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Organizacin de Estados Iberoamericanos Para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

Revista Iberoamericana de Educacin Nmero 1 - Estado y Educacin Enero - Abril 1993

Estado y Educacin en las Sociedades Europeas

Manuel de Puelles Bentez (*)

El autor analiza la relacin existente entre Estado y Educacin desde la aparicin del Estado Moderno y su evolucin. En el Antiguo Rgimen, aun existiendo distintos modelos, el Estado es indiferente a la educacin, que constituye un monopolio eclesistico. Esta situacin cambia radicalmente con la Revolucin Francesa. El Estado asume la gestin directa de la educacin que se convierte en un servicio pblico abierto a todos. Surgen as dos modelos distintos: el liberal o dual que contempla dos tramos educativos, una instruccin elemental y gratuita para el pueblo y otra superior y onerosa para las capas altas; el jacobino o social que propone una instruccin igual para toda la poblacin y es el antecedente de la concepcin de la educacin como un derecho. Para el autor ambos modelos originan la anttesis entre las tendencias que ven la educacin como instrumento de control social y las que la consideran factor de emancipacin y cambio social. Tendencias que llegan hasta nuestros das. Finalmente se analizan las dos concepciones contrapuestas de la educacin como derecho de libertad, propia del liberalismo, y como derecho social responsabilidad del Estado, reconocida en el Estado del Bienestar y posteriormente en los Pactos Internacionales.

Introduccin

Es difcil precisar la fecha de nacimiento del Estado moderno. Para algunos autores ese momento se remonta a 1513, ao en que Maquiavelo publica su famosa obra, El Prncipe, en la que separa ntidamente la esfera religiosa de la poltica y en la que reflexiona sobre la aparicin en el escenario europeo de una temprana organizacin poltica, caracterizada primordialmente por su aspiracin a la autonoma: a este nuevo modelo poltico, fruto del Renacimiento, el pensador florentino lo denominar lo stato. Para otros autores, sin embargo, para levantar acta de nacimiento del Estado moderno no resulta suficiente la autonoma de la razn poltica: es preciso esperar, dicen, al ao 1576, fecha en que Bodin publica los Seis Libros de la Repblica. Esta obra revoluciona, como es sabido, la esfera poltica de la poca, pues mientras hasta ahora el Prncipe basaba su poder en distintos ttulos de intervencin, a partir de Bodin se unifican todos los ttulos en uno solo: la soberana. El Prncipe es soberano y, en consecuencia, no est sometido a ninguno otro poder, sea ste temporal o espiritual. En realidad, el proceso de la formacin del Estado moderno no puede reconducirse ni a momentos fundacionales ni a doctrinas estelares, por muy importantes que sean. Ms bien debe hablarse de una nueva organizacin poltica que se despliega a la bsqueda de su independencia, tanto del poder temporal del Papado como de cualquier otra forma de poder poltico. En este largo proceso el Prncipe va adoptando desde los albores del Renacimiento decisiones importantes: transformacin del ejercito feudal en un ejercito permanente -el caballero cede su lugar al soldado-; creacin de una hacienda pblica al servicio de la nueva organizacin poltica; establecimiento de una burocracia permanente, jerarquizada y altamente cualificada; finalmente, el sometimiento de todos a una sola unidad de decisin, la soberana del Prncipe. Esta evolucin no afecta a todos los pases europeos por igual. En algunos se produce tempranamente -es el caso de Espaa a finales del siglo XV-; en otros es preciso esperar al siglo XVI, incluso, a veces, al siglo XVII. En cualquier caso, cuando el proceso se consuma, podemos decir que estamos ya ante una unidad poltica estable, permanente, esttica, status propiamente dicho, es decir, Estado.

1. El Estado y la educacin en el Antiguo Rgimen

Es una certidumbre compartida hoy por todos los historiadores de la educacin que el Estado moderno tiene poco que ver con la educacin durante el Antiguo Rgimen. Ello es as porque el modelo educativo medieval, forjado en consonancia con el rgimen poltico que conocemos con el nombre de Cristiandad, sobrevivir a esta estructura supraterritorial que pilotan el Papa y el Emperador. De este modo, durante la Edad Moderna, el modelo educativo seguir siendo prcticamente un monopolio eclesistico de carcter supraestatal, sea en su vertiente jesutica o

calvinista. Es ms, aparentemente, el Estado moderno permanece indiferente a la educacin, considerndola, como en el pasado medieval, una prerrogativa de la Iglesia catlica o de la Iglesia reformada. Nada ms ajeno al Estado que la idea de una educacin popular de carcter estatal; este tipo de educacin se estima propio de las iglesias o, como mucho, de las autoridades locales. No ocurre as, sin embargo, con la educacin superior, porque, an siendo la Universidad fundamentalmente competencia de la Iglesia, presenta un notable inters para el Estado, dada su incidencia en la formacin de los cuadros dirigentes, y, por tanto, en el reclutamiento de la burocracia estatal. Ahora bien, la indiferencia del Estado por la educacin popular es, como dijimos, slo aparente. En efecto, no debe pensarse que la educacin elemental le es totalmente ajena o que el papel del Estado es siempre pasivo o que dicho papel es uniforme en todos los pases europeos. A este respecto, la observacin del profesor Frijhof acerca de la existencia de diversos modelos me parece esclarecedora. Un primer modelo, representado por la Francia de los siglos XVI y XVII, sera aplicable a todos aquellos pases donde las relaciones entre el trono y el altar no han sido excesivamente cordiales, adoptando el Estado cierto distanciamiento respecto de la accin de la Iglesia. En este modelo, que incluye tanto a pases catlicos como a protestantes, la enseanza bsica, elemental o popular, es asegurada por las organizaciones religiosas sin que el Estado preste especial apoyo, limitndose a reconocer, muchas veces de hecho, esta competencia, aunque en ocasiones proceda a regular la situacin de una manera vaga y general. En el extremo opuesto se situara el modelo sueco -ley de 1686- en que el Estado y la Iglesia reformada se apoyan mutuamente. Por tanto, el Estado adopta un papel activo, prestando su ayuda a la alfabetizacin del pueblo (debe aclararse, no obstante, que se trata slo de una alfabetizacin pasiva, centrada exclusivamente en la lectura y no en la escritura, dado que el objetivo principal es preparar a la poblacin para que pueda acceder al conocimiento de la Biblia). El modelo intermedio se refiere a aquellos pases donde coexisten los credos catlico y protestante. El prototipo lo representan los Pases Bajos donde el Estado interviene activamente para evitar conflictos confesionales. De todo ello se desprende que, aunque el inters del Estado por la enseanza elemental no es grande, hay, sin embargo, un principio de intervencin, reflejo, sin duda, de esa dinmica interna que lleva al Estado moderno a afirmar su soberana en todos los campos de la actividad humana. Esa dinmica se acenta durante el siglo XVIII. La actividad educativa del Estado es ahora ms ostensible, impulsado unas veces por

