Livro - Gestão Social o Que Há de Novo - Texto - Prova

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Incluso Social e Intersetorialidade:

O Longo Caminho dos Princpios s Estratgias de Ao 1
Edgar Pontes de Magalhes
Introduo: gesto social e intersetorialidade

A perspectiva da gesto social tornou-se, nos ltimos anos, muito difundida nas discusses sobre formulao e implementao de polticas sociais. Tanto agentes polticos como importantes agncias financiadoras, como o BNDES e o BID, incorporaram-na aos seus universos discursivos. Espera-se que a gesto social contribua de maneira importante para a incluso de grandes contingentes de cidados hoje excludos dos direitos sociais. De maneira ampla, a gesto social visa promover o desenvolvimento humano sustentvel, a eqidade e aumentar a capacidade das comunidades de agir sobre as questes que lhes afetam. Entre as diretrizes da gesto social esto: a participao da sociedade, o fortalecimento das comunidades, a intersetorialidade, a formao de parcerias e a utilizao de instrumentos gerenciais que visem eficcia e eficincia das aes. Esses princpios e diretrizes formam um todo sinrgico, em que cada elemento desempenha um papel especfico, mas tambm contribui para a potencializao dos demais. Nesse contexto, a intersetorialidade procura superar alguns problemas tradicionais nas polticas e nos programas sociais, como a fragmentao, a disperso ou a sobreposio de projetos e aes. Para se caracterizar melhor a intersetorialidade, pode-se recorrer a duas contribuies, por sinal convergentes: Para Menicucci, (2002, p. 11) a intersetorialidade significa uma nova maneira de abordar os problemas sociais, enxergando o cidado em sua totalidade e estabelecendo uma nova lgica para gesto da cidade, superando a forma segmentada e desarticulada como em geral so executadas as diversas aes pblicas encapsuladas nos vrios nichos setoriais que se
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O autor agradece os valiosos comentrios feitos por Maria Christina Assis Fonseca e pelos professores da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, Carla Bronzo Ladeira Carneiro e Bruno Lazzarotti Diniz Costa. No entanto, todo o contedo de exclusiva responsabilidade do autor. 2 Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Stanford e consultor em polticas sociais.
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Gesto Social: o que h de novo?
sobrepem s subdivises profissionais ou disciplinares. Significa tanto um esforo de sntese de conhecimentos como de articulao de prticas, buscando unificar o modo de produo de conhecimento e as estratgias de ao tendo como meta incluso social. (Menicucci, 2002). Segundo Inojosa, a intersetorialidade a articulao de saberes e experincias com vistas ao planejamento, para a realizao e a avaliao de polticas, programas e projetos, com o objetivo de alcanar resultados sinrgicos em situaes complexas. (Inojosa, 2002, p. 14) Ambas as colocaes ainda so muito genricas para que delas se derivem estratgias para as aes intersetoriais, que constituem o objeto deste trabalho. Isso porque, de acordo com essa perspectiva de articulao existem inmeras possibilidades de combinao entre as polticas sociais (cultura, educao, assistncia social, segurana comunitria, transferncia de renda, segurana alimentar, gerao de emprego e renda, esportes, sade) e entre essas e as polticas urbanas e de moradia. Este amplo leque de campos de polticas sociais combinado com o contigente dos cidados brasileiros que delas necessitam e os sempre escassos recursos para essas aes, configura o quadro das conhecidas escolhas trgicas (Santos, 1989) da poltica social: optar por programas que atendam a muitos cidados em poucas de suas dimenses de vulnerabilidade, como a grande maioria dos programas existentes, ou atender a um nmero menor de cidados em muitos destes pontos. Os primeiros sero aqui chamados de intersetorialidade restrita e os demais, de intersetorialidade ampla. O presente trabalho explora requisitos, possibilidades e limites da intersetorialidade restrita. Esta questo fica colocada a partir dos custos elevados da opo pela intersetorialidade ampla, no somente os de implantao dos vrios programas, mas tambm porque as comunidades beneficiadas podem no atingir graus de desenvolvimento auto-sustentvel que permitiriam ao Estado diminuir seus gastos com elas para dirigi-los para outras comunidades necessitadas. 3 Este parece ser o caso do Programa de Incluso Social de Santo Andr (PIIS), de Santo Andr, municpio dos mais ricos do pas. Reconhecendo os inegveis mritos do Programa, ganhador de prmio nacional, deve-se apontar a sua dificuldade em expandir-se para alcanar as reas que, por seus ndices relativamente baixos de desenvolvimento, se qualificariam para serem beneficiadas. Atingindo um nmero elevado de elementos de poltica social e urbana, o Programa, no entanto, expande-se muito lentamente, devido aos seus altos custos. Diante desse problema, a Prefeitura vem desenvolvendo outros programas para atender as populaes mais pobres residentes fora das reas do PIIS. A questo dos altos custos e, consequentemente, baixa cobertura apenas um dos pontos a ser levantado neste artigo sobre a estratgia da intersetorialidade ampla. A seguir, vamos considerar algumas das premissas cognitivas dessa estratgia.
Para um relato sobre o programa ver Carla Bronzo Ladeira Carneiro, O Programa de Incluso Social de Santo Andr: o territrio como locus da atuao integrada, documento preparado para o julgamento do prmio Gesto Pblica e Cidadania, da Fundao Getlio Vargas.
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A Distncia Entre o Conhecimento Sobre Excluso e as Estratgias Para a Incluso

O tema da excluso social tem sido muito mais estudado do que o da incluso. Uma possvel explicao pode ser a interrupo do ciclo de expanso do capitalismo, que por trs dcadas ocorreu nas sociedades ocidentais a partir do fim da Segunda Guerra. Durante esse perodo, os mecanismos de insero no mercado de trabalho e de socializao pela famlia e pela escola foram suficientes para incluir a maior parte das populaes, ou, pelo menos, alimentar nelas a esperana de vir a usufruir, ainda que desigualmente, dos bens materiais e culturais produzidos. Nesse contexto, estar includo parecia ser a conseqncia natural do processo de desenvolvimento. Os indivduos, aps terem ido escola, teriam oportunidades no mercado de trabalho, devido ao processo de crescimento das economias nacionais. Esta ltima condio ocorreria mesmo para os pases do Terceiro Mundo, que passariam do estgio de subdesenvolvimento ao de desenvolvimento. No plano terico, esses processos foram embasados pelas teorias da modernizao. 4 Em contraste com esse quadro, nas duas ltimas dcadas do sculo XX, cresce o nmero dos excludos, seja porque so afastados do mercado de trabalho, ou porque perdem renda e garantias que anteriormente haviam conquistado, ou ainda, porque nem chegam a se inserir no mercado de trabalho. Simultaneamente, os mecanismos de socializao, como escola e famlia, parecem incapazes de transmitir ou criar capacidades e valores necessrios para a integrao satisfatria de amplos segmentos populacionais nos processos de produo e consumo. Como reflexo dessas tendncias, no estranho que, nos ltimos anos, se tenha estudado mais sobre excluso do que sobre incluso social. Surpreende, no entanto, que, apesar das mudanas mencionadas, nossos paradigmas para pensar a incluso ainda estejam baseados nas premissas da absoro dos excludos pelos mecanismos da expanso do crescimento capitalista. Ora, isso no mais parece vivel para os segmentos que hoje, j adultos, tenham baixa escolaridade e caream de uma histria de trabalho regular. E estas so algumas das caractersticas da populao considerada excluda. A excluso um fenmeno multifacetado (incluindo dimenses econmicas, sociais e culturais, por exemplo) e tambm multicausado. Entretanto, no se deve inferir que todas as facetas sejam igualmente causas do fenmeno. necessrio que se tenha em mente essa distino para se saber, em situaes concretas, quais estratgias seriam as mais eficientes para promover a incluso. O texto a seguir no deixa clara essa distino: (...) a questo social complexa envolve diversas variveis e processos encadeados e que s um enfoque multifocal e uma abordagem integrada podem dar maior eficcia e eficincia a um projeto para encaminhar solues e minimizar as condies de reproduo da pobreza. (...) Projetos dessa natureza demandam uma interlocuo entre as diversas
O presente trabalho no trata da questo do desenvolvimento de pases. Mas convm registrar que nenhum pas ento considerado subdesenvolvido ou em desenvolvimento alcanou o status de desenvolvido, no se realizando uma das condies para o aumento relativo da incluso social. Na Amrica Latina, a persistirem as baixas taxas de crescimento econmico e a alta concentrao de riqueza, pode-se questionar se polticas sociais - mesmo intersetoriais - teriam capacidade para promover incluso de amplas camadas populacionais.
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reas para o planejamento e implementao de aes coordenadas, de modo a garantir o enfrentamento simultneo de todas as diversas causas que originam o problema e comprometem solues isoladas, mesmo quando engenhosas e de baixo custo. (BNDES, 2002) Mesmo quando se parte da premissa de que o fenmeno da excluso seja multifacetado e complexo, h duas consideraes que necessitam ser feitas antes de se tirarem concluses favorveis formulao de amplas estratgias de intersetorialidade. A primeira questo refere-se ao fato de que embora o fenmeno da excluso seja multifacetado, isso no significa que todos os seus aspectos sejam causas do fenmeno. Exatamente porque se trata de um fenmeno complexo, pode-se supor que diferentes dinmicas levem excluso e que sejam necessrias diferentes estratgias para promover a incluso. A complexidade do fenmeno e a variedade de processos envolvidos permitem pensar que o que apareceria como causa determinante em um processo pode ser secundria em outro, ou mesmo, apenas um efeito. Portanto, a excluso resulta de diversos processos e situaes. Consequentemente, as estratgias intersetoriais deveriam ser desenhadas com ateno voltada para essas especificidades e no apenas para os aspectos genricos da excluso. Por exemplo, quando se consideram as situaes, mencionadas anteriormente, de excluso e de no-incluso, pode-se dizer que so causadas, genericamente, pela no expanso capitalista. No entanto, as estratgias para enfrent-las devem ser diferentes, dadas as demais variveis que caracterizam uma ou outra situao. Considerando-se as possveis combinaes das dimenses econmicas, sociais e culturais envolvidas, plausvel pensar-se que as estratgias de incluso deveriam ser especficas para pblicos e dinmicas diferenciados. H poucos exemplos de polticas com esse recorte, e um deles o conjunto de programas implementados pela Secretaria do Trabalho, Desenvolvimento e Solidariedade da Prefeitura de So Paulo que engloba programas redistributivos e emancipatrios destinados a diferentes pblicos. (Pochmann, 2002) Em segundo lugar, para se estabelecerem estratgias de incluso, no basta conhecer os processos e causas de excluso porque, em muitos casos, no ser possvel reverter o processo de excluso. Ser necessrio desenvolver novos mecanismos ou, at mesmo, gerar novos espaos de incluso. 5 A implicao dessa discusso o entendimento de que a intersetorialidade deve ser delimitada, ou ampliada, na medida em que se conhecem as causas e processos de incluso e no as causas genricas de excluso. Em conseqncia, a intersetorialidade deve ser considerada na medida e no desenho adequados aos processos de incluso que a poltica social pretenda desencadear para determinados setores sociais. Isso significa tratar esses setores como sujeitos de processos de incluso, dotados de vulnerabilidades mas
Para um exemplo de criao de espaos de incluso, veja-se o exemplo dos antigos catadores de papel, hoje trabalhadores do material reciclvel, com suas associaes em vrias cidades do pas. Para o caso da ASMARE, de Belo Horizonte, foi fundamental a ao de dois agentes mobilizadores de recursos externos ao prprio grupo; a Pastoral de Rua da Igreja Catlica e a Prefeitura de Belo Horizonte (de 1993 em diante) a qual estabeleceu uma relao contratual com a associao para a prestao de servios e tambm lhe destinou subsdios significativos.
