La teora del sistema poltico*

Julio Echeverra**

El concepto de sistema poltico y la teora de la modernidad Cada vez con mayor frecuencia se acude al concepto de sistema poltico para esclarecer las complejas condiciones de los procesos polticos contemporneos. Sin embargo, su uso recurrente no es garanta de la claridad conceptual necesaria para el anlisis poltico y para la orientacin de la prctica y de la intervencin poltica. En este captulo, intentaremos reducir la incertidumbre que produce la insuficiente precisin conceptual, para proceder luego a utilizar el concepto en el anlisis de la realidad poltica del Ecuador contemporneo. El concepto, de sistema poltico est estrechamente ligado a la teora de la modernidad; la caracterizacin que desarrolla sobre la sociedad moderna, hace referencia a condiciones y situaciones de interaccin individual y colectiva que han alcanzado un grado elevado de complejidad y de diferenciacin funcional.1 Para la aproximacin sistemtica las sociedades modernas resultan de una progresiva erosin y disminucin de la capacidad de motivacin que an* 1 Tomado de: La Democracia Bloqueada, Quito: Letras, 1997 Los conceptos de complejidad y de diferenciacin funcional estn en la base de la teora de sistemas, y sus races se encuentran en el surgimiento mismo de la sociologa. Su estatuto terico supone una cierta caracterizacin evolutiva, como desarrollo de una determinada entidad desde estadios ms simples a estadios ms complejos, a travs de transformaciones caracterizadas por su diferenciacin; una transicin desde formas simples y homogneas a formas ms complejas y heterogneas (H. Spencer, 1967). Tanto en Spencer como en Durkheim, la diferencia funcional acompaa a la diferenciacin es-

** Socilogo; Universidad Central del Ecuador.

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tes posean otras formas simblicas de integracin colectiva, como eran las prcticas religiosas, la centralidad de una determinada distribucin de roles sexuales, la coexistencia diferenciada de identidades tnicas. La decadencia progresiva de esas formas de integracin social no significan necesariamente que hayan desaparecido o estn destinadas a hacerlo, sino que su capacidad de motivacin se reduce cada vez ms a sus propios mbitos reproductivos, siendo insuficiente para articular dimensiones ms amplias de identidad colectiva. Al recluirse en esferas cada vez ms restringidas, dejan la funcin de integracin y comunicacin identificatoria al mbito de lo poltico; slo entonces lo poltico se convierte en una estructura privilegiada que integra dimensiones de sentido colectivas.2 En la modernidad, lo poltico hace necesariamente referencia a esta bsqueda de integracin o de orden colectivo. Las unidades aisladas ya no pueden reproducirse por s solas, sino que empiezan a depender de su entorno o de su ambiente, de aquello que se presenta como diferencia. Este proceso es enormemente complejo y contradictorio, y prefigura la imagen del logro de la socialidad ms como efecto impulsivo que como dinmica espontnea. El curso de la complejidad como proceso supone la progresiva sobredeterminacin que ejercen las dimensiones colectivas sobre los mbitos restringidos y autrquicos. Reproduccin social significa, para cada actor involucrado en el protructural; en cuanto la diferenciacin funcional supone la tendencia opuesta, a la integracin y coordinacin de las estructuras diferenciadas. Ambos autores, coinciden en resaltar dos fenmenos: por un lado, el aparecimiento de la individualidad como proceso que acompaa la diferenciacin funcional, y por otro, la necesidad que tienen las sociedades que atraviesan por estos procesos de coordinar y compatibilizar de manera funcional dicha diferenciacin. En el contexto de nuestro tratamiento, estos fenmenos instauran una problemtica central constitutiva de paradigmas para la ulterior investigacin sociolgica y politolgica, que consiste en el estudio de las formas y mecanismos organizativos, materiales y simblicos, de generacin de sociedad y de coordinacin de los procesos de interaccin social; tarea cuya realizacin ocupar casi por entero a las ciencias polticas durante el presente siglo. 2 Este fenmeno puede ser denominado proceso de modernizacin. En esta caracterizacin queremos resaltar dos aspectos. El primero: el hecho de que la modernizacin responde a procesos sociales internos y no a la inversa, a la presencia de causas externas que son las que explicaran la crisis de las formas tradicionales de agregacin social. En el caso de Amrica Latina, por su peculiar forma de integracin al mercado mundial, se ha insistido demasiado en los factores externos que inciden en los procesos de modernizacin, Sin querer subestimar la presencia de los mismos, preferimos ubicar la ptica del fenmeno en sus dimensiones endgenas. El segundo: el hecho de que la modernizacin, al ser el resultado de una combinacin de tendencias de desarticulacin social (en lo que respecta a sus formas tradicionales), y de integracin, bajo la figura de la coordinacin de entidades estructurales diferenciadas, nos remite al mbito de lo poltico como estructura de las estructuras (Luhmann) que integra y procesa las dimensiones de la reproduccin social.

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ceso, contar necesariamente con el aporte del otro, lo cual abre una gama de posibles formas de interaccin social que van desde el retraimiento social hasta la participacin activa en las modalidades de otorgacin de sentido en los procesos de reproduccin social y poltica. La fenomenologa de estos encuentros se presenta como mundo de los conflictos, de la complejidad o de la heterogeneidad de fines y de valores que caracterizan al sistema social. La modernidad tiene como horizonte estratgico el logro de una situacin de orden y de integracin colectiva que resulte de la neutralizacin de las distintas fuentes de diferenciacin que puedan generar disgregacin social, o de la preeminencia de intereses o poderes restringidos, sobre la afirmacin del inters general o colectivo. En trminos ms puntuales, su estrategia debera leerse como la bsqueda de la preservacin de la diferenciacin, concebida como un logro evolutivo, pero sin que sta degenere en ausencia de orden, en disgregacin colectiva. En la modernidad se ha intentado realizar esta estrategia de distintas formas. Su misma conformacin supone la diferenciacin como punto de partida, y los intentos por reducir o neutralizar sus efectos disruptivos constituyen la trama sobre la que se ha construido el Estado moderno como empresa histrica. Si existe una razn de ser para el Estado moderno, un ncleo de teora al cual este pueda reducirse, esta es la consecuencia del orden, y la neutralizacin de los conflictos a travs del uso de instrumentos polticos. Esta comprensin articula las teoras de Estado moderno en su larga fase de consolidacin inicial -que se expresa en las iniciales concepciones absolutistas del poder, las mismas que confluirn luego en las elaboraciones iluministas. En esta fase, el nfasis radicar en la bsqueda del orden y de la integracin colectiva, anulando las diferencias y los conflictos, esto es, reduciendo drsticamente la complejidad.3 La teora del Estado, desde esta perspectiva, se presenta como elaboracin discursiva que antecede a la formulacin de la teora del sistema poltico. En
3 Las teoras absolutistas del Estado moderno en sus distintas variantes, desde Hobbes a Hegel, se presentan como respuesta a la crisis feudal en Europa: sus determinaciones histricas conforman sin embargo un salto lgico de incalculables proporciones en la historia del pensamiento poltico, porque elaboran el paradigma de la primaca de la razn de Estado, como legitimacin ltima de la necesidad de reduccin de complejidad, y sta como ltima ratio de la poltica en la poca de la modernidad. De la extensa bibliografa sobre este tema remitimos al lector a las formulaciones ya clsicas de Kosellek (1959), as como a las distintas elaboraciones de Bobbio (1976).