corrientes culturales que le estimulan a caminar en esa direccin -es el caso de los pases del despotismo ilustrado -, animado otras por razones religiosas -es el caso del pietismo en algunos pases protestantes -. Pero, en definitiva, esta intervencin del Estado en la alfabetizacin popular forma parte de un proceso ms amplio, el que conduce a la transformacin de las monarquas autoritarias en monarquas absolutas: el campo de actividad del Prncipe se ampla, en este proceso, inexorablemente. El otro extremo del aparato escolar del Antiguo Rgimen lo constituye la enseanza superior. La Universidad es, como sabemos, la que suministra las cualificaciones profesionales que necesitan tanto la Iglesia como el Estado. El hecho de que las universidades sean principalmente eclesisticas no obsta para que los monarcas intenten extender su dominio a este campo, bien de modo ms o menos simblico por medio de las regalas, bien de manera efectiva para asegurarse la formacin de las elites que han de dirigir el pas. El proceso de intervencin es aqu mayor. Por otra parte, la Edad Moderna es tambin precursora de cambios sociales importantes. Sin embargo, la Universidad sigue respondiendo al modelo medieval de suministrar telogos y juristas, aunque las necesidades de las sociedades europeas empiecen ya a ser distintas. En algunos pases el Estado intenta la reforma de las universidades, pero las grandes dificultades que encuentra hace que encamine sus esfuerzos hacia la creacin, al margen de la Universidad, de nuevas instituciones educativas, en parte por la resistencia que la vieja Universitas opone a las reformas dirigidas a modificar sus objetivos sustanciales o su organizacin, pero en parte tambin por la voluntad que subyace en el Estado moderno de asumir competencias nuevas en el campo de la enseanza superior. Surgen as a lo largo de estos siglos una escuela de navegacin en Portugal, una escuela militar en La Haya, una escuela de ingenieros de caminos en Francia, un instituto de nutica y minerologa en Espaa, etc., etc. Situacin de la educacin en el Antiguo Rgimen Algn fervoroso defensor del Antiguo Rgimen ha dicho que nunca hubo en Francia tantas escuelas elementales y tantos maestros como en los aos previos a la Gran Revolucin de 1789. Ello es cierto desde un punto de vista cuantitativo, debido sobre todo al esfuerzo de las organizaciones religiosas y de las autoridades locales o municipales; pero desde una consideracin cualitativa no se puede menos de indicar el deficiente estado de estas escuelas y la escasa capacidad de estos maestros. Como ha sido sealado reiteradamente por mltiples autores, stas escuelas no eran sino cabaas techadas con paja en la mayora de los casos, por no hablar de aquellas otras, muy numerosas, que carecan de local propio, instalndose en graneros, cobertizos, stanos o cuadras. La sordidez de estas escuelas, su miseria, la suciedad y abandono en que se encontraban

no eran atributo exclusivo de Francia: pases que en el siglo XIX destacaran en este mbito, como Suiza, Holanda o Prusia, no estaban en mejor situacin. Tampoco era buena la situacin respecto de la cualificacin de los maestros. Hay que recordar que un salario insuficiente o casi nulo impeda reclutar a las personas ms competentes para esta enseanza. Los maestros, por otra parte, no reciban una formacin especfica para el ejercicio de su profesin; bastaba cierto aprendizaje en el seno de su gremio. Es ms, esta situacin, por lamentable que nos parezca, era, sin embargo, un privilegio urbano: en las zonas rurales los maestros eran sustituidos por los "profesionales" ms diversos. As, en Espaa sern los sacristanes los que ejercern el magisterio en los pueblos y en las aldeas; en Prusia, los veteranos de guerra; en Holanda, los criados de avanzada edad; en Suiza, ignorantes artesanos. En relacin con Francia, cuenta Pollard una ancdota que no me resisto a transcribir. Un sacerdote se dirige en el ao 1758 a su nueva parroquia, situada en un remoto distrito de Francia. Despus de visitar a sus feligreses, se interesa por la escuela del lugar, siendo conducido a una miserable barraca donde campa por sus respetos una multitud de nios. Sorprendido el prroco, pregunta por el maestro; su acompaante le muestra a un anciano que descansa en un sucio jergn al fondo de la barraca. El dilogo que se produce entre ambos es, me parece, significativo de toda una poca:
Es usted el maestro, mi buen amigo? S, seor. Y qu ensea usted a los nios? Nada, seor. Nada! Cmo es eso posible? Porque yo no s nada, contesta el maestro. Entonces, por qu ha sido usted nombrado maestro? Porque yo he cuidado los cerdos de este pueblo durante muchos aos y cuando he llegado a ser demasiado viejo para dicho oficio me han dado la escuela para que cuide de los nios.

Como seala Pollard, este caso no puede circunscribirse slo a una escuela o a una localidad. Este maestro es un caso comn que recuerda a cientos de maestros pertenecientes a una u otra sociedad de las que integraban la Europa del Antiguo Rgimen. Incluso en Inglaterra, probablemente el pas ms desarrollado del siglo XVIII europeo, la educacin elemental presentaba un estado penoso: las famosas escuelas de caridad, anexas a una parroquia, estaban regentadas por maestros de muy escasa preparacin docente, dada la inexcusable condicin de ser miembros de la Iglesia anglicana, preocupados fundamentalmente por ensear la religin a los nios.

La situacin de la enseanza secundaria y superior era algo mejor, aunque cualitativamente presenta tambin un gran deterioro. Como es sabido, la enseanza secundaria segua formando parte de la Universidad. A los doce o catorce aos, en general, los nios ingresaban en la facultad menor de Filosofa para acceder, despus, a la facultad mayor de Teologa -la primera en importancia -, Cnones o Leyes y Medicina. Esta breve descripcin es el fiel reflejo de cualquier universidad medieval. Pero mientras en aquella poca la Universidad cumpla con la funcin primordial de dar a luz telogos que tenan un puesto muy importante en la estructura poltica de la Cristiandad - y juristas -que robustecan la autoridad del Prncipe con las teoras romanistas -, al final del Antiguo Rgimen la Universidad medieval haca mucho tiempo que haba dejado de satisfacer los intereses y las necesidades de su tiempo. Las sociedades europeas estaban todas en un proceso acelerado de transformacin, y los Estados haca muchos aos que se haban desprendido de la tutela del Imperio -cuyo poder era ya puramente simblico - y de la vinculacin con el Papado -considerado como un poder temporal ms en competencia con los dems Estados -. Esta situacin era general en toda Europa. Afectaba tanto a la vieja universidad de Pars como a Universidades tan famosas como las de Oxford y Cambridge, abiertas slo a los miembros de la Iglesia de Inglaterra. Lo cierto es que la Universidad europea se encontraba en abierta decadencia cuando se producen los sucesos que dan paso a la Revolucin francesa y a la aparicin del Estado liberal.

