes desde pases de Sudamrica y Centroamrica. En los ltimos aos, el rpido aumento de la inmigracin procedente de pases de Latinoamrica ha convertido a los latinoamericanos en la principal minora tnica de EEUU, superando a los afroamericanos por primera vez en la historia estadounidense. Al otro lado del Atlntico, Europa, y con Europa nos referimos principalmente a la UE, ha visto una llegada constante de inmigrantes desde 1950. Sin embargo, su inmigracin es mucho ms heterognea que la de EEUU. El norte de Europa (Irlanda, el Reino Unido, Finlandia y Suecia) ha presentado un gran dinamismo en trminos de inmigracin; Europa central (Blgica, Dinamarca, Alemania, Francia, Luxemburgo, los Pases Bajos y Austria) ha sido el principal destino de los movimientos migratorios hacia Europa; los pases mediterrneos (Espaa, Italia, Portugal y Grecia) han experimentado una transformacin radical, pasando de ser pases de emigracin a convertirse en destino de inmigrantes.
255
US Census Bureau.
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La mejora econmica experimentada en la dcada de 1980 y la desintegracin de la antigua Unin Sovitica son algunos de los factores que han determinado los patrones migratorios en Europa. Ambos fenmenos produjeron un aumento de los flujos migratorios hacia Europa occidental procedentes, sobre todo, de la antigua Yugoslavia, la antigua Unin Sovitica y Turqua. En los ltimos aos tambin ha aumentado el nmero de inmigrantes procedentes del norte de frica, si bien es cierto que en el caso de Francia este tipo de inmigracin ya haba venido siendo un fenmeno muy importante durante gran parte del siglo pasado. Segn estimaciones de Eurostat, en 2004 el nmero de extranjeros residentes en la UE se situ en aproximadamente 25 millones de personas, o 5,5% de la poblacin de la UE. En trminos absolutos, la mayor parte de ellos resida en Alemania, Francia, Espaa, el Reino Unido e Italia. Los turcos constituyen el grupo de inmigrantes ms numeroso de Europa, con una presencia considerable en Alemania, Dinamarca y los Pases Bajos, si bien hay que tener en cuenta que, despus de Rusia, Turqua es el mayor pas fronterizo en trminos de poblacin. En qu medida difiere la emigracin Sur-Norte a ambos lados del Atlntico? Dada la complejidad del fenmeno, resulta muy difcil emprender un anlisis comparativo que pudiera darnos una respuesta clara a esta pregunta. Tampoco disponemos de toda la informacin necesaria, puesto que la inmigracin a menudo se caracteriza por su irregularidad e ilegalidad, adems de por su volatilidad. A pesar de las dificultades que plantea la medicin del fenmeno migratorio, el Banco Mundial, en cooperacin con la Universidad de Sussex, ha elaborado una matriz de cifras migratorias bilaterales, basada en el clculo de la migracin mundial realizado por la ONU en 2005. Estos datos facilitan la tarea de analizar los flujos migratorios a nivel mundial.
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La informacin incluida en la Tabla 1 se ha tomado de esa fuente. Hemos agrupado los datos de forma que reflejen la inmigracin que reciben Canad, Japn, EEUU y la UE-27 + AELC procedente de 11 regiones. La informacin es compleja y puede resultar, por consiguiente, difcil de interpretar. Para facilitar la tarea al lector y mejorar la comprensin del anlisis posterior, dar el siguiente ejemplo: Canad cuenta con un total de 98.233 inmigrantes procedentes del norte de frica; esto corresponde al 3% del total de inmigrantes de Canad y al 2,1% del total de la emigracin desde el norte de frica hacia cualquiera de los pases incluidos en el Cuadro. Del anlisis del fenmeno migratorio presentado en la Tabla 1 pueden extraerse varias generalizaciones interesantes. En primer lugar, de los 60 millones de emigrantes procedentes de las 11 regiones analizadas, el 50% se dirigi a EEUU, el 40% a la UE, el 5% a Canad y slo algo ms del 3% a Japn. La regin que genera mayor emigracin (sin tener en cuenta el tamao de la poblacin de cada regin) es Centroamrica, incluido Mxico. De los casi 13 millones de centroamericanos que emigraron, el 98% escogi EEUU como lugar de destino. La inmigracin centroamericana en EEUU es muy significativa, puesto que representa ms del 41% de la inmigracin total estadounidense. Su concentracin es, sin comparacin alguna, la mayor de entre todas las regiones de origen incluidas en la Tabla 1. Hemos sealizado las discrepancias en el origen de la inmigracin entre EEUU y la UE con gris claro y los similitudes con un gris ms oscuro. El Magreb representa el extremo contrario en trminos de concentracin de inmigrantes. De los 4,65 millones de magrebes que emigraron, 4,3 millones (el 93%) residen en la UE. Aun as, a diferencia de lo que ocurre con la inmigracin centroamericana, el hecho de que la concentracin de inmigrantes del norte de frica en la UE sea tan elevada no la convierte en la regin que
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Tabla 1 Volumen de inmigrantes por regin de origen y de destino

Inmigracin procedente de: Pas/regin de destino Canad Japn EEUU UE-AELC Total
Norte de frica (% columna) (% fila) Sur de frica (% columna) (% fila) frica Subsahariana (% columna) (% fila) Centroamrica + + Mxico (% columna) (% fila) Caribe (% columna) (% fila) Sudamrica (% columna) (% fila) Europa del Este (% columna) (% fila) Oriente Medio + + Turqua (% columna) (% fila) Este de Asia (% columna) (% fila) Sudeste asitico (% columna) (% fila) Sur de Asia (% columna) (% fila) Total (% columna) (% fila)
98.233 (3,0) (2,1) 82.198 (2,5) (7,4) 246.111 (7,4) (7,9) 126.584 (3,8) (1,0) 304.485 (9,2) (5,2) 223.216 (6,7) (4,3) 239.000 (7,2) (3,5) 281.400 (8,5) (4,6) 723.179 (21,8) (14,4) 516.310 (15,5) (9,3) 483.955 (14,6) (12,7) 3.324.671 (100,0) (5,5)
1.877 (0,1) (0,0) 1.042 (0,1) (0,1) 11.592 (0,6) (0,4) 2.676 (0,1) (0,0) 664 (0,0) (0,0) 364.891 (19,0) (7,0) 5.381 (0,3) (0,1) 9.626 (0,5) (0,2) 1.239.738 (64,6) (24,7) 251.492 (13,1) (4,5) 29.624 (1,5) (0,8) 1.918.603 (100,0) (3,2)
204.620 (0,7) (4,4) 130.369 (0,4) (11,7) 653.996 (2,2) (21,0) 12.655.060 (41,6) (97,8) 4.918.617 (16,2) (83,7) 2.197.987 (7,2) (42,1) 1.223.957 (4,0) (18,0) 989.482 (3,3) (16,3) 2.351.003 (7,7) (46,9) 3.504.253 (11,5) (63,0) 1.566.213 (5,2) (41,1) 30.395.557 (100,0) (50,5)
4.352.143 (17,7) (93,5) 903.724 (3,7) (80,9) 2.203.511 (9,0) (70,7) 148.815 (0,6) (1,2) 652.265 (2,7) (11,1) 2.434.675 (9,9) (46,6) 5.327.275 (21,7) (78,4) 4.803.773 (19,6) (79,0) 698.190 (2,8) (13,9) 1.293.905 (5,3) (23,2) 1.726.315 (7,0) (45,4) 24.544.591 (100,0) (40,8)
4.656.873 (7,7) (100,0) 1.117.333 (1,9) (100,0) 3.115.210 (5,2) (100,0) 12.933.135 (21,5) (100,0) 5.876.031 (9,8) (100,0) 5.220.769 (8,7) (100,0) 6.795.613 (11,3) (100,0) 6.084.281 (10,1) (100,0) 5.012.110 (8,3) (100,0) 5.565.960 (9,2) (100,0) 3.806.107 (6,3) (100,0) 60.183.422 (100,0) (100,0)
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ms emigrantes aporta a la UE. La inmigracin procedente del norte de frica representa tan slo el 17,7% de la inmigracin total de la UE. Oriente Medio representa el 19,6% (aunque la concentracin de inmigrantes procedentes de Oriente Medio es menor: slo un 79%, frente al 93% de norteafricanos). Es decir, en trminos absolutos, la inmigracin que llega a la UE procedente de Oriente Medio es ms significativa que la inmigracin procedente del norte de frica. Dicho esto, y como cabra esperar, la principal fuente de inmigrantes en la UE sigue siendo Europa Oriental, y ello a pesar de que la UE se ha ampliado ya dos veces hacia el Este en los ltimos aos, reduciendo as la cifra de pases de Europa Oriental no comunitarios. Sin embargo, la conclusin ms importante que puede extraerse de los datos observados es que, en la actualidad, la UE alberga aproximadamente el 80% (quiz ms si se tienen en cuenta la diversidad religiosa del frica subsahariana, del sur de frica y de Asia) de la inmigracin rabe/musulmana que han llegado a las sociedades occidentales. Resulta imposible predecir cules podran ser las consecuencias a largo plazo de esta distribucin tan desigual, pero si se tiene en cuenta que las crisis ms graves a nivel mundial acaecidas desde el 11-S han enfrentado al mundo rabe/musulmn, por un lado, con las sociedades occidentales, por el otro, no deberamos infravalorar la posibilidad de que se produzca un desequilibrio cada vez mayor a largo plazo entre los intereses de la poltica exterior de EEUU y los de la UE como consecuencia directa de las actuales tendencias migratorias. Las diferencias con respeto a la inmigracin no slo existen en el nivel transatlntico. Al nivel de la Unin Europea sorprende que haya ms diferencia que similitudes con respeto al origen de la inmigracin en los cinco grandes pases. En el caso de Alemania, la principal minora extranjera es la turca y su rea geogrfica de inters es Europa Oriental.
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Alemania recibe ms de 60% de la inmigracin procedente del Medio Oriente ms Turqua con destino a la UE. Reino Unido, como en la mayora de los temas europeos, mantiene importantes diferencias con el resto de los Estados miembros, su poblacin inmigratoria, proveniente mayoritariamente de la Commonwealth. 55% de la inmigracin procedente del sur de Asia con destino la UE acaba en el Reino Unido, y 35% de la inmigracin procedente de sur de frica y el Caribe. Francia, su rea geogrfica de inters reside en los flujos migratorios provenientes del Magreb y del frica Occidental, fundamentalmente de sus ex colonias. Francia recibe ms de 50% de la inmigracin Norte Africana con destino a la UE. Italia recibe la mayora de su inmigracin de la Europa del Este y los Balcanes. Espaa, finalmente recibe la gran parte de la inmigracin a la UE de origen Amrica Latina. Ms de 60% de la inmigracin procedente de Amrica Latina con destino la UE se encuentra en Espaa. En cuanto a similitudes, lo nico que tienen en comn estos cinco pases, es que entre 30 y 35% de su inmigracin procede de pases miembros de la UE. El hecho de que tambin hay grandes diferencias al nivel de la UE, y de que estas diferencias podran aumentar si aumente la inmigracin en el futuro significa que tampoco deberamos infravalorar la posibilidad de que se produzca un desequilibrio cada vez mayor a largo plazo entre los intereses de la poltica exterior de la misma UE como consecuencia directa de sus tendencias migratorias. Una observacin ms general es que la inmigracin que recibe la UE es mucho ms heterognea que la que recibe EEUU. Resulta interesante observar que, en trminos de procedencia, Canad y la UE presentan mayores similitudes entre s en este sentido que con EEUU. En el caso de la inmigracin recibida por EEUU, la proporcin de inmigrantes de habla hispana es extremadamente alta. Segn los datos disponibles, el 65% del total de inmigrantes que llegan a
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EEUU es de origen latinoamericano. Las cifras hablan por s solas, y es fcil llegar a la conclusin de que una inmigracin tan concentrada puede llegar a tener, en un momento dado, un importante impacto cultural en el pas. Tambin resulta interesante sealar que la inmigracin procedente de Sudamrica est uniformemente distribuida entre EEUU y la UE, en el segundo de los casos exclusivamente como resultado de los altos niveles de inmigracin sudamericana recibidos recientemente por Espaa. Otro factor que cabe sealar a partir de los datos de la Tabla 1 es el peso que la proximidad geogrfica tiene en las decisiones migratorias. Por un lado, la UE es el destino elegido por el 78% de la inmigracin procedente de Europa del Este, el 79% de la inmigracin procedente de Oriente Medio y el 93% de la inmigracin procedente del norte de frica. A su vez, EEUU es el destino elegido por el 98% de la inmigracin procedente de Centroamrica (incluido Mxico). Y por ltimo, en el otro extremo del mundo y a pesar de no ser un pas que reciba un gran flujo migratorio, la poblacin inmigrante de Japn procede, casi exclusivamente, del este de Asia. Es decir, existe una clara tendencia a que las regiones o los pases receptores reciban la mayor parte de su flujo de lugares prximos a ellos geogrficamente. Cules son las ventajas y las desventajas a medio y largo plazo de la actual evolucin de los flujos migratorios? Hoy por hoy no hay forma de dar una sola respuesta a esta pregunta. Sin embargo, eso no quiere decir que debamos pasar por alto los problemas y las diferencias que presentan las corrientes migratorias internacionales. A nivel mundial existen muchas ventajas en mantener un debate abierto sobre el rumbo de las corrientes migratorias internacionales y las consecuencias que stas pueden acarrear. No se trata slo del problema de la religin, hay otros aspectos que deben debatirse con mayor claridad. Desde el 2001 el elemento religioso y las connotaciones culturales vinculadas a di[ 308 ]
versas religiones han pasado a un primer plano en el debate pblico sobre los pros y los contras de la migracin internacional. Aunque no se diga abiertamente, el debate se reduce en realidad a cmo lograr dirigir las oportunidades de inmigracin hacia el pas de origen con el perfil adecuado. El problema religioso podra plantear importantes riesgos estratgicos a largo plazo. An nos encontramos en las fases iniciales del debate, pero las estadsticas de inmigracin que se han presentado aqu apuntan a que pueden existir motivos para tener que pensar ms sobre las consecuencias de la dimensin religiosa de la inmigracin internacional en la medida en que ya existen importantes diferencias entre los distintos pases receptores con respecto a esta dimensin. El hecho de que Europa sea, con diferencia, la regin que recibe ms inmigracin procedente del norte de frica es una complicacin adicional. frica podra convertirse en un problema migratorio de enorme gravedad en muchos aspectos, desde el trfico ilegal y el crimen organizado hasta los desplazamientos demogrficos a gran escala al empezar a notarse el casi incontrolado crecimiento demogrfico del continente Africano previsto para este siglo. Para amortiguar su exposicin de cara a muchos pases emisores, quiz sera prudente que Europa intenta diversificar su inmigracin en mayor medida de lo que lo est haciendo en la actualidad. El problema es cmo conseguirlo. Los intereses y necesidades varan considerablemente de un pas a otro en materia migratoria lo que condiciona en gran medida la conformacin de una verdadera poltica europea de inmigracin. Aunque hemos visto que la inmigracin y los corrientes migratorios pueden ser un detonador para un distanciamiento en las polticas exteriores de los pases recibidores del occidente, los grandes retos, en corto y medio plazo, son de carcter nacional y estn relacionados con la xenofobia y el racismo.
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Cuando hay inmigracin siempre hay un riesgo de que surja situaciones de xenofobia y racismo, y este riesgo aumenta cuando aumente la tasa de inmigrantes en la sociedad receptora. La xenofobia y el racismo muchas veces surgen porque existe un temor de una invasin cultural que llegara a cambiar nuestras costumbres o culturas y nuestra forma de vivir. Tambin y en tiempos de crisis y estancamiento econmico existe el temor de que la vida laboral se complica al tener que competir con los inmigrantes en el mercado del trabajo. Los propios inmigrantes tambin son xenfobos en potencia, especialmente hacia otros inmigrantes. Normal si contemplamos que los primeros en notar las consecuencias de un aumento de la inmigracin son los propios inmigrantes al ser los que compiten directamente por puestos de entrada en el mercado laboral con los recin llegados. Otro problema es que la xenofobia y el racismo tambin dan lugar a la segregacin. El ejemplo de Francia es muy llamativo. Cuando los inmigrantes de segunda y tercera generacin se sienten excluidos de la sociedad a que parteasen (por motivos de segregacin, y sentimientos subyacentes de xenofobia y racismo) no es sorprendente que acuden a los infames comportamientos en los suburbios de Pars. Aparte de ser una fuente de enfrentamientos hostiles y muchas veces violentos, la xenofobia y el racismo son los principales nutrientes para el populismo poltico, y especialmente la corriente poltica llamada extrema-derecha u ultra-derecha. El ejemplo ms conocido es la frente nacional en Francia. Pero el movimiento est extendido en todo el territorio europeo y a veces tienen un peso democrtico importante, con suficiente representacin para influir en forma directa en la poltica nacional. La extrema derecha se nutre democrticamente del rechazo de la inmigracin del electorado y por supuesto de la incapacidad por parte de los partidos establecidos de gestionar el fenmeno migratorio en una forma eficaz y aceptable para la poblacin autctona.
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Casi todos los partidos ultraderechistas, son racistas culturales. En su discurso poltico se oponen a la mezcla de las culturas y excluyen todos aquellos que no comparten la cultura dominante. Adems, y al contrario a la notacin de ultra derecha, son partidos que atraen votantes tanto de los partidos de izquierda como a los de derecha. El hecho de que partidos de ultraderecha estn dispuestos de explotar este nicho del electorado puede complicar la lucha contra corrientes xenfobos en una forma muy sustancial. Un ejemplo de ese movimiento es Holanda, donde la llamada Lista Pim Fortuny rompi con el tab de no hablar de los problemas de inmigracin y conecto as con un creciente movimiento xenfobo y racista dentro del pas. Cosech unos resultados electorales que cambiaron el mapa poltico de Holanda, y ha hecho que todos los partidos existentes han tenido que incorporar un discurso ms en la lnea de la de la lista de Pim Fortuny para no correr el riesgo de perder todo su apoyo. El resultado en Holanda es que ya tienen las polticas de inmigracin ms restrictivas de toda la Unin Europea y por supuesto mucho ms restrictivas de las anteriores. A lo largo de este captulo hemos visto la importancia de poder contar con la inmigracin como posible amortiguador a los problemas demogrficos que padecen los pases de la UE. El gran reto es que la inmigracin genera problemas de integracin y asimilacin que casi siempre conducen a polticas de inmigracin ms restrictivas 256.
Conclusiones No hay duda de que si el crecimiento de la poblacin fuese una competicin, Europa sera ya un equipo jugando
256
J. Rydgren, 2004. The Populist Challenge, Berghn Books. Oxford.
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en la zona de descenso en la segunda divisin. Afortunadamente, la demografa no es una competicin. El crecimiento, o en el caso de Europa el no crecimiento de la poblacin, comporta aspectos negativos tanto como positivos. Lo que es importante no es ser el ms grande ni el que ms crece, lo fundamental es saber adaptarse, en el mbito poltico, econmico y social, a la realidad demogrfica en que vivimos. Una adaptacin fracasada significara un retroceso significativo en el nivel de nuestra riqueza y nuestro poder actual. En el caso de nuestro bienestar, la nica solucin a largo plazo para solventar la precaria posicin demogrfica de Europa y lograr un crecimiento econmico en el futuro, es aprovechar la abundancia demogrfica que nos rodea. En algunos aspectos, esto supondra un aumento de la inmigracin. Introducir un conjunto de polticas para la inmigracin que sean capaces de asegurar un nmero suficiente de inmigrantes econmicos con la finalidad de prevenir el descenso de la mano de obra para las siguientes tres o cuatro dcadas. No obstante, no podemos esperar que la inmigracin no aportara los medios necesarios para solventar el problema demogrfico. Generar un crecimiento de la poblacin equiparable al de los pases que empiezan a emerger como gigantes demogrficos mediante la inmigracin es prcticamente imposible, a menos que aceptemos un nmero de inmigrantes superior al de los habitantes nativos del pas receptor dentro de menos de cincuenta aos. Tampoco se trata de una solucin deseable si tenemos en cuenta que Europa ya es una de las zonas del planeta ms densamente pobladas y seguir el ritmo de crecimiento de los pases que ms peso demogrfico tiene rpidamente convertira una gran parte de Europa en una ciudad sin comienzo y sin fin. Es decir, quizs ha llegado el momento de reconocer que una de las soluciones ms viables para resolver la situacin demogrfica de Europa es la de explotar la abundancia
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demogrfica de sus vecinos en vez de apostar por ms de lo mismo. Abrir nuestra regin a la inmigracin laboral es uno de los retos pendientes para la primera parte de este siglo para los pases miembros de la UE. No va a ser una tarea fcil. Por ejemplo, para conseguir un crecimiento cero de la mano de obra a travs de la inmigracin, supondra la llegada de aproximadamente 60-80 millones de inmigrantes o 1,5 a 2 millones por ao, siempre que los inmigrantes fueran relativamente jvenes al momento de llegar. Esto supone un reto muy difcil. La experiencia de pases como Francia y Holanda dice claramente que es la propia inmigracin que es el obstculo ms grande a una alta inmigracin en el futuro. Como acabamos de sealizar, al aceptar una tasa de inmigracin alta nutrimos sentimientos de xenofobia y racismo que a su vez puede dar lugar a movimientos polticos que al fin al cabo contribuye a la introduccin de polticas de inmigracin ms restrictivas. Adems, dado el perfil de la inmigracin en Europa, una tasa de inmigracin alta conducira inevitablemente en cambios geoestratgicos que independientemente de si son deseables o no requiere una consideracin y planteamiento poltico. En fin, si consideramos que la inmigracin es una necesidad de nuestra sociedad, va a ser necesario plantearse como vender la inmigracin como un bien colectivo para el pas receptor. Fracasar en esta labor significara que no vamos a poder contar con la inmigracin como recurso para afrontar los retos impulsados por la nueva realidad demogrfica de la Unin Europea. Pero la mala noticia es que aunque se lograse este objetivo, la inmigracin slo puede resolver el dficit de mano de obra. El problema estructural que supone el envejecimiento persistiera por que los inmigrantes tambin envejecen. Adems de reforzar la capacidad de recibir inmigracin, a corto plazo, y para compensar por el inevitable envejeci[ 313 ]
miento, Europa tiene que utilizar con mayor eficacia los recursos demogrficos que dispone. Una disminucin de la poblacin activa y un fuerte aumento de la poblacin en la edad de jubilacin significa que la poblacin activa tiene que estar preparada para hacer ms y que la poblacin en edad activa tiene que estar preparados de permanecer ms tiempo como personas econmicamente activas. Ms importante an, es imprescindible buscar soluciones que harn que aquellas personas que no han accedido, o nunca tuvieron que acceder al mercado laboral, podrn participar en el mercado laboral. Hacer ms o simplemente hacer lo mismo con menos recursos humanos, significa que tenemos que mejorar rpidamente los niveles de productividad en Europa y la UE para no quedar atrs. En el mbito de seguridad, al intentar combatir los problemas demogrficos las fuerzas armadas disponen principalmente de cinco vas, que dado las circunstancias y la magnitud del problema demogrfico han de ser consideradas simultneamente. En primer lugar, reclutar de forma ms eficaz entre las personas en el nicho de reclutamiento. Ejemplos de esto es un mayor esfuerzo de reclutar a mujeres y, por ejemplo, campaas de reclutamiento dirigido a gente cerca de los lmites superiores de edad para el ingreso en las fuerzas armadas en vez de slo enfocar las campaas de reclutamiento a los ms jvenes, como es lo habitual en muchos casos. Incluso podra ser conveniente de repensar los lmites de edad para el reclutamiento militar con el objetivo de ampliar el nicho de reclutamiento. Tambin, es necesario contemplar reclutar a los inmigrantes, al ser este grupo el nico colectivo de las poblaciones Europeas en expansin demogrfica. Segundo, es necesario tomar en serio medidas de competicin. Cualquier ejrcito Europeo con inters de preservar su fuerza actual debera hacerse la pregunta Que hay que mejorar para que las fuerzas armadas sea un alternativo ms atractivo frente a las alternativas con
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quienes compiten por los mismos recursos humanos hoy y maana? Tercero, en tiempos de escasez de recursos es conveniente pensar en proyectos de cooperacin con el fin de evitar solapamientos que implica malgastar los recursos disponibles. Medidas de cooperacin podran ser domsticas. Es decir, es conveniente evitar la competencia por los recursos humanos con otros organismos de seguridad en el pas, y ver donde las fuerzas de seguridad pueden colaborar y compartir sus recursos humanos. Otra medida sera profundizar la cooperacin internacional. Hoy por hoy OTAN no deja de ser ms que una alianza de muchos ejrcitos/pases. Esto, al final a cabo, es una colaboracin poco eficaz en la medida de que cada uno mantiene un ejrcito independiente, con todos los recursos que esto implica. Profundizar la colaboracin internacional significa la creacin de una fuerza comn, sea esa fuerza una defensa comn, o un contingente comn para, por ejemplo, misiones internacionales. Al ser una fuerza comn se evita doblar los recursos empleados, y por lo tanto, se podra solucionar el mismo objetivo con menos recursos humanos. Cuatro, si hay escases de recursos humanos, siempre ha de considerarse medidas que contribuye a un mayor nivel de efectividad. Inversiones en I+D para las fuerzas armadas, y una tecnologa mejor, son medidas que podran ayudar a las fuerzas armadas de mantener los objetivo de seguridad actuales con menos recursos humanos en el futuro. Y finalmente cinco, un repliegue estratgico. Es decir, replantearse seriamente las ambiciones estratgicas de la OTAN Europa limitando el papel de las fuerzas armadas en el teatro internacional y concentrarse en proporcionar un servicio mnimo de seguridad para el entorno Europeo. En trminos ms generales, dado la magnitud de los cambios demogrficos y su permanencia en el tiempo, para resolver sus problemas demogrficos internos, Europa debera analizar seriamente opciones destinadas a mejorar su
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desarrollo econmico en ausencia de un motor demogrfico, que durante tanto tiempo ha sido uno de las principales fuentes de energa para lograr un crecimiento econmico. Como respuesta a la disminucin en recursos humanos, los esfuerzos realizados en este sentido debern incluir, por ejemplo, la externalizacin de las partes de la cadena de produccin que sean ms intensivas en cuanto a mano de obra, concentrndose en desarrollar internamente las menos intensivas. Esta opcin no est exenta de riesgos, debido a que Europa dependera ms de sus vecinos demogrficamente vitales. Pero, a la inversa, una mayor cooperacin entre los pases Europeos con los pases en vas de desarrollo y con una demografa abundante no slo podra compensar algunas de las diferencias econmicas entre pases desarrollados y pases en vas de desarrollo, sino podra ser una poltica acertada tambin para paliar algunos de los fuentes de inestabilidad derivadas de las condiciones demogrficas en estos pases que hemos discutido en la parte que trata las fronteras demogrficas arriba y que sin intervencin por parte de los europeos podra agravarse en el futuro. La diversificacin global requiere que la UE y sus Estados miembros adopten un enfoque ms abierto, cuya finalidad sea la de hacer nuevos aliados ms all de sus fronteras en trminos de comercio y relaciones internacionales y de construir relaciones pacficas que perduren y ayuden a superar las potenciales crisis que pudieran surgir a raz de la evolucin demogrfica actual. De alguna forma, la diversificacin global conllevara una separacin entre las fronteras que definen el territorio de la UE y las que definen el mercado comn de la Unin. Para permitir la diversificacin global, se debera permitir que estas ltimas incluyeran ms pases que los que abarcan actualmente las fronteras territoriales de la UE. Nos referimos por supuesto al Norte de frica.
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Para concluir, se podra decir que si el siglo XX fue la poca en que se manifestaron los cambios demogrficos, la primera mitad del siglo XXI va a ser la poca en la que tendremos que ocuparnos realmente en serio de los problemas derivados de esos cambios demogrficos.
Bibliografa
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CAPTULO 6 El poder blando de la Unin Europea 257

Presentacin En este trabajo se analiza el poder blando de la UE, y su capacidad para reforzar la proyeccin exterior de la Unin Europea y, por lo tanto, su peso en el mundo. El texto se divide en cuatro grandes partes. Primeramente, se discute el concepto de poder blando, y se defiende una visin dura, en la que se entiende como capacidad que refuerza la posicin exterior, y no slo como adorno. Despus, en sucesivos apartados se pasa revista a los puntos fuertes y dbiles del poder blando europeo, tanto en trminos absolutos como comparativos, es decir, en relacin con el poder blando de los EEUU y otras potencias. A continuacin, a modo de resumen, se presenta un diagnstico basado en la disonancia cognitiva, o frustracin de expectativas, que est generando la UE respecto al poder blando de Europa. Finalmente, mirando al futuro, ensayo un anlisis estratgico en el que se considera el poder blando de Europa como el bien pblico que administran los pases de la UE, y se plantean escenarios de cooperacin y conflicto tanto en un horizonte de abundancia como de escasez de ese bien pblico. En este trabajo intento aproximarme al anlisis de la UE desde la ptica de su poder blando, entendiendo por tal el
257
Captulo redactado por Javier Noya.
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atractivo que despierta en el mundo su arte, sus lenguas, etc. o las afinidades electivas de su cultura y poltica con la de otras regiones, organismos internacionales, etc. Evidentemente, estos factores pueden interesarnos en s mismos, pero en el marco de este trabajo, los hacen, sobre todo, por la legitimacin que suponen para la proyeccin exterior de la Unin Europea y, por lo tanto, como apoyo o refuerzo de su poder poltico, econmico y militar en el mundo, es decir, de su poder duro. Europa puede disponer de amplias reservas de recursos blandos de hecho veremos que s las tiene pero si no se movilizan para una poltica exterior activa y coherente, sern decorativas a efectos estratgicos. Antes de empezar, siempre a ttulo personal, quiero dejar clara mi visin sobre la UE en aquellos aspectos en los que tengo una opinin formada 258. Me parece lo ms honesto para explicitar los presupuestos desde los que hago el anlisis. Como ciudadano de un pas, Espaa, que se ha sido beneficiario neto de las polticas europeas, y como ciudadano del mundo, que considera que la Unin Europea es en trminos generales una buena cosa para la Humanidad, me considero europesta. Mi anlisis no puede escapar a la sombra que proyectan estas convicciones generales, por crtico que pueda ser con aspectos puntuales. Si la UE no existiera, habra que inventarla, aunque quizs habra que reinventarla ahora mismo, repensarla de otra manera, puesto que el mundo ha cambiado mucho desde que se pusieron las primeras piedras del edificio europeo. Y es que, despus de mi declaracin de fe europesta, tambin quiero subrayar que no soy complaciente, ni mucho menos panglossiano o hegeliano: no todo lo real es ra258
Por desgracia, hay otros muchos en los que no la tengo.
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EL PODER BLANDO DE LA UNIN EUROPEA
cional, ni tampoco bueno porque haya pasado. Y hay muchos desarrollos recientes de la UE que sencillamente han debilitado su poder duro y blando en el mundo. Sobre todo cuando pienso en el futuro de la UE, diviso ms sombras que luces. Soy de la opinin de que, en muchos aspectos, Europa se ha dormido en los laureles, y precisamente en un momento en el que estn despertando muchos nuevos actores en la escena internacional, algunos de los cuales no comparten los valores, polticas, etc. universalistas de la UE. En el terreno cultural, no estamos siendo suficientemente beligerantes en la defensa de normas y principios universalistas que son el ncleo de nuestro poder blando. En el terreno econmico, el problema es, tambin, que no sabemos competir, porque hasta ahora estbamos prcticamente solos con los EEUU repartindonos el mundo, o recogiendo las migajas de los que nos dejaba el hegemn norteamericano. Si no despertamos de este letargo, el sueo puede ser eterno. En este contexto, qu papel ha jugado el aura que envuelve la cultura y la poltica europea? Me temo que el poder blando europeo est prolongando este sueo, y que por lo tanto, es parte del problema, ms que de la solucin. Seguramente a Europa le habra ido mejor, se habra tenido que esforzar ms tanto dentro, con sus ciudadanos, como fuera, en el resto del mundo si no se considerase a s misma un caballo ganador. Efectivamente, los vientos de la historia pueden soplar a nuestro favor. Cada vez hay ms democracias en el mundo; y, por encima de las lacerantes desigualdades que provoca la globalizacin a nivel planetario, ha aumentado el nivel de vida de algunos pases pobres, etc. Quizs el mundo se europece en algunos aspectos, pero esto no nos exime de navegar. Muchas veces uno tiene la impresin de que los europeos estamos tan convencidos de nuestra superioridad moral, de la bondad de nuestros valores, nuestra cultura
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universal, etc., que no hace falta defenderlos, ni luchar por ellos, porque el buen pao se vende solo. Y todos sabemos que esto no es as, que hay que esforzarse por llegar y hacerse escuchar con una voz propia, sobre todo cuando hay otros vendedores. En este aspecto, pienso que Europa ha ido cediendo posiciones en los debates y problemas globales. Los resultados recientes de Cumbres econmicas, medioambientales, etc., que slo se pueden calificar de fracasos para Europa, indican que algo no va bien. Por otra parte, hasta lo bueno cansa, y hay que renovar las ideas y los mensajes, especialmente cuando el resto del mundo no europeo en trminos demogrficos, sociales, etc. es mucho ms joven y dinmico que Europa. La visin, cada vez ms extendida, de una regin anciana, cansada, y hasta acomodada y conservadora, que se fortifica frente a la inmigracin, no ayuda precisamente a defender una posicin de futuro. En el nimo de este captulo est reflexionar sobre el poder blando de Europa para que podamos retomar el liderazgo y la iniciativa, no para despreciar el papel de la UE en el mundo tachndola de nueva potencia blanda. Pretendo hacer una crtica constructiva, porque quiero ms Europa, no menos. La UE tiene en su poder blando un intangible de incalculable valor poltico y econmico. Identifiquemos sus fortalezas y sus debilidades para hacer un uso estratgico en la poltica exterior europea. se es el espritu de este captulo. Hechas estas reflexiones de carcter general y estratgico, pasemos a la cuestin particular del poder blando, que intentar analizar de una forma menos apasionada y ms analtica que en este prembulo. Pero antes, una tan breve como necesaria precisin metodolgica. En la mayor parte de los casos los argumentos sobre imagen se ilustran con datos procedentes de encuestas de opinin sobre la Unin Europea en el resto del mundo. Creo que es una buena
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aproximacin para medir la imagen y el poder blando de un pas, aunque no es perfecta. Por eso, adems de datos de encuesta, tambin es til recurrir a datos de produccin cultural, patentes cientficas, etc. Al contrario de lo que sucede con el poder duro, ninguna medicin de poder blando es plenamente satisfactoria.
1.
Un concepto duro del poder blando
Antes de entrar a analizar el caso de la UE habra que hacer unas breves consideraciones tericas sobre el concepto de poder blando. Creo que para ser riguroso hay que hablar de diferentes capacidades o recursos de poder, que se convierten en poder, o hacen de un pas o regin una potencia, cuando se conjugan con acciones o polticas que aumentan o mejoran su posicin comparativa respecto a otros pases. Son muchos los recursos de poder o, al revs, factores de debilidad de los Estados. Las fuentes de poder blando, como la cultura, son unos de ellos. Pero, frente a una falacia muy extendida en la actualidad, pienso que no se puede hablar de un efecto sustitucin: el poder blando no puede sustituir nunca al poder duro. De Europa se ha dicho que sera la primera hiperpotencia postmoderna, o como se ha dicho tambin la superpotencia metrosexual del mundo. Con su empleo masivo de recursos blandos, como la economa y la cultura, demostrara que pueden ser tan eficaces como los duros, como la fuerza militar. Y en este sentido, igual que los metrosexuales estn redefiniendo el concepto de masculinidad, Europa est redefiniendo las nociones de poder 259.
La idea de la metrosexualidad es de Khanna, P. (2004), The Metrosexual Superpower, Foreign Policy, julio/agosto 2004, p. 67.
259
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Sin embargo, nunca ha habido una potencia en la historia que lo fuese slo a base de acumular o utilizar recursos blandos. Ni siquiera la Grecia antigua lo fue. Y no parece realista pensar que pueda haberla en el futuro, a no ser que planteemos un escenario de ciencia ficcin en el que un Estado, para lograr sus objetivos de poltica exterior, pueda manipular a los ciudadanos de otro nicamente por armas de conviccin masiva CMR 260. No cabe hablar de potencias puramente blandas o poderes herbvoros, strictu senso. Esto es una entelequia bienintencionada, pero contraproducente. Y, por lo tanto, esta no es una estrategia viable para ninguna superpotencia: tampoco para la europea. Evitemos caer en esta tentacin utpica. Lo anterior no es menos cierto que con el tiempo en Occidente ha aumentado la importancia de los recursos blandos, los argumentos, los valores. Despus de dos guerras mundiales, limpiezas tnicas, etc. afortunadamente el recurso de la fuerza entre los pases civilizados no tiene ahora la misma legitimacin que, pongamos, hace cien aos. Es ms difcil hoy da justificar el empleo de las armas, incluso cuando se hace bajo el amparo de normas e instituciones internacionales. Como he subrayado esto bsicamente es as en buena parte de Occidente, pero no en el resto del mundo, donde se sigue haciendo un uso indiscriminado y argumentado, legitimado otra cosa bien distinta es que sea legtimo de la violencia. Podemos especular sobre si a largo plazo la interdependencia creciente que supone la globalizacin llevar a un mayor autocontrol en el uso de la violencia. Es una vieja tesis occidental, que han mantenido desde los idelogos ilustrados del libre comercio britnicos, a los defensores de la tesis de la paz democrtica, pasando por los tericos con260
Siglas inventadas: control mental remoto.
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temporneos del proceso de civilizacin europeo, como Norbert Elias. Ciertamente, el mundo, como quien dice, acaba de globalizarse: pensemos no en pases en vas de desarrollo, sino en la misma Espaa, que acaba de llegar al proceso. E incluso hay partes del planeta que siguen al margen de este proceso mundial, como indican los rankings de globalizacin de ATKearney/Foreign Policy o el KOF del Instituto de Ciclos Econmicos de Zurich. Con lo cual, es pronto para saber si la interdependencia de los intereses podr neutralizar el poder de la coercin o la violencia en la escena internacional a largo plazo. En cualquier caso, ahora mismo, afortunadamente, la globalizacin de la informacin, Internet y los canales internacionales de televisin, hacen difcil ocultar los efectos negativos de la violencia. Es lo que se ha llamado el efecto CNN, que socava la legitimacin del uso indiscriminado de la fuerza. Por lo tanto, ni ahora, ni menos en el futuro, cabe hablar de potencias puramente duras o poderes carnvoros, que slo basen su hegemona en la fuerza. Hasta los halcones ms duros, como los EEUU en tiempos de Bush, se vieron obligados a emplear la diplomacia pblica para intentar convencer de sus razones para invadir Irak. Otra cosa es que lo consigan, porque puede que no haya razones, o porque la diplomacia pblica puede fallar: en el caso de los EEUU e Irak, sucedieron las dos cosas, por cierto. Finalmente, para concluir este prolegmeno terico, hay que subrayar la heterogeneidad de los recursos de poder blando y su diferente eficacia para la poltica exterior, que es lo que en realidad nos ocupa. Este es un punto en el que hay discrepancias entre los tericos. Para Nye el poder blando puede basarse en tres tipos de recursos 261:
261
Nye, J. (2004), Soft Power, Public Affairs, New York, pp. 11 y ss.
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La cultura, cuando tiene atractivo para otros pueblos. Nye utiliza el concepto en sentido amplio: desde la cultura de masas norteamericana hasta la de lite francesa. Pero tambin incorpora los intercambios educativos, los contactos entre lderes, etc. Los valores polticos, en la medida en que sean universales y puedan convencer a otros. La legitimidad y autoridad moral de la poltica exterior. Ampliando los argumentos de Nye con los de otros autores, deberamos incluir dentro del poder blando el poder viscoso de los intereses y mecanismos econmicos que no operan a travs de la coercin, como el mundo del marketing y las marcas comerciales 262. El poder hegemnico es la resultante de la conjuncin de los dos tipos de poder blando, el normativo y el viscoso, con el poder duro para producir una imagen de potencia. Recientemente hemos visto como los EEUU, que se supone que es la superpotencia global tambin en recursos blandos, por su influencia en los estilos de vida a travs de los medios audiovisuales y las marcas de gran consumo, no pudo evitar el deterioro de su imagen a raz de la invasin de Irak. Todo el poder blando del mundo no impidi la deslegitimacin de su poltica exterior. Al mismo tiempo, sta no se tradujo en un menor consumo mundial de marcas o pelculas norteamericanas. Resultado: muchos jvenes musulmanes llevaban zapatillas Nike mientras quemaban banderas de los EEUU.
Bsicamente, los argumentos de Mead, quien agrupa la cultura, valores, etc., es decir, el poder blando de Nye, bajo la etiqueta de poder dulce. Como veremos, es fundamental incluir el poder pegajoso de la interdependencia econmica dentro del poder blando de la UE para aprehender correctamente su poder. Mead, W. (2004): Power, Terror, Peace and War, Knof, Nueva York.
262
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Lo anterior ha llevado a algunos analistas autoproclamados realistas a despreciar la importancia del poder blando. Pensamos que es un error. A lo que debe llevar el ejemplo de los EEUU es a subrayar la complejidad del recurso, no a anularlo. Hay componentes de poder blando ms importantes que otros para la accin exterior y, en particular, para la hegemona poltico-militar. La legitimacin poltica, que normalmente ser la adhesin a principios o valores universales o cuasi-universales, es ms importante que la atraccin de las actrices/actores, la cultura o las marcas comerciales. Estas consideraciones previas deben tenerse en cuenta para analizar el poder blando de la Unin Europea y su competitividad con el poder blando de los EEUU.
2.
Los recursos de poder blando de la UE
Considerando todos los recursos de poder (econmico, militar, etc.) seguramente el mundo ya es multipolar, o lo ser en breve, mxime si tenemos en cuenta los graves problemas por los que atraviesa la economa norteamericana. Sin embargo, cuando consideramos el poder blando el escenario es ms clsico, puesto que ninguna de las potencias emergentes globales o regionales puede competir con el poder blando de los EEUU y Europa, y lo ms seguro es que tampoco pueda hacerlo a corto o medio plazo. Si slo considersemos los recursos blandos, el escenario sera bipolar. China despierta recelos por su sistema poltico. Lo mismo sucede con Rusia y otros candidatos a potencia. En el plano econmico, China bsicamente no tiene marcas que generen estilos de vida, pues compite en precio. Y en el plano cultural, aunque sus culturas tradicional y contempornea ejercen cierta fascinacin, lo hacen por su exotismo o
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excentricidad. Los valores de su cultura en muchos aspectos chocan con los occidentales que se han extendido por el mundo con la globalizacin. Parece difcil que China pueda revertir este proceso. Lo ms probable es que cambie la cultura china, que se produzca la occidentalizacin de China, antes que la sinizacin del mundo. Por lo tanto, en el aspecto simblico, el mundo es bipolar, y siendo realistas lo que nos interesa es comparar el poder blando de los EEUU y Europa. Para ello hay que analizar diversos planos. El poder simblico de Europa es superior al de los EEUU en el terreno de la alta cultura. En todo el mundo el canon de la msica o la literatura lo siguen formando autores o compositores europeos (msica alemana, literatura francesa, pintura italiana, etc.). Hay mayor competencia en las artes plsticas, ya que los creadores norteamericanos han estado a la vanguardia desde los aos 60. Pero, en cualquier caso, el atractivo cultural de Europa supera al de los EEUU. Es lgico, por el pasado y la tradicin cultural, que en parte heredan los EEUU. En cambio, los EEUU son percibidos fuera como un pas de ciencia y tecnologa. Se cree que los EEUU estn a la cabeza en investigacin, Universidades, sociedad del conocimiento en general. Como sabemos, en todos los rankings de excelencia cientfica encontramos antes universidades o centros norteamericanas que europeas. De todas formas, a riesgo de pecar de eurocntrico, quisiera sealar que esta supuesta superioridad norteamericana a veces es engaosa. Aunque, digamos, el centro de distribucin es norteamericano, el producto es genuinamente europeo. En las ciencias duras, sin duda, los EEUU se beneficiaron del exilio alemn, judo, etc. provocado por la segunda Guerra Mundial. Y, ms recientemente, en las humanidades, la moda postmoderna mundial estuvo originada en los EEUU, pero a su vez, inicialmente, sta
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fue el resultado de la exportacin de Derrida y los post-estructuralistas a los EEUU, que tuvo xito y logr arraigar como consecuencia de la contracultura de los 60. Foucault estaba ms a gusto en California que en Pars. Y por lo tanto, la influencia de la perversin postmoderna fue tan norteamericana como francesa. Donde los EEUU derrotan a Europa de forma incontestable es en la cultura popular, cine y TV, especialmente entre los jvenes. En internet es tambin indiscutible la hegemona norteamericana. Esto lleva a los EEUU tambin a tener un buen made in en bienes de consumo y tecnologa, pero con la competencia importante de Europa en sectores como el automvil, por las marcas alemanas, o la alimentacin, por la poderosa distribucin francesa. Una marca espaola, Inditex, ya vende ms que la primera norteamericana. Y las marcas europeas de nuevo superan a las norteamericanas cuando subimos del consumo de masas a los segmentos altos marcas de lujo, etc.. El hecho de que stas sean el grupo de referencia a imitar tambin por abajo, en la industria de la copia, da idea del poder blando de Europa en la economa. Cuando pasamos a los valores y la cultura en sentido antropolgico, seamos realistas: los EEUU son Europa, la Europa protestante ms un mestizaje resultado de la inmigracin que ha producido una mayor permeabilidad, primero a lo negro, despus a lo latino. EEUU sigue atrayendo a inmigrantes de todo el mundo, lo que enriquece su cultura y le abre oportunidades polticas y econmicas; si bien, tampoco podemos olvidar que los EEUU es el gran cementerio de lenguas y que no faltan los movimientos de oposicin a los nuevos flujos culturales evidentemente, pienso en la diatriba de Huntington contra los hispanos. Hasta hace poco esta capacidad de integracin era una ventaja comparativa de los EEUU. Pero Europa tambin est cambiando. Cada vez est ms presente lo musulmn,
[ 329 ]
y pasados estos momentos de tensin cultural, civilizatoria, etc., provocados en parte por la poltica exterior norteamericana, a largo plazo se encontrar algn tipo de equilibrio que permita la convivencia y el intercambio recproco, toda vez que el proceso de secularizacin, y la prdida de importancia de la religin en el mundo, tambin es imparable. Aunque tmidamente ya empieza a haber en algunos polticos musulmanes en la clase poltica europea, y acaso pueda haber a largo plazo un efecto Mohamed igual que ha habido un efecto Obama, aunque ese poltico de origen musulmn que llegue al poder en Europa seguramente no ser ya creyente. Todo lo anterior es un anlisis llammoslo objetivo, sin tener en cuenta las percepciones reales de los ciudadanos. Cules son los puntos dbiles y fuertes de la imagen de la UE en el mundo? Los datos del Nation Brand Index de la segunda oleada de 2006 nos permiten descomponer la imagen de la UE para cada una de las seis dimensiones de las que se compone el ndice. El ranking que ocupa la UE en comparacin con otros pases vara significativamente segn cual sea la regin y el pas del entrevistado. La opinin sobre la UE empeora a medida que aumenta la riqueza del pas, de manera que los niveles de aprobacin en los EEUU, Japn o Canad son inferiores a los de Turqua o la India. Pero, con independencia de la regin del mundo, la UE siempre obtiene sus mejores notas en la cultura, as como en la dimensin econmica de las exportaciones y las inversiones. En cambio, los puntos dbiles estn en el aspecto poltico, de gobierno, y, sobre todo, en el humano, en la gente 263. Otro estudio reciente de Latinobarmetro, el primero que se realiz sobre Europa en la totalidad de los pases de
263
Vase tabla 1.
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la regin, tambin indican que la cultura es el factor determinante de la percepcin de la UE en Amrica Latina. Las cosas por las que se conoce a Europa son en primer lugar, el ftbol (42%), seguido de la comida (16%), geografa (15%), ciudades (15%) y msica (14%). Aunque dentro de este bloque de factores significativamente tambin ocupan un lugar destacado acontecimientos histricos y polticos como las guerras (18%).
Tabla 1 Valoracin de la Unin Europa en distintas dimensiones
ndice global Exportacin Gobierno Cultura Gente Turismo Inv./Inmigr.
Argentina Brasil Mxico Canad EEUU Turqua Egipto Indonesia Malasia Singapur India China Corea Sur Japn Rusia Surfrica Nueva Zelanda Australia
1 2 3 10 12 4 1 3 10 5 4 3 5 9 1 5 9 11
4 3 4 6 8 3 4 4 5 7 6 3 5 6 3 5 7 9
10 6 15 10 13 6 4 3 11 9 8 5 3 7 9 12 9 12
6 5 7 11 12 4 4 6 14 10 4 6 7 7 4 9 11 10
6 7 5 14 17 11 6 3 11 10 8 4 8 12 2 10 12 13
4 7 6 13 18 8 4 10 13 5 3 5 8 14 6 8 4 16
3 2 3 10 11 2 1 3 8 7 6 3 8 9 3 6 8 8
Nota: Puesto de Europa en el ranking de pases del NBI, 2. oleada 2006. Fuente: Nation Brand Index y elaboracin propia.
3.
Puntos fuertes de la imagen poltica de la UE
Acabamos de ver que Europa puede ser un poder blando en el aspecto cultural y econmico. Pero ya hemos sealado
[ 331 ]
que esto es slo una parte, pues tambin hay que considerar los recursos blandos ms duros, los ms directamente relevantes para la poltica exterior. Veamos qu sucede en el aspecto poltico, considerando su legitimacin como actor internacional. No cabe duda de la legitimacin exterior de la UE. Segn los datos de la Encuesta Mundial de Valores (oleada de 2002), el 44% de los ciudadanos de los 50 pases sondeados, confiaba en la UE. Estos valores son ms altos que los de organismos internacionales como el Banco Mundial o la Organizacin Mundial de Comercio.
Grfico 1 Confianza que despierta la UE en el resto del mundo
20% 9%
35%
36%
mucha
alguna
poca
ninguna
Fuente: Encuesta Mundial de Valores 2000.
La comparacin por pases arroja algunas luces para una segmentacin regional: La valoracin se sita por debajo de la media en China (39%). Ya antes de la guerra de Irak, probablemente por la imagen de club cristiano, tambin se da una peor valoracin, por debajo de la media, en pases musulmanes: 24% en Marruecos, 16% en Argelia.
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Y probablemente por la imagen de club de ricos, tambin encontramos una opinin peor en Amrica Latina: 38% en Brasil, 32% en Chile o 27% en Mxico. La valoracin se sita por encima de la media en Amrica del Norte, pero tambin en la zona de influencia de la URSS: exrepblicas, pases del Este de Europa y los Balcanes. Los mismos datos de la EMV sobre la evolucin indican que aument del 30 al 39% en China, disminuy del 56 al 26% en Rusia, y se mantuvo igual en Turqua: 37 y 40%. La imagen de la UE, en especial a raz de la guerra de Irak y los desarrollos de la poltica exterior y de defensa, es buena. Y en el fondo es lgico que el nuevo papel global de la UE no despierte recelos ni suspicacias en el resto del mundo. Varios son los factores que explican esta bienvenida. 3.1. El poder civilizatorio
La visin externa se corresponde en parte con la que tiene de s mima la UE: la de una potencia benvola, basada en valores. En las distintas versiones de lo que al final fue el Tratado Constitucional se enuncian los principios en los que se basa la Unin: el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y los derechos humanos. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres 264. Los objetivos de la Unin tambin postulan el logro de una serie de valores al servicio de los cuales est todas las instituciones. La Unin tiene por objetivo promover la
264 Vanse los distintos textos y debates oficiales en espaol publicados en distintos volmenes de la Comisin Europea y, en espaol, el Real Instituto Elcano.
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paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos. Ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia, y un mercado nico en el que la competencia sea libre y no est falseada. Obrar en pro de una Europa caracterizada por un desarrollo sostenible basado en un crecimiento econmico equilibrado, en la estabilidad de los precios, en una economa social de mercado altamente competitiva, y en un nivel elevado de proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente. Promover el progreso cientfico y tcnico. Combatir la marginacin social y la discriminacin, y fomentar la justicia y la proteccin sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la proteccin de los derechos del nio. La Unin fomentar la cohesin econmica, social y territorial, y la solidaridad entre los Estados miembros Y otro tanto ocurre con la poltica exterior. La Unin gozar de personalidad jurdica para afirmar y promover sus valores e intereses en el mbito internacional. Contribuir a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y equitativo, la erradicacin de la pobreza y la proteccin de los derechos humanos, especialmente los derechos del nio, as como a la observancia y el desarrollo del Derecho internacional. Como se ha observado, el papel global de la UE que propugna la Estrategia Europea de Defensa de diciembre de 2003 descansa sobre una definicin negativa, la autonegacin como potencia militar 265: No pretende competir con otras potencias mundiales No pretende construir unas capacidades militares independientes de las de sus pases miembros
265 En este punto me baso en el anlisis de Martn Ortega (2004): Global Views on the European Union, Institute for Security Studies, Paris.
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No pretende adquirir armas de destruccin masiva No tiene pretensiones territoriales No pretende intervenir militarmente para cambiar regmenes polticos No pretende socavar la autoridad de los EEUU Pero las races de esta visin pueden retrotraerse al menos hasta el discurso del poder civil o civilizatorio de Duchene en los aos 70, que se reproducen en el concepto de poder normativo de Manners de los aos 90, o en el de poder postmoderno de Cooper, ms recientemente. Duchene a principios de los 70 presentaba la Comunidad Europa como un nuevo tipo de actor internacional que se caracteriza por no recurrir al uso de la fuerza militar. La UE nace en un contexto postblico, incluso antimilitar, puesto que se trataba de superar el trauma de las Guerras Mundiales en suelo europeo. Adems, la Guerra Fra habra devaluado la importancia del poder militar. Por lo tanto Europa tendra la oportunidad de demostrar la influencia que se puede lograr mediante la cooperacin poltica formada para ejercer formas de poder esencialmente civiles 266. La UE sera un poder civilizatorio porque la concepcin de su papel y su comportamiento en poltica exterior est ligado a objetivos, valores, principios, pero tambin a formas de influencia e instrumentos de poder ejercidos en nombre de la civilizacin de las relaciones internacionales 267. El discurso de la Europa civilizatoria ha vivido un importante auge en fechas recientes al hilo de las explicaciones que se han dado de la brecha transatlntica provocada por la guerra de Irak. La idea de Kagan de que los EEUU viven
Duchene, F. (1973): Europes role in world peace, en R. Mayne (Ed.): Europe Tomorrow, Fontana, Londres, p. 19. 267 Maull, A. / E. Kirste (2008): Zivilmacht Europa: a critical geopolitics of the European Union as a global power, Transactions of the Institute of Bristish Geographers, 34(1) p. 300.
266
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en la superficie hobbesiana de Marte, mientras que la UE vive en un universo kantiano, en el planeta Venus, parta de esta premisa civilizatoria de que la UE representa la renuncia al uso de la fuerza frente a la disposicin de los EEUU a usarla donde y cuando sea necesario. La diferencia entre Kagan y Duchene est en la explicacin y la valoracin de esta diferencia. Lo que para Duchene era una virtud, para Kagan se convierte en una necesidad, dado que este pacifismo es posible porque la UE es un enano militar, y su tica internacional se corresponde con ese estatus, que adems es viable porque los EEUU son una superpotencia militar que pone las armas cuando es necesario, como en los Balcanes. El argumento de Kagan entronca con una de las crticas fundamentales al argumento de la Europa civilizatoria. El poder normativo no es lo contrario del poder militar, sino que en realidad lo presupone. La expansin de los valores civilizatorios por s mismos presupone la existencia de un mundo que se rige por la cooperacin y no por el conflicto. Y es posible que para llegar a ese mundo ideal sea necesario el uso de la fuerza 268. Un argumento similar es el que sirve a Cooper para criticar tambin el argumento del poder civilizatorio por su ingenuidad. Acepta Cooper que Europa efectivamente encarna un nuevo mundo, el postmoderno, en el que la seguridad es el resultado de la cooperacin y no del conflicto. Pero para Cooper Europa tambin debe desarrollar sus capacidades militares mientras en el mundo siga habiendo Estados pre-modernos y modernos que siguen recurriendo al uso de la fuerza militar: cuando estamos en la jungla, debemos usar las leyes de la jungla 269.
Diez, T. (2005): Constructing the self and changing others: reconsidering normative power Europe, Millenium, 33(3), p. 620. 269 Cooper, R. (2003): The Postmodern State and the World Order, Foreign Policy Center, Londres, p. 23.
268
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Quienes hablan del poder civil de la UE seran unos ilusos porque no es una forma de poder, al menos si no va acompaada de la fuerza militar. El hecho de que la UE est desarrollando cada vez ms sus capacidades militares comunes a travs de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa, con mecanismos como la Fuerza de Reaccin Rpida, parecen dar la razn antes a Cooper que a Duchene para poner en cuestin una visin ingenua de la Europa civilizatoria. Recordemos que, no en vano, Cooper forma parte del gabinete del Alto Representante de la UE para la poltica exterior. Por otra parte tambin se ha criticado que el discurso del poder civilizatorio, sea el favorable de Duchene o el crtico de Kagan, al comparar los EEUU con Europa eleva a categora europea una visin que no es compartida en la prctica por todos los pases europeos. Toman la parte por el todo, dando lugar a una perspectiva que se ha tachado de germano-cntrica dado que pases europeos como Francia y el Reino Unido tienen una larga tradicin, proyectando su poder militar como un instrumento completamente normal al servicio de su inters nacional fuera de Europa (Dalgaard-Nielsen, 74). En todo caso, dentro del esquema del poder civilizatorio, estamos hablando de un tipo de actor, de objetivos, y de medios. Europa es un nuevo tipo de superpotencia. Se podra entender que el poder civilizatorio es una forma especfica de poder normativo basado en normas civilizatorias. Ahora bien, Manners se distancia de Duchene para proponer el concepto de poder normativo porque segn Manners Duchene identific un tipo de actor y de medios, pero no diferenci un tipo de poder distinto, basado en las convicciones y los valores. Y esa sera la novedad de la UE.
[ 337 ]
3.2.
El poder normativo
Manners precisamente intenta desvincularse de la idea de que es un tipo de actor internacional, una nueva potencia, porque evita mediar en el debate sobre la poltica exterior europea, su coherencia, importancia, etc. La clave para Manners est en que la UE ejerce una influencia al margen de sus capacidades militares o de poltica exterior. Dicha capacidad de influencia es su poder normativo. El poder normativo es aquel que no se basa en la coercin, sea militar o econmica, sino que trabaja a travs de las ideas y opiniones. Se trata de un poder capaz de determinar la visin de lo que es normal, y por lo tanto, susceptible de influir sobre el comportamiento de otros pases 270. Es una forma de identidad colectiva que intenta cambiar la de otros actores mediante la difusin de unas determinadas normas. Pero no slo se refiere a los objetivos y resultados del poder, sino tambin a los medios que emplea, puesto que de entrada se excluye el uso de la fuerza, pero tambin, la coercin econmica a travs de sanciones comerciales. Debe ser la conviccin en los valores. El argumento de Manners descansa sobre la evidencia emprica de que desde los 80 la UE ha sido activa en la lucha contra la pena de muerte y a favor de los derechos humanos interviniendo en la soberana de los Estados a favor de la libertad de expresin, la democracia, el respeto de los derechos humanos o el Estado de Derecho. En el mismo Tratado de la Unin Europea, en su artculo 6, se hace referencia explcita a la Convencin Europea de los Derechos Humanos y a la Carta de la ONU. Adems la UE lo hace siempre sin buscar nunca una ventaja de ningn tipo. Bien al contrario, la UE destina una parEs poder blando en el sentido fuerte de Ny,e que equivale al poder de cambiar los valores de los otros.
270
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te importante de su presupuesto a dichos objetivos, y por lo tanto, a la expansin de principios y normas universales que empiezan por su implantacin en los estados miembros. En la visin de Manners el origen de este altruismo y universalismo desinteresado de la UE, y por lo tanto de su poder normativo, est en factores histricos. Por un lado, se dara un consenso en una serie de principios morales que se ha ido formando en Europa a lo largo de los siglos. Pero, por otro lado, la misma forma de constitucin de la Unin Europea como ente transnacional ha favorecido la expansin del poder normativo en la esfera internacional. Mecanismos de funcionamiento interno, como el principio de subsidiaridad, el carcter hbrido de las instituciones europeas, la delegacin de la soberana, etc., tienen efectos colaterales positivos hacia el exterior. Porque los pases de la UE estn acostumbrados a negociar y a ceder soberana a favor de una entidad que combina los intereses de los pases miembros: estn predispuestos a la negociacin, antes que al conflicto. Paradjicamente, otro tanto viene a subrayar Kagan cuando dice que el pacifismo de la UE es la proyeccin de rasgos internos de la UE como los medios polticos, la accin colectiva, los principios de igualdad y tolerancia, etc. La militarizacin de la UE sera una fuente de contradicciones con el carcter de potencia normativa 271.
Son varias las crticas a la idea del poder normativo de la UE. Si en la visin de Manners poder civilizatorio y poder normativo seran distintos, por el contrario, Diez subraya que el concepto de poder normativo lejos de ser distinto del de poder civil, se debe subsumir en ste (Diez, op. cit., 635). Pero tambin se puede entender que el poder civil es una clase especfica de poder normativo (Diez, 635). En cualquier caso Diez subraya que, en la concepcin estricta de poder civilizatorio, la UE no sera la nica potencia, puesto que desde sus orgenes, sobre todo en el discurso wilsoniano, los EEUU siempre se han visto a s mismos como pas que en su poltica exterior persigue un orden mundial basado en valores como la democracia y la libertad. Por lo tan271
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3.3.
El poder viscoso
El poder normativo no ha sido efectivo por s solo, sino siempre en conjuncin con otro: en general la coercin econmica. El poder normativo no puede entenderse independientemente de la coercin econmica de las expectativas de crecimiento econmico y bienestar social, especialmente entre los pases aspirantes a entrar en la UE. Subraya Diez que el poder normativo, sobre todo, ha sido efectivo en el contexto de las ampliaciones, cuando el deseo de pertenecer al club europeo hace que los pases asuman los costes de transformacin que supone superar los criterios de Copenhague. La UE tiene ms capacidad de cambiar la concepcin de lo normal, y por lo tanto, de ejercer su poder normativo, en el contexto de la seleccin de candidatos a miembro de la UE, cuando tenemos que suponer que el inters por pertenecer a la UE es un factor importante que determina el impacto de las normas europeas 272. Estamos hablando, entonces, de coercin, sobre todo econmica, con lo cual no el poder normativo no es ni tan normativo ni tan blando 273. Igualmente Leonard entiende que la base del poder blando europeo est en lo que llama la agresin pasiva. El deseo de entrar en la UE, de ser miembro del club, obliga a aceptar el cumplimiento de una serie de normas y convenciones En lugar de basarse en la amenaza de ejercer su poder para garantizar sus intereses, Europa se basa en la ameto lo que sucede es que a lo largo de la historia ha habido distintas manifestaciones de poder civilizatorio. En consecuencia, la cuestin no es si un Estado es un poder civilizatorio o no lo es, sino el grado en que lo es (Diez, 620). 272 Diez, op. cit., p. 616. 273 En este mismo sentido, tambin se ha subrayado que en muchas ocasiones la poltica europea de derechos humanos ha sido instrumental, no altruista, ya que ha estado al servicio de los intereses econmicos de los pases miembros o de la UE en suconjunto (Diez, op. cit., 625).
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naza de no usarlo, de retirar su mano amiga y la perspectiva de convertirse en miembro. Para pases como Turqua, Serbia o Bosnia lo nico que sera peor que la burocracia de Bruselas instaurada en su sistema poltico insistiendo en los cambios, implantando normas, promoviendo las privatizaciones del Estado y, en definitiva, colndose por cada rendija de la poltica cotidiana sera que se le cerraran sus puertas 274. Este poder de mercado no afecta slo a pases pobres aspirantes a mejorar su nivel de bienestar mediante la pertenencia. La posibilidad de verse excluidas del mercado europeo tambin ha obligado a las multinacionales norteamericanas a cumplir con la normativa europea en distintas esferas: fusiones y adquisiciones, alimentos modificados genticamente o privacidad de datos 275. Adems, Europa est desarrollando herramientas de agresin pasiva que funcionen en todo el mundo, y no slo en los pases o empresas aspirantes a entrar en su mercado. A travs de los acuerdos comerciales, o, tambin, de la ayuda a la cooperacin o el desarrollo, la UE va imponiendo una serie de condiciones para que otros pases puedan mantener su contacto con ella 276. Como subraya Leonard, de esta manera la UE est generando una nueva esfera de influencia ms all de sus fronteras. Aunque unos 450 millones de personas forman la UE, dentro de sus fronteras, en una primera rea de influencia fuera de ellas, habitan 400 millones. Pero hay casi 900 miLeonard, M. (2005): Por qu Europa liderar el siglo XXI, Taurus, Madrid, p. 69. 275 Leonard, op. cit., p. 73. 276 Una de las razones del persistente magnetismo de la UE es ser el club ms exclusivo de todos. Sus normas se han convertido en el patrn de oro (...) Son tan estrictas y estn tan perfectamente desarrolladas que muchas de ellas han rebasado su vocacin europesta y se han convertido en normas globales (Leonard, op. cit., p. 75).
274
[ 341 ]
llones ms que viven en la Eurosfera, como la llama Leonard, la zona de influencia comercial y poltica de la UE, formada por los pases cuyo principal socio comercial y fuente de inversiones, cooperacin y crdito es la UE, que va conformando dichos anillos a su imagen y semejanza. En total unos dos mil millones de personas habitan la Euroesfera. A esto es a lo que Leonard llama el poder transformador de la UE. Y si parece dbil es porque se ve desde el prisma del poder militar de los EEUU, que es intil en un mundo como el actual. La exhibicin del ejrcito o el armamento crea enemigos. El poder invisible de la UE convierte a los enemigos en amigos al reconvertirlos a su merco legal y normativo 277. La diversidad de poderes y contrapesos en la UE, que los norteamericanos presentan como problema, la UE debe comunicarla como ventaja. Una institucin que es una red es ms flexible y est ms abierta a los cambios que una organizacin cerrada y jerrquica. Puede crecer e integrar a ms miembros garantizando el bienestar para todos ellos. Y esto es un atractivo que la UE debe explotar. Mientras los EEUU se presentan como un poder visionario, repleto de ideales para cambiar el mundo de una manera revolucionaria, y por la fuerza, incluso, Europa debe presentarse como un poder racional, amante del gradualismo y las reformas.
La aislada superpotencia puede sobornar, intimidar o imponer su voluntad en casi todas las partes del mundo, pero cuando se da la vuelta, su poder decae. Por el contrario, la fuerza de la UE es amplia y profunda: una vez que han sido absorbidos por su esfera de influencia, los pases cambian para siempre... Europa ha creado una comunidad democrtica y utilizado su tamao de mercado y su promesa de pertenencia para remodelar las sociedades desde dentro (Leonard, op. cit., p. 14).
277
[ 342 ]
4.
Puntos dbiles de la imagen poltica
Pero no todo son ventajas. Pueden aducirse varios motivos que neutralizan el poder blando de la UE. El primero de los puntos dbiles sera la inconsistencia de la poltica exterior 278. Otra debilidad est en la percepcin de la UE como bloque proteccionista que impera entre los pases menos desarrollados, debido sobre todo a los efectos comerciales de la PAC. Es una imagen que tambin se extiende a otras potencias como Japn o los EEUU, pero que se agudiza en el caso de la UE por su contradiccin con el discurso de la potencia desinteresada y civilizatoria. 4.1. La complejidad institucional
La principal debilidad de la UE tiene su origen en el carcter de sus instituciones polticas. Es un poder gris, y discreto. Al contrario de los EEUU y su imagen de prepotencia, la invisibilidad de Europa, un poder que no tiene lderes carismticos y se ejerce a travs de los Estados y burocracias nacionales, tambin la hace menos vulnerable al resentimiento y los ataques del exterior 279. Es el lado amable de un problema con efectos colaterales muy negativos. Como apuntan Moravcsik/Nicolaidis, es la misma naturaleza de las instituciones europeas la que favorece la con278 Las posiciones respectivas de la UE y de sus Estados miembros son una fuente de perplejidad, Los observadores externos tienen dificultades para entender el coro de voces simultneo y a veces contradictorio que emana de Europa (M. Ortega, op. cit., p. 120). 279 La invisibilidad de Europa le permite extender su influencia sin provocar. Groseramente, aunque hubiese personas lo suficientemente enfadadas para hacer chocar sus aviones contra edificios europeos, no hay ni un solo icono europeo que pudiese convertirse en una diana similar al World Trade Center de Nueva York (Leonard, p. 24).
[ 343 ]
fusin y el desconocimiento en el exterior. La UE tiene en su contra su diseo institucional, complejo y que adems no facilita la visibilidad de sus lderes. Frente a los EEUU, ni est unificada ni es siempre coherente. En las palabras de un analista chino, los EEUU con todo lo agresivos que resultan, por lo menos se identifican con algo 280. Europa es tan compleja desde el punto de vista institucional que incluso el ciudadano medio de la UE tiene dificultades para diferenciar el Consejo Europeo y la Comisin Europea. Los funcionarios y polticos chinos, africanos, etc., siguen privilegiando los contactos bilaterales con los pases de la UE por la incertidumbre que les provoca la toma de decisiones en el seno de la UE. 4.2. Efectos perversos de las ampliaciones
La ampliacin hace que la UE sea cambiante tanto en el tiempo, por las distintas denominaciones, como en el espacio, por los sucesivos desplazamientos de las fronteras. Es una diana en movimiento 281. Por lo tanto, esto si se maneja mal puede ser una fuente de ruido y confusin, no slo en Europa, sino tambin afuera. La lgica de la ampliacin tiene tambin consecuencias perversas desde el punto de vista de la imagen de Europa y su poder normativo, en el que se basa su capacidad para mantener su poder blando en el tiempo. Ahora mismo, ste se extiende entre los pases fronterizos sobre todo por la promesa ms o menos explcita de pertenecer a la UE. Esto es lo que hace que dichos pases acepten las exigentes condiciones de entrada en el club y se transformen en conse280 Citado por Fiske, P./ H. Plumridge (2005): European Infopolitik, Foreign Policy Centre, Londres (5). 281 La idea es, una vez ms, de Leonard, el mejor analista de estas cuestiones.
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cuencia, para poder hacerse miembros del club. Pero, como se est poniendo de manifiesto en la ltima Ampliacin y en la disputa en torno a la entrada de Turqua o Marruecos, por imperativos de funcionamiento y de cohesin, el modelo de construccin basado en menos profundizacin y ms ampliacin, puede que est entrando en crisis. Y, por lo tanto, la Unin necesitar llevar a cabo una poltica activa de relaciones y comunicacin con terceros pases que ya no podr basarse en la gestin de las expectativas de pertenencia 282. En cualquier caso en el futuro el modelo europeo actual de no-comunicacin no parece viable si la lgica de la ampliacin deja de funcionar, o si surge un mercado alternativo al europeo que sea menos exigente que ste en sus condiciones, como China. 5. La similitud con los EEUU
La ltima cuestin que queremos tratar en relacin con la imagen poltica de la Unin Europea en el exterior es el grado de similitud y diferencia con los EEUU. Tanto a los norteamericanos como a los europeos, al menos en tiempos recientes, nos ha gustado subrayar las diferencias 283. Pero se han percibido as en el resto del mundo? Es la imagen exterior de Europa tan distinta de la de los EEUU? Por efecto de la crisis de Irak, deberamos encontrar importantes diferencias de valoracin respecto a Europa y los
A medida que se ralentice la ampliacin, la diplomacia pblica debe convertirse en una pieza clave de la poltica exterior de la UE hacia Estados con los que ya no podr explotar la condicionalidad (Lynch, M., 1999, State Interests and Public Spheres, Columbia UP, Nueva Cork, p. 25). 283 Evidentemente, el mejor ejemplo de este narcisismo de las pequeas diferencias estaba en el opsculo de Kagan, por parte norteamericana.
282
[ 345 ]
EEUU, pero ese no es el caso. Tomemos los datos del Pew Gobal Attitudes Project de 2003, en plena crisis de Irak, que recogen la opinin sobre Europa y los EEUU en distintas regiones del mundo. El anlisis revela que all donde, como en los pases rabes, prevalece una opinin negativa sobre los EEUU, tambin impera el recelo hacia Europa. As, En Jordania los EEUU cosechan una nota negativa de 52, y la UE un 58. En Paquistn, un 22 y un 14, respectivamente. Incluso en Marruecos, ambos reciben un 27 y un 10, respectivamente. La nica excepcin es Turqua, en donde el ndice es positivo para Europa (23) y negativo para los EEUU (23).
Grfico 2 Valoracin de la UE y de los EEUU en distintas regiones del mundo
Rusia Turqua Marruecos Pakistn Jordania -80 -60 -40 -20 EEUU 0 Europa 20 40 60
Nota: Indice de valoracin de los EEUU y la UE en distintos pases (% respuestas positivas menos % de respuestas negativas). Fuente: PGAP-2004 y elaboracin propia.
Bien por el efecto de un conflicto de civilizaciones que homogeneiza a Occidente, bien por la participacin de algunos pases europeos en la guerra de Irak, el hecho es que en los pases rabes sondeados por el estudio Pew la valoracin de la UE no difiere tanto de la que reciben los EEUU.
[ 346 ]
En una regin concreta, Amrica Latina, los resultados de Latinobarmetro tambin indican que se aprecian diferencias significativas entre la imagen de los EEUU y la de Europa, pero que en conjunto stas son menos que las similitudes 284. No cabe duda de que se percibe la distancia trasatlntica en algunos aspectos. Si tenemos en cuenta la base social de las imgenes, Estados Unidos aparece como la potencia preferida por los menos educados, ms popular a nivel de la masa de la poblacin, mientras que Europa es la potencia preferida por la poblacin ms educada, los ms ilustrados 285. Se dira que en Amrica latina los EEUU son la potencia moderna, mientras que Europa es la postmoderna. La distribucin de las valoraciones tampoco es homognea geogrficamente, puesto que se da un mayor consenso respecto a la UE que respecto a los EEUU. La valoracin de stos es peor en la media de Amrica del Sur (55%) y mejor en Centroamrica (80%), aunque el pas en el que obtienen con diferencia el peor resultado es Mxico (42%). A pesar de lo anterior, para los ciudadanos latinoamericanos entrevistados no parece haber un trade-off entre los EEUU y la UE. Los porcentajes de valoraciones positivas que obtienen ambas potencias son muy similares: 64 y 59%. Y si cruzamos las dos valoraciones individuo a individuo, en la media de los pases latinoamericanos slo un 15% tiene una imagen positiva de la UE y negativa de los EEUU. La mayora, el 60%, es proamericana y proeuropea.
Nos basamos en los anlisis de Marta Lagos, pero tambin en la explotacin propia del Latinobarmetro para Noya (2009). M. Lagos (2005): Amrica Latina y la Unin Europea. Percepcin ciudadana, Focus Eurolatino. Santiago de Chile. 285 Lagos, op. cit., p. 97.
284
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Grfico 3 Actitudes ante la UE y los EEUU en Amrica Latina

