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UNIVERSIDAD PERUANA UNIN ESCUELA DE POSGRADO UNIDAD DE POSGRADO DE EDUCACIN

Maestra en Educacin
(Documento de trabajo)

Educacin y Desarrollo Econmico

Mg. Gonzalo Pacheco Lay

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TABLA DE CONTENIDO

Prlogo .................................................................................................................. Unidad I TEORA DE LAS CAPACIDADES Objetivos ................................................................................................................ 1 SECCIN PRIMERA - CAPACIDAD Y BIENESTAR ............................... Introduccin ................................................................................................... Funcionamientos, capacidad y valores ...................................................... Objetos-valor y espacios evaluativos ......................................................... Capacidad y libertad .................................................................................... Propsitos-valor y ejercicios diferentes ...................................................... Bienestar*, agencia y estndar de vida ...................................................... Por qu las capacidades y no slo los logros?....................................... Capacidad bsica y pobreza ....................................................................... La va media, los funcionamientos y la capacidad .................................... Los vnculos y contrastes aristotlicos ....................................................... Lo incompleto y la sustancia ....................................................................... Un comentario final ....................................................................................... Bibliografa ..................................................................................................... 2. SECCIN SEGUNDA - LA TRANSFORMACIN DEL PER: UNA VISIN DESDE EL DESARROLLO HUMANO ........................................ El desarrollo humano: la persona como fin ............................................... El ndice de desarrollo humano como instrumento de observacin de la realidad .......................................................................................................... El ndice de desarrollo humano a escala provincial .................................. Potencialidades para el desarrollo humano .............................................. El Per frente al desarrollo humano ........................................................... Unidad II TEORA DEL CRECIMIENTO ECONMICO Objetivos ................................................................................................................ 1 SECCIN PRIMERA GROWTH THEORY ............................................ Growth ............................................................................................................

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Science ...................................................................................................... Skills ............................................................................................................ Incentives ................................................................................................... Inequality........................................................................................................ The causes of inequality .............................................................................. How to reduce world inequality.................................................................... Where we are headed .................................................................................. Referentes ..................................................................................................... SECCIN SEGUNDA - EDUCATION AND DEVELOPMENT. A REVIEW The evidence ................................................................................................. Labor market outcomes ............................................................................ Growth accounting ..................................................................................... Income distribution ..................................................................................... The debates ................................................................................................... Screening .................................................................................................... Public versus private sector ...................................................................... Segmentation ............................................................................................. Declining returns over time ....................................................................... Educated unemployment .......................................................................... Radical Interpretations .............................................................................. Quality versus Quantity ............................................................................. Educational strategies .................................................................................. Emphasis on primary education ............................................................... Emphasis on general skills at the secondary level ................................ Emphasis on employment-based vocational training ............................ Emphasis on cost recovery in higher education .................................... Emphasis on school quality ...................................................................... Deemphasis on planning models ............................................................. Emphasis on analytical work specific to countries ................................. Concluding Comment................................................................................... Referentes ..................................................................................................... SECCIN TERCERA - LA REFORMA EDUCATIVA EN EL JAPN CON MIRAS AL SIGLO XXI .................................................................................. Antecedentes histricos ............................................................................... Origen de la reforma educativa actual ....................................................... Creacin del Consejo Nacional para la Reforma Educativa .................... Aplicacin de la reforma educacional ......................................................... Creacin de estructuras para la educacin permanente ...................... Desarrollo del respeto de la individualidad en la educacin ................

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Establecimiento de un sistema educativo capaz de hacer frente a los cambios ....................................................................................................... Estructuras de la educacin permanente ............................................... Mejoramiento de la enseanza primaria y secundaria.......................... Individualizacin y ampliacin de las actividades en las instituciones de enseanza superior ............................................................................. La internacionalizacin.............................................................................. La adaptacin a la era de la informacin ................................................ Perspectivas de la reforma .......................................................................... Unidad III FUNDAMENTOS ECONMICOS DE LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO ................................................................................................. Objetivos ................................................................................................................ 1. SECCIN PRIMERA - FUNDAMENTOS ECONMICOS DE LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO ........................................................... Perspectiva histrica .................................................................................... La aceleracin de la produccin de conocimiento ................................. El incremento del capital intangible en el mbito macroeconmico .... La innovacin como actividad predominante ......................................... La revolucin en los medios de conocimiento ....................................... Cinco aos de la nueva economa desde la perspectiva histrica Exploracin de la caja negra del conocimiento ..................................... Conocimiento e informacin ..................................................................... Codificacin del conocimiento implcito .................................................. Las comunidades basadas en el conocimiento como agentes del cambio econmico..................................................................................... Rachid y Raquel......................................................................................... Las comunidades intensivas en conocimiento y sus virtudes.......... Comunidades del conocimiento como agentes del cambio econmico Algunas preguntas sin respuesta ................................................................ La economa basada en el conocimiento requiere aptitudes y habilidades? ............................................................................................... Est retornando el mercado laboral al hogar?..................................... Los retos ........................................................................................................ Acceso a la informacin y a las fuentes del conocimiento ................... Desarrollo desigual del conocimiento de un sector a otro .................... En pro de proteger los derechos de propiedad intelectual o del dominio pblico del conocimiento? ........................................................................

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Nuevos problemas de confianza? ....................................................... Una sociedad desprovista de memoria ................................................... Conocimiento fragmentado: cmo puede volver a unificarse? .......... De la economa basada en el conocimiento a la sociedad basada en l

SECCIN SEGUNDA - DESARROLLO ECONMICO E INTERCAMBIOS INTERNACIONALES EN LA REFORMA EDUCA TIVA Introduccin ................................................................................................... Los argumentos tradicionales en pro de la inversin en educacin bsica .......................................................................................................... Escasa calidad .......................................................................................... Las inversiones en la educacin bsica son ms elevadas que en los otros niveles ........................................................................................ Problemas planteados por la concepcin tradicional ............................... Las expectativas econmicas han cambiado ......................................... La definicin de la educacin bsica ha cambiado ............................... Dependencia recproca de los niveles educativos y de las especializaciones ....................................................................................... Nuevas razones para invertir en la educacin .......................................... Productividad .............................................................................................. Eficacia interna ........................................................................................... Cohesin y estabilidad sociales ............................................................... Intercambios internacionales en materia de reforma educativa .............. Causas ........................................................................................................ Participantes ............................................................................................... Contenido ................................................................................................... Perspectivas e implicaciones ................................................................... Conclusin ..................................................................................................... Bibliografa .....................................................................................................

Unidad IV TEORA DE LA EXCLUSIN ...................................................... Objetivos ................................................................................................................ 1. SECCIN PRIMERA TEORA DE LA EXCLUSIN ............................. La sociedad psilon ...................................................................................... La sociedad omega ..................................................................................... La sociedad sigma.......................................................................................

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SECCIN SEGUNDA UN SISTEMA DE INDICADORES DE DESIGUALDAD EDUCATIVA .................................................................... El significado de la desigualdad educativa ............................................. La seleccin de los indicadores de la desigualdad educativa ............ Recursos iniciales en educacin .............................................................. Gasto pblico en educacin ................................................................... Gasto por alumno ..................................................................................... Salario de los profesores ........................................................................ Ordenadores (computadoras) en las escuelas ................................... Contexto social ............................................................................................. Distribucin del ingreso ........................................................................... Trabajo de la mujer .................................................................................. Contexto cultural .......................................................................................... Nivel de estudios de la poblacin .......................................................... Medios de comunicacin ........................................................................ Contexto educativo ...................................................................................... Acceso y participacin ............................................................................. Horas de estudio al ao .......................................................................... Integracin de alumnos con necesidades educativas especiales .. Resultados .................................................................................................... Diferencias de resultados ....................................................................... Progresin educativa ............................................................................... Nivel educativo e ingresos en funcin del origen social y del gnero Conclusin .................................................................................................... Bibliografa ....................................................................................................

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Prlogo

En concordancia con el propsito de dar un conocimiento bsico de las principales teoras del desarrollo (tanto humano como econmico) asociadas a la educacin y su aplicacin a ciertos espacios geogrficos, presentamos cuatro aspectos fundamentales de los mecanismos del desarrollo planteados y las posibles limitaciones, a su vez, en cuatro unidades respectivas. Comenzamos con la teora de las capacidades, cuyo conocimiento no slo es obligatorio, sino tambin como base para la actual discusin del ndice de desarrollo humano que desde 1990 el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) aplica a los pases, cuantificando el estado del desarrollo humano. Continuamos con la teora del crecimiento econmico. El lector observar que los materiales de trabajo Growth teory y Education and development. A review corresponden con el punto de vista de la economa. En lneas generales, la teora del capital humano, tan en boga en el momento actual, es parte ahora del cuerpo terico de aquella opcin de poltica econmica que busca explicar el crecimiento de largo plazo de las naciones. Empero, no es la nica. Revisando la primera de las lectura encontraremos, por ejemplo, a learning by doing como uno de los argumentos que estimula, sobre todo en el sector industrial, a la economa. Esta segunda unidad incluye, adems,

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un trabajo de Isao Suzuki sobre las dos reformas educativas ejecutas en Japn desde 1868 y la ltima en curso implementada desde mediados de los ochenta del siglo pasado. Un material, a no dudar, que detalla la manera cmo un pas, desde hace un poco ms de cien aos, industrializado entiende la asociacin entre educacin y economa. Peruanas y peruanos, al parecer, no asimilamos las experiencias que otros pases nos ensean. La tercera unidad cubre los aspectos relativos a los fundamentos econmicos de la sociedad del conocimiento. Un material que, esperamos, genere polmica entre los estudiantes. La ltima unidad est dedicada a la teora de la exclusin. En el proceso en curso de globalizacin cultural -incluida la dimensin econmica-, el problema del acceso de las personas al mercado puede explicarse por la importancia que en sociedades multiculturales ha cobrado los recursos culturales. La educacin y el presupuesto pblico son la llave maestra, en este tipo de sociedad, para superar tal contradiccin. Este necesario conocimiento tiene que completarse con una reflexin sobre algunos aspectos que se afirma en cada una de las unidades, por ello, al final de cada unidad se encontrarn algunas preguntas o temas de reflexin que nos ayuden a visualizar crticamente las teoras. En el orden metodolgico, luego del conocimiento de las teoras del d esarrollo, estaramos convenientemente preparados para asistir al debate de los puntos del Acuerdo Nacional. La discusin acadmica que anhelamos, por cierto, puede asumir en la actualidad la aprobacin, como ya lo es, de un nuevo orden que regule a la educacin En todo caso, el trnsito de lo antiguo hacia lo nuevo en el sector educacin ser, al parecer, gradual.

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Aunque implcito en la elaboracin de una nueva forma de entender el desarrollo est el conocimiento detallado y crtico de la realidad actual, el enfatizar ciertos puntos es necesario. Como formadores de los futuros ciudadanos del Per, debemos estar imbuidos del conocimiento de la creciente interdependencia poltica, cultural y econmica que en varios sentidos importantes est haciendo que el mundo sea uno solo. Este proceso que es tan evidente ha recibido el nombre de globalizacin y sus efectos se estn dejando sentir en casi todos los aspectos de la vida en nuestro pas (y en todos los pases). El lector agudo deber, al respecto, tratar de asociar el impacto de ste -junto con las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin- a la cotidianeidad de las actividades de la educacin actual. No hacerlo supondra uno de los dos aspectos siguientes: El lector desconocera el desarrollo de ambos eventos en el mundo o el lector tendra una propuesta alternativa al proceso de globalizacin. El autor del presente trabajo asume que el lector tiene conocimiento sobre ste, aunque no tenga una propuesta alternativa a la globalizacin. Si el presente trabajo contribuye a avivar, con respeto a las ideas basadas en los argumentos, el debate en torno a las teoras del desarrollo tanto econmico como humano habr alcanzado su cometido. Agradezco a Martha Medrano Villavicencio -UNMSM- por la valiosa ayuda en la correccin de estilo del material que tiene entre sus manos. Tambin reconozco la invitacin hecha, una vez ms, por Vctor lvarez, de la seccin de Posgrado de la Universidad Peruana Unin (Lima), para presentar las ideas que sobre el desarrollo econmico y humano se han elaborado. Adems, le agradezco por haber aceptado la propuesta de incluir

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material de lectura en ingls: Los estudiantes, al respecto, debern leer en ingls y contestar las preguntas en castellano. Deben recordar ellos que, al igual que el latn en su oportunidad, el idioma anglosajn hoy en da es una lengua considerada como culta y universal. Es una de las caractersticas, sin duda, de la globalizacin cultural. Los errores de fondo y forma que el lector pueda encontrar en el texto, finalmente, son de mi entera responsabilidad, lo cual exime a Martha de cualquier imputacin. aa, ciudad universitaria (UPeU), invierno del 2004.

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Unidad I

Teora de las capacidades

Introduccin La presente unidad revela uno de los enfoques sobre el desarrollo en boga: La teora de las capacidades. Su aplicabilidad formal a los pases empieza cuando el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1990 decide hacer pblico su informe sobre el ndice de desarrollo humano. Objetivos - Conocer sobre los funcionamientos y las capacidades de las personas. - Mostrar lo relativo al objeto-valor y espacios evaluativos. - Presentar las categoras siguientes: Bienestar, agencia y estndar de vida. - Revelar lo concerniente al desarrollo humano del Per. - Identificar el desarrollo humano a escala provincial. - Sealar las potencialidades para el desarrollo humano en el Per.

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1. Seccin primera

Capacidad y bienestar *

Introduccin
La palabra capacidad no es excesivamente atractiva. Suena como algo tecnocrtico, y para algunos puede sugerir la imagen de estrategas nucleares frotndose las manos de placer por algn plan contingente de brbaro herosmo. El trmino no es muy favorecido por el histrico Capability [Capacidad] Brown, que encareca determinadas parcelas de tierra -no seres humanos- sobre la base firme de que eran bienes races que tenan capacidades. Quiz se hubiera podido elegir una mejor palabra cuando hace algunos aos trat de explorar un enfoque particular del bienestar* y la ventaja en trminos de la habilidad de una persona para hacer actos valiosos, o alcanzar estados
* Sen, Amartya. 1998. Capacidad y bienestar. La calidad de vida, Martha C. Nussbaum y Amartya Sen (compiladores), serie Obras de economa, Fondo de cultura econmica, pp. 54-83, Mxico. 1 Esto ocurri en la Conferencia Tanner que se dio en la Universidad de Stanford en mayo de 1979 (Equality of What?), y posteriormente publicada en Sen (1980). Entonces se present la razn para concentrarse en la capacidad en el contexto especfico de la evaluacin de la desigualdad. He tratado de explorar la posibilidad de usar la perspectiva de la capacidad para analizar otros problemas sociales, como el bienestar* y la pobreza (Sen, 1982a, 1983c, 1985b), la libertad y el estar libre [el autor usa en ingls las palabras liberty y freedom; aunque son similares y comparten el significado en tanto hacen referencia al poder de actuar y elegir sin coaccin, la primera implica ms el poder de elegir y actuar y se usa en casos ms generales; la segunda se usa ms para indicar la ausencia de restricciones o libertades particulares, por ejemplo: en el caso correspondiente a estar libre del paludismo y de la esclavitud, pero el uso es en muchos casos ambivalente. Sin

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para ser valiosos.1 Se eligi esta expresin para representar las combinaciones alternativas que una persona puede hacer o ser: los distintos funcionamientos que puede lograr. 2 Cuando se aplica el enfoque sobre la capacidad a la ventaja de una persona, lo que interesa es evaluado en trminos de su habilidad real para lograr funcionamientos valiosos como parte de la vida. El enfoque correspondiente en el caso de la ventaja social -para la evaluacin totalizadora, as como para la eleccin de las instituciones y de la poltica considera los conjuntos de capacidades individuales como si constituyeran una parte indispensable y central de la base de informacin pertinente de tal evaluacin. Difiere de otros enfoques que usan otra informacin, por ejemplo, la utilidad personal (que se concentra en los placeres, la felicidad o el deseo de realizacin), la opulencia absoluta o relativa (que se concentra en los paquetes de bienes, el ingreso real o la riqueza real), la evaluacin de las libertades negativas (que se concentra en la ejecucin de procesos para que se cumplan los derechos de libertad y las reglas de no interferencia), las comparaciones de los medios de libertad (por ejemplo, la que se refiere a la tenencia de bienes primarios, como en la teora de la justicia de Rawls) y la comparacin de la
embargo, en trminos generales, podemos decir que la primera se refiere a la libertad en sentido positivo y la segunda en sentido negativo, como la ausencia de algo perjudicial para la persona. (T).] (Sen, 1983a, 1988a, 1992), niveles de vida y desarrollo (Sen, 1983b, 1984, 1987b, 1988b), la discriminacin sexual y las divisiones sexuales (Kynch y Sen, 1983; Sen, 1985c, 1990b), as como la justicia y la tica social (Sen, 1982b, 1985a, 1990a). 2 Aunque en el momento en que propuse este enfoque no me di cuenta de sus relaciones aristotlicas, es interesante observar que la palabra griega dunamin, que Aristteles emple para tratar un aspecto del bien humano y a la que a veces se traduce como potencialidad, puede traducirse tambin como capacidad para existir o actuar (vase Lidell y Scott, 1977, p. 452). Martha Nussbaum (1988) ha estudiado brillantemente la perspectiva aristotlica y su relacin con los recientes intentos de elaborar un enfoque basado en la capacidad.

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tenencia de recursos como una base de la igualdad justa (como en el criterio de la igualdad de recursos de Dworkin). Algunos autores han discutido, ampliado, usado o criticado los diferentes aspectos del enfoque sobre la capacidad, y como consecuencia las ventajas y dificultades del enfoque se han hecho ms transparentes.3 Se necesita, sin embargo, una explicacin ms clara e hilvanada de todo el enfoque, en particular debido a algunos problemas de interpretacin que han surgido en su evaluacin y uso. En este captulo intento aclarar el anlisis en un nivel elemental. Tambin tratar de responder brevemente a algunas crticas interesantes que se le han hecho.

Funcionamientos, capacidad y valores

Quiz la nocin ms primitiva de este enfoque se refiere a los funcionamientos. Los funcionamientos representan partes del estado de una persona: en particular, las cosas que logra hacer o ser al vivir. La capacidad de una persona refleja combinaciones alternativas de los funcionamientos que sta puede lograr, entre las cuales puede elegir una coleccin.4 El
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Vase los aportes de Roemer (1982, 1986), Streeten (1984), Beitz (1986), Dasgupta (1986, 1988, 1989), Harnlin (1986), Helm (1986), Zamagni (1986), Basu (1987), Brannen y Wilson (1987), Hawthom (1987), Kanbur (1987), Kumar (1987), Muellbauer (1987), Ringen (1987), B. Williams (1987), Wilson (1987), Nussbaum (1988, 1990), Griffin y Knight (1989a, 1989b), Riley (1988), Caben (1990) y Steiner (1990). Para algunos temas relacionados, que comprenden la aplicacin, la crtica y la comparacin, vase tambin De Beus (1986), Kakwani (1986), Luker (1986), Sugden (1986), Asahi (1987), Delbono (1987), Koohi-Kamali (1987), A. Williams (1987), Broome (1988), Gaertner (1988), Stewart (1988), Suzumura (1988), De Vos y Hagennars (1988), Goodin (1985, 1988), Harnlin y Petit (1989), Seabright (1989), Hossain (1990) y Schokkaert y Van Ootegem (1990), entre otros. 4 Si hay n funcionamientos importantes, entonces el grado en que una persona logra todos respectivamente puede ser representado por n-tuples (esto es, nconjuntos de [varios] elementos). Hay ciertos problemas tcnicos en la representacin y anlisis del funcionamiento de n-tuples y de los conjuntos de capacidad, que pueden consultarse en Sen (1985b, caps. 2, 4 Y 7).

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enfoque se basa en una visin de la vida en tanto combinacin de varios quehaceres y seres, en los que la calidad de vida debe evaluarse en trminos de la capacidad para lograr funcionamientos valiosos. Algunos funcionamientos son muy elementales, como estar nutrido adecuadamente, tener buena salud, etc., y a todos estos podemos darles evaluaciones altas, por razones obvias. Otros pueden ser ms complejos, pero seguir siendo ampliamente apreciados, como alcanzar la autodignidad o integrarse socialmente. Sin embargo, los individuos pueden diferir mucho entre s en la ponderacin que le dan a estos funcionamientos -por muy valiosos que puedan ser- y la valoracin de las ventajas individuales y sociales debe tener en cuenta estas variaciones. Por ejemplo, en el contexto de algunos tipos de anlisis social, al tratar con la pobreza extrema en las economas en desarrollo, podemos avanzar mucho con un nmero relativamente pequeo de funcionamientos centralmente importantes y de las capacidades bsicas correspondientes (por ejemplo, la habilidad para estar bien nutrido y tener buena vivienda, la posibilidad de escapar de la morbilidad evitable y de la mortalidad prematura, y as sucesivamente). En otros contextos, que incluyen problemas ms generales del desarrollo econmico, la lista puede ser mucho ms larga y diversa. Es preciso hacer elecciones al delinear los funcionamientos importantes. El formato siempre permite que se definan e incluyan logros adicionales. Muchos funcionamientos carecen de inters para la persona (por ejemplo, utilizar un determinado detergente que se parece mucho

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a otros detergentes).5 No se puede evitar el problema de la evaluacin al seleccionar una clase de funcionamientos para describir y estimar las capacidades. La atencin se debe concentrar en los temas y valores subyacentes, en trminos de los cuales algunos funcionamientos definibles pueden ser importantes y otros muy triviales e insignificantes. La necesidad de seleccionar y discriminar no es un obstculo ni una dificultad insalvable para la conceptualizacin del funcionamiento y de la capacidad.

Objetos-valor y espacios evaluativos

En un ejercicio evaluativo, podemos distinguir dos preguntas diferentes: 1) Qu son los objetos de valor? y 2) Qu tan valiosos son los objetos respectivos? Aunque formalmente la primera pregunta es un aspecto elemental de la ltima (en el sentido de que los objetos de valor son los que tienen ponderaciones positivas), la identificacin de los objetos de valores, no obstante, sustantivamente el ejercicio primario que hace posible tratar la segunda pregunta. Adems, la misma identificacin del conjunto de objetosvalor con ponderaciones positivas produce una jerarqua de dominio (x es por lo menos tan alta como y si rinde por lo menos tanto como sta de objetos valiosos). Esta jerarqua de
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Bemard Williams (1987) trata este tema en sus comentarios a mis Conferencias Tanner sobre el estndar de vida (pp. 98-101); tambin puede verse Sen (1987b, pp. 108-109). Sobre la necesidad inescapable de evaluar diferentes funcionamientos y capacidades, vase Sen (1985b, caps. 5-7). Al igual que la concentracin en el espacio de los productos primarios en el anlisis del ingreso real no implica que se deba considerar cualquier producto como si fuera igualmente valioso (o, de hecho, como si tuviera algn valor), concentrarse de manera similar en el espacio del funcionamiento no implica que se deba tomar a cada funcionamiento como si fuera igualmente valioso (o como si tuviera algn valor).

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dominio, en la que se pueden demostrar propiedades de regula ridad como la transitividad, puede, en realidad, distanciarnos -y bastante- en el ejercicio evaluativo.6 La identificacin de los objetos de valor especifica lo que puede ser llamado un espacio evaluativo. Por ejemplo, en un anlisis comn utilitario, el espacio evaluativo consiste en las utilidades individuales (definidas en los trminos usuales de placeres, felicidad o satisfaccin de deseos). De hecho, un enfoque evaluativo completo implica cierta clase de limitaciones informativas, de manera que se elimine el uso directo evaluativo de varios tipos de informacin, es decir, de los que no pertenecen al espacio evaluativo.7 El enfoque sobre la capacidad se interesa principalmente en la identificacin de los objetos-valor, y considera al espacio evaluativo en trminos de funcionamientos y capacidades para funcionar. Por supuesto, ste es en s mismo un profundo ejercicio de evaluacin. pero responder a la pregunta 1), sobre la identificacin de los objetos de valor, no proporciona, por s sola, una respuesta particular a la pregunta 2) con respecto a sus valores relativos. Esta ltima requiere un ejercicio de evaluacin adicional. Varias formas sustantivas de evaluar los funcionamientos y capacidades pueden pertenecer al enfoque sobre la capacidad general. La seleccin del espacio evaluativo tiene bastante poder reductor por s misma, tanto por lo que incluye como potencialmente valioso como por lo que excluye. Por ejemplo, debido a la naturaleza del espacio evaluativo, el
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Sobre sta y otras formulaciones y usos de la jerarqua de dominio, vase Sen (1970, caps. 1*, 7* y 9*). 7 Respecto al papel fundamental de la base de informacin, y la formulacin y uso de limitaciones informativas, vase Sen (1970, 1977) y D Apremont y Gevers (1977).

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enfoque sobre la capacidad es diferente de la evaluacin utilitarista (ms generalmente, de la evaluacin tradicional del bienestar)8 porque deja lugar para una variedad de actos y estados humanos como si fueran importantes en s mismos (no slo porque pueden producir utilidad ni slo por la medida en que puedan rendir utilidad).9 Tambin deja espacio para valuar varias libertades -en forma de capacidades-. Por otra parte, el enfoque no asigna importancia directa -a diferencia de la derivada- a los medios de vida o medios de libertad (por ejemplo, ingreso real, riqueza, opulencia, bienes primarios o recursos), como lo hacen otros enfoques. Estas variables no son parte del espacio evaluativo, aunque pueden influir indirectamente en la evaluacin a travs de sus efectos en las variables incluidas en ese espacio.

Capacidad y libertad
La libertad de llevar diferentes tipos de vida se refleja en el conjunto de capacidades de la persona. La capacidad de una persona depende de varios factores, que incluyen las caractersticas personales y los arreglos sociales. Por supuesto, una explicacin total de la libertad de un individuo debe ir ms all de las capacidades de la vida personal y prestar atencin a los otros objetivos de la persona (por ejemplo, metas sociales que no estn directamente relacionadas con su propia vida),
8

El enfoque del bienestar requiere que se juzgue el estado de cosas por las utilidades individuales en ese estado. Es uno de los componentes bsicos del utilitarismo (los otros son la suma de rangos y el seguimiento de consecuencias); sobre la factorizacin, vase Sen (1982a) y Sen y Williams (1982). 9 Ser feliz y obtener lo que se desea pueden, inter alia, valuarse en el enfoque sobre la capacidad; pero, a diferencia de la tradicin utilitarista, no se les considera la medida de todos los valores.

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pero las capacidades humanas constituyen una parte importante de la libertad individual. Es cierto que la libertad no es un concepto sin problemas. Por ejemplo, si no tenemos el valor para elegir vivir de cierta manera, aunque podemos vivir de esa manera si as lo elegimos, puede decirse que tenemos la libertad de vivir de esa manera, es decir, la capacidad correspondiente? No es mi finalidad aqu encubrir preguntas difciles de este y otros tipos. En la medida que hay ambigedades genuinas en el concepto de libertad, esto se debe reflejar en las ambigedades correspondientes a la caracterizacin de la capacidad. Esto se relaciona con un punto metodolgico, que he tratado de defender en otros lugares: si una idea subyacente tiene una ambigedad esencial, la formulacin precisa de esa idea debe intentar captar esa ambigedad, en vez de ocultarla o eliminarla.10 Las comparaciones de la libertad hacen surgir interesantes problemas de evaluacin. A veces se ha afirmado que la libertad debe ser valuada independientemente de los valores y preferencias de la persona cuya libertad se est evaluando, ya que se refiere al rango de eleccin que tiene una persona -no a la forma en que vala los elementos en ese rango o a lo que elige de l-. No creo que se hubiera podido sostener tal afirmacin (a pesar de alguna plausibilidad superficial), pero si hubiera sido correcta habra sido una conclusin de gran importancia, que habra colocado una cua entre la evaluacin de los logros y de las libertades. En particular, sera posible
10

Sobre este tema, vase Sen (1970, 1982a, 1987a). En muchos otros contextos, las representaciones matemticas deben tomar la forma de ordenamientos parciales o de relaciones confusas. Por supuesto, ste no es un problema especial del enfoque sobre la capacidad. sino que se aplica de manera general a las estructuras conceptuales de la teora social, econmica y poltica.

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evaluar la libertad de una persona independien-temente -o antes de- evaluar las alternativas entre las que sta elige.11 Cmo podemos juzgar qu tan bueno es un rango de eleccin independientemente de -o antes de- considerar la naturaleza de las alternativas que constituyen ese rango? Por supuesto, se pueden hacer algunas comparaciones en trminos de la inclusin de conjuntos, por ejemplo: que reducir el men del que se puede elegir no aumentar la libertad de uno.12 Pero, siempre que ningn conjunto est incluido completamente en otro, tenemos que ir ms all de ese razonamiento a base de subconjuntos. Una alternativa es simplemente contar el nmero de elementos en el conjunto como una reflexin sobre el valor del
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La aceptacin de esta posibilidad parece desempear un papel en la crtica que Robert Sugden (1986) hace de lo que l considera que es mi enfoque de la evaluacin de las capacidades, a saber: una estrategia general para tratar de derivar el valor de un conjunto de vectores funcionales de un ordenamiento previo de esos mismos vectores (p. 821). Argumenta en favor de juzgar el valor de estar libre para elegir entre un rango de vidas posibles antes de aceptar un punto de vista de lo que constituye una vida valiosa. De hecho, esta crtica se basa en una comprensin equivocada del enfoque propuesto, ya que una parte de mi argumentacin (a la que me referir ahora con ms detalle) sostiene que el juicio sobre la calidad de vida y la evaluacin de la libertad tiene que hacerse simultneamente de manera integrada y, en particular, que la calidad de vida de que disfruta una persona no es slo cuestin de lo que logra, sino tambin de cules eran las opciones entre las que esa persona tuvo la oportunidad de elegir (Sen, 1985b, pp. 69-70). Pero el punto en cuestin en el contexto actual es la posibilidad de juzgar un rango de elecciones independientemente de las caractersticas de valor de los elementos en ese rango. Esta posibilidad es la que pongo en duda. 12 Incluso, esto se puede poner en duda cuando un men ms variado genera confusin, o cuando la necesidad de elegir entre un nmero mayor de alternativas es una molestia. Pero, se pueden tratar esos problemas mediante la caracterizacin adecuada de todas las elecciones que uno tiene o que no tiene. Esto debe considerar a la eleccin general de tener o no que elegir entre toda una variedad de alternativas relativamente triviales (por ejemplo, la eleccin de decir a la compaa de telfonos que elimine todas las llamadas hechas mecnicamente por agentes de venta que ofrecen una pltora de opciones de compra). Los problemas implicados en esta clase de evaluacin compleja, que incluyen eleccin de elecciones, se tratan en Sen (1992).

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rango de eleccin.13 Pero, este procedimiento de contar conduce a una contabilidad peculiar de la libertad. Es extrao concluir que la libertad de una persona no es menor cuando tiene que elegir entre tres opciones a las que considera respectivamente mala, horrorosa y espantosa, que cuando puede elegir entre tres opciones a las que considera buena, excelente y soberbia. 14 Adems, siempre es posible aadir trivialidades al nmero de opciones que se tienen (por ejemplo, jalarse los cabellos, cortarse las orejas, rebanarse los pulgares o saltar por la ventana), y sera sorprendente considerar esas adiciones como si compensaran por la prdida de opciones verdaderamente valiosas.15 La evaluacin de los elementos en un rango de eleccin debe estar relacionada con la evaluacin de la libertad de elegir entre ese rango.16

Propsitos-valor y ejercicios diferentes

Si bien, la identificacin de los objetos-valor y la especificacin de un espacio evaluativo implican normas, la naturaleza de stas debe depender precisamente de cul es el propsito de la evaluacin; evaluar el bienestar nos puede llevar en una
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Para una aclaradora derivacin axiomtica del mtodo de contar los nmeros para evaluarla libertad, vase Pattanaik y Xu (1990). 14 En Sen (1985b) se discute lo inaceptable de esta clase de evaluaciones de la libertad mediante una cuenta. Para una valoracin de las bases axiomticas de ste y otros mtodos de evaluacin de la libertad, vase Sen (1991). 15 Este tipo de caso tambin muestra la razn de que los rangos que incluyen a los conjuntos sean considerados una dbil relacin de no peor que o por lo menos tan buena como, en vez de estar relacionada estrictamente con mejor que. Aadir la opcin de rebanarse el dedo gordo del pie al conjunto de opciones valiosas que ya tiene una persona puede no reducir su libertad (ya que es posible rechazar esa opcin), pero, es difcil considerada rigurosamente como un incremento de la libertad de esa persona. 16 Como argumentamos antes, la relacin tiene dos caras, y la evaluacin de la libertad para llevar una vida y la valoracin de la vida que se lleva (incluida la libertad de eleccin) tienen que hacerse simultneamente, en una forma desagregada.

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direccin; juzgar el logro en trminos de las metas generales de una persona nos puede conducir en una direccin diferente, ya que una persona puede tener objetivos distintos de los de la obtencin de su propio bienestar*. Juzgar los logros de cada uno de esos tipos puede tambin diferir de la evaluacin de la libertad a lograr, ya que una persona puede tener la ventaja de gozar de ms libertad y, a pesar de ello, terminar logrando menos. Podemos realizar una clasificacin en cuatro puntos de inters evaluativo al juzgar las ventajas humanas, basada en dos distinciones: la primera entre (1.1) la promocin del bienestar* de la persona y (1.2) la bsqueda de las metas de agencia generales de la persona. Estas ltimas comprenden las que una persona tiene razones para adoptar, que inter alia pueden incluir metas diferentes de la promocin de su propio bienestar*. Puede as generar ordenamientos diferentes a los del bienestar*. La segunda distincin es entre (2.1) logro y (2.2) la libertad de lograr. Este contraste puede aplicarse tanto a la perspectiva del bienestar* como al de agencia. Juntas, las dos distinciones dan cuatro conceptos diferentes de ventaja, referentes a una persona: 1) logro de bienestar*; 2) logro de agencia; 3) libertad de bienestar, y 4) libertad de agencia. Estas diferentes nociones, que he tratado de discutir ms extensamente en otras partes, no dejan, por supuesto, de estar relacionadas entre s, pero no necesariamente son idnticas.17
17

Como los objetivos de agencia de una persona tpicamente incluirn, inter alia, u propio bienestar*, en cierta medida los dos marcharn juntos (por ejemplo, un aumento en el bienestar*, si lo dems sigue igual, implicar un mayor logro de agencia). Adems, el fracaso en la obtencin de los objetivos propios no relacionados con el bienestar* puede causar tambin frustracin, lo que reducir el bienestar* propio. Existen estas y otras relaciones entre el bienestar* y la agencia, pero no hacen que los dos conceptos sean congruentes -ni isomorfos,

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La valoracin de cada uno de estos cuatro tipos de beneficio implica un ejercicio evaluativo, pero no del mismo tipo. Tambin pueden influir, de formas muy diferentes, en asuntos importantes las evaluaciones y comparaciones de las ventajas individuales. Por ejemplo, al determinar si una persona sufre privaciones de una manera que requiere asistencia de otros o del Estado, puede argumentarse que el bienestar* de sta posiblemente sea ms importante que su xito como agente (pongamos por caso: el Estado podra tener una mejor base al ofrecer apoyo a una persona para superar el hambre o las enfermedades que para ayudarla a construir un monumento a su hroe, aunque dicha persona d ms importancia al monumento que a la eliminacin de su hambre o enfermedad). Adems, para los ciudadanos adultos, la libertad de bienestar* puede ser, en este contexto, ms importante para la poltica del Estado que el logro de bienestar* (por ejemplo, el Estado podra tener razn al ofrecer a una persona oportunidades adecuadas para superar el hambre, pero no para insistir en que debe aceptar esa oferta y dejar de tener hambre). Las comparaciones interpersonales pueden ser de muchos tipos distintos, con intereses evaluativos posiblemente diversos. A pesar de la interdependencia entre los diferentes propsitos-valor, pueden generarse ejercicios muy distintos, con puntos de atencin e importancia parcialmente divergentes.
en el sentido de generar el mismo orden-. De igual manera, ms libertad (ya sea para tener bienestar* o para lograr las metas de agencia propias) puede llevarnos a terminar con un mayor logro (respectivamente, de bienestar* o de xito al actuar como agente), pero tambin es posible que la libertad aumente, mientras que el logro disminuya, y viceversa. Se tienen aqu cuatro conceptos interdependientes pero no idnticos. En Sen (1985a, 1992) se discuten ms ampliamente estas distinciones y sus interrelaciones.

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Bienestar*, agencia y estndar de vida

El logro del bienestar* de una persona puede considerarse como una evaluacin del bienestar* del estado de ser de la persona (en vez de, digamos, el bien de su contribucin al pas o de su xito para lograr sus metas generales). El ejercicio, entonces, es el de evaluar los elementos constitutivos del ser de una persona vistos desde la perspectiva de su propio bienestar* personal. Los diferentes funcionamientos de la persona conformarn estos elementos constitutivos. Por supuesto, esto no implica que el bienestar* de una persona no pueda comprender la preocupacin por otros. Ms bien, el efecto de la preocupacin por otros en el bienestar* propio tiene que operar mediante algn rasgo del propio ser de la persona. Hacer el bien puede permitir que una persona se sienta contenta o realizada, y stos son logros importantes de funcionamiento. En este enfoque, los funcionamientos se consideran centrales en la naturaleza del bienestar*, aunque las fuentes del bienestar pueden fcilmente ser externas a la persona. Los funcionamientos relevantes para el bienestar* varan desde los ms elementales como evitar la morbilidad y la mortalidad, estar adecuadamente nutrido, tener movilidad, etc., hasta los tan complejos como ser feliz, lograr el autorrespeto, participar en la vida de la comunidad, apa-recer en pblico sin timidez (este ltimo fue brillantemente abordado por Adam Smith).18 Se afirma que los funcionamientos hacen el ser de una persona, y que la evaluacin de su bienestar* debe tomar la forma de valoracin de estos elementos constitutivos.
18

Vase Adam Smith (1776, vol. ii, libro V, cap. 2, seccin Impuestos sobre productos primarios), en Campbell y Skinner (1976), pp. 469-471.

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Si se cambia el propsito-valor de la comprobacin de lo bueno que es el ser de una persona a la valoracin de su xito en la bsqueda de todos los objetivos que tiene razn de promover, entonces el ejercicio evaluativo es del tipo logro de agencia, ms que del tipo logro de bienestar*. Para este ejercicio, el espacio de los funcionamientos debe ser bastante restrictivo, pues las metas de la persona podran incluir otros tipos de objetivos (que van ms all del propio estado del ser de la persona). Tambin la diferencia entre el logro de agencia y el logro de bienestar* no es slo un asunto de espacio (el primero nos lleva ms all de la propia vida y funcionamientos de la persona), sino adems de la diferente ponderacin de los elementos que comparten (esto es, en los funcionamientos relevantes tanto para el bienestar* personal como para otros objetivos de la persona, al evaluar a la agencia se podran asignar diferentes ponderaciones, en comparacin con la evaluacin del bienestar*). La valoracin del xito de agencia es un ejercicio ms amplio que la evaluacin del bienestar*. Tambin es posible considerar ejercicios ms limitados que la evaluacin del bienestar*. Uno particularmente importante es el de evaluar el estndar de vida de una persona. Tambin ste puede tomar la forma de concentrar la atencin en sus funcionamientos, pero en este caso tendramos que concentrarnos slo en aquellas influencias sobre el bienestar* que provienen de la naturaleza de su propia vida, en vez de en los objetivos de la preocupacin por otros o de intereses impersonales. Por ejemplo, la felicidad generada exclusivamente por el logro de un objetivo relacionado con la preocupacin por otros (como la liberacin de prisioneros polticos en pases distantes) puede reforzar el bienestar* de la persona sin mejorar, en ningn sentido obvio, su estndar de vida.

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Por supuesto, en el contexto tico, el reconocimiento explcito de que el bienestar* propio puede frecuentemente ser influido por la naturaleza de la vida de otras personas no es nuevo. Ya el emperador Asoka, en el siglo III a. C., observ claramente la distincin en uno de sus famosos edictos sobre las rocas en el proceso de definir lo que deba considerar-se como agravio a una persona: y si la mala fortuna cae sobre los amigos, conocidos, compaeros y parientes de las personas que estn llenas de afecto (por ellos), incluso aunque estn bien provistas (esta desgracia) tambin es un agravio para su propio ser. 19 La incapacidad de ser feliz, que ser ampliamente reconocida como el fracaso de un importante funcionamiento (aunque no sea el nico importante, excepto en las versiones hedonistas del utilitarismo), puede surgir ya sea de fuentes que estn dentro de la propia vida (por ejemplo, enfermarse, estar desnutrido o carecer de alguna otra cosa) o de fuentes externas a ella (por ejemplo, el dolor que proviene de conmiserarse del sufrimiento de otros). Aunque ambos tipos de factores afectan al bienestar* propio, la razn para excluir al ltimo de la valoracin, especficamente del estndar de vida personal, parecera muy razonable en vista de que el ltimo se relaciona principalmente con las vidas de otros, en vez de con la de uno mismo. 20
19

Edicto XIII en Erragudi, declaracin vii. Para la traduccin al ingls y la discusin, vase Surcar (1979, p. 34). 20 Se puede poner en duda esta afirmacin al considerar una forma diferente de trazar la divisin entre el bienestar* y los estndares de vida. Un planteamiento comn es el de relacionar la valoracin de los estndares de vida slo con los ingresos reales y con causas econmicas o materiales. Sobre este tema vase A. C. Pigou (1920); para las diferencias conceptuales, vase Bernard Williams (1987). Pero el punto de vista de Pigou tiene proble -mas propios. Por ejemplo, si uno tiene una incapacidad que le hace aprovechar muy poco el ingreso material o la riqueza, o si la vida de uno es destrozada por una enfermedad incurable y grave (como problemas de los riones que requieren frecuentes dilisis), es difcil pretender que el estndar de vida personal sea alto slo porque se tiene una posicin acomodada. He discutido este asunto, y otros relacionados, en Sen (1987b, pp. 26-29, 109-110).

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Por qu las capacidades y no slo los logros?

La discusin precedente sobre el logro del bienestar* y de los estndares de vida se ha relacionado con los funcionamientos en vez de con las capacidades. Se hizo as a propsito para introducir problemas distintos en secuencia, aunque eventualmente tendr que tomarse un punto de vista integrado. De hecho, el enfoque sobre la capacidad, como lo indica la terminologa, ve al conjunto de capacidades como la base informativa primaria. Por qu debemos tratar de ampliar nuestra atencin de los funcionamientos a la capacidad? Debemos observar primero que las capacidades se definen al derivarlas de los funcionamientos. En el espacio de estos ltimos, cualquier punto que representa n-tuples de funcionamientos refleja una combinacin de los quehaceres y seres de una persona, relevantes para su ejercicio. La capacidad es un conjunto de esos n-tuples de funcionamientos, que representa las combinaciones alternativas de quehaceres y seres, cualquiera de las cuales puede ser elegida por la persona.21 Se define as a la capacidad en el espacio de funcionamientos. Si un logro de funcionamiento (en la forma de un n-tuple de funcionamientos) es un punto en ese espacio, la capacidad es un conjunto de esos puntos (que representa los n-tuples alternativos entre los cuales se puede elegir un determinado n-tuple). Obsrvese, adems, que el conjunto de capacidad contiene informacin sobre el funcionamiento real del n-tuple elegido, ya que obviamente est entre los n-tuples viables. La evaluacin de un conjunto de capacidad puede estar basada
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Para una caracterizacin formal, vase Sen (1985b, caps. 2 y 7).

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en la valoracin del n-tuple particular elegido de ese conjunto. As, la evaluacin segn la combinacin de funcionamientos lograda es un caso especial de evaluacin basada en el conjunto de capacidad como un todo. En este sentido, la obtencin de bienestar* puede ser valorada sobre la base del conjunto de capacidad, incluso cuando ninguna nocin del tipo libertad influye en ese logro. En este caso, al evaluar el conjunto de capacidad con el propsito-valor de valorar el logro de bienestar*, simplemente se tendr que identificar el valor del conjunto de capacidad con el valor del n-tuple funcional logrado que se encuentra en l. Al procedimiento de igualar el valor del conjunto de capacidad con uno de los elementos de ese conjunto se le ha llamado evaluacin elemental.22 Claramente, al menos no hay una prdida informativa al considerar la evaluacin del bienestar* en trminos de capacidades, en vez de directamente en trminos del n-tuple funcional mximo, u obtenido, o elegido. Si bien, esto indica que la base informativa de la capacidad es por lo menos tan adecuada como la de los funcionamientos obtenidos, el argumento en favor de la perspectiva de la capacidad es, de hecho, ms fuerte. Las ventajas de la extensin surgen de dos tipos de consideraciones bastante diferentes. Primero, podemos estar interesados no slo en estudiar la obtencin de bienestar*, sino tambin la libertad para el bienestar*. La libertad real de una persona para vivir y estar
22

Para este tema vase Sen (1985b, pp. 60-61). El elemento distinguido puede ser el logrado (como en este caso) o ms especficamente el elegido (si hay un ejercicio de eleccin al determinar lo que ocurre), o el maximal (en trminos de algn criterio de bien). Los tres coincidirn si lo que se logra se obtiene mediante una eleccin, y si lo que se elige se hace mediante la maximizacin de conformidad con ese criterio de bien.

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bien es de algn inters en las evaluaciones sociales y personales.23 Incluso si aceptramos la opinin, a la que pondremos en duda, de que la obtencin de bienestar* depende slo de los funcionamientos logrados, la libertad para el bienestar* de una persona representa la libertad de disfrutar de los varios bienestares* posibles asociados con los diferentes n-tuples funcionales que estn en el conjunto de capacidad.24 Segundo, la libertad puede tener una importancia intrnseca para el bienestar* que logra una persona. El actuar libremente y ser capaz de elegir puede conducir directamente al bienestar*, no slo porque una mayor libertad puede hacer disponible un mayor nmero de opciones. Esta opinin es contraria a la que caractersticamente se asume en la teora usual del consumidor, en la cual se juzga a la contribucin de un conjunto de elecciones viables exclusivamente por el valor del mejor elemento disponible.25 Incluso la eliminacin de todos
23

Como argumentamos antes al tratar de los adultos responsables, podra ser conveniente considerar las demandas de los individuos a la sociedad en trminos de la libertad para lograr el bienestar* (y, por lo tanto, en trminos de oportunidades reales) en vez de en trminos de lo realmente logrado. Si la estructura social es tal que a un adulto se le da la misma libertad (en trminos de las comparaciones de conjuntos) que a otros, pero a pesar de ello desperdicia las oportunidades y termina peor que los otros, ser posible afirmar que en esto no estuvo implicada ninguna injusticia. Sobre este tema y otros relacionados, vase Sen (1985a). 24 El propio conjunto de capacidad puede ser usado para la evaluacin del bienestar* logrado (por medio de la evaluacin elemental, concentrndose en el elemento de logro) y de la 1ibertad para el bienestar* (mediante la evaluacin no elemental del conjunto). 25 De este modo, en la teora usual del consumidor, la evaluacin del conjunto toma la forma de evaluacin elemental. Para divergencias particulares con esa tradicin, vase Koopmans (1964) y Kreps (1979). Sin embargo, en el enfoque Koopmans-Kreps, el motivo no es tanto considerar el vivir libremente como algo de importancia intrnseca, sino tener en cuenta la incertidumbre con respecto a la preferencia futura propia, valuando -instrumentalmente- la ventaja de tener ms opciones en el futuro. Vase Sen (1985a, 1985b) para ms informacin sobre los motivos contrastantes.

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los elementos de un conjunto viable (por ejemplo, de un conjunto de presupuestos) que no sea el mejor elemento elegido, es considerada, en esa teora, como si no fuera una prdida real, ya que, en esa opinin, la libertad de elegir no importa por s misma. Por contraste, si a la accin de elegir se le considera como parte de una vida (y hacer x es diferente de elegir hacer x y hacerlo), entonces incluso el logro en la obtencin de bienestar* no necesariamente debe ser independiente de la libertad reflejada en el conjunto de capacidad.26 En este caso, tanto el logro en la obtencin de bienestar* como la libertad para el bienestar* tendrn que evaluarse en trminos de los conjuntos de capacidad. Pero, ambos deben implicar la evaluacin del conjunto en una forma que no es elemental (es decir, sin limitar el contenido informativo aprovechable de los conjuntos de capacidad mediante una evaluacin elemental). Hay muchos problemas formales implicados en la evaluacin de la libertad y en la relacin entre la libertad y el logro.27 De hecho, es posible caracterizar a los funcionamientos de una manera refinada con el fin de tener en cuenta las oportunidades que van contra los hechos, de modo que se pueda retener la caracterstica de relacionar el logro de bienestar* con los n-tuples funcionales, sin que se pierda la importante relacin entre el logro de bienestar* y la libertad de eleccin de que disfruta la persona. Correspondiente a la funcin

26

Como hemos argumentado en un estudio previo, la buena vida es en parte una vida de elecciones genuinas, y no aquella en que se obliga a la persona a seguir una vida en particular, sin importar lo rica que sea en otros aspectos. Sen (1985b, pp. 69-70). 27 Vase Sen (1985b, 1988a, 1991), Suppes (1987), y Pattanaik y Xu (1990).

