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LA ESCOGENCIA ESTRATÉGICA COMO HERRAMIENTA PARA SUPERAR CONFLICTOS EN LA GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES

Rebeca M. Sánchez (*) Facultad de Ingeniería, Universidad Central de Venezuela Ing. Químico, Instituto Universitario Politécnico de Barquisimeto (1977). MSc en Ingeniería Sanitaria, Universidad Central de Venezuela (1980). MSc en Investigación de Operaciones, Universidad Central de Venezuela (1997). Profesor Asociado de la UCV (2001)Jefe del Departamento de Ingeniería Sanitaria y Ambiental, UCV (1996). Coordinadora del Postgrado en Ingeniería Sanitaria, UCV (1994-). Ana María Benaiges Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela Manuel Molina Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela Elisenda Vila Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela

Rebeca M. Sánchez (*): Urbanización Santa Cecilia, Calle Oriente, Qta. “Alegre”Caracas, Estado Miranda, 1071, Venezuela.Teléfonos: 58 212 6053057/58 212 2324052 Fax: 58 212 6053038/58 212 2324052. e-mail: rebecas@intercable.net.ve

RESUMEN Se muestra el proceso de identificación y adaptación de la técnica de planificación Escogencia Estratégica (EE) como herramienta aplicable en el desarrollo de sistemas de gestión de residuos sólidos municipales (RSM), de cara a los criterios de sustentabilidad del servicio, así como la elaboración planes y programas al corto, mediano y largo plazo, en circunstancias caracterizadas por un precario conocimiento y disponibilidad de información sobre el servicio y su prestación, restricciones financieras a nivel nacional, local y personal y tiempos restringidos para la toma de decisiones. Para ello se tomó como caso de estudio el Municipio Libertador del Área Metropolitana de Caracas, Venezuela, el cual se puede considerar representativo de la situación que afrontan la mayoría de las municipalidades del país en esta materia. La aplicación de la herramienta permitió estructurar una agenda de acciones, partiendo de la identificación del problema y del diseño de decisiones ante la problemática compleja y limitada en información que representa el diseño de sistemas para el manejo de RSM en medios donde prevalecen condiciones como las señaladas anteriormente. Asimismo se logró, por consenso, identificar y caracterizar los compromisos (principios) que respaldan la propuesta y que deben asumir los entes vinculados a la prestación del servicio: corresponsable y cooperativo, integral y desconcentrado, equitativo y apropiado, justo y equilibrado y auto sustentado. Adicionalmente, el proceso de decisión desarrollado, permitió establecer un esquema general para la aplicación de la herramienta EE en la planificación de sistemas para el manejo de RSM

Palabras Clave: Residuos sólidos municipales, Gestión de residuos sólidos, Escogencia estratégica

INTRODUCCIÓN

En Venezuela, a raíz de la transferencia de la responsabilidad del manejo de residuos sólidos (RS) a la autoridad municipal, muchos de ellos, especialmente los responsables de los municipios más grandes, optaron por la concesión del servicio a empresas especializadas mediante contratos de 10 años de duración. El planteamiento era asegurar la modernización y efectividad del servicio con el apoyo de la inversión privada, aprovechando sus capacidades organizativas y tecnológicas. En la actualidad, esos contratos se han vencido o están en su último año de vigencia y no se perciben mejoras significativas en la prestación del servicio, persiste la situación de descoordinación y desinformación sobre las actividades inherentes al servicio tanto por parte del ente responsable como de la comunidad atendida, y lo que se considera más preocupante, no se cuentan con estrategias claras que faciliten la planificación y gestión de sistemas que tomen en cuenta la realidad técnica, social, económica

y ambiental de las localidades, a pesar de los múltiples acciones realizadas a los distintos niveles de gobierno, por fortalecer el sector y mejorar la gestión de los residuos municipales. Entre los factores que han contribuido a acentuar esta situación se encuentran, además de las

limitaciones financieras producto de la crisis económica que afronta el país, el surgimiento de conflictos entre los involucrados por la falta de acuerdo, incluso, en la interpretación de los principios fundamentales que sustentan la gestión de residuos como son corresponsabilidad, cooperativismo, desconcentración, equidad o sostenibilidad, consecuencia entre otros, de la conflictividad política y social existente en el país. Quienes tienen la responsabilidad de desarrollar los sistemas de gestión de RSM, de cara a los criterios de sustentabilidad del servicio, así como la elaboración planes y programas al corto, mediano y largo plazo, se encuentran ante esta tarea en unas circunstancias caracterizadas por un precario conocimiento

y disponibilidad de información sobre el servicio y su prestación y restricciones financieras a nivel

nacional, local y personal (limitaciones para el pago y poca disposición a pagar - congelamiento de tarifas desde febrero de 2003). Complementa este cuadro tiempos restringidos para la toma de decisiones y la proximidad de procesos eleccionarios a nivel de autoridades locales.