9% 12% 4% 60%
15%
pro-UE y pro-EEUU anti-UE y anti-EEU
pro-UE y anti-EEU no clasificables
anti-UE y pro-EEUU
Nota: Porcentajes de entrevistados en cada categora. Fuente: Latinobarmetro 2004 y elaboracin propia.
Desde luego, bajo estas medias se ocultan importantes diferencias entre pases. El europesmo antiamericano alcanza sus cotas ms altas en Argentina (37%). Otro sondeo reciente, realizado por el Centro de Estudios Nueva Mayora, indicaba que el 63% de los argentinos tiene una opinin favorable de Europa, frente al 21% obtenido por los EEUU. Volviendo al Latinobarmetro, tambin uno de cada tres mexicanos (30%) son europestas y antiamericanos. Pero ocurre que en estas potencias regionales se da tambin un mayor rechazo de Europa. Los porcentajes de antiamericanos y, al tiempo, antieuropeos, son del 29% en Argentina y el 28% en Mxico. Estamos ante un sndrome antiimperialista fruto del pasado colonial? En cualquier caso es un sentimiento que tambin se extiende por otros pases como Brasil o Bolivia. Por lo tanto, a los ojos de la media de los ciudadanos rabes o latinoamericanos, puede que Europa no sea la anttesis de los EEUU. Y ello recordemos a pesar de la guerra de Irak, que sigue coleando en la opinin pblica. Pero, adems, sucede que los EEUU baten a Europa no ya en el terreno poltico, sino tambin en el socio-econmico.
[ 348 ]
En el mismo Latinobarmetro que estamos tomando como base se preguntaba por la potencia que ms contribua en el mundo a la promocin de la democracia o la paz, pero tambin en la ayuda al desarrollo y el libre comercio. Probablemente por efecto de la guerra de Irak la ventaja de los EEUU frente a la UE es ms abultada en el terreno socioeconmico que en el poltico. En la media de los pases latinoamericanos un 36% de la poblacin menciona antes a los EEUU que a Europa (16%) como potencia que promueve la ayuda al desarrollo. Y el 43% asocia el libre comercio con los EEUU, frente al 13% que lo asocia a Europa. En el terreno poltico, aunque los EEUU siguen sacando ventaja a la UE, se reduce la diferencia: Un 37% menciona los EEUU en la promocin de la democracia; frente al 27% a la UE Un 36% menciona los EEUU en la defensa de la paz; y un 24% a la UE Quizs este segundo dato es el que resulta ms sorprendente despus de Irak. Pero, como ya hemos sealado, la misma encuesta indica que, despus del ftbol, lo que ms asocian los latinoamericanos con Europa son las guerras. En el terreno poltico, las diferencias son menores porque de nuevo vuelve a emerger la variacin entre Mxico y Amrica del Sur, por un lado, y Centroamrica, por otro. En el primer bloque, y ante todo en Mxico, la valoracin de Europa en la promocin de la democracia y el mantenimiento de la paz es mejor o igual que la de los EEUU. Pero hay que subrayar que en cualquier caso, descontado el efecto Irak, dentro del mbito econmico la percepcin de Europa como bloque proteccionista beneficia a los EEUU. El diagnstico estara extendido tambin en las lites latinoamericanas 286.
286
M. Ortega, op. cit.
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Tabla 2 Potencia que contribuye ms a una serie de aspectos, segn la opinin pblica latinoamericana
Sudamrica Centroamrica Mxico MEDIA
Democracia Paz Desarrollo Libre comercio
UE EEUU UE EEUU UE EEUU UE EEUU
33 28 29 27 19 28 16 33
16 54 16 52 11 51 8 60
54 20 46 20 24 29 21 33
27 37 24 36 16 36 13 43
Nota: % de entrevistados que escoge entre la UE o los EEUU sobre el conjunto de la poblacin encuestada. Fuente: Latinobarmetro y elaboracin propia.
Hay que destacar que, sea cual sea la dimensin considerada, conforme aumenta el grado de conocimiento sobre la UE, aumenta la mencin de la UE en las cuatro dimensiones. Por lo tanto, los mejor informados sobre Europa tienen una opinin ms favorable que la aproxima a los EEUU. Sin embargo, sea cual sea la dimensin, el grado de informacin sobre la UE no altera lo ms mnimo la valoraGrfico 4 Eleccin de la UE en Amrica Latina como potencia en una serie de aspectos, segn grado de conocimiento de la UE
50 40 30 20 10 0 no informado poco informado paz bastante informado desarrollo muy informado libre comercio
democracia
Fuente: Latinobarmetro y elaboracin propia.
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cin de los EEUU, lo cual resulta sorprendente sobre todo en la cuestin de la paz, en la que las divisiones entre Europa y los EEUU a raz de la crisis de Irak han sido muy visibles.
Grfico 5 Eleccin de la UE en Amrica Latina como potencia en una serie de aspectos, segn grado de conocimiento de la UE
50 40 30 20 10 0 no informado poco informado EEUU bastante informado Europa muy informado
Fuente: Latinobarmetro y elaboracin propia.
En definitiva, como ya han subrayado tambin otros analistas 287, podemos decir que la imagen de la UE y la de los EEUU no son tan diferentes en muchos rincones del planeta, ni siquiera en el contexto post-11-S y guerra de Irak. Quienes defienden que europeos y norteamericanos somos hermanos, en este sentido tienen razn. Con todo, si afirmamos ontolgicamente la Diferencia trasatlntica, tambin se puede extraer la conclusin de que la UE no informa bien sobre sus acciones y estrategias, puesto que, incluso entre quienes se consideran mejor informa287 Vase Leonard, M./I. Krastev (2007): New World Order: The balance of soft power and the rise of herbivorous powers, European Council on Foreign Relations, Londres.
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dos sobre la UE, no hay una imagen diferenciada. Se dira que la comunicacin exterior de la UE o no existe o no funciona.
6.
El futuro de la UE como poder global
Haciendo balance de la imagen poltica, la UE no tiene un problema de valores. En todo el mundo su modelo social atrae tanto o ms que el modelo liberal norteamericano, que adems genera rechazo por el militarismo, la pena de muerte, el deterioro medioambiental, etc. Europa es adems sin duda una potencia humanitaria. Lo es por el presupuesto y los recursos de la Unin en ayuda y cooperacin al desarrollo. A esto hay que sumar las iniciativas de los Estados miembros. Pero tambin hay que tener en cuenta a las ONGs y la sociedad civil europea. Los pases europeos por separado tampoco tienen problemas polticos de imagen. La mayor parte de las heridas coloniales han ido cicatrizando. En todo caso hay que hablar de temas coyunturales relacionados con el mundo rabe: como la guerra de Irak para UK, la crisis de las caricaturas para Dinamarca, la polmica del velo en Francia. Pero en todo caso son inferiores por magnitud y cobertura geogrfica al de los EEUU. Sobre este trasfondo, la Unin Europea tiene bsicamente un problema de imagen poltica, puesto que sus instituciones son complejas y su poltica exterior difusa, ya no slo para los ciudadanos del mundo, sino tambin para los propios europeos. Por lo tanto, bien se podra decir que Europa tiene un problema de poltica exterior, que es lo que causa el problema de imagen exterior. Relacionado con lo anterior, est la debilidad de la diplomacia pblica europea. Si no hay poltica exterior comn, difcilmente se puede articular una diplomacia pblica co[ 352 ]
mn. Lo anterior no impide que, por separado, los pases europeos hayan desarrollado potentes aparatos de diplomacia pblica. El Reino Unido, por ejemplo, est a la vanguardia en el mundo, si no por presupuesto, s por la calidad y la innovacin de sus iniciativas. Y tambin por su eficacia: pensemos que con su ao de UK en China en 2004 logr mejorar su imagen y neutralizar, o incluso revertir, el impacto de la guerra de Irak. Con un mnimo de coordinacin, las agencias nacionales de diplomacia pblica europea pueden lograr buenos resultados, como se ha constatado a raiz del colapso de visitas a la Biblioteca Digital europea. Este ejemplo anterior tambin nos indica que la diplomacia cultural es el eje ms claro para la diplomacia pblica europea. Primero, por el atractivo que como hemos dicho tiene la produccin cultural europea. Y segundo, porque es un campo en el que se pueden buscar sinergias y productos no rivales que despierten una competencia cainita entre los socios europeos. Evidentemente, los pases europeos van a seguir privilegiando la promocin de su arte o lengua propias antes que los de los vecinos. Pero hay productos culturales tpicamente europeos, que por sus propias caractersticas son el resultado de la interaccin entre los pases. Desde luego en el periodo clsico hasta el barroco, cuando an las fronteras europeas no eran las de ahora. Pero tambin en la poca contempornea. Pensemos en Picasso, que a todos los efectos es mitad espaol, mitad francs; o en Hndel, mitad alemn, mitad ingls: o en la escritura, Italo Svevo, tan alemn como italiano. No es difcil encontrar ms ejemplos de intercambio cultural entre los pases europeos, que representan oportunidades para una diplomacia cultural europea conjunta, y que adems tienen la virtud de subrayar ese mestizaje europeo, muchas veces resultado de los propios avatares como las guerras, pero que muchas veces olvidamos.
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A pesar de la debilidad e incoherencia de su poltica exterior, es indudable Unin Europea como institucin goza de una enorme legitimacin en la opinin pblica mundial. Pero sucede adems que se deseara que se convirtiese en el gran poder global. En otra encuesta reciente, Voice of the People, de Gallup/BBC, realizada en 2007 a un total de 57.000 ciudadanos de 52 pases, se preguntaba si la influencia de una serie de pases u organizaciones debera aumentar o disminuir para que el mundo fuese mejor. La Unin Europea fue la que recibi ms votos positivos y menos votos negativos. Un 35% de los encuestados peda ms Unin Europea, frente a un 20% que peda menos. Este saldo positivo de +15 puntos contrastaba con el negativo de los EEUU, de 11 puntos, como resultado de la Guerra de Irak. Quizs esto haya cambiado con la llegada al poder de Obama y sus primeros pasos en poltica exterior. Pero el balance tambin era negativo en el caso de China (8) y el de Rusia (6). En ambas potencias, probablemente son factores de poltica interna, los que influyen. Ni el rgimen dictatorial del Partido Comunista chino, ni el cesarista de Putin, inspiran mucha confianza. Es cierto que en todo el mundo tambin se aprobara una mayor influencia de la India, o de Brasil, pero, independientemente de la capacidad de estos pases para responder a estas expectativas, en ningn caso logran la legitimacin de la UE. En otra encuesta realizada por las mismas fechas, World Powers in the 21st Century, de la Fundacin Bertelsmann, se preguntaba en distintos pases si deberan reforzar su cooperacin con la UE. Abrumadoramente, un 70% de los ciudadanos no europeos que contestaron respondi que s, e incluso los rusos y los chinos lo hicieron casi en su totalidad.
[ 354 ]
Grfico 6 Deseo de aumento o disminucin de la influencia de distintas potencias en el mundo

UE India EEUU China Brasil Rusia 0 10 aumento 20 30 disminucin 40
Nota: Porcentajes de respuesta a la pregunta sobre si la influencia global de (....) debera aumentar o disminuir para hacer del mundo un lugar mejor? Fuente: Voice of the People, Gallup, 2007, y elaboracin propia.
Grfico 7 Voluntad de cooperacin con la UE en la opinin pblica de varios pases

China Rusia India EEUU Brasil Japn 0 20 40 60 80 100 120
Debera su pas reforzar su cooperacin con la UE? Fuente: World Powers in the 21st Century, Fundacin Bertelsmann, 2006.
[ 355 ]
Seguramente, buena parte de la legitimacin de la UE tambin se debe a que se ve como un vector de estabilidad en las relaciones internacionales al encarnar lo que se ha denominado una multipolaridad normativa 288. Frente a la multipolaridad estratgica, que se refiere a la vieja nocin de la competicin militar entre bloques de poder, la multipolaridad normativa se refiere a un equilibrio global a travs de reglas e instituciones con la finalidad de promover la capacidad para la accin colectiva de la totalidad de los pases. Por lo tanto la nueva multipolaridad entraa valores y principios universales, frente a los intereses particulares de la multipolaridad estratgica. Pero su principal punto fuerte radica en el xito del proceso de integracin regional, que se considera un modelo a seguir por otras regiones (ASEAN, Mercosur, etc.). Y en este sentido, para los analistas mundiales la principal aportacin de la UE a un nuevo orden internacional y a su estabilidad est en el apoyo a la extensin de los procesos de integracin regional en el mundo 289. En este aspecto radica la mayor virtualidad de la UE, y su mayor innovacin para las relaciones internacionales, por encima de otros enfoques ms recientes, como el de los EEUU y el nation building. La capacidad de integracin regional es la principal ventaja comparativa de Europa 290.
La etiqueta es de Amitav Acharya, A. (2007): The emergent regional architecture of world politics, World Politics, 59: 629-652. 289 Al apoyar las relaciones interregionales la UE est reconociendo las virtudes inherentes a los procesos de integracin regional como un componente esencial en la paz y seguridad de otras regiones (M. Ortega, op. cit., p. 124). 290 La integracin regional es de tal importancia que la UE debera incluir la promocin del regio-buliding como uno de sus objetivos estratgicos globales (M. Ortega, op. cit., 125).
288
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7.
La disonancia cognitiva
Con todos los matices que queramos introducir, es incuestionable que la opinin pblica mundial considera a la UE un poder positivo para el mundo, y que deseara que se convirtiese en una potencia global en el futuro. Tambin, que se desea una cooperacin ms estrecha con la UE. Pero tan cierto como esto parece ser que los ciudadanos de todo el mundo no creen que, al menos a corto-medio plazo, se produzca esa mayor influencia de la UE en el mundo. Ms bien lo contrario. En la misma encuesta de la Fundacin Bertelsmann que venimos manejando, se preguntaba por los pases u organizaciones que eran poderes o potencias mundiales en la actualidad. Un 81% mencion a los EEUU, y un 45% a China. Slo un 32% seal a la UE. Y puede ser an menos. En realidad, si sacamos de la muestra a los ciudadanos de pases europeos que contestaron y calculamos la media del resto, slo un 15% considera que la UE es un poder global, muy por debajo de los EEUU o de China. Aunque tambin hay que sealar que la percepcin aumenta en Rusia (25%) o los EEUU (24%). Lo que baja la media es la debilidad de la imagen de la UE en pases como India (7%). Con todo, quizs ms grave que lo anterior son las perspectivas de crecimiento en el futuro inmediato. Porque, de nuevo, slo un 15% de los ciudadanos no europeos espera que la UE sea un poder global en el 2020. Y el perfil de las expectativas de 2020 es muy similar al de la percepcin en la actualidad: ms en los EEUU y Rusia, menos en la India o China. Entonces, lo que caracteriza a la UE en la opinin pblica global es el estancamiento. Se trata de la nica potencia de la que se piensa que va a seguir exactamente igual hoy y en 2020. Paradjicamente, esto aproxima la UE a Rusia, ahora que tantas cosas nos separan. Tambin se espera la decadencia de los EEUU, ya que un 80% la considera un poder global hoy, pero slo un 57%
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Tabla 3 Percepcin de la influencia de distintos actores globales en el mundo, en el presente y en el 2020

PRESENTE (HOY) FUTURO (2020) DIFERENCIA PRESENTE-FUTURO
EEUU China Japn UK UE Rusia India
81 45 37 33 32 27 12
57 55 32 22 30 26 24
24 10 5 11 2 1 12
Fuente: World Powers in the 21st Century, Fundacin Bertelsmann, 2006, y elaboracin propia.
piensa que lo ser en el 2020. Y algo parecido sucede con el Reino Unido. Europa en su conjunto no se beneficia de la cada de las potencias anglosajonas. En cambio, las potencias emergentes son las asiticas. Sobre China, como hemos visto, un 45% ya piensa que se ha convertido en una potencia, pero este porcentaje aumenta 10 puntos cuando preguntamos por el 2020. Y algo parecido sucede con la India. Por lo que, desde luego, podra interpretarse que se espera la decadencia de Occidente y el orto del nuevo Oriente (pues tambin se espera la decadencia de Japn). Pero volviendo a la UE, lo que caracterizara entonces su imagen como poder global es la frustracin de expectativas, una enorme demanda no satisfecha. En el apartado anterior constatbamos que la opinin pblica global desea ms UE, pero, como acabamos de ver, no cree que vaya a tenerla. 8. El poder blando como un bien pblico
La UE tiene un gran poder blando, incluso demasiado, puesto que genera ms expectativas de las que puede satisfacer. Desde el punto de vista de la gestin interna de estos recursos, el escenario actual es el de un enorme yacimiento que los pases de la UE no explotan conjuntamente, sino de
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forma independiente, perdindose las economas de escala que resultaran de la explotacin conjunta. Qu puede suceder a largo plazo? Pienso que conviene plantear dos escenarios: uno de escasez y otro de abundancia. En ambos casos, puede darse la cooperacin o el conflicto.
Abundancia Escasez
No cooperacin Cooperacin
Comenzando por los escenarios de escasez, qu puede deteriorar el poder blando de la UE? Por ejemplo, cambios geopolticos y/o culturales. Hasta hace poco todos pensbamos que el Planeta evolucionaba hacia un horizonte de mayor solidaridad, secularizacin, racionalidad y otra serie de atributos asociados a Europa, ms que al conjunto de Occidente, pues por ejemplo los EEUU nunca se han visto as ni dentro, ni fuera. Pensemos en cmo cambi el escenario a principios del siglo XXI, cuando slo se hablaba de choque de civilizaciones, retorno de la religiosidad, etc. Probablemente Europa perdi ms con ese cambio de escenario que los EEUU. Y tambin puede suceder que el hecho de seguir pescando por separado haga que las polticas de un pas deterioren las reservas de poder blando, antes de que puedan utilizarse conjuntamente. Las acciones del Reino Unido durante la Guerra de Irak deterioraron la imagen conjunta de Europa en Oriente Prximo. Beneficios individuales causaron perjuicios colectivos. Por lo tanto, en un escenario as, el poder blando se comporta como un bien pblico, del que todos intentan beneficiarse por separado, sin contribuir a crearlo de forma colectiva, de forma que podra deteriorarse o agotarse. De mantenerse el escenario de abundancia de poder blando, la pregunta sobre el futuro del poder blando europeo se
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puede plantear en trminos de una economa de bienes pblicos y estrategias de cooperacin. Ahora mismo las grandes potencias, como Francia o Alemania, pescan por separado aprovechndose del bien pblico que supone el poder blando europeo, sin que tampoco los pases menos ricos puedan aspirar a explotarlo en la misma medida por falta de recursos. Por lo tanto, a las potencias no les interesa cooperar, y las no potencias no pueden cooperar. El juego poda funcionar bien hasta ahora porque el nmero de jugadores, y sobre todo, sus aspiraciones globales, eran pocos. Pero esto est cambiando. Si la mquina de la integracin europea funciona, ms pases se sumarn al juego, y habr ms pases pescando en el caladero del poder blando europeo, y ms problemas de cooperacin. Lo que nos dicen los trabajos de los economistas de los bienes pblicos, como la reciente Premio Nobel, Elinor Ostrom, es que lo racional es cooperar, y poner en marcha un diseo institucional que fomente la cooperacin. Pero, como sabemos, los seres humanos y las potencias no siempre se comportan de modo racional.
Conclusiones La Unin Europea exhibe un envidiable poder blando, que es acaso superior a su poder duro lo es, desde luego, si limitamos ste al aspecto militar. Europa es acaso la mayor potencia blanda del Planeta, pues ni los EEUU, ni mucho menos China, ni ninguno de los BRICs transmiten tan buen feeling como cultura, valores, modelo de sociedad, etc. El poder blando de la Unin Europea es el resultado del pasado, de la democracia, la cultura humanista, los valores universalistas, los derechos humanos, etc. Muchos de estos recursos los explota conjuntamente con los
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EEUU, y otros son exclusivos, como el modelo de Estado y sociedad del bienestar, la imagen de poder pacifista o civilizatorio, etc. Ahora bien, no todo es positivo. El poder blando de la Unin Europea es un poder sombra, proyectado por el pasado de Europa o la civilizacin europea, y explotado por los pases por separado que forman la Unin Europea, y en muy pequea medida, por el presente o las expectativas de futuro que genera la UE. Si fusemos euroescpticos y tengo que subrayar que no es el caso podramos decir que el poder blando de Europa se mantiene a pesar de la Unin Europea, ms que por su contribucin a acrecentarlo. La situacin se debe a que la UE no est sabiendo explotar ese enorme yacimiento de poder blando que tiene bajo sus pies, por una serie de factores de ndole bsicamente poltica e institucional, entre los que estn la ausencia de una diplomacia pblica comn. En el plano interno, la falta de lderes europeos o el liderazgo gris de Bruselas impiden generar en el plano poltico las mismas adhesiones que pueda haber en el cultural, econmico, etc. En el plano exterior, los dficits de la poltica exterior hacen que tampoco se pueda utilizar ese poder blando al servicio de unos objetivos de poltica exterior comunes. En consecuencia, el enorme caladero de poder blando de Europa en las actuales circunstancias est infra-explotado. Desde luego, si somos pesimistas, podemos subrayar slo un aspecto del diagnstico: Europa de momento es incapaz de satisfacer las expectativas que ha generado. Esto sera decir que el vaso est medio vaco. Pero tambin, como europestas, tribu de la que me considero parte, podemos decir que el vaso est medio lleno: que al menos la UE goza de legitimacin, superior a la de sus rivales, y hay un horizonte claro, que es trabajar para satisfacer esas expectativas y reducir la disonancia que est creando ahora mismo Europa en la opinin pblica global. Y si adems de europes[ 361 ]
tas, somos pragmticos, debemos decir que es necesario cooperar para que el enorme poder blando del que disponemos no se dilapide, ni sea sobrepasado por el de otras potencias.
Bibliografa
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Segunda parte EUROPA Y LA GOBERNABILIDAD DEL MUNDO
CAPTULO 7 La gobernabilidad del mundo y la fragmentacin del poder europeo 291

Presentacin Es un lugar comn decir que Europa carece de poder. O que, en contraposicin al poder de verdad, o duro, del que gozan las grandes potencias, su poder es slo blando, Es esto cierto? Y si lo es, qu explica esa carencia? La falta de medios?, la falta de voluntad?, una combinacin de ambos? En otras palabras: Europa no quiere tener poder, o quiere tener poder pero no es capaz de desarrollarlo? Son preguntas relevantes porque contrastan con unos datos tan rotundos como impresionantes. Una breve mirada a los datos que se presentan en los captulos uno y dos nos informa de que la UE es la mayor economa del mundo, por delante de Estados Unidos; el segundo bloque comercial, con casi un quinto de las exportaciones e importaciones mundiales; tambin es la mayor donante de ayuda al desarrollo, con unos presupuestos de cooperacin que triplican al de Estados Unidos; y, por si fuera poco, los Estados miembros de la UE gastan en defensa doscientos mil millones de euros y mantienen casi dos millones de soldados en uniforme, lo que le sita como la segunda fuerza militar del mundo. Decir que un ente as no es poderoso, o que su poder no es visible ni aceptado por otros, supone arrojar una parado291
Captulo redactado por Jos Ignacio Torreblanca.
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EUROPA Y LA GOBERNABILIDAD DEL MUNDO
ja encima de la mesa que requiere una explicacin. Desgraciadamente, en este caso, los hechos, el ser, a pesar de su claridad, no explican lo que Europa es y no es. Tampoco el deber ser, es decir, lo que debera constituir sus legtimas aspiraciones. Avanzando las conclusiones de este captulo, sealar que el poder de Europa no es duro ni blando, sino fragmentado. Esa naturaleza fragmentada de su poder est inscrita en sus tres soportes: en lo referido a los medios, que se encuentran dispersos y dbilmente articulados; en lo que tiene que ver con los fines, que estn todava por definir; y en lo referente a las estrategias que vinculan unas y otras, que no han sido objeto todava de un debate ms que incipiente. El resultado es que, pese a lo avanzado por la integracin europea, ningunear a Europa nunca fue tan fcil, tan frecuente, ni le sali tan barato a las grandes potencias. Primero fue Rusia, que en verano de 2008 pas por encima de todos los acuerdos europeos de seguridad al invadir Georgia en respuesta al asalto del gobierno georgiano sobre Osetia del Sur. Luego fue China, que unos meses ms tarde cancel la cumbre con la UE como protesta por la decisin de Nicols Sarkozy de recibir al Dalai Lama. Continu con la guerra de Gaza, donde Israel pudo una vez ms ignorar a los europeos, destrozar las infraestructuras que stos haban financiado y jugar a su antojo con las presidencias rotatorias (checa y francesa) de la UE. Posteriormente, Washington y Pekn decidieron prescindir de Europa durante las negociaciones en torno al cambio climtico celebradas en Copenhague en diciembre de 2009. Y para completar el cuadro, el propio Obama decidi saltarse la cumbre EEUU-UE prevista para la presidencia espaola (primer semestre de 2010). Claramente, el siglo XXI se encamina hacia la multipolaridad. La pregunta es si habr un polo europeo en ese mundo multipolar.
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GOBERNABILIDAD DEL MUNDO Y FRAGMENTACIN DEL PODER
1.
El declive europeo: todava no, gracias
Los europeos alternamos la euforia con la desesperanza sin solucin de continuidad: en un breve espacio de tiempo hemos pasado del optimismo irredento sobre la capacidad de la UE de actuar como una fuerza para el bien (a force for good) a un pesimismo atroz sobre las posibilidades de Europa de ser un actor global. La dcada que comenzaba con los alegatos entusiasmados de Mark Leonard y Jeremy Rifkin 292 sobre la superioridad material y moral del modelo europeo terminaba en un mnimo absoluto. Tras una dcada de reformas institucionales, introspeccin constitucional y consultas populares fallidas, los europeos sienten como su presencia global se desvanece y su capacidad de actuacin es cada vez menor 293. El Tratado de Lisboa, que fue presentado como un revulsivo capaz de dotar a la UE de una capacidad de actuacin global, no slo ha arrancado a trompicones institucionales, sino que poco parece haber hecho por el momento para invertir las dinmicas que se queran revertir. Aunque todava sea pronto para juzgar hasta que punto las nuevas instituciones de poltica exterior de la Unin Europea sern capaces de consolidarse y ser aceptadas por los principales interlocutores de la UE en el exterior, la decisin del Presidente Obama de no acudir a la cumbre Estados Unidos-Unin Europea que se haba de celebrar en el primer semestre de 2010 bajo Presidencia espaola de la Unin Europea ha supuesto un duro mazazo para los europeos. Obama se sumaba as a China, que en noviembre de 2008 ya se haba permitido el lujo de ignorar a la Unin Eu-
292 Mark Leonard, Por qu Europa liderar el siglo XXI (Taurus, Madrid, 2005); Jeremy Rifkin, El sueo europeo (Madrid, Paids, 2004). 293 Fidel Sendagorta, Europa entre dos luces (Biblioteca Nueva, Madrid, 2007, 107).
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ropea cancelando unilateralmente la cumbre bilateral con motivo de la entrevista entre Sarkozy y el Dalai Lama. Si a ello sumamos la humillacin sufrida por la delegacin europea en las negociaciones sobre el cambio climtico habidas en Copenhague en diciembre de 2009, donde los europeos fueron completamente marginados de la ltima ronda de negociaciones por Estados Unidos y China, el resultado parece bastante evidente: pese a su poder econmico, ignorar a la Unin Europea nunca ha sido tan fcil ni ha salido tan barato. No obstante, hay algo engaoso en el anlisis del declive europeo ya que las mismas cifras pueden abonar el pesimismo o servir de revulsivo. Si miramos las tendencias, stas son claras, pero no dejan de ser proyecciones que contrastar con las cifras actuales. Por tanto, como es frecuente, los datos ilustran el problema, pero no ayudan a solucionarlo. Veamos por qu. La economa, junto con la demografa, constituye la base del poder de los Estados contemporneos: cierto que en circunstancias excepcionales, los actores pueden lograr disfrutar de una influencia que vaya ms all de su poder econmico y de su demografa. Sin embargo, a largo plazo, ninguna potencia puede sostener indefinidamente su poder ms all de los medios materiales que le permitan financiar los instrumentos con los que se logra esa influencia; como tampoco puede lograr tener una influencia real con una poblacin insignificante. Como ha quedado detallado en los captulos segundo, tercero y cuarto, los problemas econmicos y demogrficos de Europa son tan extensos como complejos: Europa se enfrenta a una insostenible prdida de productividad y peso relativo frente a Estados Unidos y las otras economas emergentes; a una demografa menguante que resulta en un envejecimiento difcilmente compatible con el deseo de mantener un Estado de bienestar avanzado; y, por si fuera
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poco, a una importante dependencia energtica respecto a los cruciales combustibles fsiles. Como sabemos, las economas emergentes (BRICs) estn dando alcance progresivamente al Occidente clsico (Estados Unidos, Europa y Japn) agrupado en torno al G-7. De acuerdo con las estimaciones de Goldman Sachs, los Estados europeos irn cayendo de uno en uno, como fichas de domin, ante el empuje de China, pero tambin Rusia, Brasil e incluso la India 294. A la vez, la poblacin combinada de toda Europa, que representaba el 20% de la poblacin mundial en los aos sesenta del pasado siglo, ha reducido su peso relativo a prcticamente la mitad (11% en 2010), con un horizonte estimado del 6-7% en 2040-2050. China e India, que ya representan el 40% de la poblacin mundial, reflejan bien la translacin del eje demogrfico hacia Asia: con las actuales predicciones demogrficas en la mano, la poblacin de Asia seguir creciendo hasta situarse en los 5.000 millones en el ao 2030, mientras que la poblacin de Europa caer y la de Estados Unidos aumentar levemente. Por tanto, en el ao 2030, la poblacin combinada de Estados Unidos y Europa estar en el entorno del 9%. Adems, la Europa rica, con poco menos de 500 millones de habitantes, tendr enfrente suyo una frica en la que bien podra haber casi 1.500 millones de personas 295. Sin embargo, una cosa es que las tendencias estn claras y otra que Europa deba abandonarse a un determinismo fatalista. Se mire como se mire, Europa, frecuentemente victi294 Dreaming with BRICs: The Path to 2050, Global Economics Paper 99, October 2003. http://www2.goldmansachs.com/ideas/brics/ brics-dream.html [Acceso, 25 marzo 2010]. 295 Eurostat Yearbook 2008 - In the Spotlight. Demographic change: challenge or opportunity? p. 20 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-CD-07-001-SPOT/EN/KS-CD-07001-SPOT-EN.PDF [Acceso, 25 marzo 2010].
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mizada y acomplejada sigue siendo una fuerza a tener en cuenta: con slo el 7,5% de la poblacin es responsable de un tercio del producto mundial y de un cuarto de las exportaciones mundiales. Incluso de acuerdo con las estimaciones de Goldman Sachs sobre cundo se producir el alcance de los BRICs al G-7, este alcance no se producira hasta el ao 2040. Tomados en su conjunto, Estados Unidos, la Unin Europea y Japn suman a fecha de hoy el 73% del producto bruto mundial, lo que da una idea de la magnitud del poder concentrado por esta pequea coalicin que apenas representa el 15% de la poblacin del mundo. Lo mismo puede decirse en trminos de seguridad ya que Estados Unidos, Europa y Japn representan todava el 71% del gasto militar mundial. Por tanto, desde el punto de vista econmico y demogrfico, pese al declinismo o victimismo del que Europa suele hacer gala, los nmeros siguen estando del lado europeo, al menos durante algn tiempo. Si este tiempo ser suficiente, y si Europa sabr aprovecharlo, son cuestiones abiertas. Una cosa son las tendencias y otro el horizonte inmediato: precisamente porque las cifras muestran que Europa es todava enormemente poderosa, pero que su poder est completamente fragmentado, el estudio de las estimaciones y proyecciones debera servir como un revulsivo. De lo contrario, el declive de Europa ser una profeca auto-cumplida.
2.
Ni duro ni blando: fragmentado
Tan importante como la base material (econmica o demogrfica) es la capacidad de fungir recursos econmicos o demogrficos en instrumentos para la accin exterior. Como record Hillary Clinton en su toma de posesin como Secretaria de Estado, los tres grandes instrumentos de la accin exterior de una potencia pueden ser agrupados bajo
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las tres D: defensa, diplomacia y desarrollo 296. Ahora que el lenguaje financiero lo domina todo, veamos qu ocurre cuando se somete a la Unin Europea a un test de stress (stress test) en torno a estas dimensiones de su capacidad de actuacin. Comenzando por la primera dimensin, la defensa, frente al lugar comn que establece que los europeos son Venus y los estadounidenses Marte y que los valores posmodernos y post materialistas de los europeos les incapacitan para luchar 297, hay que recordar no slo el reciente pasado blico europeo, sino que las fuerzas armadas de dos de los Estados miembros ms importantes de la Unin Europea, el Reino Unido y Francia, mantienen desde el fin de la segunda guerra mundial una presencia global que les ha llevado a participar en numerosos conflictos armados (desde Suez a Indochina, frica Occidental al Atlntico Sur, y los Balcanes al Golfo Prsico). As que, aunque muchos europeos gusten de aadir adjetivos como blando, normativo o civil al poder europeo (vase el captulo cinco de este libro), es bastante probable que la insurgencia talibn, las guerrillas sudanesas o el propio Hizbollah (por mencionar algunos lugares donde estn desplegadas las fuerzas armadas de los Estados europeos) se resistan a aceptar la validez de dichos adjetivos en toda su extensin.
Hillary Rodham Clinton, Secretary of State, Remarks to Department Employees at Welcome Event. Washington, DC, January 22, 2009, http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/01/115262.htm [Acceso 25 marzo 2010]. 297 Vase la reciente protesta del Secretario de Defensa estadounidense, Robert Gates, contra las limitaciones culturales y polticas de los europeos a la hora de contribuir a la Alianza Atlntica (Remarks as Delivered by Secretary of Defense Robert M. Gates, National Defense University, Washington, D.C., Tuesday, February 23, 2010. http://www.defense.gov/Speeches/Speech.aspx?SpeechID=1423) [Acceso 25de marzo 2010].
296
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Frente a la visin autocomplaciente que los europeos tienen de s mismos, la imagen negativa de la Unin Europea en pases como Argentina, Brasil, Croacia, Serbia, Turqua, Bosnia o Egipto deja claro que los europeos, no slo son percibidos fuera de sus fronteras como una potencia que defiende duramente sus propios intereses econmicos (negando acceso a mercados o inundando los mercados locales con productos europeos, muchas veces subvencionados, como en el caso agrcola), sino tambin como una potencia con un componente identitario y securitario fuerte (Europa como un club rico y cristiano que se cierra a nuevos miembros, especialmente si son pobres y cultural o religiosamente distintos) 298. De la misma manera, para las decenas de miles de personas que intentan entrar en Europa todos los aos, la imagen de Europa seguramente es tan poco blanda como la que se percibe en las colas en los consulados de unas embajadas a menudo fortificadas, los campos de internamiento en donde los inmigrantes esperan su repatriacin o los dispositivos policiales y militares que vigilan las fronteras y gestionan el trnsito hacia Europa. Sin ir ms lejos, en la actualidad, los Estados miembros de la UE mantienen una considerable presencia militar en Afganistn, hasta el punto de que ms de la mitad del contingente all desplegado est formado por militares de Estados miembros de la UE. En concreto, de los 55.100 efectivos que se compona la ISAF a fecha de 12 de enero de 2009, 22.729 provenan de Estados miembros de la Unin Europea. Es sabido que el despliegue europeo en Afganistn tiene enormes limitaciones polticas, operativas y logsticas, que tienen que ver con la poltica interna de cada pas. Sin embargo, una vez ms, el hecho de que esas limiBBC World Survey 2005.http://www.worldpublicopinion.org/ incl/printable_version.php?pnt=335 [Acceso 25 marzo 2010].
298
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taciones no sean simtricas (comprese, por ejemplo, las reglas de enfrentamiento de espaoles o alemanes, ms reactivas, con las danesas u holandesas, ms proactivas) habla ms de la fragmentacin del poder europeo que de su ausencia. De hecho, frente al estereotipo de unos europeos no comprometidos en Afganistn, la realidad es que los ltimos aos han sido testigos de una escalada considerable en el despliegue europeo en ese pas: mientras que en noviembre de 2006, los europeos tenan desplegados 17.433 efectivos en Afganistn, dos aos y medio ms tarde, en marzo de 2009, esta cifra era de 26.389. Y posteriormente, tras la apelacin de Obama a los europeos para que contribuyeran a la nueva estrategia puesta en marcha por su administracin, un gran nmero de miembros de la UE (entre ellos Espaa) aceptaron reforzar sustancialmente sus contribuciones con hasta cinco mil nuevos efectivos 299. Las cifras avalan estas percepciones de una Europa no tan blanda como muchos (intencionadamente o no) gustan de dibujar. Lo primero que llama la atencin es la enorme magnitud del gasto militar en el que incurren unos europeos que, aparentemente, careceran de ardor guerrero alguno. Para una poblacin que no llega al 10% de la poblacin mundial, el gasto europeo en defensa no slo es la mitad del estadounidense, sino el 25% del total del gasto mundial. El Reino Unido y Francia, en concreto, siguen realizando un esfuerzo defensivo considerable en defensa (2,9 y 2,7% del PIB, respectivamente). Sin embargo, el esfuerzo de los otros tres grandes Estados de la Unin (Alemania,
299 Daniel Korski, Afganistn: la guerra olvidada de Europa, European Council on Foreign Relations, enero de 2008, http://ecfr.3cdn.net/ 84f5129ecf7362499d_phm6bnyty.pdf, Shaping Europes Afghan Surge, Policy Brief, European Council on Foreign Relations, March 2009. Para las cifras sobre las contribuciones nacionales, vase http://www. nato.int/isaf/docu/epub/pdf/placemat.html.
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Mapa 1 Comparacin del gasto militar de las grandes potencias (2002)
Fuente: http://www.worldmapper.org/display.php?selected=279 [acceso 25 marzo 2010]
Italia y Espaa) es significativamente inferior: como resultado, Londres y Pars asumen prcticamente la mitad de todo el gasto defensivo europeo 300. Los doscientos mil millones de dlares que Europa gast en defensa en el ao 2006 suponen el triple que China o el cudruple que Rusia, por citar dos de los actores unnimemente considerados en el discurso pblico como potencias en auge capaces de desafiar estratgicamente a la UE. El problema es que el retorno de ese gasto es muy pequeo debido a la falta de coordinacin entre sus polticas industriales y de defensa. Europa mantiene cuatro modelos de tanques pesados en activo, siete tipos distintos de helicpteros de ataque y veintitrs modelos distintos de vehculos blindados. Y en comparacin con Estados Unidos, que tiene tres grandes astilleros militares, los europeos mantienen
300 Cifras de Nick Witney, Re-energising Europes Security and Defence Policy. European Council on Foreign Relations, julio de 2008, pp. 59-65.
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abiertos diecisis. Sin embargo, como puso de manifiesto el reciente incidente en el que dos de sus submarinos nucleares chocaron en mitad del Atlntico, sus tareas estn duplicadas e incomunicadas entre s por lo que no se aportan mutuamente. Por tanto, el problema de Europa no es el volumen del gasto, sino cmo se gasta: sin haberse sacudido todava la inercia de la guerra fra, los europeos mantienen todava hoy grandes y pesados ejrcitos convencionales orientados a la defensa territorial por medios convencionales. Sin embargo, esos efectivos apenas son desplegables en el exterior: de los casi dos millones de soldados en uniforme acantonados en la UE, los 27 Estados de la UE apenas pudieron desplegar cien mil en el exterior en el ao 2006. Y cuando logran superar las dificultades y desplegarse en el exterior, no disponen de los medios para hacerlo de forma autnoma pues carecen tanto de aviones de transporte estratgico para llegar a los escenarios como de los helicpteros que les permitiran desplegarse rpida y eficazmente sobre el terreno. Desde la declaracin franco-britnica de St. Mal (1999), donde los primeros ministros del Reino Unido, Tony Blair, y el Presidente francs, Jacques Chirac se comprometieron a sentar las bases de una verdadera cooperacin europea en materia defensiva, hasta ahora, poco ha sucedido. De hecho, el abandono progresivo de los ambiciosos objetivos acordados en diciembre de 1999 en Helsinki relativos a la constitucin de una fuerza expedicionaria europea de 60.000 hombres lo dice todo: la construccin de una Europa de la defensa es un proceso lento, pero nada inexorable. En ausencia de ambicin, y sin concretarse todava hasta qu punto los Estados miembros decidirn poner en marcha los instrumentos de cooperacin reforzada que el Tratado de Lisboa pone a su disposicin en materia de seguridad y defensa, la defensa europea ha adoptado un perfil burocrtico
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y tcnico, ms centrado en la cooperacin industrial y en los pequeos pasos 301. Si los datos sobre defensa son elocuentes, no lo son menos los que tienen que ver con la diplomacia. Aunque en este mbito la obtencin de cifras fiables plantea considerables problemas, el estudio ms completo que se ha hecho hasta la fecha (actualizado para la UE a 25 miembros) seala que los europeos mantienen abiertas un total de 3.230 legaciones en el exterior, de los que 2.172 seran embajadas de los Estados miembros, 933 consulados y 125 delegaciones de la Comisin y del Consejo. Para mantener en funcionamiento sus servicios exteriores y atender dichas legaciones, los ministerios de los 25 Estados miembros emplean a aproximadamente ciento diez mil personas. De ellos, el 50%, es decir unos 55.000 seran funcionarios nacionales (tanto diplomticos como auxiliares en la sede central o desplegados en el exterior) mientras que el otro 55%, sera personal local contratado en las legaciones. Esas cifras incluyen los aproximadamente 4.000 funcionarios con los que cuentan la Comisin y el Consejo en sus unidades exteriores (DG RELEX y Alto Representante para la Poltica Exterior de la Secretara General del Consejo). La comparacin con Estados Unidos muestra, una vez ms, que el problema de Europa no es la cantidad de poder, sino que el poder del que dispone lo ejerce de una manera sumamente fragmentada, con mltiples duplicidades y solapamientos. Los europeos disponen a su servicio de un mayor nmero de diplomticos y personal de apoyo que Estados Unidos (55.223 versus 48.291). Sin embargo, mienEuropean Union Institute for Security Studies (EUISS), ESDP: The first 10 years (1999-2009), edited by Giovanni Grevi, Damien Helly, Daniel Keohane; http://www.iss.europa.eu/uploads/media/ ESDP_10-web.pdf [Acceso 25 marzo 2010]; Joylon Howorth, Security and Defence Policy in the European Union. The European Union Series (Palgrave Macmillan, New York, 2007).
301
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Tabla 1 Comparacin entre los servicios exteriores de la UE y Estados Unidos 302

