PODER JUDICIRIO ESTADO DO MARANHO TRIBUNAL DE JUSTIA TERCEIRA CMARA CVEL \Terceira Cmara Cvel.

Sesso do dia 9 de outubro de 2003. Apelao Cvel N 007713/2003 IMPERATRIZ Apelante : Ildon Marques de Sousa Advogados : Oziel Vieira da Silva, Edmilson Franco da Silva, Amadeus Pereira Silva. Apelado : Ministrio Pblico Estadual Relator : Des. Cleones Carvalho Cunha CORDO n. 46.628/2003.

EMENTA ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AO CIVIL PBLICA AO ADEQUADA. MINISTRIO PBLICO. LEGITIMIDADE. JULGAMENTO DA ANTECIPADO. CERCEAMENTO DE DEFESA. NO CONFIGURADO. MATRIA DE FATO PROVADA PLENAMENTE. COMINAO DE RESSARCIMENTO AO ERRIO. DECISO EXTRA PETITA. NO CONFIGURAO. INCIDNCIA DE COMINAO LEGAL. INFORME PUBLICITRIO. PROMOO PESSOAL DO ALCIDE. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANES. SUSPENSO DOS DIREITOS POLTICO. AUSNCIA DE DECISO FUNDAMENTADA. REFORMA DA DECISO. I - O Ministrio Pblico tem legitimidade para o exerccio de ao civil pblica (L. 7.347/85), visando reparao de danos ao errio causados por atos de improbidade administrativa tipificados na Lei 8.429/92; II - possvel o julgamento antecipado quando a controvrsia que diz respeito a matria de direito e a matria de fato

PODER JUDICIRIO ESTADO DO MARANHO TRIBUNAL DE JUSTIA APELAO CVEL N 007713/2003 - IMPERATRIZ encontrar-se documental; plenamente demonstrada atravs de prova

III - obedecido o princpio da proporcionalidade, mostra-se correta a aplicao da penalidade de ressarcimento prevista no art. 12, III, da Lei n 8.429/92; IV - a fixao das penas previstas no art. 12, da Lei 8.429/92, deve ser fundamentada e pautar-se pelo princpio da proporcionalidade, com vistas no descaracterizar a prpria racionalidade do dispositivo que exige a considerao do grau de reprovabilidade do ato de improbidade administrativa praticado pelo agente pblico bem como a extenso do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo administrador; V - apelao parcialmente provida. AC RD O Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelao Cvel N 007713/2003, em que figuram como apelante Ildon Marques de Sousa e apelado Ministrio Pblico Estadual, acordam os Desembargadores da Terceira Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Maranho, em dar provimento parcial ao recurso, nos termos do voto do Relator. Participaram do julgamento, alm dos que assinam, os Desembargadores Jos Stlio Nunes Muniz, Cleones Carvalho Cunha e Cleonice Silva Freire. Funcionou pela Procuradoria Geral de Justia o Dra. Ana Ldia de Mello e Silva Moraes. So Lus, 9 de outubro de 2003.

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Desembargador JOS STLIO NUNES MUNIZ PRESIDENTE

Desembargador CLEONES CARVALHO CUNHA RELATOR RELAT RIO Adota-se o relatrio da Procuradoria Geral de Justia, que transcreve-se in litteris:

Trata-se de recurso de Apelao Cvel interposto por Ildon Marques de Sousa, em face da sentena de fls. , do MM, Juiz de Direito da 1 Vara Cvel da Comarca de Imperatriz/MA, que julgou procedente pedido formulado nos autos da Ao Civil Pblica ajuizada contra si pelo Ministrio Pblico Estadual, ora apelado. s fls. 205/230, razes recursais do apelante. Inconforma-se com a sentena singular que o condenou ressarcir R$ 12.666,66 (doze mil, seiscentos sessenta reais e sessenta e seis centvos) ao errio municipal, acrescidos de juros e correo monetria, e suspenso dos seus direitos polticos por trs anos, tudo com base nos arts. 37, caput, 1 e 4 da CF e arts. 11, inc. I e XII, e inc. III da Lei n 8.492/92.