2. El Estado liberal y la vertiente pblica de la educacin

En el desarrollo de la razn poltica hacia su autonoma, la nueva organizacin estatal se convertir en un poder absoluto. Pero este crecimiento del Estado se va a ver contrarrestado, tambin desde el inicio de la Edad Moderna, por otra tendencia de signo opuesto que camina lenta pero firmemente hacia la limitacin del poder del Estado. Esta tendencia culmina en la Ilustracin, una de cuyas aspiraciones ser moralizar al Estado, limitarlo, frenar su poder. No deja de ser sugestivo pensar que cuando Hobbes escribe sus obras, destinadas a dar un slido apoyo al Estado absoluto, otro filsofo de la poltica sienta las bases de un Estado que se sita en los antpodas del Leviatn. No deja de ser paradjico tambin que Locke, partiendo del mismo estado de naturaleza analizado por Hobbes, llegue a una conclusin completamente contraria a la del pensamiento hobbesiano: los hombres, piensa Locke, decidieron

constituirse en sociedad poltica para garantizar sus derechos, derechos que se consideran ahora naturales, esto es, inherentes a la naturaleza de la persona humana, derechos que no se estiman enajenados en modo alguno por el famoso contrato social. De esta manera el Estado aparece como una organizacin poltica nacida para garantizar los derechos del hombre, naturales, inalienables, imprescriptibles y anteriores al mismo nacimiento del Estado. Estos derechos, denominados derechos de libertad o de defensa frente al Estado (libertad de imprenta, libertad de conciencia, libertad de culto, libertad de expresin, etc.), constituyen un conjunto de libertades pblicas que son, sin duda, parte importante de la esencia del Estado liberal. Pero los derechos naturales, piensan los hombres de la Ilustracin, tienen una doble vertiente: de una parte, constituyen una defensa frente a la opresin del Estado, un reducto privado que el Estado no debe invadir, que el Estado debe respetar; de otra parte, expresan la aspiracin del hombre a gobernarse a s mismo, lejos de la tutela de poderes paternales o patriarcales. Las libertades pblicas no agotan, pues, la consideracin de los derechos del hombre. Al lado de las libertades pblicas se afirman tambin otros derechos que conciernen al individuo como sujeto de la vida poltica -no como objeto-, como ciudadano que tiene derecho a emanciparse del poder y a participar en l. Son los llamados derechos cvicos o polticos, base del nuevo rgimen representativo, cuya mejor expresin es el derecho al sufragio. Aunque ahora no vamos a ocuparnos de ellos, no debemos olvidar que estos derechos harn posible el control de los gobernantes por los gobernados: son la base del rgimen democrtico (la democracia, se ha dicho, es la sociedad de los ciudadanos). En este sentido, slo nos queda decir que el Estado liberal comprender pronto la necesidad de tener ciudadanos ilustrados que hagan posible el nuevo rgimen (as, por ejemplo, la Constitucin espaola de 1812 establecer tempranamente la obligacin de saber leer y escribir para poder "ejercer los derechos de ciudadano"). Desde esta perspectiva, esta nueva clase de Estado, surgida como anttesis del Estado absoluto, va a ser concebida como un puro artificio, como un mecanismo que se opone a la verdadera realidad que es la sociedad. Es decir, mientras que en el Antiguo Rgimen el Estado se confunde con la sociedad, la representa y acta por ella, ahora la sociedad se independiza del Estado afirmando la primaca de lo privado ante lo pblico. Para moralizar el Estado, para limitar su poder -los liberales tendrn siempre presente la imagen reciente del Estado absoluto donde la arbitrariedad del rey es la norma-, para evitar el abuso del poder poltico se van a alzar los derechos naturales

del hombre como lmite infranqueable a ese poder y se va a acotar un espacio -el mercado- donde el Estado no puede intervenir. Bobbio ha sealado con especial agudeza cmo el Estado y la sociedad van a ser considerados como realidades abiertamente distintas y contrapuestas: de un lado, el Estado, pensado como un rgimen de relaciones de poder entre gobernantes y gobernados, por tanto como un mbito de relaciones entre desiguales; de otro lado, la sociedad, conceptuada como un mbito de relaciones entre iguales. De esta forma, el Estado aparece como una esfera de poder que se ocupa de las instituciones polticas que regulan la convivencia, mientras que la sociedad se contrapone como una esfera privada que se ocupa de "la riqueza de las naciones". Toda esta construccin terica se impone con la Revolucin francesa. Supone, en la prctica, el fin del Estado absoluto, la limitacin del poder poltico por la existencia de unos derechos que el nuevo Estado debe no slo respetar, sino tambin garantizar, y la mejor manera de hacerlo es no regulando, no interviniendo, no haciendo (la lengua inglesa, con su conocida capacidad para lo concreto, definir el nuevo papel del Estado con dos grficas palabras: "manos fuera"). Ahora bien, dentro de esta concepcin podra esperarse que el nuevo Estado liberal limitase su intervencin al mnimo tambin en educacin. El abstencionismo general que se predica del Estado supone la supresin de toda injerencia en el mundo de las relaciones sociales y econmicas, como corresponde al famoso dogma liberal laissez-faire, laissez-passer, le monde va de lui mme. Al Estado slo le compete asegurar el orden pblico como condicin previa para que las fuerzas sociales y econmicas puedan desarrollarse de modo espontneo. Sin embargo, como sabemos, la intervencin del Estado en la educacin va a alcanzar proporciones desconocidas en el pasado. Cmo se explica esta situacin? La aclaracin hay que buscarla en la propia Revolucin Francesa. El legado educativo de la Revolucin Francesa Como he indicado en otro lugar, todo lo que sucede en la educacin durante el perodo 1789-1793 no es ms que la consecuencia de un acto verdaderamente revolucionario: la nacionalizacin de los bienes eclesisticos en noviembre de 1789. La Iglesia catlica de Francia sufragaba con las rentas de estos bienes, entre otras actividades, los gastos de dos importantes sectores: la caridad o asistencia pblica y la educacin. Al nacionalizarse estos bienes, estos dos campos, la beneficiencia y la enseanza, quedaron prcticamente desasistidos. La solucin que dio la Asamblea en tan temprana fecha fue encomendar al Estado la gestin directa de estas actividades sociales, convirtindolas as en servicio pblico. Fue una autntica