Embajadas y Consulados (1) Despliegue en las sedes centrales (2) Personal diplomtico en el exterior (3) Personal local en el exterior (4) Total Personal
EEUU UE-25*
243 3.230
29.391 25.600
18.900 29.623
21.109 55.322
63.400 110.545
(1) Incluye funcionarios del Consejo y Comisin as como las delegaciones de la Comisin en el exterior. (2) Incluye diplomticos y personal auxiliar. (3) Incluye slo personal con estatuto diplomtico. (4) Personal local sin estatuto diplomtico. Fuente: Hocking y Spence, 2005, pp. 301-2.
tras que Europa necesita recurrir a otros 55.000 empleados locales para dar servicio a sus ms de dos mil embajadas, Estados Unidos slo requiere 18.000 contratados locales para dar servicio a sus 170 embajadas y 63 consulados. Por tanto, la diplomacia europea consta de ms de 3.000 pequeas y costosas embajadas y consulados para las que requiere contratar a un ingente nmero de locales, sin obtener de todo ello un rendimiento evidente. Es de suponer que el Servicio de Accin Exterior Europeo (vase el captulo siguiente) ser capaz de mejorar la coordinacin entre Estados, Comisin y Consejo. Pero la realidad es que desde que se iniciaron las primeras discusiones sobre este tema en el ao 2005 (a la luz de las negociaciones en torno al fallido Tratado Constitucional), las luchas de poder entre las tres instituciones involucradas (Consejo, Comisin y Parlamento) y entre ellas y los Estados miembros han sido constantes 303.
302 Brian Hocking y David Spence (eds), Foreign Ministries in the European Union Houndmills, Palgrave Macmillan, 2005, pp. 301-2. 303 Kirsty Hughes, Shaping Lisbons Legacy: the very discreet debate on who will make foreign policy, Friends of Europe, June 2008, http://www.friendsofeurope.org/Portals/6/Documents/Reports/2008_ KH_Behind%20the%20EU%20Scenes.pdf [Acceso 25 marzo 2010].
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Esta sobrerrepresentacin europea en las relaciones bilaterales es tambin ms que evidente en el mbito multilateral. Pese a las quejas de ser marginada o ninguneada, la realidad es que, vaya donde vaya, el problema es que Europa est sobrerrepresentada, nunca infrarrepresentada. De hecho, el problema comn a todas las instituciones internacionales es que hay muchos europeos, pero muy poca Europa. En el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, sin ir ms lejos, los europeos tienen nada menos que el 40% de los asientos con derecho a veto, y eso que son slo el 7,5% de la poblacin mundial. Y qu decir del G-7, donde cuatro de sus siete miembros tambin los son de la UE (Alemania, Reino Unido, Francia e Italia)? O del G-20, donde los europeos tienen cinco asientos (los cuatro del G-7 ms la Presidencia de la UE, sin contar el probable asiento que Espaa terminar obteniendo)? O del Fondo Monetario Internacional, donde los miembros de la Unin Europea tienen el 32% de los votos? (slo los tres pases del Benelux tienen el 4,57% de los votos, mientras que China tiene el 3,66%). Por tanto, aunque los europeos gusten de quejarse, el lamento inverso de los no europeos acerca del exceso de representacin europea en los organismos internacionales es tan frecuente como justificado. Y sin embargo, la realidad es que, pese a su sobrerrepresentacin, los europeos son constantemente marginados en el mbito multilateral. En Naciones Unidas, se da la paradoja de que los europeos han logrado una cohesin de voto de prcticamente el 100% al mismo tiempo que se reduca su efectividad a la hora de lograr atraer a otros Estados a sus posiciones. La explicacin es que los europeos destinados en Nueva York dedican la mayor parte de su tiempo a coordinarse entre ellos, hasta el punto de que se han llegado a contabilizar ms de 1.000 reuniones anuales de coordinacin, pero muy poco a construir coaliciones con el resto de los Estados. El resultado es
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que el voto asitico, africano y latinoamericano cada vez cae menos del lado europeo y ms del lado chino o de los llamados soberanistas, es decir, aquellos que quieren preservar la poltica interna (en especial los derechos humanos) a salvo de las injerencias del orden multilateral. Como consecuencia, la UE tiende a perder votaciones clave en derechos humanos con ms frecuencia que nunca, lo que pone en cuestin hasta que punto algunos de los elementos centrales del orden multilateral (como la universalidad de los derechos humanos) aguantar inclume ante la reconfiguracin de las relaciones de poder que estamos viendo a comienzos del siglo XXI 304. Sea el cambio climtico, los derechos humanos o la gobernanza econmica, la realidad es que los miembros de la Unin Europea cada vez se encuentran ms aislados, habiendo descendido notablemente su poder de formar coaliciones y atraer a otros a sus posiciones. Ni siquiera en los aspectos econmicos, donde la UE, gracias al euro y al mercado interior, debera ser un actor de primera fila, es un actor de primera magnitud. El peso de Europa no se siente con fuerza ya que sta ha preservado el euro para s misma, renunciando a utilizarlo como instrumento de poltica exterior. El resultado es que aunque Estados Unidos y la UE podran ejercer un liderazgo mucho ms decisivo en el mbito econmico, la capacidad internacional de la UE es todava ms hipottica que real 305.
Richard Gowan y Franziska Brantner, La UE, los derechos humanos y las Naciones Unidas. Poltica Exterior, nm. 126. noviembre / diciembre 2008. 305 Robert Hutchings, Why U.S. - EU economic co-operation holds the key to global governance, European Voice, Spring 2010, p. 77; Andre Sapir, Europe in the Global Economy, in Andre Sapir, ed., Fragmented Power: Europe and the Global Economy (Brussels: Bruegel, 2006), Chapter 1, available at http://www.bruegel.org/uploads/tx_btbbreugel/Fragmented_Power_Andre_Sapir.pdf [acceso 25 de marzo 2010].
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En la tercera dimensin de la accin exterior, la ayuda al desarrollo, los problemas no son muy distintos. La magnitud del gasto presenta incluso signos de hipertrofia, ya que los Estados miembros de la UE suman el 60% de la ayuda oficial al desarrollo mundial, triplicando su gasto al de Estados Unidos. Se trata de una situacin inversa a la registrada en el plano militar donde Washington dispone de una capacidad desproporcionada.
Grfico 1 Comparacin de la ayuda oficial al desarrollo de la UE, EEUU y otros
Ayuda total (bilateral y multilateral) 80.000
60.000
40.000
20.000
0 Unin Europea Estados Unidos Japn Otros Otros donantes donantes DAC no DAC
Fuente: European Commission 2010. EU Aid at glance. http://fs2.bbj.it/EUDA_ 01.aspx [acceso 25 marzo 2010].
La ayuda al desarrollo se ha duplicado en slo una dcada, pasando de 29.000 a 68.000 millones de euros, mientras que Estados Unidos se ha quedado estancado en 22.000 millones de dlares. En los slo cinco aos transcurridos entre
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2003 y 2008, la mitad de los miembros de la UE alcanzaron el objetivo de destinar al desarrollo el 0,39% de su renta nacional bruta. Pero una vez ms, las asimetras entre los Estados miembros, la descoordinacin en el gasto y las duplicidades entre Bruselas y los Estados miembros hacen que el retorno para la poltica exterior de toda esa ingente cantidad de dinero sea claramente insuficiente. De hecho, cuando las cifras de ayuda se someten a un escrutinio ms cercano, se descubre que dos tercios de la ayuda representa contribuciones de los Estados miembros y slo un tercio est a disposicin de las instituciones comunitarias, una distribucin que pone en evidencia hasta que punto la ayuda exterior al desarrollo est ms al servicio de las polticas exteriores de los Estados miembros que de la poltica exterior de la UE en su conjunto 306. Pero no slo los medios militares, diplomticos o de cooperacin al desarrollo de la UE quedan a la zaga de sus ambiciones cuando se trata de medirse de otros. Es frecuente que Europa presuma frente a Estados Unidos y otras potencias de ser una potencia civil o normativa (vase el captulo 5). Sin embargo, aqu tambin, la realidad desmiente el derecho europeo a la autocomplacencia. Por ms que la UE insista en que una poltica exterior moderna tiene que contribuir a solucionar las crisis antes de que stas se desencadenen, no despus, y de la misma manera, debe ser tan eficaz a la hora de gestionar la reconstruccin como a la hora de intervenir militarmente para imponer la paz, lo cierto es que los Estados europeos andan muy a la zaga de su retrica a la hora de coordinar eficazmente los medios civiles (policas, jueces o administradores) de gestin de crisis. TePara una crtica, vase, Nils-Sjard Schulz, Why the EU is not yet a mature development partner. FRIDE Policy Brief, nm. 33, 2010 [hay traduccin, La UE que no quiere crecer]. http://www.fride.org/ publication/723/why-the-eu-is-not-yet-a-mature-development-partner [acceso 25 marzo 2010].
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niendo en cuenta que las crisis ms frecuentes que se dan hoy son las que tienen lugar en (o tienen que ver con) Estados frgiles o fallidos, la Unin Europea no slo dista todava de tener una capacidad real, sino de ser capaz de cumplir sus propios compromisos en este mbito. Por tanto, pese a diez aos de esfuerzos por proyectar su poder blando de una forma eficaz, la incoherencia de conceptos, la escasez de personal y presupuesto, y las disputas internas en Bruselas entre Comisin y Consejo, hacen que el poder civil de la UE sea todava, en gran medida, ilusorio 307.
3.
Una Europa sumisa ante las grandes potencias
Como se deca al principio, pese a que el producto combinado de la UE-27 no slo es superior al de Estados Unidos (EEUU representaba en 2005 el 28% y la UE el 30% del producto mundial), sino siete veces el de China y diecisis veces el de Brasil, India o Rusia (IMF 2005), ningunear a la UE nunca fue tan fcil, tan frecuente, ni sali tan barato. Veamos una a una las dificultades que enfrenta Europa en sus relaciones con Washington, Mosc y Pekn. Comencemos por Estados Unidos. Aunque el declinismo americano sea en ocasiones exagerado 308, las tendencias son claras: el eje de poder se desplaza hacia Asia y los BRICs ascienden lentamente. Pero segn las proyecciones de Goldman Sachs, los BRICs no alcanzarn a los miem307 Richard Gowan y Daniel Korski, Las capacidades civiles de la UE en los Estados fracasados. Poltica Exterior, nm. 132, noviembre-diciembre 2009. 308 Vase, por ejemplo, Washington Cries Wolf, de Andrew Moravcsik, Newsweek de 31 de marzo de 2008, donde se critica el exceso de sensibilidad estadounidense ante el rearme chino. http://www.newsweek.com/id/128415 [acceso 25 marzo 2010].
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bros del G-6 hasta la dcada que comenzar en 2040. La principal diferencia entre Estados Unidos y Europa es que el primero ha captado perfectamente las caractersticas del nuevo mundo del siglo XXI y la segunda no. El mundo se encamina lenta pero firmemente hacia una fase post americana en la que Estados Unidos tiene que ser mucho ms pragmtico y realista en sus objetivos 309. Los europeos siguen sin percibir la naturaleza de los cambios en Washington y, vctimas de una relacin de dependencia con Washington que se prolonga desde hace dcadas, se resisten a darse cuenta de que Estados Unidos hace tiempo que ha perdido la paciencia con los europeos y sus asuntos institucionales. Estados Unidos necesita aliados capaces, en Europa, en Asia, en frica y en el propio continente americano. Y sin embargo, no los encuentra en la UE. El caso de Afganistn representa un excelente ejemplo. Silenciosamente, los europeos han construido una enorme presencia militar en dicho pas (ms de treinta mil soldados) y un presupuesto de ayuda similar al de Estados Unidos (4,7 millardos de dlares frente a 5, respectivamente) pero siempre de forma reticente, a demanda de Estados Unidos, nunca como resultado de un anlisis de sus propios intereses, sino siempre como resultado de consideraciones sobre cmo agradar mejor al amigo americano y cambio de qu. El resultado ha sido bien pobre: Estados Unidos est permanentemente insatisfecho con la contribucin europea, y los gobiernos europeos tambin, vindose adems sometidos a una opinin pblica hostil hacia su presencia en Afganistn que es objeto de constante preocupacin en Washington. Como muestra el anuncio de Holanda de que planea retirar sus tropas de Afganistn o la propia retira309 National Intelligence Council, Mapping the Global Future, December 2005, http://www.dni.gov/nic/NIC_globaltrend2020.html [acceso 25 marzo 2010].
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da de Espaa de Kosovo, los europeos son verdaderamente nicos a la hora de realizar enormes sacrificios individuales con tal de congraciarse con Estados Unidos, para a continuacin deshacer sus compromisos sin ninguna compensacin y poniendo en entredicho su reputacin 310. Lo mismo puede decirse de China, Rusia, Irn u Oriente Medio. En todos esos escenarios, Estados Unidos se encuentra cmodo con Europa porque esta no juega ningn papel que obstaculice sus intereses, pero tambin se encuentra cada vez ms frustrada porque no puede apoyarse en los europeos para lograr sus objetivos. Como sealan Jeremy Shapiro y Nick Witney, autores de un demoledor informe sobre las relaciones transatlnticas:
Europa y EEUU tienen expectativas diferentes sobre la relacin transatlntica y percepciones divergentes respecto a cunto esfuerzo vale la pena invertir en ella. La administracin Obama muestra una y otra vez su pragmatismo. En otras palabras, est dispuesta a trabajar con todo aquel que le ayude a hacer las cosas que quiere hacer. Este planteamiento tan poco sentimental tiene unas implicaciones trascendentales para Europa. En un mundo post-americano, lo que EEUU quiere es una Europa postamericana.
Shapiro y Witney identificaban tres elementos definitorios de la visin europea. Primero, la creencia (errnea) de que la seguridad europea slo puede ser garantizada por Estados Unidos, es decir, de que los europeos no pueden ser autnomos ni garantizar su propia seguridad sin la ayuda de Washington. Segundo, el convencimiento (tambin errneo) de que los intereses de Estados Unidos y Europa son idnticos hasta el punto de que incluso cuando la eviDaniel Korski, Shaping Europes Afghan Surgre, ECFR Brief, 25 marzo 2009.
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dencia apunta a la existencia de intereses divergentes, los europeos se resisten a aceptarlo por miedo a enemistarse con Washington. Tercero, la sacralizacin de la armona, por encima de cualquier otro objetivo hasta el punto de que el deseo de congraciarse con Estados Unidos es un fin en si mismo, ni siquiera un medio para lograr satisfacer otros intereses. El hecho de que hasta trece Estados miembros de la Unin defiendan mantener una relacin privilegiada con Estados Unidos revela sin lugar a dudas la inmadurez de los europeos en su relacin con Estados Unidos. De hecho, en su anlisis, Witney y Shapiro asemejaban la relacin transatlntica a un fetiche, un objeto al que, ms all de toda racionalidad, se le atribuyen poderes mgicos 311. Las cosas no son muy distintas en lo que a Rusia se refiere. Detrs del lenguaje polticamente correcto que emana de los Consejos Europeos en cuanto a la importancia estratgica de la relacin UE-Rusia, lo cierto es que los europeos estn ms divididos que nunca en torno a qu hacer con Rusia. La Rusia que durante los aos noventa se acercaba progresivamente a la Unin Europea y se miraba en ella tanto en trminos polticos como econmicos ha sido sustituida durante la pasada dcada por una Rusia desafiante, que busca su propio modelo poltico y econmico al margen de las instituciones europeas y que, a cada oportunidad, busca rehacer los acuerdos y reglas del juego acordados en los noventa. La Rusia de Putin constituye todo un desafo para la Unin Europea, poco capaz de competir en parmetros geopolticos con potencias clsicas, que usan abiertamente la fuerza militar y el podero econmico como elemento de coaccin en las relaciones internacionales. Los europeos no entienden Rusia y por tanto no saben cmo tratar con ella: les asombra que Rusia no quiera ser
Jeremy Shapiro y Nick Witney. Una Europa post-americana, Poltica Exterior, nm. 133, 2010, p. 77.
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como la Unin Europea y les paraliza que desde Mosc se desprecie tan abiertamente los valores posmodernos que sta representa 312. Al contrario de Estados Unidos, que sigue siendo una potencia, o de China, que es una potencia en ascenso, Rusia es una potencia en declive: econmicamente, su riqueza est basada en las exportaciones de gas y petrleo, pero, su modernizacin est estancada; demogrficamente, su poblacin est en un declive mucho ms acentuado que el de la UE, con unas proyecciones que dibujan la prdida de prcticamente el 50% de su poblacin en los prximos cuarenta aos (pasando de 144 a 108 millones de habitantes); y geopolticamente, Rusia sigue siendo un continente atrapado entre la Unin Europea y China, y con unas fronteras sumamente inestables (especialmente en el Cucaso y Asia Central). Conviene adems recordar que la UE triplica en poblacin a Rusia, que la economa europea es quince veces la rusa, e incluso que el gasto militar europeo es diez veces el ruso. Y, sin embargo, Mosc tiene tomada perfectamente la medida a Bruselas, permitindose ignorarla en asuntos clave, concentrndose en las relaciones bilaterales con los Estados miembros segn la vieja filosofa de divide y vencers. Una auditora sobre las relaciones UE-Rusia agrup a los Estados Europeos en hasta cinco categoras dependiendo de sus preferencias hacia Rusia, ms o menos hostiles o cooperativas: Caballos de Troya (Grecia y Chipre); Socios estratgicos (Alemania, Francia, Italia y Espaa); pragmticos amigables (Austria, Blgica, Bulgaria, Finlandia, Hungra, Luxemburgo, Malta, Eslovaquia, Eslovenia y Portugal); pragmticos distantes (Repblica Checa, Dinamarca,
312 Vase en este sentido la muy interesante coleccin de ensayos, Qu piensa Rusia? CIDOB, Coleccin Interrogar la actualidad, nm 30., Ediciones Bellatera 2010.
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Estonia, Irlanda, Letonia, Holanda, Rumania, Suecia y Reino Unido); y, por ltimo, partidarios de una nueva guerra fra, como Polonia y Lituania, que pedan una actitud mucho ms beligerante ante Mosc. El informe afirmaba que, ni la visin convencional sostenida por alemanes (pero tambin por franceses, espaoles e italianos) que apuesta por mantener la tensin al mnimo con Rusia y confiar en su europeizacin progresiva, ni la visin alternativa, que predica una estrategia de contencin hacia una Rusia que se interpreta como una potencia agraviada y resurgente, tenan muchas probabilidades de xito y planteaba la necesidad de que los estados miembros de la UE cerraran filas ante Mosc, se apoyaran mutuamente, respaldaran a Bruselas y exigieran a Mosc el cumplimientos de las reglas y acuerdos firmados con al UE 313. Nada ejemplifica mejor la fragmentacin del poder europeo y las divisiones intra-europeas que la cuestin energtica. En los ltimos veinte aos, los europeos han diversificado sus importaciones de gas de tal manera que los suministros provenientes de Rusia se han reducido a la mitad, pasando de constituir el 80 al 40% de las importaciones de gas. Por tanto, frente al lugar comn que dibuja una Unin Europea completamente en manos de Mosc, el problema est ms en la fragmentacin del mercado europeo en mercados nacionales que en una verdadera dependencia de Mosc. Dicho de otra manera, si los intereses nacionales (y empresariales) permitieran a Bruselas culminar la integracin de los mercados nacionales en un nico mercado interior, y su interconexin, Mosc dejara de estar en condiciones de utilizar la energa con fines polticos, ni para castigar a Ucrania ni para presionar a los socios de la UE ms
313 Mark Leonard y Nicu Popescu, Una nueva relacin para la Unin Europea y Rusia, Poltica Exterior, nm. 121 enero / febrero 2008.
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dependientes de sus exportaciones de gas. Se pondra as fin a la situacin actual, en la que un solo proveedor puede imponer sus condiciones a los compradores enfrentando a unos con otros y evitando mediante gasoductos alternativos (Nordstream, Southtream) a los pases que le plantean problemas (como Ucrania). Mientras tanto, en ausencia de una verdadera unidad y solidaridad en esta materia, Rusia puede seguir tratando individualmente con los Estados miembros de la UE y evitando aceptar las normas comunitarias, que adems de garantizar el abastecimiento, permitiran canalizar las inversiones en ambas direcciones de una manera transparente 314. La divisin con respecto a Rusia tiene importantes consecuencias cuando se trata de las relaciones de Bruselas con los seis complicados pases que conforman la vecindad oriental de la UE (Bielorrusia, Ucrania, Moldavia, Armenia, Georgia y Azerbaiyn). En todos y cada uno de estos pases, Rusia y la UE estn compitiendo soterradamente por imponer sus valores y defender sus intereses. Por un lado, Mosc es consciente de que sin una presencia real e influencia duradera en estos seis pases, Rusia quedara reducida a una potencia meramente extraeuropea (como Turqua). Por ello, pugna fuerte para mantener el statu quo y evitar que los tmidos progresos democrticos en la regin (especialmente en Ucrania) contaminen su propio sistema poltico. Aqu, Rusia no slo utiliza tcticas de intimidacin, como las vistas en Georgia en el verano de 2008, sino que cada vez utiliza de forma ms sofisticada sus instrumentos econmicos, diplomticos y culturales (inversiones, becas, comercio, etc.) para mantener su influencia en la regin.
Pierre Nol, Beyond Dependence: How to deal with Russian Gas? ECFR. Policy Brief, noviembre 2008.
314
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Por su parte, la UE intenta, mediante el llamado partenariado oriental que incluye la promesa de liberalizar comercio y circulacin de personas hacia la UE si estos pases llevan a cabo reformas legales que les alineen con el marco regulatorio de la UE, atraer estos pases hacia s. El xito de esta iniciativa est por ver. Por el momento, los pases de la regin se orientan comercialmente ms hacia la UE que hacia Rusia. No obstante, el progreso democrtico y en derechos humanos es dbil en toda la regin, sin que la UE pueda, debido a consideraciones estratgicas, imponer una condicionalidad tan severa como quisiera. Inexplicablemente, adems, los europeos no slo han dado un paso atrs en la consolidacin de las estructuras de seguridad euroatlnticas al negarse a preparar una eventual adhesin de Georgia e Ucrania a la OTAN, sino que tambin han retirado de encima de la mesa el instrumento de poltica exterior ms efectivo que tienen a su alcance: la promesa de adhesin a la Unin Europea. Sin la promesa de la adhesin encima de la mesa, cuyos efectos seran definitivos a la hora de inclinar la balanza del lado de los reformistas y pro-europeos en toda la regin oriental (incluyendo los Balcanes Occidentales), y sin tampoco querer recurrir a la condicionalidad, la UE se encuentra con una mano atada a la espalda, confiando en que el incremento del comercio y la progresiva liberalizacin de los visados tengan un efecto europeizador en la regin. Una vez ms, como ocurre con Rusia, la UE tiende a sustituir una poltica exterior que responda a una visin estratgica por un conjunto de medidas ms basadas en los deseos que en la realidad 315. Por ltimo, las cosas no son muy diferentes en lo que se refiera a China. Una vez ms, los europeos se encuentran
315 Andrew Wilson y Nicu Popescu, The limits of enlargement lite: European and Russian Power in the Troubled Neighbourhood, European Council on Foreign Relations, June 2009.
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desorientados, sin lograr entender las claves de qu piensa y qu quiere China. Adems, a su confusin en cuanto a cmo interpretar los movimientos de China en la esfera internacional, los europeos se encuentran divididos en torno a dos tipos de cuestiones. Por un lado, en el debate poltico, estn los que se muestran ms contemporizadores con la cuestin de los derechos y humanos (pases como Espaa o Italia) y los que preferiran un mayor grado de exigencia (Reino Unido, Dinamarca o Alemania). Por otro, en los aspectos econmicos, los europeos se dividen entre los partidarios de una relacin comercial abierta con Pekn (fundamentalmente, los escandinavos) y los que, teniendo un importante dficit comercial con Pekn y sectores expuestos a la competencia comercial, son partidarios de mantener a raya las exportaciones chinas, y a la vez, lograr acuerdos de inversin en China que compensen dichos dficits (entre los que estaran los pases del sur de Europa, como Espaa). El resultado es lo que Francois Godement y John Fox han denominado como compromiso incondicional: una poltica por la cual, China obtiene todo lo que quiere de los Estados miembros de la UE de uno en uno, vindose por tanto exenta de realizar concesiones colectivas a la UE en su conjunto en temas de inters para sta (bien sean comerciales, polticos o relacionados con la energa, la presencia China en frica o las sanciones comerciales a Irn) 316. En los tres casos analizados, EEUU, Rusia y China, el patrn es el mismo: los Estados miembros de la UE, inseguros sobre sus posibilidades de lograr beneficios colectivos de forma coordinada, prefieren satisfacer sus ambiciones bilateralmente, aunque esto signifique ganancias menores para el conjunto de ellos y un reforzamiento considerable de la posicin negociadora de terceros actores. En todos los
Francois Godement y John Fox: A power audit of EU-China Relations, European Council on Foreign Relations, abril de 2009.
316
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casos, alguna capital prefiere los beneficios de una relacin especial, sea con Mosc, Washington o Beijing, que el reforzamiento de la capacidad europea.
4.
Europa no tiene quien la teorice
Qu le est ocurriendo a Europa? Por qu le cuesta tanto actuar de forma unida y hablar con una sola voz? Ninguna institucin puede ser explicada si su historia no es correctamente entendida. Lo que los politlogos llamamos dependencia de senda es simplemente la sofisticacin analtica de una observacin que el sentido comn puede capturar por s mismo: que las decisiones pasadas condicionan las decisiones futuras. Una vez conformado un diseo institucional, se generan inercias y rutinas costosas de cambiar posteriormente. A su vez, muchas decisiones institucionales tienen consecuencias no intencionadas, al conceder poder de veto a actores distintos de los inicialmente esperados, abrir el camino para la realizacin de funciones o tareas diferentes a las originalmente planeadas, etc. No es extrao que, aunque el marxismo haya desaparecido como teora y como ideologa, la formulacin original de Marx (los hombres toman sus decisiones de forma libre, pero no eligen las circunstancias en las que lo hacen) haya pervivido. El proceso de integracin europeo representa un caso idneo de cmo un diseo adaptado al cumplimiento de unas funciones se vuelve extraordinariamente resistente a la hora de adaptarse a unas circunstancias distintas. El proceso naci de acuerdo a una lgica cerrada, hacia dentro. As, el trmino paz siempre signific la ausencia de guerra dentro de Europa (no en vano, los historiadores siempre gustaron de describir las dos guerras mundiales como la larga guerra civil europea). En consecuencia, la pax europea fue simple y llanamente la reconciliacin franco[ 391 ]
alemana, un logro de alcance histrico y, claramente tambin, de enormes repercusiones sobre la paz mundial. De manera similar, el trmino prosperidad, signific la creacin de un mercado interior, la supresin de barreras entre los Estados miembros, no entre ellos y terceros Estados. Y, finalmente, el trmino estabilidad se entendi no slo en trminos jurdico-institucionales, con la existencia de un cdigo de derecho de carcter supranacional dominado por los principios de primaca y efecto directo, sino tambin por la previsible estabilidad en el nmero de participantes; tambin, por cierto, en relacin a su homogeneidad poltica y econmica (democracias avanzadas del mbito de Europa Occidental). De forma igualmente importante, la Unin Europea se dise, deliberadamente, para, desde el punto de vista de la estatalidad, quedar en tierra de nadie. Aunque ste fuera el diseo preferido de los federalistas europeos agrupados en el Movimiento Federalista y el Congreso de La Haya, el diseo de Europa fue deliberadamente anti-federalista. Y no slo por la reticencia de los Estados a ceder su soberana, sino por el rechazo de muchos europeos a construir un super-Estado. El funcionalismo nunca fue estatista: de ah la creencia en que las dinmicas de los mercados llevaran a un proceso de integracin sectorial, de abajo-arriba, de la economa a la poltica, de acuerdo con una lgica de spillover. De hecho, la afirmacin original de Mitrany: peace will not be secured if we organize the world by what it divides it, dejaba bien claro que en la mente de los padres fundadores no exista un proyecto federalista sino, al contrario, un ntimo convencimiento de que, dado que los Estados eran el problema (responsables ltimos de dos guerras mundiales), la solucin no podra venir de la creacin de un superestado 317.
317
David Mitrany (1966) A working peace system, en Brent F.
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La evolucin posterior de los acontecimientos se encargara de confirmar, en cada ocasin en que los proyectos de unin poltica fueron planteados como respuesta a las crisis o problemas que enfrentaba la Unin, que los Estados en absoluto estaban dispuestos a asumir la va federal. Ms Europa nunca signific ms Estado. Slo desde este punto de vista se entiende la retahla de cadveres polticos-institucionales que el proceso de integracin ha dejado a su paso: la fallida Comunidad Europea de Defensa (CED), que naufrag en la fase de ratificacin en la Asamblea Nacional Francesa en 1954; el Plan Fouchet (1961), que prefiguraba una unin poltica; la iniciativa de Paul Spaak en 1964, en la misma lnea que Fouchet; el borrador de Tratado de Unin aprobado por el Parlamento en 1983, de corte completamente federal; o la propia y fallida Constitucin Europea de 2004. En consecuencia, cualquier anlisis sobre la naturaleza del poder de Europa tiene necesariamente que comenzar por el carcter netamente introvertido de su cdigo gentico y las consecuencias que esto ha tenido 318. Entre ellas, la ms importante sera la negacin de su dimensin de defensa colectiva / gestin de crisis, subcontratada a Estados Unidos, o expropiada por la OTAN, segn se quiera ver. El pacto con Estados Unidos, que llega hasta nuestros das, y cuyas inercias son todava bien visibles, es que Europa se preocupara de su seguridad interna y Estados Unidos de su seguridad externa. El impacto de una gentica introvertida no slo es visible en el mbito de la poltica exterior y de seguridad, lo que ha llevado al lugar comn que describe la UE es un enano
Nelsen y Alexander C-.G. Stubb Readings in the Theory and Practice of European Integration, (London, Macmillan, 2003). 318 He desarrollado este argumento con algo ms de detalle en: Una Europa poderosa, pero introvertida, Anuario CIDOB 2008, pp. 64-68.
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militar. Tambin se encuentra en el mbito comercial, donde la UE no slo no es un enano, sino un gigante (el primer bloque comercial del mundo) que dispone de una poltica comn, con competencias exclusivas, mayora cualificada en el Consejo y plena tutela judicial por parte del Tribunal de Justicia Europeo (TJE). Desde un principio, el modelo de integracin regional perseguido por las Comunidades Europeas fue un modelo cerrado, en realidad completamente anmalo en relacin al orden multilateral comercial (abierto) que se puso en marcha despus de la segunda guerra mundial en el marco del GATT. Dadas las especiales circunstancias europeas, especialmente la necesidad de lograr la reconciliacin entre los europeos, Estados Unidos no tuvo ms remedio que consentir que los estados de la CE se concedieran entre s ventajas comerciales que negaban a terceros y que erigieran nuevas barreras comerciales frente al mundo. Con ello se consolid una imagen proteccionista de Europa, reforzada posteriormente por el nacimiento de una poltica agrcola comn (PAC) cuya lgica, una vez ms, era completamente interna. As naci la Europa fortaleza, que para lograr la reconciliacin entre Francia y Alemania inund los mercados mundiales de productos agrcolas subvencionados mientras cerraba sus mercados a los productos del resto del mundo. Las consecuencias de todo ello son bien conocidas: Europa logr un rotundo xito, al asegurar la paz y prosperidad de los europeos, pero neg su dimensin exterior. En tanto que sus polticas internas tenan dimensiones internacionales que gestionar, la Comunidad Europea necesit relacionarse con el resto del mundo. Por eso, dicho de forma clara, la CE siempre tuvo relaciones exteriores, pero casi nunca poltica exterior en sentido estricto. La subcontratacin de la seguridad europea a la OTAN no implica, como se asume frecuentemente, que fuera ah donde se abriera la sima venusiana. Francia y el Reino Uni[ 394 ]
do siempre mantuvieron en pie unas muy potentes fuerzas armadas y, adems, sus ejrcitos siguieron estando desplegados, y entrando en combate, por todo el mundo, desde Suez a Vietnam, Malvinas o Chad, Irak o Afganistn. Lo mismo puede decirse de Alemania, que fue inmediatamente remilitarizada. Por tanto, la visin de una Europa pacifista y desarmada fue siempre, todava hoy, una caricatura. Como se ha mostrado anteriormente, los europeos mantienen en activo fuerzas armadas cuyos efectivos superan a los de EEUU y sostienen un gasto militar combinado que representa el segundo del mundo. En realidad, la sima se abri dentro de Europa, con el mantenimiento de un doble discurso. Por un lado, la construccin europea abri en el mbito bruseliano un discurso posmoderno y kantiano basado en altos valores e ideales (the European Union as a force for good, en la retrica oficial). Por otro, en el mbito nacional, los Estados miembros siguieron disponiendo de todos los instrumentos clsicos del poder hobbesiano, incluyendo, naturalmente, el uso de la fuerza. Se entiende as, por paradjico que sea, que el mayor xito de la UE, las ampliaciones, haya tenido ms que ver con las presiones y esfuerzos de los demandantes de adhesin que con el entusiasmo de los miembros fundadores, que siempre fueron enormemente reticentes a ampliar su nmero, sospechando (de forma acertada) que las ampliaciones, adems de disminuir el poder relativo de los ya miembros, introduciran una diversidad difcil de gestionar. Es por ello que, a pesar de que la UE haya logrado extender la paz y la prosperidad, primero a Europa del Sur, posteriormente a Europa Central y Oriental, llegando a incluir 27 Estados y 500 millones de personas, no son muchos los que, entre los miembros fundadores alardean de este xito histrico sin igual. La cada del muro se recibi con enorme satisfaccin, pero la ampliacin a los nuevos miembros nunca
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gener entusiasmo, sino enormes resistencias. La visin de la unificacin de todo el continente europeo, que debera despertar el entusiasmo, es hoy tan minoritaria que, como se observa en los Balcanes y en la vecindad oriental, resulta evidente que la UE hace tiempo que rechaz el cliz imperial de un destino manifiesto. La pax bruseliana, entendida como la imposicin del orden europeo a la vecindad, no est en el catlogo. Que la lgica original de la construccin europea fuera sumamente introvertida no significa que Europa no pueda cambiar; pero s que requerir mucho tiempo y esfuerzo y, desgraciadamente tambin, que el xito no est necesariamente garantizado. Para aquellos ms escpticos, la OTAN muestra hasta qu punto una institucin puede lograr un cambio completo e irreversible en la manera en la que los Estados conciben su seguridad y en la cultura de seguridad y militar. Lo ha logrado adems en un periodo bastante breve de tiempo, especialmente teniendo en cuenta que la cultura de seguridad moderna (basada en Estados-nacin soberanos hacia dentro y hacia fuera), y que la OTAN ha contribuido a superar, habra estado en vigor durante doscientos aos. Ello indica la necesidad de evitar, ante todo, el uso de la analoga estatal a la hora de pensar en la presencia de Europa en el mundo y en su poltica exterior y s, por el contrario, prestar atencin a las caractersticas intrnsecas o autctonas del sistema de poltica exterior europea. Por ello, una mirada atenta a sus instituciones y procedimientos descubrir peculiaridades, sean virtudes o anomalas, que slo su singular trayectoria podr explicar. Como en el caso del oso panda popularizado por Stephen Jay Gould, en el que el famoso sexto pulgar no es realmente tal sino una modificacin de un tarso lateral producida por el uso frecuente de las extremidades para sujetar el bamb y permitir su deslizamiento hacia la boca, la UE est construyendo su
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presencia en el mundo no tanto sobre un modelo terico, sino sobre una praxis 319. Dicho de otra manera, no es la poltica de seguridad y defensa europea (PESD) la que explica las veintids misiones civil-militares llevadas a cabo, sino que son las misiones llevadas a cabo hasta la fecha las que explican la poltica de seguridad de la UE (y sus deficiencias). Se cuenta que en el Aceh post-tsunami, los mecanismos de financiacin de la UE para misiones de emergencia se mostraron tan insuficientes que algunos de los oficiales tuvieron que recurrir a sus tarjetas de crdito personales para pagar algunos gastos operativos de la misin. La ancdota es divertida, s, pero cabe recordar que la existencia de un servicio mdico-sanitario que tuviera tal nombre no fue adoptado por los ejrcitos contemporneos hasta fechas muy tardas. Como se puso de manifiesto gracias a la perseverancia de Florence Nightingale en la guerra Crimea, la muy democrtica Gran Bretaa dejaba poco menos que morir a sus heridos de guerra sin ninguna consideracin. Los Estados modernos, con quienes la UE hoy ni siquiera aspira a competir, tambin tambin aprendieron a hacer la guerra; pinsese si no en las fuerzas armadas norteamericanas a comienzos del siglo XX, digamos en 1914, y comprese con su potencial en 1990. Cul es entonces la naturaleza del poder europeo? Lo primero y ms evidente que caracteriza a la Unin Europea es el enorme contraste entre, por un lado, el poder econmico al que apunta la existencia de un mercado integrado por 500 millones de habitantes que representan el primer bloque comercial del mundo operando con una moneda nica y, por otro, la naturaleza fragmentada de su poder poltico y militar, gestionado mediante un siste319
Stephen Jay Gould, El pulgar del panda (Barcelona, Crtica,
2006).
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ma de gobernanza que reparte las competencias en varios niveles, con mltiples actores, instituciones y puntos de veto. No es en absoluto extrao que la mayora de las discusiones sobre Europa y su futuro planeen en crculo sobre una pregunta acerca del poder que pocas veces se explcita Tiene Europa poder? Y si lo tiene, en qu consiste ese poder? Lo cierto es que Europa no carece de poder: los datos que lo expresan son reales. El problema es que no estamos acostumbrados a observar una desconexin tan evidente entre magnitudes y resultados, o dicho de otra forma un dficit de actuacin (actorness) tan considerable. Hay pases que, por razones varias, son capaces de ejercer un poder o gozan de una presencia internacional superior a sus magnitudes objetivas (Italia es un caso claro); otros, como Espaa, no terminan de sacar el mximo partido de sus activos. Sin embargo, las analogas no son de mucha ayuda. La UE representa un caso peculiar. Primero, porque su poder es siempre condicional, en el sentido de que depende siempre de un s (s los Estados miembros actan coordinadamente, cosa que nunca debe darse por hecho a priori). Segundo, pero no menos importante, porque su naturaleza poltica es distinta: la UE no es un Estado clsico, ni tampoco existe un demos europeo. Ni es un Estado-nacin, ni tampoco una federacin: como nueva forma de dominacin o, ms llanamente, objeto poltico no-identificado, en la clebre descripcin de Delors, su poder y presencia internacional inevitablemente tienen que ser sui gneris 320. Curiosamente, sin embargo, la UE lleva entre nosotros ms de medio siglo, por lo que su naturaleza excepcional es
320 Philippe C. Schmitter, La Comunidad Europea como forma emergente de dominacin poltica, en J. Benedicto y F. Reinares (eds.), Las transformaciones de lo poltico (Madrid, Alianza, 158-200); Camillo Villarino (2009), Un mundo en cambio, Madrid: Icaria, pp. 31-45.
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bien conocida. Resulta pues sumamente extrao que pese a sus ms de cincuenta aos de existencia, la UE carezca de una teora poltica propia que explique tanto la naturaleza de su poder como los fines que deben guiar su actuacin, especialmente en relacin a terceros. Por tanto, aunque muchos tiendan a zanjar el debate acerca del poder de Europa afirmando que la UE no es un Estado, rechazando de plano por ficticio e inapropiado el ejercicio de agregar las magnitudes del poder, eso no resuelve el problema de la naturaleza, los fines y la legitimacin, que es consustancial a cualquier ejercicio de autoridad poltica, sea el mbito local, regional, nacional o supranacional. En los ltimos tiempos se ha popularizado la distincin entre poder blando y poder duro y, como extensin, una analoga que dibuja a Estados Unidos como Marte y a Europa como Venus. Sin embargo, pese al enorme juego que los conceptos popularizados por gente como Kagan o Nye 321 han dado a los comentaristas de la poltica exterior, el valor analtico de estas distinciones entre poder blando o duro, Venus o Marte, ha sido escaso. As, desde el lado estadounidense, las sucesivas reelaboraciones del concepto han terminado por degenerar en un concepto como poder inteligente (smart power) completamente vaco de contenido, como se pone de manifiesto cuando se intenta esclarecer el concepto buscando sus posibles antnimos (poder estpido?). De igual forma, desde el mbito europeo, la vieja calificacin de la UE como poder civil 322), aunque ha sido sometida a varias operaciones de lifting intelectual, entre ellas la ms notable la que ha reetiquetado el concepto como po321 Robert Kagan, Poder y debilidad (Taurus, Madrid, 2003); Joseph Nye, La paradoja del poder americano (Taurus, Madrid, 2003). 322 Duchene, F. (1973): Europes role in world peace, en R. Mayne (Ed.): Europe Tomorrow, Fontana, Londres.
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der normativo (normative power 323) no ha terminado de arrojar luz sobre la naturaleza del poder europeo, ni desde el punto de vista emprico (el ser) como teleolgico (el deber ser). Como la UE carece de una teora que gue su poltica exterior, todo el ejercicio de legitimacin de su accin exterior queda volcado sobre la praxis. El problema es que dicha praxis, o al menos nuestro conocimiento sobre ella, es incompleto en varias dimensiones importantes. Primero, en lo que se refiere al procedimiento. En tanto en cuanto la maquinara de poltica exterior europea mantiene todava un carcter incipiente, su naturaleza dual (los Estados miembros siguen disponiendo de sus instituciones de poltica exterior al tiempo que han dado luz a un nivel adicional en Bruselas) es equvoca, lo que tiene implicaciones en trminos de inestabilidad e indefinicin institucional, acceso, transparencia y control prospectivo y retrospectivo. Segundo, los efectos de este sistema de poltica exterior sobre los Estados miembros, sus culturas administrativas, sus percepciones acerca de los intereses nacionales y sus sistemas de valores son todava en gran parte desconocidos; ignoramos hasta qu punto la praxis europea genera presiones, introduce incentivos o alimenta resistencias para una mayor integracin. Finalmente, en tercer lugar, tampoco es muy evidente cul es el impacto de la praxis europea sobre terceros actores. Este es un elemento muy importante, que el proceso de integracin, debido a su naturaleza cerrada e introspectiva ha tendido a ignorar, con importantes consecuencias. En la prctica, el impacto de la llamada externalizacin 324 ha
323 Manners, I. (2002): Normative power Europe: a contradiction in terms?, Journal of Common Market Studies, 40(2): 235-58. 324 Sobre este concepto de externalizacin, vase Philippe Schmit-
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sido enorme: aunque el proceso de integracin europea tendiera a ignorar lo que ocurra fuera de la Comunidad Europea, dicho proceso tuvo un enorme impacto sobre terceros; como se puso de manifiesto en la solicitud de adhesin del Reino Unido y los pases de la EFTA, vctimas de los efectos de desviacin de comercio generados por la unin aduanera. La UE ha tendido a olvidar que sus polticas internas (otra vez la praxis) han tenido importantes consecuencias no-intencionadas en el mbito exterior, obligando tanto a terceros actores a reaccionar como a la propia UE a reaccionar a dicha reaccin. Por tanto, aunque los europeos gustan de pensar en la UE como una fuerza para el progreso (a force for good), esta percepcin (claramente autocomplaciente y ciertamente criticable), no es unnimemente compartida en el mundo: en muchos pases, ni la demanda de Europa es tan amplia como a veces pudiera sugerirse ni la percepcin de Europa es tan positiva como parece darse por hecho. Segn el contexto, los temas y las regiones, Europa puede generar simpata o animadversin y su poder ser entendido como una fuerza de progreso global o simplemente como el respaldo de sus propios intereses, a costa de los de los dems. Como ha sealado recientemente Felipe Gonzlez, los europeos deben abandonar de una vez por todas este tipo de discurso que niega que tienen intereses, y que esos intereses, en ocasiones, pueden, aunque legtimos, ser contradictorios con los intereses de los dems 325.
ter, Three Neo-functional Hypothesis about International Integration, International Organization, Vol. 23, No. 1 (Winter, 1969), pp. 161-166. 325 Vase la referencia crtica de Felipe Gonzlez a esta idea de la Unin Europea como una fuerza para el bien (a force for good): El discurso de que los europeos defendemos valores es una simpleza. Nosotros defendemos intereses: los nuestros Diario El Pas, 22 de noviembre de 2009.
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Si desde el punto de vista emprico, como se ha dicho, la realidad del poder europeo es ms compleja de lo que parece, obligndonos a rechazar las etiquetas ms simplistas en circulacin (blando/duro, civil/militar, etc.), la confusin desde el punto de vista teleolgico (el deber ser) es igualmente mayscula. Ello se debe a razones estructurales ya que desde el inicio la integracin europea escogi una va sumamente ambigua. Al rechazar por igual tanto el modelo federalista planteado por los ms entusiastas como el intergubernamentalismo ms estricto exigido por los britnicos (reagrupados en torno a la EFTA), los europeos pusieron lo que Spinelli describi irnicamente como un tren a ninguna parte. Por ello, aunque la crtica de Spinelli fuera injusta, ya que el supranacionalismo que emanaba del Plan Schuman y la visin de Monnet en absoluto representaba un punto de compromiso entre ambas visiones, sino una innovacin institucional de carcter verdaderamente revolucionaria, no dejaba de ser cierta. En realidad, el proceso de integracin europeo ha vivido, por un lado, bajo la sombra de una supuesta finalit politique bastante ficticia (como se pondra de manifiesto en el sonado fracaso de todos y cada uno de los planes de unin poltica que se pusieron de encima de la mesa durante los siguientes cincuenta aos) y, por otro, bajo una ms que dudosa forma de legitimacin (ms funcional u orientada a resultados, que normativa o democrtica en razn de los procedimientos). Si de forma cannica, distinguimos en lnea con Abraham Lincoln y su government for the people, by the people and of the people, entre: primero, legitimidad basada en los resultados (output-oriented); segundo, legitimidad basada en los procedimientos (en tanto en cuanto stos sean democrticos o inclusivos); y, tercero, legitimidad basada en la existencia de un demos, lo cierto es que la Unin Europea, adems de ser sumamente ambigua en lo relativo a la naturaleza del poder poltico, tambin ha vivido en la con[ 402 ]
fusin respecto a su modo de legitimacin, lo que ha dado lugar a mltiples idas y venidas entre discursos basados en el logro econmico (mercado interior), en la creacin de una esfera de ciudadana (basada en la creacin de derechos especficamente europeos), o en la introduccin de elementos de legitimacin democrtica (elecciones directas al Parlamento Europeo). Por tanto, la confusin europea nace de la deliberada ambigedad de dos de los elementos centrales de todo sistema poltico: el poder y la legitimidad. Esa ambigedad ha permitido a la UE desarrollarse durante cincuenta aos de forma pragmtica, pero le ha privado de una teora poltica ad intra, en tanto en cuanto, desconocemos todava qu tipo de sistema poltico se ha generado o se quiere lograr, y ad extra, en tanto en cuenta carecemos todava de una visin articulada sobre cmo se relaciona ese sistema poltico con su entorno. Lgicamente, adems, ambos elementos estn ntimamente relacionados entre s. En realidad, lo verdaderamente significativo del proceso de construccin europea han sido las condiciones que durante ms de cincuenta aos le han permitido permanecer prcticamente inmune del exterior, obviando (temporalmente) el hecho histrico de que guerra y comercio han sido elementos definitorios de todos los procesos de construccin y cambio estatal 326. Pero como pone de manifiesto la experiencia norteamericana, la poltica exterior y el desarrollo constitucional de la nacin estn ntimamente unidos. En ningn lugar como en Estados Unidos ha quedado en evidencia lo absurdo de la distincin entre poltica exterior y poltica interior. Desde la revolucin americana, tanto los ms aislacionistas como los ms
326 Angelo Panebianco, La dimensin internacional de los conflictos polticos, en G. Pasquino Manual de ciencia poltica (Madrid, Alianza, 1995).
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intervencionistas lo fueron siempre por razones internas, es decir, como interpretacin del ethos propio. As, los wilsonianos quisieron volcarse en el mundo como parte de una misin civilizadora que llevara los valores americanos al mundo, mientras que otros fueron desde siempre conscientes de que esos valores seran pervertidos y degradados si Estados Unidos se involucraba en los asuntos de otras naciones 327. Esa ntima conexin entre derechos constitucionales, valores americanos y poltica exterior, que la Presidencia de George W. Bush ha puesto singularmente de manifiesto (con funestas consecuencias para el poder y la legitimidad), aparece completamente borrosa en el caso europeo, primero porque muchos Estados europeos ya transitaron la ruta imperial, aprendiendo de qu manera la democracia y los derechos ciudadanos hacia dentro pueden coexistir con una descarnada imposicin de la voluntad sobre terceros. Y segundo, porque, como se sealaba anteriormente, al carecer de una teora poltica ad intra, y considerar los europeos su propia experiencia de integracin como una excepcin histrica, el debate sobre la exportacin del modelo europeo al resto del mundo nunca se ha planteado como tal.
Conclusiones: poner fin a la desorientacin de Europa Europa est desorientada, pero no slo porque el mundo est cambiando. Al fin y al cabo, el mundo est cambiando
327 Vase la despedida de George Washington en 1796: Nuestra regla de actuacin con respecto a otras naciones es extender nuestras relaciones comerciales, pero tener con ellas tan poco contacto poltico como sea posible, reproducido en The Avalon Project. Documents in Law, History and Diplomacy, Yale University, http://avalon.law.yale. edu/18th_century/washing.asp [acceso 25 marzo 2010].
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para todos. Como se pone de manifiesto en las otras contribuciones que acompaan a este captulo, las grandes tendencias son las mismas para todos. Si Europa duda es porque no sabe exactamente qu quiere ser de mayor, porque, de alguna manera, ha perdido la confianza y la fe en s misma. El problema quiz se encuentre en el excesivo determinismo con el que muchos han enfrentado el proceso de integracin. Europa ha tenido una visin hegeliana y autcomplaciente de s misma: como si Europa estuviera destinada a triunfar meramente por la superioridad intelectual de su idea original. Casi podramos decir que la geologa sustituy a la poltica: Europa se hara de forma lenta, pero inexorable, as que slo haba que sentarse a esperar pues se trataba meramente de una cuestin de tiempo. La premisa de ese razonamiento no slo era que los intentos de acelerar el proceso bien pudieran resultar contraproducentes, en tanto en cuanto alteraran el proceso de maduracin de las solidaridades de hecho, sino que Europa dispondra de todo el tiempo que fuera necesario (Europa no se har de golpe, ni ser una construccin de conjunto). Pero como sabemos, la percepcin dominante hoy es que el tiempo se est agotando, si no lo ha hecho ya. En la Europa de los noventa, el modelo supranacional europeo era el nico disponible. Simplificando mucho, los Estados europeos se dividan en dos: los que ya eran miembros de la UE y los que queran ser miembros (ciertamente, Suiza, Noruega u otros presentaban desviaciones del caso, pero stos no slo no cuestionaban el modelo supranacional sino que participan intensamente en l en el muy importante aspecto econmico). Dicho de otra manera, no haba alternativas (excepto para los muy ricos, como Suiza o Noruega). La situacin es hoy algo ms complicada, primero porque el modelo europeo, an cuando fuera preferido por todos ya no est disponible. No deja de resultar irnico que la pequea Europa de los aos sesenta, que era poco menos
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que una promesa de un mercado interior sin ningn componente poltico, fuera capaz de ofrecer una perspectiva de adhesin a Turqua mientras que hoy, casi cincuenta aos despus, una Europa ampliada a 27 miembros, que dispone de un rico e integrado mercado integrado de 500 millones de habitantes con una moneda nica, sea incapaz de cumplir dicha promesa. Por tanto, el producto europeo se ha agotado sin que los europeos hayan sido capaces de reponerlo en las estanteras. Segundo, el modelo europeo, an cuando estuviera disponible, es percibido por muchos vecinos europeos como excesivamente pesado y costoso. Georgia, por ejemplo, opt por un modelo ms ligero desde el punto de vista regulatorio, ms abierto y globalizado que la media europea; Rusia, por su parte, ha adoptado un modelo de democracia soberana; Marruecos, un autoritarismo con competicin partidista; y as sucesivamente. Mientras que durante los aos noventa, Rusia intentaba seguir el modelo europeo, la ltima dcada est viendo cmo Rusia ha decidido apartarse de ese camino y emprender un rumbo solitario. El modelo ruso puede que no sea muy atractivo para los ciudadanos de algunos pases vecinos, pero s para sus gobiernos, como el bielorruso o el azer. Por tanto, el arco de vecinos europeos que va desde Bielorrusia hasta Azerbayn tiene ante s un rango de modelos algo ms amplio que en el pasado. Esto no quiere decir que necesariamente vaya a optar por sumarse a la esfera rusa, pero ante las dudas sobre la veracidad del compromiso europeo, por ejemplo respecto la ampliacin a Ucrania y a los Balcanes, s que nos podramos encontrar con que algunos Estados europeos adoptaran la va yugoslava y, al igual que Tito, buscaran maximizar su independencia intentando navegar de forma pragmtica entre la UE y Rusia. La pregunta entonces es: qu valor o potencial futuro tiene la idea de Europa cuando no slo su futuro est en
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cuestin sino cuando las mismas ideas y conceptos que forman el ncleo de su identidad, como democracia u Occidente, estn puestos en cuestin? Europa ha sido y es, ante todo, una gran idea, un refinado y sofisticado producto intelectual. Con ello no quiere relativizarse la importancia de las necesidades funcionales, de las presiones materiales a favor de la integracin europea. Sin embargo, pensar que la necesidad de Europa explica su existencia supone, adems de incurrir en la tpica falacia funcionalista que confunde causa y funcin (el fuego regenera los bosques, pero la regeneracin de los bosques no explica los incendios), desconocer la enorme contingencia que preside la historia y la poltica. El nacimiento del proceso de integracin europeo est trufado de excepcionalidad, de coincidencias biogrficas e histricas, de circunstancias no predecibles, de conexiones imprevistas. Ni la Declaracin Schuman, ni la CECA, ni el Tratado de Maastricht admiten determinismo estructural alguno en su nacimiento o desarrollo. Las cosas siempre pudieron ser diferentes. De hecho, lo fueron, ya que el plan original puesto en marcha fracas sonadamente en un gran nmero de sus predicciones. Para comenzar, como prueba el hecho de que tras cincuenta aos de integracin los mercados energticos sigan estando sumamente fragmentados, la integracin no se expandi de un sector a otro de acuerdo con las previsiones de los funcionalistas. Por ello, ni la PAC ni muchas otras polticas pueden ser explicadas funcionalmente, sino como resultados de acuerdos polticos. Tampoco los ciudadanos jugaron el papel esperado, empujando a unas elites reticentes hacia una mayor integracin: como sabemos, la realidad ha sido ms bien inversa ya que Europa ha progresado gracias a unas elites muy integracionistas, pero a espaldas de los ciudadanos, en el mejor de los casos con un consenso tcito que se ha demostrado bastante frgil.
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Reafirmar la base ideolgica del proyecto europeo, por encima de su componente material, es un primer e imprescindible paso. Primero, porque ayuda a resaltar la naturaleza contingente del proyecto: las cosas pudieron ser diferentes, y todava pueden tomar otro rumbo. A lo largo de la historia, los imperios han ido y venido, y con ellos las ideas en los que se basan. Segundo, porque es preciso afirmar el poder de las ideas, o dicho de otra forma, reexaminar el componente ideolgico del poder. Aunque pueda parecer poco importante y en ocasiones tienda a ser menospreciado, no debemos subestimar el poder de las ideas: al fin y al cabo, la hiperpotencia estadounidense nos muestra una y otra vez hasta qu punto la base ideolgica y la base material del poder correlacionan, reforzndose mutuamente. Conviene, pues, no olvidar que el poder de Estados Unidos no slo tiene que ver con sus recursos econmicos o militares, sino que es inseparable de la ideologa (el liberalismo poltico y econmico) en la que se asiente su sistema poltico. Por ello, en trminos similares, el poder de Europa debe asentarse en, y ser coherente con, su ideologa fundacional, que no es otra que la de la integracin supranacional o, si se quiere, supranacionalismo. Al igual que el proyecto estadounidense tuvo como fin la construccin de un orden poltico en el que las diferencias polticas y religiosas fueran gestionadas mediante una estricta divisin de poderes, el proyecto poltico europeo aspira a resolver los conflictos entre Estados-nacin construyendo un orden jurdico, poltico e identitario de carcter supranacional. Ntese que aunque el telos de ambos proyectos es parecido (salvaguardar la paz, la libertad y la prosperidad), los protagonistas del proyecto americano son los individuos, mientras que el protagonista del proyecto europeo son los Estados. No es extrao por tanto, que la presencia en el mundo de ambos sea (y deba ser) distinta. Dicho de otra forma, si la teora poltica que rige la poltica exterior esta[ 408 ]
dounidense no es otra que la Constitucin americana, la teora poltica que debe regir la poltica exterior europea debe seguir siendo la formulada por los padres fundadores europeos (Monnet, Schuman, Adenauer, etc.). Otra cosa es, naturalmente, que podamos y debamos discutir, como ocurre en Estados Unidos, hasta qu punto una poltica exterior ms o menos intervencionistas, ms o menos enrgica sea o no compatible con ese proyecto. Pero en lo fundamental, al igual que la poltica exterior de Estados Unidos no puede ser entendida slo prestando atencin a sus intereses, es decir, ignorando su pulsin ideolgico-constitucional, es imposible entender o realizar el potencial de la poltica exterior europea sin prestar atencin a sus bases ideolgicas. Siendo coherentes, si la teora poltica de Europa es la integracin supranacional, Europa debe perseverar. Lo que se propondra pues es una reideologizacin de la idea de Europe (Europe reloaded?). Slo de esa forma puede Europa afirmarse y proyectarse hacia el futuro. Es cierto que las dificultades, como se ha sealado, no slo son enormes, sino crecientes. Pero si hay algo claro es que el debate entre poder blando o poder duro, Venus o Marte, moderno o posmoderno, debe terminar de una vez por todas. Europa no es ya una potencia civil, ni su poder es slo normativo o se restringe slo a la disponibilidad de un mercado integrado de quinientos millones de habitantes. Cul debe ser entonces el camino a seguir? Para responder a esta pregunta debemos entender primero dnde nos encontramos. Quiz la mejor analoga para entender la poltica exterior de la UE, y especialmente sus limitaciones actuales, sea la referida a la poltica monetaria. Antes de la entrada en vigor de la unin monetaria, las monedas nacionales estaban gestionadas por los bancos centrales europeos, pero stas se coordinadaban mediante unas bandas de fluctuacin establecidas en ms o menos 2% del valor medio
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establecido para una moneda de referencia, el ecu, o unidad de cuenta europea, una moneda inexistente formada por una cesta de divisas europeas. Desde los tiempos de la llamada serpiente en el tnel, la poltica monetaria europea consista en vigilar que los Estados miembros no se alejaran mucho de la media, o que lo hicieran coordinadamente, de forma que la misma media se moviera. La poltica exterior de la UE se encuentra hoy en una situacin parecida en tanto en cuanto no existe por s misma, sino slo como una media de las polticas nacionales, de las que unos Estados se desvan ms o menos en funcin de sus intereses nacionales, las preferencias ideolgicas de los gobiernos o en funcin de los lmites y oportunidades impuestos por el contexto internacional. La PESC, en este sentido, no deja de ser algo muy parecido al ecu, un valor de referencia que expresa una media o una cesta de valores. Se entiende as que la principal debilidad de la poltica exterior actual de la UE reside en que los acuerdos distributivos tienden a reflejar ms bien una media estadstica, no el resultado de una convergencia real de las polticas de los Estados miembros hacia una posicin comn. Avanzar respecto al statu quo actual no supone, como muchos piensan, que los Estados miembros dejen atrs sus diferencias nacionales y asuman como propio un estndar de orgen y creacin impreciso. Como se ha defendido, la analoga estatal no es vlida para entender el proceso de integracin: inevitablemente, mientras los protagonistas principales del proceso de integracin sean los Estados, especialmente en el mbito internacional, la Unin Europea no tendr una poltica exterior y de seguridad nica, sino una poltica comn. Ahora bien, eso no significa que dicha poltica comn no pueda ser lo suficientemente robusta desde el punto de vista estratgico. El proceso de dotar a la poltica exterior de la UE de una capacidad estratgica arranca de la respuesta a la cada del
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muro, cuando la (entonces) Comunidad Europea asume el encargo de coordinar la ayuda internacional para la reconstruccin de las nuevas democracias de Europa Central y Oriental. Aunque el proceso no fuera lineal, sino renqueante, y presidido por mucha dudas (especialmente en lo relativo a la gestin del proceso de adhesin), es indudable que la estabilizacin de Europa Central y Oriental ha constituido un logro de primer orden desde el punto de vista estratgico. Pese a la fatiga que ha generado en la opinin pblica europea y la indigestin institucional, es indudable que, junto con la unin monetaria, nada ha hecho ms por el poder de Europa que el proceso de ampliacin, que ha logrado estabilizar su inmediata periferia, con ms de cien millones de habitantes, extendiendo el orden europeo a una zona tradicionalmente problemtica para la seguridad de Europa. El fracaso en los Balcanes constituye la mejor prueba de lo que no ocurri, pero poda haber ocurrido en el resto de Europa. De la misma manera, las vicisitudes actuales de la poltica de vecindad de la UE, al encontrar enormes dificultades a la hora de lograr un vecindario bien gobernado, estable y prspero, dejan en evidencia el xito de lo logrado con la ampliacin del 2004 (incluso hacen aceptable el relativo fracaso de haber aceptado a Bulgaria y Rumana). Completar el proceso de ampliacin en los Balcanes es pues fundamental para que la UE siga contando como un actor global: si no es capaz de gestionar no ya su periferia, sino el propio corazn de Europa, nada de lo que haga ser creble. En Bosnia, el protectorado ha durado demasiado y ha ido demasiado lejos, socavando sus propias bases. Y en Kosovo, aunque la responsabilidad final fuera de Serbia, la solucin adoptada dej en evidencia a la UE. En segundo lugar en el orden de prioridades de una Europa que quiera contar se encuentra Turqua ya que el desenlace de las negociaciones con Turqua, tanto en el fondo
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como en la forma, constituyen un muy importante test sobre la capacidad de la UE de definir unos objetivos, trabajar de forma cohesionada en su favor, y mantenerse unidos a pesar de las dificultades. Un fracaso en Turqua tendr un importante impacto; un acierto tambin. Por ello, si la adhesin fracasa, el Plan B debe lograr no slo controlar los daos, sino reinventar la relacin con Turqua en un nivel no slo aceptable, sino ejemplar. Dicho de otra forma, si finalmente Turqua recibiera un estatuto privilegiado, dicho estatuto no debera ser visto como un castigo, sino como un premio, susceptible de ser extendido a otros. Ello nos lleva a la vecindad europea. A largo plazo, resultar muy difcil ofrecer a Ucrania menos que a Turqua. Por ello, el Plan B de Turqua tiene que ser lo suficientemente atractivo para otros y constituirse en un modelo para la vecindad. El desafo es cmo construir una poltica de ampliacin sin ampliacin, que tambin pueda ser extendida a los vecinos del Sur, y que admita la participacin de estos en el mercado interior va para, precisamente, extender el mercado interior a toda la esfera de la vecindad (desde Marruecos hasta el Cucaso). Ms all de la inmediata vecindad, la UE debe ser capaz de identificar socios estratgicos de primer orden, aliados con los que buscar una alineamiento regulatorio y poder trabajar a largo plazo, tambin extendiendo el mercado interior y algunas de sus polticas de acompaamiento. Para ello, la UE deber en primer lugar, reconocer que el valor aadido de los modelos de cooperacin bi-regional es limitado, que la estrategia de promover la integracin regional en otras partes del mundo no ha dado resultados. Dado el predominio de lo institucional, hasta el punto de que en ocasiones, proceso y sustancia se confunden, la UE ha puesto demasiado nfasis en el isomorfismo, en buscar pares (MERCOSUR, ASEAN, etc.). Sin embargo, no es la forma en lo que la UE debe fijarse sino en el fondo: ello le permiti[ 412 ]
ra identificar pases proclives a considerar el acervo comunitario con simpata a cambio de facilidades de acceso al mercado eurpopeo. Unos pocos socios bien elegidos, como Chile, Sudfrica, Corea del Sur, Indonesia, pueden convertirse en like-minded countries, acquis outposts, cuyo ejemplo sea capaz de irradiar a otros en la regin acerca de las ventajas de orientarse hacia Europa. Los socios estratgicos deberan ser capaces de gozar de un paquete completo de beneficios, que incluyera acceso comercial, inversiones, ayuda tcnica, visados, coordinacin diplomtica en el mbito multilateral, cooperacin policial, judicial, etc. Adems de los socios estratgicos consolidados, la UE debera ser capaz de identificar, en un segundo nivel, promesas estratgicas, pases que aunque no estn todava plenamente preparados para alcanzar el mximo nivel de relaciones con Europa, representen valores en alza en los que invertir de cara al futuro. Estos pases pueden servir de viveros donde selectivamente intentar trasladar aquellas partes del acervo comunitario que permitan maximizar las relaciones bilaterales. Finalmente, en el mbito multilateral, la UE tiene que ser capaz de recuperar aquellos miembros que ms consistentemente se han alejado de sus posiciones en los ltimos aos. Slo de esa manera se podr contrarrestra el poder del eje soberanista, que ha ido ganando en capacidad de atraccin sobre un gran nmero de Estados de frica, Asia y Amrica Latina. En la medida en la que la UE sea capaz de ensanchar esa coalicin, sus objetivos en trminos de la gobernanza mundial, tanto financiera, como comercial o medioambiental, sern ms factibles. En especial en lo relativo al cambio climtico, la UE debe volcar su capacidad estratgica. Primero por inters propio, pero tambin por valor aadido, ya que el atractivo de su mercado, combinado con su prctica en la coordinacin, le da un valor aadido y una ventaja comparativa crucial a la hora de lograr liderar la de[ 413 ]
finicin de estndarse, objetivos y procedimientos para alcanzarlos. Se trata pues de un rea donde por retomar lo que se planteaba al inicio de esta seccin acerca de la correspondencia entre ideologa e intereses, es ptima desde el punto de vista de la UE: como modelo de coordinacin supranacional de intereses, est idealmente capacitada para liderar el proceso. Para concluir, una consideracin acerca de los medios, que son el objeto del siguiente captulo. La capacidad de imbuir la poltica exterior europea de un contenido estrtegico no slo presupone acuerdo respecto a los fines, sino tambin respecto a los medios. En este sentido, es muy importante destacar tanto la necesidad de reforzar la integracin en el mbito de la defensa, dando paso a una ampliacin sustantiva de la capacidad de gestin de crisis de la UE; como a la puesta a disposicin de la UE de un verdadero servicio de accin exterior, que tal y como est planteado en el Tratado de Lisboa integre los servicios de los Estados miembros, de la Comisin y del Consejo bajo una misma direccin. En ningn caso se tratara de sustituir las capacidades nacionales: no se trata pues de crear un ejrcito europeo, sino de conceder una capacidad de actuacin real a la Unin Europea, tanto en la fase de prevencin (lo que requiere una diplomacia integrada) como en la de gestin de crisis (lo que requiere capacidades militares) o en la posconflicto (lo que supone abrir el terreno a las misiones civiles). Por su parte, en lo relativo al Servicio de Accin Exterior Europeo (SEAE), Europa est ante una inmejorable oportunidad de dotarse de unos instrumentos efectivos. Sin embargo, hasta la fecha, ha dominado una vez ms una aproximacin excesivamente burocrtica, con resistencias y discusiones acerca del control mucho ms que de la funcin, estando ausente una visin realmente estratgica de qu se quiere lograr y cmo se quiere hacer.
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CAPTULO 8 Instituciones, procesos y medios para la proyeccin exterior de la Unin Europea 328
Presentacin Este captulo analiza si los medios, instituciones y procesos existentes en la Unin Europea (UE) son suficientes para avanzar en su proyeccin exterior, teniendo en cuenta la evolucin de la integracin econmica y poltica en los ltimos aos, las novedades que introduce en este terreno el Tratado de Lisboa y el contexto de la primera crisis grave de la globalizacin econmica. Pero no se limita a una evaluacin de estas capacidades, sino que intenta ir ms all de la comprensin habitual del problema y sugerir ideas para un desarrollo realista y creativo de dicha proyeccin europea. Normalmente se seala que el impedimento para lograr una poltica exterior de la UE es la falta de medios y de unas instituciones europeas y Estados miembros con voluntad poltica, as como la fragmentacin de las distintas polticas europeas que tienen una dimensin de accin exterior y podran fortalecer la proyeccin europea como un sujeto poltico unificado guiado por intereses y valores. La explicacin de esta impotencia y descoordinacin sera la preferencia por la actuacin unilateral que an tienen los Esta328
Captulo redactado por Jos M. de Areilza.
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dos miembros, celosos de su status de actores internacionales y nostlgicos de un pasado en el que algunos de ellos eran potencias mundiales. Las siguientes pginas explican que la realidad es ms compleja. A partir de una compresin tanto jurdica como poltica del proceso de integracin subrayan todo el potencial de una UE no inspirada en un modelo estatal para ganar protagonismo en el mundo, a pesar de que los Estados miembros, en grados muy distintos, siguen controlando el desarrollo gradual de la accin exterior y de la poltica exterior de la UE y continuarn a medio plazo siendo actores internacionales con agendas propias fuera de la Unin. Este captulo se estructura de la siguiente forma: primero sita brevemente las grandes lneas de la evolucin jurdica y poltica de la accin exterior y de la poltica exterior de la UE para acotar sus principales caractersticas. Luego examina y valora las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa en estos mbitos. A continuacin, se reflexiona sobre los mecanismos que aportan legitimidad a la accin exterior y a la poltica exterior de la UE, incluido una reflexin sobre el llamado modelo comunitario, una creacin jurdica y poltica daada en el contexto actual, tras la fallida Constitucin europea y su rescate por el pacto de Lisboa. Finalmente se ofrecen ofrecer algunas conclusiones y medidas para avanzar a corto y medio plazo hacia una mejor proyeccin exterior de la UE.
1.
Evolucin y caractersticas de la proyeccin exterior de la UE
Las Comunidades Europeas se crearon como fruto de la poltica exterior de sus propios Estados miembros, una operacin diplomtica de profundas consecuencias domsticas a largo plazo, en el contexto del inicio de la guerra fra
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MEDIOS PARA LA PROYECCIN EXTERIOR DE LA UNIN EUROPEA
y ante la necesidad de reconstruir las economas europeas devastadas por la segunda guerra mundial. Desde su primer momento, las Comunidades tuvieron una vertiente exterior, con competencias expresas en reas como el comercio o para desarrollar una relacin ms estrecha con terceros Estados mediante acuerdos de asociacin. Las tres Comunidades fueron facultadas para tener derecho de legacin pasivo y activo, dos de ellas recibieron personalidad jurdica de modo expreso y en algunos mbitos como el comercio la Comisin Europea fue investida con poder para representar a la Comunidad en la negociacin y adopcin de acuerdos internacionales. A partir de los aos setenta, una nueva lectura jurdica y poltica ms amplia de las competencias originales de la CEE permiti su crecimiento sin reformar los Tratados. Las instituciones polticas, fuertemente influidas por la negociacin bajo la sombra del veto en el seno del Consejo de Ministros decidieron experimentar con una expansin gradual de la accin comunitaria, tal vez gracias a la sensacin de control poltico que otorgaba este modo de adoptar decisiones 329. Esta relectura de las competencias europeas, hecha a partir del consenso de los gobiernos y del activismo judicial europeo, facilit la accin exterior comunitaria en ms campos, al interpretarse de forma muy extensa algunas de ellas, tanto a efectos internos como externos, a travs de doctrinas como el paralelismo, los poderes implcitos o la interpretacin de mbitos materiales basada en los objetivos de los tratados 330. Un ejemplo citado por Joseph Weiler fue la decisin de imponer sanciones a Argentina durante
329 Cfr. el anlisis jurdico y poltico que hace Joseph Weiler en The transformation of Europe, en The Constitution of Europe, Cambridge University Press, 2000. 330 Idem.
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la guerra de las Malvinas fue tomada por la Comunidad Europea en 1982 como parte de su poltica comercial con bastante naturalidad 331. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no slo convalid estas decisiones polticas en su revisin de la legalidad comunitaria sino que alent con sus propias interpretaciones el desarrollo sustantivo de la accin europea 332. Como ocurre con frecuencia en la integracin europea, este salto adelante produjo a algunas correcciones y frenos, en busca de un equilibro entre lo jurdico y lo poltico. El ms ilustrativo tal vez fue la puesta en prctica de los llamados acuerdos mixtos, tratados internacionales en los que adems de participar la Comunidad participan todos o varios de sus Estados miembros tambin como partes y fuera del mbito europeo 333. La justificacin jurdica de los acuerdos mixtos consiste en completar la competencia europea para suscribir tales acuerdos con la competencia nacional, pero la verdadera razn poltica suele ser no perder visibilidad internacional y seguir teniendo proyeccin nacional propia, ya que muchas veces la competencia europea bastara para que la Comunidad fuese la nica parte que firmara el acuerdo. A finales de la dcada de los ochenta, la cultura poltica en las instituciones europeas se transform con la introduccin progresiva de la toma de decisiones por mayora cualificada en el Consejo de Ministros, en buena medida para poder alcanzar el objetivo de aprobar el paquete legislativo del nuevo Mercado Interior antes de finales de 1992, como estipulaba el Acta nica Europea de 1986. De este modo, en importantes mbitos de poltica econmica y social comunitarias ya no bastaba la reserva
331 332 333
Idem. Cfr. el caso Comisin v Consejo (ERTA) [1971] ECR 263. Cfr. D. OKeefe, Mixed Agreements, Kluwer 1983.
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de un nico representante nacional para frenar las propuestas legislativas de la Comisin o para conseguir que se enmendasen conforme a la voluntad de cualquier gobierno 334. La toma de decisiones por mayora en algunos mbitos facilit la accin exterior, como fue el caso de la poltica comercial de la Comunidad, un mbito de poder exclusivo europeo. La Comisin pudo liderar por fin esta poltica y se pas de una posicin defensiva y secundaria en el seno del GATT a ser muy proactivos, tanto desarrollando normas propias de defensa de intereses comerciales europeos, a la manera de EEUU con su normativa unilateral contenida en el Trade Act de 1974, reforzada en 1988 por Ronald Reagan, como participando con una agenda propia en la negociacin de la Ronda Uruguay del GATT y la puesta en marcha de la nueva OMC en 1995 335. El diseo de la Unin Econmica y Monetaria en el Tratado de la Unin Europea de 1992 no fortaleci a priori la dimensin exterior de la UE, a pesar del componente federal del proyecto. Se trataba nada menos que en poner en marcha de una moneda y una poltica monetaria que se gestionara como competencia exclusiva de la UE, lo cual requera una profunda transferencia de soberana por parte de los Estados miembros participantes. Sin embargo, la representacin internacional del euro qued en manos del Consejo de Ministros de la UE. Desde la creacin de la moneda nica se han dado escasos pasos adelante para lograr una voz unificada europea en asuntos financieros internacionales. En otros mbitos de competencias compartidas como el medio ambiente o la cooperacin al desarrollo la accin exterior europea ha sido creciente, pero siempre ha estado las334 335
Cfr. Weiler, op. cit. Cfr. Gregory Shaffer, Defending Interests, Brookings, 2003.
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trada por la ausencia de coordinacin eficaz entre la incipiente poltica europea internacional y las polticas nacionales. El caso de la cooperacin al desarrollo es el ms ilustrativo de este fenmeno: la UE como tal es el donante ms importante del mundo, pero en el seno del Consejo de Ministros existen grandes diferencias internas sobre el enfoque de esta poltica, desde los partidarios de la conexin entre ayuda e intereses comerciales a los que defienden su separacin radical, lo que hace muy complicado la visibilidad y coherencia de la accin europea y la colaboracin estratgica con las polticas nacionales de cooperacin al desarrollo. Asimismo, falta por integrar en el debate supranacional el impacto de la poltica agrcola europea sobre la cooperacin al desarrollo desde la UE. A lo largo del proceso de integracin, el nmero de delegaciones de la Comisin por todo el mundo no ha dejado de crecer y tampoco las tareas asignadas a estas oficinas de representacin, pero la coordinacin con las embajadas nacionales no ha dado ningn salto cualitativo. Entre stas la cooperacin ha aumentado por influencia del sistema de presidencias rotatorias semestrales del Consejo de Ministros, que ha obligado a una cierta actividad de coordinacin horizontal entre representantes de Estados miembros en terceros pases y el trabajo en equipo entre tres presidencias, la actual, la anterior y la futura. Pero por ejemplo, el mandato de proteccin consular subsidiaria en terceros pases que forma parte de la definicin de la ciudadana europea desde 1992 no se ha puesto del todo en prctica por las dificultades jurdicas existentes, ya que requiere una laboriosa reforma de las normas internacionales de proteccin consular y por lo tanto requiere que pases terceros reconozcan esta decisin europea. A cambio, la falta de subjetividad internacional expresa de la Unin Europea no ha impedido que se pudiesen firmar todos los acuerdos internacionales necesarios para la
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accin exterior europea y su ausencia ha tenido un efecto ms simblico que real 336. La dcada de los noventa no slo fue un periodo de expansin de competencias europeas, por el doble mecanismo de reformas de los Tratados que aportaron nuevos mbitos expresos de actuacin a la Unin y por la generalizacin de la toma de decisiones por mayora cualificada en el Consejo que no slo facilitaba la adopcin de propuestas de la Comisin sino tambin la relectura del mbito material de competencias comunitarias por una mayora de miembros del Consejo. Al mismo tiempo, en cada reforma de los Tratados en esta dcada se enfatiz la necesidad de limitar la actuacin europea, aunque preservando su flexibilidad. Parte de este intento de correccin de la fuerza expansiva de la accin europea se hizo a travs de la aplicacin y desarrollo del principio de subsidiariedad, codificado en el Tratado de la Unin Europea en 1992 y desarrollado en reformas posteriores. La otra parte consisti en la labor del Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas, encargado no slo de aplicar este principio sino de decidir sobre los lmites jurdicos a la competencia europea en mbitos como la propiedad intelectual o la poltica social. A principios de la dcada de los noventa el Tratado de la Unin Europea decidi tambin la creacin de los llamados pilares para europeizar dos mbitos de actuacin de sus Estados miembros, la poltica exterior y la cooperacin judicial y policial, este ltimo tambin con una vertiente externa. La poltica exterior y de seguridad comn (PESC) creada en la reforma de Maastricht recibi la herencia del mecanismo de Cooperacin Poltica (EPC) creado fuera de
336 Cfr. los ejemplos que cita N. Fernndez Sola, La poltica exterior y la proyeccin externa de la Unin Europea, Revista de Estudios Polticos, nm. 119, enero-marzo 2003, 381-416, 384.
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los Tratados en 1970 a travs del Informe Davignon como un mtodo de cooperacin y consulta entre Estados miembros sobre poltica exterior, impulsado sobre todo por Francia 337. Este mecanismo de bajo coste y cero presupuesto estaba destinado a inducir y no a producir una accin europea conjunta a travs de intercambio de informacin y de modo directo y confidencial entre Ministerios de Asuntos Exteriores, con el fin de crear visiones comunes de asuntos internacionales. En 1973 el Informe Copenhague hizo a las presidencias rotatorias del Consejo de Ministros responsables de asegurar que las conclusiones a las que se llegase por este mecanismo se pusieran en prctica y a partir de 1974 las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno incorporaron a su agenda esta cooperacin poltica 338. La cooperacin poltica en poltica exterior fue introducida en los tratados por el Acta nica Europea en 1986, aadiendo a sus trabajos un pequeo secretariado dependiente de la presidencia semestral y definiendo muy ampliamente las materias objeto de consulta y sent las bases del diseo del llamado segundo pilar del Tratado de la Unin Europea. Este acuerdo reflej claramente la voluntad de los gobiernos nacionales de mantener en una arena poltica intergubernamental la poltica exterior europea, para evitar su desarrollo fuera del control de cada ejecutivo nacional. De este modo, se excluy de su gestin en el da a da a las instituciones polticas supranacionales (Comisin Europea y Parlamento Europeo) y se evit el control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. El resultado ha sido que Unin Europea ha desarrollado una poltica
337 Cfr. el anlisis de D. Chalmers en European Union Law, Cambridge U. Press, 2006. 338 Cfr. Ginsberg, Law, Customs and Decisin Making in EC Foreign Policy Activity, Common Market Law Review, 1985, 47, as como E. Stein, European Foreign Affairs System and the SEA of 1986, The International Lawyer, vol. 23, 4, summer 1989.
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exterior declarativa, difcil de acordar, aplicar y de que tenga impacto, y no ha conseguido hacer redundante a las polticas exteriores de bastantes Estados miembros, ni tampoco que formen parte de una accin estratgica compartida. La exigencia de unanimidad en el Consejo de Ministros para aprobar decisiones de poltica exterior (declaraciones, posiciones o acciones) ha llevado con frecuencia a lo que se puede llamar decisiones sub-ptimas o simplemente a la falta de decisiones, incluso una vez introducida por la reforma de msterdam (1997) la posibilidad de abstencin constructiva de uno o ms Estados miembros, para no participar en una decisin europea en este mbito de poltica exterior pero tampoco impedirla. El papel del Consejo Europeo en el impulso de la poltica exterior ha sido criticado por la falta de agilidad de esta breve reunin de jefes de Estado y de gobierno cuatro o cinco veces al ao y por la ambigedad y generalidad de las estrategias comunes adoptadas por esta institucin europea, incapaz por otra parte de velar por la coherencia entre el mbito comunitario y el llamado segundo pilar. A estas carencias hay que aadir las propias del sistema de rotacin semestral de la presidencia del Consejo de Ministros y del Consejo Europeo, que no favorece la continuidad y la eficacia de las iniciativas que emprende cada Estado miembro responsable de esta breve presidencia. La creacin, tambin por el Tratado de msterdam, del rgano de Alto Representante para la PESC ha ayudado a mejorar la puesta en prctica de las decisiones europeas en este mbito pero en buena medida el xito de este rgano ha dependido sobre todo de la personalidad de su titular, cuya capacidad de ir ms all de las reglas formales pone de relieve las limitaciones del puesto. La Comisin ha intentado participar de algn modo en esta poltica exterior a travs de sus competencias de relaciones exteriores. Pero en el seno de la propia Comisin ha
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faltado una unidad de accin en relaciones exteriores, al estar fragmentada y sujeta a distintos comisarios la responsabilidad sobre los asuntos con proyeccin exterior. Otro enfoque importante para entender el desarrollo tanto de la accin exterior de la UE como de su poltica exterior es el anlisis de los recursos presupuestarios y humanos dedicados por la Unin en comparacin con los recursos en este mbito de los que disponen sus Estados miembros. El presupuesto de la Unin Europea para su poltica exterior para el ao 2009 ascendi a 8.100 millones de euros. El importe corresponda al 6% del presupuesto comunitario global de 133.800 millones de euros. Esto significaba un aumento del 7,3% del ao 2008 para los recursos de la accin exterior. La parte ms importante del presupuesto comunitario en ese ao fue la dedicada al crecimiento sostenible (60.200 millones) y corresponde al 45% del presupuesto global. Los recursos naturales equivalen a un 42% del presupuesto global y se distribuyen entre la agricultura (31%) y el desarrollo rural (11%) 339. El presupuesto comunitario dedicaba en ese periodo 1.600 millones de euros a la poltica de vecindad para aumentar la estabilidad y el llamado buen gobierno. En el marco de la poltica exterior y seguridad comn la financiacin era de 242 millones de euros anuales, unos recursos destinados de modo principal a atender las reas de crisis, por ejemplo, Kosovo 340. Sin embargo, la financiacin pre339 Cfr. European Commission, EU budget 2009, Sustainable development and innovation at the core of the EU budget, 1, disponible en: http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep_eu _budg_2009_en.pdf. (1 octubre de 2009, al igual que las dems pginas web citadas hasta la nota 238). 340 Cfr. European Commission, EU budget 2009, Sustainable development and innovation at the core of the EU budget, p. 2, disponible
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vista para la poltica exterior y seguridad comn en el ao 2009 disminuy el 14,8% el ao 2008 y fue la nica rea entre las actividades de la proyeccin exterior de la Unin Europea que ha conocido una disminucin de recursos para el siguiente ao. Los recursos para la democracia y los derechos humanos aumentaron en esta comparativa hasta un 6,9%. Por contraste, un pas como Espaa, haba previsto 3.676,13 millones de euros para la poltica exterior en su presupuesto inicial para el ao 2009. Esto slo corresponda a un 1,1% de sus presupuestos generales del Estado, aunque representaba un crecimiento del 6% respecto al ao 2008 341. Se dotaba con 599,36 millones de euros para la Presidencia del Comit de Ministros del Consejo de Europa y para la preparacin de la Presidencia de la UE en 2010 as como la consolidacin del despliegue diplomtico y consular y la modernizacin de los medios materiales y humanos, lo que justificaba el aumento de los recursos. Adems, Espaa reservaba 7.831,87 millones de euros para la poltica de defensa, una disminucin del 3,9% respecto del ao anterior 342. En cuanto a otros Estados miembros, en 2009 Alemania financiaba a su Ministerio de Asuntos Exteriores con 3.027 millones de euros y al Ministerio de la Defensa con 31.179 millones euros 343. Dado que el presupuesto global de Aleen http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep _eu_budg_2009_en.pdf. 341 Cfr. Gobierno de Espaa, Ministerio de Economa y Hacienda, Presentacin del proyecto de presupuestos generales del Estado, 2009, p. 82. 342 Cfr. Gobierno de Espaa, Ministerio de Economa y hacienda, Presentacin del proyecto de presupuestos generales del Estado, 2009, p. 83. 343 Cfr. http://www.bundesregierung.de/nn_1264/Content/DE/Artikel/2008/11/Bilder/2008-11-28-infobox-haushalt-bundeshaushalt2009-ministerien-bkamt.html.
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mania alcanzaba ese ao 290.000 millones de euros 344, la parte dedicada a la accin exterior corresponda a un 1% mientras que el presupuesto para la defensa constituye un 11% del presupuesto global. En este mismo periodo Francia dedicaba 2.520 millones de euros a la accin exterior del Estado y 37.390 millones de euros a la defensa, a partir de un presupuesto total de 278.500 millones de euros 345. Por consiguiente, los recursos de la poltica de accin exterior representaban alrededor de un 0,9% del presupuesto francs mientras que los gastos para la defensa representan alrededor de un 13,4%. El presupuesto total de Reino Unido alcanz los 618.000 millones de libras en 2008-09 y alcanza los 647.000 millones de libras en 2009-2010. De los 618.000 millones se adscriben a la poltica de defensa 33.000 millones de libras, es decir, alrededor de 5,3% del presupuesto global. El Ministerio de Asuntos Exteriores dispone de 1.800 millones de libras, lo que constituye un 0,3% del presupuesto en 2008-09 346. La Unin Europea dedica este ao 2.400 millones euros a travs del Instrumento de Financiacin de la Cooperacin al Desarrollo para combatir la pobreza, contribuir al desarrollo social y econmico sostenible y a la gradual integracin de los pases en va de desarrollo en la economa global. El Instrumento de Estabilidad hace disponible 188 millones de euros para las intervenciones rpidas para responder a crisis polticas o catstrofes naturales en pases
344 Cfr. http://www.bundesregierung.de/nn_1264/Content/DE/Artikel/2008/11/Bilder/2008-11-28-infobox-haushalt-etat-in-mio.html. 345 Cfr. Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi, Projet de loi de finances 1009, Les chiffres cls, p. disponible en http://www. budget.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/plf2009/chiffres_cles.pdf. 346 Cfr. HM Treasury, Stability and opportunity: building a strong, sustainable future. Economic and Fiscal Strategy Report and Financial Statement and Budget Report, HC388, March 2008, p. 197, puede verse en http://www.hm-treasury.gov.uk/d/bud08_completereport.pdf.
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terceros. Otra importante parte del presupuesto es la ayuda para reducir los efectos negativos de los recientes aumentos en los precios de alimentacin. La partida destinada a este fin es de 568 millones de euros, e incluye ayuda humanitaria, apoyo presupuestario adicional as como propuestas para implementar soluciones a largo plazo 347. El volumen de la ayuda oficial al desarrollo en varios Estados miembros sigue siendo superior al de la Unin. En Espaa alcanz el 0,5% en el ao 2008 y supone un 0,5% del PIB tambin en 2009. El importe concreto de la ayuda ser 4.351,23 millones de euros o 5.529,30 millones de euros, si se unen las previsiones de condonacin de deuda y de aportacin de los Entes territoriales 348. Alemania, a su vez, ha aumentado los recursos para el ayuda al desarrollo con 679 millones euros para el ao 2009 y, por consiguiente, dedicar 5.814 millones de euros al desarrollo, lo que significa un aumento de un 13,2% del ao 2008 349. Francia destinar 3.170 millones de euros de ayuda pblica al desarrollo 350, mientras que Reino Unido financiar el desarrollo con 4.900 millones de libras 351. As, la ayuda combinada de todos los Estados miembros de la Unin Europea y la Comisin Europea permite a la UE mantener su posicin
Cfr. European Commission, EU budget 2009, Sustainable development and innovation at the core of the EU budget, p. 2, disponible en http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep_eu _budg_2009_en.pdf. 348 Cfr. Gobierno de Espaa, Ministerio de Economa y Hacienda, Presentacin del proyecto de presupuestos generales del Estado, 2009, p. 93. 349 Cfr. http://www.bmz.de/de/zahlen/deutscherbeitrag/index.html. 350 Cfr. Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi, Projet de loi de finances 1009, Les chiffres cls, p. disponible en http://www.budget.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/plf2009/chiffres_cles.pdf. 351 Cfr. H.M. Treasury, Stability and opportunity: building a strong, sustainable future. Economic and Fiscal Strategy Report and Financial Statement and Budget Report, HC388, March 2008, p. 197, puede verse en http://www.hm-treasury.gov.uk/d/bud08_completereport.pdf.
347
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como el donante de ayuda al desarrollo ms importante en el mundo 352. La Unin Europa sigue dedicando un 6% de su presupuesto global a la accin exterior de la Unin, lo que demuestra que es una poltica que tiene peso en un presupuesto histricamente dominado por el captulo agrcola y por la cohesin econmica y social y que no llega a representar el 1,21% del PIB europeo combinado. Sin embargo, hay que subrayar que los recursos para la poltica exterior y seguridad comn han disminuido casi un 15% en el ao 2008. En general, los Estados miembros slo dedican una pequea parte de sus presupuestos a la accin exterior. Muchas veces se trata slo de un 1% del presupuesto global. Sin embargo, si incluimos tambin los presupuestos para la defensa en la accin exterior nacional esta cifra es mucho mayor. Hoy en da en el marco de la accin exterior comunitario, la cooperacin de desarrollo es la poltica ms importante de la UE, seguido por la poltica preparacin de los futuros nuevos Estados miembros o pre-accesin y la poltica de vecindad. Y hasta que los Estados miembros estn listos para dar ms importancia a la poltica europea de seguridad tampoco hay razones para esperar que la poltica exterior cobre mayor importancia en los prximos aos. En el fondo, la verdadera poltica exterior de la UE durante la dcada de los noventa hasta nuestros das ha sido la ampliacin progresiva hasta integrar 27 Estados miembros, como ha sealado Jos Ignacio Torreblanca 353. Este autor
Cfr. http://ec.europa.eu/development/policiesgen_en.cfm. Cfr. el post de Jos Ignacio Torreblanca, Binary Foreign Policy, BlogEuropa.eu, 18 de junio, 2006, www.blogeuropa.eu: So, the problem with EU foreign policy is that it is binary, i.e., it has only two values: 0 and 1 0 stands for Neighborhood Policy. From the shores of Latin America to the sands of Darfur, the snowed pine trees of Byelorussia
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subraya el contraste entre la capacidad de proponerse objetivos polticos y de conseguirlos en el terreno de la ampliacin contrasta fuertemente con el tono declarativo de la poltica exterior como tal de la UE, hasta el punto de que argumenta que la ampliacin es el nico instrumento efectivo de poltica exterior de la UE, con el riesgo de una situacin frente a terceros de todo o nada y un impacto en el desarrollo jurdico y poltico de la UE nada sencillo de gestionar por este crecimiento continuado en el nmero de Estados miembros. Pero el problema ms agudo en la proyeccin europea tal vez sea la falta de respaldo con una poltica de seguridad y defensa digna de ese nombre a su accin exterior. Sin duda,
and the beautiful shores of the Mediterranean, few states really care about the EU. We should do better, after all, our incentives are not that bad: trade, aid, foreign investment... but as we dont coordinate and have different geographical preferences, weak institutions and different views of the world, we dont make much out of it. As enlargement is the only positive value of this binary variable called EU foreign policy, it is no wonder that we are tempted to solved all problems by way of a membership-if-and-when-you-behave foreign policy. That we did to support the Greeks during the Colonels regime, to moderate the more marxists elements of the Carnations Revolution and to stop us, the Spaniards, from killing each other once again. As it worked, we decided to do the same to prevent white Bolshevism in Central and Eastern Europe, sustain democracies and market reforms and contain the spread of ethnic cleansing. And again we were successful. And where we failed, such as in Yugoslavia, 200.000 deaths and the shame of Srebenica give good testimony of what can happen when the membership incentive does not work. Thus, the European integration process, which started picking up the pieces of German nationalism, might end its adventure picking up the pieces of Serbian nationalism, which by no coincidence ignited Europe back in 1914. May the European XXth century, once described as the Long Civil War close in 2014, a hundred years after with Serbian accession to the EU? Many of us see this way. The problem arises when candidates become members and EU foreign policy becomes EU constitutional politics. The question then becomes what the candidates do to the EU, to its institutions, to its budget, not what the EU does to the candidates.
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el contexto de guerra fra durante los primeros cuarenta y cinco aos de integracin europea es esencial para explicar esta grave carencia de la Unin Europea. Numerosos pases europeos gestionan todava hoy su seguridad a travs la OTAN y todos los europeos cuentan en mayor o menor medida con la garanta de seguridad de EEUU. Aunque esta cuestin es objeto de cuidado anlisis en otro captulo de este libro, es preciso reflexionar aqu aunque sea brevemente sobre ella para entender las limitaciones que impone la falta de visin comn y capacidades desarrolladas en seguridad y defensa en la llamada diplomacia civil de la UE. Joseph Weiler popularizo la frase hace unos aos de speak softly and carry a big wallet para describir la tendencia de la Unin y de sus Estados miembros de especializarse en pagar la factura, es decir, hacer frente a las consecuencias de la poltica exterior de otros actores internacionales a travs de por ejemplo de ayuda a la reconstruccin de pases en situaciones de post-conflicto. Posiblemente esto es consecuencia de que la actuacin europea en seguridad se basa en el mnimo comn denominador entre Estados muy diferentes en este terreno. Como ha recordado Fidel Sendagorta 354, en la Unin Europea conviven varias mentalidades sobre defensa y algunas de ellas tienen una orientacin nada pacifista, como es el caso francs o britnico. Es cierto que una buena parte de pases de la UE encabezados por Alemania hasta hace poco han preferido mantener un perfil bajo poltico y una contencin presupuestaria en cuestiones de seguridad y defensa, a pesar de la pertenencia de algunos de ellos a la Alianza Atlntica. Durante los noventa y en el contexto de la guerra y el genocidio en la antigua Yugoslavia las crticas por la inaccin
Cfr. el captulo Potencia e Impotencia del libro de F. Sendagorta, Europa entre dos luces, Biblioteca Nueva, 2007, 107.
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y la incapacidad europea fueron en aumento. En 1998 Tony Blair y Jacques Chirac adoptaron la declaracin de Saint Malo, en la que proponan una mayor responsabilidad de los pases europeos en su propia defensa, en el seno de la OTAN y fuera de ella. El paso tena importancia, al ser Francia y el Reino Unido las dos nicas potencias militares europeas que tras la guerra fra seguan invirtiendo en serio en sus fuerzas armadas. Saint Malo fue un momento de convergencia pragmtica de dos visiones muy distintas de Europa, la churchiliana y la gaullista, utilizando la distincin de Timothy Gaston Ash 355. Ambos pases reconocieron que la soberana nacional sobre defensa es una quimera para un pas europeo. Tony Blair quera fortalecer el ya existente pilar europeo de la Alianza, antes de que la relacin EEUU-pases europeos se desequilibrara an ms y quedase muy debilitada. De este modo, el Reino Unido levant su veto a una eventual capacidad autnoma de Europa en el terrero de la defensa. Francia haba dado por entonces algunas seales de acercamiento a la OTAN, que segn la declaracin de Saint Malo segua siendo el fundamento de la defensa colectiva de sus miembros. Pero su objetivo era bien distinto al britnico y pretenda contribuir a la capacidad poltica internacional de la UE con una incipiente defensa europea fuera de la Alianza. Tras la guerra de Kosovo, el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999 extendi el plan franco-britnico a la UE, creando la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD). En poco tiempo, esto supuso la conversin de la misma UE en una institucin llamada a participar en la defensa europea. El objetivo no era la creacin de un ejrcito europeo, sino algo ms modesto: poner en pie una reserva de unidades nacionales para que por unanimidad del Consejo pudiera hacer frente a una crisis internacional, lo que
355
Cfr. T. Garton Ash, Free World, Penguin Books, 2004, 64.
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exige fuerzas ligeras, mviles y flexibles 356. EEUU expres reservas a esta idea de defensa europea para afirmar el principio de primaca de la OTAN. El acuerdo llamado Berln plus concret la modalidad de acceso de la UE a los medios OTAN, ah donde la OTAN no decida intervenir. Varias interpretaciones son posibles de cmo se desencadena la accin autnoma europea con medios OTAN. A pesar de las ambigedades, dos operaciones de mantenimiento de la paz basadas en el modelo de Berln plus tuvieron lugar en Bosnia y Macedonia a partir de 2003. Asimismo, en los ltimos aos la Unin Europea se ha dotado de una Estrategia de Seguridad, un Comit Poltico y Militar, y aproximadamente doscientos militares han pasado a trabajar en la estructura del Consejo de Ministros. Asimismo se ha creado una Agencia Europea de Defensa con el objetivo de que los Estados miembros gasten de forma coordinada y con prioridades comunes, aunque por ahora el organismo dispone de pocos medios para cumplir su misin y no ha captado la atencin de las autoridades nacionales. Los verdaderos obstculos para el despegue europeo en cuestiones de defensa no han venido tanto de la falta de desarrollo institucional, los lmites establecidos por EEUU y la OTAN, o las distintas visiones de los bandos liderados por franceses y britnicos, sino que han aparecido en el desarrollo de capacidades militares europeas. La Unin no ha podido hacer frente al reto de la operacin conjunta de fuerzas europeas, algo en lo que la OTAN sin embargo destaca 357, a pesar de que como ha explicado Florentino Porte356 Cfr. el anlisis detallado de la evolucin de la CE primero y luego la UE en cuestiones de seguridad que hace A. Deighton, The European Security and Defence Policy en Integration in an Expanding European Union -Reassesing the Fundamentals, Blackwell, 2003, 276 y ss. 357 El ejemplo ms palpable de este choque con la realidad fue la decisin del Consejo Europeo de Helsinki en 1999 de poner en pie una
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ro la Alianza Atlntica ha perdido importancia estratgica para EEUU en los ltimos aos 358. Es cierto que desde la UE y sus Estados miembros se han puesto en 20 misiones de gestin de crisis, casi todas han sido exitosas. Pero en un informe reciente 359, Nick Witney explica que han sido en general en pequea escala con una gran improvisacin sobre el cmo proceder y que no ha habido un plan estratgico dando coherencia a estas misiones. En frase del diputado europeo Graham Watson al discutir en el Parlamento la falta de carcter europeo de la misin en el Lbano en septiembre 2006, son operaciones desarrolladas on a wing and a prayer. Los Estados miembros han mostrado mucha resistencia a poner medios, no se ha creado un mecanismo de financiacin comn, las operaciones civiles han quedado normalmente separadas de las militares y ha habido poco aprendizaje de una operacin a la siguiente. La conclusin es que la defensa europea hoy depende de la cooperacin voluntaria entre los Estados miembros 360. A la vista de la evolucin de la accin exterior, la poltica exterior y la seguridad y defensa europeas, podemos concluir que dos caractersticas han pervivido hasta nuestros das en la proyeccin exterior de la UE. En primer lugar, su
Fuerza de Reaccin Rpida, consistente en 60.000 hombres disponibles, capaces de desempear misiones que puedan durar hasta 1 ao, listos en 60 das y antes de 2003. Muy pronto se demostr que ni siquiera este objetivo modesto era posible. Los europeos no podan afrontar juntos el transporte, la logstica y la interoperabilidad de esa fuerza. Al final se ha optado por reexaminar esta idea, proponer nuevos objetivos para 2010 y dar prioridad a la creacin de pequeos grupos tcticos. 358 Cfr. F. Portero, La OTAN en Afganistn. Morir despus de muerto, octubre 2006, http://www.gees.org/pdf/3073/. 359 Cfr. el anlisis completo sobre estas misiones que hace Nick Witney, Re-energising Europes Security and Defence Policy, ECFR Policy Paper, July 2008, 7. 360 Idem, 1.
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fragmentacin, incoherencia y ausencia de una coordinacin eficaz guiada por una visin poltica del papel de los europeos en el mundo. En segundo lugar, el intento de reserva de las cuestiones polticas y militares al mbito nacional, como si la diplomacia fuese una competencia nacional intocable, incluso cuando la moneda, la justicia o el mercado tienen ya una dimensin europea en algunos casos completa. En este sentido, distintos comentaristas han criticado la resistencia de los negociadores habituales de las reformas de los Tratados comunitarios, que suelen ser diplomticos nacionales, a europeizar su trabajo y a aceptar un modus operandi de las instituciones europeas tambin en sus relaciones exteriores ms semejante al de instituciones domsticas insertadas en modelos constitucionales, optando a cambio por perpetuar de forma nostlgica el paradigma diplomtico en la UE ms propio de foros internacionales 361. Sin embargo, no estamos slo ante un problema de conflicto de intereses de los negociadores de las reglas del juego y de corporativismo. En la configuracin de los poderes en el mbito externo de la UE y las condiciones y lmites en su ejercicio existe tambin una explicacin democrtica, de respeto la preferencia de algunos Estados miembros de seguir decidiendo o pretendiendo decidir sobre estas materias. En el proceso europeo hay una divisin de poderes que lleva de forma progresiva lo econmico a un terreno en las que las instituciones europeas son las protagonistas y an as conviven elementos supranacionales e intergubernamentales. Adems, hasta hace poco estas instituciones sobre todo han mirado hacia dentro, concentradas en la creacin de un espacio econmico unificado. Esta divisin del traba361 Cfr. el provocador artculo de Philip Allot, The European Community is not the true European Community, 100 Yale Law Journal, 1991, 2485-2500.
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jo, deja la poltica internacional en el mbito intergubernamental, sometida al control de los gobiernos de los Estados miembros. Sesenta aos despus de la creacin de la primera Comunidad Europea, se impone una revisin de este reparto de papeles. Los mbitos clsicos de soberana estn profundamente afectados por la integracin y la globalizacin (moneda, mercado, justicia). La lnea divisoria poltica domstica-poltica exterior ha quedado muy erosionada, pero no hay un reconocimiento claro de este fenmeno en el desarrollo de la UE. En el plano nacional, la confusin entre la esfera domstica y la exterior ha llevado en todos los Estados miembros a una politizacin mayor de la accin exterior. En el plano europeo esta confusin lleva por ahora a una gestin de la accin exterior tecnocrtica, de mnimos y fragmentada. Como consecuencia, el poder econmico de la Unin no lo es tal porque falta una visin comn para ejercerlo, en paralelo y en coordinacin con la proyeccin internacional que quiera y pueda hacer cada Estado miembro. No basta con ser el mayor mercado del mundo, el mayor exportador, el mayor donante, el mayor inversor fuera de sus fronteras e incluso que las voces europeas estn por razones histricas representadas en exceso en muchas instituciones internacionales 362. Veamos si realmente si el Tratado de Lisboa ha clarificado y fortalecido esta capacidad europea de proyeccin exterior.
2.
Las reformas del Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa conserva casi todas las reformas de la fallida Constitucin europea en lo que concierne a la
Cfr. Charlemagne, Overweight but underpowered, The Economist, 6 septiembre 2007.
362
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proyeccin exterior de la Unin Europea, en algunas ocasiones con un cambio de terminologa y en otras con un reforzamiento del mbito nacional a la hora de desarrollar iniciativas de seguridad y la defensa. Es importante sealar que la Constitucin no estaba centrada en la mejora de las polticas comunes, sino en la ensima reforma de las instituciones, en especial para asegurar un nuevo reparto del voto en el Consejo de Ministros que favoreciera a los Estados miembros ms poblados en el contexto de una Unin ampliada, algo que Alemania no haba conseguido en la negociacin intergubernamental de Niza en diciembre de 2000. Pero tanto en la Convencin Europea (2002-03) como en la Conferencia Intergubernamental de 2003-04 se abordaron asuntos institucionales y de procedimiento que afectaban a la proyeccin exterior de la Unin. Por lo general, Francia no comparti la visin ms favorable de Alemania a avanzar en este mbito y se aline con el Reino Unido para preservar la unanimidad en el mbito de la poltica exterior europea. A cambio, como veremos, tanto la Constitucin como el Tratado de Lisboa introducen algunas innovaciones institucionales que pueden ayudar al desarrollo de la proyeccin exterior de la UE pero tambin la hacen ms compleja. Una cuestin previa esencial y que ensombrece estos posibles avances ha sido la manera de negociar el Tratado de Lisboa, de presentarlo a las opiniones pblicas y de gestionar su ratificacin. Como analizamos ms adelante, se ha daado la legitimidad europea y el modelo jurdico poltico comunitario desarrollado durante medio siglo. En cualquier caso, el rescate de la Constitucin Europea a travs del Tratado de Lisboa no da un gran salto adelante para fortalecer la accin exterior y la poltica exterior y de seguridad y facilitar su coordinacin. Se centra sobre todo en la reforma de las instituciones y rganos, tambin con
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los que tienen que ver con este mbito exterior, y no en la definicin de polticas y estrategias. El nuevo pacto sigue dejando en un segundo plano las cuestiones de defensa: de acuerdo con la definicin de nuevo artculo 2.4 del Tratado, no hay defensa comn y la seguridad sigue siendo competencia nacional 363. Incluso cuando se abordan mejoras en los mecanismos de poltica exterior de la UE no se resuelven aspectos importantes e incluso cruciales, lo cual por un lado sorprende y por otro revela falta de consensos bsicos 364. En lo que hemos llamado accin exterior, una reforma positiva es la decisin de otorgar personalidad jurdica internacional expresa a la Unin y de eliminar la dicotoma Comunidad-Unin, a favor de un nico sujeto. No obstante, el Tratado de Lisboa mantiene el ejercicio de distinto modo de las competencias dependiendo del rea de donde provengan en la antigua estructura de Maastricht: desaparecen formalmente los llamados pilares pero no sus consecuencias polticas y jurdicas y no se consigue la simplificacin prometida al principio del proceso de elaboracin de la Constitucin Europea. De hecho la nueva poltica exterior es un subsistema autnomo de la UE. Su definicin y regulacin est situada a continuacin de la definicin de objetivos y valores en el nuevo Tratado de la Unin Europea, entre los artculos 21 y 46, evitando cuidadosamente su regulacin en el Tratado sobre el Funcionamiento de la UE, el anterior pilar comunitario 365.
Cfr. D. Nkel y G. Quille, In the shadow of the Constitution: CFSP-ESDP Adapting to a Changing External Environment, Jean Monnet Working Paper 02/07, New York University School of Law, 5. 364 Cfr. Editorial Comments -Mind the Gap!, Common Market Law Review 45, 317-322, 2008. 365 Para un anlisis jurdico general del Tratado de Lisboa, cfr. M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts, Common Market Law Review, 45 617-703, 2008.
363
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Algunos comentaristas como M. Dougan han sealado con preocupacin que el nuevo sistema de Tratados no permite saber con claridad cundo la Unin debe actuar conforme a sus poderes en materia de poltica exterior y cundo bajo sus poderes generales de relaciones exteriores, al no haber principios claros para la eleccin de una base jurdica correcta 366. La jurisprudencia europea ha establecido la preferencia comunitaria 367, pero el nuevo artculo 40 TEU indica que el desarrollo de la poltica exterior y de la accin exterior de la Unin no deben impedirse mutuamente, sin ms criterio. En efecto, en la nueva tipologa y clasificacin de las competencias europeas, la poltica exterior y de seguridad ni siquiera alcanza la categora de competencia compartida, sino que se define en el artculo 2.4 del TUE como un mbito separado, en el fondo sui generis, en el que los Estados definen y aplican esta poltica en el seno de la Unin, con procedimientos de adopcin de decisiones propios e instrumentos especficos. Por ello tampoco es de extraar que no se potencie en esta reforma el estatuto jurdico de la UE ante organizaciones internacionales La poltica exterior sigue estando vigilada en sus fases ms decisivas por el mecanismo de la unanimidad del Consejo Europeo y del Consejo de Ministros de la UE. Se especifica adems que no cabe legislacin europea en este mbito y se prohbe que la clusula de poderes elsticos de la UE del actual artculo 308 del TCE (futuro artculo 352 del TFEU) pueda usarse para alcanzar objetivos de la poltica exterior y de defensa, lo que dificulta la coordinacin entre accin exterior y poltica exterior y desmiente parcialmente la retrica presente en la enumeracin inicial de objetivos de la UE.
366 367
Cfr. M. Dougan, op. cit. Cfr. D. Chalmers, EU Law.
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Las nuevas decisiones de poltica exterior y de seguridad no tienen la posibilidad de efecto directo y supremaca ante los tribunales nacionales y slo habr un control judicial europeo limitado sobre este mbito. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tendr jurisdiccin para aplicar el artculo 40 del TUE, que asegura que el ejercicio de PESC no afecta a las competencias generales de la UE y viceversa, as como para revisar de la legalidad de decisiones adoptadas por el Consejo restrictivas sobre derechos de personas de acuerdo con las normas que regulan la poltica exterior y de seguridad en el captulo 2 del Ttulo V del TUE. Es cierto que la nueva configuracin del Alto Representante como un rgano unipersonal y permanente llamado a gestionar y desarrollar esta poltica desde la Comisin y del Consejo de Ministros puede ser una forma de lograr coordinar e impulsar la accin exterior europea. Una vez que eliminado el trmino de Ministro para designarlo durante la reforma de Lisboa, por su connotacin estatista, se intent que este debilitamiento simblico no fuera seguido de un recorte de sus poderes de acuerdo con el plan inicial de la Constitucin. De este modo, el Alto Representante sigue siendo el resultado de la fusin del puesto de Vicepresidente de la Comisin para Relaciones Externas, con la presidencia antes semestral del Consejo de Ministros de Relaciones Externas, a lo que hay que sumarle las atribuciones anteriores y algunas nuevas de Alto Representante. Es nombrado por el Consejo Europeo por mayora cualificada con acuerdo del Presidente de la Comisin y como Vicepresidente de la Comisin deber ser refrendado, junto a los dems miembros de este Colegio, por el Parlamento Europeo 368.
Cfr. artculo 18 del Tratado de la Unin Europea tras la reforma de Lisboa.
368
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De este modo tiene poder de iniciativa y debe asegurar la coherencia de la accin exterior europea, dirige el nuevo Servicio Europeo de Accin Exterior y participa en el Consejo Europeo (esta ltima decisin refleja una prctica ya habitual). Este novedoso diseo institucional del puesto de Alto Representante puede dar lugar a complicaciones. No est claro si se trata de un sistema de doble sombrero o ms bien de sombrero compartido. Es decir, surge enseguida la pregunta de si es posible la lealtad y la adaptacin en el da a da al modus operando de dos instituciones polticas bien diferenciadas en sus reglas, procedimientos y objetivos 369. La gestin de las inconsistencias entre los dos tipos de trabajo en la Comisin y en el Consejo revela un difcil intento de equilibrio para que una afiliacin institucional no quede por encima de la otra. De hecho se regula en que en el caso de mocin de censura a la Comisin el Alto Representante cesa como Comisario pero sigue trabajando en el Consejo, lo que es ilustrativo de esta mentalidad de a la vez unir y desdoblar identidades profesionales rivales en un solo puesto 370. En cuanto a la configuracin del puesto del nuevo Alto Representante dentro de la Comisin el Tratado permite dos visiones contrapuestas, minimalista o maximalista. Segn la primera, la que se ha seguido en la puesta en marcha de la nueva Comisin Barroso a principios de 2010, el vicepresidente de la Comisin slo coordina dentro de la institucin a otros comisarios encargados de asuntos propios de las relaciones exteriores de la UE o que las afecten. Haba una visin alternativa, segn la cual el Alto Representante habra sido el comisario responsable de comercio,
369 Cfr. Paul Craig, The Treaty of Lisbon: Process, Architecture and Substance, European Law Review, 33 (2), 137-166, 155. 370 Cfr. el artculo 234 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unin Europea.
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desarrollo, ayuda humanitaria, poltica de vecindad, e incluso de los aspectos externos de energa, medio ambiente o transporte. Para ello se requerira la fusin interna en la Comisin de distintos puestos relacionados con Relaciones Externas, algo muy complicado de hacer a la vista del nmero de comisarios en la actualidad y de la desdichada propuesta de mantener en el futuro la norma de un comisario por Estado miembro para satisfacer tericamente a Irlanda pero tambin a otros Estados miembros temerosos de que sus intereses y sensibilidades no fueran tenidas en cuenta en el seno de esta institucin 371. Esta decisin poltica de no reducir el tamao de la Comisin no slo har ms inoperante sino que contradice la vocacin de independencia de la Comisin frente a los intereses nacionales y subraya el carcter de representante nacional en la prctica de cada comisario, algo que choca tambin frontalmente con la legalidad de los Tratados y la configuracin institucional comunitaria 372. Por otra parte, no todo seran ventajas si se adoptase una visin maximalista en el desarrollo del puesto de Alto Representante dentro de la Comisin. El todopoderoso vicepresidente y Alto Representante podra convertirse en el caballo de Troya en el seno de la Comisin de la visin intergubernamental del Consejo, y as lastrar el componente sustantivo del trabajo de otros comisarios y desde luego entrar en competencia con Presidente de la Comisin, a quien segn el Tratado le corresponde el reparto y reasignacin de las carteras de comisarios as como desempear un papel de representacin internacional relevante 373.
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/104692, 2. 372 Cfr. las exigencias y garantas de independencia de los comisarios en los artculos 17.3 del TUE y 245 del TFUE. 373 Cfr. Paul Craig, op. cit.
371
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En su parte de trabajo en el Consejo, el Alto Representante se encuentra tambin ante serios dilemas a la hora de poner en marcha su poder de iniciativa y de coordinacin de la accin exterior y de asegurar la aplicacin de las decisiones europeas. En este mbito institucional su responsabilidad puede interferir con la actividad del nuevo Presidente del Consejo Europeo. Adems, al ser Vicepresidente de la Comisin, es posible que los gobiernos nacionales no confen en este rgano para desarrollar cuestiones de seguridad y defensa. El Alto Representante est apoyado en sus tareas por un nuevo Servicio Europeo de Accin Exterior, formado por funcionarios del Consejo, la Comisin y los Estados miembros. En su configuracin en los tratados existen importantes ambigedades, como su naturaleza, estructura, tipo de actividad, presupuesto, etc. En teora se podra refundir con la Direccin General de la Comisin encargada de relaciones exteriores y/o con parte de la Secretara General del Consejo. Su desarrollo se realizar por una decisin unnime del Consejo de Ministros a propuesta del Alto Representante, tras consulta con el Parlamento Europeo y acuerdo de la Comisin 374. El Servicio de Accin Exterior puede ser una contribucin para poder disponer de anlisis, inteligencia y capacidades propias en poltica exterior europea y reducir la duplicacin de esfuerzos y la multiplicidad de voces cuando stas resultan en cacofona, como durante la crisis de Irak en 2003 o el proceso de reconocimiento de Kosovo en 2007. Sin embargo, la solucin elegida es la que G. Grevi y F. Cameron han propuesto para desarrollar este rgano: que el nuevo Servicio Exterior disponga de una estructura institucional propia, dependiente del nuevo Alto Representante, de modo que refleje el carcter hbrido de su cabeza y
Cfr. el artculo 27 del TEU y las Declaraciones nmero 13 y 14 del Acta Final del Tratado de Lisboa.
374
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que integre desde el primer momento diplomticos nacionales, pagados por la UE. Estos autores asimismo proponen que se centre en tareas de planificacin e iniciativa en la relacin poltica con terceros, la prevencin de conflictos y gestin de crisis, la poltica de vecindad y la coordinacin entre comercio, cooperacin al desarrollo y ampliacin 375. De este modo su puesta en marcha debera permitir reexaminar la prctica habitual de establecer en pases terceros delegaciones de la Comisin, no de la UE 376 as como avanzar en la coordinacin de servicios exteriores nacionales en terceros pases 377. Si bien esta descripcin de tareas y prioridades parece acertada, la idea de un Servicio Exterior fuera de la Comisin y del Consejo va a complicar an ms la toma de decisiones europea. La tercera reforma institucional afecta a las relaciones exteriores de la Unin Europea es la creacin de la nueva Presidencia permanente del Consejo Europeo, que pone fin a la rotacin semestral a este nivel y pretende dar visibilidad y continuidad a los trabajos de la institucin. Segn el artculo 15.6 del Tratado de la Unin Europea el nuevo presidente encabeza esta formacin pero no vota. Dirige sus trabajos, incluyendo la representacin internacional en el nivel protocolario ms alto, es decir, el equivalente al de un Jefe de Estado. El Presidente es elegido por mayora cualificada por los miembros del Consejo Europeo y su mandato no necesitar refrendo parlamentario, mandato electoral ni tampoco
375 G. Grevi & F. Cameron, Towards a EU Foreign Service, European Policy Center, Issue Paper 29, 2005. 376 Cfr. el trabajo de B. Becerril y G. Galeote, Propuestas en el mbito de la poltica exterior y de seguridad comn, en M. Oreja (dir.), El futuro de la UE. Unin Poltica y Coordinacin Econmica, Dykinson, 2002, p. 161. 377 Cfr. el anlisis de este problema en G. Galeote y B. Becerril, Hacia una Diplomacia Comn Europea?, Documento de Trabajo del Instituto de Estudios Europeos, Universidad San Pablo-CEU, 2001.
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requisitos previos ms all de no ocupar ningn puesto nacional. Tampoco, sorprendentemente, rinde cuentas de manera clara ante el Parlamento Europeo, y slo presentar informes peridicos a la Cmara sobre las reuniones habidas del Consejo Europeo. Es llamativo que esta institucin, aunque no ha sido exitosa nunca en su gestin de la minimalista poltica exterior europea, aumenta sus poderes en este mbito pero no mejora su capacidad de hacer rendir cuentas a sus nuevos protagonistas. Hay una presuncin implcita de que el Presidente del Consejo Europeo ser siempre un ex jefe de Estado o de Gobierno europeo. Aparte de lo criticable de este sistema medieval de cooptacin, existe una cierta desconexin entre el nuevo presidente y el poder ejecutivo de la UE que en el da a da se reparte y ejerce entre la Comisin y el Consejo de Ministros. Para que el presidente tenga poder propio y no slo dentro del Consejo Europeo necesitar apoyo administrativo. Si no se producir el efecto que M. Dougan ha calificado como trapping a very big fish in a rather small pond 378. Este supuesto fortalecimiento de la cpula del poder europeo se complica por el hecho de que en el Consejo de Ministros se mantenga la rotacin semestral entre Estados miembros para la presidencia para todas las formaciones distintas, con la excepcin del Consejo de Relaciones Exteriores, que presidir el Alto Representante. El Consejo de Asuntos Generales debe asegurar la coherencia de las distintas formaciones del Consejo, decide por mayora la lista de formaciones y el sistema para crear equipos compuestos por tres presidencias sucesivas, ya que se aade la obligacin poco realista de trabajar en tros de presidencias, de modo que haya una planificacin conjunta que dure die378
Cfr. M. Dougan, op. cit., 692.
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ciocho meses y una mayor coordinacin entre estas presidencias. La dicotoma entre los modelos de presidencias del Consejo Europeo y del Consejo de Ministros puede causar confusin entre los ciudadanos europeos, como ha sealado Kalypso Nicolaidis. Adems el puesto de Presidente del Consejo Europeo puede daar el principio de liderazgo compartido propio de la integracin europea y limitar los efectos saludables de la competencia entre Estados miembros al ejercer la presidencia semestral, as como las posibilidades de acercar la UE a los ciudadanos. La UE no es Bruselas, subraya K. Nicolaidis, partidaria de mantener al menos la celebracin de los Consejos Europeos en pas que ejerce la presidencia rotatoria de los Consejos de Ministros sectoriales de la UE 379. La presidencia del Euro-grupo sigue existiendo y puede que en el futuro conozca un desarrollo mayor por la necesidad de hacer frente a la crisis econmica con una visin comn y un refuerzo del gobierno econmico supranacional para los miembros de la moneda nica. En todo caso, es previsible que en poltica exterior europea sigan proliferando los directorios de facto, grupos de pioneros, y grupos especializados, dentro y fuera de los Tratados, as como diversas iniciativas europeas y nacionales con alguna conexin europea, como se ha podido comprobar durante la crisis de Gaza a principios de 2009, en la que en una misma semana se registraron hasta cinco iniciativas europeas distintas (protagonizadas por el Enviado especial para Oriente Medio, Alto Representante, Presidencia checa con troika, ex Presidencia francesa y Ministro de Asuntos Exteriores espaol), un derroche de energas de muy complicada coordinacin, poca efectividad y difcil explicacin a terceros.
Cfr. K. Nicolaidis & S. Bunse, The EU Presidency, a practical compromiso, Open Democracy News Analisis, 2007.
379
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Tal vez la mayor crtica que se puede hacer a la reforma de Lisboa en materia de poltica exterior y de accin exterior es la desordenada multiplicacin de presidencias y rganos unipersonales, lo que M. Dougan ha llamado multiplicacin de lo que algunos han llamado pesos pesados o institutional gros lgumes 380: presidente del Consejo Europeo, Presidente de la Comisin, Presidente del Parlamento Europeo, Presidente del Eurogrupo, Presidente del BCE, Alto Representante, presidencia semestral del Consejo de Ministros... Este diseo da lugar a ms fragmentacin en focos de poder y a rivalidades complicadas de resolver. El pacto de Lisboa puede ser el punto de inflexin a partir del cual las instituciones colectivas europeas se subordinan a personalidades individuales y por lo tanto cobra una importancia mucho mayor las cualidades particulares de titulares del puesto. Otra va propuesta de forma reiterada para avanzar en la poltica exterior es la llamada flexibilidad o integracin diferenciada, un concepto ambiguo que incorpora distintos mecanismos y procedimientos, dentro y fuera de los Tratados para impedir el bloqueo de iniciativas en este mbito por la negativa de algunos Estados miembros (no necesariamente de unos pocos) a participar en ellas, bien por no estar de acuerdo con su fondo bien por no tener capacidad de emprender estas acciones. El mecanismo ms claro de flexibilidad en poltica exterior ha sido la llamada abstencin constructiva, que permite a un Estado miembro abstenerse y dejar avanzar a los dems bajo una decisin europea. A partir de 1997, y en el fondo como cautela poltica ante los efectos de las ampliaciones en curso, se codific en los Tratados el procedimiento de cooperacin reforzada, para facilitar la legislacin
380
Cfr. M. Dougan, op. cit., 691.
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europea aplicable slo a un grupo de Estados, una vez la iniciativa no hubiese prosperado en el Consejo de Ministros compuesto por todos los Estados miembros 381. Sin embargo, hasta la reforma de Niza no se extendi a la poltica exterior esta posibilidad de cooperacin reforzada y slo con el Tratado de Lisboa se ha dado el paso a crear una frmula semejante, la cooperacin estructurada, para cuestiones de seguridad y defensa. El dao a la imagen unitaria de la UE, los efectos desintegradores del mercado interior y el potencial de amenaza a Estados reticentes que produce la cooperacin reforzada o estructurada 382 explican su poco xito hasta la fecha. Pero estos riesgos se podran compensar por el desbloqueo que produciran de la accin europea y el complemento a otras acciones ya emprendidas. En la prctica la cooperacin reforzada no ha sido apenas utilizada todava porque sus efectos divisorios son temidos y sobre todo porque puede significar un aumento de costes para los participantes en la gestin de sus polticas econmicas europeas, beneficiando indirectamente a los que no toman parte en las mismas 383.
381 Cfr. A. Dastis y J. M. de Areilza, Flexibilidad y cooperacin reforzada: nuevos mtodos para una Europa nueva?, Revista de Derecho Comunitario Europeo, ao 1, nm. 1, 9-28. 382 J. I. Torreblanca y otros, De amenaza a oportunidad: cmo conseguir que funcione la integracin flexible, Documento de Trabajo 25/2006 Real Instituto Elcano. 383 Cfr. Jos M. de Areilza, The reform of Enhanced Cooperation Rules: Towards Less Flexibility?, The Many Faces of Differentiation in EU Law, ed. B. De Witte, D. Hanf, E. Vos, Intersentia Publishing, 2001, 27.
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3.
La legitimidad democrtica de la accin exterior europea y de la Unin Europea
Hasta ahora nuestro anlisis se ha centrado en el desarrollo de la accin exterior europea bajo el prisma de su eficacia y a partir de un anlisis de re-distribucin del poder en el seno de la UE. Es necesario introducir aunque sea brevemente otra perspectiva fundamental, la de la legitimidad democrtica. Tratamos este cuestin examinando los mecanismos de control, rendicin de cuentas y limitacin de poderes de la accin exterior europea, pero tambin haciendo una alusin a la cuestin ms general de la legitimidad de la UE y el debate sobre su modelo jurdico-poltico comunitario desde principios de los aos noventa hasta el actual proceso de ratificacin del Tratado de Lisboa. La accin exterior europea est fragmentada en distintas polticas y sometida a diferentes modos de toma de decisiones, desde la unanimidad y el control nacional a travs de mecanismos intergubernamentales hasta la arena poltica supranacional, en la que la decisin del Consejo de Ministros por mayora cualificada se hace a partir de las propuestas de la Comisin y con el Parlamento Europeo como co-legislador y autntica cmara de enmiendas en muchas de estas polticas con proyeccin exterior. En el mbito propiamente dicho de poltica exterior y de seguridad, el Consejo Europeo nunca ha conseguido hacer una gestin eficaz de esta poltica. La gestin del da a da de la accin exterior europea se les escapa en buena medida. Adems desde el punto de vista de su legitimidad de proceso, los mecanismos de rendicin de cuentas de la actuacin de los jefes de gobierno en el seno del nada transparente Consejo Europeo ante sus parlamentos nacionales son muy dbiles, con pocas excepciones. El Parlamento Europeo ha comenzado a recibir ms informacin sobre las decisiones del Consejo Europeo en poltica exterior y parti[ 450 ]
cipa en la seleccin del Alto Representante en cuanto que Vicepresidente de la Comisin. Desde 2004 el Parlamento ha creado un nuevo subcomit de Seguridad y Defensa en su Comit de Poltica Exterior y con las atribuciones en materia presupuestaria del Tratado de Lisboa podra utilizar este mecanismo de forma efectiva para lograr ms capacidad de control poltico 384. En ambos mbitos, poltica exterior y de seguridad y accin exterior, el Tribunal de Justicia ha contribuido en la medida de lo que ha podido hasta ahora su supervisin no se extenda a la poltica exterior y de seguridad a realizar un control de legalidad de la accin europea conforme a las normas de los Tratados y a la proteccin de Derechos Fundamentales como principios generales de la Unin Europea. En el llamado mbito comunitario, la accin exterior tiene unos controles polticos ms desarrollados, a travs de mecanismos de pesos y contrapesos entre instituciones, un cierto debate pblico europeo y la obligacin de rendir cuentas ante el Parlamento Europeo de la Comisin. En este proceso legislativo siguen existiendo no obstante problemas de transparencia y excesiva complejidad. Por su parte, el Parlamento tiene dificultades para hacer algo ms que reaccionar y en su caso frenar lo propuesto y acordado por la Comisin y el Consejo de Ministros y en algunos mbitos como el comercio exterior ni siquiera tiene poder de enmienda sino que sigue limitndose a evacuar consultas no vinculantes. Pero la solucin para aumentar la legitimidad democrtica no es simplemente implicar a fondo al Parlamento Eu-
384 Cfr. el anlisis desde la posicin institucional del Parlamento Europeo de D. Nkel y G. Quille, In the shadow of the Constitution: CFSP-ESDP Adapting to a Changing Environment, Jean Monnet Working Paper, 02/07, New York University School of Law.
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ropeo en todas las dimensiones de la accin exterior europea. Con frecuencia el Parlamento Europeo no es la solucin al llamado dficit democrtico de la UE sino parte del mismo, al no tener un respaldo ciudadano claro y sin embargo con frecuencia estar dispuesto a legislar en nuevos mbitos de actividad como manera de fortalecer su posicin institucional. Por ello es fundamental tomarse en serio la limitacin material de poderes de la Unin Europea y entenderla no como un obstculo a la integracin que hay que superar sino como parte del contrato social en la base del proceso y una cuestin clave para la legitimidad europea. La Unin Europea descansa sobre lo que el Abogado General de la UE, Miguel Maduro, ha llamado un orden constitucional sin fundamentos constitucionales, por lo que debe ser una institucin de poderes limitados, aunque estos sean muchos y el proceso poltico como ha ocurrido desde los inicios de la integracin mantenga flexibilidad suficiente para que la Unin intervenga caso por caso en nuevos campos. La limitacin de poderes ha sido el debate jurdico y poltico de ms calado desde 1992 y todava hoy est en el centro de la poltica europea. El Tratado de Lisboa no ha establecido lmites jurdicos estrictos sobre las actuales competencias europeas. No contiene un catlogo restrictivo como demandaron a principio de la Convencin Europea sobre todo las regiones alemanas y la nueva clasificacin de competencias estar sujeta a una doble interpretacin, por el Tribunal de Luxemburgo, tradicionalmente pro-integracionista en este terreno, y por el proceso poltico europeo, cada vez ms orientado hacia la toma de decisiones por mayora, tambin en lo que respecta al alcance de la flexible jurisdiccin europea. Por otra parte, el desarrollo del principio de subsidiariedad para involucrar a los Parlamentos nacionales en su aplicacin se ha hecho de manera que no suponga derechos de veto en manos de las cmaras sobre la toma de
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decisiones europea pero s haya mayor rendicin de cuentas de los gobiernos nacionales ante sus parlamentos por lo que decidan en Bruselas. En este contexto de amplios poderes europeos y de necesidad de trazar lmites a su expansin continuada, la poltica exterior y la accin exterior de los Estados miembros debera poder servir para complementar la de la UE, en especial en el caso de los Estados miembros ms activos y con ms capacidad de proyeccin exterior. Los llamados directorios o clusters de Estados miembros en cuestiones de poltica exterior no slo son inevitables sino que, como propondremos, la UE debe ver en ellos una oportunidad para extender su influencia y mejorar su eficacia. De hecho, se puede argumentar que la poltica exterior de no pocos Estados miembros ha sido reforzada gracias a los beneficios econmicos y polticos de la integracin europea por lo que tiene sentido incorporarlas a la definicin de una poltica exterior europea. Como ha recordado Robert Keohane, el proceso de integracin ha llevado a que los Estados miembros de la UE acepten la idea de soberana compartida, frente a una concepcin de soberana clsica creada por Europa en el siglo XVI que por ejemplo todava practica Estados Unidos 385. La UE es un espacio para la innovacin institucional, que acepta normas y lmites supraestatales, pero a cambio de no aspirar a una soberana plena en cualquiera de sus dos niveles de gobierno, nacional y europeo 386. Este
385
Cfr. la crtica de este modelo en A. Chayes & A. Chayes, The New Sovereigny: Compliance with International Regulatory Agreements, Harvard University Press, 1995, 27, estos co-autores afirman que el nico modo por el que la mayora de los Estads pueden ejercer y expresar su soberana es a travs de la participacin en los distintos regmenes que regulan y ordenan el sistema internacional. 386 R. Keohane, Ironies of Sovereignty: the European Union and the United Status en Integration in an Expanding Union, op. cit., 308.
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modelo jurdico y poltico de Unin Limitada, Estados limitados 387 con mezcla de elementos federales y confederales supone abandonar el intento de avanzar hacia una Europa basada en un modelo estatal. La UE en esta concepcin sera un laboratorio para la poltica fuera del Estado 388 y se basara en un llamado modelo comunitario en el que no se define nunca la autoridad poltica final entre los dos niveles de gobierno y cada uno de ellos refuerza los objetivos del otro nivel 389. No obstante, el llamado modelo comunitario no puede darse por supuesto, ya que est siendo puesto a prueba por el crecimiento europeo en dos direcciones, la expansin continuada de competencias y las sucesivas ampliaciones, que exigen un refuerzo institucional y jurdico 390 y requieren la mejora de la legitimidad de la Unin, no slo a travs de la reforma de sus instituciones y proceso sino en todas sus vertientes, incluida la ms novedosa de la identidad la UE de 27 Estados miembros necesita ser capaz de formular proyectos de Comunidad mejor, con varias visiones del bien comn europeo en competencia y la visin de la legitimidad ms clsica de obtencin de resultados ya no hay duda que en ocasiones la UE debe ser un actor global eficaz. En este sentido, los avances en democracia europea de los ltimos veinte aos contrastan fuertemente con el rescate
Para una exposicin ms detallada cfr. Jos M. de Areilza, Limited Union, Limited Member States: A new model of allocation of power in Europe, en Whose Europe? National Models and the Constitution of the EU, eds. K. Nicolaidis and S. Weatherhill, European Studies at Oxford, Oxford 2003. 388 K. Nicolaidis, This is my EUtopia: Narrative as Power, en Integration in an Expanding Union, op. cit., 345. 389 Cfr. Joseph Weiler, Europes Sonderweg, Jean Monnet Working Papers, 9/00, New York University School of Law, 2000. 390 Pierpaolo Settembri, The Surgery has Suceded. Has the Patient Died? The Impact of Enlargement on the European Union, Jean Monnet Working Paper, 04/07, New York University School of Law, 2007.
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de la Constitucin Europea del Tratado de Lisboa. En junio de 2007 el Consejo Europeo acord un plan para hacer en tiempo rcord, sin debate ni transparencia una reforma del Tratado de la Unin Europea que integrara la mayor parte de los contenidos de la Constitucin europea. Se trataba de evitar la renegociacin en todo lo posible, despojando al texto original del lenguaje constitucional, las alusiones a los smbolos y valores europeos y la utilizacin de la palabra Constitucin. Adems, se oscureci de modo deliberado la redaccin del nuevo texto, para disfrazar este rescate y facilitar la ratificacin en los 27 Estados miembros por va parlamentaria. El texto adoptado se present por los lderes europeos como un rescate de slo algunas partes de la Constitucin. Sin embargo, los propios negociadores de Lisboa no niegan que el nuevo texto contiene casi todas las novedades de la Constitucin europea y que no tiene nada de reforma de mnimos. Tampoco pueden ocultar que la utilizacin de un lenguaje oscuro es una decisin deliberada para disimular sus contenidos y desincentivar debates pblicos y referendos. Una vez se aprob el nuevo acuerdo, el Comit Europeo de la Cmara de los Comunes llegaba a esta conclusin: El tratado es sustancialmente equivalente a la Constitucin y el presidente de la Convencin Europea, Valery Giscard DEstaing, haca pblico su amargo y coincidente veredicto: Slo ha cambiado el formato para evitar los referendos. Es decir, el Tratado de Lisboa es la Constitucin disfrazada y empeorada, como si el precio a pagar por la reforma europea fuese volver a la diplomacia secreta del siglo XIX. El proceso de negociacin y redaccin, supone un empeoramiento grave de las formas y daa la legitimidad del proyecto europeo. El rescate hace ms vulnerable a ataques euroescpticos al conjunto de principios, normas y prcticas que definen la relacin entre la UE y los Estados y entre
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la UE y los individuos, es decir, a la verdadera constitucin material definida poco a poco a lo largo de cincuenta aos de Comunidad Europea y a sus futuros y necesarios desarrollos en los que el carcter constitucional de los tratados europeos debera reaparecer. La adopcin del Tratado de Lisboa, en cambio, debe ser recordada, como uno de los hitos menos ejemplares de la integracin europea. Conclusiones 1. La accin exterior europea se analiza normalmente a partir de una evaluacin de las capacidades europeas, un examen que subraya la falta de medios y de instituciones con voluntad poltica, frente a la actuacin unilateral aunque insuficiente de los Estados miembros, celosos de sus competencias de actores internacionales y nostlgicos de un pasado en el que algunos de ellos eran potencias mundiales. Sin embargo, la UE cuenta con algunos medios importantes, tanto de poltica exterior como de accin exterior y que puede y debe incorporar ms y mejor a los actores y procesos nacionales en estas tareas. Adems la Unin tiene a su favor el hecho de que existe con frecuencia en un buen nmero de Estados voluntad poltica y opiniones pblicas que demandan ms poltica exterior europea. La consideracin ms preocupante, sin embargo es la falta de respaldo de la poltica exterior a travs una poltica de seguridad y defensa, un terreno en el que claramente faltan capacidades, visin comn y voluntad poltica. 2. De este modo, se debera ver el aspecto positivo del componente intergubernamental de la poltica exterior de la UE como un elemento que permite la delegacin de la accin europea en uno o ms Estados miembros sin que stos renuncien a una cierta poltica exterior. No es necesario una poltica exterior federal o comunitaria ni un nico sujeto para que ambos niveles, el europeo y el nacional, ten[ 456 ]
gan relevancia internacional. La originalidad y la multiplicidad de niveles de gobierno y de actores del modelo tienen sus ventajas, en cuanto a flexibilidad, legitimidad, especializacin. A cambio, s es necesario un proceso europeo que coordine e incluya a los actores nacionales y que legitime mejor la toma de decisiones europea. Falta por lo tanto politizar la accin exterior UE y no slo las polticas comunes de la UE, superando el lenguaje tcnico diplomtico, la fragmentacin y la descoordinacin. 3. El modelo jurdico y poltico comunitario de la UE, necesita fortalecerse despus de las ampliaciones y la crisis constitucional y no hay que darlo por conseguido. Hay que desdramatizar las reformas peridicas de los Tratados y los rechazos peridicos a estos avances, as como lograr que baste la ratificacin de todos los Estados menos uno para que las reformas entren en vigor. 4. Una manera de reforzar la legitimidad de la accin exterior europea a travs de su politizacin sera unir el trabajo en esta materia de Parlamentos Nacionales y del Parlamento Europeo, mediante mecanismos permanentes de interrelacin del Comit de Poltica Exterior del PE y las Comisiones Asuntos Exteriores en las cmaras nacionales. 5. Para equilibrar una relacin econmica intensa y un dilogo poltico dbil, se debera establecer no por va declarativa (Agenda Transatlntica) sino en la prctica diplomtica un nuevo mecanismo de Cooperacin Poltica Unin Europea-Estados Unidos a partir de ideales y valores compartidos en mucha reas, de modo que las polticas exteriores de ambos actores se sometieran en el da a da a una permanente consulta y anlisis de posibilidades de accin conjunta en proyectos concretos. Esta propuesta fue hecha en 1989 por el Secretario de Estado James Baker 391 y desa391
Berlin Press Club, December 12, 1989.
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rrollada por Robert Zoellick unos meses despus al proponer el modelo de una International Europe. 6. En el desarrollo del Tratado de Lisboa, a medio plazo habra que configurar el nuevo Servicio Europeo de Accin Exterior como parte de la Comisin, para que se facilite la coordinacin interna de la accin exterior y se evite que el nuevo Servicio quede de forma permanente en un limbo institucional entre las instituciones polticas. 7. Las presidencias rotatorias del Consejo de Ministros deberan estar subordinadas a la direccin final de nuevo Presidente del Consejo Europeo, que debera participar en su planificacin y co-dirigir su ejecucin. 8. El nuevo Alto Representante y Vicepresidente de la Comisin debera ser el ltimo responsable de todas las materias de Relaciones Exteriores y trabajar con un equipo de Comisarios junior (se debera crear por el Presidente de la Comisin a travs de la prctica poltica esta diferenciacin poltica entre Comisarios Senior y Junior para hacer frente al problema de la no reduccin del nmero de comisarios a pesar de las ampliaciones). 9. A medio plazo se debera intentar fusionar en una persona el puesto de Presidente de la Comisin y Presidente del Consejo Europeo, a pesar de que el Tratado no lo prevea y d por hecho dos titulares distintos. Desde luego no lo prohbe y sera una manera de fortalecer el liderazgo europeo a imagen y semejanza de la figura hbrida del Alto Representante, para avanzar hacia un Gabinete Europeo que fusionara en un nico rgano a la parte del Consejo con potestades ejecutivas y a la Comisin. 10. Finalmente, el objetivo del fortalecimiento de la proyeccin exterior de la Unin debe superar la nostalgia euro-escptica que cree suficiente el modelo de Europa como Espacio. Igualmente, no tiene sentido avanzar hacia un modelo estatal de integracin europea, a partir del discurso de Europa Potencia, que diluya las identidades nacio[ 458 ]
nales y repita a escala europea los errores del nacionalismo en nuestro continente. De lo que se trata es de aunar voluntades nacionales y ciudadanas para constituir a Europa como Actor global, de modo que los intereses y valores de la Unin y de sus miembros puedan defenderse y proyectarse en el mundo actual.
Bibliografa
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CAPTULO 9 Europa y la seguridad mundial 392

