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VALUTAZIONE DI SOSTENIBILITA AMBIENTALE E TERRITORIALE (VALSAT) (ovvero la Valutazione Ambientale Strategica - VAS)1

PRIMA VALUTAZIONE PREVENTIVA DEL DOCUMENTO PRELIMINARE RELAZIONE

Sia qui nel titolo che nel testo si parla (e si ritrova lacronimo relativo) sia di valutazione di sostenibilit ambientale e territoriale (VALSAT) che di Valutazione Ambientale Strategica (VAS); in entrambi i casi si tratta sempre di valutazione preventiva degli effetti di determinati piani e programmi sullambiente, come recita la Direttiva comunitaria 2001/42/CE del 27 giugno 2001, nonostante che in Emilia-Romagna si chiami appunto VALSAT. La scelta di riportare nella relazione entrambe le sigle motivata dalla volont di affermare linnovazione del Piano stesso che recepisce e si confronta in questo modo con quanto previsto dall Unione europea in materia di strategie e strumenti per lo sviluppo sostenibile.

INDICE
A. LAPPROCCIO METODOLOGICO A.1 Introduzione A.2 La Valutazione Ambientale Strategica A.3 Dalla compatibilit alla sostenibilit ambientale A.4 Fasi della VAS, descrizione dei contenuti e articolazione A.5 Il Rapporto ambientale previsto dalla Direttiva 2001/42/CE A.6 La Valutazione di Sostenibilit Ambientale e Territoriale (VALSAT) A.7 La Valutazione degli Scenari: ovvero la valutazione quantitativa B. PRIMA VALUTAZIONE PREVENTIVA DEL DOCUMENTO PRELIMINARE B.1 Fasi della valutazione di sostenibilit ambientale e territoriale del PTCP B.2 Descrizione del percorso metodologico della valutazione qualitativa B.3 Gli obiettivi di sostenibilit ambientale assunti B.4 Gli obiettivi del piano B.5 Le matrici di valutazione B.6 Le schede di valutazione B.7 Gli esiti della valutazione preventiva del documento preliminare

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ALLEGATI ALLEGATO.1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 ALLEGATO 2 2.1 2.2 2.3 2.4 ALLEGATO 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

(solo in formato digitale CD-rom e WEB) Gli obiettivi di sostenibilit Introduzione Criteri chiave per la sostenibilit Obiettivi di sostenibilit ambientale globali e locali per lAgenda 21 Locale Obiettivi e target contenuti in linee guida, accordi internazionali e norme La Strategia dazione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia La definizione degli obiettivi di sostenibilit generali e specifici I metodi e le tecniche per la valutazione Matrici dimpatto e altre tecniche di valutazione Tipi di impatto Valutazione degli impatti cumulativi Esempio di matrice di valutazione Gli indicatori ambientali e di sostenibilit Introduzione Sugli indicatori di sostenibilit: incertezze e possibili confusioni Gli indicatori a supporto di politiche ambientali Criteri di selezione degli indicatori La struttura DPSIR La tipologia di Indicatori della European Environmental Agency Gli Indicatori di sostenibilit

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LAPPROCCIO METODOLOGICO

A. Lapproccio metodologico ____________________________________________________________________________________

A.1 INTRODUZIONE
Uno dei passaggi maggiormente innovativi da affrontare nella redazione del PTCP la formulazione di metodi di valutazione preventiva della sostenibilit ambientale e territoriale delle singole azioni di piano e del quadro complessivo che linsieme di queste viene a comporre. Lindividuazione di una metodologia di valutazione che rappresenti lo strumento di supporto alla formazione delle decisioni oggi un obiettivo fondamentale per la costruzione di un processo decisionale attento anche allentit delle ricadute ambientali e socioeconomiche che le previsioni determinano sul territorio. Larticolo 174 del trattato di Amsterdam stabilisce che la politica della Comunit in materia ambientale contribuisca, tra laltro, a perseguire gli obiettivi della salvaguardia, tutela e miglioramento della qualit dellambiente, della protezione della salute umana e dellutilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e che essa deve essere fondata sul principio della precauzione. Larticolo del trattato stabilisce che le esigenze connesse con la tutela dellambiente devono essere integrate nella definizione e nellattuazione delle politiche e azioni comunitarie, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. Il quinto programma comunitario di politica ed azione a favore dellambiente e di uno sviluppo sostenibile Per uno sviluppo durevole e sostenibile, integrato dalla decisione n. 2179/98/CE relativa al suo riesame, ribadisce limportanza di valutare i probabili effetti di piani e programmi sullambiente. La valutazione ambientale costituisce un importante strumento per lintegrazione delle considerazioni di carattere ambientale nellelaborazione e nelladozione di taluni piani e programmi che possono avere effetti significativi sullambiente, in quanto garantisce che gli effetti dellattuazione dei piani e dei programmi in questione siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro adozione. Ladozione di procedure di valutazione ambientale a livello di piano e programma dovrebbero andare a vantaggio, e non a discapito, delle imprese, fornendo un quadro pi coerente in cui operare inserendo informazioni pertinenti in materia ambientale nelliter decisionale. Linserimento di una pi ampia gamma di fattori nelliter decisionale dovrebbe contribuire a soluzioni pi sostenibili e pi efficaci. Con la Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente umano, tenutasi a Stoccolma nel 1972, passando poi per le numerose altre tappe significative quali il Rapporto della Commissione mondiale indipendente sull'ambiente e lo sviluppo nel 1987 (Our common future) e la Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro su ambiente e sviluppo nel 1992, ha avvio un ampio dibattito e i primi passi operativi per cercare di avviare le nostre societ su percorsi meno insostenibili degli attuali. Ovvero la ricerca di strade che privilegino la "qualit" dello sviluppo nel soddisfare i reali bisogni umani, l'individuazione di nuovi modelli di benessere, la realizzazione di processi produttivi e di consumo pi simili a quelli della natura, e che quindi richiedano, a parit di servizio, meno uso di energia, di materiali e minor produzione di rifiuti e scarichi.