publicatio. A partir de ahora, el Estado francs se ocupar directamente de la beneficencia y de la enseanza. Con ello, las medidas revolucionarias de la Asamblea no slo abolieron los estamentos privilegiados o el rgimen seorial, sino que funciones realizadas por los citados estamentos, en este caso el estamento eclesistico, se asignaron a una nueva Administracin, inaugurando as una poltica de servicios pblicos de nueva planta, secularizados y estatales. Ciertamente, esta revolucionaria medida no fue una improvisacin de la Asamblea. La Ilustracin francesa vena pugnando desde mediados de siglo por una educacin estatal. Philosophes como Diderot o Rousseau, parlamentarios famosos como La Chalotais o Rolland d'Erceville, profesores como Cuvier o Thibaut, todos defendan la idea de una educacin que formara a la infancia y a la juventud en el molde nacional, todos queran una educacin uniforme para Francia, todos deseaban que los fines de la educacin fueran delimitados en funcin de las necesidades de la sociedad y no de los intereses de la Iglesia, todos queran que los profesores fueran laicos y no eclesisticos, todos, en fin, apuntaban al Estado como protagonista de la educacin. La idea de la educacin como servicio pblico es, pues, el desenlace natural de un desarrollo ideolgico impulsado y animado por la Ilustracin. No obstante, hay diferencias cualitativas entre la Ilustracin y la Revolucin. Cuando los ilustrados franceses piensan en la educacin nacional, sus mentes estn todava ancladas en la educacin estamental, no en la educacin popular (recordemos la famosa locucin de Rousseau en el Emilio: "el pobre no tiene necesidad de educacin; la de su estado es suficiente"). Corresponde a los revolucionarios franceses el mrito de haber elaborado la idea de la educacin como servicio pblico, el principio bsico de la educacin para todos. Es cierto tambin que no va a haber entre los revolucionarios unanimidad sobre el alcance y extensin de la educacin como servicio pblico, pero s va a existir un consenso en un punto fundamental: el nuevo sistema educativo debe ser un sistema pblico, es decir, abierto a todos, atento a las necesidades de la sociedad, organizado y controlado por el Estado. Ms all de este acuerdo bsico, las discrepancias sern muchas y muy variadas. Como ha sealado Moody, fuera de la convergencia general en la concepcin del Estado como actor principal de la educacin, los planteamientos son mltiples y, muchas veces, contradictorios: formar la elite de la nacin o elevar el nivel cultural del pueblo?; control por parte del Estado o control de las autoridades locales?; limitacin de la instruccin pblica a la enseanza primaria -dejando los dems niveles a la iniciativa privada- o construccin de un sistema educativo nacional, publico y gratuito?; libertad de enseanza o

monopolio estatal?; la educacin como instrumento adecuado de transmisin de valores o, por el contrario, la educacin como instrumento de emancipacin del hombre? Como es sabido, las asambleas de la Revolucin discutirn infatigablemente diversos planes de estudio donde se debatirn todos los problemas de la educacin moderna, adoptndose posiciones divergentes segn el momento poltico y el predominio de una u otra faccin de la burguesa francesa. Estas oscilaciones, a veces verdaderamente bruscas, se producirn tambin en las mismas normas constitucionales. En efecto, la Constitucin de 1791, en su ttulo I, garantizar el establecimiento de "una instruccin pblica, comn a todos los ciudadanos, gratuita respecto de aquellas partes indispensables para todos los hombres". Es decir, la Constitucin de 1791 garantiza la creacin de un servicio pblico de enseanza, abierto a todos los ciudadanos, pero cuya gratuidad se limita a la educacin popular. Esta concepcin es la que predomina en la primera fase de la Revolucin y en ella subyace la idea de un sistema pblico de enseanza con dos tramos educativos distintos: instruccin elemental para el pueblo, y, por tanto, gratuita; instruccin superior para las capas medias y altas de la sociedad, y, por tanto, onerosa. Es la concepcin que triunfar en el siglo XIX. En la segunda fase de la Revolucin, en la etapa jacobina, la instruccin pblica ocupa un lugar ms relevante. En la nueva Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 24 de junio de 1793, en el artculo 22, se dice: "La instruccin es necesaria a todos. La sociedad debe favorecer con todo su poder el progreso de la razn pblica y poner la instruccin al alcance de todos los ciudadanos". La diferencia es importante: no es la instruccin elemental, sino la instruccin a secas la que constituye una necesidad de todos los ciudadanos. Es el antecedente moderno del derecho a la educacin. Es la concepcin que triunfar en el siglo XX. Las funciones pblicas de la educacin El legado poltico de la Revolucin Francesa es, sin duda, extraordinariamente rico y, en cuanto tal, lleno de tendencias que no siempre encajan bien entre s. Tal es el caso de la educacin, punto de conflicto de mltiples corrientes, algunas de las cuales ya hemos esbozado anteriormente. Ahora debemos detenernos en la anttesis que se produce entre aquellas tendencias que ven en la educacin un poderoso instrumento de control social y aquellas otras que suean con la educacin como factor de emancipacin y cambio sociales. Como ha sido puesto de relieve en mltiples ocasiones, la idea de la educacin como instrumento de emancipacin va ligada al principio

de igualdad y a la segunda fase de la Revolucin, a la que protagonizan los jacobinos. Se trata de conseguir no slo la igualdad jurdica, sino tambin la igualdad social, y para ello, piensan los jacobinos, nada mejor que promover el acceso general a la educacin, poderoso instrumento para superar las desigualdades sociales; la educacin, diramos hoy, debe ser un factor de movilidad social. Por otra parte, se piensa tambin que la educacin debe cumplir objetivos ms ambiciosos que la mera instruccin o la mera movilidad si de verdad se quiere formar hombres, ciudadanos, autnticos republicanos, si de verdad se desea lograr "una entera regeneracin", "un pueblo nuevo". Para ello es necesario terminar con la desigualdad producida por la misma educacin, es preciso acabar con la desigualdad entre la ciudad y el campo, hay que terminar con la desigualdad econmica que impide la igualdad real ante las luces, es necesario, en fin "aplicar la santa ley de la igualdad" a la educacin. El proyecto educativo de Le Peletier obedece a estas premisas. Sin embargo, no ser este aspecto de la educacin el que triunfe. El Estado liberal del siglo XIX y buena parte del XX har suya la idea de la educacin como factor de integracin poltica y de control social. Desde el punto de vista de la integracin poltica, el Estado liberal concebir la educacin como elemento sustancial para el logro de una nueva lealtad y procurar que las clases medias y superiores, base del nuevo rgimen representativo, tengan fcil acceso a la enseanza secundaria y superior (aunque ambos tipos de enseanza suministrarn los nuevos cuadros que la nueva Administracin necesita, la integracin poltica seguir siendo uno de los objetivos principales). Como ha puesto de relieve Dominique Julia, sta fue una idea que nace de la misma Revolucin, pues de la misma manera que para la Iglesia catlica la primera misin de la educacin era hacer de los cristianos buenos creyentes y fieles practicantes, para la Revolucin la funcin esencial de la enseanza ser la de inculcar los valores liberales y democrticos. La educacin como factor de integracin poltica tuvo, pues, un papel muy importante: la realidad confirm que fue uno de los actores de la socializacin poltica que mejor supo crear una nueva lealtad al nuevo rgimen; fue un elemento importante para el reclutamiento de la elite poltica que el Estado necesitaba; fue, incluso, la base de la integracin vertical entre las diferentes regiones con mayor o menor conciencia de la identidad nacional. Recientemente, el profesor Green ha defendido la tesis de que la propia formacin del Estado liberal va unida inexorablemente a la creacin de los sistemas educativos nacionales, no slo por lo que stos supusieron para la construccin del aparato poltico y administrativo del Estado, o por la funcin que cumplieron aglutinando en su seno las creencias que legitiman el

