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La Ley General del Ambiente y la regulacin ambiental

Hacia una regulacin ambiental moderna Las polticas pblicas ambientales (en su formulacin moderna) iniciaron su desarrollo hacia mediados de los aos 60 del siglo pasado. Durante este tiempo, la experiencia acumulada a nivel internacional, tanto en los pases con economas desarrolladas como en pases menos desarrollados nos ha permitido generar cierto consenso sobre los componentes de la regulacin ambiental los que se encuentran resumidos en el siguiente grfico.

Quienes conocen el funcionamiento de los sistemas de gestin ambiental notarn inmediatamente un aire de familia. El cuadro rene tres componentes. En primer lugar la relacin entre recursos y mejoras en el objetivo principal de la regulacin: el ambiente. Esto presupone que una mejora en la calidad ambiental redundar en otros beneficios, siendo los dos centrales la salud de las personas y la conservacin de los ecosistemas que requiere la sociedad humana para vivir.

Un segundo componente lo conforman los tres principales actores. El actor central, y responsable de la regulacin es el gobierno (tanto en el nivel nacional como los descentralizados), aunque aqu preferimos una mirada amplia, que incluye a entidades que no siendo reguladoras ni del gobierno juegan un papel de apoyo o de influencia sobre la regulacin. Los otros dos actores son el sector privado (el principal regulado) y la sociedad civil, entendiendo por sta ltima a organizaciones interesadas en asuntos de inters comn (escapando por lo tanto de los intereses particulares). Desde luego es posible siempre hacer ms complejo el modelo, pero basta con estos actores para nuestros propsitos.

Finalmente, el tercer elemento del esquema es la poltica ambiental propiamente dicha. Como ya sealamos, hoy en da tenemos mucha mayor claridad sobre los principios que deben gobernar la buena regulacin ambiental. Estos son: transparencia, favorable a la rendicin de cuentas (accountability), consistente, proporcionada y enfocada en resultados/metas. La transparencia implica que tanto las normas como sus procesos de aplicacin deben ser claros para todos los actores (la burocracia, el sector privado y la sociedad civil). Ser favorable a la rendicin de cuentas significa que los reguladores explican las decisiones que toman y rinden cuentan de sus resultados. La consistencia denota la existencia de medidas o instrumentos similares al interior de cada sector y entre los sectores as como el mantenimiento de las medidas en el tiempo (estabilidad regulatoria). La proporcionalidad es la relacin (proporcional, valga la redundancia) entre los recursos y el esfuerzo regulatorio con la magnitud del riesgo del sector o actividad regulada, ajustada por las posibilidades reales de los resultados que pueden alcanzarse (considerando los recursos financieros, humanos, culturales y tecnolgicos disponibles). Finalmente, la regulacin debe estar orientada a conseguir resultados que puedan ser medidos y que por lo tanto permitan determinar los avances o retrocesos de la poltica. Ahora, la Poltica propiamente dicha est formada por cuatro componentes: resultados, eleccin de instrumentos, cumplimiento/aplicacin y evaluacin. Los cuatro deben ser considerados en conjunto si queremos asegurar el debido funcionamiento de la regulacin. Para entender el funcionamiento de este modelo de regulacin ambiental es necesario detenernos en sus cuatro componentes: a) Definicin de los Resultados esperados y de los riesgos que sern enfrentados: Desde luego las necesidades ambientales y la bsqueda del desarrollo sostenible son elementos claves para cualquier poltica. A esto debe agregarse las metas ya definidas por la legislacin, incluyendo los estndares de calidad ambiental y los lmites mximos permisibles. Finalmente, deben considerarse las mejores tecnologas y prcticas disponibles. Luego, es necesario hacer un ajuste espacial y sectorial de las polticas. El ajuste espacial debera basarse en criterios ambientales (por ejemplo, la gestin de cuencas o de zonas marino-costeras), mientras que el ajuste sectorial permite distinguir las necesidades propias de cada actividad econmica especfica. Identificar los riesgos tampoco es una tarea sencilla, ms en reas de incertidumbre cientfica. El principio precautorio constituye una excelente herramienta que ha generado el Derecho Ambiental para enfrentar este punto. b) La eleccin de los instrumentos ms convenientes para alcanzar los resultados de poltica nos permiten distinguir entre aquellos de regulacin directa y otras formas alternativas de regulacin que han mostrado su utilidad en la experiencia reciente. Por el lado de los instrumentos de regulacin directa podemos establecer una lnea de intensidad regulatoria. La menor intensidad regulatoria (a nivel de instrumentos) es equivalente a menor riesgo a regular, por lo tanto, basta con la aplicacin general de las normas ambientales, o con esquemas de registro o declaraciones. Un riesgo