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x, un funcionamiento refinado (x/S) toma la forma de hacer que x funcione eligindola del conjunto S.28 Algunas veces incluso, nuestro lenguaje usual presenta los funcionamientos de una manera refinada. Por ejemplo, el ayuno no consiste slo en pasar hambre, sino en pasar hambre por rechazar la opcin de comer. Esta distincin es obviamente importante en muchos contextos sociales: por ejemplo, podemos tratar de eliminar el hambre involuntario, pero no desear prohibir el ayuno. La importancia de ver a los funcionamientos de una manera refinada se relaciona con la importancia de la eleccin en nuestras vidas. Slo hemos tratado del papel de la eleccin implicada en un conjunto de capacidad en el contexto del bienestar*, pero argumentos similares se aplican a la evaluacin del logro de agencia y del estndar de vida.29

Capacidad bsica y pobreza

Puede ser til, para algunos ejercicios evaluativos, identificar un subconjunto de capacidades crucialmente importantes que tratan de lo que se ha llegado a conocer como necesidades bsicas.30 Tiende a existir bastante acuerdo en
28

Las caractersticas y la importancia del funcionamiento refinado han sido discutidas por Sen (1985a, 1988a). 29 Estos problemas se tratan en Sen (1985a, 1987b). 30 Las obras sobre las necesidades bsicas son muy numerosas. Para una introduccin til vase Streeten et al. (1981). En una cantidad considerable de estas obras hay una tendencia a definir las necesidades bsicas como la necesidad de productos primarios (por ejemplo, alimentos, vivienda, vestido, cuidado de la salud), y esto puede distraer la atencin del hecho de que esos productos no son ms que medios para obtener fines reales (insumos valiosos para funcionamientos y capacidades). Para este tema, vase Streeten (1984). La distincin es de particular importancia, ya que la relacin entre los productos primarios y las capacidades puede variar mucho entre individuos incluso en la misma sociedad (y, por supuesto, entre diferentes sociedades). Por ejemplo, aun para el funcionamiento elemental de estar bien nutrido, la relacin entre los

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la extrema urgencia de una clase de necesidades. Podra asignarse una importancia moral y poltica particular a la satisfaccin de demandas urgentes bien reconocidas.31 Es posible argumentar que la igualdad en la realizacin de ciertas capacidades bsicas proporciona un enfoque especialmente plausible para el igualitarismo en presencia de las privaciones elementales.32 El trmino capacidades bsicas usado por Sen (1980) tena la finalidad de separar la habilidad para satisfacer ciertos funcionamientos crucialmente importantes hasta ciertos niveles adecuadamente mnimos. La identificacin de niveles mnimos aceptables de ciertas capacidades bsicas (por debajo de los cuales se considera que las personas padecen de privaciones escandalosas) puede proporcionar un enfoque de la pobreza, y comentar la relacin de esta estrategia con anlisis ms tradicionales de la pobreza, que se concentran en el ingreso. Pero, tambin es importante reconocer que el uso del enfoque sobre la capacidad no se limita slo a las capacidades bsicas.33
alimentos consumidos y el logro nutritivo vara mucho segn las tasas de metabolismo, el tamao del cuerpo, el sexo, el embarazo, la edad, las condiciones del clima, las caractersticas epidemiolgicas y otros factores (para este tema y otros relacionados, vase Dreze y Sen, 1989). El enfoque sobre la capacidad puede incluir los problemas reales que subyacen en la preocupacin por las necesidades bsicas, y evitar el error del fetichismo de los productos primarios. 31 La importancia de ideas socialmente reconocidas sobre la urgencia ha sido tratada brillantemente por Thomas Scanlon (1975). 32 Sobre este tema, vase Sen (1980). Para evitar confusin, debe observarse tambin que el trmino capacidades bsicas se usa a veces en un sentido muy diferente del especificado antes, por ejemplo: como las capacidades potenciales de una persona que pueden ser desarrolladas, ya sea o no que realmente se realicen (ste es el sentido en que usa el trmino, por ejemplo, Martha Nussbaum [1988]). 33 Aunque el concepto de capacidades bsicas fue usado por Sen (1980, 1983c), en ensayos posteriores se utiliz el enfoque sobre la capacidad sin identificar a ciertas capacidades como bsicas y a otras como que no lo son (vase, por

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Si pasamos ahora al anlisis de la pobreza, la identificacin de la combinacin mnima de capacidades bsicas puede ser una buena forma de plantear el problema del diagnstico y la medicin de la pobreza. Puede llevar a resultados muy diferentes de los obtenidos al concentrarse en lo inadecuado del ingreso como criterio para identificar a los pobres.34 La conversin del ingreso en capacidades bsicas puede variar mucho entre los individuos y tambin entre distintas sociedades, de modo que la posibilidad de alcanzar niveles mnimamente aceptables de las capacidades bsicas puede estar asociada con diferentes niveles de ingresos mnimamente adecuados. El punto de vista de la pobreza que se concentra en el ingreso, basado en la especificacin de un ingreso en una lnea de pobreza que no vare entre las personas, puede ser muy equivocado para identificar y evaluar la pobreza. Sin embargo, a veces se presenta el argumento de que, en cierto sentido, la pobreza debe ser un asunto de ingreso inadecuado, ms que una falla en las capacidades, y esto puede sugerir que aplicar el enfoque sobre la capacidad a la pobreza est esencialmente equivocado. Esta objecin omite tanto los motivos que fundamentan el anlisis de la pobreza como la estrecha correspondencia entre las fallas en la capacidad y lo inadecuado del ingreso, cuando a este ltimo se le define tomando

ejemplo, Sen, 1984, 1985a, 1985b). Este punto es relevante en la distincin que hace G. A. Cohen entre concentrarse en lo que l llama la va media y en los funcionamientos y capacidades. Hay ms distinciones importantes por explorar (de las que tratar en la seccin 9), pero el contraste parece artificialmente ms marcado si se considera el enfoque sobre las capacidades como si estuviera limitado slo al anlisis de las capacidades bsicas. 34 Para esto vase tambin la obra de Sen (1993c); adems, Dreze y Sen (1989) y Hossain (1990).

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en cuenta las variaciones paramtricas en las relaciones entre el ingreso y la capacidad. Como no se desea un ingreso por s mismo, cualquier nocin de la pobreza basada en el ingreso debe referirse -directa o indirectamente- a esos fines bsicos que promueve el ingreso en su funcin de medio. De hecho, en los estudios acerca de la pobreza que se refieren a los pases en desarrollo, el ingreso de la lnea de la pobreza frecuentemente se deriva de manera explcita al hacer referencia a normas de nutricin. Una vez que se reconoce que la relacin entre el ingreso y las capacidades vara entre las comunidades y entre personas de la misma comunidad, se considerar que el nivel de ingreso mnimo adecuado para llegar a los mismos niveles de capacidad mnimamente aceptables es variable: depender de caractersticas personales y sociales. No obstante, mientras se puedan lograr las capacidades mnimas por medio del fortalecimiento del nivel de ingreso (dadas las dems caractersticas personales y sociales de las que dependen las capacidades) ser posible (para las caractersticas personales y sociales especificadas) identificar un ingreso mnimo adecuado para llegar a los niveles de capacidad mnimamente aceptables. Una vez que se establezca esta correspondencia, ya no importar si se define a la pobreza en trminos de una falla de la capacidad bsica o como el fracaso para obtener el correspondiente ingreso mnimamente adecuado.35
35

Tcnicamente, lo que se est usando en este anlisis es la funcin inversa, lo cual nos retorna de los niveles de capacidad especificados a los ingresos necesarios, dadas las otras influencias sobre la capacidad. Este procedimiento no podr usarse, en esta forma, si hay personas que tienen tanta desventaja en trminos de caractersticas personales (por ejemplo, alguien totalmente intil) que ningn nivel de ingreso les permitir lograr capacidades bsicas mnimamente aceptables; en ese caso, a esas personas siempre se les identificar como pobres.

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Por lo tanto, la caracterizacin ms adecuada, desde el punto de vista del motivo, de la pobreza como una falla de las capacidades bsicas, puede hacerse tambin en el formato ms tradicional del ingreso inadecuado. La diferencia en la formulacin no tiene importancia. Lo que importa es tomar nota de las variaciones interpersonales e intersociales en la relacin entre los ingresos y las capacidades. En esto se encuentra la contribucin particular del enfoque sobre la capacidad en el anlisis de la pobreza.

La va media, los funcionamientos y la capacidad

En este ensayo me ha interesado principalmente aclarar e integrar los rasgos bsicos del enfoque sobre la capacidad, aunque he aprovechado la oportunidad para contestar, de pasada, a algunas de las crticas que se han presentado sobre el mismo. En esta seccin y en la siguiente analizo dos lneas de crtica distintas, presentadas respectivamente por G. A. Cohen y Martha Nussbaum, que favorecen otras formas de analizar y evaluar los problemas del bienestar* y de la calidad de vida. En su captulo que aparece en este libro y en otros de sus textos (Cohen, 1989, 1990), G. A. Cohen ha proporcionado una valoracin crtica de mis escritos sobre la capacidad (y tambin de las teoras de otros autores: los utilitaristas, John Rawls, Ronald Dworkin, Thomas Scanlon et al.), a la vez que presenta su propia respuesta a la pregunta: Igualdad de qu? Cohen reconoce generosamente los crditos siempre que puede, y su valoracin es positiva de muchas maneras, pero las crticas que hace, si se sostienen, indicaran una confusin importante de los motivos, as como una base conceptual inadecuada del enfoque sobre la capacidad, tal como lo he tratado de presentar.

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La principal tesis de Cohen es que mi artculo Igualdad de qu? (Sen, 1980) presenta dos aspectos distintos de la condicin de una persona bajo un nombre nico [capacidad], y esta dualidad inadvertida ha persistido en [mis] escritos posteriores. Ambos aspectos, o dimensiones de la valoracin, deben atraer el inters de los igualitaristas, pero no es correcto describir a uno de ellos como capacidad (p. 38). Un aspecto se refiere a que una persona sea capaz de hacer ciertas cosas bsicas. El otro es el que Cohen llama va media, porque en cierto sentido se encuentra a la mitad del camino entre los bienes y la utilidad. La va media est constituida por los estados que en la persona producen los bienes, estados en virtud de los cuales los niveles de utilidad adquieren sus valores (p. 39). Cohen encuentra importante la dimensin de la va media para la comprensin normativa y observa, correctamente, que he puesto nfasis en el estado de la persona, distinguindolo de los productos primarios que ayudan a generar ese estado, y de las utilidades generadas por el mismo.
Se debe observar, por ejemplo, su nivel de nutricin y no slo, como hacen los seguidores de Rawls, su provisin de alimentos o, como hacen los partidarios del bienestar, la utilidad que se obtiene al comerlos. Pero -argumenta Cohen- esta significativa e iluminadora reorientacin no equivale a concentrarse en la capacidad de una persona [...] La capacidad, y los ejercicios de sta, forman slo una parte del estado intermedio de la va media (pp. 40-41). [...] la va media, el producto de bienes que, a su vez, generan utilidad, no abarca lo mismo que la capacidad; en tal sentido, capacidad es una mala denominacin para la va media (p. 42).

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Es correcta esta distincin? Creo que s. Lo primero que se debe observar es que la va media de Cohen corresponde a lo que he llamado los funcionamientos de una persona y no a la capacidad. Los dos estn relacionados, pero no significan lo mismo. Esta distincin es, de hecho, una parte bsica del enfoque sobre la capacidad, y no debe preocuparnos reconocerlo as. El problema verdadero radica, a saber, en si el conjunto de capacidad puede tener alguna importancia al analizar el bienestar*, en vista de la relacin obvia entre ste y los funcionamientos (o va media) -relacin que Cohen considera adecuada para el estudio del bienestar*-. ste es un problema que se analiz antes en forma menos especfica (seccin Por qu las capacidades y no slo los logros?). La preferencia de Cohen por la perspectiva de la va media o de los funcionamientos sobre la capacidad est relacionada con ese problema esencial. En la seccin Por qu las capacidades y no slo los logros? se defendi la importancia del conjunto de capacidad sobre dos bases diferentes, es decir: 1) su relacin con la libertad de bienestar* (incluso si la obtencin de bienestar* depende slo del n-tuple funcional realizado), y 2) la importancia posible de la libertad (y, por lo tanto, del conjunto de capacidad) para el propio logro de bienestar*. La segunda de stas es la ms controvertida. Creo que es correcta, pero debo decir que, aunque fuera incorrecta, el enfoque sobre la capacidad no se vera perjudicado. Como se discuti en la seccin Por qu las capacidades y no slo los logros?, valorar el bienestar* de acuerdo con el n-tuple funcional realizado (o va media) es un caso especial del empleo de la perspectiva de la capacidad basada en las evaluaciones elementales (que se enfocan slo sobre el elemento distintivo -el n-tuple funcional

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realizado- en el conjunto de capacidad). Este punto no est claro en el anlisis de Cohen por su conviccin de que el ejercicio de capacidad debe ser una operacin ms bien activa, y Cohen es seducido por este diagnstico cuando argumenta que no puedo aceptar [...] el forzado atletismo asociado, que se da cuando Sen aade que la caracterstica central del bienestar* es la habilidad de lograr funcionamientos valiosos (p. 48). Cohen pone ejemplos (uno de ellos, el de los bebs bien nutridos y calientes como resultado de las actividades de sus padres) que muestran con claridad que tener la va media (o disfrutar de funcionamientos) no necesariamente debe ser una actividad muy atltica. No veo razn para objetar esto, pues nunca se tuvo la intencin de forzar la habilidad para lograr funcionamientos valiosos, a pesar de que Cohen obviamente ha sido confundido por mi uso de palabras como capacidad y logro.36 Pero, pasemos ahora de la defensa mnima a la afirmacin de que el ejercicio activo de la libertad puede ser valioso para la calidad de vida de una persona y el bienestar* que logre. Es obvio que esta consideracin no ser de importancia directa en el caso de los bebs (o de los mentalmente incapacitados), que no estn en posicin de ejercer una libertad de eleccin razonada (aunque a veces los bebs pueden ser sorprendentemente reflexivos, selectivos e insistentes). Para las personas que estn
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Quiz la palabra capacidad sea desorientadora, pero, no estoy seguro de que ste sea el caso. Las parcelas de tierra a las que Capability Brown atribua capacidad pueden no haber sido mucho ms activas al cuidado de lo que son los bebs. La palabra crucial griega usada en este contexto (por Aristteles, entre otros), esto es, dunamin, puede traducirse como capacidad para existir o actuar, y es de suponer que existir no debe ser necesariamente el resultado de algn vigoroso ejercicio de capacidad. Tampoco me es difcil decir que los bebs de que se trata lograron el estado en que estn, bien nutridos y calientes. Quiz algo ms en mi complicada prosa hizo que Cohen me malinterpretara.

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en posicin de elegir de una manera razonada y aprecian esa libertad de eleccin, es difcil pensar que su bienestar* nunca se ver afectado si se les negara la libertad de elegir, aunque el vector de funcionamiento (o va media) no refinado estuviera garantizado por las acciones de otros. Incluso en el anlisis que Cohen hace de la va media, yo habra pensado que se deba dejar un lugar para considerarla en trminos que comprendieran la eleccin, de la misma forma en que a los funcionamientos se les puede redefinir en trminos refinados (como se dijo en la seccin Por qu las capacidades y no slo los logros?). Y si se hace esto, equivaldra a incluir consideraciones sustantivas del conjunto de capacidad, yendo ms all de la concentracin exclusiva en el vector de funcionamiento -no refinado- logrado (como tambin se discuti en la seccin Por qu las capacidades y no slo los logros?). La libertad tiene muchos aspectos. Ser libre para vivir en la forma que uno quiera puede ser ayudado enormemente por las elecciones de otros, y sera un error pensar en los logros slo en trminos de la eleccin activa por uno mismo. La habilidad de una persona para lograr varios funcionamientos valiosos puede ser reforzada por las acciones y la poltica pblica,37 y por esta razn tales expansiones de la capacidad no carecen de importancia para la libertad. De hecho, he argumentado en otra parte que estar libre del hambre o estar libre del paludismo no deben tomarse slo como retrica (como a veces se les describe); hay un sentido muy real en que la libertad de vivir en la forma que a uno le gustara es fortalecida por la poltica pblica que transforma a los ambientes epidemiolgico y social.38 Pero,
37 38

Sobre esto, vase Dreze y Sen (1989). Estos temas se discuten ampliamente en Sen (1992). Para aspectos relacionados, vase tambin Sen (1982b, 1983a, 1983b).

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el hecho de que la libertad tenga ese aspecto no niega la relevancia de la eleccin activa por parte de las propias personas como un componente destacado del vivir libremente. Es debido a la presencia de este elemento (en vez de a la ausencia de otros) que el hecho de elegir entre los elementos del conjunto de capacidad tiene una importancia clara para la calidad de vida y el bienestar* de una persona. Pero, supngase que aceptamos (equivocadamente en mi opinin) que este elemento de libertad, en realidad, no tiene ningn efecto sobre el bienestar* de la persona. En ese caso, todava sera posible usar la perspectiva de la capacidad para relacionar el logro de bienestar* con los funcionamientos (no refinados) logrados, o va media, mediante la evaluacin elemental. La necesidad de relacionar la libertad que produce bienestar* (por estar libre de algo) con el conjunto de capacidad tambin persistira. En realidad, sta fue la primera argumentacin (en la seccin Por qu las capacidades y no slo los logros?) en favor del uso del conjunto de capacidad para analizar el bienestar* (en este caso, por estar libre de algo). Como se trat antes en este captulo,39 para muchos problemas de conducta individual y de poltica social, el bienestar*, por estar libre de algo, es un concepto de oportunidad y de alcance. Si todo lo que importara fueran los funcionamientos logrados (o va media), definidos en una forma no refinada, podramos preocuparnos por igual de la persona rica que ayuna como del pobre hambriento. Si nos interesa ms eliminar el hambre de este ltimo, es, sobre todo, porque el primero tiene la capacidad de estar bien nutrido, pero elige no estarlo, en tanto
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Para una discusin ms amplia, vase Sen (1985a).

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que el ltimo carece de esa capacidad y cae forzosamente en el estado de inanicin. Ambos tienen la misma va media, pero sus capacidades son diferentes. La capacidad s es importante en el anlisis social y poltico. Desde el punto de vista de la motivacin, el enfoque sobre la capacidad (adems de los funcionamientos logrados) no es, de hecho, del todo diferente del inters que Cohen muestra en otras partes por el acceso a la ventaja. Cohen observa que en su propuesta
la ventaja es, al igual que el funcionamiento de que habla Sen en su formulacin ms amplia, una coleccin heterognea de estados deseables de la persona, que no se pueden reducir a paquetes de recursos ni a su nivel de bienestar. y mientras que acceso incluye lo que el trmino normalmente cubre, amplo su significado con la estipulacin de que cualquier cosa que una persona tenga realmente, cuenta como algo a lo que ella tiene acceso, sin importar cmo lo ha obtenido y, por consiguiente, incluso si obtenerlo no ha implicado ninguna explotacin del acceso en el sentido ordinario (ni, por lo tanto, algn ejercicio de capacidad). Si, por ejemplo, una persona disfruta por estar libre del paludismo porque otros destruyeron a los insectos que lo transmiten, entonces, en mi sentido especfico, tal libertad del paludismo es algo a lo que uno tiene acceso (p. 51).

No encuentro gran dificultad en extender el significado de acceso de esta manera. Y el acceso del que disfruto puede no haber sido creado por m. Pero, exactamente lo mismo se aplica tambin a la libertad y a la capacidad. El hecho de que

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una persona pueda gozar de la libertad de disfrutar una vida libre del paludismo (o, para decirlo en forma algo diferente, que le sea posible elegir una vida libre del paludismo) puede deberse por completo a la accin de otros (por ejemplo, investigadores mdicos, epidemilogos, trabajadores de salubridad pblica), pero eso no elimina el hecho de que puede realmente vivir libre del paludismo y tiene la capacidad (en gran medida gracias a otros) de lograr esa vida.40 Ni siquiera considero que en esa utilizacin de los trminos libertad y capacidad est implicada una extensin considerable del significado comn (aunque esto, en cualquier caso, no es el problema central).41 En realidad, el empleo de la expresin libre del paludismo, que tambin usa Cohen, indica el hecho de que en el lenguaje ordinario el significado de la palabra libertad est menos limitado. De manera similar, no hay ningn presupuesto subyacente de que tenemos la capacidad para llevar una vida libre del paludismo slo si hemos exterminado nosotros mismos a los insectos que lo causan. Para tratar ahora de un problema diferente que tambin estudia Cohen, lo realmente interesante no es preguntar si la igualdad de acceso a la ventaja coincide con la capacidad en general, ya que la capacidad (como se discuti antes) es una nocin ms verstil y su caracterizacin particular tiene que relacionarse con el propsito evaluativo del ejercicio (por ejemplo, si la agencia o el bienestar* es el inters principal de ese ejercicio). Pero si se considera a la ventaja
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Sobre este tema vase tambin Dreze y Sen (1989), y Sen (1992). Como ya se dijo antes (en la nota 2 de este cap.), en su bien conocido diccionario griego-ingls, incluso Liddell y Scott (1977) han traducido la palabra griega dunamin, de importancia capital dentro del concepto del bien humano de Aristteles, como capacidad para existir o actuar (p. 452).

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especficamente en trminos del bienestar* (ignorando el aspecto de la agencia), entonces desde esa perspectiva la igualdad de acceso a la ventaja de Cohen se parecera mucho a la igualdad en estar libres de algo, definida en trminos de evaluacin de los conjuntos de capacidad.42 El anlisis de Cohen ha sacado a la luz la distincin entre diferentes problemas a los que se enfrenta el enfoque sobre la capacidad, pero que requieren un tratamiento separado. Aunque pueden existir diferencias considerables entre su enfoque y el mo (por ejemplo, en la importancia de la eleccin como elemento constitutivo de la calidad de vida), el anlisis de Cohen ha ayudado considerablemente a precisar algunos aspectos e intereses focales, y a ver la necesidad de ocuparse de ellos explcitamente.

Los vnculos y contrastes aristotlicos

En escritos previos he comentado la relacin del enfoque sobre la capacidad con algunos de los argumentos utilizados por Adam Smith y Carlos Marx.43 Sin embargo, las relaciones conceptuales ms importantes parecen ser las vinculadas con la nocin aristotlica del bien humano. Martha Nussbaum (1988, 1989) ha tratado en forma brillante el anlisis aristotlico de la distribucin poltica y su relacin con el enfoque sobre la capacidad. La explicacin aristotlica del bien humano est explcitamente vinculada con la necesidad de establecer primero la funcin del hombre y luego proceder a explorar la vida en el sentido de
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De hecho, en Sen (1985b, pp. 5-7, 59-71) se defini precisamente a la ventaja como el estar libre de algo. 43 Vase, en particular, Smith (1776) y Marx (1844). En Sen (1984, 1985a, 1987b) se discute esa relacin. [Para la obra de Adam Smith en espaol puede consultarse la edicin del Fondo de Cultura Econmica].

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actividad.44 A la base de la distribucin justa de la capacidad para funcionar se otorga un lugar central en la teora aristotlica de la distribucin poltica. Al interpretar los extensos escritos de Aristteles sobre la tica y la poltica, es posible observar cierta ambigedad y de hecho encontrar algunas tensiones entre las diferentes propuestas que hace, pero su reconocimiento de la importancia crucial de los funcionamientos y las capacidades de una persona parece emerger con suficiente claridad, especialmente en el contexto poltico de los arreglos distributivos. Si bien la relacin con Aristteles es indudablemente importante, tambin debe observarse que hay diferencias sustanciales entre la manera en que se abordan los funcionamientos y las capacidades en lo que he llamado enfoque sobre la capacidad y manera en que se les trata en el anlisis de Aristteles. ste cree, como observa Nussbaum (1988), que hay slo una lista de funcionamientos (al menos en cierto nivel de generalidad) que en realidad constituyen una buena vida humana (p. 152). Esa opinin no es inconsistente con el enfoque sobre la capacidad presentado aqu, pero de ninguna manera lo requiere este ltimo. De hecho, el enfoque sobre la capacidad ha sido usado (por ejemplo, en Sen, 1983c, 1984) para argumentar que, aunque los requerimientos de productos primarios de esas capacidades pueden desempear un papel en la vida de la comunidad o pueden aparecer en pblico sin incomodar, es cierto que varan mucho de una comunidad a otra (lo que confiere a la lnea de pobreza un carcter relativo en el espacio de los productos
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Vase en particular la tica a Nicmaco, libro 1, seccin 7, en la traduccin al ingls de Ross (1980, pp. 12-14).

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primarios), mientras que hay mucho menos variacin en las capacidades que se procuran mediante el empleo de esos productos primarios. Este argumento, que sugiere menos variacin en el nivel ms intrnseco, tiene relaciones claras con la identificacin aristotlica de las virtudes no relativas, pero la pretensin aristotlica de singularidad (unicidad) va ms lejos.45 Martha Nussbaum, en tanto aristotlica, observa esta diferencia, y tambin seala el vigoroso uso de una estructura objetiva por parte de Aristteles, basada en una interpretacin particular de la naturaleza humana. Ella sugiere lo siguiente:
Me parece, entonces, que Sen debe ser ms radical de lo que ha sido hasta ahora en su crtica a las explicaciones utilitaristas del bienestar*, mediante la introduccin de una explicacin objetiva y normativa del funcionamiento humano y mediante la descripcin de un procedimiento de evaluacin objetiva por el cual se puedan valorar los funcionamientos por su contribucin a la buena vida humana. 46

Acepto que sta sera una forma sistemtica de eliminar lo incompleto del enfoque sobre la capacidad. Ciertamente, no tengo grandes objeciones para seguir ese camino. Mi dificultad para aceptarla como la nica ruta que podemos seguir se debe en parte a la preocupacin de que esta manera de ver a la naturaleza humana (con una lista nica de funcionamientos para la buena vida humana) puede estar gravemente sobrespecificada, y tambin a mi propensin a argumentar sobre la naturaleza y el tipo de objetividad implicados en este enfoque. Pero, de hecho, mi intransigencia surge de la consideracin de que el uso del
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Sobre esto, vase Nussbaum (1990). Nussbaum (1988, p. 176).

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enfoque sobre la capacidad como tal no requiere que se siga ese camino, y lo deliberadamente incompleto del mismo permite que se sigan otras rutas que tambin tienen cierta plausibilidad. En realidad, es lo viable -al igual que lo til- de un enfoque general (que se debe diferenciar de un formato completo de evaluacin) lo que me parece que proporciona una buena base para separar el argumento general en favor del enfoque sobre la capacidad (incluida, inter alia, la teora aristotlica) del caso especial para seguir exclusivamente esta particular teora aristotlica. En realidad, sin importar si seguimos toda la va aristotlica la cual requerira a su vez de una gran ampliacin para ser una teora que permitiera la evaluacin prctica- o si tomamos alguna otra ruta en particular, hay poca duda de que la clase de argumentacin general que usa Aristteles como motivo en su enfoque tiene una importancia ms amplia que la defensa de la manera particular que otorga a la naturaleza del bien humano. Esto se aplica, inter alia, al rechazo por Aristteles de la opulencia como un criterio de logro (rechaza a la riqueza y al ingreso como normas); a su anlisis de la eudaimonia en trminos de las actividades a las que se da valor (en vez de basarse en las lecturas de los estados mentales, como en algunos procedimientos utilitaristas), ya su afirmacin de la necesidad de examinar los procesos mediante los cuales se eligen las actividades humanas (indicando as la importancia de la libertad como una parte de la vida).

Lo incompleto y la sustancia
La crtica aristotlica seala un problema ms general: el de lo incompleto del enfoque sobre la capacidad -tanto en la generacin de juicios sustantivos como en el planteamiento de una teora abarcadora de la valuacin-. Muy diferentes teoras

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especficas del valor pueden ser congruentes con el enfoque sobre la capacidad, y comparten el rasgo comn de seleccionar los objetos-valor entre los funcionamientos y las capacidades. Adems, se puede usar el enfoque sobre la capacidad con diferentes mtodos de determinacin de las ponderaciones relativas y de los variados mecanismos de evaluacin real. Este enfoque, si se le considera una teora de evaluacin algortmica, sera claramente incompleto.47 Se podra preguntar: por qu detenerse en el bosquejo de un enfoque general, con varias partes que completar, en vez de terminar la tarea? El motivo que subyace en esta pausa se relaciona con el reconocimiento de que un acuerdo sobre las posibilidades de utilizacin de la teora de la capacidad acuerdo sobre la naturaleza del espacio de los objetos-valorno necesita presuponer un acuerdo sobre la forma en que puede completarse el ejercicio de evaluacin. Es posible no estar de acuerdo tanto en el terreno exacto que fundamente la determinacin de las ponderaciones relativas como en las ponderaciones relativas reales elegidas,48 incluso cuando existe un acuerdo razonado sobre la naturaleza general de los objetosvalor (en este caso, los funcionamientos y las capacidades personales). Si se considera el acuerdo razonado como una importante calidad fundamental para la tica poltica y social,49 entonces no ser difcil entender la razn de la pausa. El hecho de que el enfoque sobre la capacidad sea consistente y se pueda combinar con diferentes teoras sustantivas no debe ser motivo de preocupacin.
47 48 49

Esto se relaciona con una parte de la crtica presentada por Beitz (1986). Sobre esto, vase Sen (1985b,caps. 5-7). Para este tema, vase Rawls (1971), Scanlon (1982) y B. Williams (1985).

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Es interesante que, a pesar de estar incompleto, el enfoque sobre la capacidad tiene un considerable poder reductor. De hecho, la parte ms desafiante de los argumentos en favor de este enfoque se encuentra en lo que niega. Difiere de los enfoques comunes basados en la utilidad al no insistir en que slo debemos valuar la felicidad (y considera, en cambio, el estado de ser feliz como uno entre varios objetos de valor) o slo a la realizacin de los deseos (y considera, en cambio, el deseo como una evidencia til, pero imperfecta -frecuentemente distorsionada- de lo que valora la propia persona).50 Difiere tambin de otros enfoques -no utilitaristas- en que no ubica entre los objetos-valor a los bienes primarios como tales (aceptando estas variables del enfoque de Rawls slo derivada e instrumentalmente y en la medida en que estos bienes promueven las capacidades), o los recursos como tales (dando valor a esta perspectiva de Dworkin slo en trminos del efecto de los recursos sobre los funcionamientos y las capacidades), y as con otros enfoques. 51 Una aceptacin general de la importancia y centralidad intrnseca de los funcionamientos y las capacidades que conforman nuestras vidas tiene, efectivamente, un considerable poder reductor, pero no es necesario que est basada en un acuerdo previo sobre los valores relativos de los diferentes funcionamientos o capacidades, o en un procedimiento especfico para decidir sobre esos valores relativos. En realidad, puede argumentarse que sera un error seguir adelante con obstinacin hasta obtener un mecanismo exacto para determinar las ponderaciones relativas, o -para tratar de un aspecto diferente a la caracterstica de incompleto- hasta
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Para una comparacin y contrastes entre el enfoque de la capacidad y los puntos de vista utilitaristas, vase Sen (1984, 1985a). 51 Vase Rawls (1971, 1988a, 1988b), Dworkin (1981) y Sen (1980,1984, 1990a).

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que se llegue exactamente a una interpretacin de la metafsica del valor. Hay diferencias sustanciales entre las varias teoras ticas en distintos niveles, desde el metatico (que implica temas como el de la objetividad) hasta el motivacional, y no es obvio que para una filosofa poltica y social sustantiva sea razonable insistir en todos estos problemas generales antes de que se haya llegado a un acuerdo sobre la eleccin de un espacio evaluativo. Al igual que la utilizacin de ponderaciones elegidas en los ejercicios prcticos puede basarse en la aceptacin de cierto rango de variabilidad de las ponderaciones (como he intentado discutir en el contexto del empleo del enfoque sobre la capacidad),52 incluso la razn general para usar ese enfoque puede ser consistente con algunos rangos de respuestas a las preguntas fundamentales.

Un comentario final
En este captulo he tratado de analizar las principales caractersticas del enfoque sobre la capacidad aplicado a la evaluacin: sus pretensiones, sus usos, sus razones y sus problemas. Tambin me he ocupado de algunas de las crticas que se le han hecho. No tratar de resumir las principales argumentaciones de este captulo, pero antes de concluir me gustara hacer nfasis en la pluralidad de propsitos para los que el enfoque sobre la capacidad puede ser de importancia. Hay diferentes problemas evaluativos que se relacionan con propsitos-valor dispares. Entre las distinciones que son importantes est la que existe entre el bienestar* y la agencia, y
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Vase Sen (1985b); sobre la estrategia general de usar ordenamientos parciales entre las secciones, vase Sen (1970, 1977).

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entre el logro y la libertad. Las cuatro categoras de comparacin intrapersonal e interpersonal que se derivan de estas dos distinciones (a saber, el logro de bienestar*, la libertad para el bienestar*, el logro de agencia y la libertad de la misma) estn relacionadas entre s, pero no son idnticas. El enfoque sobre la capacidad puede usarse para cada uno de estos diferentes tipos de evaluacin, aunque no con el mismo alcance. Es particularmente importante para la evaluacin del bienestar* -en la forma de logro y libertad- y para el problema relacionado con el enjuiciamiento de los estndares de vida. Por lo que se refiere a los juicios sociales, las evaluaciones individuales alimentan directamente la valoracin social. Aunque el motivo original para usar el enfoque sobre la capacidad fue provisto por un anlisis de la pregunta Igualdad de qu? (Sen, 1980), la utilizacin del enfoque, si tiene xito para la igualdad, no necesariamente se limitar a ella.53 La posibilidad de usar el enfoque en el clculo igualitario depende de lo viable que sea considerar las ventajas individuales en trminos de las capacidades, y si se acepta esa posibilidad, entonces se podr ver que la misma perspectiva general es importante para otros tipos de evaluacin y agregacin social. La importancia potencialmente amplia de la perspectiva de la capacidad no debe ser una sorpresa, ya que su enfoque est interesado en mostrar la fuerza lgica de un espacio particular para la evaluacin de las oportunidades y los xitos individuales. En cualquier clculo social en que las ventajas individuales son esencialmente importantes, ese espacio es potencialmente significativo.
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En correspondencia con la pregunta Igualdad de qu?, existe, de hecho, tambin la pregunta Eficiencia de qu?

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2. Seccin segunda

La transformacin del Per: una visin desde el desarrollo humano* *

A inicios del siglo XXI, el Per sigue siendo una promesa de mejores oportunidades para vivir. La sociedad peruana busca encontrar su desarrollo con justicia social y en democracia. Si los aos ochenta fueron una dcada perdida, los noventa fueron una dcada desequilibrada y contradictoria. En sta ltima se avanz, por un lado, en estabilizacin econmica, pacificacin y reinsercin internacional. Y se retrocedi, por el otro, con el aumento de la pobreza, la desigualdad, el desempleo y la corrupcin. Esta nueva dcada debera ser la de los equilibrios econmicos y sociales que permitan incluir a todos los peruanos en el desarrollo y en la democracia. Debera ser, por lo tanto, el inicio del siglo del desarrollo humano. La situacin de partida no es de la mejor, pues uno de cada dos habitantes es pobre. La modernizacin slo beneficia a ciertas minoras, el desempleo y el subempleo afectan a ms de la mitad de la poblacin. Pese a los grandes esfuerzos y sacrificios de los peruanos en los aos noventa, los procesos de globalizacin, las polticas macro-econmicas y las reformas, no han logrado revertir esta situacin.
**PNUD-Per. 2002. Informe sobre Desarrollo Humano. Per 2002. Aprovechando las potencialidades. pp. 1-12, Lima.

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Adicionalmente a la precariedad econmica existe la fragilidad institucional, tanto en el aparato pblico como en las organizaciones de la sociedad civil, las que generan una elevada dosis de inseguridad colectiva. Esta combinacin ha estrechado los canales formales de participacin comunitaria y, hasta cierto punto, ha limitado las posibilidades de un desarrollo humano sostenible. Es cierto que la velocidad de los cambios generados por la globalizacin, impacta en los usos y comportamientos tradicionales en las distintas regiones y rincones del pas. Los referentes sociales estn sufriendo transformaciones que inquietan a la poblacin, al no poder comprender bien los cambios ni menos manejarlos. Los viejos paradigmas del desarrollo han perdido vigencia al ser incapaces de resolver los problemas actuales. Los nuevos -an en construccin- vienen siempre acompaados de incertidumbres culturales y de cambiantes referentes sociales. Se dice que el Per es un pas diverso y en algunos aspectos heterogneo. Los ingentes recursos naturales, el capital humano desaprovechado, la variada geografa y la diversidad cultural, constituyen bases para el desarrollo humano, siempre y cuando se los use plenamente y se los combinen para mejorar las condiciones materiales y sociales de las personas. Ser necesario, por lo tanto, hacer de la necesidad una virtud; es decir, de la variedad y la heterogeneidad un activo para el desarrollo y un acicate para la democracia. La pujante energa social que existe en el Per -que ha sido capaz de recuperar recientemente la democracia- es el factor clave para desencadenar procesos de desarrollo. Esta energa, alimentada por mltiples expectativas insatisfechas, esperanzas por alcanzar y deseos de progreso y modernizacin, debe encontrar

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sus cauces dentro de los mecanismos de la democracia, para evitar el desborde popular inorgnico y, a la postre, estril. La energa social adecuadamente orientada, conducida por liderazgos democrticos y humanistas, es la palanca que permitir activar las potencialidades latentes en el Per.

El desarrollo humano: la persona como fin

Para explicar la orientacin del presente Informe, es necesario examinar el concepto de desarrollo humano y su evolucin en los doce aos que ha tenido de maduracin y confrontacin con la realidad mundial. Desde 1990, el PNUD viene difundiendo y trabajando con el paradigma de desarrollo humano, el cual se enriquece de anteriores formulaciones en el ideal de desarrollo de las personas y los pueblos. El desarrollo humano es un proceso mediante el cual se busca la ampliacin de las oportunidades para las personas, aumentando sus derechos y capacidades. Este proceso incluye varios aspectos de la interaccin humana, tales como: la participacin, la equidad de gnero, la seguridad, la sostenibilidad, las garantas de los derechos humanos y otros, que son reconocidos por la gente como necesarios para ser creativos, productivos y vivir en paz. La concepcin del desarrollo humano, como proceso y como fin, distingue claramente entre la formacin de capacidades humanas y la manera cmo los individuos emplean las capacidades adquiridas. La primera alude a la salud y al conocimiento; la segunda al trabajo, a la creacin y al descanso. En este enfoque la expansin de capacidades est dada por la ampliacin del conjunto de posibilidades de accin y de las diferentes maneras de ser que tienen a su alcance las personas. A partir de stas, cada persona

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hace la eleccin libre del uso de algunas de esas capacidades para desempearse en la vida. El concepto del desarrollo humano pone de relieve que no basta el tratamiento de la esfera econmica para alcanzar el desarrollo. El pensamiento del Premio Nbel de Economa 1998, Amartya Sen, destaca la importancia de potenciar las capacidades humanas de la gente, como el fin del desarrollo; mientras que los ingresos, son vistos como medios. El desarrollo humano toma distancia de los enfoques que privilegian el crecimiento econmico como elemento central del desarrollo. El desarrollo debe ser de las personas (ampliacin de sus capacidades y oportunidades), por las personas (hecho por ellas mismas); y para las personas (asumindolas como objetivo principal). Adems, debe incorporar el principio de sostenibilidad, haciendo que la mejora de vida de la generacin presente, no signifique la hipoteca de las oportunidades para las generaciones futuras. El desarrollo humano es, por lo tanto, un concepto amplio e integral. Comprende todas las opciones humanas, en todas las sociedades y en todas sus etapas. Expande el dilogo sobre el desarrollo ms all del debate en torno al crecimiento de la produccin, para convertirse en un debate sobre los fines ltimos. Al desarrollo humano le interesa, tanto la generacin de creci-miento econmico como su distribucin; tanto la satisfaccin de las necesidades bsicas como el espectro total de las aspiraciones humanas. El concepto de desarrollo humano no comienza a partir de un modelo predeterminado. Se inspira en las metas de largo plazo de una sociedad y hace radicar sus principios en una visin histrica humanista.

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Frente a la tendencia inquietante que se mostr en el mbito mundial en la dcada de los noventa, donde se constat que el crecimiento de la produccin no iba aparejado con el crecimiento del empleo y mejora de ingresos; el paradigma del desarrollo humano hoy, postula la necesidad de establecer nuevas relaciones entre el Estado y el mercado, considerndolos como fuerzas no contrapuestas, sino ms bien complementarias, que conjuntamente podran resolver el agudo problema del desempleo y subempleo. Esta perspectiva, apunta a buscar la combinacin entre la eficiencia econmica individual y la solidaridad social, junto con el fortalecimiento de las redes de seguridad social para atender a la poblacin excluida del mercado. El paradigma est ntimamente compenetrado con el concepto de seguridad humana. Se entiende sta como la proteccin a las personas, no solamente en su soberana o integridad fsica, sino en la acepcin amplia de preservacin de derechos, valores y culturas. La seguridad humana cuando se ve amenazada en cualquier parte del mundo, implica y compromete a la gente en todas partes. La preocupacin por las hambrunas, los conflictos tnicos, la desintegracin social, el terrorismo, la contaminacin y el trfico de drogas, ya no pueden limitarse a las fronteras nacionales. La seguridad humana es, desde ya, un concepto globalizado y por eso estn surgiendo nuevos retos mundiales para su preservacin. Las amenazas al interior de los pases se vierten, rpidamente, ms all de las fronteras nacionales, tal es el caso de los gases que producen el efecto invernadero y el comercio de drogas ilegales. Otras amenazas, como las migraciones masivas, se derivan de las desigualdades entre pases.

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Una idea importante que ha enriquecido el paradigma, es la consideracin que el desarrollo humano no termina con ampliar las opciones de que disponen las personas (poder tener una larga y saludable vida, poder adquirir conocimientos y poder tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso), sino que, adems, es imprescindible poder aprovechar las habilidades o capital humano, para la produccin, la creacin tecnolgica o cultural y las actividades sociales y polticas. Por esto, el desarrollo humano es un resultado que se puede alcanzar dentro de distintos modelos econmicos, si se utilizan de la mejor manera posible las potencialidades humanas y colectivas. No es una receta de cmo lograr el progreso, sino una forma de enfocar los procesos econmicos, polticos y sociales, de tal manera que se pueda alcanzar resultados en varias dimensiones humanas. En la prctica, el desarrollo humano no es slo una teora del desarrollo, sino una propuesta de organizacin de la economa, la sociedad y el Estado. Una propuesta para convivir sobre la base de cdigos ticos que garanticen la igualdad de oportunidades, derechos y obligaciones para todas las personas. Alcanzar este objetivo, significa que el desarrollo debe basarse en los principios de productividad, equidad, participacin y sostenibilidad. Otro aspecto estructural abordado por los Informes del PNUD es la pobreza, entendida como la negacin de oportunidades y opciones fundamentales de las personas. La pobreza no slo mata el cuerpo, sino tambin el espritu. Su presencia condena a una postracin y abandono que disminuye o anula la necesaria autoestima y seguridad que requieren las personas y los pueblos para enfrentar su realidad.

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Es cierto, que a lo largo del siglo XX se han hecho avances importantes en la lucha contra la pobreza, pero stos han sido desiguales y parciales. Se ha experimentado, al mismo tiempo, retrocesos econmicos que han hecho de la pobreza uno de los males contemporneos ms generalizados, y que alcanza a cerca de la mitad de la poblacin de los pases en desarrollo. La idea bsica del desarrollo humano es enriquecer la vida y las libertades de la gente. Esta propuesta tiene coherencia con las preocupaciones expresadas en las declaraciones sobre los derechos humanos. La promocin del desarrollo humano y la realizacin de los derechos humanos, comparten una motivacin comn y reflejan el compromiso fundamental de promover la libertad, el bienestar y la dignidad de los individuos en todas las sociedades. De esta forma, el concepto de desarrollo humano se ha venido enriqueciendo bajo el impulso de las demandas mundiales, constituyndose en una opcin alternativa al economicismo de los anteriores enfoques del desarrollo. Pese a estos avances tericos y aplicados, el desarrollo humano es un paradigma en construccin, que invita a la colectividad acadmica y poltica a contribuir -con su crtica o aporte-, a enriquecer el enfoque y su aplicacin concreta en cada sociedad. Es en esta direccin que el presente Informe identifica el uso de las potencialidades nacionales como categora propositiva y como componente concreto del desarrollo humano.

El ndice de desarrollo humano como instrumento de observacin de la realidad

La formulacin del paradigma del desarrollo humano, al mismo tiempo que moderniza la concepcin del desarrollo, innova la forma y la metodologa de medirlo. Consecuente con

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su postulacin bsica, de ir ms all del uso del producto bruto interno (PBI) per cpita, como indicador del desarrollo, el PNUD ha ido ampliando las dimensiones a ser consideradas para medir el desarrollo. Con este propsito se ha generado el ndice de Desarrollo Humano (IDH). Este indicador integra la dimensin del acceso a recursos que el PBI per cpita puede representar, con indicadores que miden las otras manifestaciones del desarrollo humano: la calidad y duracin de la vida, evaluada a travs de la esperanza de vida al nacer; y el logro educativo de la poblacin de un pas estimado, a travs de la matrcula y el alfabetismo de las personas de 15 ms aos. En cuanto a la calidad y duracin de la vida, no se necesita mucha argumentacin para afirmar que el tiempo de vida de las personas es un reflejo de su bienestar. Las personas con mejor atencin de salud, educacin apropiada, alimentacin suficiente y salubridad disponible, tendern -salvo catstrofes- a vivir ms tiempo. La longevidad permite a las personas lograr sus intenciones positivas, al utilizar sus capacidades para su propia satisfaccin, la de su familia y la de su comunidad. Por eso, para la inmensa mayora de seres humanos, una larga vida es una de las mayores aspiraciones deseables. El logro educativo, por su parte, atiende un enfoque ms moderno del bienestar. Bajo este concepto, la pobreza es una ausencia de capacidades humanas. Una persona que pierde sus bienes materiales, pero que mantiene sus capacidades, es muy probable que podr recuperar esos recursos. Una persona pobre, desprovista de capacidades, difcilmente superar el cerco de sus carencias, le ser casi imposible conservar lo que tiene y tender, ms bien, a perder lo adquirido.

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Combinando estas tres dimensiones (ingresos, longevidad y logro educativo), se construye el ndice de Desarrollo Humano, que refleja de un modo bastante ms integral los avances que un pueblo obtiene en trminos de desarrollo humano. El IDH se ha convertido en un indicador de uso cada vez ms frecuente y, por tanto, de influencia creciente en la adopcin de decisiones a todo nivel. Ha sido objeto de adaptaciones nacionales e incluso de algunos cambios metodolgicos -no sustantivos- en los procesos de su definicin y clculo. La demanda de indicadores en otras reas de la vida humana -las desigualdades de gnero, la seguridad, la pobreza o el acceso a la tecnologa- ha motivado que los Informes sobre el Desarrollo Humano del PNUD hayan ido proponiendo indicadores adicionales y complementarios. Cuando se estima el IDH para la realidad peruana, se encuentran evidencias que reflejan, no slo la heterogeneidad fsico-geogrfica o diversidad cultural, sino tambin los resultados de polticas econmicas y esquemas sociales que no han reducido las diferencias y que han hecho de la modernidad y el bienestar, beneficios al alcance de algunos, pero no de todos. En el Per, dependiendo en qu provincia se nace y reside, se puede esperar vivir 20 aos ms 20 aos menos. Por esto, el IDH, aplicado por primera vez a escala provincial, nos devela una realidad y un rostro social que, no solamente indica dnde estn localizados los pobres interrogante importante en las coyunturas de crisis o para desarrollar programas asistenciales-, sino que el IDH, tambin invita a una nueva lectura de la realidad nacional. Es aqu donde el instrumento (el IDH), ayuda a entender la eficacia de las polticas de crecimiento y distribucin.

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El ndice de desarrollo humano a escala provincial

Una de las aplicaciones ms importantes del IDH, es su adaptacin y rplica por pases. Sirve de indicador del nivel entre regiones, grupos sociales u otro tipo de clasificacin de la poblacin. En este Informe se ha estimado el IDH a escala provincial, por ser ms aparente y til del que se podra realizar a escala departamental o distrital. En efecto, la escala departamental es muy agregada y esconde diferencias internas. En el caso distrital sucede lo contrario, ya que al existir una gran cantidad de distritos con muy poca poblacin, los resultados estadsticos son poco estables debido a la movilidad de la poblacin. Es a partir de estas consideraciones que se ha elegido la escala provincial. Se gana en utilidad prctica, se puede avanzar en el monitoreo social y es posible realizar clculos peridicos relativamente estables. Una justificacin adicional es reconocer que el desarrollo humano tiene una escala espacial mnima, que se asocia al concepto de regin y acoge a un volumen de poblacin que genera y sostiene una dinmica econmica. La provincia puede ser tomada como la clula para el desarrollo espacial y, una agregacin de dos o ms provincias, se acerca mejor al anlisis de los conglomerados sociales que se articulan en los corredores econmicos o ejes de desarrollo. Incluso teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, no puede eludirse el hecho que la provincia contina siendo una unidad heterognea y compleja. No solamente porque debe hacerse un anlisis independiente de las provincias de Lima y del Callao -que conforman Lima Metropolitana y concentran casi el 30% de la poblacin del Per-, sino tambin, porque

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indicadores sociales fundamentales, como es el caso del analfabetismo o la esperanza de vida, no son recopilados ni calculados con esta desagregacin por el sistema estadstico nacional. (Ver Mapa del IDH por Provincias).