poder del nuevo Estado, sino tambin porque los sistemas educativos nacionales desempearon un papel primordial en el despliegue y desarrollo del mismo Estado liberal. Si la propia formacin del Estado liberal fue una revolucin cultural profunda, Green coloca a la educacin en el corazn de este proceso: los sistemas educativos nacionales del siglo XIX asumieron una responsabilidad primaria en el desarrollo poltico del Estado. Esta asuncin de responsabilidades polticas no fue obra del propio sistema educativo, dice Green, sino una asignacin de fines que le fue dictada por el Estado liberal, consciente de su importancia para su propia supervivencia y consolidacin. En segundo lugar, pero no por ello menos importante, la educacin se mostr pronto como un formidable instrumento de cohesin social y nacional. El Estado, en todos los pases europeos o de cultura occidental, impuls y cre los sistemas educativos nacionales asignndoles mltiples funciones pblicas que stos supieron realizar: en algunos pases, como fue el caso de los Estados Unidos de Amrica, la educacin fue el crisol que permiti la asimilacin de las culturas de los inmigrantes y la integracin de stos en un cultura nacional; en otros pases como Francia, el sistema educativo fue un poderoso factor de consolidacin nacional mediante la extensin e implantancin hasta la ltima aldea de la lengua nacional; en Pases como Alemania o Italia la educacin se convirti en un auxiliar imprescindible para la unificacin de la conciencia nacional contribuyendo as poderosamente a la forja de una nueva identidad nacional; en todas las sociedades europeas el sistema educativo cumpli con la funcin de transmitir los valores de la clase dirigente, los valores de la burguesa liberal; incluso, cuando la revolucin industrial fue un hecho, la educacin, especialmente la enseanza tcnica y superior, recibi la misin de suministrar los conocimientos precisos que demandaba la nueva situacin, en un proceso que afect de modo desigual a los diversos pases. La pluralidad de funciones pblicas que se asignaron a la educacin es manifiesta. Aunque todas ellas revistan singular importancia, debemos destacar que, siendo el siglo XIX el siglo de las nacionalidades, a la educacin se le seal un papel integrador de primera magnitud. Aunque las relaciones entre el Estado y la sociedad se desarrollaron en general dentro del esquema liberal autonoma para la sociedad, inhibicin para el Estado-, en este punto, ningn Estado europeo se mostr como un agente pasivo en la constitucin de nuevas naciones o en la consolidacin de las ya existentes. Como ha afirmado Hobsbawm, el Estado, utilizando una veces instrumentos coercitivos -como el jercito nacional en el caso de Alemania o Italia- y otras instrumentos pacficos -como la educacin-, nacionaliz las sociedades de Europa. Y en este proceso,

en que el Estado irradi nacionalismo sobre la nacin, la educacin se convirti, tanto en las naciones viejas como en las nuevas, en la institucin nacionalizadora ms adecuada. Fruto de este proceso fueron los sistemas educativos nacionales, que, con ms propiedad, deberamos llamar sistemas educativos estatales. La diferencia con el antiguo aparato del Antiguo Rgimen es notoria, ya que durante tan largo periodo el aparato escolar fue, como se ha dicho, una "escuela de mosaico", es decir, un conjunto de instituciones educativas superpuestas, gestionadas normalmente por la Iglesia y por las autoridades locales. En cambio, con el Estado liberal aparece el sistema educativo en sentido estricto, esto es, lo que Archer ha definido con acierto como un conjunto de instituciones diferenciadas, de mbito nacional, destinadas a la educacin formal, cuyo control e inspeccin corresponden al Estado y cuyos elementos y proceso estn relacionados entre s. De esta forma, el Estado liberal crea en todos los pases europeos un sistema donde los fines de la enseanza son definidos por los representantes de la nacin reunidos en el Parlamento -definicin que ser ms autentica conforme se vaya extendiendo el sufragio a lo largo del siglo-, dotado por las autoridades estatales de una ordenacin acadmica que regula los diversos niveles educativos con sus correspondientes planes de estudio, configurado en general con bastante homogeneidad, financiado con fondos pblicos, y, finalmente, secularizado, es decir, entregado a las decisiones y competencia de los poderes pblicos. Pero la formacin del sistema educativo nacional no fue, como sabemos, un hecho pacfico. El desplazamiento del monopolio eclesistico por la potestad del Estado fue una larga lucha. Ello plante un problema nuevo que la Europa del Antiguo Rgimen no haba conocido: la consideracin de la educacin como un derecho de los particulares o de las organizaciones no estatales frente al Estado, y con ello el derecho a impartir la enseanza. La educacin como derecho de libertad La concepcin liberal del Estado es, como se ha sealado en ms de una ocasin, la ms consciente y coherente teora de la primaca de lo privado sobre lo pblico. Es la afirmacin de un mbito privado en donde el Estado no debe intervenir, una esfera rodeada de derechos que el Estado debe respetar y garantizar. Estos derechos se configuran, como sabemos, como derechos de libertad o de defensa frente al Estado, como un haz de derechos que, de acuerdo con el iusnaturalismo triunfante, son innatos, anteriores y superiores al