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tambm de capacidades e potencialidades de agir que devem ser estimuladas pelas polticas pblicas. Para tornar a discusso mais concreta, pode-se considerar algumas situaes. bastante comum pensar em excluso a partir de ausncia ou insuficincia de renda: por exemplo, o desemprego gera um conjunto de conseqncias em diferentes dimenses (cultural, social, vida psquica etc.) podendo caracterizar uma situao de excluso. Mesmo nos casos em que a privao de renda possa ser considerada como causa de excluso social, no se deve concluir, imediatamente, que uma estratgia intersetorial ampla seja a mais eficiente para promover a incluso social. No caso, outras variveis fundamentais para estabelecer estratgias de incluso seriam a faixa etria, as competncias e possveis redes de solidariedade dos desempregados. Prosseguindo com o exemplo, em certos casos o desemprego poder desencadear conseqncias que por sua vez tornam-se causas autnomas de excluso, como depresso ou dependncia qumica. Se, em certos casos de excluso causada por desemprego, estratgias setoriais focalizando capacitao para o mercado de trabalho podem ser eficazes, quando se adiciona o elemento da depresso ou dependncia qumica as mesmas estratgias possivelmente seriam ineficazes. Outras situaes permitem pensar em diferenas mais radicais entre os desempregados, requerendo estratgias de incluso diversificadas. Considere-se o caso de moradores de rua de segunda gerao (os nascidos na rua de pais moradores de rua). Nesse contexto, as dimenses culturais e simblicas apontadas pelos estudos antropolgicos (Escorel, 1999) teriam importncia central e prioritria em qualquer estratgia de incluso, diferentemente de casos nos quais a identidade de trabalhador estivesse consolidada. Tanto em casos individuais como quando se consideram famlias ou coletividades, as estratgias de incluso devem analisar os diferentes graus e tipos de vulnerabilidade, mas tambm de capacidades existentes. So as diferentes capacidades que permitem explicar por que indivduos e famlias, vivendo em ambientes similares (geralmente vilas ou favelas) e com baixos graus de renda e escolaridade, podem estar em diferentes posies com respeito a dimenses de incluso. Analogamente s famlias, as comunidades pobres tambm se distinguem em dimenses relevantes para o desenho de um programa de incluso: algumas apresentam potencial de solidariedade bastante positivo, sobre o qual se pode desenhar um programa de desenvolvimento de capital social, com intervenes e estmulos mais bem definidos, enquanto outras se caracterizam por grandes dificuldades no estabelecimento de inter-relaes pacficas e de respeito mtuo. Considerando-se a variedade de vulnerabilidades, por um lado, e a de potencialidades, por outro, deve-se pensar que h pblicos e situaes diferenciados que devem ser objeto de diferentes estratgias de incluso. Deste ponto de vista, no existe o pblico da Assistncia Social (expresso muito empregada entre os assistentes sociais) mas pblicos da Assistncia Social. Neste aspecto interessante considerar alguns programas de Assistncia Social. Programas como o de erradicao do trabalho infantil, o contra a explorao e abuso sexual de crianas e adolescentes e o destinado a populaes de rua lidam com famlias que apresentam estrutura e dinmica bastante diferenciadas, o que permite que se fale em tipos de famlias. Tal
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fato deveria levar a diferentes metodologias de trabalho da Assistncia em relao a elas o que no acontece atualmente. Em suma, at este ponto argumentou-se que, mesmo que a excluso social seja multifacetada, as estratgias para incluso podem e devem ser matizadas de acordo com as vulnerabilidades e potencialidades das situaes e dos pblicos-alvo das polticas. Foi apontado, tambm, que os mecanismos e processos costumeiros de incluso operantes nas sociedades ocidentais tm se mostrado, nos ltimos vinte anos, pouco efetivos para certos segmentos populacionais. Se, por um lado, este fato explica o relativamente crescente nmero de excludos, por outro, torna mais complexa a tarefa de encontrar estratgias para a incluso. Idealmente, estas devem considerar as vulnerabilidades e potencialidades daqueles a quem se dirigem as polticas e programas de incluso. Na prxima seo, ser reforado o argumento da necessidade de se conhecerem melhor as dinmicas de incluso para serem traadas estratgias mais eficazes.
Como Ser Eficiente na Intersetorialidade?

Na promoo de incluso, no o nmero de dimenses envolvidas que determinar o sucesso da poltica, mas antes a qualidade estruturante e a dinmica da interveno. Para tanto, necessrio que se conheam mais precisamente as dinmicas de incluso (e no apenas as causas gerais da excluso) e se estabeleam estratgias apropriadas aos sujeitos excludos. As estratgias a serem desenvolvidas deveriam contar com componentes, prazos e perspectivas bastante diferentes, adequados s situaes especficas. As estratgias de incluso devem buscar intervenes eficientes sejam elas multissetoriais ou no. Um argumento adicional para se valorizar a necessidade de melhorar o conhecimento sobre o processo de incluso e no apenas aumentar as reas de interveno a possibilidade de que aes setoriais possam produzir efeitos multissetoriais. Esse argumento, que se fundamenta na complexidade causal dos fenmenos sociais, aponta a responsabilidade de certos setores estratgicos para os processos de incluso. Um exemplo desse processo o investimento na escolaridade das adolescentes uma ao setorial. A permanncia das adolescentes na escola provoca conseqncias multissetoriais como as seguintes: menores chances de gravidez precoce e, consequentemente, maiores chances de maior escolaridade para as adolescentes; entrada no mercado de trabalho com maior qualificao e, portanto, chances mais altas de empregabilidade e salrios mais altos; dadas a maior escolaridade e gravidez em fase adulta, prevem-se maior ateno e competncia no cuidado com os filhos, provocando, entre outros efeitos, a diminuio da mortalidade infantil. Da mesma forma que educar adolescentes provoca efeitos demogrficos, no mercado de trabalho e na sade, pode-se pensar no fato de que o desenvolvimento de certas capacidades de socializao, como o comunicar-se bem e o agir cooperativo, tem repercusses favorveis
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tanto para a empregabilidade como para o enfrentamento de situaes adversas nas famlias e comunidades. Essas capacidades, longe de serem naturais ou de estarem sendo desenvolvidas a contento pelas instituies de socializao, precisam ser estimuladas no apenas para a incluso individual, como tambm para a formao de capital social das comunidades. Portanto, mais do que multiplicar setores de interveno, necessrio conhecer os determinantes de curto, mdio e longo prazos de incluso, tanto para indivduos como para famlias e coletividades.
Dois Perfis de Intersetorialidade

Em termos esquemticos, podem-se considerar duas rotas para a implementao de estratgias intersetoriais. A primeira, cujo exemplo o municpio de Santo Andr, anteriormente citado, tem um perfil muito amplo, envolvendo praticamente todos os aspectos de poltica social e urbana, porm limitado geograficamente, e adota, nas reas escolhidas, uma transformao radical na gesto pblica para possibilitar as aes intersetoriais. Esta mudana na gesto fortemente apoiada pelo prefeito e o conjunto de secretrios municipais. Dessa forma, so grandes os recursos polticos, administrativos e financeiros necessrios para a implementao da intersetorialidade ampla e simultnea. J o segundo perfil est baseado na implementao de aes intersetoriais estrategicamente escolhidas com base em situaes especficas, em funo de dinmicas de incluso com potencial de provocar conseqncias multissetoriais. Esta estratgia tambm requer apoios polticos, administrativos e financeiros importantes, mas certamente menos vultosos que os de uma estratgia de intersetorialidade ampla e simultnea. Tem a seu favor o fato de basear-se em diagnsticos mais especficos e realistas e permite adotar procedimentos gradualistas, sabidamente mais efetivos em reformas administrativas, em vez de provocar rupturas mais radicais. Por fim, e no menos importante, as aes intersetoriais mais estratgicas podem alcanar com maior rapidez um nmero mais elevado de cidados em condies de vulnerabilidade e risco social. Aes envolvendo dois ou trs setores so importantes na resoluo de problemas relativos incluso como atestam os seguintes exemplos obtidos em um estudo sobre o Programa BH-Cidadania, da Prefeitura de Belo Horizonte:6 1) Combate desnutrio infantil: um grupo de vinte crianas desnutridas estava sendo acompanhado pelo servio de sade conforme procedimento padro (visita mensal e distribuio de multifarinha) sem apresentar progressos. A assistente social do posto de sade contatou a equipe do Ncleo de Apoio Famlia - NAF - que passou a trabalhar com o grupo de mes, de forma a incluir o tema da subnutrio em um trabalho mais amplo de reforo de vnculos familiares - conforme sua prpria concepo de trabalho com famlias dos NAFs. O relato da
6 Ver Estudo de identificao e Avaliao dos Projetos-piloto do BH Cidadania, elaborado por Edgar Pontes de Magalhes (Coordenador e Responsvel Tcnico), Izabela Moreira Corra e Joo Paulo Resende. Os NAFs, servio da Assistncia Social que integra o BH Cidadania, foram bastante estudados para a elaborao do Plano de Monitoramento e Avaliao dos Programas Descentralizados (Servio de Orientao Sociofamiliar - SOSF , Planto Social e NAF) da Secretaria Municipal de Assistncia Social, em convnio entre a Secretaria e a Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro.