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ella prevalece todava una concepcin jerrquica de la sociedad poltica por medio de la cual quien detenta el poder ocupa una posicin de privilegio en la cspide de la pirmide social, y su mandato es obligatorio para los sbditos, quienes integran el mbito de la sociedad civil. El poder del Estado no reconoce, otra soberana que no sea la que parte de l mismo, y determina por s solo las finalidades que debern alcanzar los actores sociales y la sociedad como agregacin colectiva.4 Teora del Estado es sinnimo de reduccin drstica de la complejidad, entendida como operacin que no solamente reduce y neutraliza los posibles efectos disruptivos que genera la diferenciacin, sino que, con ellos, anula las diferencias en cuanto tales. La teora del sistema poltico ocupa en cambio el terreno de la modernidad post-iluminista; la estrategia de orden, propia de las teoras de la modernidad, ser ulteriormente desarrollada: sta no se presentar como sntesis, superacin o realizacin de las fracturas y conflictos sociales, sino que se articular sobre el reconocimiento de la alteridad no recomponible de los conflictos, permitiendo la coexistencia de realidades diferenciadas, garantizando de esta manera que stas escapen de la indeterminacin de su destino como entidades autrquicas o aisladas. El concepto de sistema poltico intenta reforzar el carcter pluralista de la democracia, porque asume la diferenciacin y la complejidad como un dato del cual hay que partir e incluso, como veremos ms adelante, como algo que hay que preservar para que el sistema pueda modificarse y mejorar su capacidad selectiva. Una adecuada conceptualizacin del sistema poltico supone necesariamente su caracterizacin como dimensin reflexiva de un proceso social dinmico y colectivo, que expresa el desate y la difusin de un tipo de politicidad que es particular, porque resulta de la desarticulacin de los vnculos tradicionales de cohesin social, compactados en estructuras jerarquizadas en torno al parentesco y a la religiosidad. Como dimensin reflexiva de este proceso, el sistema poltico se presenta como estructura organizativa que promue4 Los antecedentes de la teora del Absolutismo poltico conciben la soberana poltica como emanada de la gracia divina; ser justamente el absolutismo el que, al sancionar la separacin de la iglesia del Estado, crea otra fuente de legitimidad que radica en la voluntad del Prncipe. Slo a partir de entonces, y en polmica con las concepciones, absolutistas, el lluminismo inaugurar la poca de las ideologas y de las revoluciones, reubicando radicalmente la fuente de legitimidad para el Estado, en el principio de la soberana popular. Es a partir de esas teoras que se abre el campo para la conformacin del concepto moderno de sociedad civil como instancia contrapuesta al estado. Cf. Bobbio (1985).

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ve y genera la identidad reproductiva de las sociedades modernas o en proceso de modernizacin, y de los actores que las integran.

Poder y sistema poltico En este campo de reflexin, el sistema poltico se presenta sobretodo como una agregacin de sentido que procesa relaciones entre entidades sociales diferenciadas. Gracias a este procesamiento, permite que stas se preserven como tales, puedan reproducirse y mejorar su propia idoneidad constitutiva.5 El concepto de sistema poltico supone modificaciones substanciales en la teora del poder y en la concepcin de poltica que ha caracterizado a las teoras tradicionales del Estado. Por un lado, delimita la poltica como una actividad especfica que responde a lgicas reproductivas propias, y establece relaciones de tipo funcional con otros mbitos o subsistemas de la realidad social. Por otro, modifica la concepcin del poder desde una dimensin unilineal y jerrquica a una visin relacionada y multidirigida, presentndola ms como un medio de comunicacin que transmite decisiones de accin que como un mero atributo de determinados sujetos, grupos o clases.6 Este cambio de funcin de la teora, modifica la concepcin tradicional acerca de la poltica, desde una caracterizacin general que la define como participacin en la definicin del orden colectivo, hacia una conceptualizacin ms acotada; hacer poltica es producir poder, es decir, transmitir decisiones vinculantes que sean recibidas por alguien y que cumplan su efecto, esto es, que se conviertan en premisas de comportamiento para la accin de otros actores sociales. Luhmann concede particular relevancia al carcter que asumen las decisiones que emanan del sistema poltico; stas se diferencian de cualquier otro tipo de decisin porque producen efectos vinculantes, esto es, decisiones que se convierten en premisas de accin que deben ser tomadas en cuenta por los dems actores sociales.7
5 6 Cf. Gallino ( 1987). La definicin es de Luhmann: Entenderemos aqu por poder un medio de comunicacin que permite la transmisin de prestaciones decisionales (a diferencia, entonces, de la teora clsica, que lo concibe como causa especfica de efectos especficos). Cf. Luhmann (1983: 187). El tema se plantea de la siguiente manera: El efecto de una decisin puede ser considerado vinculante cada vez que este logra, por una razn cualquiera, reestructurar efectivamente las expectativas de las

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Esta funcin especfica y restringida de la poltica es la que caracteriza al sistema poltico, funcin que consiste en procesar o transmitir decisiones, desde los actores a las estructuras sistmicas y desde las estructuras sistmicas a los actores, procurando de esta manera que haya un flujo de politicidad entre la decisin que el actor quiere respecto de las estructuras sistmicas y lo que stas quieren respecto al comportamiento del actor. En esta acepcin restringida, la poltica ya no se presenta como una expresin general de la vida social, sino como una forma de agregacin entre otras, como un subsistema diferenciado, autonomizado, especificado funcionalmente, que tiene como tarea la de producir poder. El poder, a su vez, consiste en la posibilidad que tiene un sujeto, o una pluralidad de sujetos, de escoger con una propia decisin una alternativa para otros sujetos. El poder es siempre relacional: producir poder es reducirla complejidad para otros. El poder entonces es un medio de comunicacin social, es un cdigo de smbolos generalizados que hace posible la transmisin de prestaciones selectivas, reductivas, desde un actor a otro (Luhmann 1983: 187. y ss). Concebir al poder como un medio de comunicacin implica el reconocimiento de que toda relacin social supone la puesta en acto de procesos de cognicin de la complejidad y de reduccin de esa complejidad, en base a la elaboracin de prestaciones selectivas; es decir, en base a comportamientos que seleccionan de esa realidad opciones o alternativas de sentido y realizacin, que conforman las decisiones y que necesariamente son trasmitidas desde un actor a otro actor.8 Este flujo de politicidad, esta transmisin de prestaciones selectivas que caracteriza al sistema poltico, supone poner en juego capacidades de delibepersonas interesadas y ponerse en tal modo como presupuesto de su comportamiento ulterior., (Cf. N. Luhmann, ibd. p. 186). 8 La vinculacin de la teora del poder con la de la accin comunicativa es de crucial importancia para la conformacin de la teora del sistema poltico, ya que permite describir y comprender la fenomenologa del poder como interaccin entre una pluralidad de prestaciones selectivas que estn siempre en competencia o que pueden ser generadores de conflicto. A travs de la comunicacin, la decisin o el comportamiento del sujeto decisor se transfiere a la situacin social de otro sujeto, de tal manera que este segundo sujeto, en el momento en el cual tiene que tomar sus propias decisiones o tiene que asumir comportamientos, debe tener la decisin precedente como un presupuesto necesario de su accin. Sin embargo, el segundo actor, aquel que recibe la transmisin de la decisin del primero, est en libertad de adecuarse o no a la prestacin selectiva emitida para l, y sta constituye su cuota de poder. Cf.N. Lhumann (1995).