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Cuando se observa el IDH del Per en el concierto mundial, se encuentra que ste se ubica permanentemente en la amplia franja de los que se denominan pases con desarrollo humano medio. Cuando se mira el mapa nacional por niveles de IDH provincial, se aprecia el mayor desarrollo relativo de Lima y Callao, as como de las provincias vecinas, sobre todo, las que se ubican en el eje costero. Esto da un perfil que se puede calificar como la costeizacin del desarrollo humano del Per. Por oposicin, las provincias ms alejadas de la capital (con excepcin de Cusco) y la mayor parte de las que se encuentran en zonas fronterizas, presentan menores valores de IDH y, por tanto, menores ingresos disponibles para las familias y menor acceso a los servicios sociales de salud y educacin. El panorama social peruano visto desde la pers-pectiva del IDH, como se describe y analiza en este Informe, presenta los siguientes rasgos centrales: - la influencia manifiesta de un estilo centralista del desarrollo, el desigual impacto de polticas que no reconocen las diferencias culturales y geogrfico-productivas que presenta el pas, - la inadecuada combinacin de recursos en las regiones de menor nivel, y - la incapacidad de las zonas modernas de irradiar desarrollo en su entorno regional. A la luz de la experiencia, se debe reconocer que sin informacin adecuada y confiable, es muy difcil construir propuestas de accin para el desarrollo humano. En tal sentido, este Informe invita a trabajar en procesos de elaboracin y utilizacin de estadsticas en el mbito local. Esta elaboracin

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puede ser hecha por personal mnimamente entrenado, para que las estadsticas dejen de ser terreno de especialistas y pasen a convertirse en un instrumento que pueda ser construido, administrado y utilizado por la poblacin, para identificar mejor su realidad y actuar sobre ella.

Potencialidades para el desarrollo humano

Ante las variadas urgencias y las mltiples posibilidades de nuestro pas, el presente Informe pone en el debate nacional una propuesta: adopcin del mayor uso de las potencialidades como el eje de atencin, a partir del cual se puede generar un mayor desarrollo humano. Esta propuesta se orienta al aprovechamiento mximo de lo existente, de lo que se tiene. Tal actitud implica, en alguna medida, alterar el enfoque frecuente de las propuestas de desarrollo aplicadas en el pas en los ltimos aos. Se propone actuar substituyendo la preeminencia de la demanda asistencial por la de centrarse en las propias fuerzas, con los recursos, oportunidades y articulaciones que estn a disposicin. Visto en perspectiva, el esfuerzo de la poblacin no se circunscribira en detectar sus ausencias o carencias, sino en localizar sus potencialidades con las cuales lograr un desarrollo integral. Cuando existen recursos o capitales insuficientemente utilizados, lo primero que hay que hacer es darles un adecuado uso. Este debera ser el punto de partida, el impulso inicial que permita movilizar las fuerzas socio-econmicas y culturales, para conseguir la cobertura de los diversos dficit que caracterizan al subdesarrollo. En lugar de desplegar estrategias exclusivamente centradas sobre lo que falta -que desde luego son importantes e inclusive urgentes- se debera concentrar la

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atencin sobre lo disponible o utilizable productivamente o, al menos, nunca dejar de lado la bsqueda de las combinaciones adecuadas de recursos y capitales para dar valor presente a las potencialidades. Las potencialidades son muy variadas y heterogneas. Se presentan como recursos o capitales existentes que teniendo demanda en el mercado, por alguna razn no se utilizan o se utilizan parcialmente. Existen potencialidades, ah donde hay algunos recursos o capitales que pueden ser mayor y adecuadamente aprovechados. Estos recursos o capitales para ser puestos en valor y convertir la potencialidad en realidad, requieren, algunas veces, de otros recursos o capitales, o de una combinacin distinta a la existente, para producir o generar mejores dinmicas econmicas. Las potencialidades tienen dos caractersticas: la primera es la existencia de uno o ms recursos o capitales, inadecuados o insuficientemente utilizados en un determinado lugar; la segunda es la posibilidad que puedan ser utilizados, si se combinan eficientemente, para generar nuevos procesos productivos. Las potencialidades se concretan, es decir, se vuelven realidades, slo cuando se complementan en ciertas dosis los diferentes tipos de capital que se combinan para generar desarrollo: el capital humano (medio y fin del desarrollo), el capital natural (escenario y medios naturales para el desarrollo) y el capital fsico (todos aquellos activos generados por la intervencin del hombre sobre la naturaleza, son los principales medios para trabajar). Estos capitales se apoyan en el denominado capital social: reglas, valores, organizaciones y recursos sociales que permiten que las personas se organicen y logren combinar los otros factores, recursos o capitales.

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A menudo se confunde potencialidades con recursos naturales. Si bien es cierto que dichos recursos pueden contribuir decisivamente al desarrollo, su sola existencia no lo garantiza. Se requiere su puesta en valor, demanda del mercado y la distribucin equitativa de sus frutos. As lo demuestra la experiencia peruana, pas con grandes riquezas naturales que, sin embargo, no se ha desarrollado suficientemente, pese a tenerlas desde siempre. Tambin se seala que el capital humano es la clave del desarrollo, aunque cuando no existe la infraestructura adecuada, para que la gente despliegue sus habilidades manuales e intelectuales, es ms difcil desarrollarse. En otras palabras, cuando no hay demanda para la oferta laboral, tampoco hay desarrollo. Por ltimo, se propone reformas institucionales como medio para mejorar el capital social, pero por s solas tampoco van a promover el desarrollo. Lo ms comn en los distintos mbitos geogrficos del Per es que tengan algunos factores, recursos o capitales, pero les falten otros. En realidad, es la combinacin de los distintos factores, en el lugar adecuado y el momento oportuno, lo que genera las posibilidades de desarrollo. Y el desarrollo humano se promover, si esta dinmica permite generar produccin, reducir las desigualdades, ser participativos y proteger la sostenibilidad ambiental y social. Las potencialidades pueden usarse con fines de desarrollo humano, si existe un contexto econmico, institucional y poltico favorable; as como, si existen mecanismos e incentivos econmicos e institucionales adecuados, que permitan la movilizacin de los factores o capitales faltantes. En consecuencia, para el descubrimiento, la movilizacin, creacin y combinacin de las potencialidades, es esencial la presencia y

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accin de las personas. Es la gente, mediante sus capacidades, creatividad, liderazgo, espritu emprendedor, agenciamiento y capacidad organizativa, la que puede provocar el cambio hacia el desarrollo. Para concretar estos objetivos a travs de polticas pblicas, la perspectiva de desarrollo humano propone la necesidad de una combinacin armoniosa de polticas macroeconmicas, sectoriales y sociales. Plantear esto significa utilizar los instrumentos de polticas pblicas de una manera creativa, tener objetivos macroeconmicos sensatos e incluir metas globales de seguridad social. Significa, adems, tener polticas sectoriales con metas de produccin y empleo por sectores y regiones, as tambin, polticas sociales subsidiarias a las polticas macroeconmicas y sectoriales, con un nfasis de largo plazo en la conformacin de personas con mejores dotaciones de capital humano. El desafo es pensar y concretar esta combinacin de polticas como una meta posible, capaz de generar relaciones cooperativas entre el Estado y el sector privado, pero, sobre todo, capaz de generar crecimiento con equidad y mejoras del bienestar para todas las personas. Una perspectiva as, necesita del uso intensivo y extensivo de las potencialidades del pas. Los pases que se han desarrollado han logrado utilizar, mejorar o crear potencialidades, que les han permitido pasar de situaciones de carencia a situaciones de abundancia, de situaciones de desigualdad a situaciones de equidad relativa, para que sus sociedades funcionen sobre la base de la inclusin social, tanto a travs de los mercados como de la accin del Estado y de las organizaciones civiles. Como es sabido, ninguna experiencia exitosa de desarrollo es transplantable mecnicamente de una nacin a otra. Los

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procesos de desarrollo son experiencias singulares aunque tengan algunos rasgos y resultados comunes. Por ello, el esfuerzo del Per por desarrollarse debe interpretarse como la bsqueda de su propia va o su propio modelo, dentro de las fuerzas transnacionales que fija la globalizacin. Al interior de estas caractersticas, el uso de las potencialidades ha sido un denominador comn. La habilidad social para combinar distintos factores, diferentes tipos de capital, ha sido uno de los medios ms importantes para lograr el desarrollo humano. Esta habilidad social es una combinacin de las dotaciones de factores y capitales iniciales y tambin de las actitudes de las personas. Las potencialidades entonces se presentan, no slo como un medio importante del desarrollo humano, sino que se manifiestan como una base para insertar desde dentro al pas en la globalizacin, sustentndose en los capitales y recursos hasta ahora desaprovechados en sus regiones y provincias. El proceso de identificacin y concrecin de las potencialidades, requiere de una actitud de las personas y de sus gobernantes, de un permanente alerta y estado de nimo para construir propuestas novedosas, que se basen en la utilizacin ms efectiva de los recursos disponibles en sus mbitos de accin. La revisin o construccin de nuevas estrategias de desarrollo para el largo plazo, por parte de los responsables de las polticas pblicas, pasa por la sensata evaluacin de las condiciones nacionales y de sus articulaciones con los mercados globalizados. La identificacin de las potencialidades y la responsabilidad convertidas en instrumento del desarrollo, no se agotan, desde luego, en los altos niveles de la poltica

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nacional. La propuesta alcanza, con especial nfasis, a los responsables regionales y locales. Ellos, en sus respectivos mbitos, podrn trabajar en la misma perspectiva, con actitud proactiva y fomentando la creatividad de la poblacin. Es en este mbito, quiz, donde mayores logros puede alcanzar la propuesta, pues de hecho ya hay experiencias de organizacin popular en el uso de potencialidades que han devenido en procesos exitosos. El ejercicio prctico de la identificacin y puesta en valor de las potencialidades, llevar al perfeccionamiento de metodologas e interpretaciones sustantivas. En esto se espera que el Informe cumpla el rol motivador, para que dirigentes pblicos y privados, nacionales y locales, compartan el enfoque del desarrollo humano y descubran las enormes potencialidades que el Per guarda.

El Per frente al desarrollo humano

Una rpida mirada al Per en su historia, geografa y recursos, demuestra que es un pas sumamente heterogneo. Ha contado y cuenta con una dotacin de recursos minerales de lo ms variados. Por su riqueza biolgica es considerado uno de los quince pases con mayor megadiversidad a escala mundial. El macizo andino favorece la disposicin de diversos planos altitudinales y climticos, que explican la gran variedad de su fauna y flora. En el mundo, el Per es el cuarto pas con mayor extensin de bosques tropicales, el primero en cantidad de plantas domesticadas y en nmero de especies nativas. El Per tiene, adems, una posicin geoestratgica favorable, al estar ubicado al medio de Amrica del Sur, de cara al Ocano Pacfico y, por tanto, al gran mercado asitico.

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Con todos estos recursos y atributos, paradjicamente, ms de la mitad de la poblacin del Per vive en la pobreza y an no ha podido resolver sus problemas estructurales de desigualdad y exclusin. Qu es lo que impide que una sociedad como la peruana, con 26 millones de personas distribuidas en un territorio de un poco ms de 1.2 milln de km, con la variedad de recursos o capitales antes mencionados, con una poblacin relativamente instruida, alcance niveles de satisfaccin de necesidades que le permita tener una vida digna, sana, con opciones para ampliar sus capacidades y poder participar activamente en la vida de su comunidad en libertad y democracia? La respuesta, tal vez, no hay que buscarla, totalmente, afuera. Si bien es cierto, que en un mundo globalizado, el paradigma dominante determina el contexto mundial y las formas de relacionamiento de los estados-nacin tambin lo es, el contar con coherencia interna en los procesos nacionales, asegurar su sostenibilidad en el tiempo y su orientacin hacia un futuro compartido (visin de Pas). Estos elementos, asimismo, contribuyen, sustantivamente, a la solucin de los problemas estructurales de cada pas. ste es el reto que enfrenta la sociedad peruana al reinstalarse la democracia. La complejidad del fenmeno exige trabajar en varios frentes: en el fortalecimiento de la institucionalidad pblica y privada; en el fomento para el desarrollo de las capacidades humanas; en el mejor aprovechamiento productivo, y en la mejor y ms racional utilizacin del territorio nacional.

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Estos procesos, a su vez, producirn efectos positivos colaterales, tales como: mejorar la autoestima de la poblacin; fomentar la creatividad y la empresarialidad, incentivar la produccin con mayor valor agregado y a estndares de competitividad internacional, y articular sus diferentes y heterogneos espacios a travs de ejes econmicos dinmicos de cobertura nacional o internacional, que favorezcan la inversin y acumulacin en el pas. En el presente Informe stos y otros temas se abordan desde la perspectiva del desarrollo humano, se muestran sus diferencias regionales a escala provincial, a travs del ndice de Desarrollo Humano (IDH) y se invita a reflexionar sobre el futuro del Per, a partir de la mejor utilizacin de las potencialidades nacionales. Tal como lo hemos sostenido al principio de este Captulo, el siglo XXI debera ser el del desarrollo humano en el Per. Donde la consolidacin de la democracia y el perfeccionamiento de los modelos econmicos para ser ms inclusivos, constituyan los marcos en los cuales las personas pueden alcanzar mejores niveles de vida y expansin de sus capacidades. Esta propuesta no deja de reconocer que existen factores externos que pueden anular o retrasar los esfuerzos para un mejor uso de los recursos y potencialidades. De la habilidad para manejarlos, de la coherencia de las polticas y actividades internas y de la lucidez de sus lderes polticos, econmicos y sociales, a escala nacional, regional y local, depender el efecto de esos factores y su transformacin de amenaza en oportunidad. El trabajo nacional en provecho del desarrollo humano ser la base ms slida para obtener un mejor lugar en el mundo globalizado.

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Evaluacin
1. Si tuviera que seleccionar el bien supremo, lo cual es parte de su derecho, qu respondera a la pregunta formulada por Amartya Sen: Igualdad de qu?, cul sera ste? (Sustentar respuesta). Son los funcionamientos, es decir, las cosas que logra hacer o ser al vivir una persona, en todo tiempo y espacio iguales en jerarqua o prioridad. (Sustentar respuesta). Desarrolle ejemplos, en trminos didcticos, sobre las tensiones siguientes: Bienestar-agencia y logros-libertad. De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), (...) este indicador (ndice de desarrollo humano) integra la dimensin del acceso a recursos que el PBI (producto bruto interno) per cpita (por persona) puede representar con indicadores que miden las otras manifestaciones del desarrollo humano: la calidad y duracin de la vida, evaluada a travs de la esperanza de vida al nacer, y el logro educativo de la poblacin de un pas estimado, a travs de la matrcula y el analfabetismo de las personas de 15 ms aos. Segn lo anterior, qu funcionamientos de la persona tratan de ser desarrollados por el PNUD? (Sustentar respuesta). La expresin El Per es un pobre ciego sentado sobre un banco de oro podra brindar informacin sobre alguna capacidad que peruanas y peruanos no desarrollan. Cul(es) sera(n)? (Sustentar respuesta).

2.

3. 4.

5.

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Unidad II

Teora del crecimiento econmico

Introduccin
La presente unidad muestra el aporte terico del crecimiento econmico. Adems, se incluye un material que demuestra la contribucin de la educacin en la perspectiva del crecimiento econmico. La experiencia de la planificacin educativa de Japn de los ltimos cien aos tambin es incorporada, permitiendo entender la pregunta para qu la educacin? Objetivos - Conocer los factores explicativos de la teora del crecimiento econmico. - Mostrar las causas de la inequidad en el crecimiento econmico. - Presentar los aportes de la educacin al crecimiento econmico. - Saber sobre las estrategias educativas que impulsan el crecimiento econmico. - Revelar lo concerniente a la experiencia en planificacin educativa de Japn en los ltimos cien aos.

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1. Seccin primera

Growth theory*

Growth theory was developed in the 1950s and 1960s, and some early growth models are collected in Stiglitz and Uzawa (1969). After a lull in the 1970s, the arrival of better data in the 1980s prompted a burst of activity during which economists refined their models so that they could better answer question like: Why did growth take off two hundred years ago and why in England and then the West, and why do Africa, Latin America and most of Asia lag so far behind? And, what measures will improve things, especially in the poor countries? It is mostly the new crop of models that I shall survey here.

Growth
What determines the rate at which our standard of living grows? Economic theory has settled on three broad categories: A. The progress of science and productive knowledge. B. The growth of individual skill. C. Incentives.

Jovanovic, Boyan. 2000. Growth Theory. National Bureau of Economic Research, Working paper series, WP 7468, Cambridge, (http://www.nber.org/papers/w7468)

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Incentives impinge on every economic decision, of course, including the decision to accumulate knowledge and skill. Still, I list (A) and (B) separately because science and skills have evolved, in part, spontaneously or accidentally as people went about their business or pursued their curiosity.

Science
The worlds wealth grows thanks mainly to the growth of knowledge. As with anything else, when adding to knowledge, there is strength in numbers. Even before the fifth century B.C. and the beginnings of science, early stone tools, farming, the domestication of animals, the wheel, and other inventions spread not by parallel and independent invention, but by imitation. If I was alone in the world, I would have to do my own inventing. But if there are two of us and you have invented the wheel already, I dont need to reinvent it, I can just copy your design. In copying you, moreover, I do not deprive you of your wheel -we both can make a wheel even though you alone carne up with the idea. Thus, knowledge is a form of social capital that grows when anyone adds to it, and a bigger world will grow faster simply because more people will think up more new ideas. From the first stone tools to the steam-engine, electricity and the computer, the mass of the people who derived some use from new ideas have had no part in coming up with them. So, if the overriding constraint on growth is scientific progress, a more populous world is one in which living standards will rise at a faster rate. Arrow ( 1962) argued that we get new ideas when we use our old ideas, and that invention is incidental to normal production activity. He called this process learning by doing and he assumed that the process operates in the machine-producing industry: The more machines we make, the better at it we get. The learning

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process operates at the level of the industry as a whole in that each producer learns from the experience of all other producers. Because it relies exclusively on learning by doing, however, Arrows growth mechanism contains only a small part of the engine that drives modern growth. After all, how many of our big inventions were made fortuitously at the workplace? Even when it is an accident - penicillin and the post-it note, e.g.- a discovery usually occurs, instead, in the research lab. Moores law, the observation that the speed of computers doubles every two years, is driven by research on the computer chip, and not by the mere fact that the world produces a lot of chips. Of course, if we made a greater number of chips, we would probably also be choosing to do more research to make them faster; the rate of production and the rate of growth of chip-quality would, in this sense, be positively related, but it would still be the research scientist and not the production worker whom we would have to thank for that quality growth. Romer (1990) recognizes the importance of research. In his model, the more researchers we have, the faster we can invent, and the faster we grow. As in Arrows model, then, here too a bigger economy grows faster. This positive effect that the scale of the world has on growth holds up well historically. Kremer (1993) finds that the rise in the worlds population has, at least until around 1900, gone hand in hand with a rise in the rate of growth of income per head. The industrial revolution thus took place only when people carne up with enough ideas - e.g. the steam engine- -that then kicked off the industrial era.

Skills
Science cannot be all there is to growth and development. For one thing, large parts of the world seem almost untouched

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by the many scientific inventions of the past century -many people are still illiterate and still live without electricity and running water. Moreover, the world is becoming more populous, and its cadre of scientists is growing by leaps and bounds, Jet since the second world war, income per head has grown more or less steadily at about 1.5 percent per year. This, too, Jones (1995) tells us, is not consistent with science-driven models which predict that a bigger world should grow faster as long as the well of ideas has not run dry. But there is not much evidence that the supply of new ideas is dwindling -on the contrary, computer-aided simulation has made research easier. The constraining force on growth seems, instead, to now be the cost of adopting new ideas -the fact that to put new ideas into practice requires resources and skill. True, some technologies are so user friendly that their use demands no skill at all; to use a light bulb, for instance, all you have to do is screw it in. But you cannot do much with a computer if you have no education and no experience with computers. And, since the costs of technological adoption are likely to be proportional to the number of users, adoption is as costly in a big world as in a small one. Society inevitably spends much less on research and invention than it does on implementing what it has invented. Even in the U.S., research effort absorbs a mere twentieth of what is spent on educating and training the workforce. And in a developing country that imports all of its technology, the constraint on growth is purely the speed with which its citizens can enhance their skills and get the requisite machines. Lucas (1988) models such a world, a world in which countries share the same technology but not the skills of their workers. In his model, people augment their skills everywhere at the same rate, and if labor

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cannot move from one country to another, differences in skilllevels and, hence, in development persist indefinitely. Because education and work-experience differ so much among countries, his model explains differences of development among regions and countries. On the other hand, an Arrow-Romer type of model can explain the growth history of the world as a whole.

Incentives
We now come to incentives. Incentives to invent things, and to implement inventions, perhaps by acquiring the needed skills, or by investing in something else. It is impossible, e.g., to explain European stagnation during the Dark Ages without mentioning the barriers that authority placed on intellectual progress. Baumol (1990) and Mokyr (1992) argue that, historically, material progress has depended less on the state of science and the supply of potential innovations than on whether people have had the incentive to implement them:
The museum at Alexandria was the center of technological innovation in the Roman Empire. By the first century B.C., that city knew of virtually every form of machine gearing that is used today, including a working steam engine. But these seemed to be used only to make what amounted to elaborate torso The steam engine was used to open and close the doors of a temple. (Baumoll 1990, p. 910)

In other words, good ideas were plentiful two thousand years ago, but the environment for using them productively was unfriendly. The Roman Empire, Europe in the Dark Ages, China in the Middle Ages, and various nations today, have all been hostile to new ideas.

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Hostility to technological change can show up in a variety of ways. Parente and Prescott (forthcoming) show, for example, that established monopoly rights over an old technology can allow it to survive the threat of entry by firms wanting to use a better new one, and that this can have a big drag on development. The real challenge, however, is to understand how the policies are chosen. Krusell and Rios-Rull (1996) show that even a democracy mar well choose to erect a barrier to technological change, because the majority of the voters mar stand to lose from the adoption of a new technology as it would devalue their skills. The incentive to save has also varied a lot historically and it varies now from one place to another because of policy differences. However, growth theory predicts only modest effects of frugality --a permanent rise in national saving has only a temporary effect on income growth. How long the stimulus lasts depends on how much physical capital matters in production. The evidence on whether frugality leads to even a temporary rise in growth is mixed (Barro and Sala-i-Martin, 1995). Inequality Growth theory also aims to explain inequality. The world has gotten richer, but inequality in living standards is greater than ever. The poverty that most Africans, Asians and Latin Americans now find themselves in isnt just relative -it isnt just that living standards in the poor world seem low because they are dwarfed by the great wealth in the U.S., Western Europe, and Japan. On the contrary, living standards in the poor world are low by any historical standard. People there often face starvation and epidemic disease, and they do not live much better than their distant ancestors did. At the end of this century, U.S. income per head is only six times what it was

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at the start of the century, yet it is 30 times as high incomes in Chad or Ethiopia. This means that people in Chad and Ethiopia are much worse off than Americans were a century ago. Why is the gap so wide today and why arent the poor countries catching up?

The causes of inequality

Although one can always ask for a still prior cause, the following five are causes of inequality that seem, to me, fundamental: Geography: Some points on the globe are natural sites for economic activity -e.g., the estuary of a large river. Such advantages of location are compounded by economies of agglomeration such as the cost savings afforded by the sharing of cable lines, roads, railways, parks, parking lots, airports, etc.. In cities, one can more easily share knowledge as well, and, as Lucas (1999) shows, this can explain why rents are so high in city centers. These economies of agglomeration draw economic activity to some points in geographical space and not others, and output per square foot of land varies a lot from one place to another. Specialization: Economic efficiency dictates that people who start out as equals should sometimes end up different. One reason is specialization -we cannot all be doctors and university professors, someone must clean the streets, wait tables, etc.. Lucas (1988, section 5) explains how a natural advantage in specializing can backfire in the long run. He describes a world in which an initial comparative advantage in farming can cause a region to be come a food producer; growth potential mar, however, lie not in farming but in industrial goods, goods that people living in regions that do not have good farmland will turn to. Such people will eventually become expert manufacturers, whereas farmers will in the long run lag far behind because they specialized in a good with no growth potential.

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External effects and market failure: Backwardness offers a society the option to free ride on the efforts of the leaders. Eeckhout and Jovanovic (1998) argue that the option to imitate the ideas of others can lead to a stable situation in which some will prefer the role of a perpetual follower because this allows him to copy their inventions at a fraction of their original cost. Similarly, not everyone can always use cutting edge equipment. Jovanovic (1998) argues that firms in poor regions will use a technology and the equipment that embodies it after the worlds leaders are done with it and after it has become cheaper -an external benefit that the leader bestows on the follower indirectly, through prices. A country can be poor because its internal markets provide incorrect signals and intervention can then improve things. Murphy, Shleifer and Vishny (1989) model a situation where technological development is unprofitable for any single firm unless enough firms decide to go ahead and invest simultaneously -the big push idea. Similar market failures occur in the models of Azariadis and Drazen (1990), and Galor and Zeira (1993). Policies: The overriding cause of poverty in the world -and surely the one that dwarfs every other- is bad or corrupt government. The worlds governments vary from democracies at the one end of the spectrum to totalitarian governments -right-wing, left-wing and theocratic- on the other. As a result, people in different countries face vastly different policies, institutions, and laws and, hence, incentives. A policy that is bad for the average citizen mar persist if it benefits or protects a minority that has somehow managed to gain power and influence. Corruption and bad policies repel foreign capital and cause domestic capital to flee. The burden falls on the average citizen who has to par high taxes, tariffs, license fees, bribes, etc.. It is hard to imagine, for

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example, how Burma can develop while its citizens are shut off from contact with the outside world.

How to reduce world inequality

The conflict between equality and efficiency, familiar in discussions of personal income differentials, is present at the world level as well. Some of the worlds inequality is unavoidable and, indeed, simply signals that markets work. Nothing much can or should be done about inequality over geographical regions per se, or inequality that represents a reward for past sacrifices such as a high rate of national saving, investments in education, and so on. An enlightened government can set taxes and subsidies so as to correct for market failures. Capitalism mar seem to be at a loss in such circumstances, but perhaps not: In the late 19th century, a handful of bankers coordinated the actions of a big chunk of American business and the railroads in particular -with anticompetitive side effects to be sure- and seem to have engineered the big push that propelled the U.S. into industrial leadership. Later on, the U.S. government started to regulate the banks and American business in general. Whatever good governments mar have done domestically, it is quite evident that on the international front government policies have done great harm. Governments have set policies that limit the flow of people, capital and ideas. If so, the ultimate culprit for a countrys poverty is the national boundary that keeps the citizens hostage to the bad policies of their rulers. Once this much is clear, several solutions to the problem of world inequality spring to mind at once. Aid: One can help the poor world by taxing the rich countries and, since the poor hold a majority at the moment, a world

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democracy would, presumably, do just this. But under todays political system, we rely, instead, on voluntary contributions -aid-which, even when they occur, do not lead to improved government policies, and provide only a temporary fix. Another solution is to bribe the offending politicians into give up power, or at least changing their policies. Such bribery has, in fact, been going on for decades, under the name of conditional lending -a country gets a loan if its government agrees to adopt a pro-trade policy, etc.. This is better than unconditional aid, but it, too, has not worked either because the conditions of loans cannot be enforced as funds are diverted from their intended uses and into Swiss bank accounts. Freer migration of labor: A better solution is to let people vote with their feet more freely than they can at present. As in Tiebout (1956) a country that adopts bad policies would find its constituents leaving for greener pastures. The lesson of the European Union is that when the boundaries come clown, policies must harmonize and economic welfare converges. In spite of its size, the unified U.S. labor market has far less income inequality than the world does, and immigrants manage to catch up to the U.S. average after just a couple of generations. Right now, the rich countries limit immigration to a trickle so as to avoid a stampede that could prove disruptive, but immigration rates can probably be higher than what they today and still not endanger the fabric of life in the rich world. The rich countries are now unifying their markets (e.g., NAFTA, and the EU), but markets in the poor world -the former Eastern Block, Africa and Asia- are, for the time being, left out.

Where we are headed

If we can manage to avoid another global conflict, the political organization of our world will probably ease into a federal

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structure in which each nation will retain much of its sovereignty, but in which a government will set its policies in the face of free labor mobility. This Tiebout type of a world organization will produce far less inequality than we see today, as each government will have to adopt policies that make its jurisdiction an attractive place to work and live. Without centralized intervention, however, the worlds rate of growth would be less than optimal. Each local government would not, on its own accord, take enough trouble to save the ozone layer, the rainforests, and the endangered species, and, in particular, it would not do enough to promote activities that push the frontiers of knowledge out -research and development, education, etc., or enough to protect intellectual property. A global market failure involving these activities will need correcting by policies set at the world-government level. A research subsidy will raise the worlds growth rate, but it will also raise inequality because research will be done in the skill-abundant parts of the world, which also is where the highest-paid workers will live. The world federation that we are headed for will thus still face the perennial tension between efficiency and equity -it will still not be possible to have the largest pie and to distribute it equally. But the sort of inequality that we are now so used to will be a thing of the past.

References
Arrow, Kenneth. The Economic Implications of Learning by Doing Review of Economic Studies 29, N 3 (June 1962): 155 - 173. Azariadis, Costas, and Alan Drazen. Threshold Externalities in Economic Development Quarterly Journal of Economics 105 (1990): 501 - 526. Barro, Robert, and Xavier Sala-i-Martin. Economic Growth. New York: McGraw-Hill, 1995.

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Baumol, William. Entrepreneurship: Productive, Unproductive, and Destructive Journal of Political Economy 98, N 5, Part 1 (October 1990): 893 - 921. Eeckhout, Jan, and Boyan Jovanovic. Inequality. New York University, September 1998. Galor Oded and Joseph Zeira. Income Distribution and Macroeconomics Review of Economics Studies 60 (January 1993): 35-52. Jones, Charles. Time Series Tests of Endogenous Growth Models. Quarterly Journal of Economics 110, N 2 (May 1995): 495 - 525. Jovanovic, Boyan. Vintage Capital and Inequality. Review of Economic Dynamics 1, no. 2 (April 1998): 497 - 530. Kremer, Michael. Population Growth and Technological Change: One Million B.C. to 1990. Quarterly Journal of Economics 108 (1990): 681 - 716. Krusell, Per, and Jose-Victor Rios-Rull. Vested Interests in a Positive Theory of Stagnation and Growth. Review of Economic Studies 63 (1996): 301 - 329 Lucas, Robert E., Jr. On the Mechanics of Economic Development. Journal of Monetary Economics 22, N l (July 1988): 3 - 42. Lucas, Robert, E., Jr. Externalities and Cities University of Chicago, August 1999. Mokyr, Joel. Technological Inertia in Economic History Journal of Economic History 52, N 2 (June 1992): 325 - 338. Murphy, Kevin, Andrei Shleifer, and Robert Vishny. Industrialization and the Big Push Journal of Political Economy 97, N 5 (October 1989): 1003 - 1026. Parente, Stephen and Edward Prescott. Barriers to Riches. Cambridge, MA: MIT Press, forthcoming. Romer, Paul. Endogenous Technological Change Journal of Political Economy 98, N 5, pt. 2 (October 1990): S71 - S102. Stiglitz, Joseph, and Hirofumi Uzawa. Readings in the Modem Theory of Economic Growth. Cambridge, MA. MIT Press, 1969. Tiebout, Charles. A Pure Theory of Local Expenditures Journal of Political Economy 64, N 5 (October 1956): 416 - 424.

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2. Seccin segunda

Education and development. A review* *

That education is a form of investment that can contribute to individual and social development is not a novel idea. Over two centuries ago Adam Smith wrote:
A man educated at the expense of much labor and time... may be compared to one... expensive machine... The work which he learns to perform... over and above the usual wages of common labor will replace the whole expense of his education (1776, p. 101).

Articles on education as investment appeared sporadically in the first half of this century (for example, Strumilin 1929, Walsh 1935). But it was not until the late 1950s that the subject became a separate field of study -the economics of education. The spur was the realization that not all the increases in national output could be accounted for by the growth of conventional inputs: physical capital, labor, and land. The residual puzzle in growth accounting was solved by Schultz (1961a) and others, who introduced human capital into the aggregate production function. One way of analyzing the complex links between education and development is illustrated in figure 1. The direct relationship depicted by arrow 4 -from school to the labor market- is known as
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Psacharopoulos, George. 1988. Education and development. A review. In Research Observer 3 (january:99-116), The World Bank, Washington.

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the external efficiency of education and has received most attention in the literature, mainly from economists. The triangular path (arrows 1, 3, and 6) from family background to schooling and learning outcomes is known as the internal efficiency of education and has been studied mainly by sociologists and psychologists. In recent years, the availability of longitudinal data sets has permitted some attempts to estimate the full model.

The first section in this article presents some of the principal findings on the role of education in development that have been generated in the past twenty years. The following section deals with a series of debates that have appeared in the literature. The final section attempts to draw some policy implications for educational priorities in developing countries.

The evidence
This review is restricted to the effects of education most directly related to a common notion of economic development. One is efficiency in resource utilization, leading to higher income; another is more equitable distribution of such income. Labor market outcomes There is widespread evidence that an individuals earnings increase with each extra year of schooling. The explanation of human

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capital theory is that education makes the individual more productive, not only in the market place but also in the household. As Welch (1970) and Schultz (1975) have put it, education has a beneficial allocative effect or helps the individual to deal with disequilibrium situations. The empirical core of the human capital school lies in the crossover shown in figure 2 -the tradeoff between a low level of education and earnings today versus more education and earnings tomorrow. Such a relationship has been documented in practically every country that has data on age-earning profiles by education. (See the appendix for examples from the latest Brazilian census.) Proper discounting of the costs and benefits associated with educational investment (the minus and plus areas in figure 2) leads to estimates of its profitability from both the private and social point of view. Like the rate of return to any other project, the return to educational investment is the discount rate that sets the net present value of the net stream of benefits equal to zero. In a state subsidized system the cost of education to the individual is the earnings forgone while in school. From a social viewpoint, however, the cost of education must include all resources used to provide education (for example, teachers salaries and the use of classrooms).

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Estimates of the returns to education are now available for over sixty countries. Table 1 gives a regional summary and raises several noteworthy points. The social returns to education in developing countries are at least as high as any reasonable measure of the opportunity cost of capital or a social discount rate. In other words, investment in people may be more conducive to economic growth than investment in machines. Rates of return are highest in primary education, followed by secondary and then university levels. For primary education, unit costs are small relative to the extra lifetime income or productivity associated with literacy. For university education, the opposite is true. The same diminishing returns apply across countries: the more developed the country, the lower the returns to education at all levels. The high returns to education in low-income countries must be attributed to their relative scarcity of human capital. Private returns are higher than social returns at all levelsa result of the public subsidization of education in most countries. The discrepancy between private and social returns is greatest at university level -which raises issues of equity as well as of how educational expansion should be financed. Other studies have estimated rates of return by field of study and by sex. Table 2 shows that technical education and agronomy are associated with lower returns than the more general subjects-a counterintuitive result that is again due to the relatively high unit cost of technical education (Psacharopoulos 1987a). And table 3 shows that the rate of return

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is higher on womens education than on mens. Although in all societies the absolute earnings of men are higher, the opportunity cost of study for women is often lower than for men, and furthermore womens education allows them to participate in the labor force in the first place. Growth accounting If expenditure on education produces a high social rate of return, macroeconomic analyses should pick up on the link between the expansion of education and economic growth. This issue has been extensively studied, following the pioneer work of Schultz (1961b) and Denison (1967). Their approach, called growth accounting, breaks down a countrys economic growth into various contributory factors, such as investment in physical capital, growth in the workforce, and investments in human capital. (The growth in agricultural land has not been found to be a major source of growth.) As table 4 shows, such macro evidence bears out the microeconomic links between education and earnings. The same relationships have been studied by economic historians, who relate the literacy level of a country to cycles of growth. For example, Saxonhouse (1977), in a study of the Japanese cotton spinning industry from 1891 to 1935, found that education, among other factors, had a large and significant impact on productivity growth. Easterlin (1981) examined data for twenty-five of the worlds largest countries and concluded that the spread of technology depended on the learning potentials and motivation that were linked to the development of formal schooling: in other words, that the most likely causal link is from education to economic growth, not the other way around.

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Income distribution Since education has such a strong bearing on individual earnings, it must also affect the way income is distributed. The net effect of the expansion of schooling has been a reduction in the dispersion of earnings and hence a more equal income distribution. (The appendix gives an exemplary income distribution by education in Brazil.) This equitable effect, however, strongly depends on which level of schooling is expanded. The equity impact is highest for basic education, since the low earnings of otherwise illiterate workers are raised nearer to the overall mean. But if university education is expanded (and especially postgraduate education), the equity effect may be negative, in the sense that a group of workers with earnings above the mean are raised even further away from it. Taking Mexico as an example, Marin and Psacharopoulos (1976) report that providing primary education to 10 percent of those without it would make income distribution more equal by nearly 5 percent compared with the present level of an inequality index. Giving higher education to 5 percent of those with secondary education, however, would worsen the

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inequality index by 2 percent. Since most university students come from the higher-income groups in any society, state subsidies for their education will boost their future earnings at the expense of the general taxpayers, who are less likely to enroll their children in higher education. Table 5 shows that in four countries the children of the upper-income groups received the bulk of the higher education subsidy.

The debates
The views of the human capital school have long been the subject of considerable controversy in the literature. The same positive correlation between education and earnings could also be predicted by several other theories, which, if valid, would weaken the education-for-development proposition. Especially vulnerable in this respect has been the link between earnings and productivity. For if the higher earnings associated with more schooling do not have a productivity counterpart, the social payoff of investment in schooling would vanish. Screening Among the many arguments that earnings may not reflect productivity, perhaps the most elaborate is the one known as

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the screening hypothesis (Arrow 1973). Employers prefer, and pay higher salaries to, the more educated because the employers use schooling as a proxy for various unobserved characteristics that such employees will in fact be more productive. To the extent that those with greater natural ability receive more years of schooling, the higher earnings of the more educated are due to their greater genetic ability rather than to their education. According to some estimates, the social rate of return to investment in schooling should be halved when screening is taken into account (Taubman and Wales 1973). Although this theory sounds plausible, many attempts to test it have failed to produce any support for it. Early evidence by Griliches (1970) has shown that the inclusion of measured ability in an earnings function does not diminish the importance of schooling in determining earnings (see also Layard and Psacharopoulos 1974). The same result was repeated in two recent studies of Kenya and Tanzania (Boissiere, Knight, and Sabot 1985). And where the outcome of education is measured directly by the value of extra output (by means of an agricultural production function) rather than by extra earnings, it has been found that the effect of schooling is substantial. According to a review by Jamison and Lau (1982), four years of education raises agricultural productivity by 9 percent over what it would be with no education. Such a benefit, when it is combined with the low cost of providing primary education, confirms the relatively high rate of return to primary education. Public versus private sector Another way of shadow pricing education is by observing the earnings of those employed in the competitive parts of the

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economy (for example, the private sector or self-employment). Private employers cannot keep on paying a wage much higher or lower than what a particular employee contributes to production: if they do, they will either incur unsustainable losses or the employee will leave. Table 6 shows that the returns to investment in education, as estimated for those employed in the competitive sectors, are higher than those for the economy as a whole. The reason for such finding is that civil service pay scales have a tendency to narrow the earnings dispersion, especially by paying above their marginal product those with the lowest level of schooling (Psacharopoulos 1983). Furthermore, in selfemployment, where no screening takes place, standardized labor earnings for other inputs used by enterprises in the informal sector must reflect the value of education in production.

Segmentation Another popular debate in the economics of education comes under the heading of labor market segmentation, or duality (Gordon 1972). The starting point is the proposition that there are good jobs and bad jobs. Whereas education helps those in good jobs to achieve high pay, it does not do so for those who are locked in bad jobs with few promotion prospects.

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Empirical tests of this descriptive proposition have suffered from a statistical artifact most lucidly expressed by Cain (1976). By fitting earnings functions within low-pay bad jobs and highpay good jobs, one necessarily truncates the income-dependent variable of the latter group and finds a lower effect of education on earnings. In fact, the labor market is a continuum, with no clear line separating the alleged segments. In addition, many workers, by acquiring more education, have been able to cross over to the higher segment something they could not otherwise have achieved. The issue is mobility, which can be examined only with longitudinal data-whereas most attempts to test for labor market duality have been based on cross-sectional data. But Chau tests on the difference between two sets of coefficients on an earnings function fitted to a split crosssectional sample (usually by occupation) say nothing about how education may assist an otherwise low-paid worker to move up to the other group (Psacharopoulos 1978; Corbo and Stelcner 1983). Declining returns over time In the mid-1970s, some people expressed fears that the world may be overeducated, in the sense that schooling had expanded beyond a normative optimum (Freeman 1976, Dore 1976). Such fears continue to be voiced today regarding educational expansion in developing countries. Whereas education was a socially profitable investment in the 1960s, it might not be in the 1990s. This issue is settled rather easily by looking at the rare instances where the returns to education have been estimated

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within a country for more than one year. As shown in table 7, the profitability of investment in education, like that for any other type of investment, declines over time as educational expansion takes place. However, the decline is far from drastic. It took ten years for the rate of return in Brazil to drop from 16.5 percent to 14.5 percent. During the same period the mean years of schooling completed was raised from 3.9 years to 5.7 years. Building the stock of human capital by means of annual flows of graduates is a very slow process (Psacharopoulos and Arriagada 1986).

The interaction between shifts in the supply and demand for educated labor is what Tinbergen (1975) described as the race between education and technology. Whereas school expansion increases the supply of graduates and thus tends to lower the rate of return, technological demand for more sophisticated skills keeps pace with the increased supply. The net result of such a race is an elastic reduced form set of intersections of the supply and demand for educated labor. Supply shifts of educated labor have been impressive in the years since World War II, and especially during the 1960s in developing countries. Table 8 shows, as an example, the changing composition of the labor force in two Latin American countries.

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Educated unemployment Fears are often expressed that the expansion of education produces unemployed graduates. It is true that the transition from school to work has been exacerbated in recent years, mainly because of sluggish economic growth. Nonetheless, the product of education will last fifty yearsthe working time of the individual concerned. There is no evidence that any person who is willing to work remains idle for fifty, forty, or even five years. The incidence of unemployment is a sharply declining function of age or time since graduation; virtually everyone finds a niche within a matter of weeks or months (Psacharopoulos and Sanyal 1981). In one branch of economics, at least, the period between graduation and landing a job is interpreted as waiting time, in the sense that an unemployed person makes a voluntary decision to remain out of work so that he or she can search for a better job or salary rather than accept the first available (Stigler 1962). In Indonesia, for example, it was found that job search among secondary school graduates yields a 21 percent rate of return (Clark 1983).

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Radical Interpretations The Marxist school of radical economics puts a completely different interpretation on the education-earnings relationship. It sees education as a means by which the dominant social class perpetuates the status quo from generation to generation (Bowles 1972). By providing schooling to its offspring, the income earning power and economic dominance of that class will be sustained. Schools also enhance certain qualities of docility that are rewarded by employers; they do not impart productivity-boosting skills (Bowles and Gintis 1975). Of course, more educated parents will seek to give their children at least as much education as they themselves have received. This is a global phenomenon, widely studied by sociologists (for example, see Jencks and others 1972). But this does not necessarily deny the productivity value of educationit is more an issue of how education was acquired in the first place and by whom. Research on social mobility has demonstrated that education helps many children of modest social origins to reach the highest occupational classes and income groups (Anderson 1987). Quality versus Quantity Most of the evidence on the developmental effects of education refers to the extensive margin, that is, to the number of years of schooling of the labor force. Evidence on the intensive margin the quality of education provided- is scarce. (For one attempt, see Behrman and Birdsall 1983). The reason is that, in developing countries, longitudinal data sets that follow the student from school to adult life and measure economic performance are rare. Furthermore educational quality means different things

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to different people. First, there is the traditional input definition, by which higher expenditure per pupil or a lower repetition rate are indicators of good quality. But throwing money at schools does not necessarily mean that such money will be used efficiently, and automatically promoting everyone in a class does not mean that graduates will (at least) have been made literate. Second, there is the output definition of educational quality, based on the students learning achievement. But because so many factors other than schooling (for example, prior cognitive knowledge and family background) correlate with cognitive achievement in a cross section, it is difficult to isolate the particular effects of education. However, extensive work with the so-called educational production functions has resulted in the conclusion that, although family factors are associated with achievement, specific educational inputs, like the availability of textbooks, do have a net effect in raising achievement (Heyneman and Loxley 1983).

Educational strategies
In education, as in any other field, universal policy prescriptions simply do not exist. The strategy and tactics of education depend upon the initial conditions in a particular country, which means that whereas policy A is suitable for country X, policy B may be more suitable for country Y. Given this qualification, the accumulated evidence in the economics of education in the past thirty years permits some broad policy generalizations. The list which follows is conservative, in the sense that, unless the initial conditions in a given country dictate otherwise, the propositions may be applicable to a large number of countries.

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Emphasis on primary education For the poorest countries, perhaps the safest strategy is to increase primary education coverage for children age six to fourteen. Such investment has the highest social rate of return, and unless a population is literate, other (physical) investment projects may fail (Mingat and Tan 1987). In addition to direct economic returns, primary education is associated with larger externalities than any other social investment: suffice it to mention the creation of a more informed electorate. Haveman and Wolfe (1984) have identified many nonmarket benefits of education, including better decisions around the home, better sanitation, more leisure time, more efficient consumption, and even better choice of a marital partner. When such effects are priced, the standard estimates may capture only half of the total value of schooling. Emphasis on general skills at the secondary level As development takes place and primary education becomes almost universal, the next frontier for educational policy is secondary schools. Although some countries were tempted to vocationalize such schools in order to make them relevant to the world of work, the results have not always matched expectations. For example, in a recent evaluation of two systems of diversified secondary education (Colombia and Tanzania), most of those who studied agricultural or industrial subjects were found, one to three years after leaving school, in jobs such as office clerk, which were unrelated to their training. Their activities did not differ from those of a control group of general education graduates (Psacharopoulos and Loxley 1985).

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Such evidence, coupled with the high unit cost of vocationalizing the curriculum, favors the more conservative policy of emphasizing general skills -like science and mathematics- in secondary education. The unit cost of teaching such subjects is relatively low, and the graduates are flexible enough to fit into a variety of occupations or go on to study in a variety of fields. Emphasis on employment-based vocational training The urge to modernize and industrialize has led many countries to emphasize the creation of technical and vocational skills in the labor force. Such emphasis is fine, although it raises the question of where vocational training should take place. The evidence suggests that employmentbased training has an advantage over the same type of training done in formal schools. Latin American countries have relied extensively on employer-financed training in institutions like SENA in Colombia, SENATI in Peru, and SENAI in Brazil. A recent evaluation in Colombia has revealed that the social rate of return to investment in SENA courses is 14 percent, well above that from investment in formal secondary technical education. And the profitability of on-the-job training was found to increase with the years of general education a worker has (Jimenez, Kugler, and Horn 1986). Employers know more about the demand for labor than the formal school system does, and they are better placed to follow technological developments in a variety of occupations. And the costs of on-the-job training are usually shared between the employer and the employee, whereas schoolbased training is typically financed by the taxpayer.

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Of course, this does not mean that all vocational institutions would disappear. Proprietary schools offering commercial or industrial subjects would certainly remain; people enroll in them voluntarily, are willing to pay for their courses, and thereby help to ensure the relevance of what they offer. These qualities give them a considerable edge over public vocational schools, which are usually regarded as an inadequate alternative to academic institutions. Emphasis on cost recovery in higher education At the highest level of education, cost recovery is the most promising policy for both efficiency and equity reasons. Too much of a typical education budget is devoted to the university level, which has the lowest rate of return, and a disproportionate number of students come from the more affluent parts of society (World Bank 1986). Some sons and daughters of poor farmers make it to the university, but they are the exceptions that prove the rule. Yet attendance at the university is typically free, and students may even receive a cash allowance. If students pay at least part of the cost of their education, they are more likely to make better choices on whether to enroll and what to study. For the talented poor, selective scholarships or loans can be provided (Mingat and Tan 1986). Along with cost recovery, universities could adopt more traditional efficiency measures, such as the consolidation of dispersed campuses into larger units. Economies of scale apply as much to university campuses as to industrial plants. The average cost per student declines sharply once enrollment exceeds 500 (Psacharopoulos 1982).