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ormai abbastanza chiaro a tutti che per avviare processi di sviluppo sostenibile necessario cercare di ridurre gli input di materia ed energia nel processo economico ( e questo vale soprattutto per i paesi ricchi). Herman Daly (1991) ha indicato i principi operativi per uno sviluppo ambientalmente sostenibile: il peso complessivo del nostro impatto deve essere riportato al livello in cui non supera la capacit di carico della natura; il prelievo di risorse rinnovabili non deve superare la loro velocit di riproduzione; lo scarico delle emissioni nell'ambiente non deve superare la capacit di assorbimento dei recettori; il prelievo di risorse non rinnovabili deve essere compensato dalla produzione di una pari quantit di risorse rinnovabili che, a lungo termine, siano in grado di sostituirle. Raggiungere obiettivi che possono anche apparire conflittuali richiede un approccio interdisciplinare ed una visione integrata delle problematiche e delle possibili soluzioni. Un concetto che aiuta ad operare in questo modo quello di sviluppo sostenibile che, dalla Conferenza di Rio del 1992 ad oggi, si ormai diffuso introducendo una visione e una trattazione integrata dei temi ambientali, economici e sociali. Nella Conferenza di Kyoto (1997) inoltre, lItalia ed altri Paesi hanno sottoscritto ambiziosi obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra. Il raggiungimento di tali obiettivi richiede la contemporanea e organica valorizzazione del sistema economico e sociale locale. E ancora, relativamente al contesto europeo, sia nel Quinto programma dazione a favore dellambiente, approvato dal Consiglio Europeo nel 1993, che nella codecisione del Parlamento e del Consiglio del 1998 sulla revisione del Quinto programma, si affermano i principi: i) della condivisione della responsabilit, ii) dellampliamento degli strumenti, iii) dellintegrazione degli obiettivi ambientali nelle politiche di settore. Le politiche europee per il primo decennio del 2000 sono state quasi completamente ridefinite con lAgenda 2000 che gi dal luglio 1997 ha formulato le proposte per la riforma delle politiche dellUnione Europea, riorientando le politiche strutturali e finanziarie e le principali politiche di settore (in particolare le novit riguardano la ridefinizione delle aree obiettivo, la maggiore attenzione alla riconversione ambientale dellagricoltura, e il crescere delle misure a favore di ambiente e territorio). Va infine tenuto presente il pi recente e importante documento della Commissione della Comunit Europea, in materia di sostenibilit locale: la Comunicazione Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nellUnione Europea. Attraverso il Quadro d'azione la Commissione intende compiere un passo avanti verso una maggiore efficacia delle politiche comunitarie previste nel trattato, aumentandone la sensibilit verso le problematiche urbane e assicurando che risultino favorevoli allo sviluppo urbano integrato. Relativamente in particolare ad uno dei quattro obiettivi generali - tutelare e migliorare l'ambiente urbano allo scopo di garantire una migliore

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qualit della vita, proteggere la salute umana e gli ecosistemi locali e mondiali - "la via da seguire (indicata nel documento) consiste nel ridurre l'impatto ambientale totale (o "impronta ecologica") delle attivit urbane, migliorando in tal modo le zone urbane: verso la sostenibilit locale e globale". In sostanza, il concetto della sostenibilit, da semplice assunzione di un principio (finalmente adottato anche negli atti fondativi europei, come il Trattato di Amsterdam del 1997, che ha visto tutti i governi dellUnione Europea integrare i criteri di Maastricht con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile), comincia a coniugarsi in strategie, obiettivi, finanziamenti, accordi internazionali.

A.2 LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA


Il 27 giugno 2001 il Parlamento Europeo e il Consiglio hanno approvato la Direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sullambiente (GU delle Comunit europee L. 197 del 21.7.2001). Secondo il testo della direttiva, la valutazione ambientale di determinati piani e programmi funzionale allobiettivo di garantire un elevato livello di protezione dellambiente e di contribuire allintegrazione di considerazioni ambientali allatto dellelaborazione e delladozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile. Appare evidente come, nellimpostazione dellUnione Europea, la valutazione del piano non si limita ai soli impatti determinati dalla sommatoria dei progetti e degli interventi riconducibili al piano stesso, ma prende in considerazione la coerenza fra obiettivi del piano ed obiettivi strategici di tutela ambientale stabiliti a livello internazionale, comunitario e nazionale. Uno scenario di valutazione, quindi, nel quale la valutazione strategica assolve al compito di verificare la coerenza delle proposte programmatiche e pianificatorie con gli obiettivi di sostenibilit dello sviluppo, definendo priorit di intervento e criteri di insediamento in grado di minimizzare gli impatti a livello strategico ma anche a livello locale. In questo contesto la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) dei singoli progetti (che la direttiva prevede espressamente debba essere effettuata, in quanto dovuta, anche a valle della valutazione strategica del piano o programma nel quale i progetti stessi sono previsti) si trova ad operare a un livello prevalentemente locale. Un livello, tuttavia, importantissimo, in quanto adeguato a evidenziare criteri e soluzioni progettuali in grado di garantire un inserimento effettivamente compatibile del progetto nellambiente coinvolto. In sostanza, la valutazione strategica dovrebbe rappresentare il livello entro cui riportare il confronto sulle grandi opzioni strategiche (ad esempio, se e quanto potenziare una determinata relazione infrastrutturale, e con quali conseguenze sugli assetti macroterritoriali e sui pi generali obiettivi di sostenibilit del settore), lasciando alla successiva valutazione di progetto la definizione di soluzioni ottimizzate sotto il profilo dellimpatto territoriale e ambientale (dove e come realizzare il progetto). La Valutazione Ambientale Strategica, nei Paesi dove stata formalizzata e normata, diventata in questi anni uno degli strumenti per attuare gli obiettivi di sviluppo