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racin que son constitutivas de los distintos actores sociales: entregar, retirar, producir, ahorrar, disminuir o consumir consenso en los procesos de interaccin social. En la relacin de poder, la voluntad del subordinado no es substituida, como en el caso de la coercin o de la violencia fsica, sino motivada.9 Otra caracterstica central de la forma moderna de poder es la reflexividad, el hecho de que los actores que entran en la relacin de poder cumplen prestaciones selectivas: todos detentan o poseen poder y estn en grado de ejercitarlo recprocamente. El poder se caracteriza por fluir en mltiples direcciones; la diferenciacin desata la politicidad de una diversidad cada vez mayor de actores sociales, politicidad que tiene que ver con la bsqueda de dimensiones colectivas de reproduccin por parte de agregaciones sociales que, por efectos de la diferenciacin, se ubican en un primer momento como entidades autrquicas o semi-autrquicas, pero que al mismo tiempo estn tratando de escapar de la indeterminacin de su destino corno entidades aisladas. La politicidad surge entonces de esta necesidad de integracin colectiva. En ese sentido, el poder fluye en principio de manera catica, instaurando una demanda excedentaria de poder que los sistemas difcilmente logran procesar, para luego estructurarse en formas colectivas de organizacin que dotan de identidad, y permanencia en el tiempo a las distintas agregaciones de actores sociales. Esta politicidad potencialmente creciente exige gran capacidad de procesamiento, est necesitada de auto-organizarse por medio del establecimiento de prestaciones selectivas, de prioridades en sus posibilidades de reproduccin, y de instrumentos que garanticen sus propias estrategias de accin. Existe una tensin sistmica espontnea en el comportamiento de los actores sociales por lograr prestaciones selectivas que sean eficaces y compartidas con
9 Se establece entonces una distincin entre poder y coercin o violencia fsica. Poder es la capacidad de motivar la accin de aquel a quien va dirigida la decisin, para que sta sea aceptada voluntariamente. Existe poder el momento en que existe una voluntaria aceptacin de la decisin emitida, la represin fsica o la violencia son recursos a los cuales puede recurrir el poder para facilitar la aceptacin de determinadas prestaciones selectivas, pero el poder fracasa el momento en el cual tiene que recurrir a la violencia. Al hacerlo, evidencia que no ha logrado motivar la aceptacin voluntaria del sujeto, que no ha actuado con legitimidad. Sin embargo, en ltima instancia, los sistemas polticos se sostienen sobre la amenaza del uso de la violencia; la represin fsica y la violencia cumplen un papel de alternativas a ser evitadas, pero estn siempre presentes de manera latente, prontas a ser utilizadas. En la poltica y en los sistemas polticos, la amenaza cumple un papel fundamental en la integracin de comportamientos colectivos; muchos comportamientos se reproducen gracias al recurso de la amenaza ms que al uso directo de la fuerza fsica. Para un tratamiento ms detenido sobre el tema Cf. Echeverra y A. Menndez- Carrin (1994).

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otros actores. La socialidad se presenta entonces como una compulsin, una tensin que surge espontneamente y que acompaa a esta politicidad latente sobre la cual va a trabajar el sistema poltico. La sociedad est necesitada de gobierno, porque se reproducen condiciones de diferenciacin y heterogeneidad crecientes. El sistema poltico encuentra en esta dimensin profunda de la reproduccin social su fuente espontnea de legitimidad.

Diferenciacin y sistema poltico La diferenciacin que caracteriza a los procesos de modernizacin no tiene lugar nicamente en el mbito de lo social, sino que emigra al mbito de lo poltico, generando a su vez una complejidad de otro nivel, que podra, denominarse como complejidad poltica o especficamente intra-sistmica. Si la complejidad social supone un incremento sostenido de expectativas y demandas sociales diversificadas que exigen atencin por parte del sistema poltico, por complejidad poltica deberamos entender los procesos de diferenciacin y de coordinacin institucional que el sistema poltico se procura para reducir la complejidad social en base a la elaboracin e implementacin de decisiones. Pero a la diferenciacin interna del sistema poltico le antecede como prerrequisito lgico, la diferenciacin de lo poltico respecto de otros subsistemas, como son el social y el econmico.10 Esta estrategia de diferenciacin de lo poltico respecto del sistema social y del sistema econmico, es seguramente el rasgo central de la modernizacin poltica; sin embargo, el establecimien10 La diferenciacin como dimensin central de los procesos de cambio y transformacin que estn en la base de la modernizacin, supone la articulacin de diferentes principios o componentes de accin respecto de los cuales la teora sistmica define construcciones analticas especficas. As en la clsica divisin de los tres subsistemas (econmico, poltico y social), a cada uno de ellos le corresponder una particular especificacin funcional, y un particular criterio de racionalidad; en el caso de la economa ste ser de tipo utilitarista (la maximizacin de la produccin de riqueza a travs de la afirmacin de la competencia como dimensin de articulacin del mercado), en el caso de la poltica ser de tipo estratgico (la consecucin de fines colectivos a travs de la produccin de decisiones vinculantes para toda la colectividad), mientras ser de tipo expresivo en el mbito de lo social (la bsqueda de dimensiones simblicas de cohesin social que retuercen relaciones colectivas de solidaridad). La preservacin de la diferenciacin funcional entre estos distintos subsistemas de accin se convertir en condicin de permanencia de la organizacin democrtica, ya que una excesiva predominancia de uno sobre otro podra comprometerla y debilitarla. Cf. sobre estos cruciales aspectos, Parsons ( 1974: 13-41).