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Emphasis on school quality There is no point in enrolling every six- to fourteen-yearold in school if many who leave school at fifteen do not know how to read and write. International comparisons of reading, mathematics, and science show that students in developing countries achieve only a fraction of what their peers manage in industrial countries (Heyneman and Loxley 1983). Money alone does not improve the quality of education (Hanushek 1986). It needs to be concentrated on buying those inputs that are cost-effective in raising the level of student achievement. One such quality booster is the availability of textbooks, along, of course, with teachers qualified to use them (Lockheed, Vail, and Fuller 1987). In parallel, a system of examinations will allow the authorities to monitor who learns what and to take corrective measures if, say, elementary reading and arithmetic standards are dropping. Deemphasis on planning models Since the early days of educational policy, it has been popular for countries to attempt to plan their educational systems by means of formal models. The most widely used model has been the one known as manpower forecasting, based on a set of fixed relations between the anticipated growth in output and the educational or skill requirements to produce such output (Harbison and Myers 1964). For example, if the historical elasticity of the growth in higher education enrollment and GDP growth is equal to 1, and a countrys twenty-year plan anticipated GDP growth of 7 percent a year, then university enrollments should also grow by 7 percent a year. The epitome of such models is found in the

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Mediterranean Regional Project of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), which was also extended to Latin America (see Parnes 1962 and OECD 1967). In practice, forecasts and outcomes have differed enormously. This is not surprising: technological change and its implications for the demand for skills have been too elusive to predict, and the absence of price and, especially, wage elasticities in the model reduced it to a mechanical application with no practical interest. (For a critique see Psacharopoulos 1984a.) The trend is therefore away from such formal models. They are being replaced by a recognition that what matters is the individual demand for education by students and their families responding to wages and other market signals. Emphasis on analytical work specific to countries Universal policy prescriptions do not exist, but the general principles outlined in this article can be fine-tuned to the conditions in each country. It may be that, although in most developing countries primary education should receive priority, in country X it is the secondary level that offers a higher rate of return. Or it may be in country Y that university faculty should be expanded. Once a country has decided that, for example, primary education is a priority, it faces a series of options on how to go about increasing its supply. First, how much primary education to provide: four years, five years or perhaps, nine years? The answer will depend on how long is needed to instill literacy in the students. Four years combined with the provision of a qualified teacher and a textbook for each student

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may achieve more than eight years of education with an untrained teacher and only one textbook to a class. Then there is the question on how to attract students. It is well known that simply building schools in a rural area does not ensure that children will enroll in them. Perhaps a subsidy, say in the form of free lunches, would offset some of the opportunity cost of child labor and thus make parents willing to release them from agricultural activities. Such issues need to be studied carefully, which in turn requires a critical mass of social scientists to document and monitor relationships in the system, so that the most appropriate educational policy is adopted. However, few Ministries of Education have analytical units linked to the decisionmaking process. Efforts to develop them may be one of the best preliminary investments available.

Concluding Comment
There are many strategies for development, each surrounded with controversy. On the issue of human versus physical capital investment, the classic examples in the early literature were India and Japan (Schultz 1961b). The crash investment in steel mills in India was not accompanied by sustained growth, whereas Japans emphasis on education since the Meiji set the foundation for its economic miracle. Of course, it is not easy to establish cause and effect in development economies-too many factors change at the same time. Yet this review of the evidence provides grounds for confidence that investment in education is a major contributor to development.

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Appendix Education and Income in Brazil

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3. Seccin tercera

La reforma educativa en el Japn con miras al siglo XXI** *

Se est realizando en el Japn la tercera reforma radical de la educacin de su historia moderna, A diferencia de las dos primeras reformas que se llevaron a cabo en momentos de convulsin social, los cambios actuales tienen lugar en una poca de paz y estn orientadas hacia el futuro: el siglo XXI. Adems, la reforma actual se caracteriza por estar dirigida no slo a la enseanza escolar, sino tambin a las funciones educacionales en un mbito ms amplio, tanto en el hogar como en la sociedad en general.

Antecedentes histricos
Segn un proverbio japons, la educacin es tarea de cien aos. Este proverbio tiene dos significados: en primer lugar, que los frutos de la educacin tardan cien aos en madurar; en segundo lugar, que la educacin debe planificarse segn una poltica a largo plazo. En este sentido, la estructura actual de la educacin en el Japn refleja el xito del sistema educacional moderno introducido hace cien aos. El Japn moderno naci de la restauracin Meiji
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de 1868. Anteriormente el pas estaba regido por un sistema poltico feudal; adems, durante aproximadamente 260 aos el gobierno haba impuesto una poltica de pas cerrado con todas sus consecuencias econmicas, sociales y culturales. Las actividades de esa poca, incluida la educacin, eran completamente ajenas a lo que estaba ocurriendo en Europa Occidental, es decir, el nacimiento de la democracia y la revolucin industrial. A grandes rasgos, el sistema de enseanza durante esa poca comprenda dos tipos de establecimientos: los hanko (literalmente colegios feudales), escuelas pblicas para los hijos de los samuris o de los guerreros que estaban al servicio de los diversos daimios o seores feudales, y las shijuku (escuelas privadas) o terakoya (escuelas adjuntas a los templos) para los hijos de los aldeanos y de los campesinos. La educacin no estaba normalizada a nivel nacional, sino que era fijada por cada escuela o por los propios maestros. Sin embargo, debe observarse que en la primera mitad del siglo XIX, el porcentaje de alfabetizacin en el Japn era suficientemente elevado como para compararse ventajosamente con Gran Bretaa o Francia. Despus de un largo perodo de desrdenes internos, y como resultado de la fuerte presin de los Estados Unidos, Rusia, Francia y otros pases europeos, el Japn abandon en 1868 su sistema feudal de gobierno basado en dominios semiindependientes, y pas a ser un Estado con poder poltico centralizado. Al mismo tiempo, se puso fin a la poltica de pas cerrado y el pas pas a formar, parte de la comunidad internacional de Estados modernos. El sistema educacional moderno se introdujo gracias a la promulgacin en 1872, del Gakusei o Cdigo Fundamental de la Educacin, cuyo objetivo principal era difundir la enseanza primaria por medio de una red nacional de escuelas elementales.

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El Gakusei propona tambin establecer escuelas normales para la formacin de los maestros y universidades. Tal fue la primera reforma educacional del Japn moderno, cuyo objetivo directo era contribuir a la renovacin e industrializacin de la sociedad japonesa con el fin de que el pas no quedara rezagado con respecto a las na-ciones occidentales. En otras palabras, sigui el modelo de las naciones occidentales ms avanzadas: Gran Bretaa, Francia, Estados Unidos y Alemania. El lema de la poca era enriquecer y fortalecer el Estado, es decir, enriquecer al pas mediante la industrializacin y, a fin de impedir la agresin de los pases extranjeros, fortalecer el ejrcito. El Japn estaba tratando, sencillamente, de situarse al nivel de las naciones avanzadas, y la rpida difusin de un sistema educativo completo era un requisito esencial en ese proceso. Fue sumamente rpido el ritmo de desarrollo de la educacin bsica. En 1886 se cre un sistema de cuatro aos de enseanza obligatoria que en 1908 se extendi a seis aos. En ese momento frecuentaba los establecimientos escolares el 97,4% de la poblacin infantil (98,7% de nios y 96,9% de nias) en condiciones de cursar la enseanza obligatoria. Tras haber alcanzado los objetivos de la industrializacin y la modernizacin, el Japn, que se haba convertido en uno de los Estados ms poderosos del mundo desde el punto de vista militar, comenz a comprometerse en aventuras imperialistas. La historia muestra de qu manera esta situacin culmin en la ruina del pas y en su capitulacin incondi-cional al final de la Segunda Guerra Mundial. Fue entonces cuando comenz la segunda reforma educativa del Japn. Su propsito era poner fin al nacionalismo y militarismo extremos simbolizados por el lema de preguerra

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enriquecer y fortalecer el Estado y contribuir a crear en su lugar un Estado de paz y de cultura basado en la democracia, la libertad y la igualdad. Para lograr ese fin, era necesario que el perfeccionamiento de la personalidad fuese el objetivo de la educacin. En 1947 se promulgaron una constitucin democrtica basada en el principio de la soberana del pueblo, la Ley Fundamental de Educacin y la Ley de Educacin Escolar. La enseanza obligatoria se extendi a 9 aos sobre la base del sistema 6-3-3 (6 aos de enseanza primaria, 3 aos de enseanza secundaria de primer ciclo y 3 aos de enseanza secundaria de segundo ciclo); se introdujeron modificaciones bsicas en los libros de texto y en los programas de estudio suprimiendo incluso la enseanza de la moral; se estableci la enseanza mixta; se suprimieron las escuelas normales y en su lugar se cre un sistema de formacin de maestros en las universidades; finalmente, para democratizar la administracin educacional se crearon consejos de educacin en las prefecturas y los municipios. Durante siete aos, a partir de la finalizacin de la Segunda Guerra Mundial en 1945, el Japn estuvo ocupado por las potencias aliadas. Es natural que las reformas educacionales realizadas durante este perodo estuviesen influidas sobre todo por los Estados Unidos. As pues, esta segunda reforma sigui, como la primera, el modelo de Occidente. El objetivo de la primera haba sido la modernizacin de la sociedad japonesa, y el de la segunda su democratizacin, pero ambas reformas tuvieron por modelo las naciones democrticas avanzadas de Occidente. Otro elemento digno de sealar es que, as como la primera reforma educacional se llev a cabo como parte de la reorganizacin social completa que sigui a los desrdenes

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internos del perodo de la Restauracin Meiji, la segunda reforma tambin fue parte de una profunda reorganizacin social posterior a la derrota del Japn en la Segunda Guerra Mundial. Es decir, que ambas reformas se propusieron sobre todo contribuir al desarrollo social mediante el rechazo de los valores existentes y el establecimiento de nuevos valores.

Origen de la reforma educativa actual

Como resultado del abandono del militarismo que la derrota trajo consigo y de la promulgacin de una constitucin pacfica, el Japn de la posguerra pudo dedicarse a enriquecer el Estado y el pueblo, concentrando sus esfuerzos en objetivos econmicos y materiales como el aumento de la productividad, el fomento de las exportaciones y el crecimiento econmico rpido. Por consiguiente, hacia la segunda mitad de los aos 1960, haba logrado alcanzar a las naciones industrializadas de Occidente. Su PNB ascenda a aproximadamente una dcima parte del total mundial y en el mundo libre ocupaba el segundo lugar, despus de los Estados Unidos. Al aumentar la renta nacional, hubo menos diferencias en los ingresos personales y entre la mayora de los ciudadanos se difundi una conciencia de clase media. Para el Japn, que siempre haba sufrido por la escasez de recursos y de tierras cultivables, la nica riqueza econmica era la abundancia de habitantes. La enseanza, que constitua el medio de valorar y sacar partido de esta riqueza, mantuvo un desarrollo constante que condujo a un elevado nivel nacional de instruccin. El nmero de alumnos que ingresaban en el segundo ciclo de la enseanza secundaria alcanz a llegar al 94% y prcticamente nadie entraba en la vida activa inmediatamente despus de aprobar el primer ciclo de la enseanza secundaria.

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Adems, la proporcin de estudiantes que ingresaba en las universidades ascenda al 37%, cifra elevada que slo superaban los Estados Unidos. Esta igualdad en las oportunidades de educacin, junto con el mantenimiento de un alto nivel acadmico, hizo que el Japn se convirtiera en una sociedad bendecida por la abundancia de educacin. Sin embargo, a pesar de que la uniformidad y la difusin cuantitativa de las oportunidades de educacin tuvieron el efecto positivo de normalizar y hacer ms accesible la educacin, hubo al mismo tiempo ciertas repercusiones negativas. En primer lugar, a causa de la tendencia de las sociedades igualitarias a basar toda seleccin social en el rendimiento educativo, se ha llegado actualmente a dar demasiada importancia a la formacin de las personas, lo cual lleva a tomar muy en cuenta las diferencias entre las instituciones de enseanza y, en consecuencia, a una competicin aguda por ingresar en las mejores escuelas. El resultado de ello es que la educacin escolar se concentra hoy en la preparacin de los estudiantes para una serie de exmenes de ingreso y el aprendizaje se ha convertido en un proceso normalizado que hace mucho hincapi en los conocimientos objetivos y la memorizacin. En segundo lugar, mientras que la difusin de la educacin ha estimulado a los nios de todas las edades a desarrollar su personalidad y capacidad individuales, la normalizacin de la enseanza ha sido en cierta medida perjudicial para este proceso. El nmero cada vez mayor de nios que no logran adaptarse al ritmo de estudio ha generado otros problemas, tales como la violencia o las intimidaciones humillantes en la escuela, la renuencia a asistir a clase y la delincuencia juvenil. El rpido desarrollo econmico del Japn tambin provoc cambios en la estructura de diversos elementos sociales. Por

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ejemplo, al disminuir el tamao de las familias y al haber ms mujeres casadas que trabajan fuera de sus casas, se redujo la funcin educativa del hogar. De manera similar, con el auge de la urbanizacin hay cada vez menos lugares para que los nios jueguen y menos relaciones de vecindad, con la consiguiente disminucin del valor educativo del medio social. No cabe duda de que durante los cuarenta o ms aos de cambios econmicos y sociales que se produjeron desde el fin de la ltima guerra, se deterior constan-temente la capacidad del hogar, la escuela y la sociedad en lo que se refiere al desempeo de tareas educativas. Sin embargo, la necesidad de una reforma educativa no obedece nicamente a los profundos cambios sociales. Si dirigimos nuestra mirada hacia el futuro, veremos que slo faltan diez aos para el advenimiento del siglo XXI. Los escolares de hoy sern entonces miembros de pleno derecho de la sociedad. La educacin tiene la responsabilidad de capacitarlos para ser no slo los individuos que necesitar la sociedad japonesa y que contribuirn a la misma de manera constructiva, sino tambin ciudadanos capaces de gozar de la vida dentro de esa sociedad. Cmo concebimos la sociedad japonesa del siglo XXI? Habr, ante todo, una gran cantidad de ancianos: se calcula que hacia 2020 uno de cada cuatro habitantes tendr 65 aos o ms. Por otra parte, resulta evidente que la sociedad japonesa, que ya ha entrado en el perodo posindustrial, seguir sufriendo algunos cambios estructurales. Continuar disminuyendo el personal que trabaja en los sectores primario y secundario de la industria, mientras que aumentar el de los sectores terciarios que exigen gran aporte de conocimientos. Por ltimo, aumentar inevitablemente la interdependencia entre el Japn y otros pases del mundo y los japoneses sern cada vez ms responsables de

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sus deberes y responsabilidades como miembros de la comunidad internacional. Por consiguiente, la reforma educacional que se est realizando en el Japn no slo se propone remediar los problemas y defectos del sistema educativo actual, sino tambin anticiparse a las exigencias cambiantes de la poca y enfrentarse activamente con las mismas.

Creacin del Consejo Nacional para la Reforma Educativa

Los diversos problemas que se plantean a la educacin actual y que se han descrito ms arriba, fueron objeto de atencin y de crticas en los medios de comunicacin de masas, en las esferas polticas centrales y locales y en los hogares. La situacin general de la educacin en los momentos actuales es definida comnmente como un naufragio de la educacin. Esta expresin, que refleja los problemas que enfrenta la educacin en el Japn, es equivalente a la de la creciente marea de mediocridad, empleada en los Estados Unidos. Con el lema de saldar todas las cuentas de la postguerra, el Sr. Yasuhiro Nakasone, designado Primer Ministro en 1983, demostr que estaba dispuesto a ocuparse activamente de la reforma administrativa, de la de los impuestos y de la educativa. Al enfrentar la reforma educativa sobre la base de una responsabilidad plena del gobiern, durante un perodo de tiempo prolongado, el Sr. Nakasone decidi crear el Consejo Nacional para la Reforma Educativa como rgano asesor del Primer Ministro; mediante la promulgacin de una ley de tres aos. En agosto de 1984, bajo la presidencia del ex presidente de la Universidad de Kyoto, el Consejo Nacional para la Reforma

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Educativa, compuesto por 25 miembros, celebr su primera reunin. Entre los miembros del Consejo figuraban representantes de los padres, los maestros, las organizaciones de enseanza extraescolar y deportiva, las universidades pblicas y privadas, los rganos pblicos locales y la administracin educacional, la industria, el trabajo y los medios de comunicacin de masas. Adems, para realizar investigaciones y discutir temas especficos, se design a 20 miembros especialistas, entre los cuales haba expertos en pedagoga, en administracin educacional y en ciencias sociales y humanas. Hasta el momento de su disolucin en agosto de 1987, el Consejo Nacional para la Reforma Educativa organiz 668 sesiones de una duracin total de ms, de 2.000 horas, adems de efectuar unas 30 visitas de inspeccin o de estudio, tanto en el Japn como en el extranjero, para comprender mejor las condiciones actuales. Las conclusiones y propuestas del Consejo fueron anunciadas en cuatro informes presentados al Primer Ministro. No tenemos espacio para ocuparnos de los detalles de la enorme cantidad de propuestas de reforma que figuraban en los cuatro informes del Consejo. Sin embargo, sealaremos los tres objetivos educacionales para el prximo siglo definidos en el cuarto y ltimo informe que el Consejo envi al Primer Ministro. Se trata de los siguientes: Educar a nios para que tengan una mentalidad amplia, un cuerpo sano e imaginacin y que busquen la verdad, la bondad y la belleza gracias a la armonizacin de la educacin intelectual, tica y fsica. Educar a los nios para que tengan un espritu libre y autnomo: sean capaces, de reflexiones, emitan juicios

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independientes y sepan asumir la responsabilidad de sus actos, fomentando en ellos un espritu cvico basado en la conciencia de que son responsables de la formacin de la sociedad en que viven. Inculcar en el pueblo japons una visin mundial que le permita conservar firmemente su identidad cultural propia pero respetando al mismo tiempo la especificidad de las dems culturas.

Aplicacin de la reforma educacional

Para lograr una renovacin educativa prctica que conduzca al logro de los objetivos mencionados, el cuarto informe a que nos referimos estableci los tres principios bsicos de la reforma. Creacin de estructuras para la educacin permanente Ya se ha superado la poca en que las personas slo estudiaban en la escuela y sta era el nico lugar donde se imparta la enseanza. Debido a diversos factores como el nivel ms elevado de los sueldos, una mayor cantidad de tiempo libre y el aumento de la esperanza de vida, se ha acentuado el deseo de educacin en las personas de todas las edades. La demanda de educacin es a la vez ms grande y ms diversa. La educacin del futuro ser un proceso de libre seleccin individual, prolongado durante toda la vida, sobre la base de la educacin escolar. Una vez admitido esto, debemos tratar de mejorar la educacin no slo mejorando la enseanza escolar y extraescolar y la capacitacin profesional, sino tambin velando porque el hogar y la comunidad, as como la escuela, sean lugares de aprendizaje permanente.

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Desarrollo del respeto de la individualidad en la educacin A pesar de que la educacin normalizada ha tenido efectos positivos en la difusin cuantitativa del aprendizaje y en el logro de oportunidades educativas iguales para todos, debemos destacar tambin algunos de sus efectos negativos. Una vez reconocidos estos efectos, ser necesario preparar, programas de estudio que tengan un contenido educativo ms, diverso, y asignen una importancia primordial a cultivar el respeto del individuo y la individualidad, el espritu independiente y la creatividad. Adems, para inculcar en los nios la independencia y la autonoma personal, el espritu cvico y el patriotismo, deber prestarse ms atencin a su educacin moral. Por ltimo, para hacer frente a los cambios que se producen en la situacin y en el contenido educativo, es urgente formar maestros que tengan cualidades prcticas en la animacin de grupos y un sentido de la vocacin y, en particular, crear sin demora un sistema especial de formacin para los maestros principiantes. Establecimiento de un sistema educativo capaz de hacer frente a los cambios La tarea ms apremiante de la sociedad japonesa es hacer frente a una poca de internacionalizacin y de informacin. En este sentido, la educacin debe las soluciones que le son propias a las exigencias de la sociedad. Para que el Japn pueda cumplir con sus responsabilidades en el plano internacional y contribuir en este sentido a la educacin, el conocimiento y la cultura, debe pensarse en un tipo de educacin que produzca ante todo buenos ciudadanos japoneses y, en consecuencia, buenos individuos. Adems, deber modificarse el antiguo y rgido criterio segn el cual las instituciones educativas japonesas slo

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existen para beneficio del pueblo japons. En lo relativo a la respuesta a la era de la informacin, han de considerarse dos elementos. En primer lugar, dado que la abundancia de informacin tiene a la vez aspectos positivos y negativos, qu funcin y qu papel habr de desempear la educacin en una sociedad orientada hacia la informacin? En segundo lugar, de qu manera podrn utilizarse en la educacin los logros positivos de esta nueva sociedad? Inmediatamente despus de haber recibido el cuarto informe del Consejo Nacional para la Reforma Educativa, el Ministerio de Educacin cre la oficina central para la aplicacin de la reforma educacional, bajo la direccin del Ministro de Educacin. Esta oficina se encarg sistemticamente de la aplicacin global y positiva de una poltica de reforma educativa basada en el informe. Adems, en lo relativo a aquellas partes de las propuestas de reformas que el Consejo trat de aplicar sin dilacin, el gobierno anunci su poltica prctica inmediata de reforma educacional en el documento titulado Orientaciones de poltica general para la aplicacin de la reforma educativa. Puesto que el objetivo inmediato de esta reforma es provocar cambios bsicos en el sistema educativo del pas, es natural que su aplicacin exija modificar varias leyes, asignar un presupuesto especial y reorganizar los rganos administrativos competentes, desde el Ministerio de Educacin y otras autoridades centrales hasta las diversas autoridades locales. Citamos a continuacin algunos ejemplos prcticos de las reformas que est llevando a cabo el Ministerio de Educacin en cumplimiento de las recomendaciones del Consejo Nacional para la Reforma Educativa y de las Orientaciones de poltica general para la aplicacin de la reforma educativa.

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Estructuras de la educacin permanente Anticipndonos a la transicin hacia un sistema de educacin permanente, y a fin de promover en forma positiva la construccin de una infraestructura para un sistema semejante, se est buscando apoyo financiero e informacin bsica sobre el aprendizaje a todos los niveles locales, y se estn creando servicios de asesoramiento. Para poder atender a las demandas de la poblacin local en cuanto a una enseanza diversificada y de alto nivel, el Ministerio toma medidas para que se utilicen las instalaciones de enseanza pblica como lugar de aprendizaje para la poblacin local, por ejemplo, las salas del segundo ciclo de la enseanza secundaria y de las universidades, y para que se organicen conferencias pblicas. Adems, el Ministerio se esfuerza por entablar relaciones ms estrechas entre el hogar y la comunidad, y promover eficazmente las actividades voluntarias as como las de las asociaciones de padres y profesores y de las organizaciones no gubernamentales. Con el objeto de promover an ms la poltica nacional sobre educacin permanente, en 1988 se cre la Oficina de Educacin Permanente dentro del Ministerio de Educacin. Tambin se prev la creacin de centros nacionales de educacin permanente en todas las prefecturas. Mejoramiento de la enseanza primaria y secundaria En 1989 hubo una revisin de las materias de estudios (que fij las normas nacionales para el contenido de los programas) con el objeto de destacar la individualidad de los nios y hacer hincapi en los conocimientos bsicos y la educacin moral. Tambin en 1989 se cre un curso obligatorio de formacin para los maestros principiantes, con el propsito de elevar la calidad del personal docente.

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Para mejorar las condiciones del ambiente educativo, se est aumentando la proporcin de maestros y se pondr en prctica un plan para que no haya ms de 40 alumnos en las clases de primaria y del primer ciclo de secundaria. A fin de que la enseanza secundaria resulte ms diversificada y flexible, se est tratando de instituir un sistema de puntaje por materia en el segundo ciclo de la enseanza secundaria, y de lograr que la duracin de los cursos en este nivel sea ms flexible y permita el aprendizaje a tiempo parcial o por correspondencia. Individualizacin y ampliacin de las actividades en las instituciones de enseanza superior El Consejo Universitario (creado en 1989 como rgano asesor del Ministerio de Educacin) est considerando medidas especficas para que las universidades puedan responder a las expectativas pblicas y sociales en materia de mejoramiento, individualizacin y revitalizacin de la educacin y la investigacin. El Ministerio est tratando de mejorar el sistema de seleccin para el ingreso en la universidad. El Ministerio se est esforzando por mejorar y reformar las estructuras y actividades de las escuelas superiores gracias a varias medidas, entre las cuales figura la creacin de un nuevo tipo de escuelas superiores que se adapte a la evolucin de la investigacin universitaria, por ejemplo, la Universidad para los Estudios Avanzados y una escuela superior independiente para estudios avanzados en ciencia y tecnologa. El Ministerio tambin est intentando reforzar los programas de ayuda a los estudiantes y prestar apoyo a las universidades privadas que apliquen proyectos especficos de investigacin educacional de inters social.

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La internacionalizacin A fin de poder aceptar un nmero cada vez mayor de estudiantes extranjeros en el Japn, se est haciendo lo posible por fortalecer las estructuras de enseanza y de orientacin en las universidades, los servicios de alojamiento y la ayuda financiera a los estudiantes que no disponen de recursos econmicos propios. El Ministerio se esfuerza por impulsar a la vez la enseanza de idiomas extranjeros a los estudiantes y alumnos japoneses, y la del japons a los estudiantes extranjeros. Dado el nmero cada vez mayor de nios japoneses que viven en el extranjero, se estn renovando los programas educativos para ellos, as como los programas para los nios que regresan al Japn tras haber vivido mucho tiempo en el extranjero. La adaptacin a la era de la informacin El Ministerio fomenta los programas de estudio de la informacin tanto en las escuelas como en los establecimientos extraescolares. Tambin facilita el suministro de ms computadoras y otros equipos informticos a los establecimientos educativos. Se estimula la investigacin y el desarrollo de tareas relativas a los soportes lgicos educativos. Para formar a un nmero suficiente de exper-tos en ciencia y tecnologa de la informacin, el Ministerio est ampliando las facultades y departamentos universitarios que se ocupan de esas disciplinas.

Perspectivas de la reforma
El nmero de temas enumerados ms arriba demuestra que la reforma actual de la educacin en el Japn abarca todos los campos posibles. Nadie est en condiciones de predecir cundo o de qu manera se lograrn esos objetivos. Pero esta

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tercera reforma educacional de la historia japonesa moderna, a diferencia de las dos primeras, no se ha basado en un modelo. Por consiguiente, los maestros, las instituciones educativas, los administradores, los polticos y todos los que en la sociedad japonesa tienen una responsabilidad en materia de educacin debern aunar esfuerzos y trabajar resueltamente por la reforma de la manera ms adecuada para el futuro de nuestros nios. No es sta acaso la nica forma en que podremos crear un sistema educativo adecuado al siglo XXI? Por suerte, en el Japn los padres y los medios, de comunicacin de masas se interesan mucho en la educacin. Que la presente reforma educativa avance en la direccin correcta depender no slo de los que tengan una responsabilidad directa en la educacin; sino de que los padres y los medios de comunicacin de masas deseen asumir la parte que les corresponde en esta tarea. Pero esto no es todo. Tengo que aludir a la funcin del Instituto Nacional de Investigacin Educacional. El Consejo Nacional para la Reforma Educativa sugiri que el Instituto se reorganizara para poder contribuir a la formulacin de polticas del Ministerio de Educacin y, en particular, para que desempee una funcin primordial en las investigaciones relativas a los programas de estudio. Sobre la base de esta sugerencia, el Instituto fue reorganizado radicalmente en mayo de 1989. Por ser una de las entidades gubernamentales de investigacin que estn bajo la supervisin general del Ministerio de Educacin, es natural que se haya pedido al Instituto que desempee una funcin activa en la formulacin de las polticas del Gobierno. Adems, una de sus tareas constantes, tarea que seguir teniendo la importancia de siempre, es la de analizar objetivamente, examinar y emitir juicios crticos sobre el sistema educacional tomado globalmente, e indicar a los padres y a los educadores, a las

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instituciones educativas y a los responsables de las polticas qu tipos de cambios habrn de introducirse. En este sentido, es muy vasta la funcin que el Instituto Nacional de Investigacin Educacional desempear en la evolucin de la reforma educativa del Japn y en el logro de una educacin adaptada al siglo XXI.

Evaluacin
1. Boyan Jovanovic afirma lo siguiente: (...) El conocimiento es una forma de capital social que crece cuando alguien agrega ms conocimiento (...). A la luz de los resultados de la prueba de rendimiento estudiantil internacional PISA 2001 donde Per ocup el ltimo lugar en lgica-matemtica y comprensin lectora de 43 pases, Per agrega o mantiene constante el conocimiento? Adicionalmente, qu papel le cabe al pas en el orbe si la respuesta es mantiene constante el conocimiento? (Sustentar respuesta). Segn George Psacharopoulos, la relacin entre la escuela y el mercado de trabajo ha recibido -y recibe- la atencin de los economistas. Explique la expresin: En el Per, los taxistas son doctores, en el marco terico retorno social de la educacin. Isao Suzuki afirma lo siguiente: Por suerte, en el Japn los padres y los medios de comunicacin de masas se interesan mucho en la educacin (...). Qu opina sobre el particular? Si el proverbio la educacin es tarea de cien aos es correcto, goza de corto plazo la educacin? (Sustentar respuesta). Cul fue el para qu de la educacin en las tres reformas emprendidas por Japn? (Sustentar respuesta).

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Unidad III

Fundamentos econmicos de la sociedad del conocimiento

Introduccin La presente unidad revela las bases tericas de naturaleza econmica de la sociedad del conocimiento. Tres aspectos son fundamentales, segn los autores, para comprender los cambios en curso: Diferenciar entre saber y conocimiento, explicar acerca de la comunidad del conocimiento e identificar las aptitudes y habilidades que toda persona debe tener en la comunidad del conocimiento. Adicionalmente, se incluye un material que aborda lo relativo a la reforma educativa desde la perspectiva de la sociedad del conocimiento. Objetivos - Conocer los principios econmicos rectores de la sociedad del conocimiento. - Mostrar lo relativo a la reforma educativa desde una interpretacin de la sociedad del conocimiento.

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1. Seccin primera

Fundamentos econmicos de la sociedad del conocimiento*

Perspectiva histrica
Desde tiempos inmemoriales, el conocimiento ha sido el eje del crecimiento econmico y del aumento paulatino del bienestar social.1 La habilidad de inventar e innovar, es decir, generar nuevos conocimientos e ideas que se conviertan en productos, procesos y organizaciones, siempre ha impulsado el desarrollo. En todas las pocas ha habido organizaciones e instituciones capaces de crear y difundir el conocimiento: desde
*

David, Paul y Dominique Foray. 2002. Fundamentos econmicos de la sociedad del conocimiento. En Comercio exterior, (junio: 472-479), Mxico. 1 Los autores distinguen entre saber y conocer. El saber se refiere al conocimiento confiable, el cual es slido y est certificado, ya que se ha legitimado por medio de algn mecanismo institucional (ya sea una cuidadosa revisin cientfica o la memoria colectiva y los sistemas de creencias). Otras formas de conocimiento (conocer) tambin posibilitan una actividad (conocer sobre jardinera, el hgalo usted mismo o bricolaje), pero no se han sometido a las mismas pruebas que el conocimiento certificado. Lo que separa ambos trminos tiene menos que ver con la diferencia entre lo cientfico y lo no cientfico que con el hecho de si ese conocimiento se ha sometido a pruebas institucionales: conocer sobre jardinera es confiable y amplio y est relativamente descontextualizado, pero cada jardinero cuenta con su propio conocimiento local (y localmente especificado). De cualquier manera, la economa basada en el conocimiento no descarta ninguna de estas formas, es decir, no est orientada slo a la produccin del conocimiento confiable o el saber.

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los gremios medievales hasta las grandes corporaciones comerciales de principios del siglo XX; desde las abadas cistercienses hasta las reales academias de la ciencia que comenzaron a surgir en el siglo XVII. Sin embargo, el trmino economa basada en el conocimiento es de cuo reciente. Se utiliza para referirse a una variedad de las economas de perodos anteriores, ms como un cambio radical que como una discontinuidad brusca. Esta transformacin se puede analizar desde varias perspectivas. La aceleracin de la produccin de conocimiento El meollo del asunto recae en la velocidad acelerada y sin precedente a la que el conocimiento se crea, acumula y, muy probablemente, deprecia en trminos de relevancia y valor econmicos. Esta tendencia ha reflejado, entre otras cosas, un ritmo reforzado de avance cientfico y tecnolgico; presenta muchsimas ramificaciones y origina diversos retos. Sin embargo, la discontinuidad no se marca de la misma forma en todos los sectores. Una nueva clase de organizacin encabeza este fenmeno: las comunidades basadas en el conocimiento, a saber, redes de individuos que luchan, primero que nada, por producir y divulgar nuevos conocimientos y trabajan para compaas no slo distintas, sino incluso rivales. Una seal de que se est desarrollando una economa basada en el conocimiento se observa cuando dichos individuos ingresan en organizaciones convencionales donde la relacin continua con una comunidad externa basada en el conocimiento representa un activo valioso. Al tiempo que los miembros de estas comunidades sostienen una competitividad colectiva, se convierten en agentes de cambio para la economa en su conjunto.

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El incremento del capital intangible en el mbito macroeconmico Los historiadores de la economa sealan que hoy en da las desigualdades en la productividad y el crecimiento de los pases tienen mucho menos que ver con la abundancia o la falta de recursos naturales que con la capacidad de mejorar la calidad del capital humano y de los factores de la produccin, en otras palabras, crear nuevos conocimientos e ideas y aplicarlos a la maquinaria y a la gente. Una caracterstica relacionada del crecimiento econmico, la cual se hizo ms y ms evidente desde principios del siglo XX, es la creciente importancia relativa del capital intangible en la riqueza productiva total, as como el aumento de la participacin relativa del PIB atribuible al capital intangible. 2 ste por lo general se ubica en dos categoras principales: por un lado, la inversin orientada a la produccin y la difusin del conocimiento (es decir, a capacitacin, educacin, investigacin y desarrollo, informacin y coordinacin); por el otro, la inversin para preservar el estado fsico del capital humano (gasto en salud). En Estados Unidos el valor actual de la reserva de capital intangible (dedicado a la creacin de conocimiento y al capital humano) comenz a superar el del capital tangible (infraestructura fsica y equipamiento, inventarios, recursos naturales) a fines de los aos sesenta. Trabajos recientes de la OCDE han logrado establecer categoras especficas de inversin vinculada al conocimiento orientada a ciertos pases o sectores. Si se toman en cuenta los sencillos pero poco representativos indicadores de inversin en
2

M. Abramovitz y Paul A. David, American Macroeconomic Growth in the Era of Knowledge-based Progress: The Long-run Perspective, en S.L. Engerman y R.E. Gallman (eds.), An Economic History of the United States: The Twentieth Century, vol. 3, Cambridge University Press, Nueva York, 2000, pp. 1-92.

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investigacin y desarrollo, educacin pblica y programas para computadora, se observa que las tasas de inversin anual han crecido de manera considerable desde el decenio de los ochenta (a una tasa promedio anual de 3% en los pases de la OCDE). Las estructuras de inversin, sin embargo, difieren de un pas a otro: los escandinavos, por ejemplo, gastan ms en educacin pblica, mientras que la inversin industrial (investigacin y desarrollo del sector privado, programas y equipo tecnolgico de informacin) encabeza la lista en Estados Unidos.3 No se debe permitir que esta simple tendencia subyacente minimice la creciente importancia de las actividades relacionadas con la ciencia y la tecnologa. Las economas basadas en el conocimiento no estn, por supuesto, restringidas al mbito de la alta tecnologa, sino que la ciencia y la tecnologa de hecho tienden a ser fundamentales para los nuevos sectores que impulsan el crecimiento cada vez mayor de la economa durante los decenios recientes (productos farmacuticos e instrumentos cientficos, tecnologas para la informacin y la comunicacin, aeronutica y nuevos materiales). Estos avances redundan en la proliferacin de trabajos en el mbito de la produccin, el procesamiento y la transferencia del conocimiento y la informacin. Esta tendencia no slo se limita a los sectores de alta tecnologa y de la informacin, ni a los de servicios de comunicacin, puesto que se ha expandido gradualmente a todos los campos econmicos desde que se detect por primera vez en los setenta. De esta forma, la sociedad en general se est inclinando hacia las actividades que requieren un alto grado de conocimiento.
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OCDE, L conomie fonde sur le savoir: des faites et des chiffres, Pars, 1999.

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La innovacin como actividad predominante Una expresin ms del cambio de orientacin mencionado son la velocidad y la intensidad en la innovacin. Los grandes adelantos suceden de dos maneras centrales: de la investigacin formal y el trabajo independiente de desarrollo (es decir, aislado y resguardado de la produccin regular de bienes y servicios) y del aprendizaje vinculado, en que los individuos aprenden por experiencia propia y que, como regla, pueden evaluar lo aprendido y refinar su prctica gracias a sus propias deducciones. sta puede ser una forma muy poderosa de produccin de conocimiento en muchas profesiones. Esta inversin notablemente mayor en innovacin (al igual que en investigacin y desarrollo) ha ocasionado que la cantidad de innovaciones crezca de manera vertiginosa, lo cual se muestra no slo con el nmero de patentes solicitadas y registradas,4 sino tambin con la proliferacin de nuevas variedades de bienes y servicios que han marcado una tendencia hacia la adaptacin personalizada en masa.5 Al mismo tiempo, los ambientes de aprendizaje basados en la prctica parecen estar ampliando sus horizontes ms all de situaciones en que las divisiones laborales fordistas en oficinas y fbricas limitaban el campo de accin de los individuos y, por tanto, su oportunidad de aprender. A cambio, esto fomenta posibilidades cada vez mayores para generar conocimiento. Mientras tanto, la necesidad de innovar se est volviendo cada vez ms fuerte al tiempo que la innovacin tiende
4 5

Ibid. Paul A. David, Understanding Digital Technologys Evolution and the Path of Measured Productivity Growth: Present and Future in the Mirror of the Past, en E. Brynolfsson y B. Kahin (eds.), Understanding the Digital Economy, MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 2000, pp. 49-95.

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a convertirse cada vez ms en el nico medio para sobrevivir y prosperar en economas muy competidas y globalizadas. No es fcil distinguir entre las novedades absolutas y las innovaciones que son nuevas slo para las compaas que las adoptan, o las que son adaptaciones ms complejas de productos o ideas y que se dirigen a un nuevo mercado. El hecho es que las compaas y la sociedad en general estn invirtiendo ms tiempo y energa en producir y ajustarse al ritmo del cambio. La investigacin formal puede seguir siendo el pilar de la produccin de conocimiento en muchos sectores (por la simple razn de que ofrece un campo ms o menos aislado en el que se pueden efectuar experimentos que de otra manera no seran factibles). Pero el sistema de produccin de conocimiento se est difundiendo ms ampliamente gracias a una gran cantidad de lugares y de actores nuevos. Ms y ms innovadores tienden a aparecer en situaciones inesperadas: los usuarios como fuente de innovacin6 y gente no especializada, que se ocupa en la produccin de conocimiento cientfico en campos como la salud o el ambiente. La revolucin en los medios de conocimiento El cuarto mbito en que se puede analizar dicha discontinuidad tenue se refiere a la gran revolucin tecnolgica que se est dando al tiempo que comienza la era digital. Es una revolucin de crucial importancia, ya que considera bsicamente tecnologas para el conocimiento, as como la produccin y la difusin de la informacin. Estas nuevas tecnologas, que surgieron en los aos cincuenta y florecieron con la llegada de internet, cuentan con potencialidades asombrosas. Permiten el
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E. von Hippel, The Sources of Innovation, Oxford University Press, 1988.

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acceso remoto a la informacin y a los medios para adquirir conocimientos. Adems de transmitir textos escritos y otros artculos digitalizables (msica, pinturas), tambin permiten que los usuarios trabajen en sistemas de informacin a larga distancia (por ejemplo, la teleexperimentacin), que tomen cursos en el marco de las relaciones interactivas maestro-alumno (educacin a distancia) y que tengan increbles cantidades de informacin una especie de biblioteca universal disponibles en su escritorio. Las tecnologas de la informacin pueden afectar la generacin del conocimiento de muchas formas. En primer lugar, el solo hecho de que se tenga la capacidad de crear tal cmulo de informacin es en verdad revolucionario. Hay que imaginar lo difcil que fue tener medios de conocimiento antes de la era moderna. Adems de un puado de centros de vida intelectual increbles, como la antigua biblioteca de Alejandra, tales circunstancias fueron muy contadas. El gran pensador del siglo XI, Gerbert dAurillac, tena una biblioteca con no ms de 20 libros (aunque era una buena cantidad en ese tiempo). Incluso en las pocas un tanto menos difciles de hace dos decenios, hay que recordar lo problemtico que resultaba para un estudiante hacer una sntesis de las ltimas novedades en cierta rea o disciplina, y la ardua tarea que era mantenerse al da en los ms recientes descubrimientos en su campo de estudio. El desarrollo humano ha sido un largo e interminable proceso marcado por los inventos del cdice y del libro (que tom el lugar del pergamino), el perfeccionamiento del papel, la transformacin del libro en un medio de conocimiento (ndices, cuadros, pies de pgina y notas al final de texto), mejoras en la produccin de copias (desde la organizacin industrial del scriptorium hasta el invento de la imprenta), la multiplicacin de las bibliotecas modernas y,

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por ltimo, la llegada de las redes de acceso y comunicacin con un desempeo cada vez mejor. Las nuevas tecnologas son un indicador del fin de esa evolucin? Por supuesto que no, ya que todava resta desarrollar gran parte de sta en ciertas reas, como los sistemas de bsqueda de informacin. Pero casi puede afirmarse que ste es el punto culminante de lo que el medievalista francs Georges Duby llam una vez la incesante bsqueda de medios de conocimiento que ha preocupado a la humanidad desde tiempos inmemoriales. En segundo lugar, las tecnologas de la informacin aumentan la interaccin creativa no slo entre estudiosos y cientficos sino, de la misma forma, entre diseadores de productos, proveedores y, por ltimo, clientes. La creacin de objetos virtuales que pueden modificarse de manera indefinida y que son accesibles de inmediato para todos al mismo tiempo, facilita el trabajo y el aprendizaje colectivos. En este sentido, las nuevas posibilidades que ofrecen las computadoras para la simulacin numrica representan otra diferencia significativa respecto a la experiencia previa. En tercer lugar, las nuevas tecnologas permiten explorar y analizar el contenido de enormes bases de datos, lo cual es por s mismo un potente medio para ampliar el conocimiento (tanto en las ciencias naturales, sociales y humanas, como en las administrativas). La investigacin que promueven dichas posibilidades tiene notable influencia en algunas reas del trabajo administrativo. Por ltimo, estas tres formas en que las tecnologas de la informacin afectan la creacin de conocimiento pueden mezclarse con el desarrollo de sistemas descentralizados en gran escala para la recopilacin de datos y la evaluacin y el

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intercambio de conclusiones. Tales sistemas exhaustivos caracterizan la investigacin que en la actualidad se lleva a cabo en los campos de la astronoma, la oceanografa, etctera. Cinco aos de la nueva economa desde la perspectiva histrica Una vez que la aparicin de las economas basadas en el conocimiento se puso en perspectiva histrica, el debate de la nueva economa slo puede percibirse con cierta gracia. Se ha concentrado en la posible necesidad de una reforma radical de la macroeconoma porque los principios rectores de sta fueron tomados por sorpresa por el desempeo de la economa estadounidense durante el ltimo lustro. En general, este debate se recordar principalmente por el enfrentamiento entre los ultraoptimistas y su pensamiento econmico relativamente rudimentario, y los macroeconomistas escpticos que, a pesar de su convencional rigor y prudencia, tenan una visin muy parcial de los efectos de las nuevas tecnologas.7 Con todo, lo que han experimentado Estados Unidos y, ms recientemente, los pases europeos y otros de occidente es slo parte de una transicin acelerada hacia una economa basada en el conocimiento, proceso que se inici hace ya bastante tiempo, pero que comenz a ganar fuerza hace poco debido a la lenta maduracin de la nueva tecnologa de los procesadores de informacin digital de uso general y de las telecomunicaciones por computadora.8
7

R. Gordon, Does the New Economy Measure Up to the Great Inventions of the Past?, Journal of Economic Perspective, 2000. 8 Paul A. David, The Dynamo and the Computer: An Historical Perspective on the Modern Productivity Paradox, American Economic Review, vol. 80, nm. 2, mayo de 1990, y Paul A. David, Understanding Digital Technologys Evolution and the Path of Measured Productivity Growth: Present and Future in the Mirror of the Past, en E. Brynolfsson y B. Kahin (eds.), Understanding the Digital Economy, MIT Press, Cambridge, 2000, pp. 49-95.

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Exploracin de la caja negra del conocimiento

Antes de continuar con la descripcin de los procesos de la economa basada en el conocimiento, es importante tener una idea clara de lo que est pasando con exactitud por los conductos electrnicos: brindan conocimiento, informacin o datos? En realidad, algo de cada uno; todo depende de la naturaleza de la relacin entre emisores y receptores. Conocimiento e informacin Se debe establecer una diferencia elemental entre conocimiento e informacin. El conocimiento, en cualquier campo, permite a quien lo posee tener la capacidad de actuar intelectual o fsicamente. De esta forma, el conocimiento es esencialmente una cuestin de capacidad cognitiva. Por otro lado, la informacin consiste en datos estructurados que permanecen ociosos e inamovibles hasta que los utiliza alguien con el conocimiento suficiente para interpretarlos y procesarlos. Se comprende bien esta diferencia cuando se observan las condiciones imperantes al reproducir conocimiento e informacin. Mientras que el costo de duplicar informacin no va ms all del precio por hacer las copias (es decir, casi nada gracias a la tecnologa moderna), la reproduccin del conocimiento es un proceso mucho ms costoso ya que varias, de hecho muchas, de las capacidades cognitivas no son fciles de expresar o de transferir a otros. Por tanto, hay elementos que quedan implcitos:9 sabemos ms de lo que podemos expresar.10 De esta forma, la reproduccin del conocimiento ha dependido por mucho tiempo del modelo experto9

Sobre el concepto de conocimiento implcito y su reciente uso en economa, vase R. Cowan, P.A. David y D. Foray, The Explicit Economics of Knowledge Codification and Tacitness, Industrial Corporate Change, vol. 9, nm. 2, 2000, pp. 211-253. 10 M. Polanyi, The Tacit Dimension, Doubleday, Nueva York, 1967.

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aprendiz (en el que la capacidad de un joven se va moldeando a la vez que escucha, ve e imita) o de las transacciones interpersonales entre miembros de la misma profesin o gremio. Estos medios para reproducir el conocimiento pueden seguir siendo la base de muchas profesiones y culturas, pero pueden fallar muy fcilmente cuando se rompen los vnculos sociales, cuando se abre la brecha generacional y cuando los gremios pierden su capacidad de estabilizar, preservar y transmitir el conocimiento. En tales circunstancias, la reproduccin cae en un bache y se enfrenta el peligro inminente de que el conocimiento en cuestin se pierda y se olvide. Codificacin del conocimiento implcito El conocimiento tambin puede codificarse de manera tan articulada y clara que se puede expresar en un lenguaje especfico y registrar en un medio particular. La codificacin implica la exteriorizacin de la memoria. Depende de una gama de acciones que se van complicando, como usar un lenguaje coloquial para escribir una receta de cocina, aplicar tcnicas de diseo industrial para dibujar un boceto a escala de una pieza de maquinaria, crear un sistema especializado con base en las reglas formales de la inferencia dando especial importancia a la serie de etapas orientadas al problema, entre otras. Como tal, el conocimiento es independiente del individuo y de la memoria, as como la capacidad de comunicacin del ser humano (siempre que el medio en el que se almacena el conocimiento est resguardado y el lenguaje en el que se exprese sea recordado). Con el surgimiento de la codificacin, el problema de la memoria deja de dominar la vida intelectual.11 As, se producen programas de aprendizaje que
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J. Goody, The Domestication of the Savage Mind, Cambridge University Press, 1977.