mismo Estado; ms an, derechos para cuya proteccin nace la sociedad poltica, el mismo Estado. Ahora bien, dentro del nuevo marco poltico que el Estado liberal representa, la educacin no se constituye en sentido estricto como un derecho del individuo sino, como acabamos de ver, como una atribucin del Estado. Ello es as porque para la doctrina iusnaturalista de la poca las exigencias fundamentales que brotaban del pretendido estado de naturaleza respondan a necesidades fundamentales de la sociedad. En el estado histrico de la sociedad del siglo XVIII el principal problema era el de la opresin del Estado absoluto, representado tanto por la figura del monarca omnipotente como por la de las diferentes iglesias aliadas con la monarqua absoluta. De ah que, desde la perspectiva del individuo, los derechos naturales hagan referencia a unas determinadas libertades pblicas y no a otras (libertad de conciencia, libertad de expresin, habeas corpus, etc.), y que, desde la perspectiva de la sociedad, se reclame la autonoma de sta respecto del Estado. En la conciencia poltica del momento, la educacin, salvo algunos destellos fulgurantes a los que ya hemos hecho referencia, no fue sentida como un derecho, sino como una necesidad evidente para el nuevo Estado. Vista ya la paradoja que supuso la afirmacin de un Estado liberal y la construccin de un sistema educativo estatal, debemos abandonar por ahora el anlisis de la educacin desde la perspectiva del Estado y situarnos en la perspectiva del individuo o de las organizaciones no estatales. Ser precisamente la presin de estas organizaciones especialmente la Iglesia o las iglesias- la que dar lugar a la contemplacin de la educacin desde su vertiente privada: aparece as en el siglo XIX el problema de la libertad de enseanza, considerada sta como un derecho de defensa frente al Estado, igual que los dems derechos ya reconocidos. La batalla ser larga y salpicaduras de la misma llegan an hasta nosotros. Lo primero que se debe aclarar es que no cabe hablar histricamente de la libertad de enseanza sino, como se ha sealado con gran perspicacia, de libertades en la enseanza, porque ya desde el principio aparecen ligadas tanto la libertad de crear un establecimiento privado -para ensear en l- como la libertad de trasmitir conocimientos, reivindicndose que el Estado ni debe interferir en la creacin de centros privados ni inmiscuirse en la libre comunicacin de la docencia. Es decir, que la libertad de enseanza aparece ab initio con un contenido dual: derecho a la libertad de creacin de centros docentes y derecho a la libertad de ctedra. Por tanto, desde el principio del siglo XIX la educacin como derecho de libertad se reviste de una notable ambivalencia. Ello explica, en mi

opinin, que en el siglo XIX la izquierda europea sea al mismo tiempo defensora de la libertad de enseanza, entendida como libertad de ctedra, y enemiga de esta misma libertad, entendida como derecho a la creacin de centros docentes, normalmente confesionales, desde los que se combate incansablemente al nuevo rgimen liberal. Por el contrario, la derecha europea har de la libertad de enseanza -en su acepcin de libertad de creacin de centros docentes - un bastin de su actividad, al mismo tiempo que rechazar la libertad de ctedra por considerarla una libertad perniciosa e inadmisible. Tampoco la libertad de creacin de centros de enseanza encierra en s un modelo unvoco. As, por ejemplo, la libertad de crear centros docentes ser invocada en la Espaa de la Restauracin para hacer frente al Estado confesional y a su notable influencia sobre la educacin, dando lugar con ello a la Institucin Libre de Enseanza, cuya aportacin a la pedagoga espaola hoy nadie pone en duda. Otro ejemplo significativo lo encarna la Italia de mediados del siglo pasado: antes de la unidad nacional, la escuela privada, nacida al amparo de la libertad de creacin de centros docentes, es una escuela laica, pedaggicamente muy avanzada; despus de esa fecha, la escuela privada se hace confesional (la explicacin es histricamente evidente: la escuela privada laica surge como reaccin frente a una escuela estatal prcticamente confesional, administrada por unos Estados como los italianos muy dbiles y muy necesitados de fuerte apoyo por parte de la Iglesia; despus de la unidad, el Estado italiano se hace laico, lo que obliga a la Iglesia a buscar en la escuela privada confesional el campo de actuacin futura). Que papel adopta el Estado frente a la libertad de creacin de centros docentes? Como es sabido, el Estado napolenico proclamar a principios del siglo un monopolio de iure sobre la enseanza -aunque de facto entregue la enseanza elemental a la Iglesia -. Este ejemplo impulsar a muchos Estados a seguir por el camino del monopolio. Sin embargo, perteneca a la esencia del Estado liberal el reconocimiento de todos los derechos de libertad. As, paulatinamente, se fue produciendo un proceso que, segn Embid, comprende diversas fases: libertad negada, en general, en los primeros aos del siglo XIX; posteriormente, libertad tolerada; despus, hacia la mitad del siglo, libertad aceptada y reconocida; libertad consagrada en las constituciones desde el ltimo cuarto de siglo en adelante; finalmente, libertad subvencionada desde la segunda posguerra mundial hasta nuestros das. Pero este largo proceso ha dibujado un mapa europeo de grandes diferencias: desde pases donde prcticamente la enseanza privada ha desaparecido por ejemplo, en el mbito de los pases nrdicos - hasta pases donde este tipo de enseanza tiene un peso especfico, mayor o menor como es el caso de Holanda, Blgica o Espaa -, pasando por

situaciones intermedias como las que presentan Alemania, Italia o Francia donde existe con carcter minoritario. La otra vertiente de la libertad de enseanza, la libertad de ctedra, ha tenido tambin una azarosa existencia. Defendida en la Revolucin por Condorcet como un derecho del profesor a la libertad de expresin dentro de su aula, se convierte tambin en un derecho de libertad o de defensa frente al Estado, en un campo de la actividad humana donde el Estado no puede ni debe intervenir: repugna a la conciencia del ciudadano que el Estado pretenda imponer una verdad oficial por medio de la enseanza. Este derecho ser reconocido tambin en las constituciones del siglo XIX, aunque su realizacin prctica no ser fcil, siendo vulnerado muchas veces tanto por los Estados confesionales como por los Estados laicos. Circunscrito al principio a la Universidad, ha sido en nuestro siglo extendido a otros niveles educativos, aunque con las limitaciones propias que imponen los sujetos a los que va dirigida.