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sostenibile, ed utilizzata per valutare la sostenibilit ambientale delle decisioni strategiche contenute in piani, programmi e proposte di legge. Nel formulare questa proposta si partiti dalla considerazione che il livello di pianificazione alla scala meso (provinciale, di area vasta, metropolitana) sia ottimale per verificare la sostenibilit delle scelte strategiche. Alla scala provinciale possono infatti essere definiti in modo integrato, con una visione di tipo unitario e strategico, politiche di organizzazione delle infrastrutture, di tutela dellambiente e del paesaggio. Sono in misura crescente i piani assoggettati a procedure di valutazione in campo ambientale intese ad individuare, a livello strategico, i potenziali impatti ambientali suscettibili di insorgere nel corso dell'attuazione del piano. Questo livello di valutazione ambientale denominato "Valutazione Ambientale Strategica" (VAS) e pu essere definito come segue: un processo sistematico inteso a valutare le conseguenze sul piano ambientale delle azioni proposte - politiche, piani o iniziative nell'ambito di programmi - ai fini di garantire che tali conseguenze siano incluse a tutti gli effetti e affrontate in modo adeguato fin dalle prime fasi del processo decisionale, sullo stesso piano delle considerazioni di ordine economico e sociale2. L'intera procedura della VAS deve fungere quindi da supporto alla pianificazione territoriale e per i responsabili delle decisioni, fornendo loro informazioni ambientali pertinenti sulle implicazioni positive e negative dei piani e programmi. evidente come VAS e VIA risultino complementari, allinterno di un sistema di valutazione suddiviso in pi fasi. La valutazione dei piani e programmi (VAS) riguarder problemi su scala geografica ampia e si concentrer sugli impatti strategici, mentre la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) tende a concentrasi su uno specifico intervento/progetto in una localizzazione specifica. La VAS di un determinato piano sar intesa a valutare le implicazioni (positive e negative) pi ampie, a livello di ambiente e di sostenibilit, di un gran numero di iniziative che possono essere di vario tipo. Essa intesa ad anticipare le proposte di sviluppo e non a reagirvi (come nel caso della VIA). Ci consente una tutela pi completa dell'ambiente di cui si cerca di promuovere lo sviluppo sostenibile, nonch la prevenzione degli impatti ambientali negativi. La VAS richiede che le questioni ambientali e legate allo sviluppo sostenibile, con i relativi obiettivi e target, siano attentamente vagliate fin dai primi stadi della pianificazione. Ci per garantire che i risultati e le informazioni ottenute vadano a vantaggio dei livelli di pianificazione o progettazione successivi, riducendo cos i conflitti che spesso si hanno tra obiettivi economici e quelli di ordine ambientale (tradizionalmente percepiti come alternativi tra di loro). Finalit della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) la verifica della rispondenza dei piani e dei programmi (di sviluppo e operativi) con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile, verificandone il complessivo impatto ambientale, ovvero la diretta incidenza sulla qualit dell'ambiente.

Sadler e Verheem (1996), Strategic Environmental Assessment Status: challenges and future directions

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L'esame della situazione ambientale, rendendo leggibili le pressioni pi rilevanti per la qualit ambientale, le emergenze, le aree di criticit, pu utilmente indirizzare la definizione di obiettivi, finalit e priorit dal punto di vista ambientale, nonch l'integrazione di tali aspetti nell'ambito della pianificazione generale e di settore. La definizione degli obiettivi deve in ogni modo soddisfare le condizioni di sostenibilit all'accesso alle risorse ambientali. Tali condizioni sono comunemente fatte risalire ai seguenti principi: il consumo di una risorsa non rinnovabile deve essere ridotto al minimo; una risorsa rinnovabile non pu essere sfruttata oltre la sua capacit di rigenerazione; non si possono immettere nell'ambiente pi sostanze di quanto l'ambiente riesca ad assorbire (ovvero rispettare la capacit di carico); i flussi di energia e di materiali devono essere ridotti a livelli tali da generare il minimo dei rischi. Si possono ipotizzare diverse forme di integrazione/interazione possibili e necessarie, fra sostenibilit ambientale e strumenti di governo del territorio3. Da una parte, uno strumento a supporto della definizione della sostenibilit fissa le "quote" massime di pressione sulle risorse ambientali, ovvero individua e definisce alcune soglie massime di carico ambientale (consumo di risorse idriche, emissione di inquinanti in atmosfera, disponibilit di risorse rinnovabili e non rinnovabili) da rispettare in un ambito territoriale definito e, dallaltra, che tali soglie saranno assunte dai Piani come parametro per dimensionare, qualificare, localizzare e normare gli usi del suolo. In sostanza, gli strumenti a supporto della sostenibilit ambientale individuano e definiscono le "capacit di carico", ovvero le soglie qualitative e quantitative per i differenti usi delle risorse, mentre gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistici (PTCP, PdB, PRG, fino agli strumenti attuativi) "gestiscono" la capacit di carico distribuendola sul territorio. Secondo questo approccio la stessa Valutazione Ambientale Strategica (VAS) (ovverosia la VIA per piani e programmi) viene ad assumere un importante ruolo di "feed back", di strumento strategico per la valutazione della sostenibilit: ovvero quanto i piani sono coerenti, quanto si in linea con gli obiettivi, le strategie e il piano dazione per uno sviluppo sostenibile. La VIA di un intervento/progetto intesa ad individuare gli impatti specifici "sul campo", per quanto possibile in termini quantitativi. Essa intesa quale strumento che aiuti i responsabili delle decisioni ad individuare se un dato progetto eserciter impatti negativi sull'ambiente locale. Essa pertanto attribuisce maggiore importanza a soluzioni pratiche di mitigazioni e di compensazione. Invece a livello di VAS tale problema spesso discusso in termini di alternative pi generali (strategiche e di processo) sul piano delle politiche (quante risorse ancora sono disponibili? Qual la capacit di carico o la soglia di sostenibilit dell'uso delle risorse? Quali i tempi di rigenerazione se sono risorse rinnovabili- o in quanto tempo pensiamo di contenerne il consumo -se sono risorse non rinnovabili-?).