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sustituyen de manera parcial a la persona que posee un conocimiento y que lo ensea. Goody seala que una receta escrita puede llenar parcialmente el vaco producto de la ausencia de la abuela. 12 La palabra clave aqu es parcialmente porque la codificacin equivale a un proceso en el que se reduce el conocimiento humano a informacin, y en el curso de tal transformacin casi de hecho se alterarn algunas cosas de alguna manera y, muy probablemente, se perdern otros significados. Lo que se expresa y se registra, por tanto, no es conocimiento del todo. Es un programa de aprendizaje que ayuda a estabilizar y a reproducir el conocimiento. Cuando un joven tcnico recibe un manual del usuario, no se le est dando directamente el conocimiento de cmo usar el aparato. Se confa en que el manual es til y le servir a reducir los costos de la reproduccin de conocimiento. En muchos casos, cuando los tcnicos han aprendido a aprender y estn trabajando con una mquina ms o menos estndar, la reproduccin de conocimiento se vuelve casi instantnea y adquiere caractersticas cercanas a la repeticin de informacin. Sin embargo, en casos ms complejos el conocimiento codificado, aunque ciertamente til, slo ayudar a medias. La reproduccin de conocimiento se dar entonces por medio de la capacitacin, la prctica y las tcnicas de simulacin (pilotos aviadores, cirujanos). Se debe destacar que hay una segunda funcin de la codificacin que es crucial para los presentes propsitos. La codificacin consiste en transcribir el conocimiento en
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representaciones simblicas de tal manera que puedan almacenarse en un medio especfico. Esto genera nuevas potencialidades cognitivas que seguirn siendo incalculables ya que el conocimiento est vinculado a individuos como tales y, por tanto, slo ser escuchado (si se expresa verbalmente) o visto (si se pone en prctica) por medio de la interaccin con quienes lo poseen. Plasmar (por medio de la escritura, la grfica, el modelado o la virtualidad) posibilita analizar y organizar el conocimiento de diferentes formas, as como aislar, clasificar y combinar distintos elementos. Esto lleva a la creacin de nuevos objetos del conocimiento, como listas, tablas, frmulas, etctera, los cuales son de importancia fundamental, puesto que dan pie a nuevas posibilidades cognitivas (clasificacin, taxonoma, interconexiones mltiples, simulacin) que pueden ofrecer un marco favorable para la pronta produccin de conocimientos nuevos.13 Sin embargo, slo son factibles cuando la gente considera el hecho de registrarlos y, por consiguiente, la representacin simblica de sus estados cognitivos. Los avances metodolgicos para registrar informacin basados en medios tecnolgicos son de crucial importancia, ya que permiten que las representaciones del conocimiento pasen de la etapa denominada prealfabetizada (gestos y palabras) a la alfabetizada (escritura y dibujo) y por ltimo a las etapas posalfabetizadas (diseo de interacciones estructuradas). De esta forma, la codificacin tiene un papel esencial en la economa del conocimiento porque est al servicio de la memorizacin, la comunicacin y el aprendizaje futuros y establece una base firme para la creacin de nuevos objetos del conocimiento.
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Las comunidades basadas en el conocimiento como agentes del cambio econmico

Las actividades basadas en el conocimiento surgen cuando la gente, apoyada por las tecnologas de la informacin y de la comunicacin, interacta en esfuerzos coordinados de coproduccin (es decir, crear e intercambiar) de nuevos conocimientos. Por lo general, esto implica tres situaciones principales: una cantidad significativa de miembros de una comunidad se une para producir y reproducir nuevos conocimientos (difunden fuentes de innovacin); la comunidad crea un espacio pblico para intercambiar y divulgar el conocimiento,14 y las nuevas tecnologas de la informacin y el conocimiento se usan de manera intensiva para codificar y transmitir los nuevos conocimientos. Rachid y Raquel La siguiente historia resalta el significado de la ltima de las tres situaciones mencionadas (el uso de nuevas tecnologas para la codificacin y la transmisin del conocimiento). Trata de la comparacin de las experiencias de dos estudiosos: Rachid, un astrnomo del siglo XVII, originario del hermoso pueblo de Fez, y Raquel, una estudianteimaginaria de un posdoctorado en ingeniera y que trabaja en el laboratorio de la Universidad de Stanford a fines del siglo XX. Rachid invent un nuevo telescopio y deseaba transmitir los detalles de su descubrimiento a sus colegas en Crdoba, Padua y
14

El concepto de espacios pblicos (o semipblicos) para divulgar el conocimiento es complejo. Dichos espacios pueden incluir reas donde no pueden otorgarse derechos de propiedad privada ni de manera constitucional (como en el caso de la ciencia abierta), ni en el marco de las organizaciones especialmente instituidas para ese propsito (redes de investigacin y consorcios donde los socios comparten su conocimiento); as como mercados cuyos procedimientos conducen a la difusin eficiente del conocimiento.

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Salamanca. Fue una tarea difcil, ya que este tipo de conocimiento todava no se haba codificado y tuvo que copiar todos sus planos y notas a mano. Despus Rachid le entreg sus preciados documentos a las caravanas que se dirigan al norte, con la esperanza de que stos les fueran entregados algn da a sus colegas. Haba poca seguridad de que eso sucediera. An ms problemticas eran las situaciones en las que el conocimiento era bsicamente memorizado y transmitido de boca en boca (y acompaado de documentos algo incompletos para ayudar a la memoria), puesto que el crculo de usuarios efectivo por lo general se reduce a contactos directos y personales. Adems, al diversificar ese crculo, hay un riesgo cada vez mayor de que el contenido se distorsione en el curso de la transmisin oral y de su repeticin sucesiva. Slo la comunicacin peridica y recproca entre cada parte de esa red de transmisin funcionara para limitar la propagacin de errores en la repeticin. La posibilidad de que eso pase, sin embargo, disminuye mientras aumenta el nmero de vnculos en la cadena humana de comunicacin. Por tanto, hay limitantes fsicas que impiden la expansin de la comunidad que puede aprovechar los nuevos conocimientos y que pudiera incluso mejorar ms adelante el diseo de Rachid. Los flujos de conocimiento han existido a lo largo de la historia, pero, como regla, han sido muy pocos y relativamente pobres. Como se ha observado, las excepciones principales se dan al mantener redes de comunicacin interpersonal cerradas, como las que comunicaban a las abadas cistercienses de la Europa medieval. Esto ha frenado el desenlace de varios esfuerzos sucesivos por incrementar el cmulo de conocimientos confiables. Con seguridad, en occidente, antes del siglo XVII, las actitudes reinantes que obstaculizaron la amplia difusin de los secretos

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de la naturaleza fueron tal vez ms significativas que las limitantes de la tecnologa de la comunidad, ya que impidieron una cooperacin eficaz en busca del conocimiento.15 En cuanto a Raquel, ella invent un pequeo robot, cuyos detalles de ingeniera elabor con la ayuda de un programa de diseo apoyado por computadora (CAD, por sus siglas en ingls). Con el inters de informar a su comunidad, hizo rpidamente los documentos y planos necesarios con la ayuda de un programa de diseo grfico. Entonces copi los archivos y los envi como documentos adjuntos en correos electrnicos dirigidos a una lista de direcciones seleccionadas. En segundos, stos fueron recibidos por docenas de laboratorios alrededor del mundo y cientos de investigadores pudieron comenzar a reproducir el conocimiento y a enviarle sus comentarios, crticas y sugerencias. En este caso, los costos de la codificacin y la transmisin del conocimiento fueron muy bajos (es decir, los costos marginales de Raquel para codificar y transmitir el conocimiento en cuestin, dada la infraestructura existente, y el costo de su capacitacin). Tambin fueron bajos los de su reproduccin. ste es un autntico caso en que el invento en s se mantiene dentro del campo de conocimiento que le es familiar a los miembros de la comunidad: quienes recibieron el archivo han aprendido a aprender este tipo de conocimiento y el documento adjunto les da un programa de aprendizaje detallado. Una comunidad intensiva en conocimiento es aquella en que un alto porcentaje de sus miembros participa en la produccin y la reproduccin del conocimiento. Por tanto, es probable que una comunidad tal constituya un espacio pblico (o semipblico)
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Paul A. David, Common Agency Contracting and the Emergence of Open Science Institutions, American Economic Review, vol. 88, nm. 2, mayo de 1998, pp. 15-21.

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en el que los costos de codificacin y divulgacin se hayan reducido de manera drstica gracias a la existencia previa de conceptos comunes y convenciones terminolgicas; dicha existencia facilita que las tecnologas de la informacin y la comunicacin mejoren la difusin de los nuevos conocimientos. Las comunidades intensivas en conocimiento y sus virtudes Rachid y Raquel son cientficos y en el mundo moderno se puede considerar a las comunidades cientficas como las organizaciones sociales especializadas ms profundamente comprometidas con actividades de la produccin basada en el conocimiento; tan slo porque se dedican a la produccin de conocimiento confiable por medio de conocimiento confiable. Por tanto, la mayora de sus miembros est motivada a revelar y compartir ese conocimiento gracias a los sistemas de compensaciones y a los valores sociales reforzados por instituciones cientficas de una comunidad especfica.16 En el sentido histrico, estas comunidades de investigacin cientfica, preocupadas por adquirir, acumular, analizar e integrar datos experimentales y de observacin, han sido pioneras en el desarrollo y uso de las nuevas tecnologas de la informacin. Las comunidades de programadores comprometidos con la creacin y el mejoramiento del llamado software de fuente abierta se asemejan a las comunidades de investigacin de la ciencia abierta en muchos de estos aspectos y, como stas, no son capaces de obtener ganancias econmicas directamente de la venta del nuevo conocimiento y de las mercancas de la
16

P. Dasgupta y P. A. David, Towards a New Economics of Science, Research Policy, nm. 23, pp. 487-521.

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informacin que crean. Deben encontrar fuentes de sustento colaterales o secundarias.17 Sin embargo, algunas comunidades con intercambio comercial mutuo tambin cuentan con sistemas de operacin que comparten las mismas caractersticas. Por ejemplo, los grupos de investigacin general son organizaciones que se parecen a las asociaciones: se comprometen con ciertas metas tecnolgicas colectivas que los miembros asumen como un beneficio comn y por las que se trabaja mejor de manera conjunta. Los mdicos representan otro ejemplo de comunidad, en este caso de comunidades de especializacin profesional, los cuales estn experimentando una transicin hacia el intercambio mucho ms frecuente de informacin directa entre colegas, que es la caracterstica crucial de la economa basada en el conocimiento y, en un sentido ms amplio, de la sociedad del conocimiento. En la actualidad muchos mdicos documentan su nuevo conocimiento en el mbito clnico y lo ponen a disposicin de otros por medio de bases de datos electrnicas que son de fcil acceso. As, otros doctores pueden obtener esa informacin o aadirle ms datos, ayudando de esta forma al progreso de la medicina basada en evidencias. Sin embargo, curiosamente los maestros de primaria y secundaria no cumplen con las caractersticas de las comunidades modernas basadas en el conocimiento, aunque usen ste de manera constante. Puede que exista un enorme grado de innovacin en su campo, ya que los profesores buscan individualmente soluciones a sus problemas en la educacin pero, tal vez porque esos
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K. Lankhani y E. von Hippel, How Open Source Software Works: Free User to User Assistance, Working Paper, nm. 4117, MIT Sloan School, 2000.

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problemas implican materia desestandarizada sus alumnos , son relativamente pocas las innovaciones que se transmiten de uno a otro y que se comparten con el resto de la comunidad.18 Las comunidades caracterizadas por los tres componentes mencionados (creacin y reproduccin de conocimiento significativo; mecanismos para intercambiar y difundir el conocimiento resultante, y el uso intensivo de nuevas tecnologas de la informacin) tienden a estar orientadas especialmente a la produccin motivada por el conocimiento. Como tales, cuentan con ciertas virtudes: el aumento del conocimiento se estimula por una gran cantidad de oportunidades de recombinacin, trasposicin y sinergia; gran parte del fundamento del conocimiento est codificada, lo cual lleva a una mayor capacidad de almacenamiento y comunicacin, y eso posibilita el desarrollo de nuevos enfoques cognitivos; el control de calidad est garantizado porque los miembros pueden reproducir, probar y criticar el nuevo conocimiento; por regla, la eficacia esttica se refuerza, lo cual significa que ya que todo el mundo tiene acceso al conocimiento generado, los mismos objetos no se podrn reinventar (mientras que el conocimiento se puede beneficiar de los centros colectivos importantes, la experimentacin participativa y los esfuerzos por el desarrollo); la productividad educativa se incrementa gracias a que el individuo puede aprender a aprender al reproducir el conocimiento de otros;

18

D. Hargreaves, La production, le transfert et lutilisation des connaissances professionnelles chez les enseignants et les mdecins: une analyse comparative, en OCDE, Socit du Savoir et Gestion des Connaissances, Pars, 2000.

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han surgido oportunidades como consecuencia de la reorganizacin espacial de las actividades y la creacin de comunidades virtuales, ya que se ha vuelto menos costoso transmitir conocimiento que transportar gente. Hay un tamao ptimo para las comunidades intensivas en conocimiento? Desde una perspectiva emprica, las dimensiones variarn muchsimo entre la comunidad mundial de los fsicos en partculas energticas (que cuenta con miles de miembros) y la pequea comunidad de los ingenieros aeronuticos que trabajan en un problema especfico en el diseo de un plano aerodinmico, o el consorcio de genetistas moleculares que buscan identificar y ubicar el gen de la forma hereditaria del cncer de mama. La posibilidad de producir y reproducir el conocimiento ser mayor al tiempo que la comunidad crezca, pero tambin lo sern los costos para localizar datos, el riesgo de saturacin y del anonimato entre los miembros, lo cual puede, a su vez, originar serios problemas de confianza. Puede decirse que el tamao ptimo depende de que se mejoren la localizacin de datos y las tecnologas de criterios de eliminacin, y de que se perfeccionen los nuevos mecanismos para garantizar la confiabilidad. Pero tambin se basa en la naturaleza de los intercambios (orientados slo a tener acceso a una fuente de conocimiento o provenientes de una interactividad intensa en el marco de un proyecto de investigacin). Comunidades del conocimiento como agentes del cambio econmico La mayora de las comunidades del conocimiento trascendieron a las organizaciones convencionales (comercio, centros de investigacin, dependencias pblicas y del gobierno, etctera) y los miembros de las primeras trabajan ahora simultneamente en las segundas. Entre otras cosas, el desarrollo

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de la economa del conocimiento muestra cmo se infiltran en las organizaciones convencionales individuos cuya continua relacin con una comunidad del conocimiento externa los convierte en lo ms valioso para las organizaciones que los acogen como empleados de planta. Algunos ejemplos de este fenmeno en el mbito comercial incluyen a ingenieros que trabajan para varias compaas que intercambian conocimiento y secretos comerciales en el marco de una red regida por las leyes de la reciprocidad;19 cientficos empleados en grandes compaas farmacuticas que son alentados a publicar en revistas cientficas y a mantener estrechos lazos con sus contrapartes en el mbito universitario; 20 proyectos en cooperacin entre usuarios de la misma tecnologa (por ejemplo, programas de cmputo) que esperan utilizar la tecnologa mejorada en sus trabajos en compaas distintas o incluso rivales.21Al introducirse en organizaciones convencionales, estas comunidades se vuelven agentes del cambio para su industria y, de hecho, para la economa en general. De cualquier manera, en toda situacin similar siempre se corre el riesgo de que surjan conflictos entre las compaas del sector privado que consideran que el nuevo conocimiento es de su exclusividad, y las comunidades del conocimiento, para las cuales el compartir ste es su razn de ser. Dichas comunidades son estructuras frgiles ya que estn basadas en lineamientos informales (reciprocidad, apertura). Asimismo, pueden desintegrarse rpidamente cuando sus miembros pierden la habilidad o el inters por seguir esas reglas y, en vez de eso, buscan
19 20

E. von Hippel, Trading Trade Secrets, Technology Review, febrero-marzo de 1988. I. Cockburn, R. Henderson y S. Stern, The Diffusion of Science-driven Drug Discovery: Organizational Change in Pharmaceutical Research, NBER Working Paper, nm. 7559, Cambridge, Massachusetts, 1999. 21 K. Lakhani y E. von Hippel, op. cit.

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cumplir con sus propios intereses por medio de actitudes de falta de cooperacin en el campo de los negocios.

Algunas preguntas sin respuesta

El desarrollo anterior sobre la definicin y el enfoque analtico del concepto de las actividades basadas en el conocimiento an deja un buen nmero de preguntas por responder respecto al quehacer de la economa basada en el conocimiento que est en evolucin. La economa basada en el conocimiento requiere aptitudes y habilidades? Se requieren nuevas aptitudes y habilidades para integrarse a la economa del conocimiento del presente? De ser as, cules son? En realidad son tan nuevas como algunos quieren considerarlas? Ms all de los grados de competencia necesarios para utilizar las tecnologas de la informacin, al parecer s hay ciertos requisitos: trabajar en equipo y contar con habilidades de comunicacin y de aprendizaje. Sin embargo, este tipo de habilidades menores difcilmente pueden definirse como nuevas; de hecho, aunque hechas a un lado durante la poca fordista, siempre han sido, a lo largo de la historia, cruciales para el desarrollo y el bienestar de los individuos en el mundo laboral. Muchos expertos subrayan la importancia de las aptitudes genricas del aprendizaje (aprender a aprender, saber qu no se sabe, estar consciente de las muchas formas de sesgos heursticos que pueden distorsionar la capacidad de razonar).22 Segn ellos, es mejor tener un control total de tales aptitudes
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Esto puede suceder cuando se imprime demasiada importancia a la informacin ms reciente y muy poca al tamao de la muestra seleccionada para evaluar la informacin. Otro ejemplo til es cuando se trata de familiaridad heurstica.

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que ser capaz de dominar cierta cantidad de habilidades tcnicas. La necesidad de seguir a la par del cambio constante es en esencia lo que lleva a los empleados a desarrollar nuevos tipos de aptitudes y habilidades. Esto va ms all de una constante actualizacin en conocimientos tcnicos, pues tambin es parte de la capacidad de comprender y anticipar el cambio. Est retornando el mercado laboral al hogar? Dada la eficiencia con la que el conocimiento viaja cuando se le reduce a informacin, y en vista de que los costos de transportar gente son todava muy altos (y siguen creciendo a la par de las reas urbanas), bien puede haber fundamentos para creer que cada vez ms gente estar trabajando desde su casa ahora que se dispone de la capacidad tecnolgica para intercambiar conocimientos, tener acceso remoto y trabajar en equipo, al igual que para organizar y coordinar tareas a lo largo de amplias distancias. Esto anuncia el fin de la geografa o, al menos, de la influencia de las distancias geogrficas en la manera que se organizan las actividades? Es claro que esta influencia se est debilitando. En la actualidad muchos tipos de transacciones se llevan a cabo en el marco de estrategias de localizacin no limitadas por la distancia. Adems, muchos clientes no tienen ni la menor idea de dnde (geogrficamente hablando) se est procesando su transaccin. Sin embargo, no est bien claro si esto marca una tendencia a devolver el trabajo a casa. Las perspectivas histricas todava son muy difusas para asegurar que realmente haya alguna tendencia en el pndulo a regresar,23 lo que terminara con el
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J. Mokyr, The Rise and Fall of the Factory System: Technology, Firms, and Households Since the Industrial Revolution, Journal of Monetary Economics, 2000.

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desarrollo secular de un modelo de fbricas que ha obligado a los trabajadores de la industria, los servicios, el comercio y la educacin a trasladarse todos los das a su trabajo.24 Los gastos generados, aunque son imposibles de cuantificar, han sido de hecho enormes. Cairncross plantea que dentro de medio siglo, parecer extraordinario que millones de personas alguna vez hayan desfilado desde un edificio (su casa) hasta otro (su trabajo) cada maana, slo para desandar el mismo camino por la tarde. Trasladarse es una prdida de tiempo y de espacio construido. Una construccin (la casa) queda vaca durante el da; la otra (la oficina) durante la noche. Esto resultar extrao a nuestros bisnietos. 25 Mokyr plantea un caso slido al argumentar que hay cierto desarrollo en una economa de produccin en casa en virtud de que es menos costoso enviar conocimiento que transportar gente.26 Sin embargo, es posible que todo tipo de apata siga obstaculizando durante algn tiempo este desarrollo; lo cual deja mucho por hacer respecto al rediseo de espacios acordes con las oportunidades que ofrece la economa del conocimiento. Adems, muchas actividades no pueden coordinarse slo por medios virtuales. La emulacin y espontaneidad que producen la presencia fsica y la agrupacin social por lo general siguen siendo muy relevantes. Del mismo modo, la relacin directa persona a persona es importante cuando permite que se estimulen otras formas de percepcin sensorial adems de las utilizadas en el marco de la comunicacin electrnica. Para mucha gente, lo que

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Alrededor de 65% de los trabajadores de la industria en Francia ya trabajaban fuera de casa en 1906. Ibid. 25 F. Cairncross, The Death of Distance: How the Communications Revolution Will Change Our Lives, Harvard Business School Press, Boston, 1997. 26 J. Mokyr, op. cit.

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la hace disfrutar su empleo es la interaccin personal en el lugar de trabajo, los estmulos que se generan al salir del ambiente domstico propio. Las visiones futuristas que plantean el placer de trabajar a distancia desde la propia casa-oficina por lo general son obras de autores solitarios que no toleran que el mundo y la gente los importunen. En general, ahora los individuos cuentan con un margen mucho mayor para elegir entre trabajar en casa (y reducir los gastos de transportacin) y desplazarse al lugar de trabajo colectivo (para beneficiarse de las ventajas de interactuar en un grupo real), pero se mantiene la duda de hasta qu momento resultar atractiva esta opcin.

Los retos
Las profundas transformaciones que se han estudiado no son ni automticas e inevitables, ni los resultados de los cambios sufridos sern benficos para todos de manera forzosa. Por tanto, es importante considerar seis aspectos principales a los que las sociedades requieren abocarse para asegurar una realizacin ms plena de los potenciales de la economa del conocimiento. Acceso a la informacin y a las fuentes del conocimiento El presente enfoque basado en la comunidad tiene la virtud de mostrar que todava est muy restringido el acceso a la economa del conocimiento y que hay grandes discrepancias entre pases y grupos sociales. Es claro que la diferencia que con frecuencia se marca en las sociedades de la informacin entre los que tienen y los que no tienen es una simplificacin exagerada, como lo es la idea de que ha surgido una divisin digital que puede y debe ser eliminada dando acceso tcnico universal a internet.

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El acceso a las telecomunicaciones es, sin duda, un asunto relevante, ya que hoy en da ms de dos tercios de la poblacin mundial no cuentan con la ventaja de una lnea telefnica comn, ni mucho menos con computadoras y servicios de internet. De cualquier manera, los problemas ms difciles y hasta cierto punto ms elementales no son slo dar mayor acceso tecnolgico a los flujos de la informacin; ms bien implican dotar a la gente con las capacidades cognitivas y los marcos intelectuales que permiten al ser humano interpretar, seleccionar y utilizar la informacin de manera que incremente sus capacidades para controlar y mejorar su situacin esencial y su calidad de vida. Entonces, se puede decir que uno de los aspectos en los que el conocimiento es poder descubre el hecho de que el acceso al conocimiento es esencial para tener acceso a la informacin relevante. Sin embargo, la relacin entre el conocimiento humano y la informacin es subjetiva. La formacin del conocimiento de un individuo ms all de la adquisicin de las interpretaciones derivadas de la experiencia personal es en gran parte inducida al recibir informacin traducible (descifrable) que comprende el aprendizaje compartido con otros. Para explicarlo de manera simple, la naturaleza del contenido que ya est disponible para su distribucin es de fundamental importancia. El acceso a los canales de informacin que transmiten la informacin que desarrolla aptitudes puede tener un papel decisivo en el aumento de la adquisicin de las facultades cognitivas humanas que darn mayor importancia y valor (utilidad) a los otros flujos de informacin que tambin pueden transmitirse por los mismos medios. Por lo pronto, si se vuelve al caso ms sencillo de dar acceso universal a las telecomunicaciones, es importante reconocer la gran brecha que existe entre la realidad y la idea evocadora de

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que la humanidad pertenece a una aldea global 27 porque todos compartimos el planeta. Por otro lado, la infraestructura de la informacin en algunos pases es tan pobre que el planeta internet parecera pertenecer del todo a otra galaxia. La ONU ha recibido la peticin de 133 pases en desarrollo de que las estaciones de radio y otros medios de comunicacin tradicionales se mantengan como medios difusores de informacin, ya que el uso de internet por s mismo impedira que mucha gente tuviera acceso a aqulla. Adems, en las economas basadas en el conocimiento la participacin proviene de las inversiones del capital intangible en los esfuerzos educativos de maestros y alumnos, los cuales estn orientados a formar las aptitudes y habilidades bsicas (leer y escribir) que requieren las culturas basadas en escritos. La afirmacin de que un salto tecnolgico permitira a la sociedad evitar ciertas etapas en el desarrollo de las infraestructuras del conocimiento debe tomarse con pinzas. Los libros electrnicos podran en algn momento resarcir la falta de libros de texto impresos en la enseanza de educacin bsica? Puede librarse una civilizacin de las incapacidades del analfabetismo con el uso extenso de los medios audiovisuales? Difcilmente. La posalfabetizacin no significa volver al analfabetismo. Intercambiar informacin por medio de imgenes puede ser placentero y en ciertos casos muy eficaz pero, hasta que se cree un vocabulario pictrico ms rico y estandarizado, la creciente confianza en las comunicaciones no textuales limitar el avance cognitivo producido por medio de representaciones del conocimiento ms complejas (codificadas).
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Human Development Report, Ginebra, 1999.

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De aqu que esta perspectiva basada en la comunidad ofrezca gran cantidad de indicadores y argumentos para mantener la esperanza. Algunas comunidades cientficas del mundo en desarrollo estn por alcanzar las condiciones para poder participar ms plenamente en el descubrimiento y la creacin de nuevos conocimientos, en lugar de quedarse atrapadas tras las fronteras de la investigacin y por tanto ser incapaces de orientar su progreso hacia la solucin de problemas de vital importancia para su propia sociedad. En su caso, el problema en realidad es abastecerse de una vasta gama de infraestructuras de la informacin de alta calidad que los investigadores (muchos de ellos capacitados en el extranjero) ya sepan utilizar. Algunos problemas del acceso en gran escala y de las muy costosas instalaciones para la investigacin en ciencias naturales que slo pueden pagar los pases econmicamente desarrollados, por lo general mediante agrupaciones empresariales pueden solucionarse ahora gracias a las telecomunicaciones de alta velocidad. 28 stas permiten el acceso remoto a instrumentos de observacin y el envo masivo de datos para anlisis subsecuentes y el costo de obtener la red fsica necesaria es por lo comn mucho menor que el de construir las instalaciones, incluso si en el pas en desarrollo ya existe la capacidad tcnica para edificarlas. As, mientras que transferir datos es parte de la solucin, el movimiento internacional de personal cientfico ocasiona algunos problemas significativos para los pases en desarrollo. Se trata de la

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Sobre las grandes instalaciones para la investigacin cientfica, las posibilidades de las redes de datos electrnicas y la cooperacin internacional en proyectos megacientficos, vase J. Irvine, Equipping Science for the 21st Century, en B. Martin et al. (eds.), Edward Elgar, Cheltenham, Inglaterra, 1997, en especial los captulos 28 y 30.

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prdida de talento para la investigacin y de futuros maestros, lo que puede degenerar en la llamada fuga de cerebros en los campos de la ciencia y la ingeniera. Mientras la viabilidad de los sistemas de los pases desarrollados siga dependiendo del talento de los alumnos en el extranjero como medio para superar la escasez de jvenes que buscan capacitacin cientfica avanzada, dichos pases mantendrn sus selectivas leyes liberales de inmigracin que con dificultad superarn los cientficos de las naciones en desarrollo, amn de que no se crearn comunidades en los lugares de origen de dichos estudiantes. 29 El desarrollo de las comunidades cientficas dinmicas depende, por supuesto, de otros factores. Pero todas las cartas estn puestas para poner al alcance de los cientficos en los pases en desarrollo la incesante bsqueda de medios de conocimiento. Otras comunidades profesionales mdicos, maestros, urbanistas y arquitectos tambin representan puntos nodales donde los componentes clave de la comunidad basada en el conocimiento deberan usarse de forma paulatina. Por ltimo, Arora subraya las virtudes de los mercados de la tecnologa como herramientas del desarrollo siempre y cuando ayuden a reducir de manera drstica el costo del acceso a los conocimientos y la experiencia tecnolgicos. 30
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Algunos autores exigen el despliegue de redes de conocimiento que impliquen el regreso de cientficos e ingenieros (por ejemplo, de California a Taiwan o ciertas partes de la India). De acuerdo con este modelo de circulacin de cerebros, dichos profesionistas volveran a casa con una excelente capacitacin e imbuidos del espritu empresarial del Valle del Silicio. Pero esto genera otros problemas, como el aislamiento de una lite cientfica del resto de la poblacin y la propagacin de un modelo socioeconmico nico. Vase A. Saxenian, The Bangalore Boom: from Brain Drain to Brain Circulation?, en K. Kenniston y D. Kumar (eds.), Bridging the Digital Divide: Lessons from India, National Institute of Advanced Study, Bangalore, 2001. 30 A. Arora, A. Fosfuri y A. Gambardella, Markets for Technology in the Knowledge Economy, International Journal for Social Sciences, nmero especial sobre sociedades del conocimiento, marzo de 2002.

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Desarrollo desigual del conocimiento de un sector a otro El acceso desigual a las fuentes relevantes de conocimiento bien puede constituir una situacin importante que subraya diferencias perceptibles entre el xito con el que se alcanzan distintos tipos de propsitos en la misma sociedad y el ritmo con el que aumenta la productividad en distintos sectores de la economa durante un perodo histrico dado. Por ejemplo, en el siglo XIX aun en las economas ms fuertes y desarrolladas el aumento de la productividad agrcola se retras respecto al de la industria, en gran parte porque las fuentes de conocimiento relevantes para la biologa de la flora y la fauna, as como para la qumica de suelo, eran ms escasas y menos dinmicas que las de la mecnica y la qumica inorgnica. Dicha situacin cambi mucho en la segunda mitad del siglo XX, como lo demostraron los xitos de la revolucin verde, que originaron las nuevas variedades de plantas y la aceleracin de las tasas de crecimiento en la productividad agrcola en las economas desarrolladas paralelas a las de los sectores manufactureros. Hasta la fecha sigue sorprendiendo el contraste entre los campos de actividad econmica, donde las mejoras en la prctica reflejan a fondo los rpidos avances en el conocimiento humano como es el caso en las tecnologas de la informacin, en la transportacin y en ciertas reas de la atencin mdica (ciruga y alopata) y otras reas donde el estado del conocimiento parece estar mucho ms limitado. La gente hoy en da sabe cmo ensear, planear ciudades, evitar los avatares de la guerra o interpretar cuartetos para cuerdas, mejor de como lo haca en el siglo XIX? Es probable que no, en ningn grado perceptible. El hecho es que el conocimiento no se est desarrollando al mismo ritmo en todos los sectores.

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Hasta cierto punto esto se atribuye a las fallas en mecanismos que de otra manera daran un impulso adecuado a cada uno de los elementos que conforman el desideratum de la sociedad, de tal forma que los mercados fortalecen la demanda de una serie de artculos de consumo privado, produciendo as seales de precio que estimulan esfuerzos para satisfacer esas necesidades que estn motivados por las ganancias. Los combatientes en un conflicto armado generan una demanda de armas, a la que responden apresuradamente los traficantes de armamento; no es factible que la poblacin civil, que de manera muy probable resulte daada colateralmente, inicie un mercado de armas inoperables. De forma anloga, aunque menos dramtica, sucede lo mismo cuando las compaas farmacuticas responden a la gran demanda comercial de nuevos medicamentos que tratan lcera e hipertensin, en lugar de invertir en investigacin y desarrollo para dar ms acceso a medicamentos a las vctimas de la malaria y otras enfermedades tropicales que azotan a los pases pobres. Sin embargo, las diferencias en la capacidad para detectar necesidades no ofrecen una explicacin completa. Es igual de importante reconocer que el estado irregular del conocimiento disponible puede deberse a que la capacidad para responder a las necesidades detectadas no es igual en todos lados. Los sectores en que la creacin del conocimiento se da a un ritmo en extremo veloz son aquellos donde las interrelaciones de la ciencia y la tecnologa son en especial estrechas e intensas. sos son los sectores capaces de elaborar experimentos controlados y de lograr resultados basados en pruebas minuciosas al tiempo que mantienen una constante relacin y retroalimentacin entre las diversas etapas de experimentacin y aplicacin. Adems, los avances tecnolgicos producen mejores instrumentos cientficos, que a su vez ayudan a

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mejorar los mtodos de experimentacin. Las interrelaciones de la tecnologa inspirada en la ciencia y la ciencia equipada con tecnologa otorgan la base para el rpido desarrollo del conocimiento en algunas reas. Es un modelo que implica una fuerte inversin en actividades de investigacin experimental independientes y en la codificacin del conocimiento en gran escala, de forma que las interacciones de la ciencia y la tecnologa puedan sustentarse en un sistema de conocimiento estandarizado y sistemtico. Muchos sectores fracasan a ojos vistas en su intento por alcanzar las condiciones para un rpido progreso. Por ejemplo, en el campo de la educacin la ciencia no inspira mucho al arte de ensear. Es difcil afirmar que tiene un papel muy importante como factor que propicia la produccin directa del conocimiento sistemtico, el cual se traduce en programas que funcionan en el aula o en la sala de conferencias. La educacin no es un campo que se preste bien a la experimentacin: lo que funciona en una escuela piloto puede ser difcil de reproducir en cualquier otro lado. Parte del problema es que los enfoques experimentales no se pueden describir con suficiente detalle para asegurar que en verdad puedan repetirse.31 La educacin tambin constituye un campo donde el conocimiento est poco codificado. En la enseanza no hay un equivalente a los libros de referencia y los documentos que utilizan los mdicos, abogados o ingenieros. En consecuencia, los maestros jvenes inician su carrera sin la ayuda de esos equipos de instrucciones codificadas. Por regla, la profesin del magisterio no est estructurada para mantener informados a sus miembros sobre enfoques alternativos y soluciones probados por otros; en vez de
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R. Nelson, Les systmes de savoir et dinnovation, en OCDE, Socit du savoir, op. cit.

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eso recurren a la intuicin y a la imitacin de prcticas reconocidas en el repertorio de los profesores expertos. Slo hay mecanismos poco desarrollados por medio de los cuales las comunidades docentes, como conjunto, pueden adquirir y beneficiarse de los descubrimientos individuales de sus miembros. Son muy contadas las oportunidades de mantener un intercambio regular de conocimientos entre investigadores educativos y docentes. 32 Muchos sectores que no se benefician del modelo de tecnologa inspirada en la ciencia se encuentran as ante la cuestin de cmo aumentar su conocimiento a un ritmo similar al de los sectores cientficos. En vez de intentar exportar ese modelo a sectores donde resulta inapropiado, sera mejor concebir una aplicacin de la ciencia en entornos en que la mayor parte de la innovacin proviene de la experiencia emprica; una aplicacin orientada no slo a ofrecer herramientas que funcionen, sino a desarrollar una metodologa para documentar, asesorar y promover innovaciones con una base prctica. El xito del modelo de la tecnologa inspirada en la ciencia ha ocultado que hay otros medios por los que la ciencia puede interrelacionarse con la tecnologa, y que desarrollarlos puede ayudar a mejorar el progreso del conocimiento en ciertos sectores. En pro de proteger los derechos de propiedad intelectual o del dominio pblico del conocimiento? Los ltimos dos decenios han sido testigos de los crecientes esfuerzos por hacer valer y respetar los derechos de propiedad intelectual sobre el conocimiento cientfico y tecnolgico por medio del uso de patentes, derechos de reproduccin, entre otras formas ms novedosas de proteccin legal (stas incluyen la ley especial
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D. Hargreaves, op. cit.

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que se emiti en Estados Unidos en 1980 para extender la proteccin de los derechos de reproduccin al trabajo por pantallas en la reproduccin fotolitogrfica de circuitos microelectrnicos muy grandes en lminas de silicio, y la proteccin de la Unin Europea a las bases de datos por medio de nuevos estatutos nacionales que instrumentan una directriz de la Comunidad Europea emitida en 1996). Estos avances coinciden con otras dos tendencias que, de manera similar, se han inclinado por extender la esfera del control privado al acceso al conocimiento, a expensas del dominio pblico del conocimiento. Una tendencia ha sido la ola creciente de la actividad de las universidades para patentar, en especial en las reas de biotecnologa, farmacutica, implementos mdicos y programas de cmputo. Este movimiento comenz en Estados Unidos, donde fue impulsado por la Ley Bayh-Dole de 1980 que permiti que se presentaran solicitudes de patentes sobre descubrimientos e inventos producto de proyectos de investigacin financiados por el gobierno federal, y que desde entonces se ha difundido internacionalmente y se ha reafirmado con los esfuerzos en otros pases por fomentar una colaboracin ms estrecha de los investigadores entre universidades e institutos de investigacin pblicos, por un lado, y la industria privada, por el otro. La otra tendencia comprende un esfuerzo conjunto de todas las partes participantes para asegurar la proteccin de los derechos de reproduccin en cuanto a la reproduccin y la distribucin electrnicas de la informacin, en parte para explotar las oportunidades creadas por la publicidad electrnica y en parte para proteger los valores de los derechos de propiedad intelectual ya existentes de la competencia que significara una reproduccin muy econmica de la informacin en medios digitales por medio de redes electrnicas.

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El sbito y renovado inters por expandir los derechos de propiedad privada sobre la informacin ha originado una situacin ms bien paradjica. 33 Las condiciones tecnolgicas (codificacin y transmisin a bajo costo) pueden servir para que los individuos sean capaces de disfrutar de un acceso inmediato e ilimitado al nuevo conocimiento, pero la proliferacin de los derechos de propiedad intelectual restringen el acceso a tal informacin en reas (investigacin bsica en general, las ciencias de la vida, programas de cmputo) donde el nuevo conocimiento se haba mantenido en su mayor parte en el dominio pblico. De esta forma, puede decirse que en la actualidad los individuos y las empresas estn luchando por crear carestas artificiales al lograr aceptacin legal de monopolios del uso de la informacin en campos donde la abundancia prevalece de manera natural, lo cual significa un enorme desperdicio. Para comprender el aspecto econmico de la propiedad intelectual, y por consiguiente la irona de la situacin, se debe comenzar por considerar que el conocimiento no se parece a ningn otro tipo de bien y que de hecho no se asemeja a ningn otro artculo de los que se comercian ampliamente en los mercados. La propiedad intelectual no puede equipararse con la propiedad fsica, por la simple razn de que el conocimiento y la informacin poseen una caracterstica especfica a la que los economistas se refieren como sin rival en su uso: tanto la idea en s como su expresin pueden utilizarse de forma repetida y concurrente por mucha gente sin que por eso se agoten. Esto contrasta con la propiedad de los artculos ordinarios que se consumen: si Mara se come la ltima rebanada
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Dominique Foray, Science, Technology and the Market, World Social Science Report, UNESCO Publishing, Elsevier, 1999.

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de pastel en la cocina, esa rebanada no puede consumirla Camila; mientras que las dos pueden leer la misma novela ya sea simultnea o sucesivamente, y al hacerlo no provocarn que esa historia est menos disponible para otros. La asignacin de los derechos de propiedad en el caso de los bienes de la informacin no pretende otorgar un derecho de posesin exclusiva, como lo hacen las leyes que rigen los bienes tangibles como la tierra. Es cierto que para exigir el derecho de posesin uno debe ser capaz de describir lo que se posee, pero tan pronto como se describe una idea a otra persona, esa persona se apropia de ella (sin exclusividad); slo manteniendo en secreto la informacin se puede poseerla exclusivamente. As, lo que logra la creacin y la asignacin de los derechos de propiedad intelectual es otorgar el derecho monoplico sobre la explotacin de los beneficios econmicos de una idea (en el caso de los derechos de patente) o de la expresin especfica de una idea (en el de los derechos de reproduccin) que ha salido a la luz pblica, en lugar de mantenerse en secreto. Este instrumento permite organizar los intercambios comerciales de derechos de explotacin, lo cual, al asignar un valor monetario a las ideas explotables comercialmente, da incentivos econmicos a la gente para seguir generando nuevas ideas e inventando nuevas aplicaciones para las viejas. Al inclinarse por otorgar estos derechos a quienes estn dispuestos a pagar el mejor precio por ellos, el funcionamiento de la comercializacin de la propiedad intelectual tambin se inclina a impedir que las ideas se mantengan como posesin exclusiva (secreta) de los descubridores e inventores que ms bien son apticos ante la idea de ver sus creaciones satisfaciendo los deseos y las necesidades de otros miembros de la sociedad.

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Otro problema econmico potencial que aparece al establecer un sistema de derechos de propiedad intelectual es la amenaza de la competencia desleal en especial la malversacin de bienes producto del esfuerzo invertido por otra persona que podra adems destruir el suministro de bienes de la informacin como una actividad viable comercialmente. El quid de este problema es que el costo de poner a disposicin de un primer usuario cierto bien de la informacin no se incrementa de manera significativa al hacerlo llegar a un segundo, tercero o milsimo usuario. Cuando Tho escucha una pieza musical, la reproduccin moderna y las tecnologas de transmisin permitirn que Quentin, Manon y otros millones escuchen esa misma pieza sin generar costos adicionales significativos. Los costos de la primera copia de un disco compacto (CD) son muy altos en comparacin con el costo de quemar una segunda, tercera o millonsima copia de ese CD. Desde la revolucin de Gutenberg, los avances tcnicos que han disminuido los costos de reproduccin de material codificado (texto, imgenes, sonidos) tambin han permitido que los piratas se apropien del contenido de la primera copia sin sufragar los gastos de su elaboracin. Libre de frenos, este tipo de situacin injusta podra volver improductiva la inversin requerida en la produccin de esa primera copia crtica. Quienes producen ideas, textos y otras obras creativas (incluidas las imgenes grficas y la msica) estn sujetos a restricciones de tipo econmico, si bien no siempre responden a las variaciones de los incentivos que el mercado ofrece. Si no contaran con los derechos que les permiten sacar provecho de la publicacin de sus obras, podran crear menos y verse forzados muy probablemente a ocupar su tiempo haciendo algo completamente distinto pero ms lucrativo. Por tanto, hay razones econmicas importantes para establecer los derechos de propiedad intelectual.

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Tambin se puede tener un motivo de peso para proteger tales derechos mediante la concesin de patentes y de derechos de reproduccin, en especial porque esa forma de dar incentivos de mercado a ciertos tipos de obras creativas deja que la valuacin de la produccin intelectual se determine a posteriori, segn lo que los usuarios estn dispuestos a pagar; por tanto, esto impide que la sociedad intente dar un valor al trabajo creativo con anterioridad, como sera necesario con modelos de incentivos alternativos, tales como ofrecer premios a los posibles autores o inventores, u otorgar contratos de adquisicin individuales para obras especficas. Empero, la solucin de fijar un derecho monoplico para la explotacin de esa primera copia (la idea protegida por la patente o el texto protegido por los derechos de reproduccin) lamentablemente ha resultado no ser perfecta. Quien conserva el monopolio elevar los precios de cada copia ms all de los insignificantes costos de su reproduccin y, como resultado, algunos usuarios potenciales de ese bien quedarn excluidos de esa experiencia. Esto representa una prdida de recursos, a lo que los economistas se refieren como la carga a peso muerto del monopolio: los deseos de algunas personas seguirn insatisfechos aunque pudieran haberse cumplido con casi ningn costo adicional. Por regla, los economistas detestan el desperdicio o la ineficiencia econmica, pero creen y ms bien les gusta el poder de los incentivos de mercado. No es de sorprender, entonces, que el sujeto de las polticas de la propiedad intelectual haya resultado irritante para la profesin econmica, ya que presenta numerosas situaciones en las que los intentos por limitar la competencia desleal y mantener los incentivos para la innovacin terminan patentemente en una asignacin de recursos ineficiente en el mbito social.

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No hay mucha evidencia emprica sobre cmo la modificacin de las condiciones y los trminos legales de los derechos de propiedad intelectual se traduce en un cambio en la solidez general de los incentivos econmicos para los productores, o sobre la eficacia de otorgar mayores incentivos para generar resultados creativos; tampoco de que se trata de una forma directa de determinar el modo en que los poseedores de un derecho de propiedad intelectual dado decidan explotarlo, y la consecuente envergadura de las prdidas sociales que se generen contra el bienestar econmico (la carga a peso muerto). Es claro que sin evidencia cuantitativa confiable al respecto es difcil decidir qu direccin tomar al modificar el rgimen de polticas imperante para acercarse al modelo ptimo de cualquier mercado especfico. Es muy comprensible que las dificultades para llegar a una conclusin cientfica sobre este tema, junto con los conflictos de intereses econmicos sobre la distribucin de los beneficios del nuevo conocimiento, hayan sustentado un antiguo e intenso debate en esta rea. En cada poca histrica los nuevos avances en la creacin o la distribucin del conocimiento provocan el resurgimiento de estas cuestiones bsicas con distintos tintes. En la actualidad los temas de inters surgen de cuestiones referentes a la conveniencia de: a] restringir los derechos monoplicos de las patentes, es decir, permitir que los gobiernos implanten medidas regulatorias obligatorias para la manufactura nacional de ciertos productos farmacuticos o de algunos implementos mdicos; b] otorgar a quienes participan en la investigacin cientfica no comercial y en la educacin exenciones leales automticas del rigor de las leyes intelectuales; c] permitir a los compradores de discos compactos protegidos por los derechos de reproduccin el intercambio de temas musicales por medio de una distribucin de igual a igual en internet.

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No hay una solucin universal fcil para este tipo de problemas econmicos, y las respuestas tiles a las cuestiones fundamentales que surgieron (los nuevos derechos son los que encararn mejor las nuevas circunstancias? y, de serlo, qu forma deben asumir?) variarn de un caso, rea o situacin a otros. La mayora de los estudios econmicos y legales est a favor de proteger las formas generales de la obra intelectual, en vez de preservar formas muy especficas que con ms facilidad se volvern obsoletas econmicamente. Pero contar con preceptos legales que se hicieron para aplicarse en situaciones novedosas genera incertidumbres adicionales en los innovadores. Es probable que haya un prolongado perodo de espera y lucha para que las cortes se decidan por una interpretacin de la ley que sea suficientemente predecible en sus aplicaciones especficas y que sirva como gua confiable en la toma de decisiones comerciales. Otro principio general que cuenta con amplia aprobacin expresa es armonizar internacionalmente a las instituciones de derechos de propiedad intelectual, de forma que las diferencias legales arbitrarias y hereditarias entre naciones no interpongan barreras al uso de la fuente de conocimiento mundial en ciencia y tecnologa. La trampa, sin embargo, es que la armonizacin en raras ocasiones es un procedimiento neutral. Los representantes gubernamentales por lo general se resisten a otorgar derechos de propiedad de aquellos componentes que ya poseen; en consecuencia, los programas de armonizacin acaban por producir una injustificable tendencia mundial a ampliar la gama de los derechos de propiedad que se reconocern como tales y a reforzar los medios protectores ya permitidos. Una posicin liberal de la poltica ms defendible respecto a este terreno en disputa puede derivarse de reconocer que la

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generacin de conocimiento adicional se encuentra entre las ms importantes aplicaciones del nuevo conocimiento y, al mismo tiempo, hay enorme incertidumbre en torno a la naturaleza y la oportunidad de los avances subsecuentes que se originarn de un gran adelanto en particular. Esto es verdad en especial en campos que los nuevos descubrimientos e inventos tienden con ms facilidad a recombinarse de mltiples maneras, las cuales generan ms novedades. Esto produce una razonable y clara consecuencia regulatoria que tambin se desencadena del comentario adicional de que aunque sea raro que se lleguen a predecir los detalles y el valor social futuro que implican las secuelas de un avance especfico del conocimiento, es mucho ms seguro que haya una corriente mayor de descubrimientos concatenados si el conocimiento sobre el que descansan sigue siendo accesible y difundido ampliamente. Por tanto, ms que concentrar o incrementar los alicientes para producir grandes adelantos clave difciles de predecir, ser mejor formular sistemas de propiedad intelectual que permitan crear un fondo comn e intercambiar legislaciones regulatorias sin caer en la convivencia. Como una cuestin prctica, esta consideracin en general requerira el establecimiento de nuevos requisitos para patentar, otorgando proteccin a casos ms especficos, solicitando renovaciones con el incremento de las cuotas, entre otras medidas relacionadas. Todos estos pasos impulsaran el inicio del proceso de generar ms conocimiento al utilizar los avances importantes que se han dado y difundido de manera adecuada.34
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Paul A. David y Dominique Foray, Information Distribution and the Growth of Economically Valuable Knowledge: A Rationale for Technological Infrastructure Policies, en M. Teubal et al. (eds.), Technological Infrastructure Policy, Kluwer Academic Publisher, Dordrecht y Londres,1996.