3. El Estado de bienestar: la educacin como derecho social

La estructura del sistema educativo propugnado por el Estado liberal adopt una forma bipolar: todos los nios tenan acceso a la enseanza elemental pero sta era un compartimento estanco que no tena relacin alguna con el resto del sistema educativo; slo una pequea parte de la poblacin escolar interrumpa el curso normal de la enseanza elemental para pasar a cursar la enseanza secundaria y la universitaria o superior. Como ya qued indicado, esta estructura fue uno de los modelos que alumbr la Revolucin Francesa, pero no el nico. Junto a la lnea liberal se ha reseado tambin la existencia en la Gran Revolucin de otra tendencia que haca hincapi en la necesidad de ampliar las funciones del Estado para evitar que los derechos y libertades reconocidos por ste se convirtieran en meras declaraciones formales carentes de contenido real. Esta propensin, que va a residenciarse fundamentalmente en las filas jacobinas, considera que la educacin no puede ser atributo ni de ningn estamento ni de ningn grupo social, so pena de que la educacin se convierta en s misma en un factor de opresin y de desigualdad social. De ah que para los jacobinos la educacin deba ser asumida por el Estado para hacer efectivo el principio de la igualdad ante las luces. Como vimos, para los jacobinos la instruccin a secas es necesaria a todos. Subyace aqu la concepcin de la educacin como un derecho del ciudadano y como una responsabilidad del Estado. Pero, como tambin vimos, el fracaso de los jacobinos llev consigo el quebranto y posterior desaparicin de esta concepcin.

Pero aunque se impuso la estructura bipolar de la enseanza en todo el continente europeo, la propensin a la igualdad no fue absolutamente aherrojada a las tinieblas. La historia del siglo XIX es, entre otras cosas, la historia de esta tendencia por implantar, en primer lugar, la universalidad de la enseanza elemental, o en otras palabras, el derecho a la educacin bsica. Surge as el objetivo de la escolaridad obligatoria, la inclinacin a ampliar progresivamente la duracin de la escolaridad obligatoria, la cuestin de la gratuidad por medio de la financiacin pblica, etc. Todas estas conquistas sociales, que se irn produciendo a lo largo del siglo XIX en todas las sociedades europeas, no se conseguirn sin gran oposicin: la vieja concepcin estamental de que cada individuo nace con un lugar asignado en la sociedad o el convencional debate sobre la educacin de los pobres persistirn durante muchos aos en la mentalidad de los europeos. En el fondo de esta tensin late el temor de las capas dominantes a una instruccin universal que produjera una poblacin alfebatizada e ilustrada, y, en consecuencia, consciente de sus derechos polticos y laborales. Fue preciso, muy avanzado el siglo, que se generalizara la revolucin industrial para que las elites directoras se convencieran de los beneficios que reportaba disponer de una poblacin instruida. Pero la escolarizacin obligatoria, universal y gratuita, tena en s graves limitaciones: en primer lugar, porque dicha escolarizacin se circunscriba slo a la enseanza primaria o elemental; en segundo lugar, porque era considerada fundamentalmente como un deber de los padres, no siempre muy celosos en el cumplimiento de esta obligacin; en tercer lugar, porque se configuraba como un deber del Estado que se limitaba principalmente a imponer legalmente la escolarizacin obligatoria y a financiarla, pero no a realizar un esfuerzo econmico por conseguir efectivamente la escolarizacin universal. Fue preciso esperar a la aparicin del Estado de bienestar, en la terminologa de los politlogos, o del Estado social de derecho, en la expresin divulgada por la dogmtica jurdica alemana, para que la tendencia iniciada en 1793 llegar a su culminacin y se considerase a la educacin como un derecho fundamental. La educacin entraba as a formar parte de lo que se ha llamado los derechos de la segunda generacin: los derechos sociales. La aparicin de los derechos sociales o derechos prestacionales es fruto de una larga transformacin del Estado liberal. Mientras que las libertades pblicas surgen en el Estado liberal con un contenido esencialmente negativo, orientadas a negar la accin del Estado, a procurar que ste se limite a no intervenir, a no hacer, respetando, por tanto, un recinto privado rodeado y protegido por los derechos de libertad, en el Estado de bienestar o Estado social de derecho la constitucin de la educacin como derecho social va a exigir

precisamente todo lo contrario, va a demandar la intervencin del Estado y, para ello, una ampliacin de los poderes del Estado. Los derechos sociales suponen, pues, una transformacin importante del Estado del siglo XX. Este proceso puede situarse en torno a la primera guerra mundial, con la influencia innegable de la constitucin mejicana de Quertaro, de la Revolucin rusa y de las conmociones producidas en la primera posguerra mundial. Es ahora cuando se abre paso la teora que considera los derechos del hombre no slo como derechos de contenido negativo, que lgicamente se mantienen y se consolidan, sino tambin como derechos que exigen prestaciones positivas por parte del Estado para que el hombre pueda desarrollarse plenamente. Esta evolucin cierra un largo ciclo de la humanidad. Como Bobbio ha sealado, en el rgimen poltico anterior al Renacimiento los hombres slo tenan deberes, no derechos. En el Estado absoluto los individuos seguan teniendo deberes pero en todos los pases europeos el derecho a la propiedad se constituy como un derecho privado que defenda al individuo de las arbitrariedades del poder del rey. En el Estado liberal o Estado de derecho el individuo tena frente al Leviatn no slo derechos privados como la propiedad, sino tambin derechos pblicos: el Estado liberal es el Estado de los ciudadanos, poseedores de derechos polticos y de derechos de libertad. Finalmente, en el Estado de bienestar o Estado social de derecho el hombre ve reconocidos sus derechos sociales, culminado as un largo proceso de autonoma y de emancipacin. La aparicin de los derechos sociales supone tambin una transformacin de la concepcin poltica del hombre. Ya no se parte del reconocimiento de la persona como un ente abstracto o genrico, sino que ahora el ser humano es visto en su especificidad, en sus distintas maneras de estar en la sociedad, como menor, como adulto, como anciano, como mujer, como minusvlido, confluyendo normalmente en un mismo sujeto varios derechos derivados de las distintas situaciones en que el individuo se encuentra. Este proceso de individualizacin del hombre comienza, en el mbito jurdico, con la Constitucin de Weimar en la Alemania de la primera posguerra mundial. En esta Constitucin se inserta un catlogo de derechos y libertades que, aunque muchos de ellos responden a la concepcin del liberalismo clsico, anuncian, sin embargo, una nueva realidad. Efectivamente, si leyramos atentamente esta Constitucin, veramos que en ella se regulan situaciones no previstas por las concepciones abstractas del liberalismo del siglo XIX: as, se regula la situacin del hombre como patrono o como obrero, como productor o como consumidor, como alumno o como profesor, etc. Este cambio