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Segundo o apelante, a sentena recorrida merece ser anulada porque contraria o art. 5 , inc. LV da CF, o art. 267, inc. IV do CPC e as Leis 8.492/92 e 4.717/65. Entende que o julgamento antecipado da lide violou o princpio do contraditrio e da ampla defesa, configurando cerceamento de defesa. O apelante alega impropriedade no manejo da ao civil pblica. Entende que o feito no envolve interesse difuso ou coletivo e que a via eleita deveria ser ao popular, de iniciativa exclusiva do cidado No mrito, ressalta inexistir despacho saneador para apreciar as questes argidas como matria preliminar e os requerimentos de produo de provas. Entende nulo o procedimento administrativo n 005/98 face inexistncia de dados concretos para a propositura da ao civil pblica. Tambm afirma que a sentena monocrtica se ressente de fundamentao, em afronta aos arts. 5, inc. XXXV e 93, IX da Constituio Federal e arts. 165 e 454, II do CPC. Entende que a sentena singular pronunciou-se de forma extra petita, visto que na inicial no consta pedido de ressarcimento integral do dano. Afirma no ter atentado contra princpios administrativos tampouco enriquecido indevidamente a causar leses ao errio municipal. Diz que a causa petendi tem como suporte ftico mera insatisfao funcional do Ministrio Pblico quanto s polticas administrativas implantadas por si quando prefeito, no se

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prestando a ao civil pblica para satisfao de interesse particular do citado rgo Ministerial. Por fim, requer o provimento do presente recurso para declarar a nulidade da sentena singular ou, se no for o entendimento, declarar a impropriedade da ao e ordenar o arquivamento do pedido sem julgamento do mrito. s fls, 235/243, o apelado apresenta contra-razes ao recurso de Apelao. Aduz que por sua Curadoria Especializada na Defesa do Patrimnio Pblico e Combate Improbidade Administrativa ajuizou ao civil pblica face no observncia do princpio da impessoalidade administrativa pelo ora apelante que, quando prefeito de Imperatriz/MA, veiculou informe publicitrio nas emissoras de radiodifuso de sons e imagens no intuito de promoo pessoal dissociada da finalidade do 1 do art. 37 da CF. Rebate os argumentos da pea recursal alegando que o julgamento antecipado da lide ocorreu na forma do art. 330, inc. I do CPC, sem qualquer afronta aos princpios do contraditrio e da ampla defesa. Menciona que a citao do Municpio de Imperatriz atende ao art. 17, 3 da Lei n 8.429/92, oportunizando pessoa jurdica integrar a lide na qualidade de litisconsorte ou assistente. Ressalta ser de natureza difusa a defesa do patrimnio pblico, dos princpios constitucionais administrativos e represso de improbidade administrativa, instrumentalizada pela via da ao civil pblica e legitimada pelo art. 129, inc. III da CF. Salienta que a Lei n 7.347/85, previu a propositura da ao civil pblica sem prejuzo de ao popular, uma vez que ambas protegem os mesmos interesses e direitos.

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Rebate a alegao de julgamento extra petita posto que a Lei 8.429/92 prev aplicao de sanes cumulativas. Por fim, pugna pelo improvimento do recurso de apelao e se confirmar in totum a sentena recorrida. Encaminhados os autos ao Tribunal de Justia, fl. 250v vistas Procuradoria Geral de Justia.
Instada a se manifestar, a Douta Procuradoria Geral de Justia, em parecer da Dra. Ana Ldia de Mello e Silva Moraes opinou pelo no provimento do recurso para que seja mantida a sentena recorrida em todos os seus termos. o relatrio. VOT O

Pela ordem, cumpre-me, inicialmente, analisar as preliminares argidas pelo apelante. Sustenta, o apelante, primeiramente que a ao civil pblica via inadequada para a tutela do princpio constitucional da impessoalidade, eis que, presta-se defesa dos interesses difusos e coletivos e aos interesses individuais e homogneos. A toda evidncia, a preliminar no prospera, uma vez que a ao civil pblica, por expressa disposio constitucional, instrumento adequado para a tutela do patrimnio pblico. Vejamos:

Art. 129. So funes Institucionais do Ministrio Pblico: (...)

