BANCOS DE TIERRAS - Concepto y finalidad / EJIDOS - Concepto y caractersticas Los Bancos de Tierras son establecimientos pblicos locales encargados

de adquirir, por enajenacin voluntaria, expropiacin o extincin del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en la ley 9 de 1989. La finalidad de la figura, no es otra que la de adquirir o sacar del mercado tierras preurbanas, a efecto de ordenar el crecimiento del municipio y evitar la apropiacin indebida generada por el crecimiento. Los Bancos de Tierras, permiten neutralizar las alzas en los precios de los inmuebles que vendra a encarecer el costo de la vivienda. Como entidades pblicas que adquieren tierras antes de su incorporacin al desarrollo urbano, sus objetivos igualmente deben estar contenidos en el plan de desarrollo. Como antecedente de los Bancos de Tierras en Colombia, estn los antiguos ejidos que se pueden definir como tierra comunales de propiedad de todos; los ocupantes de los ejidos podan hacerse a sus tierras por compra o por arrendamiento, a precios muy bajos, fijados por el mismo municipio. La Corte Suprema de Justicia en su sentencia de Julio 28 de 1987, (Magistrado Ponente Alberto Ospina Botero), seala, en relacin con los ejidos municipales que en la antigua legislacin espaola, que se aplic en Amrica, el ejido fue un tipo de propiedad comunal para los vecinos de un pueblo que, si bien en un principio no les permiti su adquisicin y explotacin, luego el ncleo social vecino del poblado pudo explotarlo, con las limitaciones y modalidades que la ley sealaba, como hacer del ejido un bien inalienable, intransmisible, inembargable e imprescriptible. VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - La enajenacin de inmuebles no esta sujeta al rgimen de contratacin estatal y por ello no obliga a la pblica subasta / CONTRATACIN DIRECTA Permisible en compraventa de inmuebles con destino a planes de vivienda de inters social / EJIDOS - Perdieron su carcter al ingresar al Banco de Tierras dentro del plan de desarrollo / ACUERDO 007 DE 1994 - Legalidad El artculo 2, que modific el 34 del Decreto 1333 de 1986, incluye la reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda por Vivienda de Inters Social, como uno de los aspectos que deben contener los Planes de Desarrollo de los Municipios, obligacin que se reitera luego en el artculo 44. De conformidad con las precisas normas pretranscritas, lo relativo a la enajenacin de inmuebles con destino a Planes de Vivienda de Inters Social, no est sujeta a las normas ordinarias que rigen la contratacin estatal y, por ende, no obliga la pblica subasta. Tanto es as, que el Decreto 855 de 1944, por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993 en materia de contratacin directa, en el artculo 17 Seala que, sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes de Reforma Urbana y Reforma Agraria, las entidades estatales podrn adquirir, previas las autorizaciones a que haya lugar, bienes inmuebles mediante negociacin directa, lo que hace deducir que las leyes en mencin traen preceptos especiales por los que se debe regir la compraventa de inmuebles que tenga por objeto el sealado en las mencionadas normas. En razn de lo anterior el Acuerdo demandado no poda desconocer el Decreto 855 de 1994 y, por ende, no le era aplicable la obligacin de obtener del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi el avalo base para la negociacin. En el caso en estudio, el Acuerdo demandado parte del supuesto de la existencia de un Banco de Tierras, y, como los bienes que tenan el carcter de ejidales que entraron a formar parte de su patrimonio perdieron tal carcter, el supuesto sobre el que se sustentan los cargos de la demanda no existe. Todo lo anterior conlleva que, conforme con los preceptos de la ley de Reforma Urbana, el municipio de Valledupar regul lo concerniente a la enajenacin de inmuebles que ingresan como patrimonio al Banco de Tierras, para lo cual, se supone, se encuentra prevista dentro del Plan de Desarrollo Municipal, prevista la ejecucin de Planes de Vivienda de Inters Social.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO Bogot, D.C., veintiocho de septiembre del ao 2000. Radicacin nmero: 6178