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equipe indica que em cinco meses dezoito das vinte crianas apresentaram significativo progresso, havendo diagnsticos precisos sobre a razo da falta de progresso das outras duas. 2) Acompanhamento de famlias que recebem transferncia de renda: o programa de transferncia de renda Bolsa Escola prev aes complementares para as famlias. Em uma das reas-piloto do BH-Cidadania implantou-se um processo contnuo de acompanhamento e apoio s famlias beneficirias, planejado e executado conjuntamente pelas equipes do Bolsa Escola e do NAF local. 3) Identificao de casos de riscos elevados: exemplo de colaborao rotineira e sistemtica na identificao de famlias especialmente vulnerveis por parte de Agentes Comunitrios de Sade e tcnicos dos NAFs. Essa rotina pretende identificar sinais precoces de comportamento de risco para possibilitar intervenes preventivas. Esses trs procedimentos resultaram de iniciativas de tcnicos dos servios envolvidos. So cooperativos, porm localizados e no institucionalizados. Vale notar, por outro lado, que tais procedimentos surgiram em resposta a problemas que so comuns a todas as reas do Programa e, nessa medida, poderiam fazer parte da metodologia de trabalho dos servios. Esses exemplos so pontuais, mas procuram ilustrar algumas das prticas intersetoriais que emergem das necessidades e das possibilidades percebidas pelos tcnicos para resolver problemas de eficincia da sua ao. Por terem essa origem, sua generalizao no dever enfrentar as resistncias comuns aos processos de reforma. Mas, para tanto, requerem a coordenao em nvel mais alto dos escales de gesto. Por outro lado, estratgias intersetoriais mais amplas podem ser planejadas a partir da formulao de polticas. Nesse sentido, diferentes nveis de coordenao devem ser considerados, variando conforme os graus de coordenao desejveis:7 De modo geral, a intersetorialidade, como uma estratgia de formulao e de gesto de polticas sociais, pode ser pensada em trs diferentes nveis alternativos de abrangncia: 1) A poltica pblica desenhada, executada, monitorada e avaliada de forma intersetorial. Ou seja, existe uma estreita e constante colaborao entre os setores e em cada um dos setores durante todo o ciclo de poltica (processo de desenho, implementao, execuo, monitoramento e avaliao da poltica pblica); 2) A poltica pblica formulada intersetorialmente, mas executada de forma setorial, supondose, no entanto, alguma coordenao entre elas durante a execuo. Ou seja, para que a poltica apresente o impacto esperado necessrio que cada um dos setores execute parte da poltica, conforme formulada intersetorialmente. Por exemplo, um planejamento estratgico pode ser realizado em conjunto, sendo a execuo setorializada, ainda que com algum grau de comunicao e coordenao entre os setores, para evitar problemas de superposio ou omisses.
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Esta abordagem se deve ao Prof. Bruno Lazzarotti Diniz Costa, da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro.
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3) A poltica pblica estabelece, apenas, objetivos e metas consistentes entre os setores. Ou seja, a partir de um planejamento estratgico governamental so estabelecidas metas gerais. Estas so, posteriormente, desdobradas em polticas pblicas consistentes, mas formuladas e executadas de forma setorial e autnoma.
Concluso: Qual Intersetorialidade?
A concluso que se pode tirar do fato de a excluso ser um fenmeno complexo que se deve conhec-lo com maior preciso para distinguir os diferentes processos que o compem a fim de evitar que o fenmeno se agrave. Mas, alm disso, necessrio considerar a incluso como um tema em si prprio e no apenas como o reverso da excluso. As estratgias mais ou menos multissetorializadas deveriam ser concebidas de acordo com os processos de incluso que a poltica pblica venha a priorizar. O que se convencionou denominar de excluso social apresenta um quadro genrico com mltiplas dimenses: econmica, social e cultural. Esse quadro se define por um agregado de indicadores (escolaridade, renda, mortalidade infantil e falta de acesso a bens culturais, por exemplo) que pode ser o resultado de mltiplas dinmicas. O argumento aqui apresentado que o desenho adequado de um programa para promover a incluso depende da anlise tanto do quadro de oportunidades existente quanto das vulnerabilidades e potencialidades dos pblicos envolvidos. Nesta medida, mais importante realizar um diagnstico preciso das dinmicas operantes na situao e das eventuais potencialidades existentes (a serem desenvolvidas pelo programa) do que simplesmente tentar abarcar todas as dimenses do fenmeno de excluso. Em suma, neste artigo procurou-se distinguir vrios elementos para a elaborao de estratgias de ao para promover a incluso social dos atualmente excludos. Em primeiro lugar, precisa-se conhecer mais sobre processos de incluso, levando-se em conta as vulnerabilidades e potencialidades de seus sujeitos e fazendo-se uma anlise das oportunidades existentes. Em segundo lugar, necessrio que se considerem as possibilidades de interveno eficiente, o que significa saber mais precisamente sobre as relaes causais e as dinmicas envolvidas nos processos de incluso. Por outro lado, a noo de eficincia supe, tambm, que se estabeleam objetivos e recursos para as aes. A partir deste ponto que se definiria o perfil da intersetorialidade necessria e, em conseqncia, a formulao de uma gesto adequada. claro que se est esboando um quadro geral, cujas condies de realizao so parcial ou dificilmente encontrveis no quotidiano da formulao e execuo das polticas pblicas. Mas, apoiando-se em premissas mais slidas e em articulaes mais precisamente delineadas, o princpio da intersetorialidade dar uma contribuio valiosa para a eficincia das polticas de incluso.
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Esta pergunta foi suscitada por falas de gestores e tcnicos do BH-Cidadania, nas quais h muitas referncias intersetorialidade, sempre como um objetivo desejvel. Citam-se exemplos de intersetorialidade, alguns adequados, mas outros no, pois referem-se a interfaces num mesmo setor ou organizao. Ainda quanto compreenso, por parte dos gestores e tcnicos, do que seja o trabalho intersetorial, deve-se mencionar que so perceptveis concepes diferenciadas por setor do que seja intersetorialidade. provvel que Sade, Assistncia Social e Educao desenhassem de forma distinta o que seria o trabalho intersetorial e qual a participao de cada um no BH-Cidadania.
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Referncias
BNDES. A experincia da rea de desenvolvimento social no perodo 1997-2002. Braslia, 2002. (BNDES Social, n.7). ESCOREL, Sarah. Vidas ao lu: trajetrias de excluso social. Rio de Janeiro: Fiocruz,1999. INOJOSA, Rose Marie. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cadernos FUNDAP, So Paulo, n. 22, p., 1.sem. 2002. MAGALHES, Edgar Pontes de (Coord.). Estudo de identificao e avaliao dos projetospiloto do BH Cidadania, Belo Horizonte, 2004. MENICUCCI, Telma M. G. Intersetorialidade: o desafio atual para as polticas sociais. Pensar BH: Poltica Social, Belo Horizonte, n.3, 1, p.10-14, maio/jul. 2002. POCHMANN, Mrcio (Org.). Desenvolvimento, trabalho e solidariedade: novos caminhos para a incluso social. So Paulo: Cortez: Fundao Perseu Abramo, 2002. SANTOS, Wanderley Guilherme dos, A Trgica Condio da Poltica Social, in Srgio H. Abranches, Wanderley Guilherme dos Santos e Marcos Antonio Coimbra Poltica Social e Combate Pobreza, Rio de Janeiro: Jorge Zahar ed., 2 edio, 1989, 33-63.
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Territrio e Territorialidades nas Polticas Sociais Flvia de Paula Duque Brasil
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Todos os conceitos com que representamos a realidade tm uma contextura espacial, fina e simblica, que nos tem escapado pelo fato de nossos instrumentos estarem de costas viradas para ela (Boaventura de Souza Santos) As agendas das polticas sociais tm sido objeto de reviso e de reconfiguraes nas ltimas dcadas, em relao aos seus contedos e formatos, assumindo, deste modo, novos desafios na construo de seus instrumentos. Neste mesmo sentido, Castell (1998) remete recomposio contempornea dos mtodos e tecnologias de interveno social, traduzindose em movimentos de renovao das polticas pblicas. Os processos sociais, em mltiplas dimenses e escalas (como a reestruturao produtiva e a intensificao da globalizao, que marcam o ciclo atual de acumulao capitalista) tm redesenhado e distendido os contornos da problemtica social. Neste sentido, como assinala Giddens (2002), em detrimento das promessas da modernidade, seu curso produziu diferena, excluso e marginalizao, interpondo-se s possibilidades de emancipao social. Ao lado disso, h que se destacar o repertrio de noes que tm sido evocadas para expressar o aprofundamento e a complexificao da problemtica social, tais como fragilizao, desfiliao, vulnerabilidade e desqualificao sociais. Uma parte constitutiva do cenrio atual refere-se percepo de crise do Estado (codificada em termos de crise fiscal e de crise de governabilidade) e s transformaes de seus modelos de interveno. Em diferentes verses, tm se desconstrudo seus papis intervencionistas e de garantia de bem-estar social, que se traduziram ao menos nos pases
Agradeo ao colega Prof. Jos Moreira de Souza por diversos (e frteis) dilogos em torno da conceituao de territrio, que muito contriburam para as reflexes desenvolvidas. 2 Pesquisadora da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, especialista em Urbanismo e mestre em Sociologia pela UFMG.