Cos come affrontato dal Coordinamento Agende 21 Locali Italiane

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A.3 DALLA COMPATIBILITA ALLA SOSTENIBILITA AMBIENTALE


Sono due gli aspetti di grande rilievo che caratterizzazione questa innovazione del processo decisionale. Il primo aspetto riguarda il passaggio dal concetto di compatibilit al concetto di sostenibilit. Se compatibile pu essere qualunque trasformazione che non produca effetti negativi irreversibili sullambiente, sostenibile soltanto ci che contribuisce positivamente a quellinsieme di obiettivi di equilibrio nelluso delle risorse e di rispetto della capacit di carico dellambiente che possono consentire di vivere e prosperare spendendo, per cos dire, gli interessi del capitale naturale, senza intaccare il capitale stesso e la sua capacit di autoriprodursi. Il secondo aspetto dato dallassunzione della sostenibilit ambientale come condizione imprescindibile del processo decisionale, alla pari con il peso attribuito al rapporto costi/benefici o allefficacia degli interventi. La VAS deve prendere in considerazione due principali componenti: da un lato deve verificare lentit e il contenuto delle azioni direttamente finalizzate al miglioramento ambientale, dallaltro deve verificare lintegrazione dei criteri di sostenibilit nelle politiche di sviluppo (attivit produttive, terziarie, ecc.)

A.4 FASI DELLA VAS, DESCRIZIONE DEI CONTENUTI E ARTICOLAZIONE


Quello che si propone pertanto un processo di valutazione a supporto della pianificazione territoriale e urbanistica nelle sue varie fasi: definizione degli obiettivi, ideazione/progettazione, implementazione/realizzazione delle azioni/misure. Da un lato, relativamente alla fase di programmazione/pianificazione, si tratter di valutarne la sostenibilit rispetto a obiettivi globali/specifici, dallaltro, passando agli interventi (azioni/misure), valutarne la coerenza con gli obiettivi e la valutazione precedente nonch, laddove gli interventi dovessero essere assoggettati a VIA, definire indirizzi e contenuti per lo scoping, integrare i criteri di compatibilit ambientale nella progettazione comprese le eventuali mitigazioni degli effetti indesiderati. Mentre nella normativa comunitaria e nazionale definito che cos e quali sono i passaggi della VIA, necessario definire un possibile processo di Valutazione Ambientale Strategica, con una particolare attenzione a quanto si sta elaborando a livello di UE.

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Descrizione Individuare e presentare informazioni sullo stato dellambiente e delle risorse naturali (dellambito territoriale di riferimento del piano) e sulle interazioni positive e negative tra queste e i principali settori di sviluppo4. Previsione della probabile evoluzione dell'ambiente e del territorio senza il piano. 1. Analisi della situazione ambientale utile al proposito l'utilizzo di indicatori descrittori, prestazionali, di efficienza, di sostenibilit, idonei a descrivere sinteticamente le pressioni esercitate dalle attivit antropiche (driving force), gli effetti di queste sull'ambiente e gli impatti conseguenti. Individuare obiettivi, finalit e priorit in materia di ambiente e sviluppo sostenibile da conseguire grazie al piano/programma di sviluppo; obiettivi 2. Obiettivi, finalit e priorit definiti dall'insieme degli indirizzi, direttive e prescrizioni derivanti dalla normativa comunitaria, statale e regionale, e dagli strumenti di pianificazione e programmazione generali e settoriali. Garantire che gli obiettivi e le priorit ambientali siano integrate a pieno titolo nel progetto di piano/programma che definisce gli obiettivi, le priorit 3. Bozza di piano/programma e individuazione delle di sviluppo e le politiche-azioni. Verifica delle diverse possibili alternative e alternative ipotesi localizzative in funzione degli obiettivi di sviluppo del sistema ambientale, definendo le ragioni e i criteri che hanno sostenuto le scelte. Valutare le implicazioni dal punto di vista ambientale delle priorit di sviluppo previste dal piano/programma e il grado di integrazione delle problematiche ambientali nei rispettivi obiettivi, priorit, finalit e indicatori. Analizzare in quale misura la strategia definita nel documento agevoli o 4. Valutazione ambientale della bozza ostacoli lo sviluppo sostenibile del territorio in questione. saminare la bozza di documento nei termini della sua conformit alle politiche e alla legislazione regionale, nazionale e comunitaria in campo ambientale. Con riferimento agli obiettivi del Piano, la valutazione specifica e valuta i risultati prestazionali attesi. utile a tal fine individuare indicatori ambientali (descrittori, di performance, di efficienza, di sostenibilit) intesi a quantificare e semplificare le informazioni in modo da agevolare, sia da 5. Monitoraggio degli effetti e verifica degli obiettivi parte del responsabile delle decisioni che da parte del pubblico, la comprensione delle interazioni tra lambiente e i problemi chiave del settore. Tali indicatori dovranno essere quantificati per contribuire a individuare e a spiegare i mutamenti nel tempo. Contribuire allo sviluppo della versione definitiva del piano/programma tenendo conto dei risultati della valutazione. A seguito dell'attivit di 6. Integrazione dei risultati della valutazione nella monitoraggio per il controllo e la valutazione degli effetti indotti decisione definitiva sul piano/programma dall'attuazione del Piano, l'elaborazione periodica di un bilancio sull'attuazione stessa, pu proporre azioni correttive attraverso l'utilizzo di procedure di revisione del Piano stesso.

Fasi della VAS

Il modello metodologico derivante sia dai manuali che dalla riforma comunitaria dei fondi strutturali (di cui al Reg. CE 1260/1999) prevede che il piano o programma sia sottoposto a tre (tipi) momenti temporali di valutazione: valutazione ex-ante, valutazione intermedia, valutazione ex-post, volte a determinare limpatto di piani e programmi rispetto agli obiettivi prefissati e ad analizzare le incidenze su problemi strutturali specifici. La valutazione degli aspetti ambientali considerata un processo interattivo da condurre in parallelo con la elaborazione del piano o programma, con momenti intermedi di integrazione reciproca delle varie fasi di elaborazione.
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Nel caso si utilizzassero indicatori i primi aspetti sarebbero descritti, secondo il modello DPSIR, da indicatori di Stato, le interazioni da indicatori di Pressione e di Impatto mentre i settori da indicatori di driving force (Determinanti).