Actor: ALFONSO LUIS MANRIQUE MAESTRE

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Seccin Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelacin interpuesto por la parte actora contra la sentencia de fecha febrero 1 del 2000 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual neg las suplicas de la demanda. I. ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de accin incoada y las pretensiones de la demanda. El seor Alfonso Luis Manrique Maestre, en ejercicio de la accin pblica de nulidad consagrada en el artculo 84 del C.C.A., solicit la declaratoria de nulidad del Acuerdo 007 del 10 de marzo de 1994, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar.

b. El acto acusado Mediante Acuerdo 007 de 10 de marzo de 1994, el Concejo Municipal de Valledupar modific el ordinal A del artculo quinto del Acuerdo 025 de junio 4 de 1991, reglamentando los porcentajes para la enajenacin de los inmuebles, que pasaron a hacer parte de Bancos de Tierra, ubicados en los diferentes sectores de la ciudad, que van del 50% hasta el 10% del avalo catastral. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violacin El actor considera que con la expedicin del acto acusado se viol el artculo 355 de la Constitucin Poltica; el artculo 71, numeral 7, del decreto 2626 de 1994, por medio del cual se prohibe la donacin o auxilios a personas naturales o jurdicas; el artculo 24 de la ley 80 de 1993 que establece la obligacin de realizar licitacin pblica de conformidad con determinadas cuantas; el artculo 15 del Decreto 855 de 1994 que ordena el avalo para la venta de los bienes inmuebles; y el numeral 2 del artculo 44 de la ley 80 de 1993 que consagra la nulidad de los contratos celebrados contra expresa prohibicin constitucional o legal. La infraccin a las normas citadas se da por: El Acuerdo 007 de 10 de marzo de 1994 precepta, sin frmula de juicio, que los bienes sern vendidos sin el requisito previo de la subasta pblica, desconociendo el artculo 24 de la Ley 80 de 1993, precepto que deben acatar las entidades Territoriales Municipales. El acto acusado permite que se obtenga por parte de personas naturales y jurdicas un auxilio del 50% y hasta del 90% del valor de los bienes a contratar, violando el Cdigo de Rgimen Municipal en su artculo 71, numeral 7, en concordancia, con el artculo 355 de la Constitucin, que dispone la prohibicin de votar, decretar, conceder u obsequiar monto alguno de los presupuestos pblicos a personas particulares. La Administracin no acata la obligacin de solicitar un avalo real del inmueble a vender, como lo determina expresamente el artculo 15 del Decreto 855 de 1994, vulnerndose con ello, ostensiblemente, el principio de la transparencia, con una reduccin del avalo catastral lo que conlleva una ofrenda, un regalo, una ddiva de parte de una entidad pblica. El artculo 6 de la ley 41 de 1948 establece que el precio de la venta de los terrenos ejidos urbanos podr ser rebajado hasta un 40% del avalo catastral y, en este caso, se est produciendo un descuento del 50 al 90%. d.- Las razones de la defensa

El Municipio de Valledupar, dentro de su escrito de contestacin de la demanda, argumenta que el acto acusado no viola las normas que cita el demandante porque, jurdicamente, las enajenaciones no pueden considerarse como donacin, habida cuenta de que a la luz de los artculos 1443 y 1497 del C.C., la donacin es el acto por el cual una persona transfiere gratuitamente una parte de sus bienes a otra persona que la acepta; al dar el comprador como precio de compra el porcentaje correspondiente no obtiene beneficio gratuito, por lo que, jurdicamente, la negociacin no puede calificarse como donacin. El Acuerdo demandado tampoco viola el artculo 24 de la Ley 80 de 1993, que consagra el principio de transparencia, en cuanto hace relacin a la escogencia del contratista a travs de licitacin pblica o concurso; tampoco se desconoce el Decreto Reglamentario 885 de 1994, porque ste no derog los artculos 273 y 167 del Cdigo de Rgimen Municipal, normas stas que, en su orden, establecen que, en lo concerniente a los requisitos para la formacin, adjudicacin y celebracin de los contratos, rigen las disposiciones fiscales que expidan los concejos y dems autoridades locales competentes, y que la administracin y disposicin de bienes inmuebles municipales, incluyendo los ejidos, estarn sujetas a las normas que dictan los citados Concejos Municipales; de tal manera, el Estatuto de Contratacin Nacional solo es aplicable a falta de normas fiscales municipales en lo referente a los aspectos reseados, rigiendo dicho Estatuto en lo concerniente a la clasificacin, definicin, inhabilidades, clusulas obligatorias, principio sobre interpretacin, modificacin y terminacin unilaterales y, efectos responsabilidades de los funcionarios y contratistas. El acuerdo demandado no desconoce el Estatuto de Contratacin Nacional, ni el artculo 6 de la Ley 41 de 1948, que reglamenta los terrenos ejidales, porque los terrenos urbanos ejidales del Municipio de Valledupar, al tenor del artculo 7 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artculo 118 de la Ley 388 de julio 18 de 1997, perdieron la calidad de ejidos y, como tales, se sustrajeron a la reglamentacin de la Ley 41 de 1948 para someterse a las disposiciones que establecen los concejos municipales con el fin de llevar a cabo programas de Vivienda de Inters Social y de legalizar los ttulos de ocupaciones de hecho y de derecho. Habida consideracin de que los porcentajes establecidos en el Acuerdo demandado no tienen finalidad distinta a la de hacer viable la Reforma Urbana, para dotar a las personas de los ttulos de las viviendas construidas en los terrenos urbanos ejidales, ocupadas de antao por sus moradores en los distintos barrios que aparecen sealados en el artculo 1 del Acuerdo No. 7 de Marzo 10 de 1994, considera que no se d la infraccin predicada en ella demanda.