mediano, pero con resultados muy conocidos permite un enfoque estandarizado de regulacin. Riesgos ms complejos obligan a esquemas a medida (bespoke), que permitan enfrentar ajustar los instrumentos a las necesidades especficas de regulacin. Al mismo tiempo, dentro de la regulacin directa podemos establecer esquemas de command and control con distintos grados de mandato y esquemas de permiso previo (Evaluacin de Impacto Ambiental). Hoy en da, se privilegian los resultados a los medios. Por lo tanto, se deja a los regulados la mayor flexibilidad posible en la eleccin de los medios para alcanzar los resultados esperados. Por otra parte, la principales aproximaciones alternativas que se han explorado son la tributacin ambiental, los sistemas de intercambio de derechos de emisin, la regulacin voluntaria y la negociada, as como la educacin y formacin, as como los modelos de control social basados en una participacin de la sociedad civil en la regulacin. Estos esquemas alternativos suponen la existencia de un modelo de regulacin directa establecido, y son por lo tanto complementarios y no un sustituto. c) El cumplimiento y aplicacin depende en gran medida de un modelo de fiscalizacin apropiado. Un modelo de este tipo construye un esquema apropiado de monitoreo y vigilancia, centrando las energas en los sectores con mayores riesgos y en donde los problemas de incumplimiento son ms importantes. Aunque el esquema busca ser preventivo y brindar amplias oportunidades para adecuar las actividades a las obligaciones derivadas de los instrumentos de poltica y las normas ambientales, es claro que un esquema sin capacidades reales coercitivas no generar los incentivos mnimos para hacer posible el buen funcionamiento de la regulacin ambiental. d) Adicionalmente, un buen esquema de evaluacin y seguimiento de la poltica constituye el insumo central para la mejora continua del modelo regulatorio. Al mismo tiempo, genera la base para la rendicin de cuentas y genera el apoyo social y poltico necesario para la gestin pblica ambiental. En especial estos resultados tienen importancia respecto de la sociedad civil (en especial dentro de una perspectiva de derechos), la fiscalizacin poltica derivada del Congreso, y la justificacin de nuevos pasos frente a actores claves como los gremios empresariales, reflejando claramente los beneficios de la poltica (y los problemas que enfrenta.) Como ya hemos ido viendo al describir cada uno de los elementos, nos parece claro que un modelo exclusivamente tecnocrtico no tiene cabida. Aunque es indispensable construir una burocracia ambiental slidamente formada, y con los recursos para actuar, esta no puede funcionar sin considerar el papel central del sector privado y la sociedad civil. Ambos espacios mantienen una interaccin permanente con los cuatros componentes del proceso de regulacin, como se muestra en el siguiente cuadro.

Por ltimo, aunque no menos importante, es el contar con un conjunto de instituciones pblicas que de forma parcial o total, se avoquen a las tareas regulatorias, o a tareas que sirvan de apoyo a la regulacin. Lo importante es que no se puede pensar la organizacin del Estado en esta materia sin previamente definir los elementos generales del modelo regulatorio a seguir. Los distintos esquemas de distribucin de responsabilidades poseen ventajas y puntos dbiles. Se debe prestar especial atencin a los incentivos que se generan con los distintos esquemas de distribucin de responsabilidades. La experiencia internacional ha mostrado que no existen modelos nicos y que el diseo organizacional responde a factores tales como la cultura institucional, las restricciones legales y constitucionales (incluyendo el carcter federal o unitario del Estado). Pero ms relevante puede resultar conocer sobre si quien debe tomar decisiones de regulacin (en cualquiera de sus partes) tiene los incentivos para hacerlo siempre de la mejor forma posible. En tal sentido, la regulacin ambiental puede en ocasiones tener que tomar decisiones contracorriente de otras polticas pblicas. En este caso, los esquemas que carecen de autonoma respecto del Poder Ejecutivo o cuando menos, de un nivel mnimo de estabilidad, se han mostrado mas vulnerables, terminando por mostrarse impotentes frente a estas situaciones. Esto puede tener incluso mayor peso para la buena marcha de la regulacin que la simple jerarqua de los organismos regulatorios al interior del aparato pblico. A continuacin podemos apreciar las principales entidades pblicas con roles en la materia ambiental.