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to de los lmites o fronteras entre estos distintos mbitos es de enorme complejidad y tiene que ver con la instauracin de un conjunto de procedimientos, a travs de los cuales el sistema poltico trata de inmunizarse respecto de la influencia o de la presencia dominante de ciertas redes sociales o agregaciones hegemnicas de intereses vigentes en los mbitos social y econmico. La diferenciacin del sistema poltico respecto de los subsistemas social y econmico, no solamente que permite traducir la complejidad social en complejidad poltica, sino que genera un incremento de complejidad sistmica de conjunto en cuanto introduce una nueva fuente de agregacin de poder que neutraliza ya menudo compite con aquellas que surgen del mbito social y econmico. Por ello, es propio del sistema poltico el procurarse mecanismos y procedimientos que garanticen una mayor autonoma y mejor capacidad de movimiento respecto de las otras fuentes de agregacin de poder. El primer mecanismo que se perfecciona con la modernizacin poltica es el que tiene que ver con la extensin y universalizacin del sufragio. Se trata del primer signo de neutralizacin; el sufragio universal acta a la manera de filtro a travs del cual las diferencias y asimetras sociales se anulan en el proceso de acceso de los actores sociales al campo decisional; canaliza a travs del voto una produccin de legitimidad ms alta, justamente por el carcter universalizante del procedimiento electoral, que aquellas que puedan provenir de los otros subsistemas, lo cual sin embargo no lo inmuniza respecto de demandas y expectativas que presionan por condicionar la elaboracin de decisiones polticas.11 Pero no es solamente el sufragio el mecanismo que permite promover equidad en el acceso al campo decisional; el sistema poltico promueve la conformacin en su interior de un subsistema de representaciones que permita motivar y canalizar la participacin social en el mbito poltico, promoviendo la traduccin de las demandas sociales en efectivas decisiones polticas.
11 Fue Max Weber el primero en resaltar esta funcin de neutralizacin que cumple el derecho electoral paritario, respecto de las diferencias que puedan establecerse en los mbitos sociales y econmicos; ...la paridad del derecho de voto...corresponde a la esencia del Estado actual. Solamente al Estado moderno le corresponde el concepto de ciudadano.... el derecho electoral paritario no significa sino que, a este punto de la vida social, al individuo ya no se le debe considerar, como en el pasado, segn su particularizarse en determinadas colocaciones profesionales y familiares y segn las diversidades de su condicin material o social, sino justamente slo como ciudadanos, ...ello constituye, segn su sentido, un cierto contrapeso a las inevitables desigualdades sociales producidas no por cualidades naturales, sino ms bien, a menudo, en las ms estridentes desproporciones respecto a ellas, por las condiciones sociales... Cf. Weber( 1919: 27-29).

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La teora del sistema poltico redefine la funcin que tena la divisin de poderes en las teoras polticas tradicionales; poderes que representaban en el campo poltico diferenciaciones clasistas propias del ordenamiento social, pasan a convertirse en funciones o estructuras de un mismo ordenamiento sistmico. Esta diferenciacin funcional entre representacin (legislativo), administracin (ejecutivo) y control (judicial), refleja una particular forma de conduccin de politicidad en el proceso decisional, por medio de la cual la influencia poltica de las demandas sociales y econmicas ingresan por el sistema de representaciones en el cual sufren una dinmica de procesamiento y de abstraccin poltica; los intereses restringidos o parciales (partidarios) se articulan y priorizan en un programa de realizaciones que consiste en una orientacin de acciones para la administracin pblica, la misma que deber precisarlas ulteriormente a travs de procedimientos tcnicos especficos. Mientras en el campo representativo es legtima la presencia de los intereses sociales y stos articulan una propia racionalidad parlamentaria, en el campo de la administracin pblica dicho influjo se reduce hasta desaparecer en el acatamiento y en la conformidad a las normas de los procedimientos administrativos. En esta caracterizacin, el influjo poltico en la funcin judicial est terminantemente prohibido; de esta manera se consume el punto ms alto de abstraccin poltica, al permitir que esta funcin se convierta en legtima instancia de control constitucional, logrando de esta forma un adecuado equilibrio organizacional interno para el sistema poltico. En base al logro de los requisitos antes anotados, el sistema poltico logra diferenciarse del mbito de lo social, autonomizarse respecto de las presiones sociales y econmicas, y puede finalmente absolver su tarea central, que es la de producir decisiones polticas. De esta manera se cumplen las funciones de interaccin concretas entre el sistema poltico y los actores sociales a nivel ms general, en cambio, podemos hablar de que el sistema poltico, al procesar demandas y devolverlas al ambiente social bajo forma de decisiones, lo que hace es producir poder social, esto es, desarrollar, cultivar y generar bases de poder, incrementando la capacidad de reproduccin social al fomentar en los actores sociales comportamientos que vehiculizan y promueven la combinacin entre elaboracin de demandas y decisiones polticas.

La teora del sistema poltico Autonoma y legitimacin del sistema poltico

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La autonoma del sistema poltico no significa su total separacin del cuerpo social y de las dinmicas econmicas; al contrario, de estas fuentes proviene la politicidad que el sistema transforma en condicin poltica. Sin embargo, la politicidad que emerge como demanda de los mbitos sociales y econmicos podra introducirse en el campo decisional y alterar el sentido sistmico que consiste en la salvaguardia del inters colectivo.12 Para neutralizar estos fenmenos, el sistema poltico no solamente que estructura normativamente mecanismos de control y de correccin, sino que filtra a travs de procesos de abstraccin institucional, la influencia poltica que legtimamente presiona para ingresar en el campo decisional. Este fenmeno tiene que ver con el procesamiento de demandas e intereses que no son necesariamente portadores de intenciones universalizantes, sino que, por el contrario, se caracterizan por su individualidad e inmediatez. La tarea del sistema poltico es justamente la de neutralizar el carcter inmediatista individualizante de las demandas, ubicarlas en un mbito en donde stas se prioricen y se coordinen bajo una perspectiva colectiva y de efectiva realizacin en el tiempo. Ello supone que el sistema poltico desarrolle un consistente proceso de abstraccin estructural, que le permita predisponer la elaboracin de sus propios criterios selectivos, y por tanto la instauracin de mecanismos cognoscitivos y motivacionales respecto de las demandas sociales, que le garanticen el logro de una propia idoneidad en su capacidad de respuesta a las presiones sociales y econmicas.

12 La distincin entre las esferas de lo pblico y lo privado es uno de los rasgos centrales de la modernizacin poltica, implica el establecimiento de una diferenciacin de roles claramente estipulada para aquellos actores que intervienen en el mbito de la institucionalidad. Este aspecto constituye uno de los nudos de mayor complejidad poltica, pues tiene que ver con las dificultades por diferenciar tajantemente en la actuacin de las personas concretas su comportamiento como actores sociales o polticos. Una persona que ocupa cargos polticos o administrativos no deja de pertenecer (por el mero hecho del cumplimiento de esa funcin) a determinados grupos sociales, o de responder a especficos intereses individuales o de grupo. El problema podra reducirse a determinar en qu medida el actor poltico neutraliza o reduce al mnimo la presencia de motivaciones que provengan de intereses estrictamente privados, referidos a su inmediato mbito de reproduccin, y de cmo esta neutralizacin se realice en favor de la preeminencia del inters pblico o colectivo. Una insuficiente diferenciacin en este campo evidencia las complejidades propias de la conformacin de la ciudadana poltica, y est en s origen de la corrupcin poltica y, por esta va, de la erosin de la legitimidad sistmica.