Presentacin Superada la Guerra Fra y asumida la condicin global de la poltica internacional de nuestros das los estados europeos se encuentran ante la necesidad de reconsiderar el papel de organizaciones como la OTAN o la UE en la gestin de los problemas de seguridad. Los retos son de tal importancia que los estados no estn en condiciones de hacerlos frente de forma aislada. La colaboracin es imprescindible. La Alianza Atlntica representa el vnculo con Estados Unidos en la defensa de la libertad y de la soberana. Sin embargo, la poltica norteamericana ha provocado graves diferencias entre los europeos, hasta el punto de poner en peligro el futuro de la Alianza. Esas mismas diferencias, en gran medida culturales, separan a los propios europeos en el seno de la Unin, una entidad que comienza su andadura en el terreno de la seguridad. El tamao cuenta y slo desde organizaciones multinacionales los europeos podrn defender sus intereses, pero la identidad cultural tambin es relevante, hasta el punto de suponer el principal obstculo para que esas organizaciones puedan cumplir sus funciones con eficacia.
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Captulo redactado por Florentino Portero.
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1.
El declinante papel de Europa
De forma sistemtica confundimos Europa con Unin Europea, cuando no son lo mismo. En el mbito de la poltica exterior, de seguridad y de defensa todava hay un abismo entre la retrica europesta y la realidad. Si bien la seguridad est en el origen del proceso de convergencia continental, la Unin est todava muy lejos de ser un actor decisivo en este terreno. Un hecho que slo podemos valorar como un fracaso a la vista de las expectativas creadas por nuestros dirigentes polticos, cuando en realidad los avances logrados en este terreno son lo suficientemente importantes para ser reconocidos como un xito. El moderno concepto de Estado naci en Europa, como muchos de los conceptos y principios que caracterizan la poltica y el derecho internacional. El Estado ha sido, durante siglos, el actor por excelencia en la arena internacional y todava hoy contina sindolo. El siglo XX fue un desastre para el Viejo Continente. El clsico sistema de balanza de poder no fue capaz de contener las tensiones derivadas del auge del nacionalismo y de la diplomacia secreta. La crisis generalizada del rgimen liberal parlamentario aliment las esperanzas en las opciones totalitarias, donde el individuo quedaba subordinado a entidades superiores como la clase o la nacin. La combinacin de totalitarismos y nacionalismos nos llev a una segunda y devastadora guerra mundial. Dos conflictos generales sumados al proceso descolonizador abocaron al Viejo Continente a una comprensible falta de confianza en s mismo. Aquellos valores y comportamientos que haban enorgullecido a los europeos durante siglos, que haban convertido a Europa en el centro del planeta, en la vanguardia del progreso y en el centro de la cultura, parecan ser los responsables del desastre que se haba llevado por delante a millones de personas, cebndose en unas pocas generaciones. En mayor o menor medida, de[ 462 ]
EUROPA Y LA SEGURIDAD MUNDIAL
pendiendo del papel jugado por cada pas en las dos guerras, de la responsabilidad en el desastre, los europeos trataron de construir una nueva identidad que les ayudara a superar un pasado abrumador y, al mismo tiempo, les facilitara encontrar su sitio en una nueva sociedad internacional. Los primeros pasos fueron desalentadores. Mientras los norteamericanos retiraban sus ejrcitos se haca evidente la magnitud de la catstrofe y la necesidad de ingentes recursos para poner en pi las economas nacionales. El hambre y el fro presagiaban tensiones sociales, que podan, como ya ocurriera durante la Repblica de Weimar, ser el caldo de cultivo para nuevos totalitarismos. La Unin Sovitica, por su parte, impona dictaduras comunistas en los Estados que haban cado bajo su radio de influencia. El miedo a que desde Mosc, mediante la accin poltica de los partidos comunistas dirigidos desde el Kremlin y la disuasin o, peor an, la accin del Ejrcito Rojo, se ejerciera una pinza sobre los Estados de Europa Occidental, acrecent su inseguridad. El protectorado norteamericano sobre Europa Occidental, en acertada expresin de Brzezinski, edificado sobre dos pilares (el Plan Marshall y la Alianza Atlntica), vino a garantizar la seguridad del Viejo Continente y proporcion tanto el dinero como los criterios para facilitar una rpida y ejemplar reconstruccin. A principios de los aos sesenta los europeos podan mirar atrs y felicitarse por todo el camino recorrido. Los viejos nacionalismos parecan encontrarse bajo control. El bienestar se extenda, amparado en un conjunto de servicios administrados por unos Estados que haban crecido en recursos, funcionarios, competencias y vocacin de intervencin. Del Plan Marshall, preocupado por generar vnculos econmicos entre los Estados, se haba llegado al Tratado de Roma, el primer paso en una senda a explorar, que los ms realistas crean que no ira ms all de acciones econmicas conjuntas y mercados abiertos, mientras los ms idealistas confiaban en
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que poda llegar a poner fin a los Estados nacin para superar una historia comn en torno al ideal de una nueva entidad poltica denominada Europa. A la altura de la dcada de los aos ochenta Europa era la regin del mundo en la que se concentraba mayor riqueza. La reconstruccin haba sido un xito en la perspectiva econmica, pero las cifras, la superacin de las tensiones nacionalistas y los efectos positivos del denominado estado de bienestar escondan aspectos no tan positivos, y s preocupantes, de la realidad europea. El protectorado haba generado una dependencia de Estados Unidos que poda ser peligrosa en el terreno militar y que ya era preocupante en el poltico. La combinacin del recuerdo de los desastres de las guerras, una creciente mala conciencia por el pasado colonial y la ausencia de una necesidad imperiosa por ocuparse de los asuntos de defensa, llev a la consolidacin de una actitud pasiva y distante respecto de los grandes retos de la seguridad internacional. Ese era un problema norteamericano. Una cmoda opcin que permita criticar a quin debamos la seguridad, sin exponer en exceso a nuestros propios ejrcitos. Unas Fuerzas Armadas que, con la excepcin de Francia y el Reino Unido, estaban sufriendo una crnica falta de inversin. Europa no slo era un enano poltico, adems haba renunciado a asumir responsabilidades en el terreno de la defensa, ms all de las formalidades en el seno de la Alianza Atlntica. Este hecho era, sobre todo, un fenmeno social, alimentado desde los medios de comunicacin y los centros educativos. Si para unos estos sntomas eran alarmantes, pues podan presagiar un periodo de decadencia, para otros eran las primeras seales de que Europa representaba ya una alternativa a los poderes tradicionales, la vanguardia de un nuevo modelo de Estado y de cultura, caracterizada por la superacin de los nacionalismos y la tendencia secular al uso de la fuerza para resolver las diferencias entre Estados.
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Esta Europa postmoderna influira desde el ejemplo, como modelo a partir del cual conformar una nueva sociedad internacional basada en valores y principios distintos y superiores. Mientras se produca este cambio la duda resida en saber si Europa podra continuar resolviendo sus problemas a pesar de sufrir ese desequilibrio entre una economa vigorosa, una escasa influencia internacional y una dependencia alarmante de Estados Unidos en materia de seguridad 393. La Unin Sovitica se descompona, poniendo fin a la Guerra Fra o III Guerra Mundial. Los intentos de reanimar el declinante rgimen sovitico a travs de la perestroika y la glasnost no lograron despertar las energas sociales necesarias para poner la vieja maquinaria totalitaria en funcionamiento. Bien al contrario, las nuevas generaciones de las repblicas populares sometidas al dictado de Mosc interpretaron correctamente aquellos gestos como inequvocas pruebas de debilidad. Pareca llegado el momento de intentar de nuevo la liberacin nacional. Gorbachov decidi renunciar al uso de la fuerza para contener los nuevos movimientos sociales. Una medida que contrariaba los fundamentos de su estrategia pero que, a la postre, era la nica opcin para seguir manteniendo el Pacto de Varsovia. Las fronteras dejaron de ser diques de contencin y cedieron ante la presin de riadas de personas que cruzaban en distintas direcciones. Poco despus llegara el captulo final, la
393 La bibliografa al respecto es ingente. Tres de las obras ms representativas son Robert Kagan, Of Paradise and Power. America and Europe in the New World Order, Alfred A. Knopf, New York 2002. Robert Cooper, The Breakings of Nations. Order and Chaos in the Twenty-First Century, Atlantic Monthly Press, New York, 2003, 180 pgs. Mark Leonard, Why Europe Will Run the 21st Century. Fourth Estate Ltd. London, 2005. Para un estudio general sobre las distintas corrientes ver Fidel Sendagorta, Europa entre dos luces Declive o resurgimiento?, Biblioteca Nueva & Real Instituto Elcano. Madrid, 2007, 152 pgs.
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desaparicin de la Unin Sovitica, que daba paso al pleno ejercicio de la soberana de Estados hasta entonces reunidos bajo una estructura comn. El nuevo escenario tendra efectos muy importantes sobre Europa Occidental, tanto en el corto como en el medio plazo. El derribo del Muro de Berln cre una situacin radicalmente distinta. Los cinco lander orientales se incorporaron a la Repblica Federal conformando el Estado ms poblado de la Europa Occidental, con ochenta millones de habitantes. Si bien en el corto plazo la reconversin econmica de esos cinco Estados supondra un importante gasto, a medio plazo caba imaginar que la unin sera una realidad, potenciando su capacidad industrial. La renovada Alemania emerga definitivamente como la potencia europea por excelencia, rompiendo con los equilibrios diplomticos establecidos tras la II Guerra Mundial y que estaban en el origen de la Alianza Atlntica y de la Comunidad Europea. El marco institucional vigente ya no serva para cumplir una de las misiones para las que haba sido creado: contener a Alemania. No se vislumbraba un giro estratgico alemn hacia el militarismo, como haba pasado en tiempos felizmente superados. Los valores que informaban la sociedad apuntaban en otras direcciones. Pero resultaba evidente que la Alemania unificada acabara haciendo valer su peso demogrfico y econmico en el proceso de toma de decisiones continental, en detrimento de franceses y britnicos. No puede extraar por ello la reaccin de sus dirigentes, tan conservadora como estril. Tanto Margaret Thatcher como Franois Mitterrand presionaron a Mikhail Gorbachev para que impidiera la unificacin alemana, manteniendo por la fuerza el muro en pie.
Margaret Thatcher lleg al Kremlin con una misin: parar la reunificacin. Confiaba en Gorbachev. Confiaba en que mantendra sus secretos. Le pidi que parara las grabadoras y a quienes tomaban notas. Y entonces comenz. La [ 466 ]
reunificacin de Alemania no figura en los intereses de Inglaterra y Europa occidental, dijo. Olvide lo que ha odo o ledo en los comunicados de la NATO. No queremos una Alemania unida. Llevara a un cambio en las fronteras de la Europa de post-guerra. No lo podemos permitir porque tal desarrollo minara la estabilidad de toda la situacin internacional y puede hacer peligrar nuestra seguridad 394.
Un comportamiento tan profundamente inmoral y antidemocrtico de los dirigentes de las dos democracias ms vitales de Europa slo se puede explicar por la vigencia, tanto de reflejos realistas en su accin exterior, como de las vivencias de las dos guerras mundiales. Para la generacin de los dos estadistas los problemas de fondo de la seguridad continental seguan vigentes tras aos de democracia y convergencia europea. Ninguno de los dos poda engaarse sobre la inevitable filtracin de sus maniobras. Saban que estaban sembrando la desconfianza y el revanchismo alemn ante una afrenta de gran envergadura a su dignidad nacional. A pesar de ello presionaron todo lo posible para evitar lo que consideraban una catstrofe que marcara el futuro de Europa. Aos de trabajo parecan venirse abajo 395. La Mitteleuropa germnica emerga desatando el indisimulado temor de los conservadores britnicos y el ms disimulado, pero no menos intenso, de las elites francesas. Esta actitud contrastaba con el comportamiento de la Administracin Bush. El presidente norteamericano reaccion de forma positiva, comprendiendo la dimensin his394
Michael Binyon, What Thatcher and Gorbachev really thought when the Berlin Wall came down. Leaked Kremlin documents show that history makes fools of us, especially our leaders, timesonline.co.uk, 11.09.2010. 395 Para una visin vvida y detallada de las posiciones de Francia y Alemania en estas fechas ver Philip Zelikow & Condoleezza Rice, Germany Unified and Europe Transformed. A Study in Statecraft. Harvard University Press, Cambridge, Mass, 1995, pp. 96 y ss.
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trica de los hechos que estaban sucediendo, asumiendo el fin de la Guerra Fra y tratando de gestionar la transicin de la mejor forma posible. Se abra un nuevo periodo de la historia que parta del triunfo de la Alianza Atlntica sobre la Unin Sovitica y que confirmaba el liderazgo norteamericano. Este contraste de pareceres recordaba lo sucedido durante la Crisis de Suez, si bien en esta ocasin el gobierno de Washington no vet ninguna opcin de sus aliados, sino que fue la propia Unin Sovitica quien rechaz el uso de una fuerza que era su ltima opcin. Las elites norteamericanas no haban vivido de la misma forma que las europeas las primeras dcadas del siglo XX y su temor a un posible hegemonismo germnico quedaba claramente minusvalorado ante el reto de construir una Europa democrtica en el seno de una Alianza Atlntica profundamente reformada. Las instituciones europeas no slo se veran desbordadas por la unificacin alemana. El derribo del Muro de Berln no dejaba de simbolizar la desaparicin de ese Iron Curtain que desde Stettin en el Bltico hasta Trieste en el Adritico haba cado sobre Europa, al que Winston Churchill hizo referencia en su famoso discurso en el Westminster College de Fulton, Missouri. Los Estados que haban quedado sometidos a la Unin Sovitica se liberaban del Pacto de Varsovia, transitaban hacia la democracia y buscaban ingresar lo antes posible en las instituciones europeas. Europa Occidental no era responsable de la dictadura que la Unin Sovitica haba impuesto en esa regin, ni de los millones de vidas sacrificadas brutalmente por la locura totalitaria. Pero, precisamente porque haban vivido experiencias terribles, merecan la solidaridad y ayuda de los que haban tenido la fortuna de caer bajo el rea de influencia de los ejrcitos norteamericanos. La presin para que ingresaran lo antes posible en la Comunidad Europea y en la Alianza Atlntica era evidente, lo que pona an ms en evidencia la
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inadecuacin de esas organizaciones (en especial de la primera) para responder a ese reto. La coincidencia franco-britnica en el rechazo al derribo del Muro de Berln no se mantuvo a la hora de definir la alternativa a una Alemania unida. Para el gobierno britnico de Margaret Thatcher, fiel a las posiciones establecidas en su momento por Winston Churchill, las instituciones europeas slo tenan sentido como garantes de un rea de libre mercado. La soberana resida en los Estados y corresponda a sus parlamentos aprobar las lneas fundamentales de su poltica. No se trataba de conformar una federacin, ni siquiera una confederacin. Nada ms ajeno a la tradicin poltica britnica que dejarse llevar por la tentacin de dibujar una entidad supranacional que rigiera los destinos de Europa. El Reino Unido es el resultado de la historia. La democracia es un ejercicio de representacin, y slo los miembros del Parlamento tienen el derecho a aprobar normas que afecten a la libertad, bienes y derechos de los ciudadanos. Fracasado el intento de mantener en pie el Muro de Berln y la propia Unin Sovitica, con millones de europeos atrapados entre sus fronteras, slo caba tratar de equilibrar el poder de la nueva Alemania mediante la balanza de poder en el Continente y la relacin especial con Estados Unidos. La posicin francesa fue la contraria. La tradicin cartesiana y napolenica lleva siglos animando a los franceses a avanzar en la cartografa institucional. Para ellos es la razn, que no la experiencia, quien debe regir el da a da de la Administracin. La belleza de la geometra debe imponerse al prudente, pero prosaico, respeto por la tradicin. La balanza de poder no haba dado buenos resultados durante la primera mitad del siglo XX y no haba ninguna razn para pensar que podra darlos en sus ltimas dcadas. Por otro lado, el nacionalismo francs, incardinado en la figura del general De Gaulle, llevaba dcadas haciendo de un medido
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distanciamiento de Estados Unidos una de sus seas diplomticas y prueba de su independencia. No pareca oportuno correr ahora a sus brazos, precisamente cuando la razn del vnculo norteamericano con Europa, la amenaza sovitica, se difuminaba. Era necesario encontrar una va para contener a la Alemania unificada que fuera estrictamente europea y que superara formas diplomticas caducas. La descomposicin del bloque sovitico coincidi en el tiempo con un debate sobre los efectos de la globalizacin para Europa. El desarrollo econmico y social de grandes partes del planeta desde la II Guerra Mundial era una realidad incontestable. Para entonces ya era evidente que el rea del Pacfico-ndico sera el centro neurlgico con el cambio de siglo, por sus avances econmicos, su vibrante demografa y por la presencia de dos Estados superpoblados arraigados en culturas milenarias: India y China. La sociedad internacional que se vea venir requera de actores de gran envergadura, capaces de asumir responsabilidades en todo el mundo. Ni siquiera los grandes Estados europeos Alemania, Reino Unido y Francia estaran en condiciones de competir con xito. De la misma forma que a partir de aquellos aos asistimos a un proceso de fusiones y adquisiciones empresariales para lograr formar firmas con un tamao proporcional al nuevo mercado, los viejos Estados nacin deban encontrar frmulas para adaptarse al nuevo entorno, preservando en la medida de lo posible viejas identidades pero, sobre todo, reuniendo medios para hacer frente a retos claramente mayores que sus capacidades. De no hacerlo tendran que asumir una posicin subordinada en la sociedad internacional, retomando el camino hacia la decadencia de la que Estados Unidos les haba rescatado tras el fin de la II Guerra Mundial. En aquellas circunstancias el proceso de convergencia europeo pareca la va natural para encontrar su posicin en la emergente sociedad internacional.
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El Tratado de Maastricht, el punto de arranque de la fase integradora en que nos encontramos, tuvo su origen en la aceptacin por parte del Presidente francs Franois Mitterrand de que la nica forma de evitar una hegemona alemana sobre el continente era mediante su limitada disolucin en el marco de las instituciones europeas. Tras muchas horas de conversacin con el canciller Khl resultaba evidente que, o bien Francia lideraba lo antes posible un salto adelante en la integracin europea, o sera imposible poner coto a una hegemona alemana sobre el Continente. Para los dirigentes de Bonn, miembros de la generacin que creci en la inmediata postguerra, era posible entender los miedos que su unificacin despertaba en toda Europa. Se sentan incmodos e injustamente tratados, pero saban que haba experiencias grabadas en el subconsciente colectivo que aconsejaban avanzar con prudencia. Ms an, muchos de ellos haban crecido en el rechazo a una forma de entender Alemania, a veces confundida con el alma prusiana, y deseaban consolidar una nueva identidad firmemente anclada en el conjunto europeo. No slo fuera de Alemania se tema una gran Alemania. Muchos alemanes estaban sinceramente dispuestos a subordinar el renacido proyecto alemn al europeo, si ste ltimo se planteaba de una vez por todas de forma sincera y decidida. Ahora o nunca, era la opcin ante la que se encontraban los dirigentes europeos en aquellos das. Un conjunto de circunstancias facilitaron el gran salto adelante en el proceso de integracin europea tras el derribo del Muro de Berln y la descomposicin de la Unin Sovitica. Los europeos comenzaban a asumir que necesitaban presentarse unidos en un mercado y en una sociedad internacional crecientemente globalizada. Sus instituciones no estaban preparadas para una gran ampliacin, que resultaba a todas luces incontenible tras el fin del Pacto de Varsovia. Era el momento, posiblemente la ltima oportu[ 471 ]
nidad, de evitar el resurgir alemn enmarcando el proceso de unificacin en un nuevo y atractivo contenedor europeo. Si para el Reino Unido la solucin pasaba por crear, de una vez por todas, un espacio de libre comercio y reforzar el vnculo transatlntico, para Francia no haba ms alternativa que asumir el sacrificio de avanzar en la integracin europea. Una vez ms, no fue el idealismo, sino la combinacin de necesidad y pragmatismo, lo que empuj a las naciones europeas en pos del proceso integrador. Sin embargo, no tuvieron reparo en ocultar las razones autnticas tras una retrica europesta, como si de verdad desearan avanzar en esa direccin. De Maastricht sali la apuesta por crear un pilar exterior, que resolviera la disparidad entre una economa que, sin llegar al Mercado nico, haba logrado un grado de unidad extraordinario, y una dimensin internacional muy limitada por el peso de los Estados y por las marcadas diferencias de posicin entre unos y otros. El salto adelante para absorber Alemania dispar tanto la retrica como las expectativas. Sin embargo, el tiempo trascurrido no ha hecho ms que poner de manifiesto las importantes diferencias culturales y de intereses entre unos y otros. Hechos fciles de comprender y explicar, resultado de siglos de historias singulares. Esa falta de cohesin no era algo nuevo ni relevante. Lo que haca de ese proceso algo trascendente era la contradiccin entre unas estrategias nacionales, dirigidas a la defensa de sus intereses exclusivos, y un discurso europesta, lo que determinara los sucesos posteriores hasta nuestros das. A pesar del gran trabajo realizado por la oficina de Javier Solana, al crear clulas de pensamiento conjunto para acercar posiciones, resulta difcil hacer converger a quienes apuestan por la neutralidad o la inaccin con quienes aspiran a mantener un status de gran potencia. Como ha sealado Hubert Vedrine, ministro de Asuntos Exteriores con Mitterrand y una de las mentes ms lcidas en esta materia:
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Hay que ser razonables. Son posibles y deseables algunas acciones comunes. Se cometi el error de dejar pensar que la diplomacia comn podra suplantar a las distintas diplomacias nacionales. No se pueden cambiar mil aos de historia firmando este o aquel papel. Es completamente absurdo pensar en una diplomacia comn de los 27 Estados miembros de la UE. Jams se ha conseguido definir el ncleo duro de la diplomacia comn. La Unin es una confederacin de Estados nacionales 396.
La Unin Europea no va a cumplir en los prximos aos el papel de actor relevante en poltica internacional. El proyecto est todava inmaduro y las diferencias entre unos y otros resultan insalvables. La Unin est tratando de lograr una convergencia desde posiciones historias, culturas, valores distintas. No es sensato esperar que la experiencia de siglos se esfume en un tiempo breve. Hay tradiciones neutralistas, aislacionistas, intervencionistas, ejercicios cotidianos de gran potencia... que se manifiestan en cada ocasin en que la Unin se encuentra ante una situacin grave. El principio de mnimo comn denominador convierte a los gobiernos ms aislacionistas y pacifistas en los autnticos rectores, lastrando al resto hacia la inaccin. Al final, los comunicados conjuntos son textos poco operativos y las grandes potencias europeas actan de forma autnoma, ofreciendo una imagen de divisin e impotencia. Desde la redaccin de la Estrategia de la Unin hasta la crisis de Georgia, pasando por la crisis de Irak, la de Afganistn y la de Irn, en todos los casos, o los Estados miembros se han dividido, o se han unido en la impotencia, o divisin e impotencia han ido de la mano. Cada una de estas situaciones ha puesto de relieve ante el mundo que la Unin no est todava preparada para ser un actor interJuan Pedro Quionero, Hubert Vdrine: Europa debe ser una potencia, y no el idiota del mundo global, ABC, 16-9-2007.
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nacional relevante. La Estrategia de Seguridad finalmente aprobada rebaj tanto el borrador presentado por Solana que se convirti en un texto intil. Ms an, en un ejemplo de que ms vale no tener un documento de estrategia que disponer de uno que pone en evidencia la incapacidad de la Unin Europea para establecer unos fundamentos de su accin exterior. De hecho, la Alianza Atlntica lleva sin Estrategia desde antes del 11/S, precisamente porque es consciente de que, si lo intentara, slo lograra poner de manifiesto que hace aos que dej de ser un sistema de seguridad colectivo, una alianza militar. En Irak, la Unin se fractur entre los que queran aprovechar la situacin para quebrar el vnculo transatlntico y acercarse a Rusia y China, y los que, por el contrario, continuaban apostando por una comunidad de valores occidental. En Afganistn, se reconoci que nos encontrbamos ante una guerra justa y legal. Algunos Estados enviaron contingentes, otros no. Entre los primeros, unos aceptaron combatir al enemigo, pero otros no. El resultado es que cada ao las fuerzas talibn ganan terreno e influencia social, mientras que muchos de los contingentes europeos se mantienen parapetados en sus cuarteles tratando de ganar tiempo y evitar bajas, pero dando la espalda a su responsabilidad de garantizar la seguridad de la poblacin local, conditio sine qua non para la reconstruccin poltica, econmica y social. Aunque la responsabilidad recae sobre la OTAN y no sobre la UE, a nadie se le escapa que los Estados son casi los mismos y que el problema de fondo radica en la falta de capacidad militar y de voluntad poltica de muchos gobiernos para asumir sus responsabilidades en la escena internacional. En la crisis nuclear iran la opinin europea pareca en un principio ms preocupada por un ataque anticipatorio norteamericano que por la violacin iran y la consiguiente crisis del rgimen de no proliferacin nuclear. Las
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negociaciones han sido una serie de ultimtum europeos ignorados por los iranes y que se han resuelto, a fin de cuentas, con el incumplimiento de las amenazas y la reapertura de conversaciones. Con perspectiva, podemos certificar que han servido para dar cobertura al programa nuclear iran, pues mientras las instalaciones, y en particular las ya famosas cascadas de centrifugadoras, continuaban desarrollndose, las reuniones de Javier Solana con los distintos negociadores iranes daban la sensacin de la existencia de un proceso negociador que, en verdad, todava no ha comenzado. Hace tiempo que se deban haber aprobado sanciones econmicas serias, que forzaran al gobierno de Tehern a reconsiderar sus opciones. Dejando a un lado las posiciones de Rusia y China, fundamentales en su calidad de miembros de pleno derecho del Consejo de Seguridad, los Estados europeos, y en especial Alemania, han mostrado escasa disposicin a sacrificar los intereses de sus empresas al mantenimiento del rgimen de no proliferacin. Una actitud as, refleja una cortedad de miras que pone una vez ms de manifiesto la falta de visin internacional de Europa. La crisis de Georgia, precedida por el cierre de la cuestin de Kosovo, ha provocado una fuerte divisin sobre cmo reaccionar ante la agresin rusa, resolvindose con una inaccin al gusto de franceses, alemanes e italianos. Rusia est viendo reconocido su derecho a disponer de un rea de influencia. Los afectados acusaron recibo y vimos como la mayora parlamentaria en Ucrania se desmoronaba para conformar otra ms al gusto de Mosc que evitara la anunciada crisis de Crimea. La Unin no ha reaccionado como deba ante la invasin de un Estado amigo, con una fuerte vocacin europea, y con una democracia en construccin. Lo ha sacrificado en beneficio de supuestas garantas de aprovisionamiento energtico y de inversiones. Rusia ha comprobado que el uso de la fuerza funciona, y probablemente volver a actuar, situando a la Unin en una posicin
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de creciente debilidad diplomtica y vulnerabilidad econmica. Ceder supone dar alas 397. Las relaciones con Rusia marcaron la primera gran crisis europea y transatlntica, durante el inicio de la cuestin iraqu. Ya sabemos que aquella aproximacin concluy en un fracaso de sus animadores, Chirac y Schroeder. Sin embargo el tema se ha replanteado de manera distinta, pero no por ello menos problemtica y peligrosa. Para tres naciones de referencia Alemania, Francia e Italia el mantenimiento de unas buenas relaciones con Rusia resulta fundamental. En una regin del planeta que se caracteriza por sus limitados recursos energticos es muy importante poder acceder a las cuantiosas reservas de gas rusas. Un vnculo energtico requiere de estabilidad diplomtica, lo que implica ser sensible a las exigencias rusas. Los Estados europeos son muy conscientes de las inseguridades rusas, de su tendencia al uso de la fuerza y, por lo tanto, su disposicin a dotarse de importantes medios de guerra. Pero, al mismo tiempo, estn tambin convencidos de la debilidad intrnseca de Rusia, debida a una crisis demogrfica endmica, a un sistema poltico autoritario e ineficaz y a una economa que ignora el mercado y basa su crecimiento en la explotacin de sus recursos naturales. Estos tres grandes Estados creen que pueden llegar a acuerdos estables y al tiempo contener las ansias hegemonistas de los nuevos zares. El precio a pagar es el abandono de los Estados limtrofes y la contencin de aquellos otros miembros de la Unin que, por su historia, guardan un temor secular a Rusia. La poltica hacia Mosc es un pilar de la diplomacia europea y, al mismo tiempo, un ejemplo de la inexistencia de una poltica comn. El realismo amoral de los gobiernos de Paris, Berln y Roma choca con la diplomacia britnica y, sobre todo,
Franoise Thom, Russia and Europe. The Dangers of a Reset, Cicero Foundation Great Debate Paper, 10/02 (February, 2010), 9 pgs.
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con los Estados ms orientales de la Unin. Quien ha ansiado incorporarse a la UE en pos de libertad y democracia, difcilmente puede aceptar la disposicin a desarrollar estrategias de apaciguamiento de algunas de las viejas diplomacias europeas, tanto por su amoralidad como por su inutilidad. La tensin se agrava an ms cuando rusos, alemanes e italianos, entre otros, dibujan un nuevo mapa gasstico que permitira a Estados centro-europeos recibir gas de forma directa, desde el mar, sin cruzar otros Estados. Implcitamente Europa est concediendo a Mosc la posibilidad de chantajear a esos pases cortndoles el suministro de gas, sin con ello perjudicar a sus socios europeos, un ejemplo de insolidaridad continental difcil de compaginar con el proyecto de integracin europea. Todo ello ayuda a comprender el malestar que caracteriza la relacin de esos Estados con el resto de los miembros de la Unin, lo que en nada ayuda a la formacin de una visin comn sobre el papel de la Unin en la poltica internacional 398. Por mucho que en Europa se repita que nuestra forma de entender y ejercer la accin exterior es ms moderna y eficaz que la de las grandes potencias de otros lares, la realidad es que la Unin Europea no es capaz de generar posiciones comunes suficientemente coherentes, ni de asumir la responsabilidad de gestionar crisis de cierta dimensin. Las razones vienen tanto de diferencias histricas como del auge de nuevas corrientes culturales, como el relativismo y el pacifismo, caractersticas de sociedades en decadencia. Europa continuar siendo sus Estados. Francia y el Reino Unido, potencias nucleares y miembros permanentes del Consejo de Seguridad, tratarn de mantener sus posiciones en un entorno que va en su contra por la emergencia de nuevas grandes potencias. La tentacin franco-alemana de
European Energy: The Solidarity Conundrum, CSS Analysis in Security Policy, n. 69 (March, 2010), 4 pgs.
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jugar a debilitar la influencia de Estados Unidos con una aproximacin a Rusia slo consigui poner en evidencia la debilidad de las tres partes afectadas, as como la imposibilidad de llegar a un entendimiento con Mosc, a la vista de su exigencia de reconocimiento de un rea de influencia en su entorno inmediato, una vuelta a la soberana limitada de los tiempos de la Unin Sovitica. Durante la Administracin Bush, tanto Alemania como Francia restauraron sus tradicionales buenas relaciones con Estados Unidos. El Reino Unido y Francia podrn, si quieren, seguir manteniendo unas relaciones especiales con la gran potencia americana. En la medida en que sean solidarios, su influencia sobre el proceso de toma de decisiones continuar siendo importante. El caso alemn es diferente. Su particular estatuto internacional, derivado de la II Guerra Mundial, le lleva a la inaccin en temas que tengan una dimensin de seguridad y defensa y, por lo tanto, a la irrelevancia. Dada su situacin de nacin ms poblada y econmicamente ms poderosa de la Unin, este particular estatuto tiene un efecto inmediato sobre el conjunto, dificultando su constitucin como actor de peso en la escena internacional. Europa no ser un polo que equilibre, modere o se oponga a la Hiperpotencia. Continuar presa durante mucho tiempo del principio del mnimo comn denominador, del acuerdo de mnimos, mientras Estados concretos jugarn la carta de la bilateralidad para ganar espacios de influencia 399.
399 Andrew Glencross, The Grand Illusion Continues: What the Lisbon Treaty Means for the European Union and its Global Role, Foreign Policy Research Institute E-Notes, 5 de febrero de 2010.
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El paulatino deterioro del vnculo trasatlntico
La Alianza Atlntica naci, como tantas otras alianzas militares a lo largo de la historia, ante la emergencia de una amenaza que se perciba comn. Lo original de la OTAN es que, desde un primer momento, se plante ser mucho ms. El Tratado del Atlntico no se conform con aunar capacidades en pos de un objetivo estratgico comn: tratar de disuadir a la Unin Sovitica o, llegado el caso, derrotarla en el campo de batalla. La Alianza naci con el compromiso de defender unos valores, los propios de la democracia liberal. En el Tratado no se menciona a la Unin Sovitica, porque se quera trascender esa circunstancia. Se estaba estableciendo un sistema de seguridad colectivo que giraba en torno a la existencia de una comunidad de naciones democrticas cuya seguridad, independencia y libertad se encontraba en peligro. La OTAN no ha sido slo la alianza ms exitosa de la historia, ha sido mucho ms: un sistema permanente de seguridad en el que estrategias, doctrinas, armamento, han sido compartidos. Un hito del que sus miembros pueden sentirse muy orgullosos. Crear un mecanismo as, a partir del compromiso en la defensa de unos valores, implicaba que su supervivencia no dependera de que una determinada amenaza permaneciera en el tiempo. Al desarrollar una Organizacin capaz de proveer a los Estados miembros de servicios variados espacio diplomtico para tratar temas de seguridad, agencia de misiones de paz, centro de estandarizacin de armamentos, polo de proyeccin de estabilidad regional... se converta en un bien en s misma, algo a preservar si se estaba dentro, o una entidad de la que se aspiraba a formar parte si se estaba fuera. Cuando la Unin Sovitica se disolvi en 1991, tras el derrumbamiento del Muro de Berln y la descomposicin del
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Pacto de Varsovia, se plante la conveniencia de mantener la OTAN. Precisamente porque no era slo una alianza antisovitica sino un sistema de seguridad colectivo, porque la pertenencia era un activo importante para los Estados miembros, se decidi mantenerla en pie. El primer Concepto Estratgico aprobado con posterioridad al fin de la Guerra Fra reconoca que no exista ninguna amenaza, slo retos y peligros que podran derivar en un problema mayor si no se gestionaban con eficacia. La OTAN tuvo que iniciar un complejo proceso de trasformacin: de una alianza cuya estrategia se basaba en la disuasin nuclear y en la Destruccin Mutua Asegurada a una organizacin que proyectaba seguridad en su entorno y trataba de canalizar los focos de tensin en una direccin correcta. La Asociacin para la Paz fue un acierto extraordinario, que ayud a los Estados que se liberaban del yugo sovitico a reestructurar sus Fuerzas Armadas y a evolucionar hacia regmenes democrticos. Muchos de estos Estados solicitaron el ingreso en la propia OTAN, poniendo de relieve su indiscutible atractivo. Sea cual sea el estado en que se encuentre la Alianza, no hay duda de que es mejor estar dentro que fuera. Sin embargo, el proceso de trasformacin puso pronto de manifiesto que no estaba claro que la alianza propiamente dicha pudiera sobrevivir a la desaparicin de la Unin Sovitica, razn ltima por la que fue creada la OTAN. La paradoja era que la institucin creca en miembros y actividades al tiempo que el ncleo duro se disolva ante una comunidad de Estados que no pareca dispuesta a hacer algo para evitarlo. La desaparicin de la amenaza sovitica llev de inmediato a un relajamiento del gasto en defensa, precisamente en un momento en el que los gobiernos europeos vivan el agotamiento del modelo de Estado de Bienestar, levantado tras la II Guerra Mundial y fundamento de la paz social y del progreso de todo tipo vivido desde entonces. Esta re[ 480 ]
duccin agravaba un problema que vena de atrs. La gran mayora de los Estados europeos llevaba aos sin gastar lo necesario para tener a sus Fuerzas Armadas correctamente dotadas para las misiones asignadas. Eran los das en que la OTAN viva en permanente tensin por los debates presupuestarios burden sharing y las mutuas recriminaciones de insolidaridad. El resultado de todo ello fue que se cre un gap de capacidades entre las Fuerzas Armadas norteamericanas y las de la mayora de los restantes aliados. De poco valan los compromisos formales o las voluntades cuando los sistemas de armas de las distintas naciones no eran interoperables por ser de pocas diferentes. El hecho se hizo evidente durante la campaa de Kosovo. El gobierno norteamericano quera forzar al serbio a una inmediata retirada sin poner en peligro la vida de ninguno de sus hombres. Las operaciones fueron slo areas. Pero cuando se trat de coordinar la accin de aviones de distintos Estados se pudo constatar que slo unos pocos pases haban dotado a sus naves de las tecnologas necesarias para poder realizar bombardeos de precisin a suficiente altura y distancia como para que el piloto no corriera el riesgo de ser alcanzado. La opcin final fue hacer despegar a aviones de distintos Estados, pero slo los de un grupo muy reducido corrieron con el peso de las acciones de ataque. Era la prueba de que en el caso de que la Alianza tuviera que participar en un gran conflicto militar, sus contingentes no podran actuar con la suficiente coordinacin e interoperabilidad. Fue el inicio de un discreto pero efectivo abandono de Estados Unidos. El primer efecto diplomtico-militar de esta crisis llegara tras el 11-S, cuando los aliados manifestaron su solidaridad con Estados Unidos pidiendo la activacin del artculo 5. del Tratado de Washington y se ofrecieron a colaborar en la campaa de Afganistn. A la vista de la experiencia de Kosovo, Estados Unidos rechaz el ofrecimiento, comenzando as un debate sobre las distintas funciones
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que los ejrcitos de la Alianza deban cumplir: asumiendo unos las responsabilidades puramente blicas, ms concentrados los otros en las labores de reconstruccin. El pacifismo no era un hecho nuevo en la cultura europea. Haba tenido un importante protagonismo en los aos treinta, creando un ambiente que facilit tanto el auge del nazismo como el desarrollo de las estrategias de pacificacin. La II Guerra Mundial result ser una cura de realismo, pero sus efectos slo se mantuvieron durante un tiempo. El movimiento antinuclear creci con vigor en los setenta y ochenta. Tras la disolucin de la Unin Sovitica, la crisis general de los partidos comunistas de toda Europa y la inexistencia de una amenaza les llev a fusionarse con otras causas progresistas para seguir defendiendo su ideario. A estas posiciones de carcter radical se sumaban actitudes que provenan de campos ms moderados, pero que coincidan en la renuncia al uso de la fuerza y el empleo de esos recursos presupuestarios en servicios sociales. El pasado blico haba agotado las energas europeas despus de dos guerras mundiales en menos de treinta aos. La experiencia colonial haba provocado un examen de conciencia de resultados muy crticos sobre la labor desarrollada en otras latitudes. Dcadas de protectorado norteamericano haban supuesto una dejacin europea en materia de defensa con dos consecuencias bien negativas: el rencor del humillado y la prdida de una identidad nacional en este terreno. En general, como seal Michael Howard, los europeos llegaron al convencimiento de que haban superado la guerra gracias a la obra diplomtica y poltica posterior a la II Guerra Mundial y, sobre todo, porque haban expulsado la violencia de sus corazones mediante una clara apuesta por el multilateralismo.
... el Estado no slo hace posible la Guerra; tambin hace posible la paz. La paz es el orden, por imperfecto que sea, [ 482 ]
que resulta de acuerdos entre Estados, y slo puede ser sustentada por esos acuerdos. No est claro que otros creadores o garantizadores de un orden pacfico podran ocupar el lugar de los Estados en un mundo totalmente globalizado (...) La erosin de la autoridad del Estado no es probable que fortalezca el orden mundial, sino que lo debilitar ya que los Estados sern incapaces de cumplir las obligaciones internacionales sobre las que reposa ese orden. Las autoridades supranacionales pueden ser efectivas slo si pueden heredar la lealtad que hoy los Estados pueden demandar a sus ciudadanos, y eso requiere una homogeneidad de cultura y valores cuyo desarrollo puede demandar generaciones. Incluso entonces, conflictos de intereses regionales pueden destruir toda la estructura, como casi ocurre en la guerra civil americana 400.
De nuevo, como en los aos treinta, se volva a la idea de que la guerra, su rechazo o accin, estaba en la voluntad de las gentes. Europa, culmen de la civilizacin, haba logrado un nuevo hito renunciando al uso de la fuerza. Esta cultura de la paz est presente en toda Europa, aunque en dimensiones muy distintas. Tanto el Reino Unido como Francia, grandes potencias dotadas de armamento atmico, cuentan con suficiente apoyo de sus respectivas opiniones pblicas como para ejercer acciones propias de su condicin. Sin embargo, no ocurre lo mismo en la mayor parte de los restantes miembros europeos de la Alianza. El hecho de que las actuales amenazas no sean convencionales y evidentes ha facilitado mucho la expansin de esta mentalidad. Tras el fin de la Guerra Fra resultaba evidente que tanto la Unin Europea como la Alianza Atlntica tendran que recoger en su seno a buena parte de los Estados que haban quedado bajo influencia sovitica. El proceso de construc400 Michael Howard, The Invention of Peace. Reflections on War and International Order, Yale University Press, New Haven, 2000, pp. 104 y 105.
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cin europea y atlntica requera la plena integracin de estas sociedades, que haban sufrido una terrible merma de soberana y libertades. El proceso se ha ido desarrollando gradualmente con los efectos previstos: mayor cohesin regional a costa de agravar los problemas ya existentes de toma de decisiones. Si nunca fue fcil llegar a acuerdos en temas tan delicados como los relativos a la seguridad y la defensa, lo es mucho ms cuando el nmero de miembros es tan elevado y contina creciendo. Cualquier iniciativa requiere de enormes energas y tiempo, lo que no siempre compensa a la vista de la actitud poco constructiva de muchos de sus miembros. Una alianza tiene por lo menos dos elementos caractersticos: la percepcin de la amenaza y la adopcin de una estrategia comn de victoria. En la OTAN no se dan ninguna de las dos. Entre la disolucin de la Unin Sovitica (1991) y el 11-S (2001) hubo acuerdo sobre la inexistencia de amenazas. Tras los atentados en el World Trade Center y el Pentgono se produjo un abismo intelectual y estratgico entre Estados Unidos y parte de sus socios europeos. No todos valoraban de igual modo en qu medida el islamismo era una amenaza y, por lo tanto, no podan estar de acuerdo en cmo combatirlo. Desde el 2001 se ha repetido hasta la saciedad que la Alianza necesita un nuevo concepto estratgico para recuperar su unidad y operatividad. Pero igual nmero de veces se ha repetido que intentarlo slo conseguira poner en evidencia la profundidad de la crisis en que se encuentra. Se ha tratado de avanzar de forma indirecta, obviando las diferencias y subrayando los acuerdos, pero sigue sin cerrarse el problema fundamental. El entonces canciller Schroeder lo plasm en clebre frase muchas veces repetida: la OTAN ha dejado de ser un centro de debate estratgico. La falta de capacidades militares, de voluntad para hacer uso de la fuerza, de solidaridad para colaborar estrecha[ 484 ]
mente con otro aliado combatiendo al enemigo, de una visin estratgica comn, han llevado a la OTAN a perder su activo principal, el ser una alianza militar, para desarrollar lo que hasta la fecha era un valor aadido: su condicin de agencia de servicios de seguridad y defensa. La nueva OTAN sigue siendo til, pero de otra manera y para otras funciones. Es mejor disponer de esta agencia que no tenerla, pero nadie confa en ella para garantizar su soberana y seguridad. El artculo 5. del Tratado de Washington siempre fue demasiado ambiguo, pero la amenaza sovitica, junto con la presencia militar norteamericana en suelo europeo y la disuasin nuclear, le conferan una virtualidad que mantena en pie a la Alianza. Desaparecidos estos tres elementos y sin una visin comn, la OTAN no puede seguir siendo la misma. Posiblemente hoy es mejor en cuanto a capacidades y organizacin, nunca antes tuvo tanta actividad, y resulta sorprendente cmo tan poca gente puede hacer tanto y tan bien, pero ya no es una alianza. Se ha especulado mucho sobre la necesidad de aclarar el significado de dicho artculo en un momento histrico muy distinto de aquel en que fue aprobado y en un teatro de operaciones radicalmente diferente Cmo valorar el ciberterrorismo o la ciberguerra, el cierre de los suministros energticos, el terrorismo, o la defensa antimisiles en el marco del Tratado de Washington? Los trminos han quedado superados y los ya numerosos Estados miembros mantienen posiciones sustancialmente diferentes. Durante los aos de Administracin Bush, y en particular tras la Crisis de Irak, la falta de cohesin de la Alianza qued parcialmente oculta tras un falso debate ideolgico sobre la supuesta guerra preventiva desencadenada por Estados Unidos. La deformacin de la nueva estrategia norteamericana tras el 11-S, la ridiculizacin del presidente norteamericano y el amplio rechazo a la campaa militar en Irak llevaron a una situacin en la que pareca que el
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problema fundamental de las relaciones trasatlnticas era de orden ideolgico: haba visiones contradictorias. La aparicin de Obama como serio candidato a ocupar la Casa Blanca despert la ilusin, a ambos lados del Atlntico, de que con un nuevo presidente, situado a la izquierda del arco parlamentario, sera posible reconstruir en lo esencial el viejo vnculo. A un desacuerdo de orden ideolgico se le daba una solucin de la misma naturaleza. Pero la crisis nunca fue slo ideolgica. La ideologa jug un papel ms instrumental que real. Los europeos no se estaban oponiendo a una forma de hacer poltica, sino a la poltica norteamericana, aprovechando un periodo caracterizado por la claridad moral y estratgica. Obama alcanz la Casa Blanca y dedic a las relaciones con Europa una parte destacada de su tiempo durante el primer ao de mandato. Lo que la nueva Administracin pudo constatar es lo que en realidad ya saban: que los europeos, con contadas excepciones, no estaban dispuestos a asumir las responsabilidades propias de la condicin de aliado. Que aos de falta de inversin en capacidades militares, una cultura pacifista, escasez de recursos por la delicada situacin econmica y los altos costes de mantener un estado de bienestar, les llevaban a una actitud de indolencia estratgica. Que siendo todos conscientes de que la OTAN no puede perder la Guerra de Afganistn por las gravsimas consecuencias que ello tendra para la estabilidad regional, para el conjunto del Islam, y para la propia existencia de la OTAN, muchos Estados siguen parapetados tras un discurso anacrnico e irreal segn el cual estn en aquel pas para ayudar a la estabilizacin y no para combatir. Obama constat que la insolidaridad europea no era un problema derivado del unilateralismo de Bush sino del pacifismo y la falta de visin de sus socios. Para la Administracin norteamericana la OTAN es un resto del pasado que puede tener alguna utilidad futura, pero no representa el pilar de su estrategia de seguridad. De
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hecho es difcil encontrar a alguien en el establishment washingtoniano que crea que contina siendo una alianza. Si los europeos no creen en el uso de la fuerza como un instrumento bsico de la poltica internacional, si no estn dispuestos a combatir contra las milicias talibn qu sentido tiene mantener una alianza? 401 Las relaciones en el futuro pasarn ms por lo bilateral que por lo multilateral. Estados como el Reino Unido y Francia continuarn siendo socios privilegiados, pero en clave nacional. Los europeos se inventaron un Obama a la medida para justificar su inaccin y salvar una relacin ntima con Estados Unidos que desde muchos puntos de vista, comenzando por el cultural, les resulta esencial. Decidieron unilateralmente que Obama era un europeo ms, porque necesitaban creerlo para poder seguir soando con un vnculo trasatlntico capaz de superar crisis como la provocada por el supuesto fanatismo de Bush. Pero Obama nunca fue europeo, por mucho que la corriente progresista norteamericana coincida en algunos puntos con el pensamiento poltico de este lado del Atlntico. En realidad la llegada de Obama a la Casa Blanca supone un importante relevo generacional con consecuencias destacables para las relaciones transatlnticas. A diferencia de sus predecesores inmediatos Clinton y Bush jr. o de los Kennedy, Johnson, Reagan, Bush sr, Europa no forma parte de sus vivencias polticas o ideolgicas. Han crecido viendo y leyendo cmo los aliados europeos no gastan lo suficiente en defensa y cmo, cuando llega la hora de la verdad, rehuyen sus responsabilidades. La II Guerra Mundial y la Guerra Fra han
Para una perspectiva desde el lado demcrata ver Andrew J. Bacevich, Let Europe Be Europe. Why the United States must withdraw from NATO, en Foreign Policy (March-April 2010). Para otra de sesgo republicano Kurt Volker, The Obama effect has been to lay bare deep transatlantic tensions, en Europes World (Spring, 2010).
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quedado atrs, son el material de trabajo de historiadores, no de polticos o analistas de relaciones internacionales. Admiran algunos aspectos de la poltica social europea, pero no se engaan sobre su falta de iniciativa, la decadencia de sus universidades, o el decreciente peso de sus centros de investigacin. La generacin Obama es la primera que tiene plenamente asumido que el mundo gira en torno al rea del Pacfico. Hace aos que lo venimos leyendo, pero ellos ya lo dan por sentado. Tambin hace aos que se escribe sobre el declive europeo, y tambin ellos son los primeros en considerarlo una obviedad. En la visin de esta generacin, dejando a un lado aspectos partidistas, el futuro de Estados Unidos no pasa por Europa. No es una posicin demcrata, es sencillamente el cierre de una poca. Seguirn viajando para conocer Pars o Berln, seguirn invirtiendo en uno de los mercados ms ricos y sofisticados... pero considerarn superada la ntima relacin estratgica con el conjunto de Europa. Desde los aos sesenta se viene escribiendo sobre cmo posiciones ideolgicas de la izquierda europea, junto con determinados gestos nacionalistas, estaban poniendo en peligro la cohesin atlntica. La amenaza estaba en Europa y el propio proceso de convergencia continental pareca ser el instrumento idneo para, cual ariete, romper un vnculo surgido de la sangre de miles de soldados que combatieron codo con codo por los mismos ideales. La paradoja es que ha sido finalmente Estados Unidos quien, por la va de los hechos, ha puesto fin a la ficcin de una Alianza que haba dejado de serlo desde haca algn tiempo. Obama ha pedido a los europeos un mayor compromiso en la resolucin de la crisis afgana, lo que implicaba, por una parte desplazar ms hombres y medios y, por otra, asumir misiones de combate. Como seal camino de la cumbre del 60 aniversario de la Alianza, llegaba a Europa con la intencin de renovar nuestra alianza, en la que Amrica escucha y
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aprende de sus amigos y aliados, pero en la que amigos y aliados comparten su cuota de la carga. Los europeos le han contestado en trminos muy semejantes a los que tuvo que or el denostado George W. Bush. Desde entonces Europa ha perdido peso en la agenda presidencial, al tiempo que las decisiones fundamentales sobre el futuro de Afganistn se toman en un marco estrictamente nacional 402. A la vista de cmo se ha forjado la nueva estrategia norteamericana en Afganistn ya no sera posible recuperar la palabras del entonces canciller Schroeder sobre la irrelevancia de la OTAN como centro de discusin estratgica. Ya no es irrelevante, es que ni siquiera se discute all aquello que le concierne directamente. Estados Unidos ha asumido que la OTAN no volver a ser la Alianza que fue, que es una institucin de la Guerra Fra que no ha sabido encontrar su lugar en esta nueva poca determinada por el carcter global, y paulatinamente ha dejado de ejercer su liderazgo hasta el punto de destacar por su inaccin. Si hay una imagen que representa mejor que ninguna otra la situacin actual de la Alianza es la del limitado protagonismo del embajador norteamericano, en claro contraste con la hiperactividad de dcadas pasadas. Tres hechos estn determinando el futuro de la OTAN en el corto plazo: la vuelta de Francia a la primera lnea, la redaccin de un nuevo concepto estratgico y la adopcin de una nueva estrategia en Afganistn. 4.1. La vuelta de Francia
El presidente francs, Nicolas Sarkozy, en contra de buena parte del establishment, ha optado por reintegrar plenamente a Francia dentro de la Alianza. De Gaulle decidi
Nicholas Kralev, E.U. no longer charmed by Obama, The Washington Times, February 5, 2010.
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abandonar lo que denomin estructura militar para escenificar su rechazo al liderazgo norteamericano. La OTAN se cre precisamente para eso: para que EE.UU., comprometiera su propia seguridad con la de Europa, aceptando a regaadientes la obligacin de ejercer una estrategia que en lo fundamental fue siempre nuclear porque as interes a los europeos. Para el nacionalismo francs tan evidente era su necesidad como su imposibilidad metafsica de aceptarlo. De Gaulle no abandon la OTAN, los ejrcitos franceses han jugado un papel fundamental en sus actividades, pero sinti la necesidad de escenificar una quiebra. Hoy da el problema es exactamente el contrario. Durante los ltimos aos el hecho ms importante acaecido en la Organizacin ha sido el desinters del embajador norteamericano (en este caso embajadora), por asumir y hacer asumir el liderazgo de su pas. Sarkozy ha tratado de restaurar los lazos de Francia con Estados Unidos tras el intento, protagonizado por Chirac y Schroeder, de limitar esta relacin en beneficio de un acercamiento a Rusia. La defensa de los intereses nacionales de Francia no puede pasar por la quiebra del vnculo trasatlntico y el establecimiento de uno nuevo con Rusia. La influencia de Francia en el mundo depende de su proximidad a Estados Unidos y no al contrario. Las diferencias de todo tipo con Rusia son importantes, aparte de que sustituir una alianza por otra implicara perder ms que ganar, dada la desigualdad de peso especfico de cada una de las grandes potencias. El pleno ingreso de Francia en la OTAN tiene como objetivo normalizar una situacin irregular, una vez ha desaparecido el problema de origen que aconsej su retirada parcial: el liderazgo norteamericano. Si la OTAN es una entidad fundamental en el rea atlntica y Estados Unidos ha perdido inters en ella, por falta de confianza en los aliados, Francia se encuentra con que, no slo ha desaparecido la causa que supuestamente origin su retirada de la estructura militar, ade[ 490 ]
ms se abre ante ella un formidable espacio desde el que ejercer influencia en el rea euro-atlntica. Sarkozy es muy consciente de que estamos asistiendo a un cambio acelerado del marco estratgico y quiere situar a Francia en la posicin ms ventajosa. Una Francia dispuesta a colaborar y a asumir responsabilidades puede llegar a tener un efecto muy beneficioso para la OTAN, una organizacin donde la mayora de sus miembros destacan por carecer de visin estratgica. Como veremos ms adelante, un mayor protagonismo de Francia implicar retomar el tema de la colaboracin entre la Unin Europea y la Alianza Atlntica, de capital importancia para el futuro de ambas instituciones 403. 4.2. El nuevo concepto estratgico
El hecho de que la Alianza se estableciera jurdica y diplomticamente en torno a la defensa de unos valores comunes y no frente a una amenaza determinada ha permitido ganar tiempo y mantener en pi la OTAN desde 1991. La indiscutible eficacia de la Organizacin y los mltiples servicios que ofrece a sus miembros son razones de peso para que stos traten de mantenerla viva. El hecho de que la dimensin de seguridad y defensa de la Unin Europea est en fase embrionaria y sin perspectivas de crecimiento en mucho tiempo es otra razn para que incluso los Estados menos entusiastas de la Alianza defiendan su pervivencia hasta que sea posible disponer de una alternativa eficaz. Por ltimo, la OTAN representa el vnculo con Estados Unidos, la primera potencia del planeta y el lder natural del mundo democrtico. Romper este vnculo gratuitamente sera
403 Chiara Rogate, France returns to NATOs integrated military system: Sarkozys sea change?, ISPI Policy Brief, n. 128, April 1st, 2009. Camille Grand, Sarkozys three-way NATO bet, Europes World (Autumn, 2009).
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un error. Sin embargo, la situacin ha llegado a tal punto que el Secretario General se vio obligado a convocar la redaccin de un nuevo Concepto Estratgico ante la falta de credibilidad de la Organizacin. No se engaaba sobre las dificultades y los riesgos que asuma, pero el aumento de miembros, sumado a la creciente falta de cohesin, requera de un nuevo impulso que dotara a la Alianza de una cierta y suficiente identidad para sobrevivir hasta que las circunstancias internacionales permitan, si es que eso llega a ocurrir, una discusin en profundidad que lleve a la elaboracin de una nueva estrategia. Los Estados miembros son conscientes de los lmites del proceso diplomtico abierto. Se trata de encauzar el curso de una organizacin para evitar su descomposicin. El debate hasta la fecha ha sido tan deprimente como previsible. Los diplomticos se estn viendo en la necesidad de centrar las negociaciones sobre temas secundarios ante la imposibilidad de avanzar en los realmente importantes, como los relativos al artculo 5., necesitado de una reinterpretacin en profundidad. Como ya se ha sealado desde otras instancias, la Alianza no requiere una revisin de su Concepto Estratgico, sino una estrategia. En un contexto histrico nuevo y con un nmero de miembros considerablemente mayor al que tuvo en los das de la Guerra Fra, la OTAN necesita refundarse. Los principios fundamentales siguen vigentes, pero poco ms. Esa tarea resulta imposible en las presentes circunstancias. Nadie espera un documento de calidad, slo un acuerdo de mnimos que permita ganar tiempo, dando la impresin de que el vnculo atlntico sigue en vigor y que la Organizacin contina siendo el pilar de la seguridad occidental. No se puede evitar el declive de la Alianza pero s su desmoronamiento. Del texto final y de las lecturas nacionales que se hayan realizado durante el proceso negociador depender la confianza que los Estados miembros depositen en la Organizacin.
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4.3.
La nueva estrategia para Afganistn
La crisis de la Alianza se hace ms visible en el campo de batalla. La prdida de una visin comn ha llevado a una crisis de solidaridad. Afganistn es el principal teatro de operaciones de la Alianza, en torno al cual se plante la activacin del artculo 5. Nadie duda de que la guerra es justa, legal y legtima... pero eso no ha sido razn suficiente para que se produjera un reparto equitativo de la carga. No es fcil entender que, siendo la Alianza parte en la guerra, no todos los Estados miembros estn all presentes, que los que estn asuman responsabilidades muy distintas, y que una buena parte de ellos pongan tantas trabas al uso de sus contingentes que resulten casi intiles. Esta situacin no por anmala resulta contraria al Tratado. En esta ocasin Estados Unidos sufre las consecuencias de la redaccin del artculo 5. que impuso en contra de la voluntad de las restantes partes contratantes en 1949. En cualquier caso las consecuencias estn a la vista. Las naciones que ven morir en combate a sus soldados no pueden aceptar que otras rehuyan la lucha, paguen al enemigo para que apunte en otra direccin, o que algunos ni siquiera estn, mientras s hacen acto de presencia fuerzas de Estados no miembros de la Alianza. El argumento de que se ha ido para reconstruir y no para combatir es anacrnico. Aquella situacin pas, y es absurdo reivindicar una misin que es imposible. Si de verdad se quiere ayudar al gobierno afgano a reconstruir el pas y poner las bases para un desarrollo econmico y social que nunca antes han conocido, el primer cometido es garantizar la seguridad. Como muchos de los contingentes nacionales all desplazados han rehuido conscientemente buscar a los talibn, stos se han hecho fuertes y han llegado a acuerdos de colaboracin con los narcotraficantes, organizando una importante red de guerrillas. La poblacin es consciente de que las fuerzas internacionales estn de paso,
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y a la vista del comportamiento de buena parte de ellas prefieren plegarse al chantaje narco-talibn y ganar un sobresueldo integrndose en sus guerrillas a tiempo parcial, antes que resistir en la confianza de que las fuerzas OTAN vayan a actuar como garantes de su libertad. El embajador especial Holbrooke ha hablado de que Afganistn es la ltima oportunidad de la OTAN, trasladando a la opinin pblica europea un sentimiento muy generalizado en Estados Unidos. El presidente Obama se haba comprometido durante la campaa electoral a revisar en profundidad la estrategia a seguir en Afganistn, a su juicio la guerra justa y necesaria frente a la campaa seguida por su predecesor en Irak. Sus asesores ya haban considerado una re-nacionalizacin del conflicto a la vista de la escasa ayuda brindada por los aliados y a pesar de que era una operacin de la propia OTAN. Tras su llegada a la Casa Blanca pudo comprobar hasta qu punto los anlisis pesimistas sobre la solidaridad aliada estaban bien fundamentados. De ah que el proceso de redefinicin de la estrategia tuviera un carcter nacional. Los mandos militares hicieron propuestas a su comandante en jefe y ste plante ante el Congreso el plan que crea viable dadas las circunstancias sobre el terreno, tanto en el campo de batalla como en la arena poltica. La Alianza fue espectadora de un interesante espectculo poltico-militar, con sobresalientes captulos mediticos, como la filtracin al diario The Washington Post del documento enviado por el general McChrystal con las lneas maestras de su visin sobre el conflicto 404. La opcin adoptada finalmente por el presidente, con el apoyo del Congreso, responde ms a los condicionantes polticos que a los militares. Lo que sus comandantes sobre el terreno le propusieron fue un nuevo Surge,
Stanley McChrystal, Commanderss Initial Assessment, August 30 , 2009.
th 404
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la repeticin del modelo seguido en Irak que el Partido Demcrata tanto haba criticado y que finalmente puso fin al conflicto. Pero Obama haba sido elegido presidente porque haba convencido a una mayora de que era posible hacer otra poltica. Por ello la Casa Blanca rechaz tanto el incremento de tropas pedido como su mantenimiento durante un tiempo indefinido, hasta que resultara evidente tanto el declive talibn como el apoyo social al nuevo rgimen. El incremento acordado, de 30.000 hombres, y su compromiso de retirar las tropas en el ao 2011 tena como objetivos tanto calmar a un electorado cansado de guerras como presionar a los dirigentes afganos electos para llevar a cabo las necesarias reformas que permitieran ganar el apoyo de la sociedad 405. El escepticismo del mando militar norteamericano ante la estrategia presidencial se ha hecho pblico, as como el de algunos gobiernos europeos. Pocos parecen creer que en 2011 las tropas puedan ser retiradas sin con ello reconocer la derrota de la OTAN ante las fuerzas talibn. En un tiempo tan breve es muy difcil infligir el dao suficiente a las milicias talibn o desarrollar un nmero de programas sociales y econmicos que convenzan a una poblacin algo ms que escptica de las bondades del gobierno, elegido en unas elecciones reconocidas como descaradamente corruptas. Mientras tanto el mando norteamericano ha optado por una discreta re-nacionalizacin del conflicto, estableciendo acuerdos con aquellos Estados dispuestos a asumir misiones de combate e ignorando a los restantes, hasta el punto de desplegar unidades en terrenos asignados a otro pas, actuando sin informar a sus mandos ni tratar de establecer coordinacin alguna. Por razones diplomticas se mantie405 Barack Obama, President Obama on the Way Forward in Afghanistan and Pakistan. Eisenhower Hall Theatre, West Point Academy, West Point, New York. December 1st, 2009.
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nen misiones nacionales de limitada operatividad, pero ha dejado de respetarse su pleno control sobre el territorio. Un hecho as supone un serio varapalo para la credibilidad de la Alianza y una fuente de tensiones y mutuas recriminaciones que slo pueden beneficiar al enemigo. La experiencia afgana, la primera ocasin en la que la Alianza Atlntica participa propiamente en una guerra con importantes contingentes desplegados sobre el terreno, est exacerbando los problemas que vena arrastrando de aos atrs: disparidad en capacidades, falta de solidaridad y diferencias estratgicas. Esta situacin contrasta con la supuesta voluntad de los Estados miembros de dotar a la Alianza de un nuevo concepto estratgico y, al mismo tiempo, alimenta el proceso. Contrasta, porque si de verdad hubiera voluntad de dar un paso adelante, los socios europeos llevaran ya tiempo trabajando seriamente en la adquisicin de nuevas capacidades y habran abandonado su actitud remisa a asumir responsabilidades especficamente militares en el terreno afgano. Alimenta porque, al poner an ms en evidencia la crisis de la OTAN, impide continuar con la ambigedad que vena caracterizando los ltimos aos y obliga a dar el paso, de indudable peligro, de afrontar la redaccin de un nuevo concepto estratgico. En la medida en que la OTAN ha perdido credibilidad para sus propios miembros y que la Unin Europea no ha querido ser su alternativa o complemento natural se ha producido una paulatina re-nacionalizacin de la defensa. Mientras la Alianza pospona sine die la redaccin de un nuevo concepto estratgico, que estableciera las coordenadas de su actividad, Estados como el Reino Unido y Francia ponan al da sus estrategias nacionales en lnea con los cambios establecidos por Estados Unidos. Un proceso que han seguido otros gobiernos continentales con desigual suerte. La revisin de los fundamentos estratgicos ha sido el punto de partida para rehacer doctrinas y organizacin.
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En un momento histrico caracterizado por la globalizacin, cuando se ha asumido que la mayor parte de los Estados carecen del tamao crtico para poder actuar y defender sus intereses nacionales y que, por lo tanto, es necesario establecer organizaciones multinacionales desde donde intervenir, este proceso de re-nacionalizacin representa un claro fracaso, tanto de la OTAN, como de la Unin Europea en el terreno concreto de la seguridad y la defensa. Un fracaso que no proviene de las aptitudes de las propias organizaciones, sino de la falta de visin comn y de voluntad de asumir responsabilidades. Si miramos hacia atrs y nos fijamos en los primeros momentos de la Alianza nos viene a la mente la clebre frase del primer secretario general de la Alianza, Lord Ismay, sobre cules eran los objetivos de la nueva entidad ms all de los esfuerzos diplomticos por proyectar una determinada imagen: to keep the Russians out, the Americans in, and the Germans down. Aos despus este enunciado resulta claramente anacrnico. O la OTAN ha fracasado o el mundo ha cambiado radicalmente. Los rusos ya no estn out, aunque no sean miembros; una importante delegacin sigue desde dentro las actividades de la Organizacin ejerciendo influencia desde una situacin de privilegio. Los americanos siguen in, pero su inters ha decado sensiblemente. En cuanto a los alemanes, no slo no estn down sino que ocupan una posicin de relieve, en consonancia con el tamao de su poblacin y su importancia econmica. Un cambio tan relevante requiere una adaptacin que todava sigue pendiente.
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5.
La seguridad de la UE, su contribucin a la seguridad del mundo y la cuestin alemana
La comparacin entre la presente depresin y la que marc los aos treinta resulta inevitable. Aquella gener el mito del New Deal, un conjunto de polticas de marcado sesgo intervencionista, que devolvi cierto grado de confianza a una poblacin necesitada de liderazgo, pero que no lleg a funcionar; exacerb tensiones sociales e ideolgicas, hasta el punto de precipitar la crisis de los regmenes liberal-parlamentarios y propiciar el auge de los totalitarismos; y, como consecuencia de lo anterior, facilit la deriva hacia la II Guerra Mundial. En la actualidad no se dan circunstancias semejantes. Nuestro conocimiento de la economa es muy superior, lo que no es razn suficiente para no repetir errores del pasado u otros nuevos, pero lo hace menos probable. La democracia goza de sorprendente salud. Es, sin lugar a dudas, la nica forma legtima de gobierno, tanto a los ojos de los demcratas como de sus opositores. Tanto en la Rusia de Putin como en la Venezuela de Chvez, por poner dos ejemplos de regmenes con clara vocacin autoritaria, se preservan las formas democrticas para garantizar la legitimidad de los gobiernos. Es posible que la democracia liberal tenga hoy tantos enemigos como en los aos treinta, pero sus argumentos son ms pobres y menos atractivos. Tienen claro lo que quieren destruir o lo que abiertamente odian, pero carecen de un sistema alternativo que ofrecer. Tampoco vemos en el plano internacional una tensin entre las grandes potencias que pueda derivar hacia un gran conflicto militar. La comunicacin entre ellas es intensa, los intereses son en muchos casos comunes y todas estn centradas en desarrollar sus sistemas productivos para garantizar tanto el bienestar de la poblacin como una situacin de poder. Entender este ltimo en trminos es[ 498 ]
trictamente militares es algo que no tiene cabida en el siglo XXI, ms an cuando las capacidades militares dependen del desarrollo tecnolgico y ste, a su vez, est determinado tanto por la calidad de la educacin como del empuje empresarial. Aunque la seguridad internacional est seriamente amenazada, no parece que se den las circunstancias para que un nuevo conflicto mundial estalle en los prximos aos. De ocurrir sera como consecuencia de crisis locales cuya evolucin enfrentara a grandes potencias. Lo ms probable es que salgamos de esta depresin de forma pacfica, a ritmos distintos y, como siempre ha ocurrido, alterando el equilibrio entre las naciones. Aquellas que hayan tomado decisiones equivocadas perdern peso relativo, mientras que las que acertaron y arriesgaron se encontrarn en mejores condiciones para competir. En un mundo global, donde la relacin entre unas y otras economas no deja de crecer, la crisis dar paso a un nuevo equilibrio regional. La tendencia va a favor del rea Pacfico y en detrimento de Europa. Si no se producen cambios importantes en la actitud de los europeos, en la gestin de las grandes polticas y en el diseo de la Unin, Europa no ser capaz de reaccionar con la suficiente celeridad y contundencia y, como consecuencia, perder peso especfico en la nueva sociedad internacional. Es el momento de rectificar tendencias que vienen de atrs y que marcan un declive en investigacin y desarrollo, en innovacin y creatividad, en crecimiento demogrfico. Algunos Estados que han asumido la responsabilidad de prestar servicios sociales que van ms all de sus posibilidades debern ajustarlos a sus ingresos reales. Las capacidades econmicas son un elemento fundamental para disponer de influencia, pero no son el nico. Hay momentos en la historia en que una situacin resulta tan anacrnica como inaceptable, pero todava no se ha logrado la madurez necesaria para superarla. En 1931 Espa[ 499 ]
a necesitaba dejar atrs la monarqua constitucional representada por Alfonso XIII y sustentada en un rgimen oligrquico y caciquil, pero todava no estaba preparada para dar vida a una repblica democrtica. Hoy da los europeos son conscientes de que el grado de integracin econmica y cultural conseguido requiere que la Unin se dote de una poltica exterior, de seguridad y defensa comn, pero estn muy lejos de compartir las perspectivas sobre intereses y actitudes para que esas polticas puedan convertirse en realidad. El Estado-nacin est en proceso de trasformacin en Europa, somos conscientes de que algunas polticas que durante siglos eran exclusivas de ese modelo de Estado ya no pueden continuar siendo desarrolladas all, pero esa misma historia que nos hace sentir parte de algo comn ha dado forma a culturas polticas tan distintas que resulta imposible encontrar un punto de encuentro. Los Estados europeos carecen, con muy escasas excepciones, de la capacidad para desarrollar una accin exterior acorde con las necesidades propias de una sociedad global. La Unin Europea no est todava preparada para ello. Frente a lo que muchos analistas postulan, el problema no es que el organigrama no est suficientemente desarrollado o que hasta la fecha careciramos de un marco jurdico apropiado. Por muchos comits que creemos, la cuestin de fondo seguir en pi. La Alianza Atlntica ha dejado de ser una alianza. Europa se ha quedado a medio camino y carece, con la excepcin franco-britnica, de estrategia y capacidades. Tras la aprobacin del Tratado de Lisboa asistimos a un avance en el desarrollo de una administracin dirigida a solventar estos problemas. Cabe pensar que, como ya ha ocurrido con el primer esbozo en torno a Mr. PESC, esta administracin realizar un importante papel acercando posiciones y creando un acervo comn en estas materias, pero no es previsible que logre modificar el resultado de siglos de experiencias distintas. En el corto plazo una poltica
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europea comn en materia exterior slo sera posible si el Reino Unido y Francia, potencias nucleares con asiento permanente y derecho de veto en el Consejo de Seguridad, renunciaran a su proyeccin internacional, a su apuesta por continuar siendo actores relevantes en el siglo XXI, y se sumaran al crisol de tendencias aislacionistas, pacifistas o derrotistas que caracterizan al Viejo Continente. Esa opcin sera suicida para estos dos Estados y no solucionara el reto europeo, sencillamente lo condenara a la irrelevancia y la decadencia. Por el contrario, el reto ante el que se encuentran el Reino Unido y Francia es liderar la progresiva trasformacin de Europa en un bloque dispuesto a asumir responsabilidades en la escena internacional que vayan ms all de repartir dinero y organizar operaciones de paz. El Reino Unido ha visto como su histrico carcter insular ha ido desapareciendo. No slo trenes y automviles acceden sin necesidad de cruzar el mar, tambin ideas y comportamientos culturales caractersticos del continente han arraigado en las islas. Paulatinamente se ha ido europeizando, un fenmeno evidente cuando se comparan actitudes y conductas entre las distintas generaciones. Este proceso ha ido en paralelo a la erosin de la special relationship con Estados Unidos. Para muchos britnicos resulta difcil comprender y apoyar algunos comportamientos norteamericanos, y para stos la colaboracin britnica ya no resulta tan atractiva como antao. Como puente entre ambas orillas del Atlntico sufre la prdida de peso del Viejo Continente. Washington mira ms hacia el Pacfico y Londres hacia Bruselas, una deriva que las clases dirigentes de ambos Estados asumen con normalidad, como una caracterstica de los tiempos presentes. Las Fuerzas Armadas britnicas han venido realizando un trabajo extraordinario, multiplicndose en distintos teatros y demostrando una efectividad sobresaliente. Pero este esfuerzo no se puede mantener de forma indefinida. Desde hace dcadas el gobierno britnico
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viene avanzando en modelos de intervencin conjuntos, resultado de la colaboracin entre distintos Estados. De ah que estuvieran intelectualmente preparados para lanzar junto con Francia la iniciativa de St. Malo, punto de arranque del II Pilar de la Unin y de la dimensin de seguridad y defensa. El futuro papel del Reino Unido depender de su capacidad para animar, desde la OTAN y desde la Unin Europea, acciones coherentes y eficaces. El Reino Unido ser fuerte si es capaz de asumir un cierto liderazgo en Europa al tiempo que retiene un margen de influencia en Washington. Francia ha podido comprobar los lmites de una poltica autnoma de Estados Unidos y no parece que vaya a recaer en ese error. La retrica oficial es tan europesta como nacional es su poltica. Pocos Estados en Europa tienen ms clara su identidad y persiguen con ms denuedo sus intereses. Precisamente porque son una gran potencia ven con claridad los lmites de la Unin y la dificultad para que en un plazo corto o medio pueda tener una dimensin internacional apropiada. Disponen de unas excelentes Fuerzas Armadas, pero su nmero y capacidades son insuficientes ante los retos de seguridad que plantea un mundo globalizado. De igual manera que el Reino Unido, necesita liderar el Viejo Continente y tener cierta influencia en Washington para ganar peso en la escena internacional. El Reino Unido y Francia son los dos posibles motores para dinamizar la Unin y empujarla hacia la adopcin de una autntica dimensin internacional. Sin embargo, si repasamos la historia reciente, resultan evidentes tanto las diferentes posturas adoptadas como los distintos criterios desde los que trabajan sus diplomacias. Tienen en comn lo ms importante, una visin global de la realidad internacional y la disposicin a intervenir con los medios que sean necesarios. En ese sentido, ambas naciones son el activo ms importante que tiene la Unin en materia de accin
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exterior, pero es fundamental que acerquen posiciones y que traten de asumir conjuntamente un liderazgo que, de otra manera, corre el riesgo de quedar vacante. Slo ellos pueden actuar de locomotora, slo ellos pueden provocar el cambio cultural necesario para que Europa juegue un papel relevante en la escena internacional del siglo XXI. Ambos Estados necesitan a Europa, pero al mismo tiempo sus polticas son un obstculo para construir esa dimensin internacional. Su presencia en el Consejo de Seguridad es su principal activo diplomtico, al tiempo que les obliga a tomar inmediata posicin sobre cada problema que entra en su agenda. Por mucho que el Tratado de Lisboa proclame que ambos pases representarn las posiciones de la Unin en el Consejo, la realidad es exactamente la contraria. Francia y el Reino Unido defienden sus propias posiciones y, en la medida en que constatan que la construccin de una dimensin internacional de la Unin ha tocado techo, tienden a una lgica re-nacionalizacin de su poltica exterior. Como hemos visto en el Captulo 8, el Tratado de Lisboa aporta interesantes innovaciones dirigidas a limitar el perverso efecto del principio del mnimo comn denominador. Una de ellas es la posibilidad de establecer una cooperacin estructurada, forma elegante y europesta de denominar al clsico directorio. Esta opcin es necesaria para avanzar hacia los objetivos establecidos, pero no resultar una panacea. Si repasamos las ltimas crisis y analizamos las posiciones de las tres grandes potencias europeas podemos comprobar tanto las diferencias de criterio como su disposicin a ceder ante problemas de difcil gestin. Un directorio sin Alemania perdera credibilidad, pero la historia alemana y el pacifismo imperante en su sociedad hacen que la defensa de los valores caractersticos de la democracia liberal, encarnados en la figura de Angela Merkel, se quede en nada. La poltica exterior alemana ancla la dimensin
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internacional europea en la inaccin y el apaciguamiento. El Directorio permitir reaccionar con ms rapidez y coherencia que hasta la fecha; jugar con la confusin entre su posicin y la del conjunto de la Unin, pero, a la postre, estar afectado de los mismos males que atenazan a la Unin. La dimensin exterior de Europa no puede hacernos olvidar la intensidad y densidad de la diplomacia intra-europea ni la estrecha vinculacin entre la resolucin de tensiones internas y la posibilidad de establecer posiciones conjuntas hacia el exterior. Como seal al comienzo de este captulo, el hecho ms relevante en la historia reciente europea es la unificacin alemana, origen de la segunda gran fase del proceso de integracin continental, aquel que va ms all del mbito puramente econmico. Alemania renunci a ser una gran potencia para convertirse en el eje de la unidad europea. No resulta fcil valorar los sacrificios que ello implic, porque en gran medida haba por parte de la sociedad alemana una voluntad de no ser ella misma, de disolverse en una entidad superior y distinta. Si recuperamos los debates que caracterizaron los aos posteriores a la II Guerra Mundial resultara que el esfuerzo conjunto para convertir a Alemania en un pas normal llev a unos y otros a tratar de disolver Alemania, con todo lo que ello implica, en una Europa unida. Pero para que eso fuera real los dems deban seguir el mismo camino. Sin entrar en juicios de intenciones, lo cierto es que el sacrificio alemn no es equivalente al francs, por poner un ejemplo significativo. Mientras los primeros necesitan ya que el proceso avance con rapidez, los segundos a la postre no estn dispuestos a renunciar a sus privilegios la Poltica Agraria Comn ni a su identidad internacional como gran potencia con asiento permanente y derecho de veto en el Consejo de Seguridad. Tras la aprobacin del Tratado de Lisboa quedan atrs los debates de orden jurdico-institucional que caracterizaron la poltica europea en los ltimos aos. Ahora
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toca afrontar problemas concretos, acrecentados por las sucesivas ampliaciones y la crisis econmica. En este nuevo contexto la incomodidad alemana se hace cada da ms evidente. La moneda nica requiere de una disciplina fiscal entre los Estados partcipes que no se est dando, lo que finalmente va en detrimento de la economa alemana. El gobierno de Berln tiene toda la razn al considerar que sus socios no estn actuando con la seriedad y solidaridad que caba esperar. Ms de uno da muestras de confiar en que al final el contribuyente alemn tendr que salir en su ayuda, como ocurri en ocasiones anteriores. En general la estructura presupuestaria de la Unin, con la PAC a la cabeza, ha quedado anacrnica, y la salud de la economa alemana requiere afrontar una reforma en profundidad. La crisis griega ha puesto de manifiesto el disgusto alemn ante el comportamiento de sus socios y la dependencia histrica de su presupuesto. Alemania se ha convertido en un pas normal que tiene intereses nacionales que defender. Tras el derribo del Muro de Berln, Khl, Mitterrand y Thatcher no se engaaron sobre la dificultad de la tarea que tenan enfrente. La premier britnica rechaz la huida hacia delante que supona la opcin europesta, porque nunca crey que fuera una solucin y porque, a su juicio, atentaba contra los intereses britnicos. Mitterrand opt por avanzar hacia la convergencia, pero sin renunciar a la identidad francesa. La experiencia est haciendo ms patentes las contradicciones de la poltica alemana. Para ellos una Europa Unida deba ser una Europa alemana. No era tanto el juego francs, de raz claramente napolenica, de instrumentalizar la Unin para proyectar la influencia gala, como la sentida necesidad de que la Unin tuviera el rigor en la gestin de los asuntos econmicos que haba caracterizado a Alemania y garantizado su desarrollo econmico y servicios sociales. Para Alemania la Europa unida no poda suponer un paso atrs en su modelo de desarrollo. En realidad, tan
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nacional es una perspectiva como otra. Llegados al punto de una moneda comn ya no caben los juegos retricos, sino la definicin de una poltica econmica y social que responda a unos intereses y unos objetivos. Tanto franceses como alemanes, entre los grandes, comprueban el estrecho margen de autonoma al que les ha abocado esta huida hacia adelante que ha sido el proceso de convergencia europea desde el Tratado de Maastricht, y dudan sobre los pasos a dar. Una Alemania ms nacional es una Alemania dispuesta a definir con ms claridad sus prioridades internacionales. Su clara apuesta por un entendimiento con Rusia, una posicin con importantes precedentes a lo largo de los ltimos siglos, est creando graves tensiones tanto en la Alianza Atlntica como en la Unin Europea. Es una poltica claramente nacional, que ignora las sensibilidades y los intereses de sus vecinos orientales. Tambin aqu encontramos importantes precedentes a lo largo de la historia de los ltimos siglos, pero entonces no haba Unin Europea y, por lo tanto, no era necesario tratar de establecer posiciones comunes. La Alemania de nuestros das es un Estado normal 406 y como tal tiene una agenda nacional de prioridades que tratar de imponer a sus socios de la Alianza y de la Unin. No puede, por lo tanto, extraar que la diplomacia germana apoyara los recientes nombramientos de van Rompuy y lady Ashton como mximas figuras de la Unin. No slo el gobierno francs estaba interesado en reducir el peso de ambos puestos. Alemania est ganando peso especfico en la poltica exterior y se es un nuevo obstculo
406 La firmeza con la que Alemania ha reaccionado ante la crisis griega ha llevado a la publicacin de varios comentarios sobre la normalidad alemana. Entre otros cabe destacar Judy Dempsey and Stephen Castle, Germanys E.U. Policy Shift Reflects Generational Change, International Herald Tribune, April 12, 2010, y Quentin Peel, Germany: A shifting Weltanschauung, Financial Times, April 7, 2010.
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para la definicin de una dimensin exterior de la Unin. Ms an, Alemania aportar ms diversidad y ms tensin entre los propios europeos. No avanzamos hacia la cohesin sino hacia la fragmentacin.
Conclusiones En el tiempo transcurrido desde el derribo del Muro de Berln y la descomposicin de la Unin Sovitica hasta nuestros das los europeos hemos comprendido que nos adentrbamos en un mundo ms global y multipolar, donde hechos acaecidos en nuestras antpodas podran afectarnos gravemente y donde la prevencin o resolucin de los conflictos requeriran de una sola voz y de unas capacidades militares desplegables y sostenibles a gran distancia. Sin embargo, esto no ha supuesto una convergencia en la forma de responder a estos retos. Las tendencias pacifistas han crecido considerablemente, reforzadas por la idea de que Europa representa ante el mundo una va ms moderna de gestin de la poltica internacional, caracterizada por el rechazo al uso de la fuerza, la diplomacia, el multilateralismo y el relativismo. No est nada claro que esta nueva forma de hacer poltica haya sido valorada positivamente por el resto de las naciones, que tienden a considerarla ms bien como un ejemplo de decadencia. En cualquier caso, ha provocado una grave crisis en el seno de la Alianza Atlntica, que no parece pueda ser superada por la aprobacin de un nuevo Concepto Estratgico. Bien al contrario, todo apunta a que este documento represente el acta notarial del fin de la Alianza, para dar paso a una organizacin de seguridad regional. La aprobacin del Tratado de Lisboa, tras aos perdidos en debates internos, resuelve el marco institucional y jurdico para poder avanzar en el terreno de una accin exterior conjunta. Sin embargo, su aplicacin no ha hecho
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sino poner an ms de manifiesto las grandes diferencias entre unos estados y otros. La ausencia de un marco apropiado sirvi como argumento para la inaccin. Ahora afloran las perspectivas diferentes, ancladas en presupuestos histricos y culturales que no podrn ser superados en un tiempo breve. Por mucho que se reivindique una agenda europesta en materia de poltica exterior, seguridad y defensa la realidad es que no hay una visin europea, ms all de una creciente tendencia a la inaccin. Podemos considerar que la botella est medio llena o medio vaca, que es mucho el camino recorrido o el todava pendiente de recorrer, pero de lo que no hay duda es de que no podemos esperar grandes avances en el corto plazo, a menos que problemas extraordinarios nos obliguen a ello. Europa continuar, por lo menos durante algn tiempo, perdiendo peso en la escena internacional por la falta de una sola voz, clara y decidida. El futuro depender de la evolucin de la opinin pblica y sta vendr determinada por problemas de muy distinto signo, algunos de carcter interno o econmico. Los europeos sabemos que si queremos tener un papel relevante en la poltica internacional durante el siglo XXI tenemos que avanzar en nuestro proceso de convergencia. Lo que desconocemos, o queremos desconocer, es que los ensayos de una visin post-moderna de las relaciones internacionales son un callejn sin salida. Necesitamos un bao de realismo para reaccionar. De otra forma estaremos abocados a un paulatina irrelevancia, a convertirnos en el parque temtico de lo que fue una gran cultura que marc el destino del planeta durante siglos.
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Bibliografa
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CAPTULO 10 Espaa en Europa, Europa en Espaa 407