e. Los alegatos de conclusin La parte actora no present alegatos de conclusin. El Municipio de Valledupar argumenta que mediante Acuerdo 013 de abril 18 de 1991 se crearon el Establecimiento Pblico denominado Fondo de Vivienda y Banco de Tierras Municipal y el Fondo de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana y que, segn el artculo 71 de la Ley 9 de 1989, en armona con el artculo 21 de la Ley 3 de 1991, los bienes de Bancos de Tierras que pasaron a formar parte del patrimonio del Fondo de Vivienda, son, entre otros, los terrenos ejidales que, en virtud de tal traspaso, dejaron el carcter de ejidales, asunto que reiter el artculo 10 del Acuerdo No. 13 de 1991. Los artculos 2 y 3 del Acuerdo 025 de junio 4 de 1991, otorgaron al Fondo de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana la facultad de administrar y tramitar, en venta o adjudicacin, los ejidos municipales conforme a las leyes 41 de 1948 y 137 de 1959, previo avalo catastral de acuerdo con la ley, y en pblica subasta. El Acuerdo acusado 007 de marzo 10 de 1994, estableci unos porcentajes para la enajenacin sin el requisito previo de la subasta pblica, sin que ello implique el desconocimiento de la Ley 41 de 1948, no solo porque dicha ley haba abolido la subasta pblica en ejidos, sino porque estos bienes, al pasar el patrimonio de los Bancos de Tierras, perdieron la calidad de ejidos, debindose realizar su negociacin de acuerdo con el Cdigo Fiscal Municipal. El artculo 23 de la ley 9 de 1989 seala que los municipios, las reas metropolitanas y la intendencia de San Andrs y Providencia enajenarn sus inmuebles mediante el procedimiento previsto en sus propios

Cdigos Fiscales o normas equivalentes. A falta de tales normas se aplicarn las disposiciones de la presente ley. Y el artculo 17 del Decreto 855 de 1994, reglamentario del Estatuto de Contratacin, en lo concerniente a los contratos de menor cuanta establece que las disposiciones a que se refiere el citado Decreto se aplicarn sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes de Reforma Urbana y de Reforma Agraria. El Acuerdo 007 de marzo 10 de 1994, al modificar el Acuerdo 025 de junio 4 de 1991 facultando al Fondo de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana para enajenar, vender o permutar terrenos integrantes de su patrimonio con descuentos hasta de un 50%, no viola el principio de transparencia habida cuenta de que el precitado Acuerdo forma parte de las normas fiscales municipales o equivalentes, a las cuales debe someterse el referido Fondo, con el fin de llevar a cabo Programas de Vivienda de Inters Social. Tampoco se vulneraron las disposiciones mencionadas al autorizar al Fondo de Vivienda a vender terrenos por valores inferiores al 40% del avalo catastral, en atencin al fin social que debe cumplir el Estado de dotar de vivienda a todo colombiano, segn lo previsto en el artculo 51 de la Constitucin y acorde con criterio de la Corte Constitucional expresado en sentencia C-251 de 6 de junio de 1996 (expediente D-1079, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martnez Caballero).