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La trascendencia de esto es limitar de forma estricta el alcance de la concesin de derechos monoplicos sobre herramientas y tcnicas de investigacin, por medio de la restriccin de la libertad de exigir de quienes poseen los derechos sea cual sea el gravamen que quieran imponer sobre otros que puedan usar dichos inventos y descubrimientos para ampliar todava ms la fuente de conocimiento. La ampliacin del conocimiento colectivo se frustra cuando los descubrimientos no pueden comentarse, ser sometidos a pruebas de rplica y elaborados o recombinados libremente por otros. Para reformular, los sistemas de propiedad intelectual concebidos para facilitar a mucha gente ver ms lejos parndose en los hombros de gigantes sern al parecer ms fructferos que una estrategia que volviera esos hombros ms difciles de alcanzar con la esperanza de que esto estimulara el crecimiento de otros gigantes ms altos. La extensin de los derechos monoplicos sobre la aplicacin de herramientas de investigacin especficas en las ciencias de la vida tcnicas como la reaccin en cadena de la polimerasa (PCR por sus siglas en ingls) y los anticuerpos monoclnicos, nuevas bases de datos bioinformticas y herramientas de bsqueda, as como informacin genrica sobre la estructura del material gentico y la forma en que ste rige la produccin de protenas comienza a considerarse problemtica en especial. De hecho, la emisin de dichas patentes puede ser la causa de que las compaas farmacuticas se vean estimuladas a orientar su inversin en investigacin y desarrollo ms comercialmente y de que en otros surja el deseo de venderles el acceso a la nueva informacin. Aun as, es factible que la proteccin de la propiedad intelectual en este mbito produzca importantes prdidas en el bienestar dinmico de la sociedad. Ser as si impide el acceso a la informacin existente

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o si aumenta el desperdicio de recursos al duplicar funciones en la investigacin en un intento por evitar cargos de la legislacin regulatoria de las patentes. Esto eleva los costos no slo de la investigacin orientada a la produccin de un artculo nuevo en especfico (por ejemplo, los equipos de anlisis-diagnstico para determinadas enfermedades transmitidas genticamente), sino tambin de la investigacin exploratoria que permitir la creacin posterior de muchas aplicaciones, incluidas las que ni se han soado todava. De acuerdo con la evocativa expresin de un destacado cientfico europeo, las bases de datos bioinformticas creadas de manera conjunta estn permitiendo que los investigadores hagan importantes descubrimientos en el transcurso de viajes imprevistos a lo largo del espacio de la informacin. Si ese espacio se retaca de un enramaje de derechos de propiedad, entonces esos viajes de exploracin sern ms molestos y ms costosos de emprender, los descubrimientos sorpresivos sern menos frecuentes, y el grado de expansin de la base del conocimiento muy probablemente disminuir. El saber popular dicta que la propiedad termina donde empieza la del vecino. Esto puede aplicarse en el caso de dos campesinos con campos colindantes uno cultiva y el otro cra ganado o en el de mineros que excavan en minas de oro vecinas. Pero a diferencia de la tierra, el forraje u otros tipos de recursos no renovables, el conocimiento no se agota al utilizarse; los conjuntos de datos no pueden explotarse inmoderadamente, sino que ms bien estn propensos a enriquecerse y a volverse ms precisos mientras ms se permite a los investigadores que trabajen con ellos.35
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Paul A. David, Digital Technologies, Research Collaborations and the Extension

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Los aspectos que acaban de analizarse estn relacionados con otros problemas importantes relativos a los determinantes institucionales (en oposicin a los tecnolgicos) de la habilidad del ser humano para ampliar sus capacidades al encontrar y utilizar los depsitos del conocimiento y de las fuentes de informacin. 36 Hay problemas especiales para tener acceso al conocimiento cientfico y tecnolgico significativo para los pases en desarrollo; para saber cul es el medio para sustentar que cada individuo tiene el derecho de beneficiarse del progreso colectivo del conocimiento humano que afecta las condiciones que nutren las capacidades y que son tan fundamentales, como la salud y la educacin. Se ha realizado un intento discreto por recuperar un mejor equilibrio entre la proteccin al acceso pblico al conocimiento y algunos abusos de los derechos de propiedad privada, por lo menos en lo que concierne a algunos sectores en que los servicios son reconocidos por su profundo efecto en el bienestar humano (salud, educacin). La idea de un derecho universal a la salud parece tener la fuerza para compensar las campaas nacionales e internacionales de las compaas farmacuticas para asegurar a los poseedores de la propiedad intelectual su derecho a la libre explotacin de sus patentes. Pero uno no debe engaarse al suponer que por s mismos los llamados a respetar los principios de equidad sern suficientes para decidir dichas contiendas en el rea de la economa poltica.
of Protection for Intellectual Property in Science: Will Building Good Fences Really Make Good Neighbours?, en IPR Aspects of Internet Collaborations (EUR 19456. Informe final del taller de investigacin de la DG de la Comisin Europea, direccin del rea de investigacin B-europea: Aspectos Estructurales), Comisin Europea, Bruselas, marzo de 2001, pp. 56-62. 36 Dominique Foray y A. Kazancigil, Science, Economics and Democracy: Selected Issues, Management of Social Transformations (MOST), Documentos de Debate, nm. 42, UNESCO, 1999.

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Nuevos problemas de confianza? Es claro que el comportamiento fraudulento y la falsificacin de documentos y de identidad no se han reproducido sbitamente por el mundo virtual. Algunas cuestiones relativas al original y la copia, 37 sin mencionar la evaluacin de bienes que estn sujetos a transacciones comerciales, han originado un problema de confianza y han destacado lo cruciales que son los mecanismos que la cimentan para el funcionamiento de los mercados y las comunidades desde los inicios del hombre. Pero el avance en las relaciones virtuales ha dado al tema de la confianza un nuevo giro. Lo que est en juego aqu es la gama entera de mecanismos que facilitar las transacciones interpersonales e interorganizacionales, dadas las nuevas condiciones de las transacciones y los intercambios de conocimiento: aumento de la especializacin, distribucin cada vez ms irregular de las capacidades de informacin y de evaluacin, anonimato creciente entre los interlocutores y mayores oportunidades para asumir identidades falsas. Es claro que se requiere disear nuevos mtodos para certificar la circulacin del conocimiento en internet en un entorno en que las aportaciones ya no estn sometidas a un control (a diferencia del conocimiento difundido por las publicaciones peridicas cientficas, por ejemplo, cuya calidad y confiabilidad estn validadas gracias al proceso de revisin de sus colegas). Una sociedad desprovista de memoria En el presente, las generaciones ms jvenes tal vez nunca experimenten la emocin de encontrar juguetes o libros viejos en un cuarto y de tomarlos para descubrir que todava sirven. Las mquinas
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Umberto Eco, The Original and the Copy, en F. Varela y J. P. Dupuy (eds.), Understanding Origins, Kluwer Academic Publishers, 1992.

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del futuro tal vez nunca sean capaces de retomar el equivalente a los caballitos de madera y los soldaditos de plomo de nuestros antepasados: las versiones anteriores de juegos de videos ya no pueden utilizarse en las computadoras ms recientes. Las sociedades se enfrentan a una situacin casi paradjica en la cual la poderosa capacidad de las tecnologas a su disposicin para almacenar y memorizar no tiene rival en el pasado; sin embargo, la memoria en s parece estar en riesgo. Comienzan a surgir dos problemas. Primero, con las tecnologas de la informacin no se estn guardando documentos, sino una serie de instrucciones que es necesario interpretar y manejar por medio del equipo y los programas adecuados. As que con cualquier distraccin sobre los componentes complementarios de un sistema de conocimiento codificado (continuidad de lenguajes, guardar los programas que permiten el acceso a archivos anteriores) se corre el riesgo de alterar de manera irremediable la memoria global de la sociedad. En segundo lugar, dado el crecimiento exponencial de todo tipo de documentos, en verdad necesita guardarse todo? De no ser as, qu se guarda? en qu medio, electrnico o impreso? Los costos unitarios del almacenamiento y la recuperacin de datos a corto plazo pueden haber disminuido, pero todava hay problemas importantes respecto a memorizar, archivar y mantener el acceso para los documentos viejos. Los nuevos medios electrnicos de almacenamiento no son tan estables; de hecho, son inestables en comparacin con el papel de celulosa bajo en sulfito en el que se han impreso los buenos libros por muchos aos. Adems, los lenguajes artificiales utilizados en la codificacin de la informacin para su procesamiento en computadora tambin son menos estables en comparacin, ya que estn ms propensos a volverse obsoletos

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de pronto, lo que requerira que el corpus de la informacin almacenada emigrara peridicamente a un nuevo cdigo que los nuevos programas sean capaces de leer. En la era digital el almacenamiento de la informacin se ha convertido en un asunto menos relacionado con archivar que con un proceso de renovacin continua, una empresa cultural para la que las sociedades alfabetizadas resultan no estar bien preparadas. Conocimiento fragmentado: cmo puede volver a unificarse? Hay una tendencia natural del conocimiento a fragmentarse al tiempo que se convierte en el objeto de una divisin y una dispersin ms profundas. La divisin del conocimiento proviene de las divisiones laborales y el incremento de la especializacin. Su dispersin es producto de las fuentes de innovacin cada vez ms descentralizadas. El resultado es una fuente de conocimiento en extremo fragmentada, lo que dificulta la conformacin de una visin amplia e integrada de las cosas. Esto puede tener consecuencias desastrosas. En el mbito de la creacin global de polticas, el conocimiento que puede ayudar a resolver un problema particular puede existir sin ser visto. Puede pasar inadvertido a quien toma las decisiones. El conocimiento del efecto invernadero, por ejemplo, fue del dominio pblico desde 1886 gracias al estudio de Svente Arrenhuis, pero no logr captar la atencin del sistema poltico sino hasta cien aos despus. Hay una gran diferencia entre la existencia del conocimiento en un lugar u otro y su disponibilidad para la gente adecuada, en el lugar correcto y en el momento justo. Equivale a la cuestin de saber cmo integrar y organizar conocimiento fragmentado, disperso y finamente dividido. El famoso economista Alfred Marshall plante bsicamente la misma pregunta, aunque en relacin con las actividades

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industriales: cmo pueden organizarse y coordinarse actividades altamente especializadas en un mbito determinado por una divisin social y laboral extrema? La respuesta, segn Marshall, recae en dos factores principales: una reduccin en los costos de transportacin, y concentraciones locales de grupos de actividades donde las localidades creen las condiciones adecuadas para integrar el conocimiento. De tal forma que el asunto gira en torno a la capacidad de las nuevas tecnologas de la informacin para permitir una mejor integracin del conocimiento al ayudar a reducir los costos de transportacin y a allanar el terreno para las concentraciones locales de actividades virtuales. Las nuevas tecnologas en ciertas circunstancias favorecen de manera patente la transmisin del conocimiento a bajo costo y la creacin de comunidades virtuales. Pero mantener organizaciones humanas donde radica el conocimiento que no ha sido codificado del todo plantea una variedad de cambios delicados en los mbitos social y poltico que implican la instauracin de una autoridad en procedimientos que decida sobre situaciones cognitivas confrontadas y que estabilice el conocimiento que la sociedad posee; asimismo, que reclute nuevos miembros y que les inculque la cultura de cooperacin que elimina los comportamientos oportunistas y destructivos. 38 Es evidente que administrar el cmulo social del conocimiento no es lo mismo que administrar una biblioteca o un archivo. Sin embargo, la historia de la civilizacin en gran parte ha concentrado, desde los albores de la alfabetizacin en adelante, su atencin y sus recursos fsicos en la elaboracin evolutiva de tcnicas
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W. E. Steinmueller, Virtual Communities and the New Economy, en R. Mansell (ed.), Inside the Communication Revolution, Oxford University Press, 2001.

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para archivar y ha obtenido una disminucin consecuente de un compromiso sistemtico hacia la inversin en tcnicas alternativas para preservar la continuidad de la memoria en comunidades dinmicas. No obstante, se no es el problema: aunque algunos investigadores argumentan que el uso de poderosas tecnologas de la comunicacin, como internet, puede crear uniformidad en detrimento de la diversidad. 39 El tiempo invertido en los intercambios en lnea con los miembros de una comunidad propia preseleccionada reduce el tiempo disponible para encontrarse en persona con una amplia variedad de individuos: si se le permite a un fsico dedicarse al intercambio electrnico de correos y de artculos en preprensa con otros fsicos alrededor del mundo que trabajan en su rea de especializacin como hoy en da es el caso de la mayora de los investigadores est propenso a ocupar menos tiempo y ser menos receptivo a nuevas concepciones del mundo a las que estara expuesto en reuniones ocasionales y en conversaciones durante el almuerzo con sus colegas que trabajan en otros campos disciplinarios. Promover la edificacin voluntaria de redes sociales homogneas de comunicacin cientfica (o poltica, entre otras) permite a los individuos, por tanto, filtrar el flujo de la informacin que es abrumador en potencia. Pero, como resultado, puede darse una tendencia a filtrar de ms, lo que elimina la diversidad del conocimiento que circula, y por tanto se disminuye la frecuencia de las ideas radicalmente nuevas. En este sentido, hasta un paseo por los pasillos de una biblioteca real puede ser ms productivo que navegar por los archivos virtuales que hay dispersos en la actualidad,
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R. van Alstyne y E. Brynjolfsson, Could the Internet Balkanize Science?, Science, vol. 274, nm. 5292, 1996.

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ya que parece difcil utilizar las herramientas de bsqueda disponibles para imitar de manera eficiente la combinacin de descubrimientos a la vez predecibles y sorprendentes que por lo general surge tras la bsqueda fsica en los anaqueles de una extensa coleccin bibliogrfica. Las nuevas tecnologas no solucionarn de forma automtica el problema de la integracin del conocimiento. Lo que en verdad se requiere hacer es establecer y desarrollar comunidades interdisciplinarias conformadas por una gama heterognea de miembros. En tales casos, las slidas cualidades marshalleanas de las tecnologas de la informacin en verdad pueden servir para apoyar la integracin del conocimiento. De la economa basada en el conocimiento a la sociedad basada en l El crecimiento de la economa del conocimiento en las sociedades del conocimiento depende de la proliferacin de las comunidades intensivas en conocimiento. Estas comunidades estn ligadas bsicamente a profesiones o proyectos cientficos, tcnicos o incluso comerciales. Como se ha sealado, se caracterizan por la solidez de su produccin de conocimiento y su reproduccin de capacidades, por un espacio pblico o semipblico de aprendizaje e intercambio y por el uso continuo de tecnologas de la informacin. Para que funcionen de manera eficaz, deben haber superado muchos, si no es que todos, los retos que este estudio ha identificado. Slo cuando se incremente el nmero de comunidades que cuenten con dichas caractersticas a lo largo de una amplia gama de campos del conocimiento; cuando los profesionales expertos, los usuarios comunes de la informacin, y los estudiantes inexpertos se renan gracias a un inters mutuo en un tema dado, slo entonces la sociedad del conocimiento ser una realidad, no una posible visin del futuro.

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2. Seccin segunda

Desarrollo econmico e intercambio internacionales en la reforma educativa* *

Introduccin
En los debates internacionales han estado siempre muy presentes las cuestiones relacionadas con el comercio, la salud, la agricultura y la ciencia, mientras que la educacin se ha considerado tradicionalmente como un problema de cada pas, por lo que se la ha tratado mucho menos en el plano internacional. Esta situacin est cambiando en la actualidad. La educacin est acaparando una atencin internacional cada vez mayor y las ideas sobre la reforma educativa son objeto de intercambios cada vez ms intensos entre las distintas partes del mundo. La razn de esos intercambios estriba en la evolucin de los conceptos clsicos sobre las inversiones en educacin, y en especial los relativos a las inversiones en la educacin bsica u obligatoria. En este artculo trataremos de exponer los fundamentos de los intercambios en materia de reforma educativa, y para ello presentaremos las mutaciones que se estn produciendo en los conceptos sobre la educacin bsica.
** Heyneman, Stephen. 1997. Desarrollo econmico e intercambios internacionales en la reforma educativa. En Perspectivas 104, (diciembre: 537-573), UNESCO, Pars.43 La correlacin entre la influencia de la calidad de la escuela y el PIB nacional por cpita es r = -0,72 (p<.001) (Heyneman y Loxley, 1983a).

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En primer lugar, recapitularemos los argumentos tradicionales en pro de las inversiones en educacin bsica, que hacen hincapi en la escasa calidad de sta y en la probabilidad de que su rendimiento econmico en el plano del aprendizaje y de los ingresos sea superior al obtenido mediante las inversiones en la enseanza secundaria, superior y profesional. En segundo lugar, expondremos los problemas de este planteamiento clsico, habida cuenta de los cambios producidos en las expectativas de rendimiento econmico y en las normas de calidad de la educacin bsica, y tomando en consideracin la vinculacin existente entre algunos niveles, especializaciones y funciones del sector educativo. Si no se presta suficiente atencin a esa vinculacin, las inversiones en la educacin bsica pueden ocasionar distorsiones. En el artculo tambin se recapitulan los argumentos recientes en pro de las inversiones educativas. Entre ellos figura la necesidad de crear: (i) las capacidades necesarias para que resulten productivas en un nuevo tipo de economa; (ii) un sistema educativo sin distorsiones; (iii) una sociedad con cohesin social mediante dispositivos de educacin. Hace veinte aos resultaba normal suponer que la inversin en la educacin bsica constitua un problema que afectaba exclusivamente a los pases con bajos ingresos, pero hoy ya no se piensa as. Las expectativas relativas al rendimiento de la educacin bsica son permanentes. Todos los pases necesitan efectuar nuevas inversiones y por consiguiente se enfrentan con este dilema esencial: por un lado, las exigencias de cohesin social y competitividad econmica suscitan nuevas expectativas respecto de la educacin bsica, y por otro lado esto provoca una demanda de eficiencia del conjunto del sistema

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que supera los recursos pblicos disponibles. Este dilema suele conducir a un cuestionamiento implacable de los dispositivos utilizados tradicionalmente para administrar, financiar e impartir la educacin. Como este dilema se plantea a escala universal, el resultado ha sido que han cobrado un auge enorme los intercambios internacionales de ideas sobre la reforma educativa. Es previsible que en el prximo siglo el gran desarrollo de estos intercambios repercuta en las relaciones internacionales de los Estados y naciones en el mbito de la educacin.

Los argumentos tradicionales en pro de la inversin en educacin bsica

Escasa calidad Los problemas macroeconmicos de los aos setenta y ochenta pusieron en peligro las mejoras en materia de acceso a la educacin y de calidad educativa que haban desarrollado muchos pases en desarrollo durante los aos sesenta. Las economas de estos pases se vieron afectadas muy negativamente por la baja de los precios de las materias primas, el aumento del costo del petrleo y la obligacin de atender el servicio de la deuda pblica. En los pases industrializados de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), el gasto por estudiante aument en ese perodo ms de un 40%, pasando de 1.229 a 2.257 dlares. En los pases de ingresos medio, ese gasto subi un 25% y pas de 135 a 180 dlares, mientras que en los pases menos adelantados disminuy un tercio, pasando de 122 a 81 dlares. La disparidad en el gasto por estudiante entre los pases con bajos ingresos y

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los pases ricos es ya tradicional, pero en este perodo aument. En 1960, el promedio de los pases de la OCDE poda gastar por estudiante una cantidad catorce veces superior a la de los pases menos desarrollados (Heyneman, 1990a; Heyneman y Fuller, 1989). En 1970 la disparidad aument y esta cantidad lleg a ser 22 veces superior; en 1980, era ya 50 veces mayor (vase el Grfico 1). Esta situacin consolid la idea de que la calidad de la educacin bsica en los pases en desarrollo era muy escasa, y de que en muchos aspectos haba ido decayendo con respecto a la calidad de la educacin en los pases de altos ingresos.40

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Es inevitable que los pases con bajos ingresos inviertan en la educacin proporcionalmente a su condicin de pases pobres? Tendra un resultado perceptible el hecho de que un pas invierta en educacin un porcentaje mayor que otros con un nivel similar de PBI per cpita? La experiencia de las tres ltimas dcadas muestra que los ndices de desarrollo econmico son mayores en los pases con bajos ingresos que invierten en educacin porcentajes situados por encima de las previsiones. Esto puede ser una explicacin de los recientes xitos econmicos de los pases de Asia Sudoriental (Banco Mundial, 1993).

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Las inversiones en la educacin bsica son ms elevadas que en los otros niveles Para apoyar esta conclusin se han utilizado tradicionalmente dos argumentos. El primero se basa en la evidencia de la eficiencia externa, y el segundo en la evidencia de la eficiencia interna. Desde los aos setenta se ha venido sosteniendo que el ndice de amortizacin de las inversiones en la enseanza bsica ha sido mayor que en la secundaria y la superior, y que esa diferencia en los ndices por nivel de educacin es caracterstica de los pases con bajos ingresos. En el Informe sobre el desarrollo mundial 1980 (Banco Mundial 1980) se mostraba por ejemplo que el promedio de amortizacin de las inversiones en la educacin bsica era de un 27% aproximadamente, mientras que en la enseanza secundaria y superior era de un 17% y un 12% respectivamente. En los pases en desarrollo de ingresos medios, esos rendimientos alcanzaban un 24%, un 15% y un 12%. En el caso de los pases de ingresos elevados, en las estadsticas comparadas no figuraba la cifra correspondiente a la educacin bsica, ya que por ser universal no presentaba una varianza suficiente, pero s figuraban los ndices de rendimiento de la enseanza secundaria (10%) y la superior (9%).41 La realidad de la eficiencia interna era levemente diferente. Los datos sobre los distintos niveles de educacin eran insuficientes como para poder generalizarlos en el plano internacional, pero bastaban para sacar algunas conclusiones sobre la productividad potencial de la educacin bsica de un
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Los datos, mtodos de anlisis e interpretaciones comunes de los ndices de rendimiento han sido cuestionados por: Bennell, 1995; 1996a; 1996b y 1996c; Birdsall, en preparacin; Colclough, 1996; Curtin, 1996a; 1996b; Hammer, 1996; Heyneman, 1995a.

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pas con respecto a otro. En 1983 se public por primera vez un resumen de esta situacin que reproducimos en la Figura 2.42

En este grfico, las influencias sobre los resultados escolares se dividen en dos categoras generales. La primera comprende
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Estos anlisis se efectuaron en un principio utilizando mtodos de cuadrados mnimos ordinarios o anlisis de regresin. Posteriormente, algunos sostuvieron que las tcnicas de anlisis en mltiples niveles podan detectar nuevos tipos de influencias sobre el aprendizaje, y por consiguiente hacer que los resultados variasen (Heyneman, 1989; Riddell, 1989). En la ltima dcada se han efectuado 16 anlisis en mltiples niveles, pero cada uno de ellos se ha limitado a un pas determinado (Riddell, 1997, pg. 198) Por otra parte, tras dos dcadas de experiencia en la utilizacin de conjuntos de datos amplios para analizar cuestiones escolares y los efectos sobre el rendimiento escolar en el plano nacional, se ha podido comprobar que los resultados difieren de un pas a otro y de una disciplina a otra, y que varan tambin en funcin del sexo, la edad y el grado escolar (Heyneman, 1997 a).

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los elementos que se escapan al control de las autoridades educativas (condicin socioeconmica, sexo, etnia y entorno familiar de los nios), y la segunda los que pueden ser objeto de un control considerable por su parte (calidad del profesorado, administracin del centro docente, instalaciones, material didctico, etc.). En el grfico se muestra la suma de las influencias escolares y extraescolares en los resultados en ciencias de 15 pases en desarrollo y de 14 pases industrializados. En los pases industrializados como Australia, Escocia, Nueva Zelandia y los Pases Bajos, la influencia ms considerable en el progreso en conocimientos cientficos se debe a factores extraescolares sobre los que tienen escaso control las autoridades educativas. En los pases en desarrollo ocurre lo contrario, es decir, que ese progreso se ve influido sobre todo por factores controlados por las autoridades educativas. De hecho, puede verse que la relacin es lineal, es decir, que cuanto ms prspero sea un pas ms se podr explicar el progreso en los conocimientos cientficos por las influencias extraescolares, y cuanto ms pobre sea, ms se podr explicar ese progreso por la calidad de las escuelas y del profesorado.4043 Esto significa que es previsible que la repercusin de una inversin en la calidad de la escuela pueda ser muy distinta en las diferentes partes del mundo. En general, cuanto ms bajo sean los ingresos de un pas, mayor ser la repercusin previsible de esa inversin. Por ejemplo, si se decide tomar una cantidad de dinero para invertirla en un lugar cualquiera del mundo con miras a fomentar el aprendizaje de las ciencias, la inversin surtir mayor efecto entre los estudiantes de la India que entre los estudiantes norteamericanos de Indiana.
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La correlacin entre la influencia de la calidad de la escuela y el PIB nacional por cpita es r = -0,72 (p<.001) (Heyneman y Loxley, 1983a).

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Estos dos argumentos parecan convincentes en los aos ochenta. Adems, contribuyeron a estimular la investigacin sobre otras consecuencias de la educacin bsica, por ejemplo en la salud y en la actitud con respecto al control de la natalidad. Tambin ayudaron a centrar la atencin en los efectos de los problemas econmicos sobre los pobres y a crear un consenso entre los pases sobre la cuestin de la educacin bsica para todos, as como a sentar las bases del trabajo preliminar para el establecimiento de un nuevo orden de prioridades en las instituciones de las Naciones Unidas, los organismos bilaterales de asistencia para el desarrollo y los gobiernos de muchos pases del mundo entero. Se crea en aquella poca que la educacin bsica tena una importancia innegable por motivos de eficacia econmica y de equidad social.

Problemas planteados por la concepcin tradicional

Estos argumentos tradicionales se han visto superados por una serie de mutaciones. A partir de los aos setenta han cambiado las expectativas de rendimiento econmico, con lo que han quedado obsoletos los conceptos que antes se tenan de la educacin bsica. Las recientes definiciones de la educacin bsica u obligatoria se aplican a todos los pases, y no slo a los de bajos ingresos. As se ha logrado una mejor comprensin del sector de la educacin y sobre todo del grado de dependencia recproca que ha de existir entre algunas de sus funciones para que resulte eficaz. Esto a su vez ha llevado a comprender que el hecho de concentrar exclusivamente la atencin en un sector como la educacin bsica puede producir distorsiones en otros sectores educativos. Por eso, las autoridades nacionales y las instituciones internacionales dedicadas a la educacin seran ms eficaces si

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reflexionaran profundamente sobre el conjunto del sistema, en vez de tomar decisiones sobre prioridades educativas por niveles. Las expectativas econmicas han cambiado En los aos setenta y ochenta era habitual dejar que el Estado se encargara del desarrollo econmico y que la asistencia pblica para el desarrollo estimulara al Estado. Hoy en da, las transferencias de capitales privados para inversiones estn tomando la delantera a la asistencia pblica al desarrollo (Banco Mundial, 1996). Adems, en el plano nacional las inversiones privadas en las reas ms desfavorecidas pueden ser mayores que las previstas por las fuentes de financiacin gubernamentales. En distintas partes del mundo, las regiones compiten por las inversiones privadas. En efecto, una fbrica de computadoras puede instalarse en Irlanda del Norte o en el sur de Italia, una manufactura textil en Bangalore o en Sonora, y una plantacin de naranjas en Kenya o en Marruecos. Cul es el factor determinante de la eleccin de un lugar para efectuar una inversin? Por qu afluyen los capitales a determinados sitios en vez de a otros? La confianza de los inversionistas depende de muchos factores, por ejemplo las normas relativas a la repatriacin de los beneficios, la poltica fiscal y los riesgos de confiscacin de las propiedades. La productividad de la mano de obra es otro factor que puede incitar a invertir ms capitales en las reas donde los trabajadores son ms productivos. Por ejemplo, en Asia Oriental y en el Pacfico el PIB por trabajador aument en un 4% entre 1965 y 1980, un 5% entre 1980 y 1990, y casi un 8% entre 1990 y 1993. En cambio, en los pases de la OCDE y en el frica Subsahariana el PIB por trabajador est disminuyendo por trmino medio, tendencia que es an ms acusada en Europa y Asia

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Central. Tambin ha bajado sustancialmente en Oriente Medio y en frica del Norte, sobre todo a partir de 1990. Un examen de las tendencias de las exportaciones per cpita permite seguir la evolucin de la productividad de los trabajadores. En funcin de este criterio, se puede observar este aumento sistemtico en las regiones de Oriente Medio y en frica del Norte: 40 dlares de los Estados Unidos per cpita en 1981, 50 en 1985, 100 en 1989, y 120 en 1993. En Amrica Latina el incremento fue mayor que en esas dos regiones: 50 dlares per cpita en 1985, 100 en 1989 y 200 en 1993. Amrica Latina es superada por Asia Sud oriental, que pas de 50 dlares per cpita en 1981 a 275 en 1993. Los mayores aumentos se estn registrando actualmente en las regiones de Europa Oriental y en Asia Central: 75 dlares per cpita en 1981 y ms de 300 en 1993. La leccin que se puede sacar es que la productividad, independientemente de su progreso general, puede aumentar en una regin y quedarse rezagada en otras donde se estn produciendo mejoras a un ritmo ms rpido. Cmo se producen las mejoras de la productividad? El empleo est experimentando cambios muy profundos. Hace veinte aos se sola suponer que el desarrollo econmico era producto de la empresa pblica y de su slido sistema de direccin y control, y se haca hincapi en la produccin. Se asignaba a los trabajadores tareas rutinarias especficas y se exiga que las cumplieran con responsabilidad (Golladay et al., 1995). En la actualidad, una empresa eficaz funciona a partir de supuestos diferentes, y lo que espera de sus trabajadores es que sepan entender los problemas, solucionarlos, adquirir nuevas capacidades, resolver situaciones excepcionales y adoptar decisiones que exigen una vasta comprensin del contexto laboral.

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Tambin estn cambiando las expectativas respecto de la competitividad de la agricultura. Los campesinos tradicionales utilizaban simientes y aperos locales, y lo habitual era que las tcnicas se transmitieran de padres a hijos. Hoy en da, la agricultura es tributaria de tecnologas complejas, de nuevas variedades de semillas, de mezclas de fertilizantes, del control de las plagas y del regado. En frica, Asia y Oriente Medio hay muchas regiones que pueden exportar tomates y flores a pases de invierno. Por qu algunos sitios ofrecen ms ventajas que otros para estas actividades? Una de las ventajas estriba en la existencia de una mano de obra capaz de combinar las distintas aportaciones tcnicas para hacer frente a las mutaciones que se estn produciendo en la meteorologa, los suelos, las cosechas, el control de calidad y la reglamentacin relativa al medio ambiente. La evolucin de los modelos de produccin industrial y agrcola exige que la educacin cumpla con unas condiciones previas. El trabajo tradicional requera maestros que transmitieran el saber haciendo hincapi en la informacin basada en los hechos. No importaba que el aprendizaje estuviera separado de un contexto per-tinente. La agricultura tradicional exiga unos conocimientos aritmticos que se limitaban a las operaciones de sumar y restar, a menudo aprendidas fuera del sistema de educacin formal. Las complejas aportaciones tcnicas recientes tienen que integrarse en una ecuacin de produccin, y eso requiere lo que se suele llamar competencias difciles, es decir, el conocimiento de otras operaciones como la divisin compleja y la multiplicacin, as como mayores capacidades de lectura, aptitudes para la escritura y nociones elementales de qumica y biologa. Tambin estn aumentando las exigencias de competencias fciles

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como la puntualidad, diligencia y capacidad para desentraar conceptos poco familiares y tener acceso a informacin reciente a travs de medios impresos o electrnicos. Podemos comprobar que los cambios en las pautas de la competencia econmica han provocado mutaciones en las exigencias en materia de educacin bsica. La definicin de la educacin bsica ha cambiado Cada pas tiene un sistema de educacin especfico, pero existen semejanzas entre los diferentes sistemas. Si se dividen los sistemas de educacin en funcin de la cantidad de bienes y servicios disponibles, encontramos cuatro categoras (vase el Cuadro 1). Los pases ms pobres se sitan por regla general en la categora A, que se caracteriza porque la enseanza y el aprendizaje se efectan utilizando un nmero reducido de libros de texto por clase. El contenido se copia en la pizarra y est previsto que los alumnos lo copien a su vez en un cuaderno. Este sistema de copia doble es caracterstico de muchas escuelas rurales del frica Subsahariana y de Asia Meridional. Desde el punto de vista del aprendizaje del alumno, el nico resultado que cabe esperar es una simple memorizacin de conocimientos escasamente complejos y pobremente interpretados. Incluso despus de seis aos de enseanza primaria, un alumno medio slo puede adquirir una parte de las competencias previstas en las categoras B, C y D de enseanza primaria. Si un sistema escolar puede gastar tres veces ms recursos por alumno que en la categora A, se asemejar a los sistemas del segundo nivel de calidad, es decir, la categora B. En esta categora cada alumno tiene acceso a un libro de texto por materia, lo cual implica un aumento de los conocimientos y de la eficacia

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del aprendizaje. No obstante, la mayor parte de la enseanza se limita al contenido del libro de texto disponible y resulta relativamente indiferencia da respecto del estilo de aprendizaje del alumno. Los sistemas escolares de esta categora no pueden fomentar el aprendizaje espontneo. Si un sistema escolar puede gastar recursos 40 veces superiores al nivel de recursos dedicado a cada alumno en la categora A, se parecer a los de la categora C. En esta categora cada alumno tiene acceso a varios libros de texto por materia, est previsto que los maestros impartan el contenido de manera diferenciada en funcin de los distintos tipos de alumnos, y que desempeen diversas funciones en clase. En vez de limitarse a cumplir la funcin de mero proveedor de los conocimientos contenidos en los libros de texto, se exige que el maestro sea un administrador de la informacin obtenida en distintas fuentes. Por ltimo, un sistema escolar alcanza el nivel de calidad caracterstico de muchos pases de la OCDE cuando dispone de recursos 300 veces superiores a los de la categora A. Los sistemas de esta categora cuentan con una amplia variedad de fuentes de informacin, tanto impresas como electrnicas. El resultado previsto es crear en los alumnos una apertura a nuevos conceptos, un aprendizaje espontneo y la capacidad para distinguir entre los argumentos consistentes y los dbiles. La agricultura nos proporciona un ejemplo de la relacin que tienen los distintos sistemas escolares con la economa. En efecto, la productividad agraria puede dividirse en cuatro categoras que corresponden en lneas generales a los resultados de los cuatro niveles de calidad de la educacin bsica. En el Cuadro 2 se muestran estas categoras.

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Hace dos siglos, la mayor parte de las actividades agrcolas podan clasificarse en la categora A, ya que se caracterizaban por la utilizacin de variedades de simientes y aperos locales, as como por la transmisin de las tcnicas de padres a hijos dentro de sus propias comunidades. La introduccin de los fertilizantes hizo que las tcnicas se complicasen y que los conocimientos de educacin bsica exigidos para calcular los ndices de su aplicacin, en funcin de las diferencias del agua y de los terrenos, fueran superiores a los de la categora A. Con el tiempo, los componentes de la productividad agraria han llegado a alcanzar la categora D, porque

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se ha ido imponiendo una complejidad mayor de los conocimientos a medida que iban surgiendo nuevos factores variables como el control de plagas, las variedades modernas de semillas y las cuestiones relacionadas con el control de calidad y la reglamentacin sobre el medio ambiente. Las exigencias de la educacin bsica del nivel D se asemejan por su amplitud a todas estas condiciones previas de la productividad agraria. El principal factor variable no est constituido por el nmero de aos de educacin, sino por las crecientes exigencias en materia de educacin bsica (Bishop, 1989). En efecto, a un alto nivel de complejidad del rendimiento econmico corresponde una demanda elevada de mayor calidad en la educacin bsica. Si los recursos financieros dedicados a la educacin fuesen el nico factor determinante de su eficacia, sera relativamente sencillo elaborar una estrategia educativa. Pero los resultados de una serie de estudios internacionales recientes indican que esos recursos no determinan por s solos la eficacia de un sistema de enseanza. Una prueba de esto la constituye la diferencia entre los sistemas escolares de Estados con planificacin centralizada de la economa y los de pases con economas de mercado. Los resultados de la Segunda Evaluacin Internacional del Progreso en la Enseanza han puesto de relieve una diferencia sistemtica entre los sistemas escolares eficaces de las economas de mercado y los de pases con economa centralizada. De los 19 pases que integraban la muestra de esa evaluacin, presentamos (vase la Figura 3) los siete que cuentan con sistemas escolares ms eficaces en la enseanza de matemticas y ciencias. Los resultados escolares de los estudiantes se desglosan en tres componentes: conciencia de la informacin basada en hechos, su aplicacin,

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y su utilizacin para resolver problemas nuevos e imprevistos, es decir, los que no figuran en los libros de texto.44 Los alumnos de los cuatro sistemas ms eficaces de economa de mercado obtienen resultados peores en el primer y segundo grado de la enseanza, y mejores en el tercero. Los alumnos de los sistemas
44 Banco Mundial , Informe sobre el desarrollo mundial, 1996: del plan al mercado. Nueva York, Oxford University Press, 1996, pgs. 124-125.

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con economas administradas de forma centralizada tienen mayor conciencia de la informacin basada en hechos y menor capacidad para resolver problemas imprevistos, es decir, que consiguen mejores resultados en un sentido opuesto al de sus homlogos de los pases con economa de mercado. Esto indica que los sistemas con economas administradas de forma centralizada exigen un equilibrio de las capacidades distinto del requerido por los sistemas con economa de mercado. Estos ltimos han preparado a los estudiantes para un futuro laboral incierto en un mbito en el que es normal cambiar frecuentemente de profesin y de sector de trabajo. La tarea que se han asignado los sistemas con economas administradas de forma centralizada es diferente. Al estar dotados de una economa planificada, se prevea la evolucin tcnica y por consiguiente la formacin profesional era relativamente estable. Adems, en los currculos se haca hincapi en la adquisicin de informacin. Pero ahora se plantea el problema de que ha cambiado considerablemente el contexto econmico en los Estados con ese tipo de economa, por ejemplo en la ex Unin Sovitica y en los pases de Europa Central y Oriental. Hoy en da, al existir en los Estados de esa regin una incertidumbre laboral semejante a la que impera en los pases con economa de mercado, se han producido mutaciones en los retos que se plantean a sus sistemas escolares, que han de enfrentarse con una problemtica similar a la de los pases de economa liberal. Su futura eficacia en el plano escolar estar en funcin de su capacidad para adaptarse a las exigencias de la nueva situacin. Pero, los elementos que se consideran esenciales en los currculos difieren de un pas a otro, aunque tengan un mismo sistema de economa de mercado. Algunos sistemas escolares

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exigen capacidades de rendimiento ms complicadas y variadas que otros. Un ejemplo nos lo proporciona la comparacin entre los objetivos de un pas como Francia y los de los pases de Oriente Medio y de frica del Norte en materia de biologa y matemticas (Cuadro 3). Si se analizan los tipos de exmenes de los sistemas escolares de los pases de Oriente Medio y frica del Norte, nos percatamos de que los objetivos en materia de matemticas se centran en la realizacin de procedimientos, justificaciones y pruebas de rutina. En cambio, los objetivos propuestos en Francia para niveles de edad y grados escolares similares comprenden tanto la utilizacin de equipamiento como la realizacin de soluciones, pronsticos, verificaciones, generalizaciones y descripciones de problemas (Valverde, Schmidt y Bianchi, 1996). En biologa se comprueba la existencia de diferencias similares. Por ejemplo, en los objetivos de los currculos franceses figuran los elementos siguientes: informacin compleja y temtica, abstraccin, deduccin de principios cientficos y su utilizacin para explicaciones, elaboracin y

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utilizacin de modelos, y planeamiento de investigaciones e interpretacin de los datos obtenidos en ellas. Acaso los sistemas escolares con ms recursos financieros obtienen mejores resultados que los sistemas ms pobres? El Tercer Estudio Internacional de la lEA sobre Matemticas y Ciencias (TIMSS) dej claro que los sistemas escolares cuentan con recursos financieros muy diversos, pero tambin puso de relieve que se obtienen resultados distintos con la utilizacin de esos recursos. El Cuadro 4 nos proporciona un ejemplo de ello. En la columna A tenemos una lista de pases clasificados en funcin del gasto pblico per cpita que dedican a la educacin, y en la columna B se muestra el porcentaje de alumnos de octavo grado escolar

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que superan el promedio internacional de resultados establecido entre los 41 pases que sirvieron de muestra en el TIMSS. En la columna C figura la proporcin de A con respecto a B, es decir, la cantidad de inversin per cpita que se necesita para incrementar en un 1% la proporcin de alumnos que tienen un rendimiento superior al promedio internacional. Por ejemplo, Noruega gasta 1.111 dlares per cpita y el 46% de sus estudiantes se sita por encima del promedio internacional. Ello significa que ese pas invierte 24 dlares por cada 1% de estudiantes que logran un rendimiento superior a ese promedio. Los Estados Unidos gastan 1.040 dlares per cpita y el 45% de sus estudiantes se sita por encima del promedio internacional, lo cual supone una inversin de 23 dlares por cada 1% de estudiantes que supera el promedio internacional. Por otra parte, Corea gasta 362 dlares per cpita y el 82% de sus estudiantes rebasa el promedio internacional con una inversin de 4 dlares por cada 1%. En los casos de Letonia, Lituania y Rumania, el grado de eficacia es todava ms acusado. Eso significa que estos tres pases invierten muchos menos recursos financieros per cpita y logran que el 1% de sus estudiantes supere el promedio internacional con un costo de 2 3 dlares solamente. En funcin de este criterio, los sistemas escolares de Letonia, Lituania y Rumania son mucho ms eficaces que los de los dems pases de la muestra internacional. Esto constituye un indicio de que se estn produciendo mutaciones en el rendimiento de los sistemas escolares. En la actualidad no basta con saber que la asistencia a la escuela es universal o que el rendimiento escolar es elevado, sino que se requiere informacin complementaria. Cules son las previsiones de los currculos? Cunto se invierte por alumno? Qu parte de esa inversin se destina a

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clases especficas? Aunque sea prematuro emitir juicios someros sobre los resultados, lo que s se puede afirmar con seguridad es que los sistemas escolares con ms recursos financieros no son forzosamente los ms eficaces (Howson, 1997; Schmidt et al., 1997a; 1997b). Dependencia recproca de los niveles educativos y de las especializaciones El sector de la salud presenta una situacin anloga al de la educacin. La atencin primaria a la salud tiene una importancia innegable y depende de un sistema de envo de los pacientes a servicios cada vez ms especializados en materia de asistencia mdica, investigacin, diagnstico, informacin y formacin profesional. Lo mismo ocurre con la educacin. En efecto, ningn pas ha desarrollado su economa invirtiendo en un solo nivel de educacin. A pesar de los argumentos convincentes que puedan darse para invertir exclusivamente en la educacin bsica, la supresin de otras prioridades educativas esenciales puede acarrear distorsiones. La baja calidad de la enseanza superior repercute negativamente en la calidad de la docencia y de la gestin del conjunto del sistema escolar. Por otra parte, la caren-cia de estadsticas vlidas y fidedignas impide comprender el progreso educativo. Asimismo, la eficacia del sistema educativo en general disminuye con la falta de coordinacin entre los distintos niveles de enseanza o en los contenidos de los currculos, los libros de texto, la formacin pedaggica y los temas de los exmenes. La principal objecin contra los argumentos tradicionales en pro de la educacin bsica es que ignoran la dependencia recproca de los distintos sectores y crean un conjunto de prioridades de inversin fundamentalmente artificiales.

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Cmo lograr un buen funcionamiento del sector de la educacin? Qu elementos se necesitan para ello? En la Figura 4 podemos verlo. Todos los sectores de la educacin poseen tres niveles: el preobligatorio, el obligatorio y el postobligatorio. Los componentes ideales de financiacin y recursos pueden diferir bastante en cada uno de ellos. La atencin prestada a las aptitudes e intereses especializados comienza en el nivel preescolar y prosigue hasta el final. Los sistemas escolares con ms recursos pueden dispensar mayor atencin, y los que cuentan con recursos ms escasos, menos. Pero todos ellos necesitan: escuelas que respondan rpidamente a la demanda local; materiales de enseanza adquiridos en un mercado competitivo; un profesorado caracterizado por su profesionalismo; estadsticas descriptivas e indicadores de calidad aceptable en el plano internacional; financiacin por mltiples conductos, que potencie al mximo el deseo del pblico de efectuar inversiones en el plano

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local sin suprimir los criterios generales que garanticen la igualdad de oportunidades; e una investigacin que sea informativa. No obstante, tambin es necesario que la educacin rena otras caractersticas imprescindibles en algunos de sus sectores, a saber: competencias y profesiones especializadas; establecimiento de normas de fin de estudios y de exmenes modernos de ingreso en la enseanza superior; y financiacin para instituciones con fines lucrativos.

Nuevas razones para invertir en la educacin

Si la inversin por niveles de educacin puede crear distorsiones y si se desea lograr un sector de la educacin cohesivo, qu nuevas razones pueden darse para efectuar inversiones en el sector educativo? Cules sern las ms pertinentes, habida cuenta de las futuras demandas econmicas y sociales? Esas nuevas razones son tres. La primera es que el aumento de la productividad proviene de los resultados educativos determinados en funcin de nuevas definiciones de la educacin y de nuevas evaluaciones de la productividad econmica. La segunda estriba en el argumento de que la eficacia de la educacin exige una estructura educativa cohesiva y un marco instrumental de poltica educativa. Y la tercera es que la educacin contribuye de manera especfica e identificable a la cohesin y estabilidad de la sociedad, que son imprescindibles para el desarrollo de los pases. Productividad En el futuro, la medida de la productividad individual diferir de la actual en una serie de aspectos. La definicin de la calidad de la educacin se perfeccionar y ser cada vez ms detallada (Heyneman, 1997b; Schmidt et al., 1997a y 1997b; Schmidt,

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McKnight y Raizen, 1997; Vari, 1997). La economa tradicional slo admite evaluaciones rudimentarias del capital humano, que diferencian a las personas en funcin de los aos de contacto con el sistema escolar. En los aos venideros, ser necesario distinguir el margen de productividad de los individuos en funcin de las diferencias existentes en los currculos proyectados, aplicados y cursados, y tambin de las diferencias entre los productos educativos buscados. En esas diferencias se tomarn en cuenta no slo los beneficios econmicos, sino tambin las capacidades cognitivas especficas, la buena conducta cvica y los hbitos de trabajo como la diligencia, la creatividad, la responsabilidad personal y los compromisos familiares y privados (Bishop, 1989). Adems de las nuevas definiciones del capital humano y de las nuevas evaluaciones de la calidad de la educacin, habr que prestar atencin al entorno de polticas relativo al mercado de trabajo, porque influye considerablemente en la productividad de la educacin. En el futuro, habr que estar muy atentos tanto a la necesidad de equilibrar mejor las funciones pblicas y privadas reguladoras del desempleo como a la obtencin de un consenso para determinar dnde acaba la responsabilidad pblica y dnde empieza la privada. Si se indemniza el desempleo con excesiva generosidad, se pueden crear distorsiones en la demanda de educacin y hacer que el sector educativo permanezca impermeable a las mutaciones en la demanda de mano de obra. El compromiso de los poderes pblicos respecto del desempleo ir decayendo por imperativos presupuestarios. Ser preciso prestar atencin a la transferibilidad del seguro de jubilacin y enfermedad. Si el seguro est vinculado exclusivamente a un solo empleador, se

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restringirn los cambios en los empleos. En general, se necesitan menos regulaciones del movimiento de la mano de obra. Los empleadores tienen que poder contratar personal con rapidez y eficacia para ser competitivos, y los empleados han de tener la posibilidad natural de cambiar de ocupacin y trabajar en otras partes. Por ltimo, tenemos la cuestin de la poltica en cuanto a la juventud. En muchos casos, la formacin profesional no se utiliza para capacitar a los jvenes, sino para controlados. El miedo al desempleo juvenil es real y las repercusiones polticas de la delincuencia juvenil son inquietantes. No obstante, utilizar la enseanza profesional como un medio de tener apartados a los jvenes de la vida callejera no es una solucin (Gill y Heyneman, en preparacin). La solucin consiste en aplicar una poltica imaginativa para la juventud que combine el voluntariado y las obligaciones comunitarias a fin de crear una actitud social responsable, y en conceder prstamos para estudios que inciten a los jvenes a aprovechar la oportunidad de proseguir su educacin. Es cierto que las polticas seguidas en este mbito presentan numerosas diferencias culturales y nacionales. No es probable que todos los pases lleguen simultneamente a tener el mismo concepto sobre la indemnizacin del desempleo. El hecho de mencionar estas cuestiones difciles no implica proponer una solucin nica o una sola poltica correcta. De lo que se trata es de insistir en que la productividad de los sectores educativos del mundo entero depender en el futuro de la eficacia y fluidez del mercado de trabajo y de las polticas que se apliquen con respecto a ste. Eficacia interna Puede resultar muy larga la enumeracin de los elementos que por lo comn contribuyen a mejorar la eficacia de la educacin, pero conviene mencionar cuatro importantes: elaborar estadsticas

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descriptivas, producir material pedaggico competitivo, contar con personal docente profesionalizado, y financiar e impartir la enseanza superior de manera creativa. Estadsticas En los pases de la OCDE, la calidad tcnica y la variedad de las estadsticas e indicadores de educacin han aumentado, pero se han estancado o han disminuido en muchos de los pases que no pertenecen a esta organizacin (BICSE, 1993 y 1995; Heineman, 1993b; Puryear, 1995). Los pases de la OCDE adoptaron 36 indicadores en 1992, 38 en 1993 y 49 en 1994. Entre ellos figuran 26 indicadores de recursos y mtodos, 13 relativos al contexto y 10 sobre los resultados (OCDE, 1994). De qu indicadores fidedignos se dispone en otros pases? En el Cuadro 5 se proporciona la lista de los 49 indicadores disponibles en los pases de la OCDE y se efecta una comparacin con los pases de Oriente Medio y de frica del Norte, en los que el 60% de esos indicadores no estn disponibles o bien son tericos, es decir, que no son fidedignos. Por ejemplo, en estos pases se carece por completo de indicadores de resultados de los alumnos, no se poseen datos sobre las opiniones y expectativas relativas a la educacin, y slo se proporciona una vaga idea sobre los resultados de la educacin con respecto al mercado de trabajo. En frica y en Amrica Latina empiezan a adoptarse estrategias para resolver este problema (Sauvageot, 1992; 1993; 1996; 1997; McMeekin, 1997). Pero la solucin radica en algo mucho ms complejo que una mera adicin de nuevos datos, porque no se trata tan slo de que aumente el nmero de indicadores previstos, sino de que aumente tambin la calidad de las actuales estadsticas

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descriptivas. Los nuevos criterios tcnicos de fiabilidad y validez que se aplican actualmente en los pases de la OCDE tendrn que aplicarse ms generalmente a los ndices de matrcula y progreso escolar, a las definiciones de la alfabetizacin y a la educacin profesional. Estos datos se recopilan actualmente, pero carecen de fiabilidad en funcin de estos nuevos criterios. Produccin competitiva de material pedaggico Como la fabricacin de productos farmacuticos y fertilizantes, la produccin de material educativo impreso y electrnico es una industria que va cobrando proporciones cada vez mayores. El problema estriba en el hecho de que los presupuestos polticos en los que se funda la produccin de material pedaggico no han seguido el ritmo de las mutaciones industriales y comerciales. En muchos pases, se crea que la concepcin, fabricacin y distribucin de ese material eran funciones que correspondan a los ministerios de educacin. Hace 10 aos esta idea se mantena en la ex Unin Sovitica y en los Estados de Europa Central y Oriental, as como en muchos pases del frica Subsahariana y de otras partes del mundo. (Heyneman, 1990b; 1990c). Cuando el material pedaggico se halla ampliamente disponible en el sector privado y los gobiernos se dedican a fabricarlo, el resultado suele ser una menor calidad del producto, un precio real ms elevado y una ausencia de innovacin. Los ministerios de educacin de los pases de la OCDE suelen centrar su accin en cinco funciones esenciales que son comunes a todos los organismos de este tipo: (i) establecer los objetivos de los currculos; (ii) homologar el material utilizado en las escuelas pblicas; (iii) financiar ese material cuando resulta posible; (iv) garantizar la igualdad de oportunidades a los alumnos de medios

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desfavorecidos; (v) difundir los resultados de las innovaciones e informar de los progresos efectuados al pblico en general (Heyneman, 1994a; 1994b). En la Figura 5 se muestran las diferencias entre el mtodo actual de produccin de material pedaggico y el mtodo futuro.