Presentacin Este trabajo pretende explorar los grandes dilemas y desafos a los que debe hacer frente la poltica europea de Espaa, tanto en la actualidad como en un futuro prximo. A fin de conocer mejor la situacin en la que nos encontramos actualmente, y de anticipar cual podra ser la evolucin futura de dicha poltica a medio plazo, hemos estimado conveniente abrir el captulo con una descripcin de la evolucin del papel desempeado por Espaa en el seno de la UE desde su adhesin en 1986, lo cual nos ha permitido identificar la existencia de cuatro etapas claramente diferenciadas, en funcin de los grandes objetivos planteados en cada una de ellas y los mtodos seguidos para alcanzarlos. A continuacin analizamos los retos y dilemas a los que deber hacer frente la poltica europea de Espaa en un futuro prximo, sobre todo en lo referido al mbito econmico y presupuestario, as como en el mbito exterior. Concluimos nuestro trabajo con algunas recomendaciones especficas que pretenden contribuir a una mejora en el diseo e implementacin de la accin de nuestro pas en el seno de la UE.
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Captulo redactado por Charles Powell.
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1.
Espaa en Europa (1986-2009): Continuidad y cambio
A los efectos de este estudio, la presencia de Espaa en la CE/UE puede dividirse en cuatro grandes etapas 408. La primera (1986-92) se inici con el ingreso de Espaa en las entonces Comunidades Europeas y concluy con la firma del Tratado de la Unin Europea, tambin conocido como Tratado de Maastricht. La segunda etapa (1992-2000) discurri entre este hito y las elecciones legislativas que otorgaron al Partido Popular la mayora absoluta. A continuacin se abri una tercera fase (2000-04), que coincidi con la duracin del segundo mandato de Jos Mara Aznar. La llegada al poder de Jos Luis Rodrguez Zapatero marcara el inicio de la cuarta etapa a la que vamos a referirnos (2004-), y que perdura en la actualidad. 1.1. La fase de adaptacin: 1986-92
La primera fase (1986-92) estuvo marcada por los esfuerzos del gobierno y de los principales actores polticos, sociales y econmicos espaoles por adaptarse y acostumbrarse a convivir con las consecuencias de una adhesin largamente anhelada. Como es sabido, a lo largo del proceso de negociacin e incluso antes este objetivo se haba asociado estrechamente con la consecucin de una democracia parlamentaria de corte occidental, el desarrollo socio-econmico del pas, y la superacin de dcadas de aislamiento e irrelevancia internacionales. Durante esta primera
Ver Charles Powell, La Espaa Europea: balance de veinte aos, en Cristina Gortzar Rotaeche & Mara Jos Castao Reyero (coords.), Veinte aos de Espaa en Europa (Universidad Pontificia de Comillas, Madrid, 2008) y Esther Barb, La poltica europea de Espaa (Ariel, Barcelona, 1999).
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ESPAA EN EUROPA, EUROPA EN ESPAA
etapa el objetivo prioritario no fue otro que el de asimilar el acquis communautaire, familiarizarse con el funcionamiento de las instituciones comunitarias y demostrar a todos que Espaa era capaz de ser un socio leal y disciplinado del selecto club al que acababa de incorporarse. Aunque a menudo se olvida, en un principio la opinin pblica espaola se mostr algo escptica acerca de las ventajas materiales de la adhesin, actitud que slo mejor a finales de la dcada de los ochenta, cuando tambin lo hizo la situacin econmica. A pesar de ello, es interesante constatar que la opinin pblica espaola siempre fue ms partidaria de la adhesin que las de Grecia o Portugal, a pesar de encontrarse en situaciones aparentemente similares. Espaa tuvo la fortuna de que su adhesin se produjera en un momento en el que la CE acababa de superar una larga fase de euro-esclerosis, y que coincidiera con la negociacin del Acta nica Europea (firmada en febrero de 1986, tan slo un mes despus del ingreso de Espaa) y la posterior implementacin del programa 1992, que culminara con el establecimiento (al menos terico) del mercado nico europeo. Esto supuso un gran reto, ya que Espaa tuvo que adaptarse a una CE en plena ebullicin, pero tambin un importante acicate, puesto que el proyecto econmico que el Acta nica encarnaba poda aprovecharse para impulsar la modernizacin y liberalizacin de las estructuras econmicas espaolas. Debido en parte a la necesidad de contrarrestar los temores expresados por algunos estados miembros con ocasin de la ampliacin ibrica, Espaa mostr especial inters por demostrar que era un socio constructivo y responsable, capaz de adoptar un enfoque europesta que trascendiese el mero inters nacional. En la prctica, esto se tradujo en un apoyo constante a la profundizacin de la CE, especialmente al objetivo del mercado nico, sin parecer exigir demasiado a cambio. En cierto sentido, el Acta nica compli[ 513 ]
c las cosas a Espaa, porque su implementacin coincidi con el periodo de transicin de siete aos durante el cual sus productos industriales (y muchos de sus mercados agrcolas) iran abrindose a la competencia europea. Sin embargo, la Comisin no tard en reconocer la necesidad de crear nuevos fondos regionales, estructurales y de desarrollo para permitir a los estados miembros menos desarrollados adaptarse al mercado nico, siendo Espaa uno de sus mayores beneficiarios potenciales. (Ya en 1988, gracias al apoyo de Francia y Alemania, Espaa logr que se doblase el volumen de los tres fondos estructurales que entonces existan). As pues, en lugar de procurar limitar su impacto, las autoridades espaolas se propusieron utilizar el objetivo del mercado nico como catalizador de una profunda reforma de la economa nacional, subrayando de paso que a la CE le convena reducir las diferencias regionales y las deficiencias estructurales de los estados miembros menos desarrollados. En consecuencia, la opinin de que la profundizacin de la CE era plenamente compatible con el fomento del inters nacional gan fcilmente adeptos en Espaa, como tambin lo hizo la idea de que el mejor modo de promover ste ltimo era demostrando que se encontraba en plena armona con los intereses de la CE en su conjunto. Fue tambin durante estos primeros aos cuando Espaa identific a sus principales aliados en Europa. De esta etapa data la conviccin, ampliamente compartida por los expertos (sobre todo los ms europestas), de que a Espaa una potencia media que carece de los recursos propios de los estados de mayor tamao y peso le favorece siempre la existencia de una Comisin fuerte y eficaz. (En teora, una Comisin de estas caractersticas debera agradar a todos los estados miembros partidarios del buen funcionamiento de la CE/UE; en la prctica, los estados menos partidarios de la profundizacin no siempre han compartido
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este criterio.) De ah en parte la excelente relacin de trabajo surgida entre Felipe Gonzlez y el entonces presidente de la Comisin, Jacques Delors (1985-1994), cuyo enfoque con respecto a la integracin europea era muy similar. Durante estos aos los gobernantes espaoles tambin actuaron en la CE de acuerdo con una valiosa leccin aprendida durante el arduo proceso de negociacin, a saber, que nada importante poda lograrse en contra de la voluntad de Francia y sin el apoyo de Alemania. En lnea con la estrategia ya descrita, desde el primer momento Espaa mostr un apoyo incondicional a la Unin Econmica y Monetaria planteada en el Tratado de Maastricht. El gobierno consider que la unin monetaria era el resultado lgico del programa del mercado nico y se apresur a sumarse al Sistema Monetario Europeo en junio de 1989, al finalizar su primera presidencia semestral, que puso de manifiesto la eficacia y fiabilidad de la administracin espaola. Esto fue plenamente coherente con la necesidad que se perciba de demostrar a los dems estados miembros que, a pesar de su relativamente escaso peso econmico, y del esfuerzo que podra implicar el ingreso en la moneda nica, Espaa no obstaculizara una mayor profundizacin de la UE. Durante esta primera etapa, Espaa tambin se mostr partidaria del desarrollo de la UE como actor internacional, inicialmente a travs del desarrollo de la llamada Cooperacin Poltica Europea. Tras la cada del Muro de Berln en noviembre de 1989, Gonzlez fue uno de los primeros lderes europeos en respaldar una posible reunificacin alemana, postura que contrast vivamente con el escepticismo inicial de Francia y Gran Bretaa. (Agradecida por el apoyo recibido, Alemania ayudara a Espaa a postularse como el principal actor meridional de la UE, una tarea facilitada por las sempiternas dificultades polticas de Italia.) En perspectiva espaola, dado que la unificacin resultaba inevitable,
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el reto consista en hacerla compatible con la integracin europea y, a ser posible, convertirla en un catalizador de avances futuros. Ms concretamente, Espaa deseaba que la futura Unin tuviese un mayor protagonismo internacional, en parte porque ello le ayudara a superar su propio legado de aislamiento e irrelevancia. Esto explica en parte la importancia atribuida por Espaa a su adhesin a la Unin Europea Occidental (UEO), primero como observador en 1988 y luego como miembro de pleno derecho en 1990, y su posterior respaldo a los esfuerzos realizados por desarrollar una identidad europea de defensa. En este contexto es importante recordar que, en contra de lo que pudiese pensarse, por aquel entonces la opinin pblica espaola consideraba que la principal ventaja derivada de la pertenencia a la UE radicaba ms en el mbito exterior (medida en trminos de un mayor protagonismo de Espaa en los asuntos mundiales) que en el interior (medida en trminos de su contribucin a la democratizacin poltica, la modernizacin social o el desarrollo econmico). Durante los debates que condujeron al Tratado de Maastricht, Espaa defendi cuatro objetivos principales: el principio de la cohesin socioeconmica, la importancia de la cooperacin en asuntos de justicia e interior, el concepto de ciudadana europea, y el desarrollo de una verdadera Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC). Si a finales de los aos ochenta haba defendido con xito que el esfuerzo de adaptacin al mercado nico realizado por los estados ms pobres merecera algn tipo de asistencia redistributiva por parte de los ms ricos, en los noventa, a cambio de comprometerse a cumplir los criterios de convergencia establecidos en Maastricht para la pertenencia a la moneda nica, Espaa, que haba temido convertirse en poco tiempo en un contribuyente neto a las arcas de la UE (algo que la opinin pblica nacional habra digerido con dificultad), obtuvo la promesa de un futuro Fondo de
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Cohesin. Por otro lado, la necesidad de combatir ininterrumpidamente al terrorismo de ETA explica el inters del gobierno espaol por avanzar en el mbito de la cooperacin en materia de justicia y asuntos interiores. Por ltimo, y aunque Espaa era firme partidaria de la PESC, en Maastricht Gonzlez se uni a otros estados para rechazar el plan holands de comunitarizar la poltica exterior, prefiriendo que se ubicase en un segundo pilar de naturaleza intergubernamental. Esta prudencia tambin qued de manifiesto cuando Espaa slo apoy el uso de la votacin por mayora cualificada para la implementacin de polticas adoptadas previamente por unanimidad, alegando que de otra forma podra no ser capaz de defender sus intereses en regiones clave como Amrica Latina. Los logros de Espaa en el seno de la UE durante esta primera etapa pueden atribuirse a una combinacin de factores internos y externos. En el frente interno, el gobierno disfrut de un respaldo popular generalizado, debido en gran parte al espectacular comportamiento de la economa espaola entre 1986 a 1991, periodo durante el cual las tasas de crecimiento del PIB alcanzaron una media del 3,7% anual. El hecho de que esto se produjese tras la adhesin hizo que el respaldo a la pertenencia a la UE aumentase de forma continuada, al igual que la proporcin de espaoles que consideraban que sta resultaba beneficiosa para su pas, una opinin compartida por el 58% de los encuestados en 1990, cifra tan slo ligeramente inferior a la media de la UE (59%). Igualmente importante result el hecho de que la credibilidad espaola como actor de la UE mejorase gracias a su determinacin de superar una larga tradicin de aislacionismo. As, durante la primera guerra del Golfo (1990), Espaa contribuy con varios buques de guerra al bloqueo naval de Irak en el contexto de una operacin de la UEO, su primera operacin militar no colonial en el extranjero en siglos. Resulta revelador que el gobierno presen[ 517 ]
tase su participacin en el conflicto como una consecuencia de las obligaciones europeas de Espaa, una estrategia que sin duda contribuy a aumentar el respaldo a una operacin militar por lo dems bastante impopular. Al mismo tiempo, iniciativas como el lanzamiento de la Comunidad Iberoamericana de Naciones (que celebr su primera cumbre en Mxico en 1991) y la Conferencia de Paz sobre Oriente Medio (celebrada en Madrid ese mismo ao), reflejaron un aumento del protagonismo internacional de Espaa al margen de Bruselas que, paradjicamente, contribuy a elevar el valor de su presencia en la UE a ojos de otros estados miembros. 1.2. La fase de afirmacin: 1992-2000
Aunque en trabajos anteriores hemos dividido esta etapa en dos fases diferenciadas, para tener en cuenta la alternancia ocurrida en 1996, el paso del tiempo ha permitido detectar importantes continuidades entre los ltimos gobiernos de Gonzlez y el primero de Aznar, lo cual justifica su agrupamiento en un nico epgrafe. A grandes rasgos, cabe afirmar que durante esta segunda etapa los gobiernos espaoles se mostraron ms seguros de si mismos, sobre todo en lo referido a la defensa de los intereses nacionales, pero tambin ms decididos a la hora de plantear iniciativas de gran alcance que podan redundar en beneficio del conjunto de la UE, mediante una poltica de europeizacin de ciertos objetivos espaoles tradicionales. Esta segunda etapa estuvo marcada inicialmente por la profunda crisis econmica de 1992-94, la ms grave experimentada en Espaa desde las crisis internacionales del petrleo de 1974 y 1979. La crisis oblig al gobierno a llevar a cabo tres devaluaciones sucesivas que resultaron en una reduccin del 22% del valor de la peseta en apenas seis meses.
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A fin de evitar que la moneda espaola fuese expulsada del Sistema Monetario Europeo, algo que ya le haba sucedido a la libra y la lira, el gobierno se vio obligado a efectuar una cuarta devaluacin a principios de 1995. Dado que durante estos aos la poltica econmica estuvo supeditada a la necesidad de cumplir los criterios de convergencia nominal de Maastricht, las crticas a la gestin gubernamental de la crisis hicieron que se cuestionase el conjunto de su poltica europea. De ah que, si bien el Tratado de Maastricht fue aprobado en el Congreso de los Diputados por amplia mayora (314 votos a favor, 3 en contra y 9 abstenciones) gracias al apoyo de todos los partidos mayoritarios salvo Izquierda Unida, el rechazo popular a las consecuencias de la aprobacin del Tratado alcanz proporciones preocupantes: segn el Eurobarmetro realizado en la primavera de 1993, tan slo el 37% de los encuestados habra votado a favor del mismo de haberse celebrado un referndum en Espaa, el nivel de apoyo ms bajo registrado en toda Europa (a excepcin de Gran Bretaa). Esto explicara tambin el hecho de que en 1994 tan slo un 43% de los espaoles admitiese estar a favor de la pertenencia a la UE (frente a una media del 56% de la UE), y que un sorprendente 60% considerase que Espaa no obtena beneficio alguno de dicha presencia. En otras palabras, el affaire espaol con Europa a duras penas sobrevivi a la primera recesin ocurrida desde la adhesin. A pesar de ello, y de la gravedad de una crisis durante la cual la tasa de desempleo alcanz el 24%, el gobierno se mantuvo firme en su compromiso con la unin monetaria, ya que, desde su perspectiva, cualquier otro comportamiento habra puesto en peligro su credibilidad como socio reciente pero responsable de la UE. La decisin de Gonzlez de permanecer en el SME y cumplir los criterios de Maastricht a pesar de la magnitud de la recesin le oblig a dar la batalla por un generoso Fondo de Cohesin en el Consejo de Edimburgo celebrado
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en diciembre de 1992. En no poca medida, la UE accedi a la creacin del Fondo (y a doblar de nuevo los recursos de los fondos estructurales ya existentes) para contrarrestar la posible oposicin de algunos estados miembros entre ellos Espaa a la inminente ampliacin a los pases nrdicos que haban formado parte de la Asociacin Europea de Libre Comercio (o EFTA). Aunque el Fondo de Cohesin obtenido en Edimburgo fue muy favorable para Espaa en trminos econmicos, Jos Mara Aznar, que se haba convertido en el nuevo lder de la oposicin en 1990, cuestion su importancia al afirmar que la transferencia de fondos de la UE no era la respuesta ms adecuada a los problemas estructurales de la economa espaola. En suma, a principios de la dcada de 1990 algunos ya no buscaban en Europa la respuesta a todos los grandes problemas del pas, manifestndose as una primera ruptura del consenso europesta que haba sido una de las notas caractersticas de la etapa anterior. En buena medida, el cambio de actitud hacia la UE que se produjo en crculos gubernamentales durante esta segunda etapa fue una respuesta a las novedades surgidas en el panorama europeo e internacional. Durante la primera fase antes descrita, Espaa haba adoptado una estrategia muy ortodoxa con respecto a la integracin europea. Esto cambi sustancialmente tras el referndum dans sobre Maastricht de 1992 y el inicio de negociaciones con los candidatos de la AELC, que insistieron en mantener su neutralidad tradicional y se negaron a unirse a la UEO. Inicialmente, Espaa se opuso firmemente a la institucionalizacin de una Europa de distintas velocidades o de geometra variable, debido fundamentalmente al temor a ser relegados a la periferia, sentimiento que haba comenzado a manifestarse tras la cada del muro de Berln en 1989. Sin embargo, ante la necesidad de ceder a ciertas exigencias danesas relacionadas con la PESC, la UEM y la ciudadana a
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fin de poder convocar un nuevo referndum que permitiese la ratificacin de Maastricht, y que finalmente se celebrara en 1993, Espaa opt por vender cara su aprobacin, lo cual se tradujo en beneficios tangibles recogidos en el nuevo presupuesto comunitario (contemplado en el paquete Delors II) y el Fondo de Cohesin. Puesto que la existencia de un bloque de pases neutrales en el seno de la UE era contraria a la interpretacin espaola de Maastricht, en la prctica la aceptacin de las clusulas de opt-out supuso la adopcin de un enfoque ms flexible con respecto a la integracin europea en su conjunto. El mejor ejemplo de ello fue el apoyo espaol a una cooperacin intergubernamental ms estrecha con algunos estados miembros en materia de justicia e interior el llamado espacio Schengen, creado en marzo de 1995 al margen de los tratados comunitarios. El Consejo de Edimburgo de 1992 permiti constatar el cambio ocurrido en la poltica europea espaola y en la percepcin que los dems estados miembros tenan de ella. Aunque Espaa haba luchado con tesn en defensa de sus intereses nacionales en el pasado, especialmente durante las negociaciones de adhesin, haba conseguido hacerlo sin grandes aspavientos. Lo que sorprendi a los estados miembros y a los responsables de las instituciones de la UE fue la determinacin con la que exigi una dotacin adecuada del Fondo de Cohesin y su oposicin a las asimetras que pudiesen minar sus esperanzas de desempear cierto protagonismo en el seno de la UE. Ms adelante, Espaa aprovechara al mximo las negociaciones con los candidatos de la AELC para renegociar parcialmente sus propias condiciones de adhesin, amenazando con retrasar la ratificacin hasta que obtuvo para su flota pesquera el acceso a los caladeros de ciertos estados miembros varios aos antes de lo previsto. En realidad, al adoptar esta postura Gonzlez no estaba haciendo sino seguir los valiosos
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consejos de Margaret Thatcher, que le haba recomendado en 1985 que en lugar de luchar por unas condiciones de adhesin favorables, tena ms sentido unirse al club europeo cuanto antes y renegociar dichas condiciones posteriormente, pero desde dentro 409. En clave espaola, la ampliacin a los pases de la AELC se vio como una amenaza tanto para la futura profundizacin de la UE (sobre todo en lo referido a las polticas de cohesin) como para sus posibilidades de ejercer cierto liderazgo. De ah que en 1992 Gonzlez propusiera que los cinco grandes (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Espaa) formasen un directorio que asumiese la responsabilidad de liderazgo de la UE, sobre todo en relacin con la PESC. La inminente adhesin de Austria, Finlandia, y Suecia en enero de 1995 no slo significaba que el centro de gravedad de la UE se desplazara hacia el noreste, sino que amenazaba con disminuir el peso institucional de Espaa, especialmente si se aumentaba el umbral para la consecucin de una mayora cualificada o una minora de bloqueo en el Consejo, situada en 23 votos en la Europa de los Doce. En ltima instancia, lo que estaba en juego era el equilibrio Norte-Sur alcanzado en el seno de la UE tras la adhesin de Grecia, Portugal y Espaa en la dcada de los ochenta. Esta preocupacin se tradujo en una vehemente defensa del status quo institucional, que finalmente llevara al Compromiso de Ioannina, firmado en marzo de 1994, por el cual Espaa y Reino Unido, en contra del criterio de Alemania y Francia, consiguieron mantener provisionalmente la minora de bloqueo existente. Lo interesante del episodio es que, por primera vez desde la adhesin, el discurso de los intereses nacionales se utilizase abiertamente por los represen409 Gonzlez se ha referido a este consejo como una leccin que nunca olvidar. Victoria Prego, Presidentes (Plaza & Jans, Barcelona, 2000), p. 236.
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tantes espaoles, que ya no se abstenan de invocar sus derechos de veto por miedo a parecer europeos reticentes, incluso si ello les situaba en compaa de sus homlogos britnicos, mucho ms acostumbrados a jugar ese papel. A la vez que procuraba no perder peso institucional, durante esta segunda fase Espaa hizo lo que pudo por espaolizar la agenda comunitaria, sobre todo en lo que a la PESC se refiere. Ms concretamente, se redoblaron los esfuerzos espaoles por lograr que la UE mirase ms hacia el Sur (el Mediterrneo) y el Oeste (Estados Unidos y Amrica Latina). En el primero de los casos, la finalidad era aumentar la presencia de la UE en los pases del Norte de frica y Oriente Medio para contribuir a la estabilidad y desarrollo de la cuenca mediterrnea meridional. Ya en 1990, y en parte como respuesta a los intereses espaoles, Bruselas adopt una Nueva Poltica Mediterrnea, siendo el espaol Abel Matutes el comisario responsable de su implementacin. Los esfuerzos espaoles en este rea, fuertemente respaldados por la Comisin y algunos estados miembros, especialmente Francia e Italia, dieron lugar a la creacin de una nueva Asociacin Euromediterrnea, que se present formalmente en la Conferencia de Barcelona celebrada en noviembre de 1995, durante la segunda presidencia espaola de la UE, y que se fij como objetivo el establecimiento progresivo de un rea de libre comercio en 2010 y la apertura gradual del sector servicios. Espaa logr convencer a la UE de que aumentara los recursos destinados a la cooperacin mediterrnea, esencialmente a travs del programa MEDA, pero los resultados de las posteriores conferencias euromediterrneas, celebradas en Malta (1997) y Stuttgart (1999) sugeriran que el Mediterrneo haba empezado a perder importancia en las agendas tanto de la UE como de Espaa. En lo que a Estados Unidos se refiere, Espaa tambin aprovech la presidencia de 1995 para contribuir al lanzamiento de una nueva Agenda Transatlntica, en parte con
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el propsito de multilateralizar una no siempre fcil relacin bilateral, pero que en todo caso no tuvo el desarrollo esperado. Finalmente, en relacin con Amrica Latina se impuls el primer Acuerdo Marco Interregional con MERCOSUR, si bien el inters de la UE por esta regin continu siendo relativamente escaso. Con todo, no cabe duda de que la presin de Espaa consigui garantizar para esta regin una proporcin ms generosa de la ayuda al desarrollo gestionada por la Comisin de lo que habra cabido esperar sin ella. Durante esta segunda etapa, Espaa tambin procur demostrar que su apoyo a la PESC no era meramente retrico. As, en 1993 se uni al Eurocuerpo junto con Francia, Alemania y Gran Bretaa, participando posteriormente en el establecimiento de una Fuerza Naval Conjunta con Francia e Italia. En 1995 acord tambin contribuir al Eurocuerpo con una brigada de infantera mecanizada y, tres aos ms tarde, aument este compromiso al ofrecer la Divisin Acorazada Brunete, la mejor equipada del Ejrcito espaol. No obstante, las divisiones internas en el seno de la UE en torno a la dimensin militar de la PESC dejaron al Eurocuerpo en un limbo institucional, obligando a Espaa a invertir mayores recursos en el desarrollo de la UEO. La creacin de Eurofor y Euromarfor en 1995 con la participacin de Espaa, Francia, Italia y posteriormente Portugal parecieron confirmar el surgimiento de la UEO como fuerza viable a disposicin de la UE para operaciones en la cuenca mediterrnea, impresin que sera desmentida por acontecimientos posteriores. Como ya advertimos, la llegada al gobierno del Partido Popular liderado por Aznar ha sido interpretada en ocasiones como un acontecimiento que marc el inicio de una nueva manera de estar en Europa por parte espaola. Ciertamente, Aznar y sus ministros pertenecan a una generacin distinta a la de Gonzlez: si el segundo formaba parte
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de la generacin de 1968, que haba experimentado el aislamiento sufrido por Espaa bajo el rgimen de Franco y luego protagoniz la transicin democrtica, el primero perteneca a la generacin de 1989, que haba alcanzado la mayora de edad poltica en un contexto espaol y europeo plenamente democrtico. Por ello mismo, Aznar tena una visin menos heroica del proceso que haba llevado a la adhesin de Espaa a la UE, y daba por hecho la participacin espaola en el proyecto europeo 410. Al mismo tiempo, en 1996 el PP era un partido liberal-conservador cuyos mximos dirigentes (aunque quizs no sus votantes) seguramente se sentan ms cmodos con la visin de la UE preconizada por los Tories britnicos que con la de los democristianos alemanes del CDU-CSU. Por ltimo, durante estos aos la opinin pblica espaola parece haber evolucionado hacia preferencias ms intergubernamentales (o menos supranacionales); segn el Eurobarmetro, y debido quizs al impacto de la crisis econmica de 1992-94, si en 1988 la opinin de que los gobiernos nacionales deberan tener la ltima palabra en las decisiones importantes era compartida por el 48% de los encuestados, en 1996 mereca la aprobacin del 61%. Estos factores sin duda ayudan a comprender algunos de los cambios en la forma y en el fondo experimentados por la poltica europea de Espaa entre 1996 y 2004. A pesar de todo ello, puede decirse que la etapa 1996-2000 estuvo marcada por una notable continuidad con los aos precedentes, lo cual justifica su inclusin en esta segunda fase a la que nos venimos refiriendo. El mayor elemento de continuidad entre Gonzlez y Aznar lo aport sin duda el apoyo decidido de ste a la Unin Econmica y Monetaria y a la participacin de Espaa en la moneda nica. En 1996 la economa espaola coAndrs Ortega & Pilar Mangas, Renovacin generacional y cambio poltico, en Claves de razn prctica, 66, Madrid, 1996.
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menzaba a mostrar sntomas de recuperacin, y los criterios de convergencia de Maastricht ya no parecan tan inalcanzables como antes. Con todo, Aznar podra haber sucumbido a la tentacin de buscar una salida poltica a los dilemas de la convergencia, como le propuso nada ms llegar al gobierno el jefe del ejecutivo italiano, Romano Prodi, de tal manera que Francia y Alemania no pudiesen excluirles de la moneda nica. El rechazo de Aznar a esta sugerencia tan poco decorosa tuvo la virtud de granjearle el respeto de los dems lderes comunitarios a pesar de su escasa experiencia europea, y ayud a Espaa a superar la imagen de socio del Club Med que le haba endosado (de forma manifiestamente injusta, dada la evolucin de la economa espaola durante la segunda mitad de los aos ochenta) la prensa econmica internacional. Gracias en no poca medida a un entorno europeo e internacional ms favorable, el gobierno espaol pudo reducir el gasto pblico, frenar la inflacin y bajar los tipos de inters a tiempo para el Consejo de Bruselas de mayo de 1998, que admiti a la peseta en la moneda nica y la tercera fase de la UEM. El hecho de que, con la nica excepcin de Grecia, todos los estados miembros que quisieron incorporarse a la moneda nica pudieron hacerlo en 1999, no fue obstculo para que el gobierno subrayase reiteradamente que, por vez primera en la historia, Espaa formara parte de un aspecto clave de la integracin europea desde su inicio. En suma, en su determinacin por neutralizar los tradicionales temores espaoles a su exclusin del ncleo duro de la UE, Aznar haba demostrado ser un alumno aventajado de su antecesor. A partir de la eleccin de Tony Blair como primer ministro britnico en 1997, Aznar tambin mostr un inters creciente por orientar a la UE hacia los objetivos econmicos que luego recogera la llamada Agenda de Lisboa en marzo de 2000, lo cual a su vez otorg una cierta visibilidad
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al liderazgo hispano-britnico, que sin duda se benefici del mal momento por el que entonces atravesaba el tndem franco-alemn, debilitado por el impacto de la reunificacin de Alemania. Este apoyo a la Agenda de Lisboa, que recuerda a la actitud de Gonzlez hacia la UEM, tambin puede considerarse continuista en la medida en que pretenda utilizar acicates e impulsos europeos para impulsar y justificar ciertas reformas de la economa espaola difciles de efectuar sin ciertas dosis de legitimacin externa. Esta continuidad fundamental tambin qued de manifiesto en los esfuerzos del gobierno por defender el principio de la cohesin socioeconmica. Espaa haba sostenido siempre que la cohesin era un elemento central del acervo comunitario, y que, ms all de los avatares que pudiera experimentar el Fondo dedicado a tal fin, la cohesin era un principio que deba inspirar todas las polticas de la UE, a fin de reducir la distancia entre los estados ms prsperos y los menos desarrollados. Inevitablemente, el notable crecimiento de la economa espaola durante la segunda mitad de la dcada de los noventa hizo que resultase cada vez ms difcil defender este principio frente a la creciente oposicin de los contribuyentes netos, sobre todo Alemania. Adems, el democristiano Helmut Kohl, el ms firme aliado de Espaa desde la adhesin, haba sido sustituido por el socialdemcrata Gerhard Schrder en septiembre de 1998, mientras que Delors, otro firme partidario de la cohesin, haba sido reemplazado como presidente de la Comisin por Jacques Santer (1994-1999). Habiendo cumplido los criterios de Maastricht, con tasas de crecimiento medias anuales del 4% y un PIB situado en el 78% de la media de la UE-15, ya no resultaba sencillo solicitar un trato especial para Espaa. Por si fuera poco, Aznar haba criticado duramente a Gonzlez en 1992 por su actitud pedigea en Edimburgo en relacin con el Fondo de Cohesin. A pesar de ello, el presi[ 527 ]
dente espaol no tuvo otra opcin que seguir el ejemplo de su antecesor, y en el Consejo Europeo de Berln de marzo de 1999, en el que se aprobaron las lneas maestras de la llamada Agenda 2000, obtuvo para Espaa la promesa de transferencias valoradas en casi 50.000 millones para el periodo 2000-06. En suma, si Edimburgo fue el precio que los estados miembros tuvieron que pagar para que Espaa diese su visto bueno a la cuarta ampliacin (de los pases del AELC), en Berln se pag el peaje necesario para asegurarse de que Madrid no obstaculizara la quinta (de los pases de la Europa Central y Oriental). Las prioridades de Aznar en relacin con el Tratado de Amsterdam, firmado en octubre de 1997, tambin revelan la existencia de una importante continuidad con gobiernos anteriores. Como ya haba hecho Gonzlez en Ioannina, anticipndose a la cuarta ampliacin, Aznar procur ante todo que los cambios necesarios para facilitar la quinta no se realizaran a expensas del peso institucional de Espaa. Al igual que su antecesor, el gobierno se opuso a la institucionalizacin de una Europa de dos velocidades, por temor a que Espaa fuese excluida de la primera velocidad debido a su vulnerabilidad econmica. El gobierno de Aznar tampoco vio con buenos ojos el concepto de la cooperacin reforzada, por la posibilidad que abra a que algunos estados se viesen excluidos de una mayor cooperacin contra su voluntad. A nivel institucional, Espaa luch por conservar lo que haba conseguido en Ioannina, es decir, su derecho a ser considerada una de los cinco grandes. Para ello Aznar tuvo que emprender una lucha en solitario en el Consejo de msterdam de junio de 1997, logrando que la presidencia holandesa reconociese (en una declaracin aneja) la existencia de un problema espaol que slo podra resolverse compensando a Madrid con ms votos en el Consejo de Ministros a cambio de la prdida futura de uno de los dos comisarios espaoles.
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Ms all de las cuestiones institucionales, en relacin con el Tratado de msterdam Aznar prest especial atencin al tercer pilar de la UE, apoyando con entusiasmo el desarrollo de las instituciones y procedimientos que pudiesen facilitar la lucha antiterrorista, como Europol y Eurojust, y rechazando con vehemencia la posibilidad de que un estado miembro de la UE pudiese ofrecer asilo poltico a un ciudadano de otro. Esta preocupacin espaola, que como vimos data de la poca de Gonzlez, se puso de nuevo de manifiesto en el Consejo de Tampere de octubre de 1999, en el que Espaa abog por la creacin de un espacio de libertad, seguridad y justicia en el seno de la UE. Con respecto a la PESC, la postura espaola tambin fue continuista, al defenderse la necesidad de otorgar mayor protagonismo al secretario general del Consejo, crear un rgano permanente de anlisis y planificacin, y mantener la unanimidad para la toma de decisiones, pero permitiendo al mismo tiempo la introduccin de la abstencin constructiva. En conjunto, durante la conferencia intergubernamental de 1996-97, el gobierno otorg menos importancia a las reformas del segundo pilar que a aspectos relacionados con el primero (como el peso de los votos en el Consejo) o el tercero (terrorismo y asilo poltico), y la PESC ocup un papel menos destacado en la agenda espaola que en la conferencia intergubernamental anterior, previa a Maastricht. No obstante, esta tendencia ya era evidente durante los ltimos meses de la era Gonzlez: al citar las prioridades de Espaa para el futuro en su discurso de despedida en el Consejo Europeo de Turn en marzo de 1996, Gonzlez se haba referido sobre todo a la UEM y los desafos de la ampliacin, olvidando por completo mencionar la PESC. Todo ello sugiere que, por aquel entonces, el debate sobre la PESC ya era una cuestin instrumental ms que de principios, y que Espaa se mostraba razonablemente satisfecha con los mecanismos ya existentes.
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Posiblemente fuese en relacin con la poltica de defensa donde Aznar se distanci ms del camino trillado por Gonzlez. El nuevo contexto creado por el final de la Guerra Fra y la necesidad de redefinir los objetivos de la Alianza Atlntica allan el camino para la plena incorporacin de Espaa a la estructura militar de la OTAN en el Consejo Atlntico celebrado en julio de 1997, superndose as las restricciones impuestas por las condiciones del referndum convocado por Gonzlez en 1986. En principio, a finales de los noventa, Espaa ya formaba parte del ncleo duro de la UE en los aspectos de defensa y seguridad, gracias a su nuevo papel en la OTAN y a su ya tradicional apoyo a la UEO. Sin embargo, esto no se tradujo en una mayor presencia de Espaa en las iniciativas relativas a la defensa. En 1998 los cuatro grandes se embarcaron en un dilogo poltico que llev a la decisin de establecer fuerzas militares para la prevencin de conflictos y la gestin de crisis, adoptada en el Consejo de Helsinki de diciembre de 1999. (Ante todo, se acord que la UE debera ser capaz de desplegar, en el plazo de 60 das y durante al menos un ao, un total de hasta 60.000 hombres). Aunque posteriormente Espaa respald el nacimiento de una Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD), no fue uno de los principales promotores del proyecto. Esto supuso una cierta diferencia con respecto a lo que ocurrido durante las negociaciones previas al Tratado de Maastricht, en las que, como ya vimos, Espaa haba apoyado con decisin el nacimiento de la PESC. 1.3. La fase de redefinicin: 2000-04
Aunque toda periodizacin de este tipo es necesariamente subjetiva y por lo tanto discutible, existen motivos suficientes para referirnos a la existencia de una etapa clara[ 530 ]
mente diferenciada de las anteriores que coincide con el segundo mandato de Aznar (2000-04). Evidentemente, ello no significa que no hubiese tambin importantes elementos de continuidad entre su primer y segundo mandato, e incluso entre estas dos fases y la que se iniciara tras la llegada al gobierno de Jos Luis Rodrguez Zapatero en 2004. No obstante, parece innegable que Aznar fue desarrollando una visin distinta de la de su predecesor, mostrndose cada vez ms partidario de una Europa econmicamente abierta y geogrficamente atlantista, en la que Espaa pudiese sentirse cmoda a pesar de la reciente ampliacin a quince socios, que amenazaba con confinarla en los mrgenes sur-occidentales de la UE. El giro introducido por Aznar en algunos parmetros fundamentales de la poltica europea espaola tuvo inicialmente un carcter esencialmente reactivo. Los acontecimientos externos que ms influyeron en este cambio fueron sin duda la llegada de George W. Bush a la Casa Blanca en enero de 2001 y los ataques terroristas de Al Qaeda el 11 de septiembre de ese mismo ao, que tuvieron un profundo impacto sobre la poltica exterior norteamericana. A esto habra que aadir el fortalecimiento del tndem hispano-britnico ya mencionado, fruto de la relacin surgida entre Aznar y Blair a finales de los noventa, al que en ocasiones se sumaron estados como Italia y Portugal, como ya se haba puesto de manifiesto en relacin con la Agenda de Lisboa, y como volvera a constatarse en las negociaciones previas al tratado de Niza. La combinacin de ambos fenmenos dio lugar a un antagonismo creciente entre el bando Euro-Atlntico, capitaneado por Blair y Aznar, y los estados Euro-cntricos, liderados por Francia y Alemania. En trminos ideolgicos, el primero era adems un eje liberal, mientras que el segundo constitua un eje socializante. En no poca medida, este giro en la poltica europea de Aznar fue posible gracias a la mayora absoluta alcanzada
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en las elecciones de marzo de 2000, que le otorg una mayor autonoma al liberarle de la necesidad de consensuar sus polticas con otros grupos parlamentarios. Siguiendo la poltica iniciada en msterdam, Aznar se mostr implacable en la defensa del peso institucional de Espaa en las negociaciones del Consejo Europeo de Niza en diciembre de 2000, contribuyendo a evitar que las futuras ampliaciones al Este y al Mediterrneo, con la entrada de once pases pequeos y slo uno grande (Polonia) se tradujera en una perdida de poder para los estados ms poblados. Gracias a la declaracin aneja al Tratado de msterdam negociada en 1997, y a la insistencia de Francia por mantener la paridad con Alemania, en Niza los votos en el Consejo se reponderaron de manera tal que a partir de 2005 Espaa tendra 27 votos frente a los 29 de los cuatro grandes (Alemania, Francia, Reino Unido e Italia), si bien perdera ms escaos en el Parlamento Europeo (14) que ningn otro estado miembro. En la misma lnea, Espaa tambin logr que la aprobacin de las perspectivas financieras para 2007-13 requiriese la unanimidad, pero tambin apoy el paso a la mayora cualificada para algunas polticas que consideraba de especial inters, como la cooperacin judicial y la libre circulacin de personas. De forma parecida, Espaa se opuso a que las cooperaciones reforzadas se aplicasen a la cohesin econmica y social, pero se mostr partidaria de que pudiesen aplicarse en el mbito de la poltica exterior. El Consejo Europeo de Niza marc seguramente el punto lgido de la influencia de Aznar en la UE; a partir de entonces comenzara a perder inters y confianza en el proyecto europeo, por entender que no daba respuesta adecuada a las necesidades ms acuciantes de Espaa ni a las transformaciones del sistema internacional. El dirigente conservador nunca fue partidario de la convocatoria de una Convencin Europea para debatir el futuro de la UE, que
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comenz a reunirse en febrero de 2002, coincidiendo con la tercera presidencia espaola, bsicamente por temor a que sus propuestas fuesen mucho ms all del enfoque intergubernamental que l preconizaba, como as ocurrira. De ah, lgicamente, su escaso entusiasmo por el proyecto de Tratado Constitucional finalmente presentado en junio de 2003. Tambin influy en este creciente desapego el desarrollo de la crisis de Perejil en julio de 2002, durante la cual Francia puso ms inters en contentar a Rabat que en apoyar a su socio y aliado espaol, y que se resolvi satisfactoriamente gracias a la mediacin estadounidense. Por otro lado, el tndem franco-alemn, encarnado ahora por Jacques Chirac y Gerhard Schrder, y que se haba mostrado poco eficaz durante buena parte de la dcada anterior, resurgi de las cenizas a finales de 2002, en parte como respuesta a la poltica estadounidense que condujo a la invasin de Irak en marzo de 2003. La apuesta atlantista de Aznar que alcanz su mxima expresin con la publicacin en el Wall Street Journal, en enero de 2003, de la llamada carta de los ocho, firmada tambin por los primeros ministros de Portugal, Italia, Reino Unido, Polonia, Hungra, Dinamarca y la Repblica Checa fue interpretada en Pars y Berln como una grave amenaza a la unidad europea, y tambin (o sobre todo) a su propia influencia en el seno de la UE. De ah que Aznar concluyese que el sistema de doble mayora adoptado por la Convencin Europea en la primavera de 2003 coincidiendo con el inicio de la guerra de Irak en sustitucin de la ponderacin de voto acordada en Niza, reflejaba un claro inters franco-alemn por cortarle las alas a Espaa a fin de poder reimponer su liderazgo. Por ltimo, cabe citar la creciente irritacin que le produjo al presidente espaol el escaso entusiasmo de algunos estados miembros por la Agenda de Lisboa, el proyecto europeo por el que ms inters haba mostrado, y la actitud un tanto laxa de esos mismos estados a la hora de observar el Pacto de
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Estabilidad y Crecimiento, adoptado en 1997 para velar por la disciplina presupuestaria de los miembros de la eurozona. Debido en parte al notable impacto de los atentados terroristas del 11 de marzo de 2004 sobre la vida poltica espaola, y su relacin (de por si controvertida y debatible) con el apoyo de Aznar a la guerra global contra el terror y la invasin de Irak, la opinin pblica espaola no tuvo ocasin de debatir ni digerir serenamente las consecuencias de la poltica europea desarrollada durante esta etapa. A decir de sus simpatizantes, Aznar habra demostrado que el tndem franco-alemn no gozaba del monopolio de la verdad europea, y que Espaa deba y poda defender sus intereses nacionales con el mismo vigor que otros estados miembros, sin temor a ser criticada por un supuesto dficit de espritu europesta, que otros utilizaban con notable cinismo para ocultar sus verdaderas intenciones. En cambio, para sus detractores esta etapa habra servido ante todo para demostrar que Espaa no poda permitirse el lujo de un enfrentamiento con el tndem franco-alemn, ni de intentar forjar ejes alternativos, y sobre todo, que un planteamiento basado en tcticas de suma-cero (y no de suma positiva) slo podan conducir al aislamiento y la frustracin. Al mismo tiempo, mientras que para los primeros era posible (e incluso necesario) desarrollar simultneamente una relacin privilegiada con Estados Unidos y un papel protagonista en la UE, para los segundos esto supona una contradiccin insalvable. Obsrvese que, aunque la politizacin de la poltica europea espaola ya se haba iniciado a principios de los aos noventa (como demostr el debate provocado por el Consejo de Edimburgo), fue durante esta tercera etapa que los dos grandes partidos de mbito nacional comenzaron a identificarse (y a ser identificados por los ciudadanos) con visiones del proyecto europeo claramente diferenciadas. Curiosamente, esta novedad ha sido conde[ 534 ]
nada como una desviacin peligrosa por algunos comentaristas, cuando podra argumentarse que slo la politizacin podr salvar a las instituciones comunitarias del letargo y la desafeccin ciudadana. 1.4. La fase de rectificacin: de 2004 a la actualidad
La caracterizacin de esta cuarta y ltima fase no resulta tan sencilla como pudiese parecer. Indudablemente, al llegar al gobierno en 2004 Rodrguez Zapatero se propuso ante todo desandar el camino recorrido por su predecesor, devolviendo a Espaa a la senda supuestamente abandonada. En lo que a la poltica europea se refiere, este deseo deba traducirse en un retorno al corazn de Europa, una apuesta firme por la profundizacin del proyecto europeo para tener en cuenta nuevas realidades como la de la inmigracin, y una inmediata reconciliacin con el tndem franco-alemn que permitiese a Espaa recobrar el protagonismo supuestamente perdido. Sin embargo, en la prctica estos objetivos resultaron ser ms difciles de alcanzar de lo inicialmente previsto. En no poca medida, ello se debi a los dilemas suscitados por la adaptacin a la situacin creada por la adhesin de diez estados nuevos en mayo de 2004 y dos ms en enero de 2007. En este contexto, Espaa tena ante s dos grandes opciones a la hora de intentar garantizar sus intereses: poda apostar por un fortalecimiento de las estructuras intergubernamentales y de su poder directo (mediante un Consejo ms potente, o la creacin de directorios de pases grandes), o bien poda optar por una estrategia indirecta, que llevase a la constitucionalizacin de sus intereses a travs de la reforma de los tratados existentes, a la vez que procuraba robustecer la capacidad de las instituciones comunitarias, principal[ 535 ]
mente la Comisin. Ambas opciones planteaban inconvenientes: la primera, porque como se haba puesto de manifiesto durante la fase anterior, el tndem franco-alemn poda resistirse muy eficazmente a los intentos de Espaa, Reino Unido e Italia de constituirse en un directorio paralelo (o alternativo). En el segundo caso, constitucionalizar las prioridades exteriores de Espaa en relacin con en el Magreb o Amrica Latina, por ejemplo, supondra trasladar el control sobre ciertas polticas a las instituciones comunitarias al Parlamento Europeo y a la Comisin, sobre todo de una Unin ampliada y cada vez ms heterognea, lo cual poda resultar sumamente arriesgado 411. A grandes rasgos, puede decirse que el gobierno espaol pretendi optar por la segunda va, pero acontecimientos ms all de su control frustraron en no poca medida el intento. En un primer momento, este esfuerzo se centr sobre todo en la aprobacin del Tratado Constitucional. En perspectiva espaola, la cuestin ms polmica del texto, firmado en Roma en octubre de 2003, fue sin duda la redefinicin de la mayora cualificada en el Consejo en relacin con la poblacin de los estados miembros, que reabri el aspecto ms conflictivo del Tratado de Niza. A pesar de ello, Rodrguez Zapatero apoy con entusiasmo el Tratado, comprometindose a desbloquear la situacin si ganaba las elecciones. Para lograrlo, no dud en aceptar ya en junio de 2004 una nueva frmula segn la cual la mayora cualificada requerira el apoyo del 55% de los miembros del Consejo, incluyendo al menos a quince de ellos, que representasen a estados miembros que tuviesen al menos el 65% de la poblacin de la Unin. Con ello, Espaa perda la posicin privilegiada pero tambin un tanto anmala que ha411 Jos Ignacio Torreblanca, Por fin, la ampliacin: la Unin Europea tras el Consejo de Copenhague, Real Instituto Elcano, ARI 121/2002.
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ba obtenido en Niza, el logro institucional del que ms orgulloso se haba sentido Aznar. (Se olvida a menudo que, nada ms llegar al poder, el gobierno de Rodrguez Zapatero defendi brevemente la frmula de doble mayora 50%-66%, siguiendo en esto a su antecesor, que se haba tornado ms acomodaticio tras el fracaso del Consejo de Bruselas de diciembre de 2003). Tras la firma del Tratado Constitucional en octubre de 2004, Rodrguez Zapatero se apresur a dar ejemplo de europesmo, siendo Espaa el primer estado miembro en someterlo a referndum, prueba que se super con xito aunque con escasa participacin en febrero de 2005. (Lamentablemente, el nico referndum celebrado en Espaa sobre Europa hasta la fecha no contribuy gran cosa a paliar el nivel de ignorancia existente en relacin con el proyecto europeo, uno de los ms elevados de la UE, segn los datos del Eurobarmetro). En todo caso, el inesperado rechazo del texto en las consultas celebradas en mayo y junio en Francia y Holanda abort el proceso de ratificacin, dando al traste con las expectativas del gobierno espaol. A pesar de ello, ste no dud en convocar en Madrid una reunin de los llamados Amigos de la Constitucin en enero de 2007 (a la que asistieron los dieciocho estados que ya haban ratificado ms Suecia, Portugal, Irlanda y Dinamarca), que le permiti al menos hacer gala de su fidelidad poltica al Tratado. Lgicamente, el gobierno supuso que su actitud constructiva y acomodaticia en relacin con el Tratado Constitucional tendra su recompensa a la hora de negociar las perspectivas financieras para 2007-2013, pronstico que slo se cumplira en parte. Ya en 2001, el anterior gobierno espaol haba alertado a sus socios de la necesidad de tomar medidas ante la posibilidad de que la adhesin de varios pases menos prsperos que Espaa diese lugar a un efecto estadstico, que hara que la renta per cpita de algunas comunidades espaolas se elevase automticamente por enci[ 537 ]
ma del umbral del 75% de la renta media comunitaria, con el consiguiente peligro de que seis de las doce comunidades que se beneficiaban de los fondos estructurales dejasen de percibirlos, y que Espaa en su conjunto se situase por encima del 90%, con lo que ya no podra beneficiarse del Fondo de Cohesin. Al coste de este efecto estadstico habra que sumar el previsible impacto del crecimiento de la economa espaola registrado durante la segunda mitad de los noventa y los primeros aos del nuevo siglo, que se haba traducido en un crecimiento sostenido de las contribuciones espaolas a las arcas comunitarias, con la consiguiente disminucin del saldo neto total 412. En diciembre de 2003, poco antes de llegar al gobierno Rodrguez Zapatero, los contribuyentes netos al presupuesto comunitario (Alemania, Francia, Reino Unido, Holanda, Austria y Suecia) informaron a la Comisin de su deseo de que, en la elaboracin de la propuesta de presupuestos para 2007-2013, se rebajara el techo de gasto al 1% de la Renta Nacional Bruta comunitaria. Aunque la Comisin estimaba necesario un esfuerzo presupuestario del 1,24% de la RNB, el presupuesto finalmente aprobado, proporcionalmente el ms bajo de la historia de la UE, alcanzara tan slo el 1,045%, justificando en buena medida los temores de quienes haban vaticinado que la quinta y sexta ampliacin se financiaran mediante un traslado de recursos de los antiguos beneficiarios de la cohesin (en los EU-15) a los nuevos estados miembros. La dureza de la postura de los contribuyentes netos se constat en junio de 2005, al vetar el Reino Unido y otros estados una propuesta de la presidencia luxemburguesa que estimaron excesivamente generosa. Rodrguez Zapatero se sum a este veto pero por el motivo
412 Simn Sosvilla y Jos A. Herce, La poltica de cohesin europea y la economa espaola: evaluacin y prospectiva, Real Instituto Elcano, DT 52/2004.
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contrario, al constatarse que contemplaba para Espaa un saldo neto de tan slo 4.738 millones de euros para la etapa 2007-13, que contrastaba llamativamente con los 48.817 millones de saldo acumulados durante 2000-06. Tras difciles negociaciones, culminadas en diciembre de 2005, en las que los negociadores espaoles no contaron con aliados de peso, Espaa obtuvo 27.300 millones de euros de los fondos estructurales, y logr que se le prorrogase el Fondo de Cohesin hasta el 2013 (cuantificable en 3.250 millones de euros, frente a los 12.322 millones recibidos durante 2000-06). Gracias a ello, durante 2007-13 Espaa seguira siendo el segundo pas receptor de fondos de la UE-27, slo superada por Polonia, y a pesar del aumento de las contribuciones espaolas, seguira gozando de un saldo neto positivo de 9.000 millones. El hecho de que Espaa pudiese llegar al 2013 sin dejar de ser un receptor neto de fondos comunitarios, a pesar de que para entonces se esperaba que hubiese superado la media de la riqueza comunitaria, explica la valoracin positiva que le mereci al gobierno el acuerdo alcanzado, satisfaccin que no fue compartida por el principal partido de la oposicin 413. A pesar del indudable entusiasmo europesta del gobierno de Rodrguez Zapatero, no puede decirse que Espaa jugase un papel protagonista en la bsqueda de una salida al impasse constitucional, que comenz a superarse en el Consejo Europeo de Berln de junio de 2007, ni durante la posterior conferencia intergubernamental, la ms breve de la historia de la UE, que dara lugar al Tratado de Lisboa aprobado en diciembre. De acuerdo con este tratado de reforma, tras su entrada en vigor (inicialmente prevista para enero
413 Jos Luis Gonzlez Vallv & Miguel ngel Benedicto Solsona, La mayor operacin de solidaridad de la Historia (Plaza y Valds, Madrid, 2007), pp. 82-83. Ignacio Zubiri (ed.), La ampliacin al Este de la Unin Europea (Academia Europea de Ciencias y Artes, Madrid, 2007).
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de 2009), la UE contara con un tratado bsico, el Tratado de la Unin Europea, y un tratado de desarrollo, el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea 414. A ojos del gobierno espaol, el resultado poda considerarse plenamente satisfactorio, ya que esta frmula permiti rescatar prcticamente todo el contenido del Tratado Constitucional. Sin embargo, el resultado negativo del referndum irlands celebrado en junio de 2008 supuso un nuevo golpe para las aspiraciones de los estados ms partidarios de la integracin, entre ellos Espaa, y puso de manifiesto la imposibilidad de resolver la crisis institucional antes de las elecciones europeas de junio de 2009, como se haba pretendido. Al final fue necesario un segundo referndum irlands, celebrado en octubre, antes de que el tratado pudiera entrar finalmente en vigor en diciembre de 2009, a pocas semanas del inicio de la cuarta presidencia semestral espaola. A pesar de su acendrado europesmo, la defensa del Tratado de Lisboa oblig al gobierno espaol a aceptar las condiciones impuestas por Irlanda, tales como el mantenimiento de un comisario por estado miembro. Los avatares vividos durante esta cuarta etapa plantean algunas interrogantes interesantes sobre la estrategia europea desarrollada por Espaa desde 2004. Como vimos, Rodrguez Zapatero lleg al gobierno con el propsito de que Espaa no fuese obstculo para el avance del proceso de integracin, y de recuperar su imagen de estado decididamente europesta. Indudablemente, su voluntad de contribuir al desbloqueo del impasse constitucional supuso un cierto xito en este terreno, pero las dificultades experimentadas posteriormente a la hora de ratificar el Tratado Constitucional primero, y el Tratado de Lisboa despus, limitaron considerablemente su impacto.
Jos Martn y Prez de Nanclares, Estudio preliminar, en El Tratado de Lisboa (Real Instituto Elcano y Marcial Pons, Madrid, 2008).
414
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Por otro lado, el gobierno espaol pronto constat que las ampliacin de 2004 haba supuesto la incorporacin de estados que, por motivos histricos sobradamente conocidos, aspiraban ante todo a asimilar el acervo comunitario y beneficiarse del mercado nico, mostrndose recelosos ante ulteriores transferencias de soberana. Por vez primera, y con independencia del debate sobre su peso en las instituciones comunitarias, la ampliacin situaba a una Espaa tradicionalmente partidaria de la profundizacin de la integracin europea en una posicin relativamente minoritaria. A esto habra que aadir la frustracin que suscit en muchos de los nuevos socios la constatacin de que la adhesin no se vera acompaada de las notables transferencias directas de recursos que se haban producido tras la ampliacin ibrica, lo cual devalu el posible inters del modelo espaol de integracin. Por otro lado, al desplazarse el centro de gravedad de la UE hacia el Este, resultaba cada vez ms difcil interesar a los socios comunitarios por las regiones del mundo tradicionalmente consideradas prioritarias por Espaa, como Amrica Latina y el Magreb. En suma, los esfuerzos realizados por situar a Espaa en el corazn de Europa mediante un apoyo entusiasta a la reforma de los tratados vigentes no bastaron para compensar su evidente desplazamiento a la periferia de la UE. Debido en parte a las ltimas ampliaciones, el gobierno espaol tambin constat que el tndem franco-alemn ya no poda jugar un papel tan decisivo como en el pasado. Por un lado, el no francs de 2005 debilit irremisiblemente a Chirac, uno de los ms firmes aliados del retorno a Europa que pretenda protagonizar Rodrguez Zapatero, y suscit adems seras dudas sobre la aportacin futura de Francia a una UE ampliada, a las que procurara dar respuesta Nicols Sarkozy tras su llegada al Elseo en mayo de 2007. Al mismo tiempo, en Alemania el canciller Schroeder, que se haba mostrado especialmente hostil hacia la visin
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de Europa que encarnaba Aznar, y que por lo tanto recibi con entusiasmo evidente a su sucesor (y correligionario), fue sustituido en noviembre de 2005 por la democristiana ngela Merkel, cuyo europesmo moderado y atlantismo realista contrastaban vivamente con la postura de su antecesor. Por otro lado, en ocasiones se produjo cierta disonancia entre el discurso encendidamente europesta del gobierno y algunas decisiones que parecieron obedecer a criterios estrictamente nacionales. El caso ms notable probablemente fuese la poltica de regularizacin de inmigrantes llevada a cabo en 2005, que con independencia de su posible justificacin se implement sin consultar previamente a la Comisin ni a los dems estados miembros, ni siquiera los ms cercanos, actitud que fue muy mal recibida por algunos de ellos. Tambin result llamativo el decidido rechazo de Espaa a la independencia de Kosovo anunciada en febrero de 2008, actitud solamente compartida por otros cuatro estados miembros, y que difcilmente poda interpretarse como un voto de confianza en la capacidad de la UE para actuar en el exterior con una sola voz. A pesar de tratarse de una etapa especialmente convulsa e incierta, debido en buena medida a la crisis institucional ya descrita, el deseo de regresar al corazn de Europa manifestado por el gobierno se tradujo en un europesmo retrico y acrtico, de corte tradicional, antes que en una verdadera capacidad de propuesta renovada o en contribuciones novedosas al debate sobre el futuro del proceso de integracin. En la prctica, y como ya haba ocurrido en el pasado, incluida la tercera de las fases analizadas anteriormente, los esfuerzos del gobierno espaol se centraron en asuntos tales como el desarrollo del espacio de libertad, seguridad y justicia, el cumplimiento de la Agenda de Lisboa (esfera en la que Espaa no haba logrado grandes avances), o la implementacin de la poltica exterior y de seguridad.
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En suma, a pesar de las expectativas creadas, y debido en no poca medida a un entorno institucional y econmico muy poco favorable, durante esta cuarta fase la poltica europea espaola no brill precisamente ni por su originalidad ni por su protagonismo. Todava carecemos de la perspectiva necesaria para valorar el posible impacto de la gravsima crisis econmica iniciada en 2008 sobre el papel futuro de Espaa en la UE, pero cabe suscitar algn comentario al respecto. Por un lado, parece innegable que, junto con Grecia, Espaa es el estado miembro de la UE que ms se ha visto perjudicado por la crisis. Ello ha suscitado grandes dudas sobre la solidez y el potencial de la economa espaola, y en menor medida, tambin sobre la capacidad de reaccin de sus instituciones y lites polticas. Nos guste o no, la prensa econmica internacional ha condenado a Espaa a la compaa de otros PIGS, estigma que tardar algn tiempo en olvidarse. A corto y medio plazo, pues, es poco probable que Espaa est en condiciones de ejercer un liderazgo significativo en el seno de la UE, al menos en lo que a la esfera econmica se refiere. A pesar de este panorama indudablemente sombro, no debe descartarse la posibilidad de que la sociedad espaola responda con decisin y acierto a los retos planteados, como ya ocurri en 1992-94, y que su recuperacin sirva para poner de manifiesto la viabilidad de la unin monetaria y la capacidad de reaccin de la UE, contribuyendo as al eventual fortalecimiento del proyecto europeo. Para que esto pueda ocurrir, sera deseable que la sociedad espaola comprendiese que es posible hacer de la necesidad virtud, y que, a pesar de su elevadsimo coste econmico y social, la crisis puede impulsar la implementacin de reformas largamente postergadas que permitirn a Espaa enfrentarse a los grandes retos futuros en mejores condiciones que las actuales.
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2.
Los desafos y dilemas de la poltica europea de Espaa 415 En el mbito econmico y presupuestario
2.1.
A la hora de analizar los dilemas y desafos presentes y futuros a los que se enfrenta la poltica europea de Espaa en el mbito econmico y presupuestario, debe recordarse que los estados miembros se benefician no solamente de las transferencias que reciben de un presupuesto comunitario que representa tan slo el 1% de la Renta Nacional Bruta europea, sino sobre todo de su participacin en un proyecto de integracin econmica cuyos elementos centrales son el mercado interior y la moneda nica. Aunque resulte una obviedad, conviene recordar aqu que, en perspectiva espaola, el correcto funcionamiento de ambos constituye una prioridad ineludible de su poltica europea. Esta preocupacin adquiere especial relevancia en un contexto econmico como el actual, en el que la gravedad de la crisis financiera y econmica por la que atraviesa la UE desde 2008, y que ha golpeado a Espaa con especial dureza, podra llevar a algunos estados miembros (e incluso a las instituciones comunitarias) a mostrar cierta laxitud a la hora de velar por la integridad del mercado interior y la solidez de la moneda nica. Por ello mismo, y dada su relativa vulnerabilidad econmica, Espaa debera mostrarse especialmente proactiva e incluso exigente en el mbito de la gobernanza econmica de la UE.
415 En este apartado seguimos en parte la estructura ya planteada en Charles Powell, Jos Ignacio Torreblanca y Alicia Sorroza (coords.), Construir Europa desde Espaa: Los nuevos desafo de la poltica europea, Informe Elcano n. 2 (Real Instituto Elcano, Madrid, 2005).
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2.1.1.
El reto de la gobernanza econmica europea
El debate sobre la necesidad de mejorar la gobernanza econmica de la UE no es nuevo. Este asunto fue objeto de estudio por parte de un grupo de trabajo especfico en la Convencin de la que surgi el Tratado Constitucional en 2004, que puso de manifiesto las dificultades econmicas que podra generar el mal funcionamiento de la coordinacin econmica y fiscal que requiere una unin monetaria. Ya entonces se expres el temor a que ello estuviese dando lugar a dficits fiscales asimtricos, unos tipos de inters que no respondan a la situacin econmica real y una divergencia creciente en el coste unitario de la mano de obra. Tambin se expres preocupacin por el hecho de que el diseo institucional existente pudiese ser la causa de una escasa capacidad para realizar reformas estructurales impopulares, debido a lo cual la UE estaba respondiendo con lentitud a los retos de la globalizacin, con el consiguiente debilitamiento de su credibilidad interior y exterior 416. A grandes rasgos, puede decirse que el sistema de gobernanza econmica europea est conformado por tres elementos centrales: la poltica monetaria formulada por el Banco Central Europeo; la poltica fiscal que disean los estados miembros bajo el paraguas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento; y las reformas econmicas que plantean los estados miembros bajo la coordinacin de la Orientaciones Generales de Poltica Econmica (OGPE) en el contexto de la Estrategia de Lisboa. La poltica monetaria seguramente ha sido el elemento menos criticado de la gobernanza econmica europea. Las
416 En este apartado seguimos la argumentacin presentada en Carlos Mulas-Granados, Mejorando la gobernanza econmica de la UE, ARI N. 12/2009, marzo de 2009.
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principales objeciones suscitadas al respecto se refieren al hecho de que el BCE se ha centrado exclusivamente en la estabilidad de los precios, y tambin a la excesiva independencia de dicha institucin respecto de los responsables nacionales del Eurogrupo. Las soluciones propuestas plantean la inclusin del crecimiento y el empleo entre los objetivos del BCE, por un lado, y la posible creacin de un mecanismo institucionalizado de dilogo entre los ministros de Economa de la UE y el BCE, que les permitiese fijar peridicamente un objetivo adecuado de inflacin para la Eurozona, por otro. Sin embargo, a la luz de la crisis financiera actual, debera promoverse un nuevo debate sobre la posibilidad de aumentar las competencias del BCE, tanto en relacin con la poltica monetaria como en lo referido a la supervisin del sistema financiero europeo. Dada la credibilidad internacional de la que goza su modelo regulatorio, Espaa debera ejercer cierto liderazgo en este debate, que podra traducirse o bien en un reforzamiento del BCE o en la creacin de un nuevo Sistema Europeo de Supervisin Financiera, basado en una nueva agencia financiera 417. En contraste con lo anterior, el funcionamiento de la poltica fiscal de la UE ha sido objeto de numerosas crticas. Desde Maastricht, en el seno de la UEM siempre ha existido un notable desequilibrio formal entre la disciplina (la gran obsesin de Alemania) y la coordinacin (la gran preocupacin de Francia). Paradjicamente, aunque en los tratados el objetivo de la disciplina estaba mucho mejor afianzado que el de la coordinacin, en la prctica sta ha funcionado de forma ms satisfactoria. De ah que fuese necesario reformar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en marzo de 2005, aunque son muchos quienes consideran insuficientes los cambios introducidos. No obstante, el Trata417
Ibd, pp. 2-3.
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do de Lisboa refuerza el papel de la Comisin en la aplicacin del Pacto, ya que desde su entrada en vigor es necesaria la unanimidad de todos los estados miembros (salvo el afectado) para rechazar una propuesta de sancin (y no solamente una recomendacin, como hasta la fecha), en el marco de la aplicacin de los procedimientos previstos para casos de dficit excesivos. Por lo tanto, la posibilidad de aplicar sanciones ser mayor, y no podrn repetirse episodios como el veto franco-alemn de 2003 frente a la propuesta de sancin presentada por la Comisin (que tanto indign al gobierno espaol de la poca). A pesar de ello, seguramente sera deseable una mejora del PEC reformado en 2005, a fin de incorporar incentivos positivos para el cumplimiento de los lmites establecidos y reforzar los mecanismos sancionadores en caso de incumplimiento. En este sentido, podra condicionarse el disfrute de ciertos fondos europeos al cumplimiento de la disciplina fiscal, o utilizarse las multas recaudadas para financiar un nuevo fondo destinado a las polticas de la Estrategia UE 2020, al que slo podran acceder los estados que cumplieran el Pacto. Evidentemente, dado el impacto de la crisis econmica en Espaa, es poco probable que el gobierno se muestre especialmente proactivo en este terreno en un futuro prximo, pero Espaa no debera oponerse en ningn caso a un funcionamiento ms eficaz del PEC. En lo que se refiere a la coordinacin de la poltica fiscal de la UE, en algunos estados miembros la crisis financiera y econmica actual ha fortalecido a los partidarios de la existencia de una poltica fiscal verdaderamente europea, diseada y aplicada por una autoridad fiscal supranacional (o Tesoro Europeo), que realice una tarea comparable a la del BCE en lo referido a la poltica monetaria, y que sea capaz de contrarrestar la desaceleracin del consumo y de la inversin privada. Sin embargo, dado que ello requerira una reforma de los tratados y que suscitara un fuerte rechazo
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en los estados menos partidarios de la profundizacin del proyecto europeo, difcilmente puede considerarse viable en la actualidad. En todo caso, el Tratado de Lisboa tambin ha introducido algunas mejoras en este mbito. En primer lugar, en el nuevo Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE) se ha insertado un artculo segn el cual cuando... se compruebe que la poltica econmica de un estado miembro contradice las orientaciones generales (...) o puede poner en peligro el correcto funcionamiento de la unin econmica y monetaria, la Comisin podr dirigir una advertencia a dicho estado miembro. (TFUE, 121.4) De forma parecida, en lo referido a la zona euro, el tratado otorga al Consejo la responsabilidad de reforzar la coordinacin y supervisin de su disciplina presupuestaria y de elaborar las orientaciones de poltica econmica referidas a los estados miembros, velando por que sean compatibles con las adoptadas para el conjunto de la UE. (TFUE, 136.1). Por otro lado, Lisboa tambin ha reforzado la capacidad de actuacin del Eurogrupo, al que encomienda la misin de determinar las posiciones comunes sobre las cuestiones que revistan especial inters para la unin econmica y monetaria en las instituciones y conferencias financieras internacionales competentes (...) previa consulta al Banco Central Europeo (TFUE, 138.1). Ms aun, y a fin de que el Euro tenga una sola voz en el sistema monetario internacional, se prev que, a propuesta de la Comisin, el Consejo adopte las medidas oportunas para contar con una representacin nica en las instituciones y conferencias financieras internacionales (TFUE, 138.2), lo cual podra dar cobertura legal al nombramiento de un Sr. o Sra. Euro que representase a la Eurozona a nivel internacional. Por ltimo, la crisis actual tambin ha alimentado el debate sobre la gobernanza de las reformas econmicas europeas. Desde que se puso en marcha la Estrategia de Lisboa en 2000, que pretenda convertir a la UE en la economa
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basada en el conocimiento ms competitiva y ms dinmica del mundo en el transcurso de una dcada, la agenda de reformas econmicas se ha desarrollado en paralelo a otros programas impulsados por la UE en el mbito de la cohesin social y el desarrollo sostenible, con resultados no siempre complementarios. Adems, la estrategia de Lisboa se pretendi implementar de acuerdo con el llamado mtodo abierto de coordinacin, que consista en la definicin de objetivos y directrices comunes sin carcter vinculante, preparados por la Comisin y acordados por el Consejo, su implementacin segn planes definidos y ejecutados por los gobiernos nacionales, y la posterior revisin conjunta de los objetivos alcanzados. Por si fuera poco, dadas las dificultades implcitas en la coordinacin de reformas que afectaban al trabajo de varias de las formaciones del Consejo, los presidentes de gobierno decidieron dirigir ellos mismos la Estrategia de Lisboa en el marco del Consejo Europeo, frmula que ha resultado escasamente operativa 418. Vistos los escasos avances realizados, en 2005 se procedi a una importante revisin de la Estrategia de Lisboa, y a la definicin de cuatro reas prioritarias: investigacin e innovacin; inversin en las personas y modernizacin de los mercados de trabajo; apertura del potencial empresarial, particularmente de las PYMES; y energa y cambio climtico. Tambin se acord agrupar los informes de seguimiento de los distintos programas bajo un nico formato, los Programas Nacionales de Reforma (PNR), que se coordinara en los estados miembros gracias a la creacin de la figura del Sr. o Sra. Lisboa en el caso espaol, el director de la Oficina Econmica del Presidente (OEP) que dara ade418 Javier Yniz Igal y Antonio de Lecea, Espaa y la Agenda de Lisboa, en Francesc Morata y Gemma Mateo (eds.), Espaa en Europa, 1986-2006 (CIDOB, Barcelona, 2007).
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ms visibilidad pblica a los objetivos marcados. A pesar de ello, la propia Comisin ha reconocido que no se prest suficiente atencin a la comunicacin ni de los beneficios de la Estrategia de Lisboa ni de las consecuencias que la falta de reformas tendra para la UE (o para la eurozona), como resultado de lo cual la sensibilizacin y la implicacin de los ciudadanos y el apoyo pblico a los objetivos de la Estrategia siguieron siendo dbiles. En el caso espaol, la escasa visibilidad de la Estrategia de Lisboa contrasta vivamente con la que alcanzaron en su da los famosos criterios de convergencia impuestos por el Tratado de Maastricht. A pesar de los avances logrados desde 2005, la coordinacin de las reformas en curso ha seguido siendo insuficiente, debido fundamentalmente a que las competencias en el mbito de la reforma microeconmica y laboral (en el que se centra la Estrategia de Lisboa) estn en manos de los estados miembros, as como a la dificultad de hacer un seguimiento adecuado de las mismas desde las cinco formaciones del Consejo (Ecofin; Empleo, Poltica Social, Sanidad y Consumidores; Competitividad; Transporte, Telecomunicaciones y Energa; y Medioambiente) concernidas. Sin embarcar a la UE en reformas institucionales de gran calado, inconcebibles en un futuro prximo, podran haberse contemplado medidas ms modestas como el nombramiento de un Sr. o Sra. Lisboa por parte de la Comisin Europea, que ostentase el rango de vicepresidente de la misma, que se encargase de las funciones actualmente desempeadas por el grupo de comisarios relacionados con la Estrategia de Lisboa, y que se responsabilizase de elaborar el Programa Comunitario de Lisboa y de supervisar la implementacin de los PNR. Al mismo tiempo, el Ecofin podra transformarse en un superconsejo, con mayor autoridad que el Consejo de Asuntos Generales en todo lo relacionado con la economa, y con un presidente propio, que
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elaborara un programa a medio plazo en estrecha colaboracin con el comisario de Asuntos Econmicos y Monetarios. Por ltimo, los actuales consejos de Competitividad y de Transporte, Telecomunicaciones y Energa, podran fundirse en un nico Consejo dedicado a la iniciativa econmica (o Enterprise Council), al que acudiran los ministros de industria de los estados miembros, que estara supeditado al nuevo Consejo Ecofin reforzado, y que tendra ms capacidad para coordinar las reformas macroeconmicas de las que depende la competitividad europea 419. Lamentablemente, no se quiso aprovechar el nombramiento de una nueva Comisin Europea en enero de 2010 para procurar que su composicin reflejase el reto que supondr la implementacin del programa sucesor de la Estrategia de Lisboa, es decir, la Estrategia UE 2020. 2.1.2. Espaa y la estrategia UE 2020
Incluso antes de iniciarse la crisis de 2008, era evidente que la Unin Europa no iba a cumplir buena parte de los objetivos que se haba impuesto en la Estrategia de Lisboa. As lo confirm el balance oficial elaborado por la Comisin Europea a principios de 2010, que tuvo que reconocer que el mundo ha cambiado inevitablemente en mayor medida y en formas distintas a las previstas cuando se inici el proceso 420. La UE distaba mucho de alcanzar la tasa de poblacin activa del 70% que se haba fijado: en 2008 sta se situ en el 66% para las personas de 20-64 aos, frente al
419 Alasdair Murray, European economic reform: tackling the delivery deficit (Centre for European Reform, Londres, 2002), en: http:// www.cer.org.uk/pdf/p36x_economic_reform.pdf. 420 Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisin, Documento de Evaluacin de la Estrategia de Lisboa, 2/2/10, en: http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/lisbon_strategy_evaluation_es.pdf.
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62% de 2000, antes de volver a caer como resultado de la crisis. (En Espaa, la tasa de poblacin activa se situ en el 59,7% en enero de 2010). Tampoco se logr superar el desfase de incremento de la productividad con respecto a los principales pases industrializados: el gasto en I+D apenas mejor, pasando del 1,82% al 1,9% del PIB de la UE entre 2000 y 2008. Por otro lado, es dudoso que el progreso registrado en algunos de los mbitos contemplados en la misma pueda atribuirse realmente a las iniciativas auspiciadas por la Estrategia. Como era de esperar, la crisis econmica estuvo muy presente en el arranque del debate pblico sobre el diseo de la Estrategia UE 2020 a finales de 2009 421. Segn el anlisis de la Comisin, la Estrategia de Lisboa se haba centrado en las reformas estructurales adecuadas: I+D+i; mercados laborales (flexiguridad, cualificaciones y formacin continua); entorno empresarial; y saneamiento de las finanzas pblicas. Sin embargo, la Estrategia no haba evitado los desequilibrios econmicos y los problemas de competitividad que generaron la crisis econmica, y adems Lisboa y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento siempre funcionaron en paralelo, en lugar de complementarse entre si. En palabras de la propia Comisin, la crisis ha echado por tierra aos de progreso econmico y social y expuesto las debilidades estructurales de la economa europea 422. La Estrategia UE 2020 deber construir sobre los logros y fracasos de su predecesora. Segn el planteamiento de la Comisin, la salida de la crisis debera ser el punto de en421 Documento de Trabajo de la Comisin, Consulta sobre la futura Estrategia UE 2020, 24/11/09, en: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_ general/eu2020/docs/com_2009_647_es.pdf. 422 Comunicacin de la Comisin. Europa 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, 3/3/10, p. 3, en: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20ES%20BARROSO %20-%20Europe%202020%20-%20ES%20version.pdf.
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trada en una nueva economa social de mercado sostenible, ms inteligente y ms respetuosa del medio ambiente, en la que nuestra prosperidad reposar en la innovacin y en una mejor utilizacin de los recursos, y cuyo principal motor ser el conocimiento. El reto consistir fundamentalmente en encontrar formas de imprimir dinamismo a la economa con un margen de maniobra presupuestaria limitado 423. Los cinco grandes objetivos de la Estrategia EU 2020 propuestos por la Comisin son: (i) una tasa de actividad del 75% para las personas de entre 20 y 64 aos de edad; (ii) una inversin en I+D+i del 3% del PIB de la UE; (iii) una reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero de un 20% en comparacin con los niveles de 1990, a la vez que se incrementa hasta un 20% la proporcin de las energas renovables en el consumo final de energa, as como un aumento del 20% del rendimiento energtico; (iv) un objetivo educativo centrado en los resultados, que permita reducir el abandono escolar del 15% actual a una media del 10%, y que permita aumentar el porcentaje de la poblacin de entre 30 y 34 aos que finaliza la enseanza superior del 31% actual a por lo menos el 40% en 2020; (v) una reduccin del 25% del nmero de europeos que viven por debajo de los umbrales nacionales de pobreza. Evidentemente, a Espaa le interesa una Estrategia UE 2020 cuyos objetivos coincidan con los que debera plan423 Comunicacin de la Comisin. Europa 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, 3/3/10, en: http:// ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20ES%20BARROSO%20-%20 Europe%202020%20-%20ES%20version.pdf.
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tearse cualquier gobierno nacional que quisiera hacer frente a los problemas estructurales que desde hace aos arrastra nuestro sistema socio-econmico. Visto as, nada puede objetarse a los planteamientos globales de la Comisin, que subrayan la importancia de adoptar polticas que contribuyan de forma decisiva a la cohesin social, aborden el desempleo y refuercen la cohesin social, para lo cual ser necesario remodelar los sistemas de enseanza y los mercados laborales. Ms concretamente, la Comisin ha sealado como objetivos prioritarios la necesidad de: (i) crear valor basando el crecimiento en el conocimiento, aprovechando el potencial que encierran la educacin, la investigacin, la innovacin y la creatividad; (ii) potenciar el papel de los ciudadanos en sociedades inclusivas, luchando contra la exclusin social a travs de la flexiguridad y otros instrumentos; y (iii) crear una economa competitiva, conectada y ms respetuosa del medio ambiente. A estos objetivos especficos de la Estrategia EU 2020 cabra aadir otros ms permanentes, que no deberan perderse nunca de vista, sobre todo en un contexto de crisis como el que nos acompaar durante algunos aos. Ante todo, es necesario seguir profundizando y consolidando el mercado nico. Este se instaur antes de la llegada de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, y siguen existiendo importantes obstculos a la actividad transfronteriza, lo cual limita la competencia y reduce la productividad potencial. Por ello, deben removerse las barreras subsistentes para que los ciudadanos de la UE puedan beneficiarse de la aparicin de nuevos servicios (como los servicios online, tales como la sanidad electrnica). Dado el xito limitado de la Estrategia de Lisboa, y la gravedad de la crisis econmica actual, es lgico que exista cierto escepticismo sobre la viabilidad de la Estrategia UE 2020. A pesar de ello, sera un error minusvalorar su impacto potencial, y Espaa es uno de los estados miembros que
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ms podra beneficiarse de ella, a condicin de que se cumplan ciertos requisitos. La credibilidad de la Estrategia depender de dos factores esenciales: los recursos que pueda movilizar, y los instrumentos y procedimientos que se utilicen en su implementacin. En lo que atae a los recursos, dado el escaso margen de maniobra de los estados miembros, sobre todo los ms duramente golpeados por la crisis, como es el caso de Espaa, resulta imprescindible aprovechar la revisin presupuestaria que se iniciar en 2011 para dar prioridad a las iniciativas contempladas en la Estrategia. Al disearse las actuales perspectivas financieras (2007-2013), ya se logr una cierta Lisboizacin de los fondos estructurales, gracias a lo cual unos 228.000 millones se orientaron a inversiones que estn fomentando el crecimiento, en mbitos como la I+D+i y el apoyo a las empresas, la mayor parte de las cuales se harn efectivos en los prximos cinco aos. Esta tctica deber tenerse especialmente en cuenta a la hora de elaborar y negociar las prximas perspectivas financieras (2014-2020). En este sentido, resulta sin duda tranquilizador que el Consejo Europeo afirmase en sus conclusiones de marzo de 2010 que todas las polticas comunes, en particular la poltica agrcola comn y la poltica de cohesin, debern apoyar la Estrategia UE 2020 424. En lo que a los instrumentos y procedimientos se refiere, el debate suscitado al respecto por el gobierno espaol a principios de 2010, y las respuestas a que dio lugar, sugieren que no resultar sencillo pasar de un sistema basado en el mtodo abierto de coordinacin a otro en el que exista menos espacio para la aplicacin voluntaria de las medidas recomendadas. Como es obvio, el problema radica en que,
424 Conclusiones, Consejo Europeo, 25 y 26 de marzo de 2010, en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ ec/113613.pdf.
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dada la creciente interdependencia entre las economas de los estados miembros, si algunos no avanzan en la implementacin de la Estrategia, los esfuerzos de aquellos que s lo hacen no tendrn nunca las consecuencias apetecidas. Por ello, el xito de la Estrategia depender en no poca medida de la calidad de la asociacin que pueda forjarse entre los estados miembros y las instituciones comunitarias, que a su vez requerir la introduccin de un sistema ms sofisticado de incentivos y penalizaciones del que se dispuso para la implementacin de la Estrategia de Lisboa. 2.1.3. Los grandes desafos y dilemas presupuestarios
El dilema de fondo al que se enfrenta Espaa en relacin con el mbito presupuestario europeo se refiere ante todo al cambio que supondr dejar de ser un receptor neto de transferencias comunitarias (un pas de cohesin, en el argot comunitario) para pasar a tener un saldo neto en equilibrio, o incluso a convertirse en un contribuyente neto a las arcas comunitarias. Como ya vimos, durante las actuales perspectivas financieras (2007-2013) Espaa seguir beneficindose de una saldo positivo, situacin a la que paradjicamente contribuir la crisis econmica actual, que se traducir en un nivel de contribuciones espaolas menor del inicialmente previsto, pero esta situacin se ir modificando durante la etapa 2014-20, a medida que se vaya superando la crisis. Como es sabido, desde su adhesin en 1986 Espaa se ha beneficiado espectacularmente de lo que algn autor ha denominado la mayor operacin de solidaridad de la historia 425. Entre 1986 y 2006, Espaa recibi 211.000 millones
425
Gonzlez Vallv & Benedicto Solsona (2007), p. 78.
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de euros de la UE y aport otros 117.600 millones a las arcas comunitarias, lo cual arroja un saldo neto favorable de 93.300 millones de euros (a precios de 2004), que representa una transferencia neta anual del 0,83% del PIB espaol. Segn diversos estudios realizados, los fondos europeos elevaron la tasa de crecimiento de Espaa una media de 0,4 puntos anuales, que se tradujo adems en el sostenimiento de unos 300.000 empleos anuales 426. Estos fondos han contribuido de forma destacada a la convergencia real de la economa espaola con las de sus socios ms prsperos, de tal manera que si en 1990 su renta per cpita era del 89% de la UE-25, en 2000 se situaba en el 93,1%, alcanzando el 102,9% en 2007 427. Sin embargo, como resultado de la crisis econmica actual, en 2008 se produjo, por vez primera en trece aos, un ligero retroceso en el proceso de convergencia, descendiendo el PIB per cpita del 95,5% alcanzado en 2007 a un 94,8% del promedio de los antiguos Quince. Debido a la magnitud de la crisis internacional, y a la evolucin ms negativa de la economa espaola en comparacin con las de los estados miembros de mayor peso econmico, esta divergencia se ha ido acentuando desde entonces. Aunque todava no resulta fcil vislumbrar como afectar la crisis actual al debate en curso sobre la estructura futura del presupuesto y su impacto sobre ciertas polticas comunitarias (el llamado Budget Review), es evidente que Espaa debera prestarle la mxima atencin. La Comisin abri una consulta pblica al respecto en septiembre de 2007 que, tras generar casi trescientas contribuciones de organizaciones europeas de toda ndole, se cerr en junio de
426 Jos Ignacio Torreblanca, Adis a los fondos? Claves para entender la posicin de Espaa a la hora de negociar el presupuesto de la UE para 2017-2013, DT 21/2005 (Real Instituto Elcano, Madrid). 427 Ver el Informe de Progreso 2008. Programa Nacional de Reformas, disponible en http://www.la-moncloa.es/NR/rdonlyres/36DD458 E-EEBC-40C1-BC283D082015744/75520/PNRResumen281006.pdf.
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2008. A finales de 2009 se filtr una primera versin de sus propuestas futuras que fue retirada rpidamente, so pretexto de que era una tarea que concerna al nuevo colegio de comisarios, que tomara posesin a principios de 2010. En realidad, la retirada del texto se debi al rechazo que suscit en algunos estados miembros la postura de la Comisin, claramente partidaria de una disminucin de los fondos destinados a la Poltica Agrcola Comn (PAC), y de la posibilidad de destinar los fondos de cohesin a los estados miembros menos desarrollados, antes que a las regiones europeas ms pobres. Sea como fuere, este episodio ilustra lo inusitadamente difcil que resultar la negociacin de las prximas perspectivas financieras (2014-20) 428. En perspectiva espaola, el Budget Review supona una excelente ocasin no solamente para revisar los gastos comunitarios, como pretendan los contribuyentes netos, sino tambin su sistema de ingresos. Ello conllevaba necesariamente un cuestionamiento del cheque britnico, y en general, de un sistema que ha permitido que Espaa contribuya al presupuesto comunitario con un 0,96% de su PIB, mientras que Reino Unido y Alemania, gracias al actual sistema de reembolsos y descuentos, aporten el 0,54% y el 0,76%, respectivamente. En principio, el Budget Review ofreca algunas oportunidades interesantes a la hora de ensayar nuevos argumentos y estrategias. En las negociaciones presupuestarias en las que ha participado hasta la fecha, Espaa ha procurado tradicionalmente que se dotase con la mayor generosidad posible a los fondos estructurales, el Fondo de Cohesin, y la PAC, sin prestar gran atencin a otras prioridades. Sin embargo, en las negociaciones correspondientes a las perspectivas financieras 2007-13 (vid supra), ya se comprob que,
Daniel Tarschys, Agenda 2014: A zero-base approach, Swedish Institute for Policy Analysis, 5, October 2007.
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debido tanto al llamado efecto estadstico (fruto de las ampliaciones de 2004 y 2007) como a la convergencia real de la economa espaola, su postura negociadora tradicional como pas de cohesin ya no resultaba plenamente satisfactoria. En las prximas negociaciones ya no tendra sentido centrarse en la defensa de un Fondo de Cohesin del que ya no podr beneficiarse, ni de unos fondos estructurales cada vez menos relevantes. El objetivo, por tanto, no debe ser solamente el de lograr un saldo neto equilibrado, sino que las grandes prioridades del gasto comunitario tengan suficientemente en cuenta los intereses de una Espaa que ya no se ver a si misma como un pas de cohesin. El reto, en suma, consiste en poder efectuar el trnsito de un estatus a otro de forma tal que se puedan maximizar las ventajas que lleva implcitas dicha transformacin. En las negociaciones correspondientes a las perspectivas financieras 2007-13, el gobierno espaol ya inici un tmido cambio de estrategia, al incluir entre sus objetivos la inversin en polticas relacionadas con las energas renovables, el desarrollo sostenible, y sobre todo, la inversin en I+D+i 429. No debe olvidarse que en la UE existe una notable brecha tecnolgica, que a Espaa le interesa mucho que se vaya cerrando. [Si bien entre 2004 y 2006 el gasto espaol en I+D+i pas del 1,06% al 1,2% del PIB, esta cifra era bastante inferior a la media europea (EU-27), que se situaba en el 1,7%, y estaba muy alejada del 2,1% de Francia, o del 2,5% de Alemania.] Evidentemente, a Espaa le interesa que en el futuro el presupuesto comunitario se reoriente hacia la financiacin de iniciativas relacionadas con los objetivos de la Estrategia UE 2020, y muy especialmente aquellas que puedan contribuir a mejorar la productividad de su economa. Sin emVer Cristina Serrano y Mario Klling, Espaa y la reforma presupuestaria de la UE, DT 2/2009 (Real Instituto Elcano, Madrid).