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Luego de hacer una sntesis del concepto de violacin de las normas citadas como violadas en la demanda y de la actuacin procesal surtida, precis que el artculo 70 de la ley 9 de 1989 dispuso que los municipios, el Distrito Capital y las reas metropolitanas podrn crear establecimientos pblicos denominados Bancos de Tierras, encargados de adquirir, por enajenacin voluntaria o por expropiacin o extincin de dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en los literales b, c, d, e, k, ll, m y o del artculo 10 de la mencionada ley, o sea los necesarios para la ejecucin de planes de vivienda de inters social, preservacin del patrimonio cultural, constitucin de zonas de reserva, legalizacin de ttulos en urbanizaciones de hecho o ilegales; y el numeral 5 del artculo 70 ibdem, orden que el patrimonio de los Bancos de Tierras estara constituido, entro otros bienes, por los terrenos ejidales, los cuales perdern su carcter al ingresar a dichos Bancos. Con la expedicin de la ley 3 de 1991, por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social, se dispuso que a partir de la vigencia de la misma los municipios, distritos especiales, reas metropolitanas y la Intendencia de San Andrs y providencia, podrn crear un Fondo municipal, distrital , metropolitano o intendencial, segn el caso, de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana para la administracin de las apropiaciones previstas en la ley 61 de 1936 y los bienes y recursos de que trata el artculo 21 de la misma ley. Con fundamento en las disposiciones anteriores, se cre el Banco de Vivienda y Banco de Tierras Municipales, como establecimiento pblico. Y en el ordinal g del artculo 10 se dijo que haran parte de su patrimonio los bienes vacantes y los terrenos ejidales que se encuentren en la jurisdiccin municipal y en zonas previstas para la ejecucin de Planes de Vivienda de Inters Social. Luego, mediante Acuerdo 025 de junio 4 de 1991, se incorpor a la Junta Directiva del Fondo de Vivienda e Inters Social y Reforma Urbana de Valledupar la funcin de enajenar, vender, permutar terrenos ejidales, previo avalo catastral de acuerdo con la ley. Mediante el acto acusado se modific el ordinal A del artculo 5 del Acuerdo 025 de 1991. La ley 9 de 1989 fija normas especiales para la enajenacin de inmuebles, por lo cual no se tienen en cuenta las reglas del Decreto 222 de 1983, estableciendo que los municipios y los distritos enajenarn sus inmuebles mediante el procedimiento previsto en sus propios cdigos fiscales o normas equivalentes. A falta de tales normas se aplicarn las disposiciones de la ley 9 de 1989.

El Acuerdo demandado es norma similar a un Cdigo Fiscal y all se establece que los terrenos que pasaron a formar parte del Banco de Tierras podran ser enajenados por los porcentajes del avalo catastral sealados, y sin el requisito de la subasta pblica. Luego, el Acuerdo 007 de marzo 10 de 1994 no infringi el artculo 355 de la Constitucin Poltica, pues, para que se d la infraccin, la entidad pblica no debe recibir remuneracin alguna y, en el caso en estudio, recibe los porcentajes del avalo entre el 10% y el 50%. Tampoco aparece como violado el artculo 6 de la ley 41 de 1941, el cual trata del precio de la venta de los terrenos ejidos, ya que cuando stos pasaron a formar parte del patrimonio de los Bancos de Tierras, perdieron esa calidad, segn el numeral 5 de la ley 9 de 1989.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO