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centrais na ampliao efetiva das polticas sociais a partir do ps-guerra. Ao lado disso, as derivas de descentralizao, conjugadas aos processos de democratizao em vrios pases (como no caso da Amrica Latina) tm tambm implicado, sob vrios aspectos, a reconformao das formas de interveno estatal. Neste contexto, as inflexes nos papis do Estado e nas suas relaes com a sociedade-civil e o mercado sinalizam desafios referentes ao alargamento dos processos de democratizao, bem como de rebalanceamento entre as polticas sociais e os interesses do mercado, tendo em vista um horizonte de incluso, justia social e eqidade. No ambiente semiperifrico brasileiro, novas matrizes de desigualdades sociais sobrepem-se aos acmulos de dficits histricos materializados nas condies de vida de uma parte expressiva da populao. As desigualdades sociais e a pobreza, reproduzidas em suas vrias dimenses, no remetem a um ou outro recorte setorial tradicional das polticas pblicas nem se esgotam em uma ou outra dimenso, afirmando-se como processos multifacetados, como constelaes de precariedades. Esse contexto de profundas desigualdades aponta para a importncia da qualificao, do direcionamento e da calibragem precisa das polticas sociais e de seus instrumentos. Contudo, os processos de democratizao e de descentralizao do pas, que tm como marco a Constituio Federal de 1988, revalorizaram a dimenso local, distendendo seus papis e potenciais, favoreceram a participao cidad nos processos decisrios e o experimentalismo no campo das polticas pblicas. Na trajetria recente do pas, colocou-se a possibilidade de influncia de projetos cunhados nos espaos societrios nas tramas do associativismo urbano e dos movimentos sociais para os domnios institucionais. A (re)tematizao da questo social, da cidadania e da ampliao dos direitos sociais tem alimentado a reconstruo das agendas das polticas locais desde os anos 80. A referncia aos elementos de renovao nas polticas pblicas demanda referenciar os padres tradicionais de interveno estatal no pas. A centralizao das decises e recursos, a fragmentao institucional, a segmentao no atendimento dos servios pblicos e a atuao de cunho estritamente setorial, a impermeabilidade das polticas e agncias pblicas aos cidados, a penetrao dos interesses privados na esfera estatal, a ausncia de controle pblico, de participao cidad e de avaliao, e o monitoramento das polticas, dentre outros aspectos, caracterizam lgicas e padres de interveno enraizados na cultura poltica e na gesto pblica brasileira que tm sido questionados e superados em experincias de corte inovador (Farah, 1997). Ao mapear vertentes de inflexo na gesto pblica brasileira contempornea que se apresentam principalmente na esfera local, Farah (1997) aponta o alargamento na oferta das polticas e a renovao de seus contedos substantivos, encampando temas e problemas no contemplados anteriormente como objetos de interveno, assim como incluindo novos segmentos sociais (vulnerveis) como foco privilegiado nos programas ou projetos. Os contedos das polticas e de seus instrumentos tm se renovado, ainda, a partir da incorporao de novas premissas e princpios norteadores de sua concepo, como as perspectivas de sustentabilidade e de cidadania ativa. Podem-se apontar mudanas no formato, no desenho, nas caractersticas institucionais e nos processos polticos desde os processos de formulao ao acompanhamento das intervenes. Neste sentido, no se trata apenas da emergncia de novas polticas, mas de sua democratizao, da reconstruo de arranjos institucionais e de processos polticos relativos concepo e gesto de seus instrumentos, sobretudo no sentido da democratizao e da
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Territrio e Territorialidades nas Polticas Sociais
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ampliao dos atores sociais nos mbitos decisrios. nesse debate, relativo s possibilidades de avano nas polticas sociais e no desenho de seus instrumentos, que se coloca a questo da territorialidade como uma varivel relevante a ser considerada sob a perspectiva do enfrentamento das desigualdades e da incluso social. A possibilidade de conceber (e de implementar) polticas pblicas reconhecendo o territrio como dimenso significativa pode ser assinalada como um elemento potencialmente inovador. Nessa direo, podem-se apontar liames entre territorialidade, descentralizao e participao cidad ou, ainda, entre territorialidade e as lgicas de interveno intersetoriais, matriciais e multidimensionais que tm comparecido como relativa novidade no cenrio das polticas sociais. Este texto prope-se a explorar e problematizar a territorialidade nas polticas sociais, descartando efetuar uma discusso de natureza instrumental ou prescritiva, inclusive em decorrncia da relativa escassez ou fragmentao de referncias em torno desta questo. A despeito desses limites, prope-se a reivindicar a relevncia da dimenso do territrio para o enfrentamento das mltiplas conjunes das desigualdades e das mltiplas interfaces da pobreza e da excluso social por meio das polticas pblicas. Entretanto, de incio, deve-se assinalar que as polticas sociais brasileiras no tm logrado integrar - de forma mais efetiva e disseminada - a dimenso territorialidade ou espacialidade, quer como balizamento para os investimentos pblicos e para o desenho dos programas e projetos, quer como um elemento incorporado s lgicas de interveno. De qualquer modo, expressando ou no tais esforos, a territorializao comparece como um elemento, em alguma medida, constitutivo das polticas sociais, a partir de processos de descentralizao (inclusive intramunicipal) ou, mesmo, em virtude dos equipamentos de sade, educao, cultura e assistncia social, que remetem ao patamar bsico de espacializao dessas polticas. O debate efetuado neste texto contamina-se pelo vis das polticas locais de vocao urbana, partindo de uma ngulo distinto daquele do gestor das polticas sociais. Entretanto, para alm da relevncia da considerao do territrio nas polticas sociais, essa perspectiva pode contribuir para iluminar as trilhas ainda pouco pavimentadas de dilogo ou de integrao mais estreita entre dois macrombitos de interveno estatal tradicionalmente estanques e segmentados: das polticas sociais e das polticas urbanas. A segmentao entre esses domnios de polticas pblicas reflete-se, por exemplo, na problemtica da violncia urbana nas grandes metrpoles, objeto de tematizao crescente pelos segmentos privilegiados. Transparece na territorializao dos focos da violncia e na configurao de verdadeiros enclaves, ou zonas de interdio, que tm imposto altos custos aos segmentos da populao expostos aos mltiplos fatores de excluso, dentre os quais o aspecto socioespacial. Neste sentido, o problema da violncia urbana apresenta-se com fora de sntese, que desvela as disjunes (e a imperativa articulao e convergncia) entre os macrombitos tradicionais de interveno estatal relativos s dimenses social, econmica e urbana.2
Em relao aos domnios das polticas sociais e urbanas, no contexto do Estado keynesiano de Bem-Estar Social, revelam-se macrombitos de interveno pblica, espaos centrais de mediao e gesto dos conflitos sociais. O eixo das polticas sociais incide sobre o conflito distributivo, ou seja, sobre a destinao de recursos entre os diferentes grupos e classes sociais. As polticas urbanas correspondem a um macrombito de interveno no redutvel aos campos das polticas sociais e econmicas ou, mesmo, sua territorializao, particularizado pela dimenso espacial, articulada aos processos econmicos e sociais. As polticas urbanas constituem expresso do alargamento da agenda de bem-estar social do Estado e remetem s derivas conflituais relativas diviso social (referentes ao consumo coletivo) e econmica do espao (Brugu e Goma, 1998, p. 176).
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Para o propsito deste texto, um ponto de partida necessrio constitui a discusso das noes de territrio e de territorialidade, uma vez que as diversas acepes sugerem possibilidades e conseqncias distintas para as polticas sociais. Por que se considerar o territrio e a territorialidade? Em que termos? Com quais implicaes e potenciais para as polticas sociais? So essas questes que orientam a construo deste percurso exploratrio.
Territorialidade, Territrio e Espao Social

A noo de territrio, embora correntemente utilizada, nem de longe corresponde a um significado nico ou destitudo de ambigidades. Ao contrrio, revelam-se concepes heterogneas de territrio em face, inclusive, de seu emprego nos diversos domnios disciplinares. No se prope aqui a efetuar uma reviso, mas explorar a categorias territrio e territorialidade para alm do sentido estrito, trazendo outros aportes pertinentes ao objetivo do texto. Milton Santos (1994) destaca o carter jurdico-poltico desta noo, vinculada ao Estado-nao como seu fundamento e moldagem, integrando o legado dos conceitos puros da modernidade incompleta. Nesses termos, a noo moderna de territrio refere-se ao espao imbudo da dimenso da soberania e poder do Estado, traduzindo-se no estabelecimento de limites geopolticos e na dimenso da propriedade. Associa-se, ainda, idia de pertencimento e de referncia de identidade, bem como com a cidadania, que expressa a relao entre o lugar e o cidado.3 O mesmo autor afirma que o conceito de territrio apresenta-se como utilizvel e relevante para a anlise social somente se considerado seu uso, a relao indissocivel com os atores sociais que dele se utilizam, convocando a dimenso do vivido (apud Koga, 2003, p. 35).4 Quer no sentido estrito do termo, quer em outras concepes, pode-se destacar a idia de limite como um de seus componentes essenciais. Nas diversas escalas e esferas de poder, os limites e as competncias administrativas remetem aos nveis territoriais de ao pblica ou sua territorializao. A delimitao apresenta-se, por exemplo, na discusso efetuada por Lemos (2001) da noo de territorialidade aplicada s polticas sociais. O autor parte do emprego do termo em suas diferentes conotaes, distinguindo territorialidade geogrfica (vinculada, por exemplo, ao conceito de microrregio homognea do IBGE) e econmica (vinculada localizao e acessibilidade das atividades econmicas). Nos termos mais gerais, a territorialidade definida pelo autor como um recorte no espao e como equivalente regionalizao. As noes de territrio e de territorialidade tambm se associam estreitamente idia de uso e, mais alm, de apropriao. No domnio das cincias biolgicas, grosso modo, o territrio corresponde rea (e, portanto, aos limites) de influncia das espcies. Apoiandose neste lastro, a territorialidade tambm mobilizada nos domnios das cincias sociais,
Territrio e Estado-Nao constituem noes desafiadas no contexto da globalizao contempornea, como procuram retratar os debates em torno da transnacionalizao e da des-territorializao dos processos sociais, bem como de relativa homogeneizao do espao, que contrapem e rearticulam as dimenses global e local. Sobre este debate, dentre vrios autores, ver Santos (1994). 4 Koga (2003) referencia e cita trechos de entrevista realizada com Milton Santos, publicada pela Fundao Perseu Abramo, em 2000, sob o ttulo Territrio e Sociedade: entrevista com Milton Santos.
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sobretudo a partir da perspectiva ecolgica da sociologia urbana da Escola de Chicago,1 em suas anlises referentes localizao e mobilidade dos grupos sociais (referenciando a processos de adaptao, competio, invaso e segregao socioespacial) e de seus modos de vida no contexto especfico de bairros, guetos e de vizinhanas. Tambm pode ser convocado a essa reflexo endereada s polticas sociais o conceito mais abrangente construdo por Lefebvre (1991) de espao social como produto, condio e meio de reproduo das relaes sociais. Domnio da simultaneidade, o espao social encampa diversas dimenses: as prticas espaciais materiais inscritas no cotidiano vivido e as prticas espaciais simblicas referidas s representaes. As prticas espaciais concretas encampam a produo de infra-estruturas, ambientes construdos e sua organizao territorial; os fluxos e trocas que se processam no espao, o domnio e controle do espao por meio da propriedade privada e de suas divises administrativas (correlato ao conceito tradicional de territrio); e a apropriao do espao por meio de seu uso e da territorializao das redes sociais. Boaventura de Sousa Santos (2000, p. 263) assume como pressuposto essa noo de espao social, reconhecendo o espao como socialmente construdo e as relaes sociais como espacialmente constitudas. Em seu mapa da estruturao das sociedades contemporneas2 , este autor desafia o conceito tradicional de territrio a partir do espao estrutural da comunidade (ancorado na vizinhana e nas organizaes societrias de base), que, sobretudo apresenta-se nas realidades perifricas. Definindo o espao da comunidade como constitudo pelas relaes sociais desenvolvidas em torno da produo e reproduo dos territrios fsicos e simblicos, de identidade e identificaes com referncias as origens e destinos comuns, o autor afirma:
Pode ser hoje surpreendente considerar o espao da comunidade, que se baseia na idia de territrio fsico e simblico, como um espao estrutural autnomo. consensual a idia de que o Estado moderno - uma entidade hiperterritorial - ao reivindicar o controle exclusivo sobre um determinado territrio produziu a fuso do espao da comunidade com o espao da cidadania. Tendo em conta especificamente os processos histricos de formao do Estado na maioria das sociedades perifricas e semiperifricas, sustento, em alternativa, que o espao da comunidade se manteve como um lugar autnomo de relaes sociais, irredutvel s relaes sociais aglomeradas em torno do espao de cidadania ( Santos, 2000, p. 276).