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La valutazione ex ante precede e accompagna la definizione del piani o programma di cui parte integrante. Per quanto riguarda le tematiche ambientali, essa valuta la situazione ambientale delle aree oggetto degli interventi, le disposizioni volte a garantire il rispetto della normativa (comunitaria, nazionale, regionale) in materia di ambiente e i criteri e le modalit per l'integrazione delle tematiche ambientali nei vari settori di intervento. La valutazione ex ante comporta: la definizione del quadro conoscitivo sulla situazione ambientale e territoriale: - raccolta ed elaborazione di informazioni sullo stato dellambiente e delle risorse, - valutazione ambientale del territorio (disponibilit di risorse, individuazione delle criticit e delle sensibilit), - definizione di indirizzi, prescrizioni e vincoli alla trasformabilit del territorio; lindividuazione di obiettivi e criteri strategici e di sostenibilit5: - obiettivi/criteri imposti dalle politiche e dalla legislazione comunitaria, nazionale, regionale, - obiettivi/criteri derivanti da altri strumenti di pianificazione o programmazione, - obiettivi/criteri legati alle caratteristiche specifiche del territorio, - obiettivi/criteri specifici del settore di riferimento (nel caso di piani/programmi di settore); la proposta di piano/programma e lanalisi delle alternative; lindividuazione di indicatori ambientali e non, pi idonei per effettuare la valutazione e da utilizzare nella successiva fase di monitoraggio (indicatori che devono essere in grado di quantificare le informazioni relative alle interazioni tra le scelte di piano/programma e lambiente); la valutazione ambientale della proposta: - valutazione delle implicazioni ambientali, confrontando le trasformazioni previste con le caratteristiche dellambiente interessato dalle trasformazioni, - valutazione del grado di considerazione delle questioni ambientali nel piano/programma, verificando la rispondenza degli obiettivi del piano/programma agli obiettivi ambientali strategici e di sostenibilit, - valutazione della conformit con la legislazione e le politiche comunitarie, nazionali, regionali e con gli strumenti di pianificazione superiori; lintegrazione dei risultati della valutazione nella versione definitiva del piano/programma; inoltre, a conclusione del processo, la VAS produce un elaborato tecnico che integra il piano e lo accompagna nella fase di approvazione e di realizzazione: il processo di valutazione ex-ante ed i suoi risultati vengono descritti in un documento di sintesi, allo scopo di far conoscere i vari passaggi ed i risultati di sostenibilit conseguiti. Il documento inoltre necessario per impostare correttamente le successive fasi della valutazione in intermedia ed ex-post. La valutazione ex ante verifica la qualit delle modalit di esecuzione e sorveglianza (monitoraggio e verifica).

Loperazione sicuramente facilitata e resa possibile laddove stato avviato un processo di Agenda 21 Locale o il Forum ha gi elaborato il Piano dazione per lo sviluppo sostenibile.

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La valutazione intermedia prende in considerazione: i primi risultati degli interventi (politiche-azioni) previsti dal piano/programma; la coerenza con la valutazione ex ante; la pertinenza degli obiettivi di sostenibilit; il grado di conseguimento degli stessi. Valuta altres la correttezza della gestione nonch la qualit della sorveglianza e della realizzazione. La valutazione ex post destinata a: illustrare lutilizzo delle risorse; lefficacia e lefficienza degli interventi (politiche-azioni) e del loro impatto; la coerenza con la valutazione ex ante. Essa deve altres consentire di ricavare degli insegnamenti in materia di coesione economica e sociale. Verte sui successi e gli insuccessi registrati nel corso dellattuazione, nonch sulle realizzazioni e sui risultati, compresa la loro prevedibile durata. In sostanza, in sede di iniziale definizione del piano/programma ci si dovrebbero porre tre domande cruciali: quali criticit rappresentano situazioni di forte rischio o assumono relativa maggiore rilevanza e dunque vanno considerate con particolare attenzione in sede di pianificazione/programmazione? quali sono i principali fattori che nel contesto territoriale di riferimento determinano da soli o insieme, con effetti cumulativi le criticit ambientali? quali scelte di pianificazione/programmazione possono influire positivamente su tali fattori allo scopo di eliminare/contenere le criticit ambientali, ridurre le pressioni dei settori produttivi, migliorare lo stato di qualit?

A.5 IL RAPPORTO AMBIENTALE PREVISTO DALLA DIRETTIVA 2001/42/CE


La Direttiva 2001/42/CE, sulla valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sullambiente, prevede che, nel caso in cui sia necessaria una valutazione ambientale, debba essere redatto un rapporto ambientale in cui siano individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che lattuazione del piano o del programma potrebbe avere sullambiente nonch le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dellambito territoriale del piano o del programma. Lallegato I riporta le informazioni da fornire a tale scopo, che sono: a) illustrazione dei contenuti, degli obiettivi principali del piano o programma e del rapporto con altri pertinenti piani o programmi; b) aspetti pertinenti dello stato attuale dellambiente e sua evoluzione probabile senza lattuazione del piano o del programma; c) caratteristiche ambientali delle aree che potrebbero essere significativamente interessate;

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d) qualsiasi problema ambientale esistente, pertinente al piano o programma, ivi compresi in particolare quelli relativi ad aree di particolare rilevanza ambientale, quali le zone designate ai sensi delle direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE; e) obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello internazionale, comunitario o degli Stati membri, pertinenti al piano o al programma, e il modo in cui, durante la sua preparazione, si tenuto conto di detti obiettivi e di ogni considerazione ambientale; f) possibili effetti significativi sullambiente (detti effetti devono comprendere quelli primari e secondari, cumulativi, sinergici, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, positivi e negativi), compresi aspetti quali la biodiversit, la popolazione, la salute umana, la flora e la fauna, il suolo, lacqua, laria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e linterrelazione tra i suddetti fattori; g) misure previste per impedire, ridurre e compensare nel modo pi completo possibile gli eventuali effetti negativi significativi sullambiente dellattuazione del piano o del programma; h) sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate e una descrizione di come stata effettuata la valutazione, nonch le eventuali difficolt incontrate 8ad esempio carenze tecniche o mancanza di know-how) nella raccolta delle informazioni richieste; i) descrizione delle misure previste in merito al monitoraggio dellattuazione del piano o del programma; j) sintesi non tecnica delle informazioni di cui alle lettere precedenti.