El Ministerio Pblico fundament su concepto as: Dentro del marco jurdico habr de efectuarse el anlisis de los argumentos del apelante, los cuales giran en torno a determinar, si para efecto de la enajenacin de los bienes ejidos que ingresaron como patrimonio al Banco de Tierras del Municipio de Valledupar, deban tenerse en cuenta las disposiciones previstas para la contratacin estatal por la Ley 80 de 1993 o, por el contrario, las disposiciones aplicables son las previstas en la ley 9 de 1989, por tener el asunto carcter especial. La Ley 9 de 1989, en el artculo 36 dispone: Las entidades pblicas podrn enajenar sus inmuebles sin sujecin al lmite establecido en el artculo 35 de la presente ley y sin que medie licitacin pblica en los siguientes casos: 5. En las ventas individuales tales como aquellas que se efecten dentro de un programa comercial de construccin de viviendas, oficinas o locales que formen parte del conjunto habitacional, y en el de los proyectos de renovacin urbana. Se entiende por planes de renovacin urbana, aquellos dirigidos a introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro fsico ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las reas de renovacin, el aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la densificacin racional de reas para vivienda y servicios, la descongestin del trfico urbano o la conveniente rehabilitacin de los bienes histricos y culturales, todo con miras a una utilizacin ms eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la comunidad (inciso 1. Art. 39 de la Ley 9/89). De otra parte, el artculo 273 del decreto 1333 de 1986 dispone: Los contratos que celebren los municipios y sus establecimientos pblicos se someten a la ley en lo que tiene que ver con su clasificacin, definicin, inhabilidades, clusulas obligatorias, principios sobre interpretacin, modificacin y terminacin unilaterales, efectos, responsabilidades de los funcionarios y contratistas. En lo atinente a los requisitos para su formacin, adjudicacin y celebracin, a las disposiciones fiscales que expidan los concejos y dems autoridades locales competentes. La finalidad que llev a que los bienes ejidos pasaran a integrar el patrimonio de los establecimientos pblicos denominados Bancos de Tierras, introducida por virtud de la ley de Reforma Urbana (ley 9 de 1989), fue la de que los municipios pudiesen disponer de tales bienes, con propsitos de renovacin urbana, incluidos los Planes de Vivienda de Inters Social. Fue en vigencia de la Ley 9 de 1989 y del decreto-ley 1333 de 1986 que se expidi el Acuerdo acusado, normatividad que faculta a los concejos municipales para disponer de los bienes ejidos, incluirlos en el patrimonio del Banco de Tierras, establecimiento pblico, con la posibilidad de ser enajenados, sin que

para ello se requiera de licitacin pblica o exista limitacin en el precio de venta, sujeto al avalo efectuado por el Agustn Codazzi. No le asiste razn al apelante cuando afirma que el acto acusado contrara las disposiciones que regulan la contratacin estatal y los principios que rigen todo contrato, puesto que, para el caso de los bienes ejidos, la Ley de Reforma Urbana vigente en el momento de expedicin del acto acusado, facultaba a los establecimientos pblicos del orden municipal a incluirlos dentro de su patrimonio, con lo cual pierden su carcter de ejidos, con las consecuencias que ello genera, y les otorga la facultad de disponer de ellos para darles una destinacin especfica, cual es la vivienda de inters social.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Mediante el Acuerdo demandado, la Administracin Municipal de Valledupar reglament los porcentajes para la enajenacin de inmuebles ubicados en los diferentes sectores de la ciudad, que van desde el 50% hasta el 10% del avalo catastral, y se orden vender dichos bienes con base en el avalo catastral. En primer lugar, analiza la Sala que el Acuerdo demandado parte de la base de que los inmuebles a que hace referencia forman parte del Banco de Tierras. En efecto, resulta necesario precisar que los Banco de Tierras son establecimientos pblicos locales encargados de adquirir, por enajenacin voluntaria, expropiacin o extincin del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en la ley 9 de 1989. El acelerado proceso de urbanizacin ha llevado al aumento del precio de la tierra que supera el ndice de la inflacin y que repercute gravemente en los costos finales de vivienda; la creacin de los Bancos de Tierra, establecimiento pblico del orden municipal, se propuso la adquisicin de terrenos tiles para la creacin de reservas de tierra, para evitar los riesgos de su encarecimiento cuando se destinen a la expansin del rea urbana. Igualmente, se estableci el ejercicio del derecho de preferencia en la enajenacin de inmuebles que aparezcan ubicados en zonas destinadas a Planes de Vivienda de Inters Social o para la proteccin del medio ambiente, entre otras. La finalidad de la figura, no es otra que la de adquirir o sacar del mercado tierras preurbanas, a efecto de ordenar el crecimiento del municipio y evitar la apropiacin indebida generada por el crecimiento. Los Bancos de Tierras, permiten neutralizar las alzas en los precios de los inmuebles que vendra a encarecer el costo de la vivienda. Como entidades pblicas que adquieren tierras antes de su incorporacin al desarrollo urbano, sus objetivos igualmente deben estar contenidos en el plan de desarrollo, para:

a) Controlar el crecimiento urbano, como alternativa a los instrumentos tradicionales de zonificacin. b) Controlar los precios de la tierra y estabilizar el mercado de tierras. c) Aumentar las tierras disponibles para sectores de bajos ingresos. d) Determinar los usos de la tierra con criterios distintos al del precio.
Como antecedente de los Bancos de Tierras en Colombia, estn los antiguos ejidos que se pueden definir como tierra comunales de propiedad de todos; los ocupantes de los ejidos podan hacerse a sus tierras por compra o por arrendamiento, a precios muy bajos, fijados por el mismo municipio. La Corte Suprema de Justicia en su sentencia de Julio 28 de 1987, (Magistrado Ponente Alberto Ospina Botero), seala, en relacin con los ejidos municipales que en la antigua legislacin espaola, que se aplic en Amrica, el ejido fue un tipo de propiedad comunal para los vecinos de un pueblo que, si bien en un principio no les permiti su adquisicin y explotacin, luego el ncleo social vecino del poblado pudo explotarlo, con las limitaciones y modalidades que la ley sealaba, como hacer del ejido un bien

inalienable, intransmisible, inembargable e imprescriptible. Y que, segn la doctrina y la jurisprudencia, los ejidos en antao tuvieron su razn de ser como tales; hoy, por el creciente desarrollo de las ciudades, por la expansin de las mismas, por los adelantos urbansticos, por la transformacin y tecnificacin de los servicios pblicos , etc., constituyen ms bien un obstculo al progreso urbano. Por consiguiente, la real situacin en que se desenvuelven las ciudades y poblados ha dado lugar para que se afirme, con sobrada razn, que su destinacin primitiva ya no es practicable y, en trminos generales, de tal institucin no se beneficia la clase social, como fue su propsito inicial, lo que dio lugar para que se empezara a autorizar los municipios para disponer a enajenar tales bienes.

En el caso en estudio, la parte actora acusa el Acuerdo 007 de marzo 10 de 1994 de infringir el Estatuto de Contratacin, pues posibilita la enajenacin de inmuebles sin el cumplimiento de las previsiones en el mismo contenidas. Pero, en relacin con la materia la Ley 9 de 1989 previ una serie de disposiciones especiales acerca del tema de la Vivienda de Inters Social, as: Artculo 36 Las entidades pblicas podrn enajenar sus inmuebles sin sujecin al lmite establecido en el artculo 35 de la presente ley y sin que medie licitacin pblica en los siguientes casos: 5. En las ventas individuales, tales como aquellas que se efecten dentro de un programa comercial de construccin de viviendas, oficinas o locales que formen parte del conjunto habitacional, y en el de los proyectos de renovacin urbana. Y en el artculo 33: Todas las entidades pblicas que hayan adquirido inmuebles a cualquier ttulo o que los adquieran en los sucesivo, tambin a cualquier ttulo, debern aplicarlos a los fines para los cuales fueron adquiridos. En el acto de adquisicin se incluir en forma expresa el fin para el cual fueron adquiridos los inmuebles. Las entidades pblicas dispondrn de un trmino mximo de 5 aos contados desde la fecha de publicacin de esta ley o a partir de la fecha de la adquisicin del bien, segn el caso, para cumplir con esta obligacin. Si as no lo hicieron, debern enajenarlos a ms tardar a la fecha de vencimiento del trmino anterior Las obligaciones anteriores no se aplicarn a los bienes adquiridos en desarrollo de los literales c), d), e) y k) del artculo 10 y los del artculo 56 de la presente ley. Los municipios, las reas metropolitanas y la intendencia de San Andrs y Providencia enajenarn sus inmuebles mediante el procedimiento previsto en sus propios Cdigos Fiscales o normas equivalentes. A falta de tales normas se aplicarn las disposiciones de la presente ley. Todas las dems entidades pblicas enajenarn dichos bienes mediante el procedimiento de licitacin pblica, salvo cuanto se trate de la venta de los propietarios anteriores o cuando el precio base de la negociacin sea inferior a 300 salarios mnimos legales mensuales. Artculo 70.- Los municipios, el Distrito Especial de Bogot, la Intendencia de San Andrs y Providencia y las reas metropolitanas podrn crear establecimientos pblicos locales denominados Bancos de Tierras, encargados de adquirir, por enajenacin voluntaria, expropiacin o extincin del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en los literales b), c), d), e), k),ll), m) y o) del artculo 10 de la presente ley. Artculo 71.- El patrimonio de los Bancos de Tierras estar constitudo por:

5. Los terrenos ejidales, los cuales perdern su carcter de tales al ingresar al patrimonio de los Bancos; El artculo 2, que modific el 34 del Decreto 1333 de 1986, incluye la reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda por Vivienda de Inters Social, como uno de los aspectos que deben contener los Planes de Desarrollo de los Municipios, obligacin que se reitera luego en el artculo 44. De conformidad con las precisas normas pretranscritas, lo relativo a la enajenacin de inmuebles con destino a Planes de Vivienda de Inters Social, no est sujeta a las normas ordinarias que rigen la contratacin estatal y, por ende, no obliga la pblica subasta. Tanto es as, que el Decreto 855 de 1944, por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993 en materia de contratacin directa, en el artculo 17 Seala que, sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes de Reforma Urbana y Reforma Agraria, las entidades estatales podrn adquirir, previas las autorizaciones a que haya lugar, bienes inmuebles mediante negociacin directa, lo que hace deducir que las leyes en mencin traen preceptos especiales por los que se debe regir la compraventa de inmuebles que tenga por objeto el sealado en las mencionadas normas. En razn de lo anterior el Acuerdo demandado no poda desconocer el Decreto 855 de 1994 y, por ende, no le era aplicable la obligacin de obtener del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi el avalo base para la negociacin. Como el Acuerdo demandado regula lo concerniente a la enajenacin de inmuebles por parte del Fondo de Vivienda de Inters Social del Municipio, la Sala, en primer lugar, habr de retomar las consideraciones que se expusieron como motivos del proyecto que luego se convirti en el acto demandado, para deducir que su expedicin tuvo por finalidad la legalizacin de las propiedades habitadas por personas de escasos recursos y, por ello, se busc una frmula para que las mismas pudieran acceder a sus viviendas haciendo as realidad las previsiones constitucionales y de la ley de Reforma Urbana. No compete analizar en este proceso los denunciados desvos que puede hacer la Administracin Municipal en la ejecucin del acto demandado. En el caso en estudio, el Acuerdo demandado parte del supuesto de la existencia de un Banco de Tierras, y, como los bienes que tenan el carcter de ejidales que entraron a formar parte de su patrimonio perdieron tal carcter, el supuesto sobre el que se sustentan los cargos de la demanda no existe. Todo lo anterior conlleva que, conforme con los preceptos de la ley de Reforma Urbana, el municipio de Valledupar regul lo concerniente a la enajenacin de inmuebles que ingresan como patrimonio al Banco de Tierras, para lo cual, se supone, se encuentra prevista dentro del Plan de Desarrollo Municipal, prevista la ejecucin de Planes de Vivienda de Inters Social. Finalmente, debe advertir la Sala que en relacin con el avalo, como base del precio para los inmuebles en referencia, la Ley 9 de 1989 estableci el denominado avalo administrativo especial (art. 27) que es el que se le solicita al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, o a la entidad que haga sus veces, en desarrollo de dicha ley. Y, de otra parte, que el artculo 35 que estableca: Cuando las entidades pblicas enajenen a particulares los inmuebles que hayan adquirido por expropiacin o negociacin voluntaria directa, el precio de venta no ser inferior al avalo administrativo especial practicado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones. fue expresamente derogado por la Ley 338 de 1997 (artculo 138), y, adems, que de conformidad con el artculo 36 no resultaba aplicable al caso de enajenacin de inmueble con destino a la legalizacin de vivienda calificada de Inters Social, como ya se anot.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la Ley,

FALLA CONFIRMASE el fallo impugnado. En firme esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesin del septiembre 28 del ao dos mil.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO Presidenta

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Ausente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELON

MANUEL S. URUETA AYOLA