Cmo contribuye la Ley General del Ambiente a la mejora de la regulacin ambiental? Uno de los elementos que se han pasado por alto al momento de analizar la Ley General del Ambiente es su contribucin a la reforma de la regulacin ambiental. Muchos de los comentarios se han centrado en elementos particulares, pero no se le ha analizado considerando los requerimientos de una buena regulacin ambiental. Creemos que la Ley ha establecido las bases normativas para este proceso de seis maneras. Primero, introduciendo mecanismos adecuados de definicin de la poltica ambiental y de la agenda ambiental, sobre la base de los principios de participacin, gobernanza ambiental. Al mismo tiempo, la propia Ley define muchas prioridades de la regulacin ambiental de forma complementaria a la Ley del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Segundo, estableciendo una acotada pero diversa gama de instrumentos de gestin ambiental. Estos van desde los mecanismos de command and control, pasando por los incentivos econmicos y la educacin ambiental. Adicionalmente, la Ley ha establecido (en concordancia con la consistencia y proporcionalidad) instrumentos transversales a todos los sectores y espacios de gestin (ECA-LMP-EIA-PAMA-Planes de ManejoFiscalizacin-Planes de Cierre-Planes de Descontaminacin-Emergencias AmbientalesParticipacin-Educacin-Instrumentos Econmicos-Ordenamiento Territorial Ambiental). Tercero, estableciendo un nuevo esquema de seguimiento del cumplimiento y aplicacin de la normativa ambiental y de la propia poltica ambiental, siendo para ello central el futuro Rgimen Comn de Fiscalizacin y Control Ambiental. Este modelo establece esquemas predecibles, que son susceptibles de accountability, con

participacin ciudadana y orientados a la prevencin. Cuarto, reforzando los mecanismos de acceso a la informacin ambiental, transparencia, rendicin de cuentas, que adems se facilita a partir de resultados debidamente identificados y prioridades. Para esto la Agenda Ambiental Nacional, y sus instrumentos ms acotados constituyen las herramientas ms importantes. Quinto, estableciendo como principio un modelo regulatorio conformado por tres actores: El Estado, el sector privado y la sociedad civil (por ejemplo en el Principio de Gobernanza Ambiental), que cruza transversalmente toda la Ley. Sexto, generando las bases para un esquema de distribucin de tareas basado en el fortalecimiento de la Autoridad Ambiental, la mejora de las capacidades rectoras de los sectores en materia ambiental y la descentralizacin de la gestin ambiental. En este modelo, se requieren desde luego pasos adicionales, pero que la Ley ha marcado con bastante claridad. Conclusin Construir la poltica ambiental se encuentra entre las demandas de la sociedad; que desea niveles de proteccin ambiental apropiados para el desarrollo de su vida (derecho al ambiente adecuado), que se refleja sin embargo con distinta intensidad, en tanto esta proteccin se vincula con otros bienes claves, como la salud o el acceso a bienes o servicios esenciales para la subsistencia (aguas, suelos, pero tambin puestos de trabajo, empleo); y un sector privado que considera que la regulacin implica un riesgo para la competitividad del pas (o al menos para ciertas actividades especficas) lo cual es encarado con demandas de menor regulacin, regulacin de bajo costo y mxima eficiencia en el uso de los recursos para la regulacin. La experiencia ha mostrado que es posible una regulacin efectiva sin comprometer la competitividad del pas. Es ms, la evidencia muestra que los pases con mayores ndices regulatorios (ms exigentes en sus regulaciones) se encuentran entre los pases ms competitivos del planeta. Aunque esto no implica que la mayor regulacin genera competitividad directamente, si muestra que ambos elementos no se encuentran enfrentados, y que un modelo que vele por asegurar niveles apropiados de proteccin ambiental haciendo uso del poder coercitivo para asegurar el cumplimiento de sus polticas y normas es saludable para el pas. La Ley General del Ambiente contiene todos los componentes necesarios para guiar un proceso de continuo fortalecimiento de la regulacin ambiental sin comprometer la competitividad del pas. Y es as, porque recoge la experiencia internacional y nacional en materia de regulacin ambiental, tanto en lo que concierne a la proteccin ambiental como a la conservacin de los recursos naturales renovables. Sin embargo, por s misma no podr lograr avances sino se logra un compromiso serio con estas polticas y su desarrollo, sin perder de vista las restricciones institucionales que enfrenta, concentrando las energas en los componentes arriba reseados, sobre la

base de los derechos, principios y lineamientos de poltica establecidos por dicha Ley. Ella misma es fruto de este enfoque, y un triunfo en el camino hacia la prosperidad nacional.

Ivan Lanegra
Fuente: http://blog.pucp.edu.pe/item/4843/la-ley-general-del-ambiente-y-la-regulacion-ambiental