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La autonoma del sistema poltico puede ser entendida en dimensiones de distinto orden. En primer lugar, el sistema poltico debe articular su propio tiempo poltico, lo cual significa procurarse, a travs de procedimientos especficos, el tiempo necesario para responder a las demandas sociales, para articular el proceso complejo de cognicin, dimensionamiento de las mismas en el contexto global y predisposicin y elaboracin de decisiones congruentes con la especificidad y alcance de la demanda social. El proceso de elaboracin decisional supone agilidad de respuestas -especialmente cuando el nivel de amenaza o de presin es altamente intenso- pero tambin articulacin de las mismas en un campo analtico de mediano o largo plazo. Una insuficiente autonoma en este aspecto puede conducir al cortoplacismo como desviacin sistmica a efectos del logro de una rapidez decisional, fenmeno sumamente recurrente, en especial cuando los sistemas polticos carecen de procedimientos institucionalizados de cognicin de la estructura social y del campo posible de articulacin de demandas y expectativas sociales, Por otro lado, en la inexistencia de este espacio de autonoma, la renuncia al cortoplacismo puede resultar sumamente contraproducente, ya que corre el riesgo de obstaculizar, desde las estructuras del sistema poltico, la necesaria dinamia e innovacin de los procesos sociales y econmicos; en este caso, el sistema, lejos de reducir la complejidad social, la estara incrementando, al tiempo que fomentara la posible recurrencia al procesamiento de demandas por canales y procedimientos ajenos a l.13 Una adecuada diferenciacin estructural del sistema poltico favorece entonces las relaciones entre legitimidad y racionalidad del funcionamiento sistmico; lo cual nos conduce a otro requisito bsico, que tiene que ver con la necesaria mantencin y reproduccin de un mnimo de legitimidad que le permita al sistema poltico gozar de una suficiente aceptacin y reconocimiento que supere la pura lgica del intercambio, por la cual ambiente social retira o entrega consenso en base a la satisfaccin o rechazo de determinadas demandas y expectativas; el sistema poltico debe procurar escapar de la lgica inmediatista del intercambio poltico, generando una reserva de lealtad que
13 Fenmenos como el clientelismo o el populismo encuentran en este tipo de bloqueo institucional las condiciones propicias para su fortalecimiento y expansin; en mucho, fenmenos como el patrimonialismo, la lgica prebendataria, el personalismo o clientelismo deberan encontrar en estas dimensiones su razn explicativa, ms que en supuestas caractersticas conductuales inherentes a la naturaleza de determinados actores, grupos o clases sociales.

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pueda ser movilizada en ltima instancia.14 Esta dimensin, como en el caso ya analizado del tiempo poltico, es fundamental para preservar la capacidad sistmica de afirmar intereses universalizantes y no inmediatistas frente a las naturales presiones corporativas que se desatan por la misma diferenciacin creciente que caracteriza a los sistemas social y econmico.15

Diferenciacin interna del sistema poltico La diferenciacin intra-sistmica, en cuanto es respuesta a la complejizacin y diferenciacin del ambiente, nos introduce en el reconocimiento de las conexiones lgicas e histricas que acompaan a la constitucin de las estructuras internas del sistema poltico. En general, podramos hacer referencia a un largo proceso de democratizacin de las decisiones polticas que acompaa la historia institucional de la sociedad moderna. Como caracterstica central de este proceso general cabe resaltar la constitucin y perfeccionamiento de las formas y mecanismos de representacin y su vinculacin con las estructuras burocrtico-administrativas. Los mbitos de representacin, as como su progresiva afirmacin sobre las dimensiones administrativas, nos hablan del crecimiento y complejidad de dimensiones de lo social; sin embargo, dicha diferenciacin, que puede presentarse bajo la forma de la tradicional contraposicin entre sociedad y Estado, se conforma en la teora del sistema poltico como interrelacin sistmica entre estructuras diferenciadas, cuyas relaciones se articulan en base a principios de diferenciacin y autonomizacin funcionales.
14 Los procesos de legitimacin del poder no se reducen de ninguna manera a la satisfaccin de demandas sociales, vistas stas en su reducida dimensin economicista. La demanda social se diferencia de la econmica en cuanto es portadora de una reivindicacin de identidad y de reconocimiento colectivo que solamente puede ser satisfecha a travs de la participacin social en los procesos decisionales; una adecuada articulacin de la participacin social en los procesos decisionales puede permitir acumular una reserva de legitimidad que es necesaria para enfrentar los desafos crticos a los cuales puede verso expuesto el sistema poltico, al responder a la continua modificacin e innovacin de los sistemas social y econmico. Cf. Rusconi (1985: 88). 15 En este sentido, el sistema poltico no puede apoyarse o hacer referencia a motivaciones individuales o exclusivas de determinados grupos sociales, as como tampoco adherir a referentes simblicos excluyentes, como podran ser determinadas convicciones ideolgicas o determinados clculos de ventajas econmicas; debe combinar de manera flexible motivaciones de distinta procedencia, y remitirse, tambin de manera flexible, a diversos referentes materiales o simblicos.

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La modernizacin poltica, en cuanto proceso de diferenciacin, incide en el campo institucional, transformando desde su interior su propia conformacin estructural. En las sociedades premodernas, la administracin burocrtica se caracteriza por la emisin o produccin de decisiones que siguen determinados criterios de justicia definidos en base a determinaciones no polticas; decisiones que apuntan a la reproduccin de redes de parentesco hegemnicas, y que acuden a la afirmacin incontrovertida de verdades de orden divino y metafsico como mecanismos de auto-legitimacin. El carcter cerrado y reiterativo, tanto de la reproduccin de las redes de parentesco dominantes como de las estructuras de rituales y creencias del pensamiento religioso, vuelve extremadamente resistentes e inmunes a las estructuras de dominacin burocrticas. Una modificacin de esta situacin deber esperar al desgaste y erosin internos de los mecanismos de organizacin social basados sobre el parentesco, as como a la diferenciacin interna de las formas religiosas dominantes.16 Contrario a lo que podra suponerse, la gnesis de la representatividad poltica est en esta bsqueda de legitimacin y sustento para las opciones decisionales que promueven las estructuras administrativas. Pero lo que constituir una estrategia de funcionalizacin legitimante para la administracin burocrtica, luego se convertir en espacio de antagonismo que canalizar el descontento y la disidencia respecto de las decisiones emanadas por la administracin. La representacin, de estructura de apoyo legitimatorio de las decisiones administrativas, se convierte en espacio de la oposicin poltica, inaugurando con ello el paradigma dual de la poltica moderna, escindido entre oposicin y gobierno, entre representacin y gestin administrativa.17
16 La erosin de estas fuentes de legitimidad generar incerteza y variabilidad en los presupuestos de articulacin de las decisiones burocrticas, por lo cual, luego de una fase transitoria de afirmacin de modelos autolegitimantes, surgir la exigencia para la misma administracin burocrtica de crear nuevas fuentes de sustentacin y de aceptacin para sus opciones decisionales. De esta manera, la diferenciacin interna de las mismas fuentes de legitimacin tradicionales inducir tensiones de diferenciacin y complejizacin en las estructuras burocrticas, las cuales debern procurarse una estructura especfica de representacin que genere aceptacin para las decisiones administrativas. 17 Lo que inicialmente fue una prolongacin por diferenciacin de las instituciones administrativas, pronto se convertir en contraposicin entre sociedad y Estado, como dimensiones enfrentadas de difcil y compleja articulacin institucional. Esta contraposicin articula toda la poca del iluminismo, y sobre esta base se sustentan todas la ideologas revolucionarias, como conquista o desmontaje del poder estatal, a partir de la sociedad organizada como movimiento revolucionario. Este paradigma articular la lgica del enfrentamiento poltico hasta bien entrado el presente siglo; ser posteriormen-