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bargo, esto plantea algunos desafos. En la actualidad, el gasto en I+D+i se distribuye de acuerdo con un criterio de excelencia, que, aun siendo incuestionable, en la practica favorece el acceso de los candidatos ms competitivos, que generalmente se ubican en los estados miembros ms avanzados. Por ello, las autoridades espaolas abogan por un concepto ampliado de la excelencia, que tenga suficientemente en cuenta a los estados que muestren una mejora en su capacidad cientfico-tecnolgica 430. Al mismo tiempo, deber procurarse que el futuro presupuesto tenga tambin en cuenta otras preocupaciones espaolas, como la creacin de empleo, la inmigracin, las cuestiones energticas y el cambio climtico. Conviene recordar, por ejemplo, que segn el cuarto informe de la Comisin Europea (2007) sobre la cohesin econmica y social, cuatro estados miembros (Espaa, Malta, Italia y Chipre) ya padecen actualmente una escasez estructural de agua. En el futuro, algunas regiones espaolas debern hacer frente al impacto cada vez ms pronunciado del cambio climtico sobre la agricultura, la pesca y el turismo, y a dar respuesta a fenmenos coyunturales como las sequas, las olas de calor y los incendios forestales. Inevitablemente, la futura estructura del presupuesto europeo depender en no poca medida del futuro de la PAC. En contra de lo que en ocasiones se afirma, la PAC ha evolucionado notablemente en las ltimas dcadas, sobre todo desde que, a finales de los aos noventa, la UE hiciese suyo el paradigma de la multifuncionalidad, promovido por ciertos organismos internacionales (FAO, UNCTAD y OCDE), segn el cual la agricultura, adems de servir para producir alimentos, proporciona externalidades positivas, al suministrar bienes y servicios de inters publico en lo
Vase la contribucin espaola de respuesta al issues paper de la Comisin Europea en http://ec.europea.eu/budget/refrm/issues.
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que respecta a la conservacin del medio ambiente y de la biodiversidad, la ordenacin del territorio, la seguridad alimentaria, la salud pblica, el desarrollo de las comunidades rurales y la preservacin del empleo en el campo 431. Este paradigma fue asumido inicialmente por la UE por razones externas, para justificar la PAC en las negociaciones de la Organizacin Mundial del Comercio, pero tambin fue utilizado posteriormente para justificar reformas internas que pretendan superar los tradicionales planteamientos productivistas de la PAC sin renunciar a la continuidad del modelo europeo de agricultura. Esta fue la filosofa que inspir la reforma de 1999, que cre una distincin novedosa entre el gasto en ayudas directas (el primer pilar de la PAC) y el gasto destinado al desarrollo rural (o segundo pilar), adoptada con el propsito fundamental de relegitimar dicha poltica a ojos de la opinin pblica europea 432. En 2003, la necesidad de anticiparse a las consecuencias de la adhesin de diez estados con perfiles ms agrcolas que los miembros existentes, as como el deseo de impulsar las negociaciones de la Ronda de Doha, hizo que la Comisin Europea plantease la reforma ms ambiciosa de la PAC conocida hasta la fecha. Muy resumidamente, dicha reforma contemplaba que, a partir de 2006 (en el caso espaol), las ayudas directas por hectrea o por cabeza se transformaran en ayudas desconectadas de la produccin, determinadas en base a una referencia histrica calculada en funcin de las ayudas directas recibidas entre 2000 y 2002, y condicionadas al cumplimiento de las normativas medioambientales vigentes y de buenas practicas agrarias.
Albert Massot, Espaa ante la refundacin de la Poltica Agrcola Comn de 2013, DT 35/2009 (Real Instituto Elcano, Madrid). 432 Ricard Ramon i Sumoy, Espaa y la Poltica Agrcola Comn, en Francesc Morata y Gemma Mateo (eds.), Espaa en Europa (1986-2006), CIDOB, Barcelona, 2007, pp. 241-43.
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En realidad, ante el temor a que la inminente ampliacin hiciese quebrar el sistema de ayudas a la produccin y la necesidad de legitimar la PAC a ojos de la OMC, lo que pretenda la Comisin era desalentar la produccin. Espaa se opuso a esta propuesta, bsicamente por temor a la incertidumbre que generara el pago desconectado entre los productores de cereal del centro del pas, y en las producciones de bovino y ovino de carne. Presionada por algunos estados miembros entre ellos Espaa al final la Comisin opt por una desconexin parcial: aunque se aceptaba la desconexin de ayudas propuesta, los estados miembros tendran la posibilidad de mantener algunos porcentajes de las ayudas vinculadas a la produccin. Gracias a esta renacionalizacin de la PAC, Espaa pudo optar por una versin conservadora de la reforma, procurando mantener el mximo posible de las producciones dentro del modelo anterior de conexin entre produccin y pago 433. La negociacin de las perspectivas financieras para 2007-13 ofreci una buena ocasin para modernizar el presupuesto de la UE, que apenas se supo aprovechar. En su propuesta inicial, la Comisin abog por un incremento significativo del peso de la poltica regional y de competitividad en detrimento de la PAC. Lamentablemente, en el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2005 los estados miembros redujeron los incrementos propuestos por la Comisin para los fondos de competitividad como factor de crecimiento y empleo, los de desarrollo rural (los ms eficientes del gasto agrcola) y los de la poltica regional, mientras los aspectos ms ineficientes de la PAC (gasto de mercado y ayudas directas) se respetaban ntegramente.
433 Ignacio Atance y Jos Mara Sumpsi, La ampliacin al este de la Unin Europea: implicaciones agrarias, en Ignacio Zubiri (ed.), La ampliacin al este de la Unin Europea (Academia Europea de Ciencias y Artes, Madrid, 2007).
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Adems, se introdujo un mecanismo de modulacin voluntaria que permita a los estados miembros determinar el ritmo al que iran trasvasando fondos del primer pilar de la PAC (ayudas directas y gastos de mercados) al segundo (ayudas la desarrollo rural). Como se ver, estas decisiones suponan un claro retroceso respecto de las mejoras introducidas por la reforma de 2003. Adems, en las perspectivas financieras para 2007-13, la agricultura seguir absorbiendo casi el 43% del gasto comunitario, destinndose el 33% al primer pilar y un 10% adicional al desarrollo rural. As pues, a corto plazo, estas medidas frustraron la posibilidad de impulsar una ambiciosa poltica europea de desarrollo rural que permitiese transformar la PAC en una poltica realmente multifuncional. El futuro de la PAC ms all de 2013 depender fundamentalmente de las presiones externas (Ronda de Doha) y los constreimientos internos (Budget Review y perspectivas financieras 2014-20) a las que sea sometida en los prximos aos. En lo que a las primeras se refiere, en 2013 entrar en vigor el compromiso de desmantelamiento total de las ayudas a la exportacin adquirido por la UE en 2006. En relacin con el presupuesto, es probable que el Budget Review se traduzca en una reduccin del gasto agrcola, as como del cheque britnico. Sin embargo, no resulta fcil predecir el impacto que ello pueda tener sobre la estructura y naturaleza futura de la PAC ms all de 2013. En un escenario reformista, la necesidad de dotar a la UE de una poltica agraria ms acorde con las necesidades actuales de la sociedad europea y ms concretamente, con la Estrategia EU 2020 conducira seguramente a una fuerte reduccin del primer pilar de la PAC, a la eliminacin total de las ayudas a la exportacin, y a un crecimiento del segundo pilar. En un escenario continuista, los instrumentos y la filosofa actual de la PAC apenas cambiaran, aunque se producira una definitiva renacionalizacin de la misma me[ 563 ]
diante la cofinanciacin de las ayudas del primer pilar, si bien habra que reducir los precios de garanta de algunos productos hasta situarlos en los niveles internacionales para eliminar las subvenciones a la exportacin, como exige la OMC. Al igual que Francia y Alemania, Espaa seguramente se sentir ms cmoda con este segundo escenario, y el Reino Unido y otros adversarios tradicionales de la PAC dejarn de serlo a medida que avance la cofinanciacin de la mano de la renacionalizacin ya iniciada. Sin embargo, Espaa, que es el tercer estado receptor de ayudas directas de la PAC tras Francia y Alemania, se ver mucho ms perjudicada por esta renacionalizacin que sus vecinos ms poderosos, dada su relativa escasez de recursos disponibles. En ste como en otros mbitos, la fidelidad al tndem franco-alemn no proteger a Espaa de ciertos cambios no deseados. En abril de 2010, tras reconocer que las ayudas directas deberan ser ms transparentes, crebles y equitativas, la nueva Comisin anunci la apertura de un gran debate pblico europeo sobre el futuro de la PAC, con vistas a la elaboracin de la comunicacin que presentar a finales de ao con las propuestas para la reforma que pretende implementar en 2013. Dada la gravedad de la actual crisis econmica, seguramente no sea ste el momento idneo para iniciar tal debate, al menos en Espaa. A pesar de ello, y no obstante la indudable contribucin positiva de algunos elementos de la PAC al desarrollo de nuestro pas en las ltimas dcadas, sera deseable que los agentes polticos y sociales nacionales aprovechasen esta circunstancia para redefinir y argumentar su apoyo a una de las polticas ms cuestionadas y controvertidas de la UE 434.
434 European Commission, Why do we need a Common Agricultural Policy?, December 2009, en: http://ec.europa.eu/agriculture/cappost-2013/reports/why_en.pdf.
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Los desafos en el mbito exterior
Como es sabido, desde su adhesin a la UE en 1986, en Espaa siempre ha estado muy presente la idea de que su participacin en el proceso de integracin europeo le permitira superar dcadas de aislamiento e irrelevancia, y alcanzar una presencia e influencia internacional ms acorde con su desarrollo econmico, poltico y social. Durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta y la de los noventa, tanto las lites como la opinin pblica espaola compartieron la percepcin de que la pertenencia a la UE haba facilitado un proceso de normalizacin internacional de Espaa, que haba permitido superar definitivamente la situacin disfuncional existente hasta 1986. En opinin de algunos, el xito alcanzado fue tal que en ocasiones pareca incluso que Espaa estaba golpeando por encima de su peso, por utilizar un trmino pugilstico al uso. En cambio, durante la primera dcada del siglo XXI, han sido cada vez ms frecuentes las voces que han lamentado una perdida de relevancia y protagonismo espaol en el seno de la UE 435. 2.2.1. El lugar de Espaa en el seno de la UE
A nadie se le oculta que el giro experimentado por la poltica europea de Espaa a finales de la dcada de los noventa y en los primeros aos de la dcada actual suscit una notable polmica sobre sus motivos, caractersticas y consecuencias, que todava nos acompaa. A nuestro modo de ver, y aun a riesgo de incurrir en alguna simplificacin, cabe atribuir di435 Ver por todos el artculo de Jos Mara de Areilza & Jos Ignacio Torreblanca, Diagnstico diferencial: poltica exterior, en Foreign Policy en espaol, junio-julio 2009, en: http://www.fp-es.org/diagnostico-diferencial-politica-exterior.
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cho giro a la percepcin que tuvo el gobierno Aznar de varios asuntos que inciden muy directamente sobre el papel de Espaa en el seno de la UE: (i) la idea de que, por motivos muy diversos, entre los que cabe destacar el papel relativamente modesto de la UE como actor internacional, algunos aspectos de la poltica exterior espaola deban y podan desarrollarse al margen de la UE; (ii) la nocin de que la visin Euro-cntrica promovida por algunos estados miembros no tena el monopolio de la verdad europea, y que por lo tanto era lcito (e incluso saludable) contraponer a esta visin otra de orientacin Euro-atlntica; y (iii) la posibilidad de que, en una UE ampliada, en la que los nuevos estados miembros de la Europa Central y Oriental, tendran un peso cada vez mayor, el nexo franco-alemn no ostentara la centralidad que haba tenido hasta entonces. Como ya observamos, el resultado electoral de 2004 y sus consecuencias no facilitaron precisamente un debate sosegado sobre el giro experimentando por la poltica europea de Espaa durante la etapa precedente. Lamentablemente, y a pesar del tiempo transcurrido, la politizacin de este asunto sigue dificultando el debate sereno sobre estas cuestiones, incluso entre expertos, a pesar de lo cual se nos antoja imprescindible suscitarlo en este texto. Desde 2004, ha existido una tendencia a actuar como si no existiese problema alguno en relacin con la ubicacin de Espaa en el seno de la UE, o como si la mera adhesin a las prioridades franco-alemanas bastase para dar respuesta a las incertidumbres que sta pudiese suscitar. Uno de los resultados de esta postura es que Espaa sigue enfrentndose a los mismos dilemas que ya se le planteaban hace una dcada, con el agravante de que durante estos aos se ha generalizado la percepcin de prdida de relevancia y centralidad antes mencionada. Antes de producirse la ampliacin al Este, algunos autores haban explicado el dilema espaol en funcin de una
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identidad europea disfuncional: Espaa no era grande y prspera (como Alemania, Francia, Reino Unido e Italia), ni pequea y prspera (como los estados del Benelux), ni pequea y relativamente atrasada (como Grecia y Portugal) 436. A su vez, una de las consecuencias de este estatus relativamente anmalo (como estado grande y relativamente atrasado) era su dificultad para liderar alianzas o coaliciones con otros estados miembros. Acertada o no, en alguna medida, la postura Euro-atlntica de los gobiernos de Aznar, y su apuesta por una relacin ms estrecha con otros estados perifricos de la UE, como Reino Unido, Portugal y Polonia, pretenda ser una respuesta a esta situacin. Sin embargo, el fracaso de esta apuesta no hizo sino subrayar una vez ms la magnitud del dilema, y la aparente inexistencia de una alternativa viable a la tradicional proximidad al ncleo franco-alemn. Podra argumentarse que en el pasado la proximidad espaola (sumisin, diran algunos) al ncleo franco-alemn se tradujo en notables beneficios tangibles y una inusitada influencia, tanto interna como externa. Sin embargo, parece obvio que las sucesivas ampliaciones de la UE, y la creciente heterogeneidad a la que ha dado lugar, hacen que en la actualidad la sintona entre Pars y Berln, no siempre garantizada, sea una condicin necesaria pero ya no suficiente para la definicin e implementacin de iniciativas de gran calado. Por ello, y como ha podido constatarse desde 2004, la proximidad espaola a este ncleo central ya no garantiza automticamente los rditos de antao. Paradjicamente, a la hora de analizar la supuesta perdida de peso de Espaa en el seno de la UE, algunos analistas hacen hincapi, no en el hecho de que Madrid se haya afe436 Jos Mara de Areilza, Reflexiones sobre Espaa y el debate constitucional europeo, en Benjamn Michavila (coord.), Espaa en la nueva Europa (FAES, Madrid, 2000).
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rrado a un ncleo central que ya no es capaz de orientar el rumbo de la nave europea, sino en la supuesta excentricidad de algunas posturas espaolas 437. En lo referente a Rusia, Espaa tiende a culpar a Occidente por muchas de las dificultades surgidas con Mosc, y a menudo argumenta (junto con Alemania e Italia), que la UE no debiera mostrarse tan exigente con los rusos. En cuanto a China, Espaa es uno de los estados miembros que menos exigente se muestra en cuestiones de derechos humanos, y a la vez es el que ms apoya las medidas proteccionistas contra los productos chinos. En lo que respecta a Irn, Espaa (junto con Austria, Grecia y Chipre) se ha posicionado en contra de sanciones ms severas como reaccin a su poltica nuclear. Y en relacin con Cuba, sigue una lnea mucho ms condescendiente con el rgimen que la mayora de los estados miembros. Por ltimo, el gobierno espaol no slo fue uno de los pocos que se neg a reconocer la independencia de Kosovo en febrero de 2008, sino que colabor activamente con Serbia en la preparacin de su caso ante la Corte Internacional de Justicia. Aunque sin duda sugerente, esta interpretacin pasa por alto la naturaleza coyuntural de estas excentricidades espaolas, y por lo tanto tiende a minusvalorar la importancia del problema de fondo, que no es otro que el de la reubicacin y redefinicin del papel de Espaa en el seno de una UE que poco tiene que ver con la de doce o quince estados
437 Charles Grant, Will Spain remain a small country?, Briefing Note, May 2009, Centre for European Reform, en: http://www.cer.org. uk/pdf/bn_spain_may09.pdf. La respuesta oficial a este artculo sostuvo que ignoraba varios logros importantes de la diplomacia espaola en Europa, tales como el impulso al Plan Europeo de Inmigracin y Asilo, la eleccin de Barcelona como sede permanente del secretariado de la Unin por el Mediterrneo, o el saldo neto positivo para Espaa de las perspectivas financieras 2007-2013. Ver Diego Lpez Garrido, La insoportable levedad de Espaa?, ABC, 8 de mayo de 2009.
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miembros. Adems, parece dar a entender que un estado miembro como Espaa no debera defender opciones propias cuando entran en conflicto con las de algunos socios de mayor peso en el seno de la UE, actitud que conducira a la inactividad que se pretende denunciar. Si acaso, Espaa debera defender con ms conviccin sus propias prioridades estratgicas europeas, algo que viene haciendo con sorprendente consistencia en relacin con la candidatura de Turqua, por ejemplo. La poltica de apoyo a la adhesin de Turqua a la UE representa un ejemplo claro de la capacidad de Espaa para sostener en el tiempo una apuesta estratgica a largo plazo, a pesar de no ser compartida por algunos estados miembros cuya colaboracin le resulta especialmente importante. (Es interesante observar que ello posiblemente se deba al amplio consenso que existe al respecto en el seno de la clase poltica espaola, aunque es ms dudoso que ste se sustente en un verdadero apoyo social). Frente a quienes sostienen que un estado como el espaol no debe significarse en exceso por temor a suscitar el rechazo de otros socios europeos de mayor peso, el apoyo a Turqua parece demostrar la existencia de un cierto margen de maniobra al respecto. Por otro lado, se trata de una inversin a largo plazo que promete un retorno significativo: si Turqua llegase a ser aceptada como socio de la UE de pleno derecho, Espaa contara con un aliado estratgico de gran peso; aunque no fuese as, la relacin bilateral forjada a lo largo de los aos proporcionar a Espaa un vnculo muy slido con una regin crtica para la seguridad europea. 2.2.2. La UE y la proyeccin exterior de Espaa
A la hora de analizar la actitud de Espaa hacia su presencia en la UE es importante tener en cuenta que su re[ 569 ]
ciente trayectoria histrica difiere notablemente de la de la mayora de los estados miembros, sobre todo de los ms veteranos. Los fundadores del proyecto vieron en la integracin europea una frmula para superar antiguas desavenencias, adaptarse a la disminucin de peso internacional que conllevaba la prdida de posesiones coloniales, y hacer frente a la aparicin de poderosos competidores econmicos. En suma, todos ellos compartan el convencimiento de que su peso individual en el concierto internacional, como estados soberanos autnomos, nunca volvera a situarse en el nivel que haba tenido en el pasado. En cambio, para Espaa la adhesin al proyecto europeo llevaba implcita la promesa de un futuro en el que el pas mejorara notablemente su posicin internacional, superando con creces el modesto nivel de influencia y presencia al que haba tenido que acostumbrarse durante los siglos XIX y XX. Para comprender el significado profundo de esta transformacin, basta comparar la percepcin que exista de Espaa en buena parte de Amrica Latina en los aos cuarenta o cincuenta del siglo pasado, a la que se tiene en la actualidad. Por otro lado, aunque Espaa suele considerarse el quinto estado de la UE en trminos econmicos y polticos, tiene algunas caractersticas propias (su peso en el Magreb y Amrica Latina y la importancia de su lengua y cultura) que la convierten en un actor regional de proyeccin global. No se olvide al respecto que, paradjicamente, siendo el segundo idioma internacional, el espaol es solamente la quinta lengua en el espacio europeo. En teora, buena parte del atractivo de la UE para Espaa ha radicado siempre en su capacidad para poner sus recursos y su influencia al servicio de ciertos objetivos exteriores que se consideraban prioritarios. Durante muchos aos, esta espaolizacin de la agenda exterior de la UE se manifest con especial claridad en relacin con dos regiones de especial inters para Espaa, como son Amrica Latina y
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el Magreb. Ms concretamente, durante la dcada de los noventa pareci posible exportar el modelo de integracin europeo a otras latitudes, lo cual en principio deba contribuir no solamente al desarrollo poltico, social y econmico de dichas regiones, sino tambin al aumento de la influencia de la UE en las mismas. Esta pretensin no resultaba en absoluto descabellada, teniendo en cuenta que la UE era el mayor inversor en Amrica Latina y su segundo socio comercial, y el primer inversor y socio comercial del Magreb. En el caso de Amrica Latina, este impulso a la relacin birregional (no atribuible en exclusiva a Espaa, claro est), explica la realizacin de iniciativas como el Acuerdo marco interregional de cooperacin entre la UE y Mercosur (1995), el nacimiento de la Asociacin Estratgica entre la UE y los pases de Amrica Latina y el Caribe (1999), y el Acuerdo de Dilogo Poltico y Cooperacin UE-Amrica Central (2003). En lo que al Magreb se refiere, este inters de Espaa se vio plasmado sobre todo en la Asociacin Euromediterrnea (1995), ms conocida entre nosotros como el Proceso de Barcelona. Existen motivos para pensar que los cambios acontecidos durante la ltima dcada tanto en el sistema internacional como en el seno de ambas regiones durante la ltima dcada han suscitado serias dudas sobre la viabilidad y eficacia de algunas de estas iniciativas. En Amrica Latina, regin que recibe una cuarta parte de las inversiones espaolas y un tercio de su ayuda al desarrollo, los cambios se han debido fundamentalmente a la llegada al poder de algunos gobiernos populistas, con agendas polticas y econmicas difcilmente compatibles con las de los estados miembros de la UE, al desarrollo de ciertas potencias emergentes, y a la aparicin de nuevos proyectos de integracin subregional. Todo ello ha dado lugar a una creciente bilateralizacin de la relacin, que ha primado las asociaciones estratgicas (con Brasil y Mxico), los acuerdos de asociacin (con Chi[ 571 ]
le y Mxico), y los acuerdos comerciales (como los de Colombia y Per) 438. A pesar de fenmenos muy notables como el auge econmico de Brasil, cabe temer que esta tendencia haga que la mayora de los estados miembros de la UE tiendan a desentenderse de Amrica Latina, que por lo general no constituye una prioridad econmica ni poltica para ellos. Esta situacin plantea al gobierno espaol un incmodo dilema: debe seguir esforzndose por convencer a unos socios europeos crecientemente reacios a invertir esfuerzos en una regin cada vez ms dscola, para que no desaparezca por completo de la agenda europea, o tendra ms sentido actuar al margen de la UE, aun a sabiendas de que, por si sola, Espaa no podr alcanzar nunca sus objetivos ms ambiciosos? Las dificultades de Espaa a la hora de influir en la definicin de la posicin europea con Amrica Latina son cada vez ms evidentes, y no solamente en relacin con Cuba. El escaso inters de la mayora de los estados europeos por la situacin creada en Honduras tras el golpe de estado de junio de 2009 priv a la UE de la posibilidad de jugar un papel determinante en dicha crisis, lo cual contrasta vivamente con su protagonismo en Centroamrica en los aos ochenta del siglo pasado, que se plasm en el llamado proceso de San Jos. De ah que en sta ocasin Espaa haya preferido actuar preferentemente a travs de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la institucin que ms activamente se ha implicado en la bsqueda de una solucin 439.
438 Carlos Malamud, La poltica espaola hacia Amrica Latina: primar lo bilateral para ganar en lo global. Informes Elcano, n. 3, Real Instituto Elcano, Madrid, 2009. 439 Esther Barb & Laia Mestres, La Poltica Europea de Espaa 2008-09, Working Paper n. 82, diciembre 2009, Observatori de Poltica Exterior Europea, en: http://www.iuee.eu/pdf-publicacio/174/iPFz Mka4hNoyHeOHcsic.PDF.
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La crisis de Honduras sirvi tambin para poner de manifiesto la ausencia de una verdadera poltica de promocin de la democracia y de los derechos humanos por parte de Espaa. A menudo se aduce que ello es debido al deseo de evitar conflictos que puedan poner en peligro los intereses de las empresas espaolas en Amrica Latina. Sin embargo, la evolucin de las relaciones con Venezuela debera bastar para demostrar que la ambigedad no facilita precisamente la defensa de dichos intereses. Por otro lado, la actuacin de pases como Canad demuestra que la firmeza poltica de un estado no tiene por qu estar reida con la prosperidad de sus empresas en el exterior. Los esfuerzos desplegados por Espaa (de nuevo, en compaa de otros estados miembros) por lograr que la UE dedicase atencin y recursos a la regin del Magreb tambin estn actualmente en cierto entredicho. A ello ha contribuido sin duda, aunque de forma involuntaria, el lanzamiento, en julio de 2008 y bajo iniciativa francesa, de la Unin por el Mediterrneo (UpM), que ha venido a sustituir al Proceso de Barcelona. Ciertamente, ste no haba cosechado grandes xitos en la consecucin de los objetivos que se haba fijado en 1995, y seguramente era necesario un replanteamiento de sus objetivos e instrumentos. A pesar de ello, dicho proceso haba acumulado un acervo interesante, al que Espaa haba contribuido de forma destacada, y que la UpM no debera malgastar. Sin embargo, las dificultades experimentadas por la UpM desde el momento mismo de su creacin, debidas fundamentalmente a la amenaza de contaminacin del conflicto rabe-israel sobre las relaciones Euromediterrneas, no permiten albergar grandes esperanzas sobre su actuacin futura, al menos a corto plazo. Al igual que en el caso anterior, esta situacin plantea un complejo dilema a las autoridades espaoles: deben implicarse a fondo en procurar sacar adelante un proyecto que
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no parece interesar en exceso ni a sus socios europeos (salvo Francia e Italia) ni a sus principales aliados meridionales, o sera mejor invertir unos recursos polticos y econmicos siempre escasos en la relacin bilateral con los pases del Magreb con los que Espaa tiene una relacin ms desarrollada (Marruecos y Argelia)? Tanto en relacin con Amrica Latina como con el Magreb, es probable que en el futuro Espaa se vea obligada a buscar un espacio propio de relacin con dichas regiones, aunque sin abandonar por completo sus tradicionales esfuerzos por implicar a sus socios europeos. Sin embargo, este estado de cosas corre el peligro de fomentar un escepticismo creciente sobre la utilidad de la UE como instrumento de la proyeccin exterior de Espaa, que no resultar fcil contrarrestar. As pues, la espaolizacin de la agenda exterior europea plantea cada vez ms dudas, aunque cabe citar tambin una excepcin importante a esta tendencia general, como la que representa la primera operacin naval de la UE EUNAVFOR Somalia (Atalanta) que ha contado desde su creacin con el apoyo entusiasta de Espaa, y que ha permitido a los pesqueros espaoles defenderse de los piratas y faenar en unas condiciones razonables de seguridad. En suma, este constituye un buen ejemplo de cmo en algunas ocasiones el inters europeo puede coincidir plenamente con el espaol, y de cmo ste se beneficia de un actuacin colectiva que en ningn caso podra realizar por sus propios medios. Junto a estas dificultades para espaolizar la agenda exterior europea, existen tambin indicios de una deficiente (o insuficiente) europeizacin de la agenda exterior espaola. Ello se debe fundamentalmente al hecho de que las relaciones bilaterales de la UE con algunas grandes potencias atraviesan un momento muy poco satisfactorio. El mejor ejemplo reciente de ello probablemente sea la relacin con
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Estados Unidos. Como puso de manifiesto de forma clamorosa la decisin del presidente Barack Obama de no asistir a la cumbre UE-EEUU prevista para mayo de 2010, es evidente que la relacin institucional entre Washington y Bruselas no ha logrado alcanzar el nivel que sera deseable. Por ello, los estados miembros que aspiran a ejercer un cierto protagonismo internacional entre los que se encuentra Espaa se ven obligados a cultivar una relacin bilateral directa, que no contribuye precisamente al fortalecimiento de la accin exterior europea, y que tampoco satisface a Estados Unidos. Aunque de forma menos evidente, algo parecido ocurre con otras potencias como China y Rusia, estados con los que Espaa tiene adems una relacin bilateral muy escasamente desarrollada. Cabe esperar que la puesta en marcha de los instrumentos e instituciones previstos en el Tratado de Lisboa, como la existencia de un presidente permanente del Consejo Europeo y de una Alta Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, o la creacin de un Servicio de Accin Exterior europeo, modifique sustancialmente este escenario, aunque es improbable que pueda lograrse a corto plazo. Otra expresin del dilema que plantea el insuficiente desarrollo de la UE como actor global se suscita en relacin con el deseo de Espaa de formar parte del G-20 440. La voluntad de formar parte del grupo de pases que pretenden gobernar la globalizacin mediante la coordinacin multilateral en el seno de este foro plantea ciertas interrogantes sobre la estrategia que debe seguir Espaa para conseguir dicho objetivo. Ante todo, cabe preguntarse hasta qu punto resulta leal con el proyecto de integracin europea el hecho de que Espaa quiera actuar por s misma, en lugar de
440 Ignacio Molina, Charles Powell y Federico Steinberg, Espaa ante el G-20: una propuesta estratgica sobre su insercin en la nueva gobernanza global, marzo de 2009, Real Instituto Elcano.
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confiar la defensa de sus intereses a la UE, que ya es miembro de pleno derecho del G-20. En este sentido, podra esgrimirse que una estrategia especficamente nacional para moldear la globalizacin y la gobernanza poltica mundial es incompatible con la inequvoca vocacin europea de los espaoles. Sin embargo, tambin cabe argumentar que una Espaa que dobla en PIB al sexto estado miembro de la UE (los Pases Bajos) o triplica al sptimo (Polonia), y que ya ha alcanzado la media de desarrollo de la UE, puede buscar legtimamente un mayor protagonismo exterior. Adems, a medida que la UE se acerque a los treinta miembros, slo seis o siete de los cuales tendrn un peso demogrfico o econmico verdaderamente relevante, es inevitable que se incremente tambin la importancia (y la responsabilidad) de los estados ms grandes. Por otro lado, tambin cabe sostener que la integracin europea es un juego de suma positiva, no de suma cero; por ello, tratndose de un pas de slidas convicciones europestas, un mayor protagonismo espaol a nivel global no puede sino redundar en beneficio de la UE en su conjunto. Europa es, desde luego, ms que la suma de sus partes, pero su relevancia tambin radica en la importancia de esas partes. Una Espaa presente por s misma en los esfuerzos por gobernar la globalizacin refuerza el ingrediente europeo de esa empresa. Si luego la UE est a la altura de las circunstancias, y se pone de acuerdo consigo misma para afirmarse como unidad hacia el exterior, tal y como desea Espaa, esa capacidad adquirida individualmente se pondr sin duda al servicio de la Unin. En cambio, si ese desarrollo europeizador finalmente no se produjera, Espaa no habra malgastado sus energas.
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Conclusiones: Espaa en Europa/Europa en Espaa A nadie se le oculta la creciente complejidad de la UE, ni la magnitud de los retos a los que deber enfrentarse la poltica europea espaola en aos venideros. Con el nico propsito de contribuir al debate en curso en torno a estas cuestiones, a continuacin se plantean brevemente diez recomendaciones concretas, dirigidas a quienes ostentan la responsabilidad ltima por el diseo e implementacin de la poltica europea de Espaa. 1. El objetivo prioritario del gobierno espaol debe ser la superacin de la actual crisis econmica, y la realizacin de profundas reformas estructurales que permitan a la economa espaola iniciar un nuevo ciclo de crecimiento. La Estrategia UE 2020 podra servir de acicate y de instrumento de legitimacin interno para la toma de decisiones inevitablemente difciles e impopulares. Por ello, el gobierno deber procurar que la Estrategia se dote de los objetivos e instrumentos que permitan hacer de ella un vehculo eficaz para la superacin de la crisis. 2. El gobierno espaol puede y debe jugar un papel ms activo en el debate en curso sobre el futuro de la gobernanza econmica europea, y muy especialmente, de la Eurozona. Las dificultades por las que atraviesa actualmente la economa espaola no slo no deslegitiman al ejecutivo espaol en este terreno, sino que le dotan de argumentos e incentivos adicionales para ello. 3. En la medida de lo posible, el gobierno espaol debe procurar orientar las prximas perspectivas financieras (2014-20) hacia la consecucin de los objetivos contemplados en la Estrategia UE 2020, incluso si ello implica aceptar una disminucin (o una reestructuracin parcial) de los fondos actualmente destinados a la PAC, a cuya re[ 577 ]
forma (en 2013) deber contribuir con aportaciones constructivas e innovadoras. 4. Uno de los resultados inesperados de la crisis actual ha sido el de convertir al G-20 en el foro donde se tomarn las decisiones que definirn la futura gobernanza econmica global. Por ello, el gobierno deber redoblar sus esfuerzos por estar presente en dicho foro, sobre todo con el propsito de fortalecer la presencia de la UE en el mismo, contribuyendo a sus trabajos con propuestas previamente consensuadas con otros estados miembros. 5. El gobierno espaol debera revisar su poltica de alianzas en el seno de la UE, a fin de fortalecer sus lazos con potenciales socios y aliados estratgicos, proceso que podra verse facilitado a medida que deje de percibirse (y ser percibido por otros) como un pas de cohesin. Ello podra dar lugar a una relacin ms estrecha con algunos de los estados miembros ms recientes, sobre todo Polonia. 6. Aunque pueda suscitar el rechazo de otros estados miembros de mayor peso econmico y demogrfico, Espaa debe mantenerse firme en su apuesta estratgica a favor de la adhesin de Turqua a la UE. 7. Las autoridades espaolas deberan participar activamente en el diseo y puesta en marcha del nuevo Servicio Europeo de Accin Exterior, procurando que sus funcionarios estn adecuadamente representados en el mismo. 8. Tanto el gobierno espaol como el principal partido de la oposicin deberan revisar su actitud hacia Kosovo, que asla a Espaa de la mayora de sus socios (no solamente europeos), y limita innecesariamente la influencia positiva que podra ejercer en los Balcanes, sobre todo en los estados que aspiran a sumarse a la UE en un plazo relativamente breve de tiempo, incluido Serbia. 9. Teniendo en cuenta su historia reciente, y la exitosa poltica de condicionalidad democrtica de la que ella misma fue objeto entre 1962 y 1986, Espaa debe contri[ 578 ]
buir activamente a los esfuerzos de la UE por desarrollar una poltica de promocin de la democracia y de los derechos humanos creble y eficaz. 10. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa dar lugar a un incremento notable en el papel de los parlamentos nacionales en el proceso de toma de decisiones europeo. Por ello, resulta imprescindible un aggiornamento de la Comisin Mixta Congreso-Senado para la Unin Europea, sin el cual las Cortes difcilmente podrn estar a la altura que exigen las nuevas circunstancias.
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ALGUNAS CONCLUSIONES PARA EUROPA EN UN MUNDO POST-EUROPEO
1.
El xito de Europa
La UE es sin duda el resultado de un duro aprendizaje colectivo a consecuencia de al menos dos fracasos histricos. En primer lugar, el fracaso de ms de trescientos aos de Estados soberanos, de tensiones westfalianas, de equilibrio inestable de poderes, de alianzas y guerras de dinastas, de naciones, de ideologas, casi una guerra por generacin. De otra parte, el fracaso de los totalitarismos de derecha o de izquierda que sembraron de desolacin el siglo XX. Sobre ese trasfondo se ha escrito el impresionante xito de la moderna Europa post-hobbesiana unida, como deca Borges, no tanto por el amor sino por el espanto. El resultado es que, desde el Tratado de Pars de 1951 que creaba la Comunidad Econmica del Carbn y el Acero (la CECA) hasta hoy, Europa ha conseguido xitos simplemente espectaculares. Para comenzar, ha conseguido reforzar y extender ordenes polticos basados en el Estado democrtico, el rule of law, la separacin de poderes, una sociedad civil fuerte y el respeto a los derechos humanos, de modo que no es exagerado afirmar que jams en la historia tantos ciudadanos europeos haban gozado de tanta libertad. En segundo lugar, la UE ha conseguido reforzar y ampliar la prosperidad a toda Europa. Primero los antiguos (Alemania, Francia), luego los nuevos (Espaa, Irlanda, Grecia), ahora los novsimos de Europa central y del Este, han mejorado sustancialmente sus niveles de vida. Y de nuevo no es exagerado afirmar que jams en la historia de Europa tanta gente ha gozado de tanta prosperidad como ahora, prosperidad que se extienden a los vecinos y, eventualmente, tambin a los vecinos de los vecinos.
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ALGUNAS CONCLUSIONES PARA EUROPA
Finalmente, Europa ha conseguido gozar de una seguridad jams vista. Hoy el riesgo de guerra ha desaparecido casi por completo y Europa ha dado el salto desde el clsico orden inter-estatal a otra cosa, un orden cosmopolita interno, en buena medida una sociedad civil europea, un objeto poltico no identificado. Y otra vez ms, los Estados vecinos se aprestan a entrar en ese orden post-estatal renunciando al uso de la fuerza a cambio de un lugar al sol de la anhelada Europa. Podemos pues decir con nfasis que jams Europa ha sido tan justa, tan prospera ni tan segura. Un xito de alcance histrico-universal que explica que todos los pases vecinos desean ser europeos y, en buena medida, el poderoso atractivo que Europa ejerce en el mundo. Dos datos claves para entender ese xito. En primer lugar, es una huida de los nacionalismos y de la nacin-Estado, una des-nacionalizacin de los pases europeos. En segundo lugar, destacar el acierto del mtodo funcionalista seguido en la construccin europea: primero la economa, y que esta tire luego de la poltica, y esta, a su vez, de la cultura y de la sociedad. Pero el mtodo tiene una trampa oculta: Europa se ha construido sin europeos y sin poltica, lo que da lugar a acusaciones de despotismo ilustrado y de dficit democrtico, acusaciones fundadas que exigen hoy ir ms all, ir a la poltica. El ejemplo del euro en esta crisis econmica es una prueba palpable de lo antes dicho: no puede haber moneda comn sin gobernanza econmica, es decir, sin poltica econmica. Pero esta profundizacin de la UE, su salto desde el mercado y la economa a la poltica, no ha acabado de cuajar. Se intent mediante el invento de un Tratado Constitucional, que fracas sobre todo por el rechazo de Francia. El sustituto, el ms sensato Tratado de Lisboa, era la gran esperanza tras una parlisis de casi un lustro, pero su puesta
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en marcha al comienzo del 2010 ha sido decepcionante y los grandes pases europeos han preferido nacionalizar las inevitables polticas europeas aguando y debilitando el liderazgo de la UE. Lo que se esconde detrs de esta parlisis es quizs el dilema principal al que la UE se enfrenta una y otra vez: una UE federalizante o una UE confederal? Nuestra opinin es que la UE no ser jams una nacin Estado clsica; ni lo es, ni lo puede ser, ni es quizs deseable, pues en su diversidad e incluso en su competencia interna tiene Europa uno de sus activos. Pensar en la construccin de un demos europeo al modo de las viejas naciones-Estado no es, en todo caso, realista, pues procesos de articulacin de esa magnitud slo pueden ser resultado, bien de dinmicas histricas de muy largo plazo, bien de traumas colectivos que ni deseamos ni esperamos. Por lo dems, una sociedad europea preparada para asumir responsabilidades colectivas es algo muy distinto de un demos europeo. Pongamos un ejemplo, la India, pas democrtico y unido pero del que no se puede decir que posee un demos unitario en sentido alguno. Y pensar la UE como un esbozo de nacin da lugar a un discurso integracionista falso, que vende lo que no tiene, de modo que se acaba pidiendo de la UE lo que no puede dar. Hay euro-optimismos que acaban generando euro-pesimismos. No olvidemos finalmente que los sondeos de opinin muestran una y otra vez un clima de opinin publica favorable a la UE y a su asuncin de competencias, aunque ese clima de opinin sea hoy desfalleciente por la parlisis mencionada, sobre la que ha incidido la crisis econmica desatada a partir del 2007. Todo ello se une a viejas crticas, en buena parte fundadas, sobre la opacidad de la UE y la burocratizacin de su actividad, que en ocasiones llega al ridculo. Pero si la UE no debe ser pensada ni practicada como una nacin in fieri tampoco puede ser una simple coleccin
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de Estados ni siquiera un rea econmica comn. Y ello al menos por tres razones. En primer lugar, por las mismas exigencias de una economa comn que inevitablemente exige ya el paso a la poltica. En segundo lugar, por el peso y los intereses de los Estados europeos en el mundo; ningn Estado europeo es, considerado aisladamente, un actor internacional relevante e incluso los ms grandes y poderosos (Francia, el Reino Unido) son pequeos en ese escenario, de modo que todos ganamos si nos coordinamos y todos perdemos si no lo hacemos. La puesta en comn de soberanas ha demostrado en estas ltimas dcadas ser un sistema mucho ms eficiente que la confrontacin de soberanas. Finalmente, el mundo necesita gobernabilidad lo que slo obtendr a travs de un multilateralismo eficiente, como se repite con frecuencia. Y eso, justamente, es la UE: un multilateralismo eficiente. Europa debe contribuir a producir un mundo gobernable pues slo en ese mundo tiene futuro nuestro modelo de vida y de sociedad. Una vez ms, si pretendemos un mundo en paz debemos contribuir a generarla y no esperar a que otros nos proporcionen esos bienes pblicos. El dilema principal de la UE hoy no es pues el de sus posibles ampliaciones, su camino al este. El dilema principal es el de la profundizacin: encontrar, como supo hacer en el pasado, un camino intermedio entre la nacin-Estado y el mercado, una federalizacin in fieri que sepa distinguir aquello que debe ser comn de aquello que no debe serlo, que probablemente se ajustara a las viejas Secretaras de Estado: Moneda y Tesoro, Poltica Exterior, Seguridad y Defensa, e Interior. En todo caso, el problema principal es quizs que, mientras la UE camina vacilante, el mundo galopa a toda velocidad.
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2.
Cambios en el entorno y fin de la era de Europa
A mediados del siglo XV Europa comenz una poderosa expansin que la Revolucin Industrial del XIX reforz, de modo que, a comienzos del pasado siglo, ms del 80% de la poblacin y del territorio del mundo estaba bajo control de pases occidentales. Fue la Gran Divergencia entre un Occidente rico y poderoso y un resto sometido y crecientemente pobre. La descolonizacin poltica tras la Segunda Guerra Mundial dio la soberana a numerosos nuevos Estados que iniciaron una andadura no exenta de problemas (aun no resueltos del todo), marcando el fin del Imperialismo clsico. Pero el mundo se dividi en dos bloques militares, polticos, econmicos e ideolgicos. Por ello la cada del muro de Berln en 1989 y la posterior de la URSS en 1991 dieron lugar, no slo a una Europa unida, sino a un solo mundo en el que se ha generalizado tanto el Estado democrtico como la economa de mercado, e incluso productos culturales occidentales como la ciencia, el derecho racional o formas artsticas cannicas (como la novela, la pintura o el cine). Y la globalizacin posterior ha trado consigo una revolucin econmica y social mundial que supone una Gran Convergencia global de riqueza y poder. Hace pocas dcadas era frecuente aludir a la Trilateral, constituida en los aos 70: el gobierno mundial a travs de la alianza entre Estados Unidos, Europa y Japn. El G7 fue su expresin (USA y Canad de una parte, el Reino Unido, Francia, Alemania e Italia, de otra, Japn finalmente). Pronto, en 1998, se uni Rusia para dar lugar al G8. Pero a comienzos de siglo se comenz a popularizar la expresin BRIC para aludir a cuatro de las grandes economas emergentes: Brasil, Rusia, India y China. El G20 se constituye entonces incorporando a las mayores de esas economas (Argentina, Brasil y Mxico de Amrica; China, India, Indonesia y Corea del
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Norte de Asia; ms Arabia Saudita, Turqua y Sudfrica), ms la UE como bloque (pues no estaba en el G8). Hoy el G20 ha anulado por completo al viejo G8, explicitando el fin de la hegemona econmica occidental. Y la cumbre de Pittsburg del G20, de una parte, o la posterior cumbre del Cambio Climtico de Copenhague, ambas en el 2009, vieron aflorar un G2 de entendimiento entre Estados Unidos y China, casi inevitable. El principal pas desarrollado y el principal pas emergente, el principal deudor y el principal acreedor, el lder del pasado y el lder del futuro, no pueden no entenderse, y es bueno que as sea. Todo ello es inevitable y sin duda merece un juicio positivo. La composicin demogrfica del mundo, tras la gran explosin de la segunda mitad del pasado siglo, hizo de Europa un enano demogrfico, pero un gigante de Asia. Pronto habr un europeo por cada diez asiticos, el comercio transpacfico hace lustros que ha superado al trans-atlntico, el mundo entero se incorpora a la historia del mundo y este gravita inevitablemente hacia Asia. Movimientos tectnicos geopolticos que ponen fin a un ciclo histrico secular, el de la Era de Europa y la hegemona de Occidente. Una dinmica que margina a Europa (que pasa a ser casi un Extremo Occidente del inmenso continente euroasitico) pero no a Estados Unidos que, abierto a ambos ocanos, y con un inmenso podero naval y una economa avanzada, reinicia su camino hacia la frontera del oeste. E incluso se corre el riesgo de un desacoplamiento entre Estados Unidos y Europa, paradjicamente liderado por el presidente ms deseado por los europeos, Obama, que no encuentra en Europa ni un problema a resolver, ni una solucin a los problemas del taxpayer americano. El escenario futuro (pero ya real), es incierto y abierto. Puede ser una bipolaridad asimtrica entre China y Estados Unidos, que ya la hemos visto en funcionamiento; puede ser un mundo multipolar, al menos en algunos de sus esce[ 588 ]
narios (el econmico, por ejemplo), mientras sigue siendo uni (o bi) polar en otros. O puede ser un mundo de grandes potencias que se entienden en juegos de poder variados, un mundo westfaliano en definitiva, que es el que emerge si nos atenemos a la fuerza nuclear y la proliferacin. En todo caso, la des-europeizacin del mundo es un dato con el que los europeos debemos contar. Cerrar con siete llaves nuestros respectivos sepulcros del Cid como deca Joaquin Costa de los espaoles, cancelar los Imperios para mirar al futuro, es nuestro destino. Pues aun cuando nuestro peso relativo se debilite, Europa tiene intereses en todo el mundo, y por ello el futuro de Europa est, en buena medida, fuera de Europa. La tentacin y la sospecha emergen imparables: Europa puede ser algo as como un parque temtico mundial, un pequeo espacio amable y culto, educado y artstico, de gran calidad de vida, pero cerrado al resto y sin peso propio en los asuntos del mundo. La Suiza del mundo futuro donde los ricos asiticos o africanos tendrn sus mansiones, cuentas corrientes y familias, y donde todo el mundo culto deber pasar su Grand Tour. Nada malo hay en ello siempre que eso no nos haga perder ni la libertad ni el control de nuestra propia historia. Pues ese el problema. Europa podra ser la Suiza del mundo, pero no puede no ser un sujeto histrico, un actor internacional. Y este es nuestro segundo gran dilema: Europa no va a ser una potencia alternativa ni a Estados Unidos ni a China o India, como pretendieron Chirac o Schreder en algn momento. Ese modelo requiere de una poderosa nacin-Estado dotada de un ejercito convencional al servicio de la soberana del Estado, y nada de eso tenemos ni tendremos. Pero ni por sus intereses de alcance mundial, ni por nuestros valores civilizatorios de alcance universal, puede Europa satisfacerse con ser la Suiza del mundo. Es demasiado pequea y dividida para ser una gran potencia
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pero es demasiado grande por intereses y valores para no generar gobernabilidad global y participar en ella. Encontrar un camino intermedio es nuestro reto. Sin duda la respuesta est en un mundo bien gobernado, en un multilateralismo efectivo. Pero para que ese modelo no sea superado en un escenario westfaliano es imprescindible que Europa participe, y no slo con la razn de sus argumentos. La gobernabilidad (ya sea de una ciudad, de un Estado, o del mundo), camina siempre a dos patas: de una parte un orden jurdico y normativo, un orden kantiano de rule of law; pero de otra, un orden hobbesiano de fuerza al servicio de esas normas que imponga el monopolio de la violencia. La ley sin fuerza es vaca; la fuerza sin ley es ciega. Qu podemos y debemos hacer los europeos para implantar ese imprescindible orden jurdico mundial? Muchas cosas, pero la primera es no rehuir el envite pensando que eso es tarea de otros y nos basta con blindarnos frente al exterior y frente al futuro.
3.
Los pasivos de Europa
A pesar de contar con instrumentos notables, Europa se encuentra tambin con pasivos importantes que afectan, no slo a su peso relativo, sino a su importancia absoluta. Y el primero es, sin duda, su mismo tamao. Europa es pequea en casi todas sus dimensiones. Pequea en territorio, pues la UE, con 4,2 millones de Km2, es poco menos de la mitad de los Estados Unidos, China o incluso Brasil, o una cuarta parte de Rusia, y carece de recursos naturales importantes. Su tamao en poblacin es relevante, algo ms de 500 millones de habitantes, muy superior a Estados Unidos o Rusia, aunque menos de la mitad de China o India. Pero, como vimos, su peso demogrfico ha ido descendiendo desde mediados del pasado siglo, y continua, de
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modo que se estima que descender a 450 millones para mediados de siglo. Hoy el pas europeo ms poblado, Alemania, con poco ms de 80 millones, es pequeo en trminos mundiales, y es actualmente el nmero 14 de los ms poblados del mundo. Por lo dems, a la hora de considerar la demografa europea, adems de la cantidad debemos considerar la calidad. Hablo, por supuesto, del envejecimiento de la poblacin causado por el doble efecto de una magnfica esperanza de vida pero una natalidad deprimida, y no viene a cuento repetir datos ya avanzados anteriormente. En todo caso el resultado es que la juventud es un bien escaso, con todo lo que ello conlleva de dbil renovacin intergeneracional; una sociedad con pocos jvenes tiene mayores dificultades para renovarse en trminos de hbitos, costumbres o cultura. Es naturalmente menos innovadora. La segunda consecuencia es, por supuesto, el aumento de poblacin mayor de 65 aos, que implica un mayor coste en atencin social y sanitaria. La tercera consecuencia es el aumento de la poblacin dependiente y el difcil mantenimiento de las pensiones en aquellos pases que optaron por el sistema de reparto frente al de capitalizacin. Pensemos que la tasa de dependencia actual ronda el 50% y lo supera en no pocos pases. Finalmente, la escasez de poblacin activa, que en este caso no se puede incrementar significativamente incorporando a la mujer al trabajo, tarea ya realizada en muchos pases. Por supuesto, la respuesta a esa deteriorada demografa europea, que coincide en el tiempo con un notable incremento poblacional en el norte de frica y en muchas de las antiguas colonias con las que se mantienen vnculos sociales y econmicos y facilidades jurdicas, ha conducido a un rpido aumento de la poblacin emigrante que hoy se aproxima a los 20 millones, cerca del 6% de la poblacin. Casi el 85% del crecimiento poblacional de la UE se debe a
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la inmigracin. Hace pocas dcadas se hubiera podido esperar una rpida asimilacin de esta poblacin siguiendo pautas ya conocidas que se extienden a lo largo de dos o tres generaciones, como mucho. Pero la facilidad para mantener comunicacin constante con los pases de origen, el abaratamiento del transporte, la mayor presencia de los Estados de origen en los de destino a travs de embajadas o consulados, e incluso polticas multiculturales alentadas en algunos pases europeos con la esperanza (frecuentemente frustrada) de contribuir a la integracin, por no hablar del racismo o la xenofobia y la escasa movilidad (social y geogrfica) de los emigrantes, todo ello ha contribuido a mantener sus vnculos con las sociedades de origen y a fortalecer las relaciones entre nacionales o etnias, separando a los emigrantes de la sociedad de acogida. Todo ello sobre sociedades que, con frecuencia como ocurre en general con los pases del sur de la UE, no tenan tradicin inmigratoria sino en todo caso emigratoria. El resultado es que hoy los pases europeos se enfrentan al dilema de tener que depender de poblacin emigrante en nmeros crecientes para mantener su volumen de poblacin activa y asegurar sus sistemas de pensiones, sin saber bien cmo proceder, no ya a la asimilacin, sino a la simple integracin. Las mayores tasas de delincuencia asociadas a la poblacin emigrante en condicin irregular (la pobreza y la marginacin alimentan la delincuencia), y los atentados terroristas vinculados a grupos islamistas radicalizados, no hacen sino acrecentar los estereotipos, y retroalimentar el problema. Finalmente, la emergencia de partidos populistas y xenfobos en buena parte de Europa (Francia, Holanda, Dinamarca, Austria, Italia) acaba generando un peligro similar, si no mayor, que el mismo islamismo que se trata de exorcizar. Y as, la creciente diversidad tnica y lingstica de la sociedad europea, que puede ser sin duda un factor positivo
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como lo ha sido histricamente en otras reas de acogida como Estados, Unidos, Canad o Australia, est forzando una reconstruccin de viejas identidades nacionales, no exento de xenofobia, lo que a su vez repercute negativamente en la imagen de la UE y de sus Estados en los pases de emigracin. Junto a la negativa demografa el segundo gran problema de Europa hoy es la economa, como la crisis actual pone de manifiesto. El proyecto de Lisboa de hacer de la UE el rea econmica ms innovadora, transitando desde una economa industrial (en la que somos ya escasamente competitivos) a una economa del conocimiento, ha fracasado estrepitosamente y hace ms y ms difcil sostener un costoso Estado de Bienestar que es, sin embargo, la joya de la corona del modelo de sociedad europeo. Por lo dems, el transito de una unin de mercado a una unin monetaria, y de esta a una unin poltica, est siendo puesto a prueba y no parece responder con xito. Cuando se puso en marcha el euro, Joschka Fisher, entonces vice-canciller alemn, asegur ante el Parlamento europeo que se trataba de un salto cuntico... que crea una lgica federal inexorable. Tena razn, pero no siempre la realidad es racional y esa lgica federal no se ha materializado y hoy encuentra la enemiga de la misma Alemania. Tanto que ms que heraldo de una EU federal el euro puede acabar marcando el fin de la unin econmica, tal y como la hemos conocido. Por ello hay casi unanimidad en proponer que el euro debe hablar con una sola voz en todos los foros monetarios, la creacin de un fondo alimentado en tiempos de superavit comunitario para paliar las crisis y, por supuesto, la creacin de un regulador nico. El resultado es que asistimos, no slo a un deterioro neto de la economa europea, que hace ms y ms difcil sostener el Estado de Bienestar y, en definitiva, el propio modelo de sociedad europeo, sino tambin la posicin relativa de la
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UE en el mundo. La crisis econmica, resultado de un inmenso apalancamiento pblico y privado de los agentes econmicos que han vivido por encima de sus posibilidades, frena las tasas de crecimiento abriendo todava ms la brecha con las economas emergentes. Y as, si en el ao 2009 el rea euro decreci un 3,9%, China creci un 8,4% y la India un 6%. Lo cual es excelente para ellos, sin duda, pero no para nosotros pues el modelo europeo de sociedad no es viable sin crecimientos relevantes. Recobrar tasas de crecimiento que permitan reducir el desempleo, sanear los dficits pblicos y sostener el Estado de Bienestar es hoy la principal prioridad de Europa, sin la cual no podr asumir tarea alguna. Para conseguir todos estos objetivos, la UE acaba de lanzar un nuevo proyecto, la Estrategia 2020, que viene a sustituir la fracasada Estrategia de Lisboa, aprobada en el 2000, y que deba llevar a la UE a ser la economa del conocimiento ms competitiva y dinmica del mundo. Sus objetivos son poner en marcha un gobierno econmico de la UE para avanzar en el crecimiento, empleo, sostenibilidad, educacin y lucha contra la pobreza. Los expertos lo han recibido con escepticismo, argumentando que no aporta nada realmente nuevo frente a la estrategia de Lisboa, y sigue apostando por mecanismos de coordinacin sin posibilidad de sancin. En este sentido, nuestra primera y fundamental recomendacin es adoptar, a escala comunitaria, las medidas conducentes a completar el mercado de la UE-27 para perfeccionar el mercado nico. Puede parecer extrao que tras los avances registrados desde la firma del Acta nica de 1986, pueda, de nuevo, preconizarse la creacin de un gran mercado. Pero recordemos que si el mercado de bienes no est compartimentado por protecciones en frontera, s lo est por razones fiscales. Y que la liberalizacin del mercado de servicios (y los servicios suponen ms del 60% del
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PIB de los pases comunitarios), ha sido pacata hasta el momento, probablemente por el fantasma del fontanero polaco. La segunda recomendacin, inevitable, es flexibilizar las economas de los pases miembros para que puedan aprovecharse las ventajas de las economas de escala. Y ello significa, ante todo, hacer ms gil y accountable el sector pblico, facilitar la creacin de empresas e introducir reformas que fomenten la creacin de empleo acabando con la dualizacin del mercado de trabajo. Los pases europeos presentan un nivel de ingresos y gastos pblicos indicador claro del tamao de las Administraciones Pblicas bastante superior al de otras economas desarrolladas. Pero, adems, la composicin del gasto revela que, salvo alguna excepcin, ms del 60% del mismo es gasto de proteccin social ms compensacin de trabajadores mientras la inversin pblica constituye un porcentaje reducido del total. Dicho de otra manera: el gasto pblico europeo est muy dedicado a proteger y poco dedicado a crecer. Esta es una de las seas de identidad del modelo social europeo y debemos tener cuidado con no arrojar al nio del bienestar junto con el agua sucia del dficit, pero parece imprescindible re-equilibrarlo. Por lo dems, el problema no es tanto el volumen de gasto como su eficiencia, como algunos pases nrdicos muestran. Pero una elevada inversin pblica que aumente la dotacin de capital social fijo, genera una serie de economas externas para los agentes econmicos porque aumenta la rentabilidad de determinadas inversiones: si se mejoran los transportes, y se acercan, de esa forma, los mercados, las posibilidades de negocio aumentan tambin. Si, por el contrario, la inversin pblica no constituye sino una pequea parte del gasto total, esas nuevas posibilidades de inversin privada se diluirn. Flexibilizar las economas significa adems, algo muy simple: permitir que la actividad econmica se lleve a cabo
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con agilidad, para lo cual conviene eliminar fricciones y costes de transaccin. Y una primera friccin deriva del proceso de creacin de empresas. Cuantas ms empresas puedan crearse, y con mayor facilidad, mayor ser la competencia y ms intensas, por tanto, las mejoras de eficacia dado que, por lo general, las nuevas empresas son ms innovadoras que las ya existentes. Adems, cuando trasladar una idea a la actividad empresarial no requiere gran esfuerzo ni larga paciencia, son ms las personas que deciden arriesgarse e iniciar un proyecto en el que creer. Finalmente, es imprescindible reducir la dependencia energtica de la UE-27 que fue, en 2006, del 54% o, dicho de otra forma, el 54% del consumo de energa se cubre con importaciones, sobre todo de petrleo. Y mientras no se logre encontrar un combustible abundante y de fcil uso en todos los pases, las vas para reducir la dependencia son tres: nuevas energas renovables, mayor uso de la energa nuclear, y mayor eficiencia energtica. Cual sea el mix especfico depender de cada pas, pero la UE en su conjunto puede hacer bastante ms de lo que hace hoy, especialmente liderando en el mbito de las nuevas energas, coordinando su relacin con los proveedores singularmente Rusia, interconectando las redes nacionales y, en definitiva, creando un mercado europeo de energa. Nuestra tercera recomendacin es hacer comprender a los ciudadanos de los diversos pases de la Unin, que para elevar el ritmo de crecimiento, solucionar el problema del invierno demogrfico, y mantener el Estado de Bienestar, hay que trabajar ms horas y ms aos y, sobre todo, trabajar mejor. Tal vez los obstculos ms difcil de superar. Las horas anuales realmente trabajadas por los ciudadanos de la Unin Europea difieren de un pas a otro pero, salvo alguna excepcin, son muy inferiores a las trabajadas por los ciudadanos asiticos o norteamericanos con un abanico que va desde las aproximadamente 1.500 de los trabajado[ 596 ]
res alemanes o franceses a las casi 2.000 de los coreanos. Es evidente que, desde hace dcadas, la curva de preferencia ocio-trabajo ha ido modificndose a favor del ocio. Una preferencia que ignora, o pretende ignorar, que el futuro puede no ser una prolongacin del presente y que la financiacin de ese futuro presenta numerosas incgnitas. Pero no basta con trabajar ms horas y/o ms aos; lo fundamental es trabajar mejor, es decir con mejor capital, tanto humano como tcnico. La mejora del capital humano exige reformas educativas en muchos pases y, singularmente, en la enseanza superior. Es lamentable que de las veinte mejores universidades del mundo slo dos o tres son europeas (y britnicas) mientras las restantes son todas americanas. O que en los estudios ms recientes se aprecie un notable ascenso de las universidades asiticas pero no de las europeas. Una mejora que debera trasladarse al campo de la innovacin, y de nuevo Europa, con notables excepciones, contribuye mucho menos de lo que debera al registro de patentes. El gasto europeo en I+D permanece atascado en el 1,8% del PIB y es imprescindible un esfuerzo colectivo para alcanzar el objetivo del 3% previsto en el proyecto Europa 2020. Y finalmente, nuestra cuarta recomendacin: la crisis actual ha hecho aflorar, tambin en los pases de la UE-27, una serie de conductas irregulares y de escndalos que minan la confianza de los ciudadanos en sus representantes polticos y en el comportamiento de muchos directivos de empresa. Ha fallado la gobernanza poltica y el buen gobierno corporativo, debilidades ambas que hay que corregir. Corregir la primera supondr aumentar la transparencia de la accin poltica y acentuar los procesos de rendicin de cuentas ante los ciudadanos; modificar la segunda requerir, de un lado, reforzar las funciones supervisoras de los consejos de administracin y, del otro, cambiar los sistemas de remuneracin, de forma que la bsqueda de benefi[ 597 ]
cios a corto plazo no ponga en peligro la solidez de la empresa. Puede que la actual crisis econmica tenga como consecuencia no prevista, pero feliz, una mayor transparencia y control de la actividad empresarial y, sobre todo, financiera. Todo ello requerira probablemente una nueva reforma institucional, tanto interna como relativa a la presencia de la UE en organismos internacionales (ONU, WTO, FMI, Banco Mundial, G20). Algo que somos conscientes no es probable que tenga lugar cuando asistimos, no a un reforzamiento de la unidad de la UE sino, al contrario, a la emergencia de neo-populismos usualmente euro-escpticos (cuando no directamente anti-europeos) y, en paralelo, a un reforzamiento de los viejos nacionalismos. Algo especialmente relevante en el caso de Alemania, hasta ahora locomotora de la UE pero que, desde la unificacin, y tras una renovacin generacional (que ha afectado en mayor o menor medida a toda Europa) parece perseguir ms bien intereses nacionales.
4.
Los activos de Europa
Los problemas de la UE, internos o externos, son pues considerables. Pero, por otra parte, Europa no carece de activos de enorme relevancia. Fatigados por la parlisis europea, y enfangados en la actual crisis econmica, es fcil perder la perspectiva, no slo del xito de Europa al que antes aludamos, sino tambin de los numerosos instrumentos de que dispone. Y el primero, desde luego, es recordar que el modelo de sociedad y de cultura que hoy se extiende por el mundo entero, el acquis occidentale al que se aluda con anterioridad, es en gran medida un acquis europene. Tanto que no es exagerado decir que asistimos por vez primera en la histo[ 598 ]
ria de la humanidad a la emergencia de una civilizacin global, que es el resultado de una europeizacin del mundo que paradjicamente se extiende con mayor fuerza cuanto menor es el peso poltico de Europa. La generalizacin del Estado democrtico y el convencimiento de que es la nica forma legtima de poder poltico, junto a la universalizacin de la economa de mercado, carente de modelo alternativo incluso en estas horas de crisis del capitalismo mundial, implican una poderosa globalizacin de modelos europeos y occidentales. Que son causa y efecto de otros procesos de difusin igualmente importantes. Uno de ellos es la hegemona de una cultura articulada por el pensamiento racional deductivo y la prueba emprica, es decir, por la ciencia, no ya como institucin generadora de productos y procesos (tecnologas duras o hardware) que se difunden por todo el globo, sino como modo de pensar dominante en todas partes (y quizs es el Islam la nica alternativa hoy existente a esos hbitos de pensamiento). Otro es el derecho formal y el rule of law como instrumento principal de ingeniera social, vinculado al Estado de derecho, pero que cabe extender a la difusin (en sentido antropolgico clsico) de todo tipo de tecnologas blandas (desde el seguro a la hipoteca, la contabilidad, los registros de propiedad y tantas otras muestras de software social). Un tercero son las formas artsticas dominantes ya sea la msica, la novela, la pintura o el cine, productos occidentales en su forma aunque se cargan de contenidos exgenos para dar lugar a hibridaciones transculturales. Finalmente no olvidemos que, en el complejo panorama lingstico global, las lenguas internacionales por antonomasia son todas europeas (con la nica excepcin del rabe). Decir que Europa ha civilizado el mundo no es pues una exageracin sino constatar una realidad viva, que es sin duda la raz del poderoso soft power de la UE. Es fcil concluir que Europa es hoy, para esa civilizacin mundial in
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fieri, lo que Grecia fue para Roma. Slo que no hay una Roma en el mundo, sino muchas en todo caso, y la UE es una sociedad viva, todava lejos de estar acabada. Y as los estudios sobre valores y creencias, realizados en casi todo el mundo durante ya ms de veinte aos, ponen de manifiesto que a medida que se modernizan, las sociedades convergen hacia valores europeos post-materialistas. Y la prueba es que la UE es hoy un poderoso modelo de sociedad. No slo un modelo de sociedad alternativo a otros modelos singularmente al americano, aunque hay muchos ms elementos en comn que diferenciadores, sino ms propiamente una sociedad modlica. Modlica por el grado de libertad y prosperidad alcanzado, por la cultura de sus habitantes, el bienestar de que gozan, la igualdad de la mujer, la baja delincuencia, la alta esperanza de vida, la calidad de su ciudades y de su medio ambiente, en todo eso y mucho ms que podramos mencionar, la sociedad europea es modelo para el mundo. El atractivo de que goza todava entre sus vecinos, que desean entrar a formar parte del club de los elegidos, as como el que ejerce sobre emigrantes de todos los continentes, son prueba indiscutible de lo dicho. Que esa sociedad armnica sea adems la principal fuente de ayuda al desarrollo en el mundo, mostrando hacia afuera la misma solidaridad que exhibe hacia adentro, no hace sino corroborarlo. En tercer lugar, la UE es un gran modelo de integracin regional, objetivo perseguido tanto en Amrica como en Asia o incluso frica, sin xito aparente. Un modelo ampliable a todo el mundo, proporcionando un sistema de resolucin de relaciones inter-estatales que elimina el instrumento de la guerra dando el paso a ordenes polticos post-nacionales. Se ha dicho que la UE es un orden poltico post-moderno en un mundo que es todava moderno, lo que es probablemente cierto. Como lo es tambin que ello slo es posible porque hay todava pases modernos
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como los Estados Unidos que asumen el coste de proporcionar el bien pblico de la seguridad, al que la UE casi no contribuye. La consecuencia de todo ello es que la UE no es percibida como un poder duro sino, en todo caso, como un poder herbvoro, no amenazante sino seductor, revestido de los atributos de Venus ms que de los de Marte, y que prefiere utilizar incentivos positivos a negativos. Aunque de nuevo debemos matizar, pues no es as siempre ni en todas partes, y esa visin positiva se torna ambivalente cuando hablamos del proteccionismo agrcola o comercial, que nos hace aparecer como una fortaleza blindada al exterior frente al que practica el dumping. Y as, el eslogan trade, not aid, libre comercio, no ayuda al desarrollo, se enuncia ms contra la propia UE que contra los Estados Unidos. Finalmente, no olvidemos que, dentro de la misma UE, hay grandes pases, ya sean potencias militares o polticas como el reino Unido o Francia, o potencias econmicas como Alemania con peso y presencia internacional propia, paralela a la que ejerce la UE. Que son percibidas, tanto o ms que la propia UE, como poderes mundiales, lo que refuerza pero en ocasiones tambin debilita, la imagen exterior del ente llamado UE. Ahora bien, no todo es positivo. El poder blando de la Unin Europea es, en buena medida, un poder sombra proyectado por el pasado de Europa o de su civilizacin y, en el presente, por los pases que forman la Unin Europea, y en menor medida, por el presente o las expectativas de futuro que genera. Incluso podramos decir que el poder blando de Europa se mantiene a pesar de la Unin Europea, ms que por su contribucin a acrecentarlo. Y ello porque la UE no sabe explotar ese enorme yacimiento de poder blando. La falta de lderes europeos o el liderazgo burocrtico de Bruselas impiden generar en el plano poltico las mismas adhesiones que pueda haber en el cultural o econ[ 601 ]
mico, y los dficits de la poltica exterior hacen que tampoco se sepa utilizar ese poder blando al servicio de unos objetivos de poltica exterior comunes. Por lo dems puede que nuestro poder blando sea excesivo o al menos resultado de nuestros defectos y no slo de nuestras virtudes. Pues los europeos compartimos una cultura poltica, sin duda resultado de nuestra dramtica historia, notablemente pacifista o post-moderna, que nos hace olvidar la paradoja de la disuasin: con frecuencia slo si estas dispuesto a usar la fuerza su uso se hace innecesario. Nada hace pensar que la humanidad ha entrado en un periodo post-histrico tal que el riesgo de Estados agresivos o dictadores totalitarios haya desaparecido y, mientras sea tal la condicin de la humanidad, seguir siendo cierto que si vis pacem para bellum. Pero desde 1945 los europeos hemos sido free-riders de la seguridad proporcionada por los Estados Unidos y as, ante cualquier problema global (ya sea Irn, Afganistn o Corea del Norte), nuestra actitud no es tanto preguntarnos qu podemos hacer nosotros, sino qu van a hacer ellos, para posicionarnos despus, no tanto ante el problema mismo, sino ante la respuesta americana. Los datos de encuestas de opinin muestran as que, mientras los valores y prioridades en poltica exterior de europeos y americanos son muy similares, las diferencias son grandes en cmo abordar los problemas y, especficamente, en el uso legitimo de la fuerza. Los europeos pensamos mayoritariamente que el poder econmico es mucho ms importante que el poder militar (84% de acuerdo en Europa pero slo el 64% en Estados Unidos), lo que es cierto pero slo bajo condiciones de paz, por supuesto. En consecuencia, la idea de que la mejor manera de garantizar la paz es a travs de la fuerza militar es rechazada por la inmensa mayora de los europeos mientras que los estadounidenses estn divididos. Y de modo similar, los estadounidenses estn mayoritariamente de acuerdo (82%) en que, bajo ciertas condicio[ 602 ]
nes, la guerra es necesaria para imponer la justicia, mientras los europeos estamos divididos, con Francia, Alemania y Espaa en el extremo pacifista (tasas de aprobacin de 8% o 9%) y el Reino Unido en el otro extremo. Se ha estimado en casi un 40% el porcentaje de europeos que se opondran en cualquier condicin al uso de la fuerza 441. No somos amenazantes, desde luego, pero ello no es slo consecuencia de una gran madurez poltica sino tambin de cierta ingenuidad alimentada por la confianza en el Big Brother americano. Que, lgicamente, se queja de ello, y no es de sorprender que Obama aprovechara la ocasin que le brindaba la recepcin del Premio Nbel de la Paz para recordar a los europeos la teora de la guerra justa.
5.
Cinco propuestas para relanzar Europa
El modelo jurdico y poltico comunitario de la UE, necesita fortalecerse despus de las ampliaciones y la crisis constitucional, y no hay que darlo por conseguido. Hay que desdramatizar las reformas de los Tratados (y los rechazos peridicos a estos avances), as como lograr que baste la ratificacin de todos los Estados menos uno para que las reformas entren en vigor. La accin exterior europea se analiza normalmente a partir de una evaluacin de las capacidades europeas, un examen que subraya la falta de medios y de voluntad poltica frente a la actuacin unilateral de los Estados miembros, celosos de sus competencias y nostlgicos de un pasado en el que algunos de ellos eran potencias mundiales. Sin em441 Vase Emilio Lamo de Espinosa, Differences that Makes a Difference, en Simon Serfaty (edit.), Visions of the Atlantic Alliance. The United States, the European Union and NATO, The CSIS Press, Washington DC, 2006, pp. 31-52.
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bargo la UE cuenta con medios importantes, tanto de poltica exterior como de accin exterior, que pueden y deben incorporar a los actores nacionales en estas tareas. Adems existen en un buen nmero de pases voluntad poltica y opiniones pblicas que demandan ms poltica exterior europea. La consideracin ms preocupante, sin embargo, es la falta de respaldo de la poltica exterior a travs una poltica de seguridad y defensa, un terreno en el que claramente faltan capacidades, visin comn y voluntad poltica. De este modo, se debera potenciar el aspecto positivo del componente intergubernamental de la poltica exterior de la UE como un elemento que permite la delegacin de la accin europea de uno o ms Estados miembros sin que stos renuncien a una cierta poltica exterior. No es imprescindible una poltica exterior federal o comunitaria ni un nico sujeto para que ambos niveles, el europeo y el nacional, tengan relevancia internacional. Desde luego se hace necesario definir las cuestiones que sern objeto de la diplomacia comn de aquellas otras que se dejan para la accin de los Estados. Pero la originalidad y la multiplicidad de niveles de gobierno y de actores del modelo tienen sus ventajas en cuanto a flexibilidad, legitimidad, especializacin. A cambio, s es necesario un proceso que coordine a los actores nacionales y que legitime mejor la toma de decisiones europea. Falta por lo tanto politizar la accin exterior UE, y no slo las polticas comunes de la UE, superando el lenguaje tcnico diplomtico, la fragmentacin y la descoordinacin. Si tuviramos que identificar cinco puntos clave en un programa de re-lanzamiento del proyecto de la UE, estas seran nuestra propuestas 442:
442 El Proyecto Europa 2030, elaborado por un grupo de sabios presidido por Felipe Gonzlez y presentado cuando se cerraba ya este libro, propone las siguientes medidas, en todo concordantes con las aqu
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Primera propuesta: renovar la voluntad Durante la ltima dcada, ha sido frecuente atribuir la falta de progreso de Europa a la ausencia, lentitud o fracaso de las reformas institucionales. La Europa ampliada, se ha dicho, no podra avanzar en ausencia de las instituciones adecuadas. No obstante, cuando en 2005, tras concluir las negociaciones en torno al Tratado Constitucional, dichas instituciones estuvieron al alcance de la mano, un gran nmero de lderes europeos dudaron y, finalmente, fracasaron a la hora de lograr la ratificacin de dichas reformas. El resultado negativo de los referendos en Francia y los Pases Bajos en la primavera de 2005 no representa, frente a lo que comnmente se dice, una revuelta de la opinin pblica contra la construccin europea en s misma, sino el reflejo de las dudas que sobre sta ya estaban instaladas en gran parte de las elites europeas como consecuencia de la ampliacin de la UE. Ahora, sin embargo, la aprobacin del Tratado de Lisboa demuestra con particular intensidad que los problemas que Europa ha experimentado durante la ltima dcada no puede ser atribuidos slo a la ausencia de instituciones aptas, sino tambin a la concatenacin durante una dcada de una serie de lderes con poca capacidad o inters en explorar las fronteras de la integracin europea. Desde el fallido intento de Tony Blair de situar al Reino Unido en el corazn de Europa a las reticencias alemanas a liderar la salida de la reciente crisis financiera, la ltima generacin de lderes europeos (probablemente con la excepcin de Sarkozy) ha fallado a la hora de plantear a su ciudadana una visin de
avanzadas: reforzar el capital humano, desarrollar una poltica energtica comn, liderar la lucha contra el cambio climtico, abordar el problema demogrfico, fortalecer el Mercado nico, y reformar el mercado de trabajo. Vase Project Europe 2030, EU, mayo 2010.
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Europa apta para el siglo XXI. Sin esa visin de qu representa Europa en el mundo del siglo XXI, cules son los desafos y qu es lo que quieren lograr los europeos, ninguna institucin ser suficiente. Por el contrario, una visin clara y estratgica de esos desafos permitira ahormar las instituciones, las polticas y el presupuesto de forma correspondiente. Estados Unidos, Rusia, China, Brasil, India, Turqua; todas las grandes potencias estn sumidas en una reflexin sobre su futuro y cmo adaptarse a los cambios que tienen ante s. Europa, sin embargo, excepto algunos intentos como el liderado por Felipe Gonzlez en torno al grupo de reflexin, carece de una reflexin estratgica similar que tenga un efecto movilizador. Es posible que las nuevas instituciones de Lisboa terminen por crear los espacios para el liderazgo, hoy por hoy, la realidad es que dichos espacios no estn terminando de fraguar. Como en el pasado, los avances en la integracin no vendrn dados: las necesidades funcionales crearn el marco y las presiones para una mayor integracin, pero no los incentivos ni la voluntad para hacerlo. Jean Monnet hizo famosa la frase: nada es posible sin las personas, nada es duradero sin las instituciones. Las instituciones ya estn all; faltan las personas? Segunda propuesta: enfrentar las debilidades Toda esta agenda programtica es imposible de cumplir si Europa no hace frente a algunas de sus debilidades, que aunque evidentes, a menudo son relegados o incomprendidos. En primer lugar, hay un pasivo demogrfico. No habr Europa sin europeos y su nmero, tanto cuantitativa como cualitativamente (en trminos de identificacin con lo que representa la UE) est lejos de estar garantizado. Como se
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ha dicho, Europa no aspira a ser un Estado-nacin por lo que no necesita un demos en sentido estricto. Pero s necesita una poblacin viva, dinmica, que sea capaz de reinventarse con cada generacin. Como ya estamos viendo, una poblacin envejecida en un entorno econmico muy competitivo acabar siendo incapaz de sostener su progreso econmico y social, lo que redundar en polticas xenfobas que tendrn un correlato en una poltica exterior reactiva y tendente al aislacionismo. Todo lo que Europa est intentado conseguir desde 1989, volcarse hacia fuera, est supeditado a que lderes y opinin pblica mantengan una visin del mundo dinmica y abierta al exterior. Viendo los procesos y dinmicas electorales en Europa, lo cierto es que la pervivencia de esa mentalidad no est en absoluto garantizada. Ms bien al contrario, en lugar de avanzar hacia unas muy necesarias polticas comunes de inmigracin, cada vez ms se abren paso polticas que aspiran a reducir el nmero de inmigrantes as como las competencias de la UE en esta materia. No hay que olvidar, adems, que el discurso xenfobo y proteccionista que emerge en numerosos pases europeos tiene un efecto sumamente debilitador sobre la capacidad de poltica exterior de la UE. Frente a la visin complaciente que Europa tiene a menudo de s misma como una fuerza de progreso (a force for good), para muchas gentes de otras partes del mundo los europeos son simplemente unos cnicos que se aplican un doble rasero cuando se trata de comercio, derechos humanos o libre circulacin de personas. El otro gran pasivo que enfrenta Europa, y que tambin tiene consecuencias paralizantes sobre su accin exterior tiene que ver con la dependencia energtica. Como prueba las sucesivas crisis del gas habidas en los ltimos aos entre Rusia, Ucrania y la UE, la falta de un mercado interior de la energa que funcione de forma efectiva permite a terceros
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actores enfrentar a los europeos unos contra otros. En ausencia de una poltica que conciba la energa de forma estratgica, en su mbito interior pero tambin en sus aspectos exteriores, los europeos seguirn tratando con sus socios de forma fragmentada y debilitante. De la misma manera, en tanto en cuanto las polticas hacia el cambio climtico de la UE no sean parte de una estrategia global, la UE se ver incapaz, tal y como se demostr en la cumbre del clima de Copenhague, de alinear con sus intereses al resto de las grandes potencias. Ello nos lleva al tercer y ltimo pasivo, que tiene que ver con los instrumentos de la accin exterior de la UE. El Servicio de Accin Exterior previsto en el Tratado de Lisboa contiene un potencial enorme a la hora de invertir algunas de las dinmicas que de forma ms nociva afectan a la capacidad de accin exterior de la UE. El SEAE obligar a pensar los problemas de forma distinta, lo que necesariamente traer soluciones distintas. De la misma forma, el SEAE ofrece un oportunidad nica de integrar defensa, diplomacia y desarrollo al servicio de unos objetivos comunes de tal manera que la UE adquiera una capacidad real de gestin de crisis, tanto civiles como militares. Por tanto, el germen de ese cambio est ah, pero sin una voluntad decidida de aprovecharlo a fondo, la UE seguir siendo incapaz de ser un actor relevante. En el mismo sentido, el Tratado de Lisboa ofrece mecanismos avanzados de integracin en el mbito de la defensa. Apoyndose en la ya existente agencia europea de la defensa, es posible (y necesario) elaborar los criterios que, a la manera de lo logrado con la unin monetaria, permitan decidir qu Estados miembros pueden en un primera fase progresar como pioneros a la hora de construir una defensa comn y capacidad de gestin de crisis civiles y militares ms efectiva, independientemente de lo que hagan los dems.
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Tercera propuesta: completar Europa (hacia dentro) Si aceptamos que el futuro se va a caracterizar por la presencia creciente de las economas asiticas, por los problemas energticos, por la redistribucin de poder econmico a favor de Asia y los pases del Golfo, y por la acelerada variacin tecnolgica, la conclusin no ofrece demasiadas dudas: si se desea que la economa europea no pierda el paso, es preciso que su capacidad competitiva aumente y, para ello, es requisito indispensable que su capacidad de adaptacin a los cambios, su flexibilidad, aumente tambin. Para ello es necesario adoptar, a escala comunitaria, una serie de medidas. En primer lugar, completar el mercado interior, lo que significa examinar sector por sector dnde es posible todava obtener rendimientos de escala de una mayor integracin econmica, de la introduccin de ms y mejor competencia entre empresas, de la apertura y liberalizacin de los mercados nacionales. En segundo lugar, es necesario consolidar la unin econmica y monetaria. La crisis financiera ha mostrado las fortalezas, pero tambin las debilidades de la zona euro y de sus instituciones. Es inevitable que los Estados miembros avancen hacia una mayor coordinacin de sus polticas fiscales, pues slo desde una responsabilidad compartida ser posible establecer mecanismos de solidaridad efectiva que permitan a la UE dotarse de las herramientas que le permitan capear las crisis. En tercer lugar, es imprescindible mejorar la eficiencia y productividad de la economa europea. Sin mejoras sustanciales en dichos mbitos, Europa no podr financiar las polticas de solidaridad que tanto aprecian sus ciudadanos y que constituyen uno de los ms profundos signos de su identidad. Ello requiere administraciones pblicas ms giles y ms transparentes, un entorno ms favorable a la in[ 609 ]
novacin, la investigacin y la creacin de empresas, as como de mercados ms transparentes, ms competitivos y mejor regulados. En ausencia de dichas reformas, y dadas las proyecciones demogrficas, los europeos se vern obligados a trabajar ms aos a cambio de menos contraprestaciones. Por ello, es imprescindible abrir un profundo debate sobre la contribucin de los sistemas educativos y universitarios a la sostenibilidad del modelo econmico y social va ganancias en eficiencia y en productividad. Cuarta propuesta: completar Europa (hacia fuera) Desde que en 1990 estallara el conflicto en los Balcanes, Europa se ha visto enfrentada a un desafo sin precedentes. Tras las dudas y fracasos iniciales, la UE ha tenido un cierto xito a la hora de contener y mantener bajo control los conflictos. Sin embargo, lentitud con la que la regin progresa hacia su integracin en la UE no slo es preocupante sino que constituye un elemento paralizador. Que la UE sea capaz de resolver rpida y eficazmente los problemas remanentes en los Balcanes es una condicin imprescindible para que sta pueda ejercer un liderazgo global efectivo. Dicho de otra manera, existen mltiples razones que explican la incapacidad de la UE de hablar de t a t con las grandes potencias, pero pocas que justifiquen la lentitud con la que la herida de los Balcanes se est cerrando. Honrar los compromisos de ampliacin existentes no slo es una cuestin moral o de principio, sino un inters prioritario de la UE. En el caso de Turqua, sin embargo, la cuestin no est tan clara ya que el rechazo mayoritario de la opinin pblica as como de una serie de pases clave plantea un importante interrogante sobre si las actuales negociaciones culminarn o no en una adhesin a la UE. Sea cual sea el resultado final de las negociaciones, la UE deber
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tratar a Turqua como un socio estratgico de primer orden ya que, despus de Rusia, no hay otro socio o vecino de importancia tan considerable para la UE. Una Turqua estrechamente asociada a la UE, bajo cualquier modalidad, constituye un activo esencial para la proyeccin del poder europeo en todo el arco que va desde Asia Central a Oriente Medio y el Mediterrneo, pasando por el Cucaso. Por el contrario, una Turqua alienada con la UE por las continuas humillaciones recibidas por parte de esta elevar de forma considerable los costes de acceso a dichas regiones para la UE y constituir un impedimento notable a la hora de construir una poltica exterior europea ms integrada. No se trata por tanto de fijar definitivamente las fronteras de Europa, porque una ambigedad calculada y bien gestionada por parte de la UE es un activo esencial a la hora de tratar con algunos vecinos (por ejemplo, en la vecindad oriental), sino de lograr que la UE ponga en pie una oferta a sus vecinos que sea sumamente atractiva desde el punto de vista econmico y estratgico. Hacia el Sur, en el Mediterrneo como hacia el Este, en la vecindad oriental, la UE debe ser un polo de estabilidad y prosperidad hacia el que los vecinos se orienten naturalmente. Para ello, esa oferta debe ser lo suficientemente generosa y a largo plazo que provoque cambios de largo alcance en las economas y sociedades de estos pases, lo que requiere, como mnimo, la extensin y profundizacin de las reas de libre comercio existente, la liberalizacin progresiva o facilitacin sustancial de las polticas de visados con vistas a incrementar los flujos e intercambios de personas entre la UE y sus vecinos, as como la asociacin progresiva de estos pases a la poltica exterior de la UE, especialmente en lo relativo al mbito multilateral (no proliferacin, derechos humanos, polticas de desarrollo, gobernanza econmica global, etc.).
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Quinta propuesta: de lo regional a lo global, construir un polo europeo Europa debe, como mnimo, ser una potencia europea, capaz de influir sobre su entorno y de lograr que sus vecinos se orienten naturalmente hacia ella para la satisfaccin de sus necesidades de prosperidad y estabilidad. Pero Europa tiene activos suficientes para ser un actor global, que hable coordinada y eficazmente con las grandes potencias. Ello requiere repensar las relaciones con las tres grandes potencias (EEUU, China y Rusia), pero tambin con otros actores y foros emergentes, desde Brasil, Sudfrica o India a foros como el G-20 o la Unin Africana. Para equilibrar una relacin econmica intensa versus un dilogo poltico dbil, se debera establecer, no por va declarativa (Agenda Transatlntica), sino en la prctica diplomtica, un nuevo mecanismo de Cooperacin Poltica Unin Europea-Estados Unidos a partir de ideales y valores compartidos, de modo que las polticas exteriores de ambos actores se sometieran en el da a da a una permanente consulta y anlisis de posibilidades de accin conjunta. Una propuesta que fue hecha en 1989 por el Secretario de Estado James Baker 443 y desarrollada por Robert Zoellick unos meses despus al proponer el modelo de una International Europe. Al fin y al cabo, a pesar del auge de China y otros, durante todava bastante tiempo, Estados Unidos y Europa, siempre que esta ltima acte coordinadamente y pese a su declive relativo en comparacin a otros, seguirn siendo dos actores de primera magnitud capaces de conformar las instituciones y principios bajo los que se gobernar el mundo del siglo XXI. En un sentido parecido, con Rusia, China o en el mbito multilateral (ONU o G-20), Europa deber abrir una refle443
Berlin Press Club, December 12, 1989.
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xin estratgica sobre cules son su intereses y cmo quiere defenderlos. Tambin, cmo no, sobre la naturaleza de su poder y los principios en torno a los que quiere articular su presencia en el mundo en el siglo XXI. Una Europa despus de Europa, que es lo que aqu proponemos, no es necesariamente una Europa menor, ni ausente, sino renovada y fortalecida. Puede que los prximos aos sean la ltima oportunidad para que la vieja Europa recobre el control de su destino.
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NOTA BIOGRFICA DE LOS AUTORES