Profesionalizacin de los docentes Los gastos en educacin dependen en gran parte de los salarios de los profesores. Por consiguiente, el grado en que las retribuciones reflejan las diferencias de capacidad profesional constituye un factor determinante de la sensibilidad de un sistema educativo a la reforma de la pedagoga y de los currculos (Chambers, 1985; Cohn, 1996; Doltan, 1990; Holtman, 1969; Murnane, 1984; Murnane y Olsen, 1990; Kenny y Denslow, 1980; Rickman y Parker, 1990; Rumberger, 1987; Southwick y Gill, 1997; Zarkin, 1985). En la mayor parte de los pases, la estructura de los salarios viene determinada por el grado de educacin alcanzado por el docente antes o despus de ejercer sus funciones y por el nmero de aos de servicio. Ninguno de estos dos criterios ha demostrado tener una slida influencia

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en la actitud en clase. El resultado de ello es que los padres y los poderes pblicos tienen la impresin de que la educacin es impermeable a la reforma. Cabe preguntarse por consiguiente de qu manera se puede retribuir mejor y ms equitativamente al profesorado, teniendo en cuenta al mismo tiempo su capacidad profesional. Se ha propuesto establecer el principio de apoyar a los profesores para que renueven su habilitacin a lo largo de su carrera, pero manteniendo suficientes diferencias de salario en cada nivel a fin de fomentar la formacin permanente durante la actividad profesional. El Cuadro 6 ilustra este principio.

Los profesores comenzaran su carrera como normalistas y seran retribuidos con un salario de categora A. Al cabo de uno o dos aos se presentaran a un examen para obtener su primera habilitacin. El examen se basara en estos cuatro criterios: conocimiento de la materia, conocimiento de la didctica, resultados observados en clase, y contribucin comprobada a la profesin y la escuela. Despus de seis o siete aos de ejercicio de la profesin,

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podran presentarse a otro examen de habilitacin ms difcil basado en los mismos criterios, pero modificados en funcin de los cambios que se hubieran ido produciendo en las normas relativas a los currculos y la pedagoga. De la misma manera, al cabo de 11 12 aos podran presentarse a un examen con exigencias parecidas. Los sueldos de los profesores con ms calificaciones seran suficientemente altos, a fin de proporcionar los incentivos necesarios para su permanencia en la profesin. Es posible que los profesores o las asociaciones del profesorado apoyen este sistema, ya que les permite reclamar que las retribuciones reflejen el nivel de competencia. Tambin es posible que los administradores de la educacin consideren con buenos ojos el sistema, porque mediante un sencillo cambio en el contenido de los exmenes de habilitacin se podran infundir al personal docente los currculos y la pedagoga ms recientes en todas las etapas de su carrera profesional. Por ltimo, los responsables de las finanzas pblicas tambin podran apoyar este sistema y mostrarse ms dispuestos a conceder escalas de salarios ms altas. En efecto, los estudios para los exmenes podran considerarse como un gasto privado, y adems los profesores que fracasen una y otra vez podran abandonar la educacin. Asimismo, es posible que las asociaciones de padres y el pblico en general apoyen tambin este sistema, porque su confianza en la educacin aumentara al ver que en los centros docentes locales el profesorado iba someterse a normas tan estrictas como las que rigen en otras profesiones. No obstante, subsisten mltiples interrogantes. Por ejemplo, quines calificaran los exmenes y efectuaran las observaciones sobre los niveles escolares? La respuesta podra ser: las asociaciones de profesores, las organizaciones de padres y los

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representantes del ministerio de educacin y de la comunidad acadmica, entre otros. Qu diferencias de salarios existiran entre las distintas categoras? Se podra contestar que las suficientes para generar los estmulos necesarios. Qu hacer con los profesores que no aprueben los exmenes? Podramos responder que se les debera pedir que abandonaran la educacin cuando se contara con un profesorado ms joven y ms calificado. Al decir todo esto no estamos afirmando que slo existe una manera de resolver la cuestin de la profesionalizacin del profesorado. Slo estamos tratando de poner de relieve la enorme importancia de la enseanza y de los profesores, y de recomendar que se den muestras de imaginacin creativa a la hora de ajustar las inversiones pblicas en salarios de docentes con los resultados obtenidos por los profesores en sus clases. Impartir y financiar la enseanza superior con creatividad En los aos sesenta, la tasa de matrcula de la enseanza superior en Europa Occidental sola alcanzar menos del 10% de la cohorte de edad de la regin. Hoy en da, esa tasa se eleva a un 30% en Francia, a un 45% en el Reino Unido, a un 49% en Blgica, y a un 60% en Finlandia y en los Estados Unidos. Por otra parte, a causa de las prioridades polticas y sociales es previsible que el porcentaje de matrcula en la enseanza superior aumente en el siglo prximo, especialmente en Amrica del Norte. Junto con ese aumento de los estudiantes matriculados, se han creado expectativas de mejora en la calidad de la enseanza superior y en los recursos en materia de bibliotecas y laboratorios, as como en la oferta de currculos y en el nmero de materias optativas. Los gastos corrientes y los de capital destinado a la enseanza superior en los pases de la OCDE ascendan a 40.000 millones

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de dlares en 1960, a 100.000 millones en 1980 y a 162.000 millones en 1993, de los cuales la parte de los Estados Unidos representaba un 54%. Aunque el costo de la enseanza superior puede ser considerablemente distinto de un pas a otro a causa de las diferencias culturales en las exigencias relativas a las responsabilidades de los individuos, su importe efectivo por estudiante es similar en muchos pases de la OCDE (12.000 dlares, sin incluir la comida y el alojamiento). Naturalmente, los pases con bajos ingresos dedican mucho menos a los estudiantes de la enseanza superior. Por otra parte, ningn pas est satisfecho con la actual calidad de la enseanza superior, ni con su disponibilidad, ni tampoco con la equidad de la participacin de los estudiantes en ella (Heyneman, 1994b). Todos los pases quieren que estos tres aspectos mejoren. Pocos pases pueden financiar totalmente con el presupuesto pblico las mejoras relativas al acceso y a la equidad de la participacin en la enseanza superior. La financiacin pblica poda entenderse cuando slo se matriculaba en la ense-anza universitaria menos del 10% de la cohorte de edad, pero con tasas del 30% o del 60% las necesidades logsticas y presupuestarias estn ejerciendo una presin sin precedentes sobre las finanzas pblicas. Como actualmente la escasez de recursos se ha convertido en un problema universal, tambin han adquirido un carcter internacional las opciones que se pueden considerar pertinentes en materia de reformas, y que podemos agrupar en cuatro categoras. La primera categora se deriva de las presiones ejercidas para diversificar los instrumentos que proveen la enseanza superior. stos pueden ser centros pblicos o privados, tener fines lucrativos o no, y comprender redes internacionales de

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universidades o instituciones de formacin especializadas. La segunda categora corresponde a las exigencias de diversificar la financiacin y abarca cuestiones tan diversas como pagar honorarios a los laboratorios, dar becas prioritariamente a los estudiantes sin recursos, restringir las subvenciones a los estudiantes, impartir cursos diferentes en facultades distintas, obtener ingresos con el alquiler o prstamo de bienes inmobiliarios, comercializar inventos patentados por las universidades, y obtener contratos, subvenciones y prestaciones de servicios de asesora. La tercera categora es el resultado de las presiones ejercidas para dar una nueva orientacin a la accin de los poderes pblicos, y disminuir por ejemplo los servicios sociales a fin de obtener mejores bibliotecas, o bien reducir las subvenciones de transporte a fin de que el acceso a los equipamientos informticos est ms generalizado. La enseanza superior tiene que hacer frente tambin a estas reformas: instituir un mecanismo de acreditacin de las instituciones y de habilitacin de los profesionales; crear una competencia abierta y equitativa en materia de ayuda pblica a la investigacin y de matrcula de los estudiantes; y establecer que la estructura salarial se determine en el plano de cada institucin y en funcin de cada disciplina. Entre los elementos complementarios, mencionaremos los siguientes: crear un sistema de acreditaciones para los cursos realizados; evolucionar del sistema de puestos permanentes del profesorado hacia el de contratos de duracin limitada; permitir que los prstamos a estudiantes sean transferibles de unas instituciones a otras; crear otras formas de financiacin por estudiante; permitir que las universidades funcionen fuera de los pases en que estn establecidas; y establecer un reconocimiento internacional de los grados y ttulos. En otros tiempos se

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consideraba que todas estas cuestiones eran de la incumbencia de cada pas, pero hoy en da han cobrado un carcter universal. Cohesin y estabilidad sociales Las dos primeras razones expuestas ms arriba, es decir, las mutaciones de la economa y la demanda de eficiencia, se refieren a la economa, la mejora del margen de competencias, la capacidad de adaptacin a la nueva situacin de los mercados de trabajo y la contribucin al crecimiento econmico. No obstante, la tercera razn para efectuar inversiones en la educacin no es de ndole econmica sino social, y est relacionada con el espritu cvico, o sea con la aceptacin general tanto de obligaciones y responsabilidades como de derechos y privilegios individuales claramente delimitados. Esta razn social se basa en la contribucin de la educacin a la cohesin y a la estabilidad de la sociedad. Cuando Dewey aluda a educacin y democracia (Dewey, 1916), se estaba refiriendo a la manifiesta influencia de la educacin en la racionalidad individual de las personas, que se distingue de la ciega obediencia caracterstica de los individuos que no han recibido educacin. Desde la poca de Dewey se ha postulado de muy diversas formas la eficacia de la educacin y se han efectuado muchos trabajos para demostrar empricamente el efecto que tiene sobre la personalidad de los individuos. Por ejemplo, Lipset (1959) estudi de qu modo puede suscitar la escuela una mentalidad abierta e incrementar la tolerancia y el deseo de participacin en la vida poltica. Por su parte, Almond y Verba (1963) trabajaron sobre la cantidad y la calidad de la educacin y su relacin con la estabilidad democrtica de un pas, mientras que Meyer (1970) y Kamens (1988) estudiaron la vinculacin de las estructuras educativas

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con esa estabilidad. Inkeles y Smith (1974) examinaron los vnculos entre la educacin y la participacin en la vida poltica local, y Verba, Nie y Kim (1978) los que existen entre la educacin y la tendencia del individuo a un comportamiento cvico. Por ltimo, Torney-Purta y Schwille (1986) investigaron la relacin entre la atmsfera reinante en las aulas y el comportamiento cvico. Todos estos estudios no han podido determinar la existencia de una caracterstica exclusiva de los sistemas escolares que sea independiente de otras influencias externas, que contribuya al desarrollo de los valores democrticos y a la estabilidad de las sociedades. En los aos noventa, irrumpi en la escena internacional un nuevo grupo de pases independientes deseosos de participar en estructuras democrticas. Esta demanda de participacin democrtica tambin ha aumentado en otras muchas regiones, donde la norma hasta ahora haba sido el dominio de un solo partido. Todos estos acontecimientos representan una segunda fase en el proceso de construccin de los pases, que se diferencia en varios aspectos importantes de la que contemplamos en los aos sesenta. En efecto, hoy en da los ciudadanos tienen acceso a la informacin internacional y pueden contribuir a su difusin con mayor rapidez y facilidad que antes. Por otra parte, la reciente adquisicin de la libertad va unida actualmente a una gran exigencia de estabilidad y cohesin social. A este respecto, se plantean dos interrogantes: Cul es la funcin del sistema educativo en la contribucin a esa estabilidad? Puede contribuir realmente a ella? Por regla general, la educacin puede contribuir a la estabilidad social a condicin de ofrecer lo siguiente: (i) igualdad de oportunidades educativas para todos los ciudadanos; (ii) un

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consenso de los profesionales sobre el contenido de los currculos para las disciplinas de educacin cvica e historia; (iii) un ambiente escolar y una pedagoga tolerantes en cuestiones tnicas; y (iv) instituciones democrticas para arbitrar las diferencias que puedan surgir sobre el contenido de la enseanza 45? Por otra parte, si los conflictos del conjunto de la sociedad se extienden al contenido de los currculos o a la administracin de los centros docentes, la educacin puede convertirse en un instrumento de exacerbacin de las tensiones sociales y poner en peligro la cohesin social (Heyneman, 1995c, y en preparacin a y b). De qu manera asimilarn los pases las tcnicas que permiten a la educacin contribuir a esa cohesin en vez de obstaculizada? Cmo evaluarn los pases el grado de realizacin de esta funcin constructiva por parte de sus sistemas escolares y de los dems sistemas del mundo? A qu acuerdos han de llegar la escuela, las familias, las confesiones religiosas, los medios de comunicacin de masas y los dirigentes polticos locales para dar consistencia a la nocin de ciudadana? Dnde van a aplicar los responsables de la educacin las posibles ideas de reforma a este respecto? En vista de la preocupacin universal que suscitan la cohesin y la estabilidad sociales, el perfeccionamiento de la forma y la eficacia de la contribucin del sector educativo en este mbito se estn convirtiendo rpidamente en una nueva razn para invertir en educacin, y por consiguiente est surgiendo una
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Asegurar la igualdad de oportunidades es importante tanto para la opinin pblica como para la evaluacin de resultados (Heyneman, 1980; 1982; Heyneman y Loxley, 1983b). A este respecto, uno de los mecanismos ms importantes es el establecimiento de un sistema moderno de exmenes para el ingreso en la enseanza superior que sea percibido por la opinin pblica como imparcial, preciso y asequible (Heyneman, 1979; 1983; 1987; Heyneman y Ransom, 1990; Plomp y Voogr, 1994).

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nueva rea de demanda internacional de reformas educativas creativas. Intercambios internacionales en materia de reforma educativa Se han registrado muchos cambios desde que finalizaron las rivalidades de la guerra fra, pero uno de los ms importantes se ha producido en los factores que motivan la asistencia a pases extranjeros. Esta asistencia ya no se justifica simplemente en funcin de la competencia entre el Este y el Oeste. Ahora la opinin pblica considera que los problemas econmicos nacionales como la lucha contra el desem-pleo, el dficit presupuestario y el desequilibrio en los intercambios comerciales tie-nen mayor prioridad que la ayuda exterior. Entre 1992 y 1996, 16 de los 21 pases que proporcionaban ayuda exterior redujeron la parte del PIB que le asignaban (Banco Mundial, 1996, pg. 13). La asistencia a la educacin tambin ha decado considerablemente. Entre 1989 y 1994, Francia la redujo en un 13% (en precios constantes), el Reino Unido un 16%, los Estados Unidos un 22%, Nueva Zelandia un 31%, Blgica un 44% y el Canad un 56% (Bennell y Furlong, 1997, pg. 7). Adems, a pesar del amplio consenso que existe sobre la importancia de la enseanza bsica desde que se debati esta cuestin en la Conferencia de Jomtien (Tailandia) en 1990, la proporcin de la asistencia bilateral asignada a esta enseanza ha disminuido tambin en muchos casos. Por ejemplo, en Estados Unidos ha bajado un 0,5%, en Noruega un 4%, en Canad un 6% y en Australia un 13% (Bennell y Furlong, 1997, pg. 6). En resumen, la ayuda exterior ha disminuido en cifras reales y en numerosas ocasiones se ha reducido la parte destinada a la educacin

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bsica. A pesar de la firmeza de la conviccin que se pueda tener sobre la importancia de ese tipo de educacin -y el autor de este artculo la comparte-, lo cierto es que la cuestin no ha sido juzgada suficientemente apremiante como para que la opinin pblica reconsidere las otras prioridades y problemas importantes y se pronuncie por proporcionar una mayor asistencia internacional a la educacin. En los pases donantes, la poblacin con derecho a voto tiende a envejecer y a preocuparse ms por las cuestiones relacionadas con las pensiones, los seguros de enfermedad y la seguridad personal. Adems, existe una cierta incertidumbre en cuanto a la eficacia de los organismos de asistencia al desarrollo en su ayuda a los pases pobres. Podrn las ONG proporcionar una asistencia ms eficaz con menos burocracia? Tendrn esas organizaciones ms libertad para actuar sin depender de gobiernos con antecedentes de corrupcin y violacin de los derechos humanos? Tambin se han dado circunstancias en las que fenmenos de sequa o guerras civiles han reducido prcticamente a cero la eficacia de las instituciones de asistencia pblica al desarrollo, mientras que el electorado de los pases donantes considera que ese tipo de situaciones son las que ms justifican la ayuda exterior. Por ltimo, hay que sealar los problemas econmicos de la ex Unin Sovitica, que era una importante fuente de la ayuda exterior para frica, Asia y algunos pases de Amrica Latina. La asistencia pblica al desarrollo seguir siendo impulsada por razones humanitarias, pero podemos suponer que tambin desempearn un papel otra clase de motivaciones. La cuanta de esa asistencia va a disminuir probablemente, y tambin es posible que se suministre de otro modo y se le asignen prioridades distintas.

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En estos momentos en que la asistencia tradicional decae, podemos preguntarnos qu va a pasar con la educacin. En efecto, gran parte de la cooperacin internacional en materia de educacin se ha llevado a cabo bajo los auspicios de esa asistencia internacional. Cabe por lo tanto preguntarse si la reduccin de sta no augura una disminucin similar de la cooperacin. Existen motivos para pensar que la cooperacin internacional en el mbito de la educacin va en aumento, a pesar de que la asistencia internacional a la educacin disminuye (Heyneman, 1993a, 1995b y 1997b). Se ha recompensado con cuatro premios Nobel a investigadores que han trabajado en cuestiones relacionadas con el capital humano. 46 Los organismos internacionales han elaborado una gran cantidad de informes sobre el estado de la educacin.47 En los Estados Unidos, la Academia Nacional de Ciencias ha creado tres consejos sobre cuestiones educativas, el Congreso ha nombrado varias comisiones para la educacin, y a esto hay que aadir las actividades de las fundaciones Carnegie, Ball, Ford, Spensor y Soros. Se est llevando a cabo una labor de cooperacin internacional relacionada con la educacin en frica y se ha creado recientemente una Fundacin Europea para la Formacin. Por otra parte, la Conferencia Econmica de Asia y el Pacfico (CEAP), la Fundacin
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Edward Dennison, Jan Timbergen, T.W. Schulz y Gary Becker. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1990; Organizacin Internacional del trabajo, 1989; Centro Canadiense de Investigaciones para el Desarrollo Internacional, Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, 1982; Comisin Interinstitucional, Conferencia Mundial sobre Educacin para todos (PNUD, UNESCO, Banco Mundial), 1990; Comisin Interinstitucional y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, junio de 1990; Hawes y Coomb, 1986; Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 1992; Carnoy 1992; Thorsby y Gannicott, 1990; Banco Mundial, 1988; 1990; 1991; Singapur, 1987.

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Interamericana para el Dilogo, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asitico de Desarrollo, el Ministerio de Educacin de los Pases Bajos y la National Foundation for Educational Research (NFER) han adop-tado iniciativas importantes. El National Center for Education Statistics, que en 1988 haba gastado 165.000 dlares para realizar estudios internacionales, dedic 10 millones de dlares a esta misma actividad en 1993. En los estudios efectuados por la Asociacin Internacional de Evaluacin del Rendimiento Escolar (IEA), los pases que colaboran actualmente son ms numerosos que en las tres ltimas dcadas y la mayora de ellos estn catalogados como pases en desarrollo. Entre los proyectos figuran estudios sobre alfabetizacin, matemticas, ciencias y educacin cvica. Las tcnicas de enseanza comparadas se estudian hoy en da mediante la utilizacin de video cintas numerizadas. Los elementos principales y los objetivos de los currculos se han desglosado en componentes ms especficos y ms interesantes desde el punto de vista educativo. Existe una considerable demanda por parte de pases que desean sumarse al proyecto de cooperacin de la OCDE sobre los indicadores de la educacin, y entre ellos figuran algunos que no mantienen vnculos estrechos con esta organizacin. Otras organizaciones dedicadas a los intercambios econmicos como el Tratado Trilateral de Libre Comercio, la Organizacin de Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico, la Unin Europea y el Mercosur han emprendido estudios sobre los mercados de trabajo y la calidad de la educacin. A qu se deben todas estas nuevas demandas de informacin sobre la educacin? Por qu est aumentando la cooperacin internacional para la educacin al tiempo que disminuye la ayuda humanitaria? Qu se

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intercambiaba antes y que se intercambia ahora? Quines efectan los intercambios? Van a continuar? A continuacin nos referiremos brevemente a la causa, el contenido, los participantes, las perspectivas y las implicaciones de los intercambios internacionales en materia de reforma de las polticas de educacin. Causas Las explicaciones sobre las causas no son las mismas para todos los pases, ni tampoco son vlidas permanentemente. Reunir datos sobre la educacin puede servir para conseguir una mano de obra ms competitiva y obtener as ventajas en el plano comercial. Quizs sea sta la motivacin primordial de los pases de Amrica y Europa. En Asia lo que ms interesa es la cohesin social, y en la ex Unin Sovitica la integracin econmica y social. En muchas regiones, la educacin est cobrando importancia en los proyectos polticos y es objeto de intensos debates, que se suelen centrar en el lenguaje de la educacin, la historia, la ampliacin del acceso a la enseanza, la mejora de su calidad y la extensin de la equidad. La demanda de ideas sobre la reforma de las polticas de educacin va en aumento, porque tanto los pases pobres como los ricos reconocen que los recursos pblicos son insuficientes en este mbito. Participantes En los aos sesenta, los nicos representantes del sector educativo eran los responsables de la educacin centralizada. Sin embargo, hoy en da la educacin suele ser una actividad descentralizada. Las autoridades locales establecen los presupuestos y las prioridades de la poltica educativa. Esto resulta especialmente evidente en los sistemas federales, en los que los Estados federados y los distritos acadmicos toman la iniciativa de intensificar las actividades de financiacin y realizacin de evaluaciones, proyectos de investigacin y revisiones de polticas.

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Las iniciativas locales y municipales suelen cumplir tambin una funcin destacada en los propios sistemas centralizados, y no slo son adoptadas por las autoridades de educacin, sino tambin por intereses privados, comunidades locales, empresas y organizaciones no gubernamentales. En la enseanza superior y en la privada, las decisiones relativas a la reforma de la poltica educativa son cada vez ms de la incumbencia de instituciones particulares que se implican en relaciones internacionales por iniciativa propia. Las empresas de produccin de programas informticos para la educacin, los editores y las sociedades privadas de informacin estn intensificando su actividad y reclaman informacin reciente y actualizada sobre las dimensiones de los mercados de la educacin en pases muy distintos. En su conjunto, todas estas nuevas categoras de participantes en la educacin han influido profundamente en la visin y los intereses de las autoridades de la educacin centralizada tradicional. Contenido A los ministerios de educacin les preocupa cada vez ms la demanda para obtener: (i) buenas ideas sobre reformas de la poltica educativa; (ii) datos estadsticos pertinentes y fidedignos; (iii) tcnicas analticas de vanguardia; y (iv) fuentes de asesoramiento experimentado en todos esos campos. Lo que les impulsa a actuar en estos mbitos no es tanto el hecho de que se hayan producido cambios en las ideas, sino ms bien las peticiones que emanan de los sectores locales y no gubernamentales interesados en la educacin. De un punto a otro del planeta las ideas de las autoridades centrales y federales sobre los elementos constitutivos de una reforma apropiada pueden ser diferentes, pero tienen una importante caracterstica en comn: la necesidad de reaccionar a la demanda de informacin internacional.

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Perspectivas e implicaciones Habr intercambios internacionales de ideas para la reforma de la educacin mientras dure la escasez de los recursos estatales para financiar las demandas de educacin del pblico. Por eso, es previsible que la demanda de intercambios aumente en el siglo prximo y siga alejndose de las orientaciones tradicionales de las relaciones internacionales, que tienden a centrarse en los intereses del Norte y el Sur, las economas de planificacin centralizada y de mercado, la proximidad geogrfica, los bloques lingsticos, los vnculos de la poca colonial y los lazos histricos. Estos vnculos tradicionales pueden ser reemplazados poco a poco por los que se creen entre los socios o competidores interesados en los intercambios, o los que se establezcan entre los interesados por temas educativos similares como la diversidad de la enseanza superior, la experimentacin de sistemas de bonos y prstamos para la educacin, y otras cuestiones similares. Las consecuencias de estos intercambios pueden ser realmente considerables. Las peticiones de asistencia financiera de los pases en desarrollo pueden transformarse en demandas de nuevas ideas para reformar polticas. A su vez, esto afectar a las instituciones internacionales interesadas por la educacin, que tendrn que satisfacer esas demandas lo mismo que los organismos nacionales tienen que satisfacer las que emanan del plano local. Estos cambios pueden tener repercusiones en el tipo de funciones y mandatos de las instituciones internacionales, as como en las caractersticas del per-sonal apropiado para cumplir las nuevas funciones que se planteen. Tambin puede ser previsible que se ejerzan presiones similares sobre los organismos de asistencia al desarrollo interesados por la educacin. La disminucin general de la ayuda a pases extranjeros puede hacer que su ndole y justificacin

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tengan que reflejar las demandas nacionales de educacin en vez de intenciones humanitarias aisladas. Esto podra exigir que las instituciones dedicadas a la ayuda al extranjero se vinculen ms estrechamente con los ministerios de educacin de los distintos pases y se doten de personal familiarizado con las experiencias nacionales en materia de poltica educativa.

Conclusin
La disminucin de la ayuda exterior a la educacin puede considerarse como una tragedia. Por otra parte, puede considerarse beneficioso tanto el auge de la educacin en los debates nacionales como el incremento de los intercambios de ideas especializadas sobre la reforma educativa. A las instituciones de asistencia al desarrollo y a las organizaciones internacionales acostumbradas a esgrimir los argumentos clsicos en pro de las inversiones en educacin les resultar difcil adaptarse a la nueva situacin, pero si en ltima instancia lo logran sus esfuerzos habrn sido benficos para el sector educativo.

Biblografa
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Evaluacin
1. En la universidades del Per se observa una inversin significativa en fotocopiadoras (sea con financiamiento privado o pblico) y una reducida inversin en laboratorios. Cmo explica lo anterior a la luz de la economa del conocimiento? Si la memoria artificial (disco duro, por ejemplo) del computador supera en capacidad de almacenamiento a la memoria del ser humano, qu funciones de uso posible en el marco del desarrollo podra plantersele a la memoria humana?. Si el problema del desarrollo tiene aspectos culturales, cmo explicara las comparaciones relativas del nivel de gastos en materiales entre pases que Heyneman propone (Cuadro 1)? Observe, atentamente, el Cuadro 2. Cuatro etapas bsicas de la productividad agraria y sus exigencias en materia de aprendizaje de Stephen Heyneman. No cree que los resultados de los rendimientos de los estudiantes de zonas rurales, medido en 1998, estn acorde con el nivel de tecnologa agrcola que desarrolla el Per? (Sustentar respuesta). En la realidad mundial actual, qu prefiere: Un sistema que forme personas con capacidades para un futuro laboral incierto o personas con capacidades para un futuro con informacin basada en hechos?. (Sustentar respuesta).

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Unidad IV

Teora de la exclusin

Introduccin La presente unidad revela los aspectos fundamentales de la teora de la exclusin. Mediante el artificio de tres sociedades imaginarias, el autor muestra los mecanismos que permiten concluir que una de ellas tiende, necesariamente, a la exclusin de las personas del mercado. Adicionalmente, se incluye un material que da cuenta sobre los indicadores que permite graficar la exclusin educativa. Objetivos - Conocer los principios rectores de la exclusin. - Presentar un sistema de indicadores que grafica la desigualdad educativa.

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1. Seccin primera

Teora de la exclusin*

Si queremos explicar la desigualdad econmica que se observa en los pases,1 tenemos que hacer teora. Hacer teora significa hacer abstraccin, es decir, separar de todos los factores que influyen en la desigualdad aquellos que son esenciales, e ignorar aquellos que no lo son. sta es una seleccin a priori y da lugar a la construccin de una sociedad abstracta. La teora da lugar a predicciones empricas sobre la realidad. La consistencia entre estas predicciones y los datos de la realidad, la corroboracin emprica, dir si los supuestos iniciales constituyen aproximaciones aceptables; dir si la sociedad real funciona como si fuese la sociedad abstracta. Esta regla simple del conocimiento se aplicar a lo largo de todo el estudio. En todas las teoras econmicas convencionales sobre el capitalismo se supone que la produccin y distribucin de los bienes es un resultado conjunto del proceso econmico. No existe un proceso que genera la produccin y otro la distribucin. La produccin no es independiente de la distribucin y sta no

* Figueroa, Adolfo. 2001. Reforma en sociedades desiguales. La experiencia peruana. Pontificia Universidad Catlica del Per, Fondo editorial, pp. 13-23, Lima.

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es independiente de aquella. Ambos se determinan simultneamente. Por lo tanto, para comprender la desigualdad hay que explicar el funcionamiento del sistema capitalista en su totalidad. Adoptar ese mismo supuesto. Pero a diferencia de esas teoras, donde se estudia un solo tipo de sociedad capitalista, considerar tres tipos de sociedades capitalistas. Para que no exista duda de que se trata de sociedades abstractas, estas sociedades llevarn nombres de letras griegas: psilon, omega y sigma. Cules son las caractersticas de estas sociedades? Hay cuatro elementos esenciales que definen un sistema econmico y sobre los cuales hay que hacer supuestos, es decir, teora. Primero, hay que considerar las reglas del juego econmico, porque no puede haber sociedad sin reglas del juego. Formales o informales, tiene que existir un conjunto de reglas del juego. Cules son las reglas del juego en estas tres sociedades? Van a ser las mismas: sern sociedades liberales donde la propiedad del capital es privada y donde los individuos intercambian bienes de acuerdo a las reglas del mercado. Segundo, la sociedad necesita organizaciones para funcionar. Las organizaciones incluirn las familias, las empresas capitalistas y el gobierno. Las empresas capitalistas tienen por objeto producir bienes y para eso necesitan mano de obra. Las familias tienen necesidades que satisfacer y por eso ofrecen su mano de obra a las empresas. El gobierno, en estas sociedades abstractas, tiene dos funciones: controla la cantidad de dinero y hace gastos en bienes pblicos para lo cual recolecta impuestos. Tercero, necesitamos hacer supuestos sobre la lgica que gua las acciones de los individuos, lo que se llama la racionalidad

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econmica. En las tres sociedades, los individuos sern egostas y ambiciosos y actuarn buscando solamente su propio inters; no hay en ellos nada de altruismo ni de solidaridad. A este individuo abstracto que acta segn estas motivaciones se le denomina el homo oeconomicus. Esta racionalidad es, por otra parte, consistente con las reglas de juego. Finalmente, en el proceso econmico los individuos participan dotados de activos. Hay, por lo tanto, necesidad de hacer supuestos sobre las dotaciones iniciales de activos entre los individuos. Las tres sociedades partieron con una desigualdad inicial en la distribucin de los activos econmicos y no econmicos. Pero el grado de desigualdad inicial ser distinto entre las tres sociedades: la sociedad psilon naci ms igualitaria y la sigma menos igualitaria, y la omega se encuentra entre media. Esta es la nica diferencia entre las tres sociedades. Se podr ver, entonces, el papel que juega la desigualdad inicial en el proceso de desarrollo econmico de las naciones.

La sociedad psilon
Consideremos una sociedad psilon donde todos los trabajadores son homogneos, es decir, tienen la misma calificacin laboral. El capital humano est igualmente distribuido entre todos los miembros de la sociedad, pero el capital fsico est concentrado en un grupo social, y ese grupo social es la clase capitalista. Cmo funcionara esta sociedad? Primero, interesa saber cules son las condiciones bajo las cuales esta sociedad va a llegar a un orden, a un equilibrio econmico, en su funcionamiento. La sociedad psilon va a funcionar con una caracterstica principal: va a funcionar con desempleo. El sistema requiere de desempleo para funcionar.

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Por qu? Los capitalistas buscan que maximizar las ganancias. Y esta ganancia depende de la productividad del trabajo. Dada una tecnologa y un stock de capital, la productividad laboral va a depender de la intensidad de trabajo que pongan los trabajadores. Pero, debido a que los trabajadores estn alienados de la propiedad del capital, ellos no son socios plenos de los capitalistas. Los trabajadores preferirn obtener el mayor salario real al menor esfuerzo; mientras que los capitalistas preferirn obtener el mayor esfuerzo de los trabajadores al mejor salario real. Hay en las relaciones laborales una relacin de conflicto entre trabajadores y capitalistas. En consecuencia, los capitalistas deben establecer mecanismos para inducir a los trabajadores a desplegar su mayor esfuerzo en la produccin. Y cul sera ese mecanismo? Cul sera la forma de generar disciplina laboral? EI desempleo. Por qu el desempleo? Porque si algn trabajador no cumple con las rdenes, no cumple con las tareas que se le encomiendan, debe ser despedido, y si es despedido debe sufrir un costo Cul costo? El costo del desempleo, es decir, la prdida total del ingreso. Porque si hubiera pleno empleo, sucedera que los trabajadores que son despedidos siempre encontrarn un trabajo. Y si siempre pueden encontrar un trabajo al ser despedidos, por qu tendran que aceptar la disciplina laboral? sta es una teora distinta a la teora econmica ms tradicional sobre el funcionamiento de los mercados. El mercado laboral no funcionara de acuerdo a la teora de la demanda y la oferta. El mercado de trabajo no podra funcionar como un mercado de papas. Porque en el mercado de papas, s hay papas que no se venden, lo que tiene que ocurrir es que los

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precios tienen que, simplemente, caerse hasta que el mercado se limpie. Y si los compradores no encuentran papa, entonces los precios tienen que subir hasta que todo el mundo lleve a cabo el intercambio en la cantidad deseada. Los precios constituyen el mecanismo que raciona los bienes entre consumidores y productores. (A este tipo de mercado se le denomina mercado walrasiano, en honor al estudio pionero que hizo Walras). El mercado de trabajo, segn nuestra teora, no puede operar como un mercado de papas, tiene que ser un mercado que funcione con desempleo. No todo el que desea vender su fuerza laboral en el mercado consigue hacerlo. El mercado laboral es un mercado no walrasiano. Qu otra caracterstica tiene la sociedad psilon? Tiene la caracterstica de que va a funcionar con desigualdad. Las ganancias van a ser apropiadas por un grupo pequeo de propietarios del capital, los capitalistas, mientras que los trabajadores obtienen salarios y los desempleados no reciben ingreso alguno. psilon va a ser una sociedad desigual. No podra funcionar como una sociedad igualitaria, porque, aunque todos tienen la misma calificacin y los capitalistas se pagaran a s mismos salarios, ya que tambin participan en la produccin, el sistema es productivo, genera produccin por encima de lo que se paga por salarios. Y quin se apropia de ese excedente? El dueo del capital. Entonces, tambin tiene que haber desigualdad. Es sta una situacin de equilibrio, donde la economa se va a reproducir perodo tras perodo con estas caractersticas de desempleo y desigualdad? O, hay algn mecanismo por el cual esta situacin no va a persistir? En la sociedad psilon esta situacin se va a reproducir perodo tras perodo Por qu

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no se pueden cambiar estos resultados? Ciertamente, los trabajadores desempleados podran pensar en estrategias para no quedarse desempleados. Cul sera una estrategia? Formar su propia empresa. Y qu se necesita para que los desempleados puedan formar empresas? Capital. Y qu se necesita para obtener capital? Alquilar el capital en el mercado. Pero, el mercado de alquiler de mquinas no existe. Los capitalistas no estn dispuestos a poner sus mquinas al mercado para que estn en alquiler, porque si lo hacen renunciaran a apropiarse de la ganancia. Entonces, no existe el mercado de alquiler de mquinas. Qu es lo que podran hacer los trabajadores entonces? Obtener ellos mismos el capital, porque hay industrias que producen bienes de capital. El mercado de bienes de capital, de las mquinas, s existe. Pero necesitan financiamiento para comprar las mquinas. Cmo se podran financiar? Con sus propios ahorros? No. Los trabajadores siempre reciben salarios de subsistencia, entonces, sus ahorros no son suficientes para comprar mquinas. Pero, en una economa capitalista tambin existen los bancos, existe el crdito. Por que los trabajadores no pueden obtener crditos de un banco, comprar su mquina y pasar de ser desempleado a ser capitalista? Porque el mercado de crdito tampoco es un mercado de papas; no todo el que quiere un crdito lo puede obtener. Por qu? Porque los bancos funcionan tambin con restricciones, tambin hacen racionamiento, piden colaterales, que significa tener capital, capital que los trabajadores no poseen. Adems, debido a que en la oferta de crdito existen economas de escala, los costes unitarios son muy altos para atender a clientes de pequea escala. Los costes

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de transaccin, de monitoreo, de seguimiento, son muy grandes. Entonces, para los bancos no es negocio darles crditos a los trabajadores. Por esa va no es posible escapar a la situacin de desempleo. Adems, cuando se tiene empresas, hay que asegurar el capital de todos los posibles riesgos. Por lo tanto, se necesita, como todos los capitalistas hacen, asegurar los riesgos a los que estn expuestos sus mquinas. Dnde? En el mercado de seguros. Pero, es el mercado de seguros similar a un mercado de papas? Todo el que quiere comprar seguros puede obtenerlos, dependiendo solamente de su ingreso y los precios relativos? Tampoco. El mercado de seguros es un mercado muy especial. Como en el caso del mercado crediticio, en la oferta de seguros existen economas de escala, y los costos unitarios son muy grandes como para ofrecer seguros pequeos. En suma, el sistema econmico se va a reproducir perodo tras perodo con desempleo y desigualdad. No hay otra solucin posible; es una situacin de equilibrio. EI mecanismo por el cual esta situacin se puede reproducir perodo tras perodo es el de la exclusin. Los trabajadores son excluidos de tres mercados: algunos son excluidos del mercado del trabajo (los desempleados), todos son excluidos del mercado de crdito y del mercado de seguros. Estos tres mercados son bsicos para reproducir la desigualdad en el sistema, y por ello se llamarn mercados bsicos. As es como funciona la sociedad psilon.

La sociedad omega
La sociedad omega se diferencia de la sociedad psilon en slo una caracterstica: omega es una sociedad

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superpoblada. Esto significa que con el stock de capital existente, las firmas no pueden dar empleo a todos los trabajadores, aun si el salario de mercado estuviese por debajo del ingreso de subsistencia de los trabajadores, o aun si el salario fuese cero. Considere que en la sociedad psilon se dobla la cantidad de trabajadores, todos de la misma calificacin, de la noche a la maana. Se puede pensar en una inmigracin masiva e instantnea. sta es la sociedad omega. Cmo va a funcionar la sociedad omega? Ciertamente, no podra funcionar con un exceso de oferta laboral muy grande, por ejemplo, la mitad de la poblacin trabajando como asalariados y la otra mitad en situacin de desempleo (sin ingresos). Esta situacin sera socialmente inviable. La tasa de desempleo sera superior a la tasa de desempleo necesaria para asegurar la disciplina laboral. Supongamos que la tecnologa es tal que los bienes pueden ser producidos con distintas combinaciones de capital y trabajo, pero, tambin slo con trabajo. Los trabajadores excluidos del mercado laboral podran, entonces, producir bienes con su propio capital (no importa cun pequeo fuese) o hasta sin capital, con su mano de obra solamente. Pero, la productividad del trabajo ser muy baja con relacin a la del sector capitalista, donde los trabajadores estn ms equipados con mquinas. La alta productividad en el sector capitalista hace viable contratar mano de obra, pagar salarios y todava generar una ganancia. Cuando la productividad del trabajo es baja, esta forma de produccin capitalista no es posible. Los trabajadores excluidos del mercado laboral pueden generar as un sector donde pueden autoemplearse y obtener su sustento. A este sector se le denominar sector de

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subsistencia. El trmino subsistencia quiere decir que no hay posibilidades de generar ganancias en estas unidades de autoempleo. Supongamos tambin que en el sector de subsistencia hay rendimientos decrecientes: cuanto mayor sea el nivel del autoempleo, el ingreso medio en el sector disminuir. Como en la teora ricardiana, supondremos que los autoempleados que se agregan al sector utilizaran recursos naturales de menor calidad, o espacios econmicos de peor localizacin. La existencia del sector de subsistencia hace, ahora, viable el sistema. El sector capitalista no tiene que preocuparse par todos los trabajadores, ni por todos sus ingresos, ni tampoco necesita usar el desempleo como mecanismo para asegurar la disciplina laboral. Es suficiente que una parte significativa de los trabajadores haya logrado, en el sector de subsistencia, crear sus propios puestos de trabajo. Cul es, entonces, el instrumento de la disciplina laboral en la sociedad omega? Ciertamente, no podra ser el desempleo, porque hay mucho exceso de mano de obra. El instrumento consiste ahora en mantener la tasa salarial por encima del ingreso en los empleos por cuenta propia. Si un trabajador es despedido de una fbrica por no haber cumplido con las tareas que se le han encomendado debe sufrir un costo econmico, ese costo ya no ser el desempleo, sino el menor ingreso que obtendr en el sector de subsistencia. Entonces, la condicin para que haya disciplina laboral es que los salarios estn por encima del ingreso que los trabajadores pueden hacer como autoempleados; es decir, el salario de mercado debe ser superior al coste de oportunidad de los trabajadores.

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As, en la sociedad omega habr tres grupos de trabajadores: los que estn ocupados en las empresas capitalistas, los trabajadores que estn autoempleados en el sector de subsistencia y los que estn desempleados. Por qu hay desempleados y autoempleados? Por qu entre los trabajadores excluidos del mercado laboral no todos son autoempleados en el sector de subsistencia donde pueden conseguir algn ingreso, mientras que como desempleado el ingreso es cero? La razn es que los trabajadores que estn desempleados, en realidad tambin estn ocupados, estn ocupados en buscar trabajo. Dada la probabilidad de encontrar trabajo asalariado el trabajador que busca empleo tiene un salario esperado. Si este salario esperado es mayor que el ingreso seguro que puede hacer en el sector de subsistencia, el trabajador elegir buscar trabajo, elegir el desempleo. En caso contrario, elegir el autoempleo. Suponga que el salario esperado fuese la mitad del salario del mercado. Los trabajadores que puedan obtener, como autoempleados, ingresos inferiores a la mitad del salario decidirn buscar empleo, pues es ms rentable buscar empleo que estar autoempleado en una actividad que genera un ingreso muy bajo. Ciertamente, los trabajadores que puedan obtener un ingreso por autoempleo superior a la mitad del salario, decidirn autoemplearse. Dado los rendimientos decrecientes, y dado el salario de mercado, habr un nmero de plazas para el autoempleo, y el resto de los excluidos del mercado laboral estar desempleado. Y por eso coexiste desempleo con autoempleo.

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Debe quedar en claro que este desempleo no es voluntario. EI autoempleo o desempleo, ciertamente, corresponde a una decisin de los trabajadores, pero, es una decisin de segunda opcin, una vez que hallan sido excluidos del mercado laboral. La primera opcin para los trabajadores es obtener empleo en el mercado laboral al salario que rige en ese mercado. Pero, no todos pueden obtener ese empleo. Tambin debe quedar en claro que la medida del exceso de oferta laboral es igual a la suma de los trabajadores autoempleados y desempleados. Esta suma es la medida del problema del empleo. Medir el problema del empleo slo para la cantidad de desempleados es subestimar la magnitud de este problema. En cuanto a la desigualdad, cmo funciona esta sociedad omega? Ahora tendremos tres niveles de ingresos: ganancia, salarios e ingresos del autoempleo. Habr desigualdad, pero no slo entre capitalistas y trabajadores, sino tambin entre trabajadores. Debido a que se ha agregado a la economa psilon una cantidad de trabajadores autoempleados con ingresos me-nores que el de los asalariados, la sociedad omega ser ms desigual que la sociedad psilon. Puede esta situacin ser de equilibrio, es decir, se puede reproducir perodo tras perodo o existen algunas estrategias donde los trabajadores excluidos del mercado laboral puedan escapar de esa situacin? Los trabajadores excluidos podran crear o expandir sus unidades pequeas, y llegar a ser unidades capitalistas. Qu cosa impide que eso ocurra? Los mismos factores de los que hablamos en la sociedad psilon -la exclusin de los trabajadores del mercado

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de crdito y de seguros- tambin operar aqu. Esta situacin de produccin y distribucin se reproducir perodo tras perodo. Es una situacin de equilibrio.

La sociedad sigma
La sociedad sigma se diferencia de la sociedad omega por una sola caracterst-ica. En la sociedad sigma, los individuos no son socialmente homogneos, como es el caso en las sociedades psilon y omega. Hay diferencias entre los individuos en cuanto a su dotacin de activos polticos y culturales, adems de la dotacin desigual en activos econmicos. Se introduce ahora el supuesto de que en la sociedad sigma los trabajadores tienen, aparte del capital humano, dotaciones de otros dos activos que son importantes para participar en el proceso econmico. Se puede considerar que la sociedad sigma corresponde a una sociedad omega operando en una ex colonia, donde existe, junto al sector capitalista, una poblacin aborigen que mantiene su propia organizacin econmica y su propia cultura. 0 se puede imaginar que opera en una ex sociedad esclavista, donde la poblacin esclava ha sido liberada y la sociedad entera es ahora una sociedad liberal, con un sector capitalista. Con la adicin de una poblacin aborigen o manumitida, la sociedad omega deviene en sociedad sigma. Las dotaciones iniciales de capital fsico y capital humano en la poblacin aborigen o manumitida sern inferiores a la del resto de la poblacin. En particular, sus dotaciones de capital humano sern insuficientes para utilizar la tecnologa que existe en el sector capitalista. A esta poblacin se le denominar Z, y al resto de la poblacin X.

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Los activos polticos se refieren a la ciudadana. Los individuos tienen distintas dotaciones de este activo, no todos son iguales frente a la ley o frente a los derechos ciudadanos. Hay ciudadanos de distinta categora. Los individuos Z son ciudadanos de segunda categora con relacin a los individuos X. Los activos culturales se refieren a la valoracin social que tienen las caractersticas personales de los individuos, tales como raza, lengua, religin, lugar de origen, antecedente histrico. Se denominan culturales porque esa valoracin es aprendida y se transmite de generacin en generacin. Esta valoracin hace que existan redes sociales de distinta jerarqua en la sociedad. Estas redes operan como clubes. Estas redes estn jerarquizadas y generan distintos activos culturales segn la red a la que pertenezcan los individuos. Consideraremos tres redes y jerarquizadas en el siguiente orden: la de los capitalistas, la de los trabajadores X y la de los trabajadores Z. Los trabajadores Z no pueden pertenecer a las redes de los individuos X, y en este sentido sufren discriminacin y segregacin. Los activos polticos y culturales tienen la denominacin de activos porque constituyen stocks (un derecho ciudadano o un derecho de membresa a un club), porque dan lugar a beneficios econmicos, porque se pueden acumular (por la va de la lucha por derechos civiles, por el matrimonio inter-tnico, por el aprendizaje de la lengua dominante, por el aprendizaje de costumbres) y tambin porque esta acumulacin necesi-ta financiamiento. Debido a que los trabajadores Z tienen una menor dotacin de capital humano con relacin a los trabajadores X, no pueden

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operar con la tecnologa moderna que se utiliza en el sector capitalista. Por lo tanto, no forman parte del mercado laboral, no hay demanda para su fuerza laboral. Su dota-cin de capital fsico es, por otra parte, muy reducido como para generar empleo asalariado y slo pueden autoemplearse. Existe, entonces, dos sectores de subsistencia. En uno de ellos, los trabajadores X, aqullos que son excluidos del mercado laboral, buscan el autoempleo; y en el otro, todos los trabajadores Z se autoemplean. Sigma es una sociedad ms compleja que psilon y omega porque los individuos participan en el proceso econmico con dotaciones desiguales de capital fsico, capital humano y capital social. Cmo funcionara esta sociedad abstracta? La economa en la sociedad sigma funcionara igual que en la sociedad omega, con la diferencia que los trabajadores Z tendran como nica opcin autoemplearse en el sector de subsistencia Z. Debido a su falta de capital humano, ellos no pueden ser parte de la oferta laboral al mercado de trabajo. Tambin debido a su escasa dotacin de capital humano no pueden adoptar la tecnologa moderna en sus unidades productivas. Producen con tecnologa tradicional y su productividad laboral es ms baja que la que existe en el sector de subsistencia X, y por cierto, inferior a la que existe en el sector capitalista. Para el sector capitalista, los trabajadores Z son superfluos. No juegan ningn papel en la generacin de ganancias, pues existen trabajadores X, mucho ms calificados, en abundancia. Con ms razn podemos suponer, entonces, que los trabajadores Z estn excluidos de los mercados bsicos, es decir, mercados del trabajo, de crdito y de seguros.