5 No contexto entre guerras, a chamada Escola de Chicago configura um marco, ao conformar o campo da sociologia urbana e efetuar um esforo mais sistemtico de construo do urbano como objeto de anlise. Sua produo se conforma pela dupla orientao que matiza a sociologia norte-americana: de explicao sistemtica da realidade social e de um pragmatismo voltado para a reforma e a integrao social. Duas linhagens estreitamente imbricadas podem ser destacadas: a perspectiva culturalista e a da ecologia urbana, que define a cidade, no plano espacial, como um sistema ecolgico. A existncia de uma ecologia humana uma premissa central, e a prpria organizao econmica da sociedade estaria inscrita na organizao ecolgica. A cidade apreendida como um padro determinado de assentamento e de uso e ocupao do solo, produzida por processos adaptativos ao meio e de competio por recursos escassos. A linhagem culturalista marca-se por anlises interpretativas de cunho emprico, focalizando determinadas reas da cidade ou comunidades como objeto e assumindo a influncia do quadro espacial nas relaes sociais. 5 Em seu mapa da estrutura-ao, o autor define seis lugares estruturais retricos e socioespaciais: o espao domstico, o espao da produo, o espao do mercado, o espao da comunidade, o espao da cidadania, e o espao mundial. O autor identifica para cada um desses lugares unidades de prtica espacial, instituies, dinmicas, formas de poder, formas de direito e formas epistemolgicas (Santos, 2000, p. 273).
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A noo de pedao empregada por Magnani (1986) e construda a partir de pesquisa antropolgica sobre lazer na periferia de So Paulo converge com a idia de territrio referida s prticas materiais e simblicas vinculadas a um determinado espao. Em seus termos, a categoria pedao pressupe um componente espacial como lastro para o seu componente de sociabilidade, referente construo de vnculos e redes de relaes sociais (laos de parentesco, de vizinhana e de procedncia e laos construdos por participao em atividades comunitrias). A noo de pedao denota lealdades, cdigos compartilhados, pertencimentos. De acordo com o autor: no pedao que se tece a trama do cotidiano: a vida do dia-a-dia, a prtica da devoo, o desfrute do lazer, a troca de informaes e pequenos servios, os inevitveis conflitos, a participao em atividades vicinais. Para uma populao sujeita as oscilaes do mercado de trabalho, a precariedade dos equipamentos urbanos e a um cotidiano que no se caracteriza, precisamente, pela vigncia dos direitos de cidadania, pertencer a um pedao significa dispor de uma referncia concreta, visvel e estvel da a importncia do carter territorial na definio da categoria. [...] Resumindo, nem a universalidade abstrata do mundo legal, nem o particularismo das obrigaes e deveres ditados por laos de parentesco. A proximidade e a contigidade geogrficas estabelecem um conjunto coerente de prticas e de condutas em um bairro que constitui objeto de uma pesquisa referenciada por Paugam (2003, p.231) que associa esses traos s condies precrias de vida e, em conseqncia, uma gesto solidria da pobreza: No interior desse territrio, as relaes sociais se traduzem por um conjunto de prticas e condutas cuja coerncia s efetiva segundo a lgica da economia da sobrevivncia. A autora cita muitos tipos de trocas intimamente ligadas na vida cotidiana e observa que as relaes sociais so definidas por um modo de vida que implica uma convivncia generalizada [...]. Em primeiro lugar, cita uma reciprocidade de servios, constante e regular (compras, guarda de crianas, assuntos administrativos, mutiro de gua de madeira ou outros, ajuda em caso de doena, etc), que se manifesta tambm por contnuos emprstimos de dinheiro, de mantimentos ou roupas. Em segundo lugar, menciona as penses pontuais atravs de remunerao em espcie ou in natura, que permitem, a todo indivduo em condies de penria, o mnimo para a sobrevivncia. A comunidade confirma, assim, que est de acordo com os princpios da gesto solidria da pobreza. No contexto das sociedades pr-modernas, a comunidade imbrica-se ao territriolugar e constitui o ambiente de pertencimento, proteo e confiana, de referncia identitria. No ambiente contemporneo, em face da desconstruo do Estado social e do trabalho como princpio estruturador das relaes sociais, o espao da comunidade pode-se afirmar na proviso da proteo prxima e no sentido de filiao.
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Os pedaos - territrios da cotidianidade - podem-se apresentar, ainda, como um campo privilegiado de lutas e de emergncia de novos personagens na cena poltica, apontando para a dimenso da cidadania. Neste sentido, a despeito da impossibilidade de participao poltica e da represso organizao e ao sociopolticas que marcam o ciclo autoritrio, os espaos pblicos de sociabilidade primria e cotidiana conformaram-se como locus de resistncia nos interstcios dos arranjos da ditadura, espaos de construo de interpretaes alternativas da realidade e de identidades coletivas. Constituram o terreno concreto no qual se situam e emergem os movimentos sociais nos anos 70/80, organizados a partir das condies de vida e das reivindicaes em torno do consumo coletivo. (Magnani, 1984; Sader, 1988; Costa,1996) Dirce Koga apresenta o territrio como o cho concreto da vida cotidiana, das polticas pblicas e do exerccio da cidadania, como catalizador de potenciais de refundao do social e do poltico. Conforme a autora: O territrio tambm representa o cho da cidadania, pois cidadania significa vida ativa no territrio onde se concretizam as relaes sociais, as relaes de vizinhana e solidariedade, as relaes de poder.[...] O direito ter direitos expresso ou negado, abnegado, ou reivindicado a partir de lugares concretos: o morar, o estudar, o trabalhar, o divertir-se, o viver saudavelmente, o transitar, o opinar, o participar (Koga, 2003, p. 33). Ressalta-se que as possibilidades de mobilizao sociopoltica remetem ao conjunto de relaes sociais e percepo interativa e negociada de oportunidades e constrangimentos da ao compartilhada por diversos atores. As aes coletivas no se constroem no vcuo, de modo que as redes sociais informais (como, no caso em questo, as redes e relaes sociais que se vinculam aos pedaos e territrios especficos) constituem um nvel intermedirio crucial para entender o processo de mobilizao. nesse tecido social que os indivduos interagem, podem se influenciar mutuamente e negociar enquanto produzem o esquema cognitivo e motivacional para a ao (Melucci, 1994, p. 65). Pensar os territrios concretos e simblicos, associando-os aos potenciais de constituio de redes de sociabilidade, de construo e de apresentao de identidades coletivas, de organizao sociopoltica e de reinvidicao e exerccio da cidadania, no se revela um empreendimento destitudo de problemas e de questionamentos evidentes. A correspondncia estrita entre as unidades espaciais ou territoriais (sejam bairros, vizinhanas e reas determinadas das cidades) e determinados contedos sociais no pode, certamente, ser tomada como um pressuposto.7 O prprio trabalho de Paugam (2003, p. 234) revela isso. O estabelecimento de relaes sociais de vizinhana, o sentido de pertencimento e de filiao referenciado ao territrio, pode facilmente no se realizar, em decorrncia de vrios fatores, como demonstra em sua pesquisa. A mobilidade social intensa, a heterogeneidade social (que pode ser reforada
7 Como assinalam, desde os anos 70, autores da chamada escola marxista francesa, como Manoel Castells, que descartam supor contedos sociais ou culturais especficos vinculados a um determinado recorte ou forma espacial.
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pelas polticas de assistncia) e a percepo de diferenas entre os grupos podem implicar uma atitude social de distino que impede a construo de vnculos comunitrios e a reivindicao coletiva por melhoria da condies de vida. O exame efetuado das noes de territrio e de territorialidade possibilita o questionamento dos termos possveis (e distintos) de incorporao dessa dimenso s lgicas de formulao e implementao das polticas sociais e de seus instrumentos. Tendo em vista o sentido mais estrito e tradicional de territrio, a incorporao de sua dimenso vincula-se considerao dos limites polticos e administrativos para as intervenes pblicas. Neste sentido, como mencionado, especialmente em face de processos de descentralizao (sobretudo intramunicipal) pode-se referir a um certo patamar de territorializao presente nas polticas pblicas de um modo geral, assumam, ou no, tal pretenso. Tomando-se a noo de territorialidade nos termos de Lemos (2000), sua considerao no mbito das polticas sociais remete s (re)definies possveis de limites administrativos e dos recortes de interveno estatal, que podem partir de diferentes critrios territoriais. Nesse sentido, tambm cabe destacar que as polticas (re)afirmam ou (re)definem territorialidades a partir de seu recorte de atuao. As demais concepes referenciadas (da antropologia urbana, por meio da noo de pedao, de espao da comunidade baseado nos territrios fsicos e simblicos, de espao social) compartilham, em diferentes medidas, o reconhecimento das mltiplas dimenses e relaes sociais que constroem um determinado territrio e que so construdas em um determinado territrio, desvelando dimenses que se distendem alm da delimitao geopoltica e administrativa e alm da concretude do espao fsico. Incorporam as dimenses do cotidiano vivido, da inscrio das relaes sociais no espao e dos liames entre os grupos sociais e o espao. Neste enquadramento, a territorialidade vincula-se s prticas sociais materiais e simblicas associadas apropriao do espao pelos grupos sociais. Levar em conta essas dimenses socioespaciais nas polticas sociais implica esforos de maior refinamento e envergadura. Em seguida qualificao da noo de territorialidade, busca-se questionar a relevncia do fator territorial ou socioespacial na seleo do pblico-alvo das polticas sociais. Em que medida levar em conta ou adotar critrios territoriais nesta definio constitui uma alternativa para a focalizao tradicional e contribui para o enfretamento da pobreza, da desqualificao e da excluso social?