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III promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Este entendimento pacificado na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, como se pode depreender dos seguintes arestos:

PROCESSUAL AO CIVIL PBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (L 8.429/92) ARRESTO DE BENS MEDIDA CAUTELAR ADOO NOS AUTOS DO PROCESSO PRINCIPAL L 7.347/85, ART. 12 1. O Ministrio Pblico tem legitimidade para o exerccio de ao civil pblica (L. 7.347/85), visando reparao de danos ao errio causados por atos de improbidade administrativa tipificados na Lei 8.429/92. 2. A teor da Lei 7.347/85 (art. 12), o arresto de bens pertencentes a pessoas acusadas de improbidade, pode ser ordenado nos autos do processo principal. (STJ RESP 199478 (199800979891) MG 1 T. Rel. Min. Humberto Gomes de Barros DJU 08.05.2000 p. 00061) PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO AO CIVIL PBLICA ALCANCE PROVA SMULA 7/STJ 1. A ao civil pblica, ao coibir dano moral ou patrimonial, prpria para censura a ato de improbidade, mesmo que no haja leso aos cofres pblicos. 2. Moralidade pblica que, quando agredida, enseja censura. 3. Elementos probatrios examinados e avaliados pelo Tribunal que afastou a improbidade. 4. Necessidade de reexame de prova, o que est vedado na instncia especial (Smula 7/STJ). 5. Recurso Especial no conhecido. (STJ RESP 261691 MG 2 T. Rel Min Eliana Calmon DJU 05.08.2002)
Resta, portanto, demonstrada a adequao da ao civil pblica como instrumento de tutela do patrimnio pblico, face a atos de improbidade administrativa.

PODER JUDICIRIO ESTADO DO MARANHO TRIBUNAL DE JUSTIA APELAO CVEL N 007713/2003 - IMPERATRIZ Por estes argumentos afasto tal preliminar. A segunda preliminar suscitada cinge-se inexistncia de fase de saneamento apta fixao dos pontos controvertidos que demandam a produo de provas. Por se tratar de questo de fato e de direito, o conjunto probatrio apresentado restou suficiente e apto formao do convencimento do magistrado, propiciando o julgamento antecipado da lide, na forma do art. 330, inc. I, do Cdigo de Processo Civil, no acarretando violao ao princpio do contraditrio. Nesse sentido, o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, ao apreciar a Apelao Cvel n 165.199-5/0, em que foi Relator o Desembargador Paulo Travain, entendeu que no existe cerceamento de defesa no julgamento antecipado da lide quando a controvrsia disser respeito a matria de direito e a de fato j se encontrar plenamente demonstrada atravs de prova documental. Vejamos:

CERCEAMENTO DE DEFESA JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. Controvrsia que diz com a matria de direito, considerando que a de fato encontra-se plenamente demonstrada atravs de prova documental. Inocorrncia. (TJSP AC 165.199-5/0 8 CDPb. Rel. Des. Paulo Travain J. 27.06.2001)
Destarte, no h que se falar em cerceamento de defesa. A terceira preliminar levantada pelo apelante sustenta a existncia de deciso extra petita. Nesta senda, afirma que a sentena de primeiro grau extravasou os limites do pedido formulado na inicial eis que, dentre as cominaes previstas no artigo invocado pelo parquet, no se encontra a obrigao de ressarcimento integral do dano causado ao patrimnio pblico.