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La poltica en la fase post-iluminista comienza a girar sobre la modificacin de los paradigmas clsicos; ya no ser eje central la instrumentalizacin del mbito de la representacin por parte de las estructuras administrativas, ni tampoco la contraposicin dialctica excluyente entre sociedad y Estado. Ahora, la lgica poltica se caracterizar por perfeccionar la articulacin funcional entre estructuras diferenciadas dentro del mismo mbito de lo poltico. Esta migracin de complejidad que articula la diferenciacin interna del sistema poltico absuelve dos imperativos funcionales y organizativos; uno, el establecimiento de procedimientos que organicen las relaciones entre las estructuras del sistema poltico y las estructuras sociales, que se expresan en un conjunto diversificado de demandas y expectativas; y dos, la recepcin y procesamiento intra-sistmico de las demandas y expectativas que el sistema poltico ha recibido en su interaccin con el ambiente social; en ambos casos se trata de la conformacin de procedimientos normativos que regulan las relaciones entre las estructuras centrales del sistema poltico: el subsistema representativo, y el subsistema de la administracin pblica. Estas dos estructuras tienen como tarea la organizacin del proceso decisional, combinando la elaboracin de demandas y expectativas con la produccin de decisiones administrativas. Se trata de tareas especficas, cada una de las cuales posee sus propias caractersticas y sus propios mbitos de constitucin y reproduccin; ambas obedecen a lgicas propias, por lo cual se conforman como verdaderos subsistemas; se trata de estructuras que procesan informaciones y que son interdependientes, en cuanto las funciones que cada una desarrolla se convierten en premisas de funcionamiento para la otra; la complejizacin sistmica se caracteriza justamente por el surgimiento de funciones separadas pero al mismo tiempo necesitadas de coordinacin y complementacin. En lo que respecta al primer mbito de relaciones, el que se establece entre el sistema poltico y las demandas y expectativas sociales la teora sistmica y la teora decisional introducen modificaciones tendientes a superar el tradicional reduccionismo de la doctrina de la divisin de poderes; esta doctrina es insuficiente, ya que supone que el proceso decisional tenga lugar en las estructuras formales del Estado, en sentido verticalista y unidireccional, sin anate la lgica del welfare aquella que modificar el paradigma de la contraposicin sociedad-Estado por el de la colaboracin y compenetracin creciente de sus estructuras.

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lizar el complejo proceso de elaboracin de selecciones que se da con anterioridad en los mbitos de lo social y de lo econmico.18 Esta innovacin es de fundamental importancia porque remite a la inteleccin de las verdaderas fuentes de legitimidad, que por lo general estn por detrs de conceptos como los de soberana o de voluntad popular, fuentes de produccin de legitimidad que son las nicas que permiten identificar el sentido, la direccin y el fundamento mismo de las decisiones polticas. Se trata de referentes centrales a los cuales remitir la accin decisional, para establecer mecanismos adecuados de control y rendicin de cuentas, as como a los cuales acudir para dotar de legitimidad y aceptacin a las decisiones administrativas.

El sistema de partidos polticos EI sistema representativo o sistema poltico -partidario absuelve fundamentalmente la tarea de traducir la demanda social en demanda poltica, o lo que es lo mismo, el poner la demanda a social bajo forma de programa poltico partidario. Ello supone la organizacin de la participacin social en el seno de las estructuras partidarias, o en su defecto, la capacidad de stas en conocer, interiorizar y hacer suyas las demandas diversificadas de los actores sociales. Estructurar dichas demandas en programa poltico significa elaborar un modelo de reduccin de complejidad, que gozar de legitimidad en la medida en la cual cuente con una dosis alta de participacin y reconocimiento colectivo; pero ello nos conduce a su segunda dimensin, volver poltica una demanda social significativa ponerla en juego de elaboracin de una decisin administrativa, ponerla sobre el tapete de su efectiva materializacin y concretizacin por parte del subsistema administrativo. Esto supone canalizar el flujo de politicidad al interior de las estructuras del sistema poltico; conducir por lo tanto las demandas sociales bajo forma
18 La doctrina de la divisin de poderes es insuficiente (...) sobre todo porque ilumina slo una parte de la realidad poltica, solamente una parte de los procesos que seleccionan decisiones. Su horizonte permanece limitado a aquella parte del sistema poltico que se define como government, a aquellos cargos que asumen la competencia de producir decisiones vinculantes. (...) Si nos acercamos al problema a travs de la teora de sistemas, de la teora decisional, inmediatamente se intuyen tales defectos. Se ve de esta manera que no es tomada en consideracin la poltica en su conjunto como poltica de partidos. (Cf. Luhmann: 57.)

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de programa partidario al interior de la racionalidad parlamentaria, que permita la discusin, confrontacin y priorizacin de demandas, articuladas bajo forma de programas por los distintos partidos polticos; y elaborar a manera de sntesis indicaciones generales de poltica que debern asumirse por la administracin pblica. La funcin del sistema representativo consiste en la elaboracin de premisas polticas que debern ser asumidas por la administracin pblica, como indicaciones generales de poltica que la administracin deber precisar ulteriormente. Por ltimo, a travs de la conformacin del sistema poltico representativo, las relaciones entre ste y la administracin pblica se especializan y se especifican funcionalmente; la administracin pblica queda relegada a la tarea de elaboracin y ejecucin de decisiones en base a las indicaciones polticas que provienen del mbito representativo; de esta forma se le releva de la tarea de procurarse directamente legitimacin para sus actos decisionales. La administracin pblica deja de constituirse directamente en instrumento de produccin de legitimidad, y pasa ms bien a convertirse en estructura que utiliza la legitimidad producida por el sistema representativo. De manera indirecta y mediata, participa tambin de la legitimacin del sistema poltico, en la medida en la cual, utilizando criterios de planificacin y tcnicas decisionales referidas a objetivos y programas, vuelve operativas y realizables las demandas y expectativas sociales que han sido presentadas y elaboradas en el sistema representativo. De este modo, la administracin pblica gana en autonoma, en cuanto puede elaborar sus procesos decisionales sin obstaculizar sus actos por una permanente atencin a sus repercusiones polticas, as como se vuelve tambin inmune a las presiones directas de los grupos de inters o de los intereses corporativos. Esta especificacin funcional permite potenciar en autonoma decisional, al tiempo que sus actuaciones son ms visibles por los actores polticos ante quienes recurrentemente debern rendir cuentas de sus logros y alcances.