Desigualdades e Excluso Scioespacial: A Relevncia da Territorialidade nas Polticas Sociais

O quadro socioespacial brasileiro no se apresenta homogneo. Ao contrrio, tem sido qualificado como desigual e excludente. Tampouco se apresenta como espontneo ou acidental, mas decorrente de uma trajetria de urbanizao brasileira intensa e rpida, marcada pela interveno do Estado, que, de um lado, irriga e privilegia os interesses do mercado e da acumulao urbana e, de outro, deixa deriva as cidades e maior parte de sua populao, que se abriga expressivamente na informalidade. Hoje, mais de 80% da populao urbana e em
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torno de sua metade vive em aglomeraes urbanas, o que autoriza a afirmao de Villaa (2003) de que a cidade brasileira hoje o pas. O Brasil est estampado nas cidades. Sendo o pas, elas so a sntese das potencialidades, dos avanos e tambm dos problemas do pas. [...] Nossas cidades so hoje o locus da injustia social e da excluso brasileiras. Nelas esto a violncia, a baixa escolaridade, o precrio atendimento sade, as ms condies de habitao e transporte e o meio ambiente degradado. a nova face da urbanizao brasileira (Villaa, 2003, p. 28). Em perspectiva, importa assinalar que a questo urbana (de sua tematizao desde o incio do sculo s intervenes nas cidades) desvincula-se no cenrio brasileiro da questo social e dos pressupostos de reforma social de changer la ville pour changer la vie,8 constitutivos dos iderios das polticas e planejamento urbanos, desde as suas razes modernas. Enquanto a questo social aqui se articula ao projeto de construo da nao, o planejamento e a interveno nas cidades dissociam-se do vis includente que cunhava as condies do direito dos trabalhadores cidade e as polticas voltadas para suas condies de vida (Pechman, 1996, p. 358). Ao lado desse vcio de origem, os processos de formulao e implementao das polticas urbanas no contexto autoritrio, notadamente at os anos 80, pautam-se pelo centralismo-tecnocrtico, pelas lgicas particularistas na relao entre Estado e sociedade, e pela ausncia ou escassez de possibilidades de participao cidad e de influncia dos diversos grupos nos processos decisrios. As desigualdades socioespaciais imbricam-se s assimetrias de poder poltico entre os diversos estratos sociais. 9 Considerando o cenrio das cidades brasileiras contemporneas, tecido a partir dos determinantes histricos e das disjunes do processo de urbanizao, no mnimo trs questes apresentam-se em favor do argumento de relevncia da considerao da varivel territorial nas polticas sociais, em seus cortes redistributivos e endereados incluso. A primeira questo refere-se s sobreposies entre as desigualdades socioespaciais e as socioeconmicas. Alguns dados do dficit habitacional brasileiro podem ilustrar esta afirmao. A precariedade ambiental sobrepe-se insuficincia de renda: mais da metade dos domiclios carentes por infra-estrutura se concentram na faixa de renda familiar de at 3 salrios mnimos. A interseo das carncias relativas ao habitat com as desigualdades de renda evidencia-se no percentual de 83,2% do dficit habitacional composto pela faixa de renda familiar de at 3 salrios mnimos ou, ainda, pelo percentual de 63,9% correspondente s famlias com renda de at 2 salrios mnimos em situao de coabitao ou vivendo em domiclios precrios. Um elemento central neste quadro refere-se informalidade. Uma parcela expressiva da populao em situao de ilegalidade fundiria encontra-se na faixa de renda de at 3 salrios mnimos de renda mensal familiar (Fundao Joo Pinheiro, 2001).
Mudar a cidade para mudar a vida, que constitui um mote de reforma social no contexto do delineamento do urbanismo e das polticas da cidade francesas. 9 Vrios autores, dentre os quais Villaa (2003) e Rolnik (2000), destacam o paralelo entre as dimenses da desigualdade territorial e a assimetria de poder poltico entre os diversos segmentos sociais.
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A cidade informal abrigava ao final do sculo anterior cerca da quarta parte da populao no caso das grandes metrpoles do Sudeste, alcanando uma proporo ainda maior nas cidades do Nordeste. Deste modo, as favelas representam um fenmeno de magnitude expressiva no pas, intrinsecamente constitutivo da ordem urbana de risco que se estabeleceu e se reproduz.10 No caso dessas reas, no apenas a situao de informalidade conformada a partir da ocupao de terras (pblicas e privadas) que reflete a negao do direito cidade. Trata-se de espaos residuais e, geralmente, margem dos interesses do mercado formal, em face das precrias condies do meio-ambiente, em que se entrecruzam precariedades urbansticas e habitacionais. Configurando ntidos recortes no tecido socioespacial, as favelas remetem territorializao da pobreza e prpria organizao socioespacial das cidades. As intersees entre pobreza e determinadas reas da cidade no se esgotam na problemtica das favelas. Revelam-se, tambm, em extensas manchas perifricas caracterizadas pela precariedade ambiental, pela conjuno de dficits de toda ordem e, mesmo, por algum gradiente de informalidade, no caso loteamentos irregulares. Pode-se sustentar a espacializao dos diferentes estratos sociais definindo recortes e gradientes de acessibilidade ao que o urbano, em tese, traduz. As reas ocupadas pelos estratos privilegiados apresentam as melhores condies ambientais e vantagens locacionais e tendem a concentrar infra-estruturas, bens, servios e equipamentos.11 Ainda no mbito da organizao espacial, os processos de segregao socioespacial tm se desenhado em novas verses, expressas em territorialidades exclusivas e defensivas nos extremos da estratificao social. De um lado, as favelas tm, em muitos casos, suas fronteiras fortemente demarcadas pela violncia e pelo crime organizado, resultando em reas sitiadas que imputam altos custos populao local. De outro lado, os condomnios fechados e outras formas de espacializao defensiva das elites multiplicam-se nas grandes metrpoles. Em ambos os casos, conformam-se territorialidades claramente delimitadas, que apresentam homogeneidade interna significativa. A conformao desses territrios nitidamente segregados, dentre outras implicaes, rebate-se em dficits de urbanidade, nas possibilidades e nos termos de convivncia entre os segmentos distintos da estrutura social. H muito se destaca que as desigualdades desenhadas no territrio constituem expresso das desigualdades socioeconmicas. Recentemente, tem-se enfatizado que a organizao espacial por si s constela precariedades, excluso e desigualdades e reafirma a negao de acessibilidades e oportunidades. Neste sentido, o quadro socioespacial em si constitui-se em matriz de reproduo de desigualdades sociais e de excluso, vinculadas s condies precrias de vida urbana e s dimenses qualitativas de pobreza urbana para um contingente expressivo da populao, como bem retratado por Rolnik (2000):
10 A expresso urbanizao de risco foi cunhada por Raquel Rolnik como expresso dos padres de urbanizao precrios e excludentes da cidade informal. 11 Ver o estudo comparativo que Villaa (1998) realiza cotejando diversas metrpoles brasileiras e mostrando a ntida espacializao das elites em setores. Diversas pesquisas da Fundao Joo Pinheiro tambm abordam a espacializao da pobreza e a sua metropolizao.
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O quadro de contraposio entre uma minoria qualificada e uma maioria com condies urbansticas precrias relaciona-se com todas as formas de desigualdade, correspondendo a uma situao de excluso territorial. Essa situao de excluso muito mais do que a expresso da desigualdade de renda e das desigualdades sociais: ela agente da reproduo da desigualdade de renda e das desigualdades sociais. Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica, e com infra-estrutura, e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel tem muito pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura e lazer (Rolnik, 2000, p. 6). Tambm o pesquisador Eduardo Marques reporta a espacializao da pobreza e destaca o territrio como fator de reproduo da pobreza: A pobreza no apenas se espacializa, se espraia como um tapete, mas tem no territrio uma de suas facetas. possvel comprovar isso estatisticamente mas tambm com estudos qualitativos: grupos igualmente pobres em locais diferentes tm horizontes diferentes. Isso tem a ver com os contatos. A segregao muito intensa causa uma homogeneidade muito grande, faz com que no se tenham contatos. So os contatos que trazem o emprego, a troca entre modos de vida, a intensidade das relaes sociais, o fluxo da riqueza para dentro das comunidades pobres (Folha de S. Paulo, 05/09/2004). Os liames entre territrio, processos de segregao socioespacial e excluso podem ser problematizados, ainda, sob o ngulo da construo de representaes sociais negativas (internas e externas) em relao a determinadas vizinhanas ou reas da cidade. Essas representaes podem implicar a estigmatizao de determinadas reas e a desqualificao de seus moradores, aprofundando o processo de excluso social e delineando uma espiral de degradao desses espaos. Neste sentido, Lupton e Power (2002) exploram a relao entre excluso social e vizinhana, assinalando a existncia de bolses de privao, que conjugam desemprego, problemas com moradia, educao e sade e criminalidade, assinalando que a concentrao de problemas no acidental. Cada vizinhana tem caractersticas intrnsecas localizao, base econmica, acessibilidade aos servios e equipamentos urbanos, padro habitacional que impactam as atitudes, os comportamentos e as interaes assim como reduzem as oportunidades. Observam a concentrao de segmentos desprivilegiados em reas mais precrias. Essa conjuno pode implicar a amplificao das precariedades e dos problemas locais, desde a degradao urbano-ambiental, a representao da rea como perigosa ou de reputao duvidosa e a ocorrncia de crime e desordem, que leva maior degradao socioespacial... A partir de Paugam (2003) pode-se referir construo de uma imagem negativa e desqualificao de determinadas reas da cidade, que podem ser discriminadas e estigmatizadas, amplificando o processo de excluso. O autor explora a constituio e apresentao de identidades sociais negativas vinculadas aos traos de desvalorizao e degradao local em seu estudo focalizado em um conjunto habitacional. Assinala que morar em um espao desqualificado equivale a um sinal de pertencimento a um estrato inferior, implicando uma
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interiorizao do status de desvalorizao e de desqualificao social. Entretanto, o autor no sugere a constituio e apresentao de uma identidade negativa como destino selado das reas multidegradadas, uma vez que os laos de sociabilidade e as mobilizaes na defesa de um territrio podem ancorar a construo de identidades coletivas e impulsionar a melhoria das condies de vida locais. A discusso at aqui efetuada indica, no mnimo, a relevncia do territrio como critrio de focalizao das polticas sociais. Indica, tambm, a pertinncia de investimentos concentrados e de convergncia de esforos intersetoriais nas reas mais precrias e segregadas que se configuram como territrios de excluso socioespacial. Em perspectiva mais abrangente, sinaliza que repensar a incluso social a partir do territrio supe incorporar s abordagens a questo do direito cidade e cidadania.