PODER JUDICIRIO ESTADO DO MARANHO TRIBUNAL DE JUSTIA APELAO CVEL N 007713/2003 - IMPERATRIZ No merece melhor sorte a preliminar argida pelo recorrente. O Ministrio Pblico Estadual, na inicial da ao civil pblica, pediu a condenao do ru, ora apelante, por improbidade administrativa nos termos do art. 12,III da Lei 8.429/92 para aplicar-lhe as sanes: 1) perda da funo pblica;2) suspenso dos direitos polticos pelo prazo de 03 (trs) a 5 (cinco) anos; 3) proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de 03 (trs), anos e 4) multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo mesmo. Sucede que o art. 37, 4, da Lei Fundamental prev que os atos de improbidade administrativa sujeitam-se suspenso de direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao penal cabvel. Exsurge dos autos que o decisum a quo, ao julgar procedente o pedido formulado na inicial, condenou o apelante por improbidade administrativa, conforme requerido pelo parquet, determinando a incidncia das sanes previstas nos arts. 11, inc. I e 12, inc. III da Lei 8.429/92. Destarte, houve na espcie, apenas a cominao, na forma da lei, de ressarcimento ao errio dos valores empregados para a promoo pessoal do apelante, o que revela to somente obedincia ao comando normativo. O Superior Tribunal de Justia tem entendido que, obedecendo ao princpio da proporcionalidade, correta a aplicao, pelo magistrado, das penalidades previstas no art. 12, III, da Lei n 8.429/1992. Seno vejamos:

AO CIVIL PBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO PBLICO VIOLAO DOS PRINCPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE E IMPESSOABILIDADE PENALIDADES PREVISTAS NO ART. 12, III, DA LEI 8.429/92 ADOO DO PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE, OU ADEQUAO ENTRE A CONDUTA DO AGENTE E SUA PENALIZAO CABIMENTO RECURSO

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ESPECIAL CONHECIDO O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil pblica, na hiptese de dano ao Errio. Obedecido o princpio da proporcionalidade, mostra-se correta a aplicao das penalidades previstas no art. 12, III, da Lei n 8.429/92. Precedentes do STJ. (STJ RESP 291747 SP 1 T. Rel. Min. Humberto Gomes de Barros DJU 18.03.2002)
Assim, percebe-se que insustentvel a preliminar de deciso extra petita sustentada pelo apelante. Superadas as questes preliminares suscitadas pelo apelante, razo pela qual passo a analisar o mrito da presente causa. O apelante afirma que a causa petendi da ao civil pblica teve como suporte ftico mera insatisfao funcional do parquet, em relao ao seu estilo de administrao frente ao Executivo Municipal, o que fulmina o manuseio da ao civil pblica, eis que esta no se presta satisfao de interesses particulares do Ministrio Pblico. No mais, diz ser descabida a alegao de que haveria se promovido politicamente a partir da veiculao de informes publicitrios arcados pelo errio municipal, uma vez que no houve comprovao da inteno de promoo pessoal atravs das campanhas publicitrias realizadas pelo municpio de Imperatriz. No merecem acolhimento os argumentos alinhavados pelo apelante. De acordo com o preceituado no art. 129, incs. I e II, atribuio do Ministrio Pblico o exerccio da fiscalizao do cumprimento constitucional dos princpios que norteiam o desenvolvimento da atividade administrativa do Poder Pblico. Na espcie restou amplamente demonstrado o ato de improbidade administrativa perpetrado pelo apelante enquanto chefe do Poder Executivo do Municpio de Imperatriz, ao veicular sua imagem nos informes publicitrios arcados pelo errio.