A.6 LA VALUTAZIONE DI SOSTENIBILIT AMBIENTALE E TERRITORIALE (VALSAT)


Alcune regioni italiane hanno gi introdotto nella legislazione sulla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) o nella legislazione in materia di pianificazione territoriale o di tutela e uso del territorio, lobbligo o la facolt di sottoporre i piani e i programmi di livello regionale o locale ad una valutazione di sostenibilit che, nella maggior parte dei casi, assume la forma di uno studio di compatibilit allegato al piano o programma6. Cos come alcune regioni hanno emanato una normativa quadro che disciplina le tipologie e le modalit per la redazione e lapprovazione di piani e programmi con la previsione di specifiche procedure e strumenti di valutazione. La nostra Regione in particolare, con la L.R. 24 marzo 2000, n. 20, Disciplina generale sulla tutela e luso del territorio, prevede allart. 5 che Regione, Province e Comuni provvedono nellambito del procedimento di elaborazione ed approvazione dei propri piani, alla valutazione preventiva della sostenibilit ambientale e territoriale degli effetti derivanti dalla loro attuazione, anche con riguardo alla normativa nazionale e comunitaria (comma 1). A tal fine, nel documento preliminare sono evidenziati i

Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Piemonte, Toscana, Umbria, Valle dAosta, Provincia di Bolzano, Provincia di Trento.

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potenziali impatti negativi delle scelte operate e le misure idonee per impedirli, ridurli o compensarli (comma 2). In coerenza con tale valutazione la pianificazione territoriale e urbanistica persegue lobiettivo della contestuale realizzazione delle previsioni in essa contenute e degli interventi necessari ad assicurarne la sostenibilit ambientale e territoriale (comma 3). Regione, Province e Comuni provvedono inoltre al monitoraggio dellattuazione dei propri piani e degli effetti sui sistemi ambientali e territoriali, anche al fine della revisione o aggiornamento degli stessi (comma 4). In data 4 aprile 2001 il Consiglio Regionale ha approvato latto di indirizzo e coordinamento tecnico per lattuazione della stessa legge sui contenuti conoscitivi e valutativi dei piani e sulla conferenza di pianificazione, contenente per quanto qui interessa, una parte su funzioni e contenuti della valutazione della sostenibilit ambientale e territoriale dei piani (VALSAT), ripercorrendo in sostanza quanto previsto in materia di VAS dalla Direttiva 2001/42/CE. La VALSAT ha la finalit di verificare la conformit delle scelte di piano agli obiettivi generali della pianificazione e agli obiettivi di sostenibilit dello sviluppo del territorio, definiti dai piani generali e di settore e dalle disposizioni di livello comunitario, nazionale, regionale e provinciale (ad es. dal Piano dAzione Locale - Agenda 21). Essa volta ad individuare preventivamente gli effetti che deriveranno dallattuazione delle singole scelte di piano e consente, di conseguenza di selezionare tra le possibili soluzioni alternative quelle maggiormente rispondenti ai predetti obiettivi generali del piano. Nel contempo individua le misure di pianificazione volte ad impedire, mitigare o compensare lincremento delle eventuali criticit ambientali e territoriali gi presenti e i potenziali impatti negativi delle scelte operate. () La valutazione di sostenibilit ambientale e territoriale per essere efficace deve svolgersi come un processo iterativo, da effettuare durante lintero percorso di elaborazione del piano. A tale scopo prevista una prima valutazione preventiva del documento preliminare per provvedere poi ad una sua integrazione nel corso delle successive fasi di elaborazione. In particolare la VALSAT nel corso delle diverse fasi del processo di formazione del piano: acquisisce, attraverso il quadro conoscitivo, lo stato e le tendenze evolutive dei sistemi naturali e antropici e le loro interazioni (analisi dello stato di fatto); assume gli obiettivi di sostenibilit ambientale, territoriale e sociale, di salubrit e sicurezza, di qualificazione paesaggistica e di protezione ambientale stabiliti dalla normativa e dalla pianificazione sovraordinata, nonch gli obiettivi e le scelte strategiche fondamentali che l'Amministrazione procedente intende perseguire con il piano (definizione degli obiettivi); valuta, anche attraverso modelli di simulazione, gli effetti sia delle politiche di salvaguardia sia degli interventi significativi di trasformazione del territorio previsti dal piano, tenendo conto delle possibili alternative (individuazione degli effetti del piano);

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individua le misure atte ad impedire gli eventuali effetti negativi ovvero quelle idonee a mitigare, ridurre o compensare gli impatti delle scelte di piano ritenute comunque preferibili, sulla base di una metodologia di prima valutazione dei costi e dei benefici per un confronto tra le diverse possibilit (localizzazioni alternative e mitigazioni); illustra in una dichiarazione di sintesi le valutazioni in ordine alla sostenibilit ambientale e territoriale dei contenuti dello strumento di pianificazione, con l'eventuale indicazione: delle condizioni, anche di inserimento paesaggistico, cui e' subordinata l'attuazione di singole previsioni; delle misure e delle azioni funzionali al raggiungimento delle condizioni di sostenibilit indicate, tra cui la contestuale realizzazione di interventi di mitigazione e compensazione (valutazione di sostenibilit); definisce gli indicatori, necessari al fine di predisporre un sistema di monitoraggio degli effetti del piano, con riferimento agli obiettivi ivi definiti ed ai risultati prestazionali attesi (monitoraggio degli effetti).

Nella fattispecie, dal punto di vista metodologico, come si vedr pi avanti, stata fatta la scelta di separare in due fasi temporali e di contenuto la VALSAT: come prima valutazione preventiva del documento preliminare stata condotta una valutazione qualitativa finalizzata ad individuare la compatibilit fra politiche-azioni7 di piano e obiettivi di sostenibilit, al fine di individuare le interazioni positive, negative o incerte fra le stesse e conseguentemente segnalare considerazioni e suggerimenti per affrontare le problematiche relative alle interazioni con effetti incerti o negativi. Per provvedere poi ad una sua integrazione nel corso delle successive fasi di elaborazione del Piano, fin dal periodo della Conferenza di pianificazione, affrontando una valutazione quantitativa che non si limiti solo alla quantificazione delle interazioni individuate nella prima fase ma proceda ad una valutazione e simulazione degli effetti e delle performance attese da differenti scenari insediativi, di mobilit e di allocazione delle risorse naturali.