Sistema poltico y generacin de consenso De esta manera, accedemos a uno de los temas cruciales del funcionamiento del sistema poltico que es el de la produccin de consenso. La diferenciacin creciente trae consigo una heterogeneidad de puntos de vista y de proyeccio-

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nes de realizacin que vuelve extremadamente compleja la conformacin de fuertes consensos o de convicciones comunes ampliamente compartidas. La diferencia social no solamente que es fuente de complejidad para el sistema poltico, sino que es portadora de una intrnseca tendencia a la explosin de particularismos, de perspectivas limitadas, reducidas a los propios campos de reproduccin en los cuales acontece la vida social.19 Esta situacin favorece en muchos casos la capacidad de reconocimiento puntual de los contextos locales, e incluso ntimos, en los cuales acontece la reproduccin social; proyecta formulaciones de alto contenido simblico que fortalecen los nexos de solidaridad en campos restringidos, pero debilita la capacidad de agregacin de consensos y de voluntades colectivas, requisito que en cambio es fundamental para ingresar al campo decisional. Lo que es reforzamiento de las capacidades de interaccin social se vuelve fuente de complejidad para la reproduccin del sistema poltico, el mismo que deber perfeccionar y volver ms permeables sus propias estructuras de integracin y de relacionamiento con el mbito de lo social. La caracterstica especfica del sistema poltico como instancia que produce poder a travs de decisiones vinculantes, se orienta en direccin a la necesidad de enfrentar este tipo de complejidad, para lo cual su estrategia no se reducir a la exclusiva neutralizacin de la posible impugnacin a las estructuras sistmicas que podra desprenderse de ese tipo de comportamiento social, sino que buscar orientar el campo de comportamientos y modificar sus propias estructuras de integracin y de canalizacin de demandas, perfeccionando el proceso de traduccin de expectativas y demandas en decisiones polticas legtimas. En el un caso, se hace referencia a la necesidad de orientarse y de orientar los temas sobre los cuales se decide o se dirige el proceso de elaboracin de decisiones; y en el otro, al imperativo de captar las motivaciones que inducen el comportamiento de los actores sociales, de modo que las decisiones que se establezcan reorienten dichas expectativas sobre la base de una adecuada con19 Es como respuesta a esta lgica de diferenciacin que la bsqueda de identidad; aparece como fenmeno central en las sociedades complejas la modernizacin pone en juego el aparecimiento de la diferencia como estrategia de identidad, la misma que est en la base del surgimiento de una multicidad de movimientos sociales, cada uno de los cuales postula una propia disposicin a otorgar sentido y a construir su propia estrategia identificatoria; fenmeno que trae consigo, en muchos casos, una fuerte tendencia a la autorreferencia y al desentendimiento respecto de las estructuras de formacin de ciudadana y de valores colectivos. Cf. sobre este y otros temas vinculados con la identidad de los movimientos sociales, A. Melucci (1992).

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gruencia entre demanda social y respuesta sistmica. En ambos casos se trata de respuestas sistmicas -si bien en dos dimensiones de abstracciones distintas, referidas la una a los contenidos de la accin, la otra a sus formas- a problemas que la sociedad presenta como expectativas a ser resueltas en base a decisiones polticas. Cuando la sociedad se expresa a travs de los movimientos sociales, politiza sus demandas presentndolas como objeto de decisiones polticas, pero al hacerlo sin reconocer los campos externos a sus propias dimensiones restringidas, debilita su capacidad de impacto y de incidencia en la toma de decisiones. Esta caracterstica es seguramente la que genera mayores problemas al funcionamiento del sistema poltico, porque pone sobre el terreno de la construccin de decisiones, la presencia de una estructural tendencia a la falta de fundamentos legtimos sobre los cuales sustentar el proceso decisional. La debilidad de los consensos hace que el sistema poltico deba orientarse con mayor dificultad en el conjunto de problemticas sociales, por lo cual deber perfeccionar ulteriormente su capacidad selectiva, apuntando a garantizar o condicionar su respuesta a la capacidad de aceptacin o rechazo de los actores sociales, ya que uno de los objetivos centrales de la reproduccin del sistema poltico ser el de ubicar la perspectiva de la solucin de demandas a su funcionalizacin como produccin de legitimidad sistmica. Si bien la tarea central del sistema poltico consiste en reducir la complejidad social, en realidad esta complejidad emigra hacia las estructuras sistmicas, por lo cual, reducir la complejidad social significar complejizar la articulacin sistmica, en el sentido de volver ms elaborada la capacidad de respuesta de las estructuras del sistema poltico.

Breve excursus sobre la nocin de gobernabilidad Una teora de la gobernabilidad, adecuada a las condiciones actuales de complejidad de los procesos polticos, debe necesariamente hacer referencia a por lo menos dos elementos centrales: el primero que nos remite a la gobernabilidad como proceso de produccin de decisiones, el segundo, derivado de ste, que hace referencia a la reduccin de complejidad como disminucin de la incerteza y de la contingencia en los procesos de reproduccin social.

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Ambas dimensiones estn estrechamente vinculadas: reducir la complejidad social a travs de procesos decisionales significa transformar la demanda social en demanda poltica; fenmeno que supone la estructuracin de adecuados canales de procesamiento y transmisin de decisiones desde el mbito de una sociedad que se diversifica y complejiza y por lo tanto incrementa la produccin de demandas- a la del sistema poltico, que sobre la realidad de esas demandas prioriza, elabora, planifica y decide polticamente. El proceso decisional acontece no solamente en el mbito de los rganos de poder, esto es en el campo de la institucionalidad poltica, sino que tiene sus fundamentos y su punto de origen en el mbito de la sociedad y de la generacin de demandas; es en este campo donde da inicio el proceso decisional. Afirmar una demanda significa articular acuerdos, producir consensos hacia esa orientacin o definicin de polticas consenso que deber ser utilizado para volver efectiva la demanda como decisin poltica ya en el campo exclusivo de la institucionalidad. Sin embargo, este es un proceso que no est excento de dificultades, porque la elaboracin decisional supone la afirmacin de determinadas opciones y por lo tanto la negacin o exclusin de otras; tomar decisiones significa producir y consumir consenso. Pero ambas dimensiones, tanto aquella que se refiere a la elaboracin de demandas como la que hace alusin a la articulacin de las decisiones, supone poner en juego capacidades selectivas; no todas las demandas pueden afirmarse, ni todas las decisiones pueden abarcarlas exhaustivamente; gobernar significa entonces procesar consensos y disensos, tanto de quienes se ven favorecidos por la opcin decisional, como de aquellos que son excluidos en dicha operacin selectiva. Una adecuada congruencia entre la decisin y la demanda refuerza la tarea de produccin de legitimidad, en cuanto permite retroalimentar la generacin de consensos. La tarea de gobernar tiene que ver entonces con la capacidad de adecuar, de manera flexible y permanente, los niveles de consenso y de disenso frente a determinadas opciones decisionales; flexibilidad que supone como condicin el no cerrar definitivamente la posibilidad de afirmacin de otras opciones y demandas, sino al contrario, capacidad de orientacin en medio de los conflictos y de incidencia en los mismos para modificar su sentido en direccin al incremento de poder poltico y de poder social. Incrementar la capacidad decisional del sistema poltico quiere decir reforzar las capacidades selectivas de la sociedad, y producir indicaciones de accin que puedan ser per-