Polticas Territorializadas e o Territrio Como Critrio de Focalizao: Potenciais e Problemas

Michel Auts (apud Castell, 1998, p. 550) efetiva uma distino valiosa entre polticas territoriais e polticas territorializadas, embora na prtica as fronteiras entre as duas categorias possam no se mostrar to claras. As polticas territoriais assumem a centralidade do territrio como espao privilegiado de formulao e de gesto territorializada, implicando a mobilizao dos recursos locais para tratar os problemas sociais. Sua originalidade assenta-se na possibilidade de experimentalismo na gesto social a partir da dimenso concreta do lugar e de seus personagens. Sua ambigidade pode resultar na manuteno dos conflitos sociais locais, de forma que uma questo-chave nessas polticas est em seus alcances ou na natureza de parmetros que podem ser controlados a partir de uma ao localizada (Castell,1998; Koga, 2003). As polticas territorializadas correspondem aplicao local de uma poltica a um territrio, o que, em certa medida, ocorre em face dos processos de descentralizao. Constituem-se como alternativa aos modelos tradicionais das polticas sociais, implicando a incorporao da intersetorialidade nas lgicas de interveno (Castell,1998; Koga, 2003). Essas polticas remetem, portanto, redefinio do mecanismo de focalizao a partir da dimenso do territrio.12 Desde o final dos anos 80, re-emerge o interesse nas polticas voltadas para a reduo da pobreza, devido crtica em relao aos efeitos das estratgias de ajuste fiscal e politizao dos temas relativos ao desenvolvimento, que acompanham as tendncias de democratizao e descentralizao. Ao lado da promoo da produtividade urbana, as intervenes voltadas para a reduo da pobreza constituem um ponto de consenso entre as agncias multilaterias e bilaterais que compartilham uma viso que associa o crescimento da pobreza urbana ao crescimento demogrfico e aos constrangimentos que limitam a gerao de emprego e o acesso aos recursos produtivos, ao crdito e renda (Carmona; Burgess, 2001, p. 39). Em contraposio perversa concepo universalista, as intervenes sociais tm
12 Koga (2003, p. 227) pertinentemente chama ateno para o fato de que o territrio apresenta-se como palco das velhas polticas, da incorporao de velhos modelos aos lugares novos. Isso ocorre nas administraes descentralizadas que no alteram as lgicas ou o desenho das intervenes no sentido de assumir um formato intersetorial.
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sido concebidas como estratgias compensatrias de reduo da pobreza e marcam-se pela seletividade e pela focalizao nos segmentos mais vulnerveis, muitas vezes, caracterizandose por um cunho emergencial. Os critrios de focalizao adotados no raro sustentam-se nas medies das linhas de pobreza (ou em outras medies econmicas), privilegiando o pblico abaixo da linha de pobreza ou, ainda, abaixo da linha de indigncia. Neste sentido, a considerao do territrio como um critrio norteador das intervenes representa um avano e alternativa de enfrentamento multidimensionalidade da pobreza e aos processos (velhos e novos) de excluso socioespacial. Para alm da polarizao do debate universalismo versus focalizao, destaca-se que a nfase na territorialidade como um critrio alternativo de focalizao no significa assumir as premissas da focalizao em detrimento da universalizao ou de um Estado minimalista. No se descarta o horizonte da garantia (por meio da ao do Estado) dos direitos sociais e urbanos (educao, sade, assistncia social, habitao, saneamento e servios urbanos) de forma a equalizar em patamares razoveis as condies de vida da populao. To-somente implica assumir a necessidade do estabelecimento de prioridades nas intervenes sociais (no bojo de uma perspectiva de universalizao) e a importncia do refinamento destas definies. Quais so as possveis vantagens e potenciais da seleo territorial do pblico-alvo para as polticas sociais, que assim assumem o carter de polticas territorializadas, ou mais alm, podem-se constituir em polticas territoriais nos termos enunciados? Um primeiro aspecto refere-se conexo entre territorialidade e descentralizao, que aponta para a gesto de proximidade. Como j mencionado, a partir dos arranjos estabelecidos no texto constitucional relativos descentralizao poltica e administrativa e aos papis reservados aos governos locais brasileiros no mbito da produo e gesto das polticas sociais, estas j apresentam um certo grau de territorializao referida dimenso local. Alm disso, muitos municpios (como Belo Horizonte) investiram na descentralizao intramunicipal, transferindo atribuies para as administraes regionais, implicando, assim, um maior grau de territorializao da ao pblica. A argumentao valorativa da descentralizao e da esfera local pode ser aplicada tambm aos arranjos de descentralizao intramunicipal que estabelecem recortes territoriais para a ao pblica. Os argumentos localistas no so exatamente novidade13 : sublinham o papel da esfera local na expanso da democracia, delineado pela proximidade com os cidados,
13
Os argumentos localistas referenciados constroem-se na primeira metade do sculo XX. Adiante, no contexto do ps-guerra, as abordagens localistas centram-se na defesa da autonomia local como um meio de realizao dos compromissos do Estado de Bem-Estar keynesiano. O discurso neolocalista contemporneo (construdo a partir de meados dos anos 70) incorpora duas vertentes de argumentos que revalorizam a esfera local, sobretudo a partir de sua proximidade com os cidados. A primeira centra-se na eficincia alocativa, sustentando que os governos locais apresentam melhores condies de alocao de recursos e de resposta s necessidades e demandas locais. A segunda enfatiza os aspectos de controle pblico, accountability e democratizao da gesto pblica Nesta direo, o local sublinhado como espao privilegiado de experimentalismo e de inovao institucional, apontando mudanas qualitativas no mbito da gesto e das prticas locais, especialmente no que se refere s relaes entre o governo e a sociedade civil. Mais alm, o discurso neolocalista ressalta a centralidade do local na conjuno com os processos globais vinculados reestruturao do capitalismo. Remete democratizao da gesto pblica e repolitizao e revalorizao da natureza poltica dos governos locais Nesse enfoque, a noo de poder local pode ser evocada, no se resumindo s fronteiras do governo, uma vez que o lugar de exerccio do poder no se restringe esfera do Estado, mas encampa os diferentes atores e relaes sociais inscritos ou articulados no espao local.
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e ressaltam as oportunidades mais amplas de participao poltica e de aprendizado democrtico em decorrncia desta proximidade. Ao lado disso, a distribuio mais eficiente dos servios tambm apontada como um elemento virtuoso da esfera local. O aprofundamento da descentralizao intramunicipal em direo desconcentrao da proviso dos servios e implementao das polticas sociais traduz-se na gesto de proximidade, que, potencialmente, favorece maior eficincia, controle pblico e democratizao das relaes entre o governo local e os cidados. Em sua concepo mais ampla, a descentralizao intramunicipal pode ser tomada como meio privilegiado de partilha de poder decisrio com a sociedade a partir da criao de canais de participao (formais ou informais) nesta escala regionalizada. Ou, a partir dessa, numa escala ainda mais prxima do cidado, como a da gesto de programas e projetos sociais que adotaram a territorialidade como critrio. Nesses casos, a proximidade com os espaos pblicos de interao cotidiana, de organizao e mobilizao societria, favorece a participao em canais de interlocuo com o Poder Pblico. A amplitude dessa participao nessas instncias, seus papis e alcances, e o reconhecimento e incorporao dos sujeitos sociais, de suas expectativas e projetos, nas decises relativas ao local podem (re)definir a clivagem entre o carter territorializado ou territorial da poltica social. A gesto de proximidade associa-se tendncia crescente (e coexistente com as lgicas convencionais segmentadas e especializadas) de incorporao dos princpios de intersetorialidade, de matricialidade e de abordagem integral nas polticas pblicas, a partir de recortes territoriais e/ou temticos (como o mote de incluso social). A perspectiva de gesto de proximidade e de intersetorialidade vinculada territorializao comparece na concepo de programas sociais como o BH-CIDADANIA, da Prefeitura de Belo Horizonte, ou do Programa de Incluso Social, de Santo Andr, que intervm em assentamentos informais. 14 A intersetorialidade permite abordar de forma mais global os problemas urbanos e sociais em seu carter complexo e multidimensional. A cidade pode ser considerada como local privilegiado para a ao intersetorial, como espao definido territorialmente e socialmente, onde os problemas se manifestam. A conexo territorialidade e intersetorialidade, tendo em vista a incluso social e qualidade de vida, coloca em relevo as intervenes que a partir de recortes territoriais identifiquem conjuntos populacionais em situaes socioeconmicas similares objetivem alcanar resultados integrados e promover impacto positivo nas condies de vida (Menicucci, 2002, p. 12). As lgicas intersetoriais e matriciais, ou mesmo de abordagem integral, incorporadas como caractersticas das polticas e de seus programas no se isentam de desafios, postos desde as disjunes com as estruturas e as lgicas tradicionais setoriais e segmentadas. Ou seja, essas caractersticas requerem, em diversos nveis, mudanas institucionais para a sua efetividade. A despeito desses possveis mritos e potenciais, como qualquer outro elemento mobilizado na formulao de polticas, programas e projetos sociais, a territorialidade, como um suporte da focalizao, apresenta limites. Constitui uma alternativa e um avano, mas no
14 A respeito da discusso das tendncias de renovao nas polticas pblicas, ver Blanco (2003); Brasil (2004); Farah (1997). A respeito do programa desenvolvido pela Prefeitura de Santo Andr, ver a anlise de Carla Bronzo Ladeira Carneiro (s/d)
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pode ser tomada como um critrio exclusivo e tampouco como sucedneo dos critrios convencionais de focalizao nas polticas sociais. Mesmo informado por referncias conceituais e outras experincias, o fato bvio de que cada caso um caso segue como uma mxima nos processos de concepo de intervenes sociais. O foco no territrio envolve alguns problemas e riscos. Dentre eles, o principal parece ser no caso de reas socialmente mais homogneas e segregadas, um possvel reforo desses aspectos de segregao defensiva. Nesse sentido, Paugam (2003, p. 224) afirma que a intensificao da imagem negativa que os habitantes de uma determinada rea fazem de si um risco que se apresenta na seleo espacial do pblico-alvo das intervenes. A prpria participao cidad por meio de canais previstos na escala das intervenes territorializadas apresenta seus dilemas. De um lado, as condies de proximidade mostramse favorveis mobilizao dos atores sociais nesses processos, em face da concretude das questes em jogo, voltadas para as condies de vida cotidiana dos moradores. De outro, a participao pode se circunscrever a um carter restrito, instrumental (e instrumentalizvel) e pontual, em detrimento das possibilidades de participao ampliada, referidas problematizao e influncia em relao aos instrumentos normativos, definio de macroprioridades, s intervenes sociais e urbanas de carter mais global e abrangente, e aos possveis questionamentos em relao atuao do Poder Pblico.15 Pode-se dizer que, em seus termos restritos, a participao no chega a alcanar seus potenciais sociopolticos e emancipatrios no mbito dos atores societrios e de suas relaes com o Estado, embora no se possa descartar a possvel abertura dessa trilha. Podem ser elencados, ainda, outros riscos, sobretudo ao se desconsiderar a insero e as relaes espaciais das reas selecionadas com o seu entorno, com a cidade e com mesmo com o espao metropolitano. Sabemos que as intervenes pblicas, alm dos efeitos pretendidos podem gerar externalidades negativas, dependendo do escopo e da envergadura das intervenes. Por exemplo, em um contexto de precariedades, a melhoria significativa na disponibilidade de equipamentos e de acesso aos servios urbanos e sociais pode acarretar a valorizao imobiliria da rea, o que pode implicar a atrao ou mesmo a expulso de populao. Em relao aos espaos contguos, por exemplo, considere-se um aglomerado de favelas, formado por diversas vilas-favelas que tm seus limites definidos e que tambm se diferenciam a partir dos processos de ocupao, da situao fundiria, da localizao e da infra-estrutura disponvel, dentre outros aspectos. A focalizao e as conseqentes intervenes sociais e urbanas no aglomerado como um todo contribuiriam no apenas para o enfrentamento da problemtica da pobreza e da excluso social, como tambm para a sua maior integrao com a cidade e para a incluso socioespacial. Contudo, se, em virtude dos critrios de focalizao adotados, as intervenes pblicas vierem a privilegiar ou concentrar-se em uma e outra vilafavela em detrimento das demais, podemos supor no apenas as melhorias diferenciais geradas pelas intervenes, mas tambm impactos adversos no plano sociocultural. Esses impactos podem se traduzir na construo e difuso de representaes diferenciais, de recriao de diferenas, de desqualificao e, mesmo, de estigmatizao das reas mais precrias.