A.7 LA VALUTAZIONE DEGLI SCENARI: LA VALUTAZIONE QUANTITATIVA


La presa di coscienza della complessit dei fenomeni ambientali e territoriali rende evidente limpossibilit di prevedere con certezza fenomeni e conseguenze delle nostre azioni, ma non per questo si vive in condizioni di incertezza maggiore, perch anzi disponiamo di un crescente numero di conoscenze e di strumenti per ridurre e per gestire i fenomeni incerti. In tutti i casi in cui progetti diversi di uso del suolo entrano in competizione , dunque possibile e opportuno il ricorso alla pianificazione e alla gestione integrata del territorioambiente.

Per politica-azione si intende un percorso o metodo dazione ben definito che serve per guidare e determinare le decisioni presenti e future. Tale percorso/metodo caratterizzato dal fatto di essere stato scelto tra alternative e di essere legato a specifiche condizioni di contesto. (Cfr. policy, dizionario Webster, 1998).

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Le tradizionali prassi di pianificazione generale e settoriale si sono tuttavia dimostrate intrinsecamente poco efficaci di fronte alla complessit e alla rapidit di evoluzione delle questioni ambientali e di sostenibilit. Paradossalmente, pi la politica e l'attuazione diventano settoriali, compartimentali e specializzate, pi difficile per il singolo e per la comunit avere una visione globale; impegnati a dimostrare che i problemi settoriali sono i pi urgenti e le relative soluzioni le pi efficaci, si rischia di massimizzare la concorrenza/competizione a scapito della sostenibilit complessiva. Per ridare efficacia alla pianificazione generale/settoriale bisogna attivare percorsi di diagnosi in tempo reale dello stato del sistema e della sua evoluzione e attivare uno strumento di analisi di sensibilit/vulnerabilit del sistema che permetta di prefigurare e prevalutare nuovi scenari in risposta a nuove priorit e formare decisioni - piani consapevoli. Lapproccio integrato che si intende perseguire un processo volto a combinare, interpretare e trasferire conoscenza da diversi ambiti scientifici allo scopo di affrontare il problema ambientale evidenziandone lintera catena causa-effetto. Il principale punto di forza dellapproccio integrato la sua multidisciplinariet che permette di definire loggetto di indagine in modo ampio e preciso e compatibilmente con la conoscenza disponibile di ridurre il grado di incertezza o comunque di incorporarlo nellanalisi. Un secondo aspetto non meno importante dellapproccio integrato quello di migliorare le relazioni tra livelli tecnico e politico, fornendo risultati pi affidabili, trasparenti e precisi e coinvolgendo nel processo decisionale della definizione delle diverse politiche tecnici, operatori politici ed i gruppi portatori dei principali interessi. La Valutazione Ambientale Strategica dei piani, per quanto non sia ancora dotata di una metodologia ben codificata a livello nazionale, costituisce indubbiamente un fondamentale strumento per valutare la congruenza dei piani sia ai fini della comunicazione che dell'assunzione delle decisioni e delle correzioni del piano in corso d'opera. Le fasi preliminari di definizione degli audit ambientali e di redazione dei Rapporti sullo stato dell'ambiente possono costituire una base comune di conoscenza utile ad armonizzare l'impostazione dei differenti strumenti generali e settoriali. In questa logica sembra interessante lapproccio che si sta evolvendo nellambito delle esperienze di Agenda 21 Locale: i piani territoriali prefigurano la distribuzione territoriale degli interventi e quindi dei carichi ambientali oppure, ove necessario, la loro riduzione; le Agende 21 Locali, per la loro natura di piano/programma di azione, definiscono gli interventi che i diversi soggetti attuano per perseguire la sostenibilit dello sviluppo della comunit. A monte di tutto vi , comunque, un aspetto determinante che la premessa indispensabile ad ogni possibile integrazione fra pianificazione generale e settoriale e cio la responsabilit e la consapevolezza dei decisori pubblici, degli amministratori.

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Prime fra tutte, le attivit di indirizzo politico - programmatico (cio di guida) richiedono di considerare lintera gamma di problemi e di opportunit, per poter bilanciare le molteplici richieste di risorse, spesso tra loro contrapposte. E questo il primo elemento: aumentare la consapevolezza, allargare la visione, per migliorare la capacit di governo (governance) ed evidente quindi che sono direttamente chiamati in causa gli stili ed i sistemi di governo ai fini della programmazione e della pianificazione dello sviluppo regionale e locale. Questi nuovi strumenti di pianificazione-gestione del territorio in continua evoluzione, che richiedono la capacit di un monitoraggio costante ed una conseguente valutazione degli scostamenti dagli obiettivi da conseguire, richiedono un adeguato apparato informativo che sia in grado di gestire la complessit del sistema territoriale e consenta di disporre di efficaci e rapidi strumenti valutativi. A questo proposito, nellambito della Provincia di Bologna, importante richiamare il progetto SIGNUM (Sistema Informativo Geografico Numerico), ovvero la creazione di un sistema informativo territoriale condiviso fra gli Enti locali bolognesi e le loro aziende di servizio, ed il progetto SPIA (Sistema Provinciale Informativo Ambientale) in corso di elaborazione nellambito delle attivit sullo stato dellambiente della provincia. Allinterno di questi progetti il SIT (Sistema Informativo Territoriale), con il mosaico dei 60 PRG dei comuni della provincia, ed il SIMT (Sistema Informativo Mobilit e Trasporti) rappresentano indubbiamente un buon punto di partenza ed una base informativa territoriale multiscala, implementabile efficacemente anche sotto il profilo ambientale. Su questultimo fronte, negli ultimi tempi, sono stati concentrare gli sforzi per completare e collaudare la possibilit di definire sia un sistema di supporto alla decisione sia un modello semplificato di integrazione e razionalizzazione degli obiettivi sopra richiamati. Dal punto di vista operativo lattivit avviata e tuttora in corso quella mirata ad una pi efficace utilizzazione di sistemi informativi territoriali integrati, disponibili attraverso le esperienze prima richiamate, attraverso i quali si tenta di indagare per la prima volta in modo integrato relazioni fondamentali quali i rapporti sistema insediativo-mobilit e mobilit-ambiente. In questa sede ci preme tuttavia sottolineare uno dei passaggi maggiormente innovativi da affrontare nella redazione della pianificazione generale e di settore, ed in particolare nella redazione del PTCP della Provincia di Bologna: lapplicazione di metodi di valutazione preventiva della sostenibilit ambientale e territoriale delle singole azioni di piano e del quadro complessivo che linsieme di queste viene a comporre. E dunque necessario prevedere uno schema di attivit che sia in grado di raccordare, nella pratica pianificatoria, il momento della definizione del progetto o meglio dei progetti alternativi di cui il gruppo di pianificazione, gli amministratori del territorio o la comunit dispongono, con il momento della definizione delle azioni che costituiranno il Piano-Programma.