profundo de la mentalidad imperante se va a acelerar al incidir en l las perturbaciones propias de la crisis econmica de 1929 y la respuesta que representa el New Deal. Despus de la segunda guerra mundial esta corriente de opinin se consolida en la mayor parte de los pases de Europa. Ser la Constitucin italiana de 1947 la que abra el camino, estableciendo en su artculo tercero que "pertenece a la Repblica eliminar los obstculos de orden econmico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana". Esta declaracin, pronto incorporada a las constituciones europeas posteriores, significa el repudio o la superacin del liberalismo clsico. Ya no ser la competencia privada o el juego libre del mercado los que traern consigo una mejora de las condiciones de vida, sino que ser la intervencin del Estado la que garantice los derechos sociales del ciudadano: trabajo, vivienda, educacin, sanidad. Es la hora del Estado de bienestar. En el mbito de la educacin, esta concepcin va a suponer en la mayora de los pases europeos la ruptura, o el debilitamiento, de la estructura bipolar de la enseanza. Por primera vez en la historia europea de la educacin, la enseanza secundaria no va a ser concebida como una barrera que impide el paso de una determinada clase social, sino que el bachillerato va a abrirse a toda la poblacin escolar. El derecho a la educacin implica ahora no slo el derecho a recibir una educacin elemental, sino tambin el acceso a la enseanza secundaria y, lo que no deja de ser relevante, a la enseanza universitaria o superior. Fruto de esta concepcin es la escolarizacin masiva de la poblacin en todos los niveles educativos. Tambin la aparicin de problemas nuevos derivados de la masificacin: fuerte incremento del gasto pblico, devaluacin de la enseanza, inflacin de ttulos acadmico, etc. No obstante, la reaccin de los Estados europeos, en general, no ha sido la de restringir el mbito del derecho a la educacin o abdicar de sus responsabilidades, sino la de aumentar los recursos, impulsar la formacin profesional de nivel medio o superior, acentuar las exigencias de acceso a la enseanza universitaria o redefinir sus propios niveles de prioridades (en este sentido es significativo que la ley francesa de 1989, de orientacin sobre la educacin, establezca en su artculo 1 que "la educacin es la primera prioridad nacional"). La aparicin de los derechos sociales no ha supuesto la disminucin de los dems derechos de la primera generacin. En cierto modo tiene razn Garca de Enterra cuando afirma que todos estos derechos tienden a confundirse. La razn est en que las libertades pblicas se han convertido en nuestros das en un fin del Estado, al que no slo se le exige no hacer, sino que tambin se le pide actuar

para que las libertades pblicas no perezcan: los derechos de libertad o de defensa se han convertido en buena parte en derechos sociales o prestacionales. En este sentido, cabe preguntarse si los ciudadanos estn dispuestos hoy a perder las conquistas individuales -los derechos de libertad- y sociales -los derechos prestacionales- que son fruto de una larga evolucin histrica y de una larga lucha para su consecucin. La internacionalizacin de los derechos sociales El derecho a la educacin como derecho social o prestacional no se ha detenido en el umbral de las constituciones, tambin se ha internacionalizado. Como los dems derechos sociales, la educacin se ha incorporado al Derecho pblico internacional, operndose un fenmeno de trascendentales consecuencias. A estos efectos, se han sealado las siguientes: en primer lugar, el individuo, o los grupos sociales, se han convertido en sujetos del Derecho internacional; en segundo lugar, los derechos sociales han sufrido un proceso de positivacin al haber sido reconocido no slo por las declaraciones internacionales, sino tambin por los convenios multilaterales entre los Estados; por ltimo, estos derechos han conseguido amplia cobertura en la jurisdiccin de los organismos internacionales. De todo ello lo que interesa resaltar ahora es que, aparte de la revolucin que pueda suponer para el Derecho internacional que no sean slo los Estados los sujetos del mismo, sino tambin los individuos, lo importante es que la regulacin internacional de estos derechos tiene en determinados casos fuerza vinculante para los propios Estados, pudiendo invocarse tales derechos ante los tribunales internacionales. Es cierto que algunos textos internacionales no obligan a los Estados, como es el caso de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948, cuyo artculo 26 proclama el derecho de toda persona a la educacin, y que slo tiene una autoridad moral para los Estados. Pero son ya varios los tratados internacionales que han sido ratificados por diversos Estados europeos que tienen fuerza de obligar en los respectivos territorios nacionales. Entre ellos destaca el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966, que sometido a la cautela de demorar su entrada en vigor hasta que no fuera ratificado por treinta y cinco Estados, obtuvo vigencia en 1976 al rebasarse con creces el nmero de Estados ratificantes. La importancia de este convenio multilateral reside en que tales Estados deben adoptar un papel activo en la realizacin de estos derechos, ya que la ratificacin del Pacto supone que sus normas pasan a formar parte del ordenamiento interno con la misma fuerza vinculante que las dems normas que integran su ordenamiento jurdico. Transcribo a continuacin, por su importancia, el artculo 13 del Pacto, que en sntesis afirma lo siguiente:

el reconocimiento del derecho de toda persona a la educacin. los fines de la educacin se orientan al pleno desarrollo de la personalidad humana y al fortalecimiento y respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales. Asimismo, debe fomentar los hbitos de comprensin, de tolerancia y de amistad entre todos los pueblos. la enseanza primaria es reconocida como un nivel obligatorio asequible a todos los hombres gratuitamente. la enseanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseanza secundaria tcnica, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y, en particular, por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita. la enseanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita. se reconoce la libertad de los padres de escoger para sus hijos escuelas distintas de las creadas por las autoridades pblicas, as como el derecho que les asiste para que sus hijos reciban la educacin religiosa o moral que est de acuerdo con sus propias convicciones. se reconoce la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseanza, a condicin de que respeten los fines de la educacin sealados en el pacto y de que se ajusten a las normas mnimas que prescriba el Estado.

En la actualidad, y como consecuencia del largo proceso que hemos tratado de explicar, la educacin se ha convertido en una institucin pblica muy compleja que cumple mltiples fines. Sigue conservando, es cierto, la vertiente privada que siempre tuvo, pero las funciones pblicas de la educacin siguen siendo hoy tan importantes, o ms, que en el siglo del Estado liberal. Querer identificar la educacin con un bien ms producido por el mercado, como ha pretendido la "revolucin conservadora", contradice nuestra memoria histrica: ni la escolarizacin universal, ni el acceso popular a la enseanza secundaria, ni la apertura de la enseanza universitaria son obra espontnea del mercado; el examen de la realidad nos dice que son obra de la accin continuada de los poderes pblicos. Es cierto que la exaltacin de lo pblico puede llevarnos -como ha sucedido en nuestro siglo - a la aberracin del Estado totalitario, pero la privatizacin de lo pblico puede llevarnos tambin a tiempos pasados en que el individuo estaba a merced de otros poderes, ms fuertes y ms implacables que el mismo Estado. En el nivel actual de la civilizacin humana, la consideracin de la educacin como un derecho que pertenece a todos los hombres sin distincin alguna, parece un valor difcilmente renunciable. De este valor, el Estado, la sociedad polticamente organizada, es el nico

garante. Los hombres, hasta el presente, no hemos sabido construir otra cosa.

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