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PODER JUDICIRIO ESTADO DO MARANHO TRIBUNAL DE JUSTIA APELAO CVEL N 007713/2003 - IMPERATRIZ patente que os materiais de publicidade carreados aos autos possuem o fim de promover pessoalmente o apelante. Sabe-se que vedado s autoridades pblicas utilizarem-se de seus nomes, de seus smbolos ou imagens para, no bojo de qualquer atividade publicitria, suportada pelo errio, obterem ou simplesmente pretenderem promoo pessoal, devendo a matria veiculada pela mdia ter carter eminentemente objetivo para que atinja sua finalidade constitucional de educar, informar ou orientar, e no sirva, simplesmente, como autntica promoo poltica. Conforme salienta Marino Pazzaglini Filho, Marcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazio Jnior:

" No se pode confundir a divulgao legal dos atos administrativos com a utilizao da publicidade para promoo pessoal do agente pblico, deturpao no rara, sobretudo, na esfera municipal de governo, onde j se tornou praxe indesejvel e ilegal a adoo de smbolos evocativos de pessoas determinadas e, s vezes, at mesmo nomes, em obras pblicas. Tambm assim, autopromoo disfarada em prestao de contas ou apresentao de programas administrativo"1
Assim, percebe-se, o uso da mquina administrativa na promoo pessoal e poltica do apelante, poca, Chefe do Poder Executivo Municipal de Imperatriz. A atribuio constitucional de defesa do patrimnio pblico face a atos de improbidade administrativa reservada ao Ministrio Pblico, que dever no exerccio deste mister aforar ao civil pblica com o fito de responsabilizar queles que se locupletaram s custas do errio. Portanto, no agiu o parquet motivado por interesse pessoal, como sugere o apelante, e sim no exerccio do seu dever constitucional de velar pelas instituies pblicas. Este o entendimento pacificado no Superior Tribunal de Justia. Vejamos:
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PAZZAGLINI FILHO, Marino, ELIAS ROSA, Mrcio Fernando, FAZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa. Aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. So Paulo: ATLAS, 1996, p. 52.

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CRIMINAL ROMS IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ENRIQUECIMENTO ILCITO ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PARQUET PARA SER APONTADO COMO AUTORIDADE COATORA, EM PROCEDIMENTO NO QUAL FIGURA COMO PARTE LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO PBLICO PARA PROMOVER AO CIVIL PBLICA QUE VISA EVENTUAL RESSARCIMENTO DO ERRIO ILEGALIDADE DA DECISO QUE RECEBEU A AO E DETERMINOU A CITAO DO RECORRENTE NO-VERIFICADA RECURSO DESPROVIDO I No h irregularidade na deciso do Tribunal a quo que, considerando a ilegitimidade do Parquet para figurar como autoridade coatora, em processo em que aparece como parte, afasta-o do plo passivo da demanda. II Sobressai a legitimidade do Ministrio Pblico para a propositura da ao civil pblica nos casos em que se entreveja a existncia de danos ao errio, tendo em vista que esse o instrumento indicado para que se resguarde o patrimnio pblico e social. III Firmada a legitimidade ativa do Ministrio Pblico, no se considera ilegal o ato do magistrado que, recebendo a ao civil pblica, determinou a citao do recorrente. IV Recurso desprovido. (STJ ROMS 8332 SP 5 T. Rel. Min. Gilson Dipp DJU 03.06.2002)
Destarte, a conduta do apelante, em dissonncia com o princpio da moralidade administrativa, configura ato de improbidade administrativa passvel de reviso pelo Poder Judicirio, mediante provocao do parquet por meio de ao civil pblica. Nada obstante, convm ressaltar, o juzo a quo, ao determinar a suspenso dos direitos polticos do ora apelante, o fez em manifesta violao ao art. 91, inciso IX, da Constituio Federal de 1988, uma vez que o mesmo no declinou os motivos que o levaram a concluir pela proporcionalidade da penalidade imposta, qual seja, a suspenso dos direitos polticos do apelado pelo prazo de 03 (trs) anos.