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Lo schema metodologico che qui si intende proporre pu essere indicato, per semplicit, con il nome SSP dalle iniziali delle tre parole che stanno alla base della sua concezione: Scenario, Simulazione e Performance. Il principio fondante di questo metodo quello della simulazione previsionale delle possibili alternative in vista dellottenimento per ciascuna di esse di una qualificazionequantificazione delle performance raggiungibili, da confrontare con gli obiettivi di riferimento, anchessi espressi quanto pi possibile negli stessi termini qualiquantitativi. Questo significa anche poter compiere scelte, selezionare alternative, non soltanto a livello di obiettivi strategici, ma anche a livello di traduzione di questi obiettivi in azioni tattiche adeguate al raggiungimento di questi ultimi. Nel caso della pianificazione le alternative possono prendere il nome di Scenari di riferimento. Uno scenario la trasposizione in termini descrittivi di un Progetto, inteso come la previsione di un insieme definito di azioni sullo stato di fatto in vista del raggiungimento di determinati obiettivi. Per poter compiere delle scelte dunque necessario mettere a confronto progetti diversi. Comunemente tra gli scenari di riferimento viene compreso anche lo Scenario di base, o scenario attuale, che rappresenta la situazione attuale del sistema territoriale rispetto alla quale effettuare il confronto valutativo. Lo Scenario di riferimento futuro invece la rappresentazione di uno stato futuro del sistema, orizzonte temporale di riferimento, in cui si immagina applicate il mix di azioni previste dal progetto corrispondente. Ci saranno dunque tanti scenari futuri quanti sono i mix di azioni (progetti) proposti alla valutazione e gli orizzonti temporali considerati. La descrizione degli scenari avviene: attraverso la descrizione sia del livello quali-quantitaivo assunto da ciascuna variabile di stato, che degli attributi spazio-temporali della stesse variabili, in quanto il sistema territoriale si caratterizza anche per la sua conformazione spaziotemporale; attraverso la descrizione delle relazioni principali tra le variabili di stato, cio di tutte quelle in grado di influire significativamente sulle performance del sistema. La definizione delle variabili di stato e delle loro relazioni caratterizza, pertanto, il livello di accuratezza delle valutazioni che potranno essere effettuate e di conseguenza in grado di esplicitare il grado di coscienza del pianificatore nel momento in cui vengono prese le decisioni. La Simulazione pu essere definita come lattivit che consente di passare dallo scenario alle sue performance. Essa costituisce la fase pi strumentale della metodologia e spesso coinvolge complesse problematiche di modellazione del territorio e dellambiente nelle sue diverse componenti. I modelli di simulazione, per essere utilizzabili ai fini che ci poniamo, devono essere in grado di restituire sotto forma di performance le prestazioni raggiunte dagli scenari di riferimento da valutare.

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In questo caso la simulazione vista come strumento previsionale di sperimentazione e di progettazione sfruttandone le capacit di predizione e quindi utilizzando questi strumenti in fase di messa a punto delle strategie rivolte al migliore raggiungimento degli obiettivi prefissati. Trattandosi di sistemi territoriali, e quindi per definizione dei sistemi complessi, il confronto tra progetti diversi non mai una operazione elementare e richiede lesplicitazione dei criteri con cui valutare le performance dei diversi progetti. La Performance, come detto, un termine che oltre a indicare uno stato del sistema territoriale, intende qualificare la prestazione di un determinato scenario in funzione degli obiettivi perseguiti. Il concetto dunque molto vicino a quello di indicatore comunemente impiegato negli Studi di Impatto Ambientale per definire non soltanto lo stato di una variabile fisica, ma soprattutto il fatto che quella variabile fisica esprime correttamente lo stato pi generale di una componente ambientale o di almeno una parte o un aspetto significativo di questultima. Da questo esempio si comprende inoltre come la definizione degli obiettivi risulta tanto pi efficace quanto essa in grado di tradurli in termini di performance da raggiungere. Un consistente sottoinsieme di performance attualmente derivabile direttamente dalle soglie normative che spesso si esprimono in livelli massimi o minimi assoluti o in standard di qualit da perseguire. Tali performance naturalmente vanno rispettate in quanto stabilite dalla legge, tuttavia spesso risultano limitate solo ad alcune componenti ambientali o a volte solo ad alcuni aspetti delle stesse; assumere una veste anche troppo settoriale va necessariamente integrata nella complessit dei fenomeni da pianificare. La metodologia SSP ha lambizione di essere impiegabile nella pianificazione territoriale e urbanistica in generale, presentando limitazioni solo nella disponibilit di informazioni e di modelli di simulazione. Tuttavia la sua applicazione pu avvenire anche limitatamente ad alcune componenti territoriali senza per questo perdere di validit. Naturalmente ci comporter limpossibilit di prefigurare, in termini quali-quantitativi, gli effetti delle azioni programmate sulle componenti che rimangono estranee allapplicazione metodologica.

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