Jos M. de Areilza Carvajal Profesor de Derecho de la Unin Europea, titular de la Ctedra Jean Monnet en IE Universidad y Decano de IE Law School. Es Doctor en Derecho por la Universidad de Harvard. De 1996 a 2000 fue Vocal Asesor de Asuntos Europeos en el Gabinete del Presidente del Gobierno. Ha sido Profesor Visitante en el Colegio de Europa, Varsovia, National University of Singapore y College of William & Mary School of Law, Virginia. Paul Isbell Paul Isbell es Director del Programa de Energa y Cambio Climtico en el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos en Madrid. Represent durante dos aos al Instituto Elcano en el Secretariado del ASEM Task Force for Closer Economic Partnership Between Asia and Europe (Grupo de Trabajo ASEM para una Mayor Asociacin Econmica entre Asia y Europa). A partir de septiembre de 2008 est ubicado en Washington, D.C., donde representa al Instituto Elcano. Es Licenciado (BSFS) en Economa Internacional en la Universidad de Georgetown y tiene un Masters (MA) de la Universidad de Dar es Salaam (Tanzania). Emilio Lamo de Espinosa Doctor en derecho por la Universidad Complutense y en Sociologa por la Universidad de California, es Catedrtico de Sociologa de la Universidad Complutense y Acadmico de la Academia Europa de Ciencias y Artes. Ha sido Secretario General de Universidades, director del Instituto Universitario Ortega y Gasset y director y fundador del Real Instituto Elcano. Ha publicado ms de un centenar de artculos y veinte libros. [ 615 ]
Javier Noya Profesor titular del Departamento Sociologa V de la Universidad Complutense e Investigador Principal del Real Instituto Elcano. Pertenece al consejo de redaccin de la revista internacional Place Branding and Public Diplomacy. Entre otros libros es autor de Diplomacia pblica para el siglo XXI (Ariel) y La nueva imagen de Espaa en Amrica Latina (Tecnos). Ha realizado numerosas investigaciones sobre la imagen de Espaa en el extranjero. Florentino Portero Nacido en Madrid en 1956, es Doctor en Historia Contempornea por la Universidad Nacional de Educacin a Distancia y profesor Titular de Historia Contempornea en la misma Universidad. Ha sido Profesor en el Centro de Estudios Universitarios San Pablo CEU y Profesor Visitante en el Centre of Contemporary Spanish Studies of Queen Mary and Westfield College (Londres) y en la Universidad de Minnesota. Sus trabajos de investigacin van desde la historia del conservadurismo espaol en el siglo XIX hasta la poltica exterior espaola y las relaciones internacionales a partir de 1939. Es columnista del diario ABC y colabora con algunos otros medios de comunicacin. Charles Powell Licenciado y doctor en Historia Contempornea por la Universidad de Oxford. En los aos ochenta ense en Corpus Christi College y fue J. A. Pye Fellow en University College, y entre 1991 y 1995 fue Research Fellow en St. Antonys College. En la actualidad es profesor de la Universidad CEU San Pablo, subdirector del Real Instituto Elcano, y director de la Fundacin Transicin Espaola. Jaime Requeijo Doctor en Ciencias Econmicas y Licenciado en Derecho. Catedrtico Emrito de Economa Aplicada de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia y Tcnico Comercial y Economista del Estado(j.). Ha desempeado, entre otros puestos, el de Director General de Poltica Arancelaria e Importacin del Ministerio de Comercio y el de Consejero del Banco de Espaa. Ha [ 616 ]
publicado ms de setenta artculos sobre temas econmicos, la mayora de ellos en revistas especializadas, y es autor de seis libros, el ltimo de los cuales Odisea 2050, Alianza Editorial 2009 analiza el porvenir, a largo plazo, de la economa mundial. Rick Sandell Investigador Titular en IMDEA Ciencias Sociales (la Divisin de Ciencias Sociales del Instituto Madrileo de Estudios Avanzados), su especialidad es la Sociologa de las organizaciones, las migraciones internacionales y los procesos demogrficos. Ha publicado en las principales revistas acadmicas internacionales (como American Journal of Sociology, American Sociological Review o European Sociological Review), as como varios libros. Nacido en Danderyd (Suecia), se gradu en la Universidad de Estocolmo y recibi su Ph.D. de la misma universidad en 1998. Ha sido profesor adjunto de Sociologa en la Universidad de Estocolmo y profesor visitante en la Universidad de Salamanca. De 2000 a 2003 fue director de la divisin de Poblacin en el Consejo de Europa, Secretario Ejecutivo del Comit de Poblacin Europeo, y responsable de su anuario Tendencias demogrficas recientes en Europa. Antes de incorporarse a IMDEA ocup el cargo de Analista Principal en el Real Instituto Elcano como responsable del Programa de Demografa, Poblacin y Migraciones Internacionales. Jos Ignacio Torreblanca Profesor Titular en el Departamento de Ciencia Poltica y de la Administracin de la UNED y Doctor Miembro del Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones. Ha sido becario del Programa Fulbright Unin Europea-Estados Unidos, Profesor en la George Washington University en Washington D.C. as como investigador en el Instituto Universitario Europeo de Florencia. Desde 2004 hasta 2007 fue Investigador Principal, rea Europa, en el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales. En la actualidad es Investigador Principal y Director de la Oficina en Madrid del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (European Council on Foreign Relations, ECFR). [ 617 ]
Es tambin miembro del Consejo Editorial de la revista Foreign Policy en espaol, del Consejo Asesor del Observatorio de Poltica Exterior de la Fundacin Alternativas y Editor Asociado de la bitcora BlogEuropa. Desde junio de 2008 escribe todo los lunes una columna sobre relaciones internacionales en el diario El Pas.
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Tabla Gratulatoria
La Delegacin Espaola de la Academia Europea de Ciencias y Artes quiere reflejar aqu su especial reconocimiento a las Instituciones siguientes que colaboran en sus actividades y financian sus proyectos. Ministerio de Educacin Generalitat de Catalunya Gobierno del Pas Vasco Principado de Asturias Junta de Andaluca Diputacin General de Aragn Generalitat Valenciana Junta de Extremadura Comunidad de Madrid Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
La Academia quiere expresar su agradecimiento a la Comunidad de Madrid por la cesin, desde el ao 1991 del inmueble de la calle Sagasta en el que estn ubicadas sus oficinas en Madrid.
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JOS M. DE AREILZA CARVAJAL Profesor de Derecho de la Unin Europea, titular de la Ctedra Jean Monnet en IE Universidad y Decano de IE Law School.