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A distino entre participao restrita e instrumental versus participao ampliada, que se constitui em uma importante referncia para a abordagem do tema da participao, encontra-se em Azevedo e Prates (1991).
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A considerao do territrio como de parmetro de focalizao implica evocar medidas socioterritoriais que sustentem as escolhas das reas de interveno social. A concepo desses suportes para a territorializao das polticas sociais mostra-se de extrema importncia, uma vez que estabelecem, nas palavras Boaventura de Sousa Santos referidas aos mapeamentos, distores reguladas de territrios sociais, que criam iluses credveis de correspondncia(Santos, 2000, p. 198). Ou, em sentido convergente, as medidas socioterritoriais constituem instrumentos de reflexividade institucional cujo objetivo implicar cidados, decises poltica e atores sociais-chave em processo de ao sobre a excluso. (Stoer, Magalhes e Rodrigues, 2004)
Medidas Scioterritoriais: Aproximaes com os Territrios de Desigualdade e Excluso

Compe o repertrio das medidas socioterritoriais a construo de dados referidos ao territrio em suas diversas escalas sociopolticas at o mbito municipal. Neste universo de dados, geralmente as cidades tm correspondido maior aproximao ou ao recorte mais desagregado de informaes, ainda que se apresentem internamente fragmentadas em territrios e pedaos heterogneos e desiguais. Essa diferenciao nos territrios das cidades sugere a relevncia das medidas socioterritoriais ainda mais desagregadas como elemento fundamental de referncia para a produo das polticas locais. Coloca tambm em foco o questionamento dos possveis critrios adotados para a desagregao das medidas intraurbanas.16 Contudo, a ampliao na produo e oferta de dados territorializados na dimenso intra-urbana relativamente recente. As medidas socioterritoriais desagregadas na dimenso intra-urbana revelam diferentes premissas, propostas e metodologias para a identificao das desigualdades sociais. Uma referncia central para essa discusso encontra-se no trabalho de Koga (2003) que nortear esta abordagem. A autora desenvolve uma tipologia das medidas socioterritoriais com a sua caracterizao e indicao da metodologia empregada na construo dos indicadores. A primeira categoria identificada refere-se s medidas genricas urbanas que implicam a construo dos indicadores pelos segmentos relacionados pobreza. Nesse grupo, enquadram-se as medidas residuais, como as linhas de pobreza e de indigncia, as medidas temticas, como os ndices Gini e Theil (medidas de desigualdade de renda) e o Mapa da Fome e medidas complexas, como o IDH - ndice de Desenvolvimento Humano (com indicadores de renda, educao e sade) e o ICV - ndice de Condies de Vida (que acrescenta ao IDH indicadores de habitao e infncia) (Koga, 2003, p. 87). A segunda categoria refere-se s medidas intra-urbanas, que se mostram mais centrais para o propsito deste trabalho. Dentre essas, identifica medidas genricas, como o clculo do IDH ou ICV desagregado no nvel de bairros. O Mapa de Excluso/Incluso Social de So Paulo e o IQVU- ndice de Qualidade de Vida Urbana de Belo Horizonte classificam-se como medidas normativas. O primeiro desagre16
Embora o Censo tenha estabelecido setores censitrios como base de coleta e sistematizao das informaes, os resultados divulgados pelo IBGE apresentam as cidades como menor nvel de desagregao (Koga, 2003).
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ga os dados por distritos e apresenta ndices de autonomia, qualidade de vida, desenvolvimento humano e eqidade, com base no padro de incluso social. Alm dos indicadores utilizados, o Mapa apura, por meio de pesquisa qualitativa, a percepo de incluso e de excluso social da populao, possibilitando a aproximao de suas medidas com o plano da experincia de seus moradores e construindo referncias sobre suas expectativas. Este aspecto e sua concepo como instrumento de transformao da realidade apontam para o seu carter inovador. No caso do IQVU, concebido com o objetivo de monitorar os impactos das intervenes e de subsidiar as intervenes pblicas, foram utilizados 75 indicadores e 11 ndices agregados relativos oferta de servios urbanos e acessibilidade aos bens e servios locais, referenciados s Unidades de Planejamento. Ainda na categoria das medidas intra-urbanas, inscrevem-se as medidas temticas, como IVS - ndice de Vulnerabilidade Social de Belo Horizonte, que privilegia os servios urbanos na sua construo e volta-se para a identificao das situaes de vulnerabilidade e excluso, de modo a orientar a focalizao das polticas sociais. Como o IQVU, o IVS considera as Unidades de Planejamento como unidades mais desagregadas. No cabe aqui explorar as premissas, metodologias e componentes dessas medidas socioterritoriais, que constituem propostas distintas de apreenso das desigualdades intraurbanas. Destaca-se o papel desses instrumentos de contribuir para o direcionamento das intervenes e de permitir a avaliao de impactos, o monitoramento das polticas e o controle pblico, favorecendo a eficcia e a eficincia na gesto das polticas locais. Mais alm, conforme Koga (2003, p. 106): Parece se fazerem necessrias novas formas de resgatar o pertencimento ao lugar, cidade. Neste sentido, as metodologias de representao das desigualdades e, ao mesmo tempo, da totalidade da cidade contribuem para uma identificao maior dos cidados com o conhecimento do lugar. O investimento relativamente recente e bem sucedido na construo e emprego de medidas socioterritoriais intra-urbanas em algumas metrpoles brasileiras sugere potenciais de avano significativo na gesto das polticas locais e de incorporao do territrio como um critrio de interveno. Sugere tambm possibilidades de refinamento dessas medidas, de aprimoramento dos indicadores e de maior aproximao com as dimenses dos territrios vividos.
Polticas Territorializadas e Polticas Territoriais: Consideraes Finais

O percurso realizado pretendeu, em primeiro lugar, iluminar a expresso socioespacial das desigualdades sociais e das dimenses dos processos de excluso social. Em conseqncia, argumenta no sentido da importncia do territrio em sua acepo mais ampla de espao vivido como elemento potencial de balizamento das intervenes sociais e de sustentao do carter redistributivo mais efetivo das polticas sociais. A considerao da dimenso da territorialidade aporta novas questes para o debate relativo incluso social e cidadania. As transformaes contemporneas da questo social recolocam a problemtica a
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ser enfrentada polticas sociais, desafiam os modelos tradicionais de interveno e reivindicam novas lgicas e parmetros para sua concepo:17 descentralizadas, intersetoriais, fundadas no territrio e enraizadas na participao cidad, de forma a reconhecer e assumir, como indica Koga (2003) os sujeitos na condio de protagonistas. Caberia, nesse sentido, assumir os pressupostos das polticas territoriais, conferindo centralidade dimenso do lugar, propiciando a experimentao a partir da gesto democrtica do lugar e reorganizando mais profundamente as formas de ao pblica? Em um contexto de desigualdades sociais profundas e de processos de excluso por certo afirma-se como importante qualificar os territrios mais precrios, concentrando investimentos e linhas de interveno matriciais, colocando em relevo o papel do poder pblico. Em resumo, trata-se da incluso social e socioespacial, como faces imbricadas de um mesmo processo, trata-se de assegurar o direito cidade em suas mltiplas dimenses, sociais e urbanas. Cabe questionar as possveis virtudes e os problemas de se reforar a dimenso territorial do espao vivido, dos laos sociais e dos pedaos que se estabelecem no territrio e constituem um suporte para grupos, famlias e indivduos fragilizados. Nessa direo, um argumento decisivo apia-se em Paugam (2003, p. 34), que observa nos segmentos fragilizados um processo de deslocalizao social e de aprendizado da desqualificao social, de dificuldades de insero e de perda das referncias de identidade e de status, que se revelam no isolamento progressivo e no recuo para a esfera das relaes domsticas e da proteo familiar. Diversos questionamentos foram objeto de discusso no decorrer do texto, desde os riscos de reforar a segregao e a excluso socioespacial, aos riscos de despolitizao vinculados aos arranjos circunscritos de participao cidad ou de sua instrumentalizao. Neste caso, salienta-se a importncia de diversos canais e mecanismos de participao, com alcances e papis complementares, e, principalmente de instncias transversais, como o Oramento Participativo e as Conferncias das Cidades, que costuram os recortes territoriais e setoriais, desembocando na problematizao mais geral da cidade. Os riscos relativos participao podem ser relativizados, assim, em contextos de governos comprometidos com as premissas da gesto democrtica das cidades. Diversos desafios se apresentam em dupla perspectiva, tanto para os gestores sociais quanto para a populao focalizada nas intervenes. Para os gestores das polticas e de seus instrumentos, desde a construo dos problemas as escolhas desenham-se no fio da balana, em um universo de dilemas de difcil soluo, no qual no se apresentam respostas prontas, fceis ou imediatas. Contudo, para todos os atores a reflexividade coloca-se como trilha possvel a ser percorrida, com as revises e correes de rota que se fizerem necessrias. Para finalizar, recorre-se aposta de Dirce Koga (2003, p. 259) de considerar o territrio como um novo elemento catalizador de potenciais e de reinveno da cidadania. Em que termos esta aposta pode se concretizar em cada contexto concreto deixa-se como uma questo em aberto.
17
Castell (1998, p. 542) afirma que as polticas de incluso tm que reinventar tecnologias de interveno aqum das ambies das polticas universalistas mas diferentemente de uma lgica de ao particularistas com objetivo estritamente reparador, corretivo e assistencial da ajuda social clssica.
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