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PODER JUDICIRIO ESTADO DO MARANHO TRIBUNAL DE JUSTIA APELAO CVEL N 007713/2003 - IMPERATRIZ Na verdade, ao que parece, o magistrado a quo determinou tal punio, entendendo que sua aplicao deriva de uma subsuno imediata, isto , de que o ato de improbidade administrativa implica necessariamente na suspenso dos direitos polticos do agente mprobo. Tal entendimento, porm, no constitucional ou sistematicamente adequado, isto porque as penas previstas no art. 12 da Lei n 8.459/92 no podem ser aplicadas cumulativamente, posto que as mesmas so aplicveis independentemente, estando, ademais, subordinadas aos princpios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade. Nesse ponto, a questo reclama algumas consideraes. Primeiramente, deve-se analisar o art. 37, 4, da Constituio Federal que dispe, verbis:

Art. 37. 4. Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstos em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Uma leitura desatenciosa do dispositivo constitucional acima pode levar concluso de que a prtica de qualquer ato de improbidade administrativa enseja a imediata aplicao das sanes descritas no texto constitucional. Contudo, sobreleva mencionar que os princpios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade devem ser observados quando da aplicao das normas, mormente, daquelas que restringem direitos. Deste modo, tendo em vista a exigncia de observncia de tais princpios, pode-se deduzir que a imposio das sanes elencadas para os atos de improbidade administrativa deve ser razovel, pertinente, sensata, coerente em relao ao ato de improbidade cometido pelo agente pblico e suas circunstncias. Do mesmo modo, deve ser proporcional, isto , compatvel, adequada, necessria e proporcional em sentido estrito com a gravidade e extenso do dano causado ao errio.

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PODER JUDICIRIO ESTADO DO MARANHO TRIBUNAL DE JUSTIA APELAO CVEL N 007713/2003 - IMPERATRIZ nesse sentido que a prpria Lei 8.429/92, em seu art. 12, estabelece que na fixao da das penas previstas nesta Lei o Juiz levar em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. Observa-se, pois, que o legislador infraconstitucional prescreveu ao julgador a observncia dos princpios sobreditos, quando da fixao da penas previstas. A esse respeito, vem decidindo o Egrgio Tribunal de Justia de So Paulo. Vejamos:

AO CIVIL PBLICA Improbidade administrativa Sanes a serem impostas que devem guardar proporcionalidade com a extenso do dano e o eventual proveito obtido Individualizao da pena que no privilgio do direito penal, impondo-se, tambm, no campo do direito civil, administrativo e tributrio Inteligncia do art. 12, par. n., da Lei 8.429/92. (TJSP. Ap. 114.999-5/2 3 Cm. j. 30-05-200 Rel. Des. Rui Stoco) AO CIVIL PBLICA Improbidade administrativa Uso indevido de veculo oficial Restituio aos cofres pblicos do numerrio gasto com as viagens e com o combustvel Penalidade que se mostra proporcional e adequada para o caso concreto Afastamento das demais sanes previstas no art. 12 da Lei n 8.429/92 Embargos infringentes rejeitados. (TJSP. Embargo Infringente n 95.984-5 So Carlos 2 Cmara de Direito Pblico Rel. Des. Corra Vianna 18-04-200 m.v)
Na espcie, deve-se reconhecer a desproporcionalidade da pena aplicada, no que concerne a suspenso dos direitos polticos do apelante, vez que a mesma no guarda proporo com o ato de improbidade praticado pelo agente pblico ora apelante que, violando o princpio da impessoalidade previsto no art. 37 da Constituio Federal, promoveu sua imagem a partir da veiculao de informe publicitrio arcado pelo errio municipal que dever ser ressarcido.

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PODER JUDICIRIO ESTADO DO MARANHO TRIBUNAL DE JUSTIA APELAO CVEL N 007713/2003 - IMPERATRIZ Do exposto, dou provimento parcial ao presente recurso, tosomente para reformar a deciso recorrida no que se refere suspenso dos direitos polticos do apelante, cassando-a neste pormenor, tendo em vista a ausncia de fundamentao e a sua manifesta desproporcionalidade. como voto. Sala das Sesses da Terceira Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Maranho, aos 9 dias do ms de outubro de 2003.

Des. CLEONES CARVALHO CUNHA RELATOR