Europa dEspus dE Europa

EUROPA DESPUS DE EUROPA

E. Lamo dE Espinosa (coordinador)

EUROPA DESPUS DE EUROPA

EUROPA DESPUS DE EUROPA

ACADEMIA EUROPEA DE CIENCIAS Y ARTES

EUROPA DESPUS DE EUROPA

365 417 461 511

LEurope aprs lEurope, Verdier, Paris, 2007.

CAPTULO 1 Europa, libre y feliz como Suiza 10

Captulo redactado por Emilio Lamo de Espinosa.

El xito de Europa, libre y feliz como Suiza

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

Vase Freedom in the World 2009, en freedomhouse.org.

Discurso en la Universidad Humboldt en Berln, 12 mayo del

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

Los retos de la UE, un objeto poltico no identificado

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

Vase Charles Grant, Europes Blurred Boundaries, CER, 2007.

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

Diario El Pas, 9 de octubre de 2007. Eurobarmetro, 70, 2008.

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

Una revolucin econmica mundial; la UE en el nuevo mundo emergente

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

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EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

Medida de gobernabilidad agregada

4.000 8.000 16.000 32.000

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

25.600 12.800 6.400 3.200 1.600

1915 Francia Italia

Canad Estados Unidos

Op. cit., p. 1077.

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

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Grfico 5 Porcentaje del PIB mundial

% del PIB mundial

Fuente: Elaboracin propia y ERS International Macroeconomic Data Set.

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

Es esto tan nuevo? Avanzando hacia el pasado

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

Tabla 1 Porcentaje del PIB mundial, aos 1000-1998

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

Grfico 6 PIB mundial 1000-1998

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

EUROPA, LIBRE Y FELIZ COMO SUIZA

CAPTULO 2 Un mundo post-europeo 75

Captulo redactado por Emilio Lamo de Espinosa.

La hegemona americana y sus inmediatos retos

Fareed Zakaria, The Future of American Power, op. cit.

Segundo discurso inaugural de William J. Clinton, 20 de enero de

R. Haas, op. cit., p. 1.

Vanse los numerosos trabajos de Alejandro Portes, por ejemplo.