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Cmo sera la desigualdad en la sociedad sigma? Los trabajadores X que estn autoempleados tendrn ingresos mayores que los trabajadores Z porque stos trabajan con tecnologa tradicional y con productividad ms baja. Ahora tenemos varias categoras de ingresos en las que se distribuye el ingreso nacional de la sociedad: las ganancias, los salarios, el ingreso de autoempleo de los trabajadores X y el ingreso de autoempleo de los trabajadores Z. ste sera el orden de ingresos medio de cada grupo social. Es evidente que en la sociedad sigma existe un mayor grado de desigual que en la sociedad omega, pues se ha agregado un grupo social con ingresos inferiores al de los trabajadores X. Hay algo que pueda impedir la reproduccin de la desigualdad en la sociedad sigma? Nada. La parte capitalista funciona como en la sociedad omega -y ya mostramos que esa sociedad se va a reproducir de esa manera perodo tras perodo. Los trabajadores Z tampoco tienen ninguna posibilidad de modificar su situacin porque son excluidos de los mercados bsicos. Esta solucin representa una situacin de equilibrio. Pero, en el largo plazo, no podran los trabajadores Z devenir en trabajadores X? En realidad, no hay mecanismo que pueda llevar a cabo esa transformacin. Los trabajadores Z no pueden aumentar su capital humano porque son muy pobres para financiar esa inversin. Podran hacerlo a travs de los bienes pblicos. Pero, debido en parte a la exclusin poltica, los gobiernos no tienen incentivos para esa provisin. Y debido a la exclusin cultural, a la segregacin, el costo de aprendizaje del capital humano necesario para utilizar la tecnologa moderna es muy alto.

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Los trabajadores Z van a constituir el grupo de mayor pobreza en la sociedad y van a constituir -digamos- el ncleo duro de la pobreza porque salir de la pobreza les va a ser mucho ms difcil que a los trabajadores X. El nivel de ingresos de los trabajadores X aumentar con la inversin que hagan las firmas capitalistas en stocks de capital, pero el nivel de ingresos de los trabajadores Z no depende de esta acumulacin de capital.

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2. Seccin segunda

Un sistema de indicadores de desigualdad educativa* *

El significado de la desigualdad educativa

Los estudios sobre la desigualdad en la educacin han puesto de relieve sus distintas acepciones (Marchesi y Martn, 1998), lo que permite una primera aproximacin al problema. Se puede hablar de igualdad de oportunidades cuando todos los alumnos tienen formal y legalmente las mismas posibilidades educativas. Cuando estas posibilidades se hacen accesibles a todos los alumnos, superando formas de acceso y de seleccin encubiertas, el trmino ms preciso es el de igualdad en el acceso. Un nivel superior de igualdad se encuentra cuando, una vez garantizada la igualdad en el acceso, se proporciona un programa educativo similar a todos los alumnos y se evita, en consecuencia, que los que proceden de clases sociales populares estn mayoritariamente representados en los programas menos valorados social y acadmicamente: aulas especiales, programas de educacin compensatoria, programas de garanta social. Finalmente, la igualdad en educacin

** Marchesi, lvaro. 2000. Un sistema de indicadores de desigualdad educativa. En Revista Iberoamericana de Educacin 23, (mayo-agosto:135-163), Espaa.

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encuentra su significado ms fuerte cuando se analizan los resultados escolares de los alumnos. La igualdad de resultados supone que se encuentran rendimientos similares entre los alumnos procedentes de distintas clases sociales, culturas o sexos. Esta ltima acepcin tiene un claro componente utpico. Si las diferencias sociales influyen en mayor o menor medida en el progreso educativo de los alumnos, es previsible encontrar diferencias entre ellos debidas a su origen social. Slo la nivelacin de las diferencias sociales, tarea que no es responsabilidad directa del sistema educativo, o el desarrollo de estrategias de intervencin que impidan la incidencia de las desigualdades sociales en el mbito educativo, permitirn alcanzar un objetivo ms profundamente igualitario. En las ltimas dcadas, las interpretaciones sobre la desigualdad en la educacin han pasado de un enfoque unidimensional ms determinista a una visin multidimensional e interactiva. Est ampliamente constatado que las diferencias sociales y culturales de los alumnos condicionan su progreso educativo y los resultados que obtienen. El informe de la OCDECERI (1995) sobre los alumnos con riesgo de fracaso seala siete factores predictivos del bajo nivel escolar que estn estrechamente relacionados con la desventaja social: pobreza, pertenencia a una minora tnica, familias inmigrantes o sin vivienda adecuada, desconocimiento del lenguaje mayoritario, tipo de escuela, lugar geogrfico en el que viven y falta de apoyo social. Pero, no existe una correspondencia estricta entre las desigualdades sociales y las desigualdades educativas. Hay otros factores, como la familia, el funcionamiento del sistema educativo y la propia escuela que pueden incrementar o disminuir estas desigualdades.

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El ambiente de la familia y su compromiso con la escuela tienen una indudable repercusin en el progreso educativo de los alumnos. Los recursos familiares, su nivel de estudios, los hbitos de trabajo, la orientacin y el apoyo acadmico, las actividades culturales que se realizan, los libros que se leen, la estimulacin para explorar y discutir ideas y acontecimientos y las expectativas sobre el nivel de estudios que pueden alcanzar los hijos, son factores que tienen una influencia muy importante en la educacin de los alumnos. Sin embargo, lo ms importante no es describir estas relaciones genricas entre el contexto social y el familiar, sino analizar qu tipo de relaciones se establece entre las configuraciones familiares singulares y el universo escolar (Lahire, 2000). Desde esta perspectiva, lo importante no es el capital cultural que se posee sino cmo se transmite. Un capital cultural enriquecido puede tener escasa incidencia en el progreso educativo de los hijos. Por el contrario, los padres con escaso capital escolar pueden tener una mayor influencia por el tipo de relaciones que mantienen con sus hijos y por la bsqueda constante de experiencias que les enriquezcan, lo que contribuye a que sus resultados educativos sean positivos. El funcionamiento del sistema educativo tiene tambin una notable influencia en los niveles de desigualdad educativa. Los recursos existentes, el apoyo a las familias, los criterios de admisin de los alumnos en las escuelas, el nmero de alumnos por aula, la formacin y motivacin de los profesores, las facilidades para que los alumnos prosigan sus estudios, los materiales disponibles en el aula y los criterios de evaluacin establecidos, son condiciones generales que tienen mucha relacin con los ndices de escolaridad y con los resultados que obtienen los alumnos. Este reconocimiento de la influencia del sistema educativo no puede conducir a olvidar

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la responsabilidad especfica que las escuelas y los profesores individuales tienen para reducir las desigualdades. Hay escuelas que han creado un clima ampliamente aceptado de estudio y de participacin, en las que existen expectativas positivas en relacin con los objetivos educativos que se han establecido y en las que se reflexiona sobre las opciones educativas, los sistemas de evaluacin y los mtodos pedaggicos ms adecuados para conseguir involucrar y motivar a los alumnos en sus aprendizajes. En muchas de ellas se busca la implicacin de los padres y se desarrollan iniciativas continuadas para elevar su nivel de formacin y su compromiso con la educacin de los hijos. Son escuelas dispuestas a combatir con decisin el abandono escolar prematuro. Otras, por el contrario, no han sido capaces de desarrollar un proyecto coherente y sus profesores estn poco motivados para presentar experiencias de aprendizaje interesantes y tienen poca ilusin para generar la participacin de los padres y de los alumnos, lo que les lleva a aceptar con cierto fatalismo los esperados porcentajes de abandono escolar (Marchesi, 2000). Los estudios y los datos sobre las desigualdades educativas han de incorporar una nueva perspectiva cuando se analizan desde el fenmeno de la globalizacin. La situacin de los pases ha cambiado drsticamente en el ltimo decenio. Las posibilidades de un desarrollo autnomo han desaparecido. El nuevo orden mundial est regido por un mercado sin fronteras, en el que los acontecimientos relevantes de cualquier lugar del planeta influyen en la totalidad. El imparable desarrollo de las comunicaciones est conduciendo a un nuevo tipo de relaciones y de acceso a la informacin y al conocimiento. La apertura de los mercados, la competitividad y el desarrollo tecnolgico, estn

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impulsando el crecimiento econmico, pero no existen garantas de que al mismo tiempo se estn reduciendo las desigualdades. De hecho, la brecha entre los pases ricos y pobres se est incrementando. La diferencia de ingresos entre el quinto de la poblacin mundial que vive en los pases ms ricos y el quinto que vive en los ms pobres era de 30 a 1 en 1960, de 60 a 1 en 1990 y de 74 a 1 en 1997. En 1997, el 20% de la poblacin mundial ms rica dispona del 86% del PIB mundial, mientras que el 20% inferior slo tena el 1% (vase grfico 1). En Amrica Latina, el perodo de crecimiento de 1970 a 1982 produjo una mejor distribucin del ingreso, pasando de 23 a 1 entre el 20% de los ms ricos y el 20% ms pobre a una relacin de 18 a 1. Sin embargo, en la dcada de los 80 se produjo el efecto contrario. El 10% de la poblacin con mayores ingresos aument un 10%, mientras que el 10% ms pobre perdi un 15% de la parte de ingresos que le corresponda. Los aos 90 mantienen la concentracin de ingresos aunque las tendencias son diferentes segn los pases. El acceso a Internet se ha convertido ya en una poderosa causa de desigualdad. Aquellas personas con mayores recursos y que pueden acceder con facilidad a Internet tienen ms posibilidad de recibir informacin, de ampliar su cultura y de estar mejor preparados para adaptarse a la nueva sociedad del conocimiento. Por el contrario, las personas con menores recursos e inferior formacin tendrn muchas ms dificultades para acceder a las redes informticas y se vern desplazadas y marginadas en la sociedad mundial. Una nueva barrera se alza entre los que ms y los que menos tienen y que aleja a los unos de los otros. En el momento actual, el 20% de las personas ms ricas acapara el 93,3 % del uso de Internet (vase grfico 1).

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Grfico 1 Desigualdades entre ricos y pobres en cuanto a oportunidades a escala mundial

FUENTE: Informe sobre desarrollo humano 1998, p. 3.

Los indicadores de la desigualdad educativa, tradicionalmente circunscritos al mbito educativo, deben tener en cuenta tambin la distribucin de los bienes sociales, culturales y tecnolgicos entre el conjunto de la poblacin. La seleccin de los indicadores que pueden manifestar con mayor rigor el grado de desigualdad educativa y los factores que lo condicionan adquiere, en consecuencia, una enorme importancia.

La seleccin de los indicadores de la desigualdad educativa

La principal funcin de los indicadores es ofrecer una informacin sinttica, relevante y significativa sobre una parcela de la realidad, detectar los problemas y llamar la atencin sobre lo que est sucediendo (Tiana, 1997). De ah la importancia de una cuidadosa seleccin de los mismos que permita describir y comprender esa realidad. No cabe duda, por tanto, que un buen conjunto de indicadores proporciona un instrumento poderoso para ampliar el conocimiento en un mbito determinado y para orientar

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la toma de decisiones. Esta importancia de los indicadores alerta al mismo tiempo sobre la dificultad de su eleccin y sobre los riesgos que entraa una seleccin escasamente cuidadosa o incluso sesgada junto a una posible interpretacin abusiva. La eleccin de los indicadores no es tarea sencilla. Si el objetivo que se pretende es ofrecer una representacin lo ms completa posible de una realidad, es necesario construir un sistema de indicadores que establezca las relaciones que existen entre cada uno de ellos para lo que algn tipo de teora o modelo educativo es necesario. El problema es que todava no existen modelos integrados que expliquen la totalidad de los procesos educativos. Adems, hay que tener en cuenta que la eleccin de los indicadores depende del concepto de educacin que se mantenga, por lo que su elaboracin no es solamente un problema tcnico sino que refleja tambin una determinada opcin de valor. No cabe duda que en aquellos conceptos con mayor carga ideolgica, como la calidad y la equidad, el mayor peso de unos valores en detrimento de otros va a tener una significativa influencia en la eleccin de los indicadores. Existe, as mismo, un riesgo de reduccionismo en la seleccin de los indicadores por las dificultades que entraa su medicin, ya que el paso de un concepto a un instrumento de medida es una larga y trabajosa tarea en la medida que un solo concepto puede generar decenas de indicadores diferentes. El peligro est en que al final los indicadores seleccionados sean los ms fcilmente mensurables y no los que mejor reflejen la realidad educativa. En todo caso, la interpretacin de los indicadores debe hacerse con prudencia en su contexto, teniendo en cuenta los que estn presentes y los que todava, an siendo relevantes, no han podido ser incorporados, y de acuerdo con las finalidades y valores de la

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institucin educativa. Como seala Nuttall (1992), los indicadores no hablan por s mismos. Es necesario, por tanto, que exista un modelo inicial que oriente la interpretacin de la realidad educativa estudiada. Este modelo permitira seleccionar los indicadores ms relevantes, establecer relaciones entre determinadas variables y constatar si los cambios que se producen en algunas de ellas afectan a otras en consonancia con las expectativas previstas. De acuerdo con las reflexiones expuestas en el apartado anterior, un sistema coherente de indicadores de desigualdad educativa debe tener en cuenta las diferencias en los recursos previos disponibles en el sistema educativo, las desigualdades sociales y culturales existentes, los aspectos del funcionamiento del sistema educativo ms directamente vinculados con la equidad y los resultados que obtienen los alumnos. El sistema de indicadores elegido se estructura en cinco niveles en los que se incluyen indicadores ms especficos (vase cuadro 1). La eleccin de estos indicadores se ha regido por cuatro criterios principales: relevancia de los datos para poner de manifiesto con mayor claridad las desigualdades existentes, amplitud para recoger informacin del mayor nmero de mbitos posible, potencia informativa del indicador elegido frente a otras alternativas y parsimonia para evitar la redundancia de la informacin. Los catorce indicadores finales son el resultado de este proceso. En la medida de lo posible, cada uno de estos indicadores debera tener en cuenta la dimensin social (distribucin de los recursos o resultados obtenidos por sectores sociales), la dimensin territorial (su distribucin en el rea urbana y rural), la dimensin cultural (distribucin en funcin de cada cultura o etnia), el factor gnero (comparacin entre hombres y mujeres)

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y el factor tipo de centro (incidencia en los centros pblicos frente a los privados).
Cuadro 1 Sistema de indicadores de desigualdad educativa

Recursos iniciales 1. Gasto pblico en educacin 2. Gasto por alumno 3. Salario de los profesores 4. Computadoras en las escuelas Contexto social 5. Distribucin del ingreso 6. Trabajo de la mujer Contexto cultural 7. Nivel de estudios 8. Medios de comunicacin disponibles Contexto educativo 9. Acceso y participacin 10. Horas de estudio al ao 11. Integracin de alumnos con necesidades educativas especiales Resultados 12. Diferencias en los resultados 13. Progresin educativa 14. Relacin entre el nivel educativo, el gnero y los ingresos

El modelo establece que los recursos iniciales, el contexto social y el contexto econmico influyen en el educativo y permiten interpretar de forma ms completa los diferentes resultados que obtienen los alumnos. Un sistema de indicadores de estas caractersticas ayuda a comprender con mayor precisin el origen de las desigualdades en la educacin y a determinar las estrategias de intervencin ms adecuadas que no pueden ser, de acuerdo con este modelo, exclusivamente educativas.

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Las pginas siguientes presentan una aplicacin de estos indicadores a algunos pases latinoamericanos. Slo en el primer indicador, referido al gasto pblico en educacin, se han incluido todos los pases. En el resto se han seleccionado algunos de ellos para evitar un texto demasiado extenso. No hay que olvidar que el objetivo de este artculo es presentar un conjunto de indicadores coherente sobre las desigualdades en educacin y no aplicarlos a la realidad latinoamericana. Hay que tener en cuenta tambin que las estadsticas educativas en estos pases todava presentan muchos problemas tcnicos e institucionales (McMeekin, 1998), por lo que la lectura y el anlisis de los datos debe hacerse con prudencia. En la mayor parte de los casos la comparacin se realiza entre los distintos pases, aunque podra hacerse tambin dentro de cada uno, comparando regiones o series temporales. Cuando algunos indicadores no son conocidos, se ha optado por incluir los referentes a pases de la OCDE o se ha apuntado alguna valoracin cualitativa. Se ha preferido mantener una referencia incompleta que prescindir de un indicador que se ha considerado relevante.

Recursos iniciales en educacin

El primer nivel se refiere a los recursos en educacin, que condicionan sin duda el funcionamiento del sistema educativo. Son datos estrechamente relacionados con la calidad de la enseanza que se imparte. Sin embargo, cuando se incluyen datos de diversos pases o dentro de cada pas, se comparan los presupuestos regionales o el gasto por alumno en las zonas urbanas frente a las rurales, con lo que el ndice de desigualdad inicial se hace ms patente. Se han seleccionado cuatro indicadores en este nivel ms estrechamente relacionados con la equidad educativa: el gasto

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pblico en educacin, el gasto por alumno, el salario de los profesores y el nmero de ordenadores (computadoras) en las escuelas. Gasto pblico en educacin Los cambios en el porcentaje del gasto pblico en educacin en relacin con el PNB a lo largo del tiempo indican la importancia atribuida al sector educacin y los avances o retrocesos registrados. La comparacin entre los distintos pases permite una mejor comprensin de la realidad de cada uno de ellos (vase cuadro 2).
Cuadro 2 Gasto pblico en educacin en porcentaje del PNB

Pas Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica

1985 -4,0 6,1 -2,1 3,8 4,4 2,9 4,5 6,3 3,7 3,1 1,8 9,8 1,2 4,2 5,7

1996 3,5 -7,2 6,1 5,6 5,2 3,1 4,4 5,3 -3,5 2,2 1,7 4,1 -3,6 7,5

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Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Surinam Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela
FUENTE: PNUD, 1999, pp. 188-189.

3,9 6,8 4,6 1,5 2,9 1,8 9,4 6,1 2,8 5,1

4,9 3,6 4,6 3,9 2,9 2,0 -3,7 3,3 --

Gasto por alumno Los datos anteriores alcanzan una mayor significacin cuando se concretan en el gasto por alumno en cada una de las etapas educativas. De esta forma es posible comprender la distribucin del gasto y las diferencias entre los alumnos de distintas etapas educativas del mismo pas y entre los distintos pases (vase cuadro 3).
Cuadro 3 Gasto por alumno (en dlares USA ajustado por el ndice de Paridad de Poder de Compra) en instituciones pblicas y privadas por nivel de educacin (basado en equivalentes de tiempo completo) (1995)

Pas Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay

Educacin infantil 1.075 562 1.346 -548

Primaria 1.158 870 1.807 343 920

Secundaria 1.575 1.018 2.059 492 1.022

FUENTE: OCDE. 1998a, p. 118.

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Salario de los profesores La remuneracin de los profesores es un indicador inicial importante. Su inclusin como dato especfico permite comprender las condiciones de trabajo del profesorado y su repercusin en la calidad de la enseanza que se imparte. Una remuneracin muy escasa obliga a que los docentes estn en varias escuelas para completar su salario, lo que repercute negativamente en el tiempo de enseanza real en cada una de ellas, ya que tienen que terminar con antelacin para llegar al turno siguiente. Tambin afecta desfavorablemente al trabajo en equipo, al seguimiento de los alumnos y a la preparacin de las clases (vase cuadro 4).
Cuadro 4 Salario anual establecido de los profesores en instituciones pblicas en el nivel de educacin primaria en dlares USA equivalentes convertidos utilizando el ndice de Paridad de Poder de Compra (1996)

Pas Argentina Brasil Chile Uruguay

Salario inicial 6.165 4.402 10.587 586

Salario despus de 15 aos 8.176 6.133 12.991 717

Salario mximo 9.646 7.854 17.540 884

FUENTE: OCDE, 1998a, p. 271.

Ordenadores (computadoras) en las escuelas La importancia de las nuevas tecnologas en la educacin conduce a incluir un nuevo indicador relativo al nmero de ordenadores en las escuelas. No cabe duda de que su utilizacin habitual por parte de los alumnos es un factor importante para el desarrollo de sus aprendizajes y una herramienta necesaria para su ms fcil incorporacin al mundo laboral. La ausencia de alfabetizacin informtica, en gran medida vinculada al nmero de

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ordenadores disponible, se convierte en un criterio de desigualdad educativa. No es extrao que la OCDE, en su ltimo informe sobre los indicadores educativos, haya incorporado el nmero de alumnos por ordenador en las escuelas (vase grfico 2).
Grfico 2 Nmero promedio de alumnos por ordenador en escuelas en las que se imparte el octavo grado (1995)

Fuente: OCDE.1998a, p. 305.

Contexto social
La desigualdad social es uno de los factores que mejor explica las diferencias educativas. Hay que tener en cuenta, adems, que en Amrica Latina las diferencias sociales son muy profundas y su incidencia en el progreso educativo es especialmente relevante. En consecuencia, no es posible abordar las desigualdades en la educacin sin analizar la inequidad social.

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Hay muchos indicadores capaces de mostrar esta situacin. Entre ellos se han elegido dos por su especial incidencia en el mbito educativo: las diferencias en la distribucin del ingreso entre los sectores ms pobres y ms ricos, y la tasa laboral de participacin femenina por nivel de ingreso. Distribucin del ingreso La distribucin del ingreso entre los distintos sectores sociales (en el cuadro 5 se recoge la comparacin entre el 20% ms pobre y el 20% ms rico) pone de manifiesto su desigual punto de partida. Esto se manifestar de forma directa en sus aos de escolarizacin: en la medida que se avanza en el nivel de ingresos familiares se incrementa el tiempo de escolarizacin, lo que a su vez est estrechamente relacionado con los ingresos laborales posteriores. Slo la ruptura de este crculo pobrezabaja escolarizacin-pobreza conseguir reducir la desigualdad existente.
Cuadro 5 Distribucin del ingreso en algunos pases latinoamericanos

20% ms 20% ms Coeficiente de Gini pobre rico Argentina 4,3 52,9 0,48 Brasil 2,5 63,5 0,59 Chile 3,5 61,1 0,56 Costa Rica 4,3 50,6 0,46 Ecuador 2,3 59,6 0,57 Paraguay 2,3 62,3 0,59 Per 4,4 51,3 0,46 Uruguay 5,0 48,7 0,43 . Un coeficiente de Gini igual a cero representa la igualdad perfecta, un coeficiente de uno la desigualdad perfecta. Pas
FUENTE: BID. 1998, p. 28.

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Trabajo de la mujer La participacin de la mujer en el mundo laboral tiene una estrecha relacin con las posibilidades de incrementar la escolarizacin de sus hijos. Su mayor educacin y sus superiores ingresos le permiten reducir el nmero de hijos y dedicar a ellos mayores recursos, lo que conduce a incrementar sus aos de escolarizacin y sus posibilidades laborales posteriores (vase cuadro 6). Sin embargo, como seala el informe del BID (1998), la posibilidad de las mujeres para obtener ingresos no depende slo de su nivel de instruccin, sino tambin del rendimiento de esa educacin generado por la totalidad de la economa. Las oportunidades de las mujeres en el mercado laboral variarn en funcin de la discriminacin por el gnero, por la productividad en el hogar (agua corriente, electricidad, etc.), por las actitudes y valoraciones de la familia y por los empleos formales e informales disponibles.
Cuadro 6 Porcentaje de participacin laboral femenina (entre 25 y 45 aos) por nivel de ingreso

Pas Argentina Brasil Chile Costa Rica Ecuador Paraguay Per Uruguay

10% ms pobre 41 48 20 28 62 69 65 49

10% ms rico 88 78 76 71 81 83 74 90

Total 60 61 47 45 64 72 68 72

FUENTE: BID. 1998, p. 31

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Contexto cultural
Una parte importante de las desigualdades educativas se genera en el entorno familiar. El nivel de estudios de los padres, su cultura y el inters e implicacin en la educacin de sus hijos tiene una enorme repercusin en los aos que van a estar escolarizados y, en definitiva, en su progreso educativo. Alguno de estos aspectos, como el compromiso de los padres en la educacin de sus hijos, no es fcil medirlo. Otros, en cambio, ms vinculados al nivel cultural de una sociedad, tienen una mayor tradicin. Por ello se han seleccionado dos indicadores complementarios: el nivel de estudios y los medios de comunicacin utilizados. Nivel de estudios de la poblacin Los estudios medios de la poblacin en un momento determinado son un factor importante para valorar las desigualdades culturales y su influencia en la educacin. La desagregacin de este dato por nivel de ingreso y por gnero permite comprender con mayor amplitud la distribucin de las insuficiencias formativas (vase cuadro 7).
Cuadro 7 Aos promedio de educacin para la poblacin mayor de 25 aos por nivel de ingreso y nivel de analfabetismo por gnero
Aos promedio de educacin Pas 10% ms pobre Argentina Brasil Chile Costa Rica Ecuador Paraguay Per Uruguay 7,04 1,98 6,24 4,08 3,39 3,37 3,87 6,03 10% ms rico 15,57 10,53 12,83 15,53 10,27 10,72 10,80 11,87 % analfabetismo adulto (1995) M 3,8 16,7 4,6 5,3 8,0 6,5 5,5 3,1 F 3,8 16,8 5,0 5,0 11,8 9,4 17,0 2,3

Fuente: BID. 1998. p. 30 y UNESCO. 1998, p. 125.

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Medios de comunicacin Junto con el nivel de estudios de la poblacin, un segundo indicador del nivel cultural de un pas es el que se refiere a la incidencia de los medios de comunicacin, calculada por la tirada de diarios y por los receptores de radio y televisin existentes. Aunque este indicador tiene menos fuerza que el anterior para reflejar las desigualdades entre los distintos sectores educativos, contribuye a poner de manifiesto la aceptacin por la poblacin de los distintos medios de comunicacin (vase cuadro 8).
Cuadro 8 Utilizacin de los medios de comunicacin. Porcentaje de diarios, de receptores de radio y de televisin por cada mil habitantes
Tirada de diari os (por 1000 habitantes) 1985 Argentina Brasil Chile Costa Rica Ecuador Paraguay Per Uruguay 130 48 108 106 88 47 82 226 1995 135 45 99 88 70 41 85 235 Receptores de radio (por 1000 habitantes) 1985 594 362 332 246 313 166 205 585 1995 676 399 348 263 332 180 259 609 Receptores de televisin (por 1000 habitantes) 1985 214 185 145 76 66 24 77 166 1995 219 220 215 143 96 93 106 235

Pas

FUENTE: UNESCO.1998, p. 125.

Contexto educativo
Acceso y participacin La tasa de acceso a la educacin infantil o preprimaria es un indicador de primer orden en relacin con la equidad educativa. La participacin de los nios pequeos de sectores sociales desfavorecidos en la escuela tiene una fuerte influencia en su progreso educativo posterior por varias razones. En primer lugar,

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por el enriquecimiento de sus experiencias en edades tempranas. En segundo, por su mejor cuidado en el mbito de la salud y de la alimentacin. En tercero, por las mayores posibilidades que existen para la educacin de los padres. Y, finalmente, por las mayores oportunidades de las madres de incorporarse al mundo laboral, lo que incrementa los ingresos familiares y contribuye, de esa forma, a que los hijos puedan proseguir durante ms tiempo sus estudios. El porcentaje de alumnos escolarizados en las dems etapas educativas es tambin un indicador importante de la realidad de la educacin (cuadro 9). Es un dato que debe ponerse en relacin con el nivel de estudios de la poblacin (indicador 7), con el fin de comprobar los cambios que se estn produciendo de unas generaciones a otras. Tambin ha de relacionarse con el gasto por alumno (indicador 2) y con el salario de los profesores (indicador 3) para comprobar en qu condiciones se est llevando a la prctica la enseanza. Finalmente, cuando la tasa de escolarizacin no se aproxima a la totalidad de los grupos de edad correspondientes, es importante desagregar los datos y relacionar el nivel social de las familias con el porcentaje de acceso.
Cuadro 9 Tasas netas de matriculacin
Pas Argentina Brasil Chile Costa Rica Ecuador Paraguay Per Uruguay Tasa de matriculacin en Preprimaria (% del grupo de edad) 1995 3-5 aos 4-6 aos 5 aos 5 aos 5 aos 5 aos 3-5 aos 2-5 aos 53 36 96 70 49 36 36 33 Tasa de matriculacin en Secundaria (% del grupo de edad) 1997 76,9 65,9 85,2 55,8 50,9 61,1 83,9 83,8

FUENTE: UNESCO. 1998, p. 139 para Preprimaria y PNUD. 1999, pp. 176-177 para Secundaria.

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Horas de estudio al ao El tiempo que los alumnos dedican al aprendizaje es una variable estrechamente relacionada con los resultados escolares. El cuadro 10 recoge los datos oficiales de algunos pases que muestran diferencias entre ellos. Sin embargo, sera necesario tener en cuenta dos nuevos factores para comprender mejor el significado de estos datos horarios. En primer lugar, el porcentaje de escuelas con dobles turnos y su distribucin entre los distintos sectores sociales; y, en segundo, el porcentaje de profesores que ensea en varias escuelas para completar sus retribuciones econmicas. En muchos casos, cuando las escuelas tienen dobles turnos (maana y tarde) o cuando los profesores han de realizar su trabajo en varias escuelas, el tiempo real de enseanza se reduce. En consecuencia, aquellos alumnos que estn en alguna de estas situaciones, con mayor intensidad si ambas les afectan, tienen menos posibilidades de aprender y se encuentran en situacin de desventaja educativa. Adems del tiempo de estudio real, hay que valorar tambin la calidad de la enseanza que se imparte durante ese tiempo. Por ello, este indicador debe completarse con datos ms difciles de cuantificar pero no menos importantes: la formacin del profesorado, los materiales y recursos didcticos disponibles, los laboratorios y ordenadores en los centros, los objetivos y contenidos de la enseanza y los sistemas de evaluacin establecidos.
Cuadro 10 Total de horas de instruccin al ao para estudiantes de 12 a 14 aos (1996)
Pas Argentina Brasil Chile 12 aos 805 667 900 13 aos 913 667 990 14 aos 913 667 990 Media 12-14 aos 877 667 960

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Paraguay Uruguay

1.080 863

1.080 863

1.080 1.011

1.080 913

FUENTE: OCDE.1998a, p. 289.

Integracin de alumnos con necesidades educativas especiales La escolarizacin de los alumnos con necesidades educativas especiales en escuelas ordinarias y la provisin de recursos adicionales para su mejor enseanza, son buenos indicadores de la sensibilidad de los pases hacia los colectivos con mayor riesgo de exclusin tanto en la enseanza como en el mundo laboral. Por esa razn es necesario incorporarlo a los indicadores representativos de la mayor o menor igualdad en la educacin. Este mismo razonamiento ha conducido a la OCDE a incluirlo en la ltima versin disponible de los indicadores educativos (1998), si bien todava en fase de elaboracin y con muchas cautelas interpretativas. El informe de la OCDE realiza una triple distincin de alumnos con necesidades educativas especiales, que ayuda a comprender las diferencias que existen entre ellos. La categora A se refiere a los alumnos con estas necesidades asociadas a condiciones de discapacidad: sordera, ceguera, retraso mental, parlisis cerebral, autismo, etc. La categora B incluye a aquellos alumnos con dificultades genricas de aprendizaje. La C comprende a los alumnos cuyas necesidades son debidas a factores socioeconmicos, culturales o lingsticos. El indicador establecido debe dar cuenta del tipo de escuela en la que se escolariza cada uno de estos grupos y los recursos adicionales que se proporcionan. Dichos recursos pueden ser de muy diversos tipos: profesores de apoyo, otros profesionales,

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proporcin alumnos-profesor, materiales educativos, recursos econmicos a los centros, formacin de los profesores e incentivos profesionales por su dedicacin a estos alumnos. Los datos de que se dispone son todava demasiado provisionales para incluirlos en este trabajo. Sin embargo, existen otras aproximaciones que contribuyen a completar el alcance de ese indicador: el porcentaje de alumnos especiales en cada de una de las categoras establecidas que estn escolarizados en los centros pblicos y en los privados. De esta forma se pueden comprobar las diferencias entre una y otra red educativa y las consecuencias para la calidad de la enseanza en una distribucin no equilibrada de estos alumnos entre ambas redes educativas (vase el cuadro 11 para una comparacin de los centros pblicos y los privados sostenidos con fondos pblicos (concertados) en Espaa. Hay que tener en cuenta que la red pblica escolariza en torno al 66% del total del alumnado y la privada el 34%).
Cuadro 11 Alumnado gitano e inmigrante en centros pblicos y concertados. mbito de gestin del MEC en Espaa

Centros pblicos Alumnado gitano Alumnado inmigrante 24.255 - 91,4% 26.540 - 89,25

Centros concertados 2.269 - 8,6% 2.854 - 10.8%

Total 26.524 29.394

FUENTE: Consejo Escolar del Estado. 1996-97.

Resultados
Los resultados de los alumnos constituyen el ltimo nivel de anlisis del funcionamiento de un sistema educativo. Desde la perspectiva de la igualdad, la eleccin de los indicadores en este nivel debe orientarse a constatar las diferencias que existen

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entre los resultados que obtienen diferentes colectivos de alumnos y su posible relacin con las variables de entrada (recursos iniciales) y de contexto. Con esta finalidad se han seleccionado tres indicadores: las diferencias entre los resultados de los alumnos, su progresin y titulacin, y la relacin entre el nivel educativo alcanzado y los ingresos posteriores en funcin del origen social y del gnero. Diferencias de resultados Los resultados que obtienen los alumnos son un indicador importante de la calidad de la enseanza. No obstante, es el anlisis de las diferencias que encierran lo que mejor refleja las desigualdades existentes. La constatacin de estas diferencias puede hacerse de mltiples formas: comparando los resultados de varios pases, estableciendo las diferencias entre los mejores y los peores alumnos, comparando los resultados que se obtienen en distintas regiones de un pas o describindolos en funcin del tipo de escuela. Todas estas comparaciones representan un nivel inicial de anlisis (vase cuadro 12). El segundo nivel, ms completo y justo, es el que controla la importancia de otros factores que pueden tener una mayor influencia en la explicacin de las diferencias existentes: resultados iniciales, contexto social y familiar o recursos existentes. El control del nivel educativo previo de los alumnos y su relacin con los logros posteriores permite un anlisis ms riguroso de su ritmo de progreso y de la distribucin de ese progreso entre distintos grupos de alumnos: mejores y peores, hombres y mujeres, mayoras y minoras culturales, etc. Este planteamiento supone diseos de medidas repetidas de los mismos alumnos, lo que dificulta su aplicacin debido a su duracin y a su coste.

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Cuadro 12 Mediana de resultados por pases en las pruebas de lenguaje y matemticas de tercer grado

Pas Cuba Argentina Chile Brasil Venezuela Colombia Bolivia Paraguay Mxico Rep. Dominicana Honduras

Lenguaje 343 263 259 256 242 238 232 229 224 220 216

Matemticas 351 251 243 247 220 240 240 232 236 225 218

El estudio de la OCDE sobre el fracaso escolar analiza datos procedentes de diversos estudios realizados por la IEA (International Association for the Evaluation of Educational Achievement). Un indicador de desigualdad educativa y de riesgo de fracaso es la diferencia en rendimiento entre los estudiantes con mejores y peores puntuaciones en las diferentes pruebas. Las diferencias encontradas se traducen despus en aos de escolarizacin, ya que se puede calcular el progreso promedio de los alumnos durante un ao. En matemticas, por ejemplo, la diferencia entre las mejores y las peores puntuaciones en los distintos pases que participaron en el estudio es equivalente a 2,5 y 4,5 aos de escolarizacin (vase grfico 3). Las diferencias dentro de cada pas parecen ser mayores en aquellos que obtienen mejores resultados.
Grfico 3 Amplitud de los resultados dentro de cada pas. Diferencias entre el cuartil inferior y superior y la media de la OCDE en progreso en aos equivalentes

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FUENTE: OCDE. 1998b, p.18.

El estudio aborda tambin las caractersticas del 15% de los alumnos ms dbiles en cada uno de los pases participantes. En la mayor parte de ellos hay ms chicos que chicas en el grupo de alumnos con peores resultados en lectura. Pero, lo contrario ocurre en matemticas y en ciencias. Tambin se comprueba que los alumnos que hablan lenguas diferentes en el hogar y en la escuela tienen mayor probabilidad de estar en el 15% con peores habilidades en lectura, matemtica y ciencias. Los datos disponibles en Amrica Latina comparan el rendimiento por tipo de escuelas y muestran claras diferencias entre unas y otras debido en gran medida a que las escuelas privadas ofrecen el doble de instruccin que las pblicas y a que a ellas acceden los alumnos con mayores recursos econmicos y culturales (vase grfico 4). Esta relacin entre los recursos econmicos de las familias y el rendimiento acadmico fue puesta de manifiesto en un nuevo estudio de la IEA (vase cuadro 13).

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Grfico 4 Rendimiento en matemticas y en ciencias por tipo de escuela en los aos noventa

FUENTE: BID. 1999, p. 56. Cuadro 13 Opinin de los estudiantes de cuarto grado (nueve aos) sobre ayudas educativas en el hogar (diccionario, mesa de trabajo y ordenador) y los resultados en matemticas (1995)
Tienen las tres ayudas Pas Porcentaje de alumnos 50 50 41 25 20 28 60 58 22 69 43 44 26 68 64 49 45 Media de resultados 424 421 415 451 367 443 347 423 489 449 387 380 366 384 396 424 412 No tienen ninguna de las tres Porcentaje de alumnos 50 50 59 75 80 72 40 42 78 31 57 56 74 32 36 51 55 Media de resultados 393 423 380 423 358 399 331 440 406 424 347 355 333 358 365 392 386

Australia Austria Canad Repblica Checa Grecia Hungra Islandia Irlanda Corea Holanda Nueva Zelanda Noruega Portugal Inglaterra Escocia Estados Unidos Media de pases

FUENTE: OCDE, 1998.

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Progresin educativa El progreso de los alumnos en su educacin refleja la capacidad del sistema para adaptarse a sus condiciones especficas. Un indicador de esta progresin es el porcentaje de repetidores, lo que a su vez expresa la eficacia interna del sistema educativo (vase cuadro 14). Los estudios internacionales ponen de relieve que las repeticiones tienen ms efectos negativos que positivos, ya que la mayora de los alumnos que no obtienen el ttulo de educacin bsica ha repetido curso alguna vez. Adems, los alumnos repitentes proceden en mayor medida de familias con bajos recursos econmicos y culturales, por lo que se puede afirmar que las repeticiones no slo amplan las diferencias en rendimiento entre los mejores y los peores sino que tambin refuerzan las desigualdades sociales. Finalmente, hay que sealar que las repeticiones suponen un alto coste en trminos de eficiencia, pues exigen mayores recursos que apenas tienen rentabilidad posterior. Un alto porcentaje de repitentes incrementa el nmero de alumnos por aula y distorsiona el proceso de enseanza por las dificultades de organizar el trabajo en el grupo, todo lo cual supone un obstculo para la mejora de la calidad.
Cuadro 14 Porcentaje de repitentes en varios pases latinoamericanos
Pas Brasil Chile Costa Rica Ecuador Paraguay Per U ru g u a y Porcentaje de repitentes 1985 20 7 11 7 11 14 11 1995 18 6 9 4 8 15 10

FUENTE: UNESCO. 1998, p. 137.

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Nivel educativo e ingresos en funcin del origen social y del gnero Las relaciones entre la educacin alcanzada y la incorporacin al mundo laboral es un mbito importante en la medida que expresa los resultados sociales del progreso educativo. Uno de los indicadores en este campo es el que muestra la correspondencia entre los aos de escolarizacin alcanzados y el nivel de ingresos posterior. El informe del Banco Interamericano del Desarrollo (1998) seala que un trabajador que ha alcanzado 6 aos de educacin logra en su primer empleo un ingreso por hora 50% ms elevado que quien no ha asistido a la escuela. Si la escolarizacin ha sido de 12 aos, la distancia se ampla al 120%, y si ha sido de 17 aos supera el 200%. Estos datos promedio esconden diferencias mayores en algunos pases. En Brasil, por ejemplo, los trabajadores con 6 aos de educacin reciben casi el doble de ingresos que quienes no han asistido a la escuela; con 12 aos, el 170%; y con 17 aos, el 280%. En la valoracin de estos datos es importante tener en cuenta la relacin entre el nivel educativo alcanzado y el origen social. Un estudio realizado en Venezuela puso de manifiesto que el estrato social del hogar, fuertemente influido por los aos de estudio alcanzados por los padres, est muy relacionado con el nmero de aos de estudio que alcanzan los hijos de entre 20 y 24 aos (cuadro 15). De acuerdo con los datos obtenidos, la probabilidad que tienen en Venezuela de alcanzar entre 10 y 12 aos de estudio los jvenes cuyos padres tuvieron entre 3 y 5 aos de educacin es del 33,3%, porcentaje que llega al 76,3% cuando los padres tuvieron entre 10 y 12 aos de educacin.

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Cuadro 15 Uruguay y Venezuela. Probabilidad de los hijos de 20 a 24 aos de edad de lograr ms de 9 y ms de 12 aos de educacin en funcin del nivel de estudios del padre (1990)

Aos de educacin del padre 0-2 3-5 6-9 10-12 13 y ms

FUENTE: CEPAL, 1994.

Ms de 9 aos 29,3 44,7 55,3 85,4 91,2 21,7 33,3 50,7 76,3 90,8

Ms de 12 aos 3,7 7,3 14,2 29,6 51,9 4,8 9,1 18,7 41,3 65,8

Uruguay Venezuela Uruguay Venezuela

Un dato tambin relevante es que las mujeres reciben menores remuneraciones que los hombres (vase grfico 5). En algunos pases, como Bolivia, Brasil y El Salvador, la diferencia es superior al 30%. En otros, Argentina, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela, no llega al 10%. Es evidente que estas diferencias son expresin de un trato desigual. Pero adems, como seala el informe del BID, esta situacin de discriminacin puede influir en que las mujeres abandonen prematuramente sus estudios o que no tengan inters en incorporarse al mundo laboral. Con menor educacin y sin empleo, las mujeres provocarn que su situacin social se reproduzca en su familia: mayor nmero de hijos, escasos ingresos, necesidad de reducir gastos escolares y de que los hijos colaboren en el sustento de la familia, lo que conduce al abandono prematuro de su escolarizacin, etc.

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Grfico 5 Diferencia porcentual de ingresos entre hombres y mujeres (aislando el efecto de la educacin, experiencia y experiencia al cuadrado)

FUENTE: BID. 1998, p. 40.

Conclusin
La eleccin de estos catorce indicadores no se ha hecho al azar sino que responde a un modelo terico que ha orientado su seleccin. Un modelo que se basa en la interdependencia de cinco niveles de anlisis: los recursos iniciales, el contexto social, el cultural, el educativo y los resultados que se obtienen. La constatacin inicial es que las desigualdades escolares no se originan en el sistema educativo sino que se agravan en l. Las races de la desigualdad se encuentran en las diferencias sociales, culturales y familiares. Es importante destacar que la mayora de los indicadores propuestos obtiene su mayor valor diagnstico en la medida que refleja las diferencias existentes. De otra forma, la tendencia media de un pas puede esconder diferencias notables. Baste un ejemplo para destacar este tema. Los aos promedio de educacin para la poblacin mayor de 25 aos en Brasil es de

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5,22, pero la diferencia entre el 10% ms pobre (1,98 aos) y el 10% ms rico (10,53), como se recoge en el cuadro 9, pone de manifiesto que hay una enorme desigualdad. La actual configuracin de la mayora de los sistemas educativos latinoamericanos es incapaz de reducir las desigualdades iniciales y ms bien tiende a reforzarlas y a mantener la estratificacin social. El sistema de indicadores propuesto pretende mostrar estas relaciones y comprobar los cambios que se pueden producir a lo largo del tiempo. Junto con el objetivo de aclarar la realidad educativa desde diferentes perspectivas, el sistema de indicadores tiene tambin la finalidad de ayudar a determinar las prioridades de actuacin. Los datos recogidos apuntan a que slo programas integrales para luchar contra el abandono escolar pueden conseguir el objetivo de reducir la desigualdad. Los programas clsicos de compensacin de las desigualdades educativas centrados exclusivamente en la escuela y en sus alumnos han puesto de manifiesto sus limitaciones. Los que cuentan con mayor capacidad de cambio son aquellos que tambin tienen en consideracin las condiciones sociales, el nivel educativo, la vivienda y la situacin laboral de la familia, y que incluyen objetivos relacionados con la educacin, la salud, la alimentacin y el cuidado de los nios. Es necesaria otra poltica que ataque las desigualdades en todos los frentes: condiciones sociales y laborales, nivel cultural y de estudios, recursos en las escuelas, participacin y educacin de las familias, programas educativos para evitar el abandono prematuro, fortalecimiento de las escuelas pblicas y de los maestros que atienden a los alumnos con mayor riesgo de fracaso escolar. Los datos presentados ponen de relieve la importancia de mantener tres objetivos bsicos en el mbito educativo para

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reducir las desigualdades: la prolongacin de la escolarizacin de los alumnos que viven en familias con niveles de renta ms bajos, la educacin de las personas adultas, en especial de las mujeres, y la mejora de la calidad de la enseanza. El primer objetivo no se consigue solamente con ampliar por ley la enseanza obligatoria e incrementar las escuelas existentes. Hace falta tambin abordar las razones del abandono escolar de los alumnos: falta de recursos, necesidad de ayudar a la familia y de trabajar, escasa motivacin para el aprendizaje. El incremento de la escolarizacin se producir cuando se remuevan estos obstculos. El segundo objetivo est muy relacionado con el anterior: la educacin de la mujer, junto con programas de salud y de atencin a los hijos pequeos, incrementar los ingresos familiares y facilitar que los hijos puedan proseguir sus estudios durante ms tiempo. Finalmente, el tercer objetivo, centrado en la mejora de la calidad, supone una enseanza con programas adaptados a los alumnos, durante ms tiempo, con profesores mejor remunerados y con mayor dedicacin a cada escuela. Estas medidas ayudarn a reducir el nmero de repetidores y a que el aprendizaje de todos los alumnos sea ms completo. De tal forma, se reducirn las diferencias entre la escuela privada y la pblica, entre los ms ricos y los ms pobres, entre los hombres y las mujeres, entre la ciudad y el campo. La consecucin de estos objetivos supone ineludiblemente una ms progresiva y eficiente distribucin del gasto social. Hay que asumir, como afirm Bernstein (1970), que la educacin no puede estar compensada por la sociedad y que los programas de cambio han de ser educativos y sociales. Es muy difcil que una escuela aislada no digamos la mayora de las

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escuelas, pueda enfrentarse con garantas de xito a las desigualdades estructurales. Las reformas educativas que no analicen estas limitaciones iniciales ni las aborden con proyectos adecuados podrn ser tcnicamente correctas, pero contribuirn bien poco a reducir las desigualdades existentes.

Bibliografa
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308

ESCUELA

DE POSGRADO - UPeU

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Evaluacin
1. 2. Cul de las tres sociedades tericas (psilon, omega y sigma) se aproxima al Per?. (Sustentar respuesta). Si el problema de la exclusin en el Per es que los recursos polticos y culturales de las personas son desiguales frente a la ley, cmo, en una economa que logra equilibrio econmico con exclusin, resolvera tal situacin?. (Sustentar respuesta). Segn lvaro Marchesi, (...) aquellas personas con mayores recursos y que pueden acceder con facilidad a internet tienen ms posibilidad de recibir informacin, de ampliar su cultura y de estar mejor preparados para adaptarse a la nueva sociedad del conocimiento (...). Considerando lo anterior y pensando en el Estado peruano, qu le podra

3.

MAESTRA

EN

EDUCACIN

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4. 5.

ocurrir a la nacin en la era acelerada de la globalizacin? (Sustentar respuesta). Qu opina del Sistema de indicadores de desigualdad educativa (Cuadro 1)? (Sustentar respuesta). lvaro Marchesi afirma lo siguiente: (...) Es muy difcil que una escuela aislada -no digamos la mayora de las escuelas-, pueda enfrentarse con garantas de xito a las desigualdades estructurales. Las reformas educativas que no analicen estas limitaciones iniciales ni las aborden con proyectos adecuados podrn ser tcnicamente correctos, pero contribuirn bien poco a reducir las desigualdades existentes. Qu opina sobre el particular?