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cibidas y canalizadas por el sistema poltico. El proceso decisional, por lo tanto, tiene lugar en las estructuras sociales constitutivas de los actores, pero asume en el mbito de lo poltico su especificacin funcional. Estructurar el proceso decisional significa instaurar una compleja articulacin de esfuerzos colectivos que involucra tanto las identidades y comportamientos de los actores sociales, como las prestaciones propias de las estructuras institucionales. Gobernar supone articular, procesar organizar un poder social que est repartido y que se genera de manera difusa en el conjunto del tejido social. Se trata de un poder de naturaleza no poltica y de difcil politizacin, ya que tiende a concentrarse en mbitos decisionales especficos, muchas veces recluidos en dimensiones micro-sociales, y cuya caracterstica central no es la de transmitir selecciones entre mbitos diferenciados y a menudo antitticoscomo es la funcin del poltico sino aquella de detener la emisin de decisiones en sus propios mbitos reproductivos. Es en respuesta a este tipo de complejidad que se constituye como funcin central del sistema poltico la produccin de poder poltico, que podra ser entendida tambin como proceso de centralizacin y concentracin de la capacidad decisional.20 Seguramente esta es la dimensin ms problemtica para la gobernabilidad del sistema poltico: la existencia de una suerte de entropa del sistema social, que en su desarrollo difunde poderes no siempre politizables.21

20 Esta bsqueda de centralizacin puede conducir al autoritarismo como resultado de la neutralizacin del poder social y de sus diversificadas formas de reivindicacin de soberana. El fenmeno autoritario se presenta como respuesta a la deflacin de poder, esto es, a un tipo de participacin que no cristaliza en instancias organizadas de formulacin y presentacin de demandas, y que por tanto no sustenta ni legitima al proceso decisional. Quien ocupa las instancias de decisin poltica posee muy poco poder para emplearlo eficazmente, y por ello acude a la utilizacin de medidas de fuerza que compensan o substituyen los canales institucionales democrticos d procesamiento de demandas y de produccin de legitimidad poltica. 21 Como respuesta a este tipo de problemas, el sistema poltico tiende a extremar la politizacin de la respuesta a las demandas sociales, fenmeno que puede conducir a soluciones no adecuadas o contraproducentes para el efecto de generar decisiones legtimas; y ellas pueden ser: 1) la extensin de la esfera jurdica a mbitos cada vez ms numerosos y especficos, con lo cual se producen fenmenos de hipernormativizacin (sobrecarga y sobreposicin de normas jurdicas) que bloquean y dificultan el proceso decisional; 2) la extensin de la participacin democrtica, entendida como garanta para la presentacin de demandas, sin articular la solucin de las mismas a los campos decisionales del sistema

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Para enfrentar este tipo de complejidad, el sistema poltico responde diversificando su conformacin estructural. Separa y combina funcionalmente los procesos de produccin de legitimidad y de utilizacin de la misma, de representacin y de administracin, de elaboracin de demandas y conformacin de respuestas o decisiones polticas. Esta tarea ya no ser exclusiva de la administracin pblica, la cual articular sus decisiones no de manera arbitraria e indeterminada, sino que precisar su intervencin al interior de un campo decisional (o de creacin de premisas decisionales) previamente estructurado en el subsistema representativo. La estructuracin del sistema poltico combina entonces representacin y administracin en una secuencia que va de la elaboracin de demandas y expectativas -tarea que realiza el sistema de partidos- a la elaboracin de decisiones -procesamiento que adviene en el mbito de la discusin parlamentarialas cuales debern ser implementadas y precisadas ulteriormente a travs de una instrumentacin tcnica especficamente dispuesta para ello -tarea propia de la administracin pblica-.22 La gobernabilidad es, en lo fundamental, un proceso organizativo orientado a garantizar la suficiente capacidad decisional que permita la innovacin y diferenciacin social, e impida al mismo tiempo que degenere en desarticulacin y ausencia de sentido y de orden colectivo. Pero si la gobernabilidad implica capacidad decisional, no debe articularse por encima de los reales procesos de generacin de sentido y de configuracin de opciones decisionales que se conforman en la sociedad civil; ambos niveles requieren perfeccionar sus interrelaciones funcionales, para combinar eficiencia decisional con legitimidad del comportamiento institucional. La llamada crisis de gobernabilidad tiene relacin con la complejizacin de la sociedad, entendida como diversificacin y extensin de una multiplicipoltico ms amplio; y por ltimo, 3) la exacerbacin de ofertas por parte de los actores polticos en busca del consenso y de la legitimacin de sus opciones decisionales, lo que degenera en un incremento de la competencia entre actores polticos, reforzando tendencias al conflicto ms que a la cooperacin y a la generacin de consensos. Cf. Scamuzzi ( 1982 :98) y Echeverra ( 1991). 22 El carcter del rgimen poltico presidencial o parlamentario establece el nfasis en la definicin del campo decisional. En el caso del presidencialismo, el eje decisional recae en el ejecutivo, mientras que el parlamento reduce su funcin a las tareas de control y fiscalizacin, participando en la elaboracin del programa de gobierno slo a travs de la aprobacin presupuestaria; en el caso del parlamentarismo, en cambio, el programa resulta de un equilibrio consensual alcanzado entre las fuerzas polticas que lo integran. Cf. ms adelante, captulo 5, p. 113

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dad de contextos de experiencia, que no necesariamente son portadores de similares lgicas reproductivas. Esa diversidad creciente se expresa a su vez bajo la figura de una multiplicidad de formas valorativas, que pugnan por expresarse y definir, cada cual a su manera, el sentido de la vida colectiva. Lo que resulta de estas dinmicas es una extrema fragilidad en la produccin de consensos sociales y la dificultad para estabilizar acuerdos permanentes que puedan garantizar el sustento legitimatorio necesario para el proceso decisional. En ausencia de grandes narraciones o construcciones colectivas de sentido, las sociedades contemporneas deben depositar la posibilidad de reconocerse como proyecto colectivo en la articulacin de procedimientos normativos. No se trata de anteponer uno de entre los mltiples sentidos en pugna como el sentido o proyecto hegemnico, sino al contrario, garantizar la coexistencia de mltiples opciones para posibilitar y dejar abierta la innovacin y el perfeccionamiento del sistema en su conjunto.

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