Ante esta situación se plantea la necesidad de identificar, adaptar y aplicar herramientas de planificación, que faciliten el proceso de toma de decisiones que, sin olvidar las normas fundamentales de cualquier sistema gerencial (linealidad, objetividad, certeza y globalidad), pueda manejarlas de tal manera que no

se

persiga lograrlas, sino que el decidor las maneje y aprenda a trabajar cíclicamente, con la subjetividad

e

incertidumbre, así como trabajar seleccionando caminos de acción que conformen propuestas

consensuales para actuar progresivamente a través del tiempo, focalizando la atención en áreas de

decisión medulares del problema.

La EE, cuyos principios y método de aplicación en situaciones de marcada complejidad e incertidumbre,

se detallan en Friend y Hickling (2002), ofrece un marco conceptual aplicable a la toma de decisiones en

condiciones como las señaladas anteriormente. Teniendo en cuenta estos planteamientos, en esta oportunidad se pretende compartir con los interesados en esta importante fase de la gestión de RSM, la experiencia acumulada en la adaptación y aplicación de la técnica en la formulación de los lineamientos para el Plan de Manejo de Residuos Sólidos en un municipio venezolano, que permita reducir la vulnerabilidad del servicio y superar los conflictos que lo amenazan. En tal sentido, los objetivos del presente trabajo son: a) Adaptar la técnica de planificación EE como

herramienta aplicable en el desarrollo de sistemas de gestión integral de residuos sólidos municipales. b) Mostrar los resultados de su aplicación en un caso real donde se requiere tomar decisiones en un ambiente presionado por el tiempo y la incertidumbre, prevalecen condiciones de complejidad física para

la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario, la información es limitada y existen restricciones

financieras, que amenazan el éxito de cualquier propuesta para el manejo integral de residuos sólidos municipales.

METODOLOGÍA

A través de una investigación documental se logra establecer el marco teórico referencial que permite

identificar y adaptar los principios fundamentales de la Escogencia Estratégica y su adaptación al proceso

de decisiones conducentes a la formulación de un sistema para la gestión integral de los residuos sólidos

generados en un municipio seleccionado para la ejecución del estudio: Municipio Libertador del Área Metropolitana de Caracas, Venezuela. La investigación de campo estuvo dirigida al levantamiento de la información técnica y otros aspectos de carácter social, financiero y ambiental asociados al manejo de

los residuos sólidos en el municipio en consideración, utilizando técnicas interactivas (entrevistas estructuradas y no estructuradas con representantes de los diferentes entes vinculados a la prestación del servicio, así como encuestas a representantes de la comunidad servida). El estudio de carácter

exploratorio busca mostrar las bondades de la técnica EE, para lo cual se crea la Mesa de Coordinación Interinstitucional, como un espacio de coordinación interinstitucional con los organismos involucrados en

la prestación del servicio, a nivel nacional y municipal. El propósito fue, además de contar con un equipo

tomador de decisiones, darle apoyo a la instancia responsable de la ejecución del servicio y promotora

del estudio, así como fuerza institucional y viabilidad a las acciones que se presenten a la autoridad para

la toma de decisiones. Las instituciones participantes son: el Ministerio del Ambiente y los Recursos

Naturales, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, FUNDACOMUN, la Universidad Central de

Venezuela, la Sub-Comisión de Ambiente de la Asamblea Nacional, FUNDAGREA y representantes de la sociedad civil.

ACTIVIDADES DESARROLLADAS

El estudio se desarrolla en las siguientes fases:

Fase 1.- Revisión y adaptación de los principios de la herramienta de planificación escogencia estratégica

a fin de establecer su aplicabilidad al caso de estudio: formulación de un plan de manejo de residuos

sólidos municipales. Fase 2.- Desarrollo de un plan estratégico para la aplicación de la herramienta, lo que permitió organizar

y ejecutar las diferentes fases del proceso de decisión objeto de este trabajo en el municipio seleccionado como caso de estudio: Municipio Libertador del Área Metropolitana de Caracas, Venezuela Fase 3.- Aplicación del plan desarrollado en la fase anterior. Mediante la interacción directa con los integrantes del grupo decisor y aplicando técnicas propias de la EE se pudo estructurar una propuesta que logra obtener consenso con relación a las acciones a realizar en lo inmediato, corto, mediano y largo plazo, a fin de mejorar la gestión de los RSM en el municipio en consideración Fase 4.- Revisión y evaluación del proceso de decisión realizado, esta fase permitió identificar los atributos de la herramienta así como desarrollar un esquema general para su aplicación en otras situaciones similares al caso de estudio.

RESULTADOS

Con el propósito de facilitar los resultados del presente estudios, ellos se organizan de acuerdo a las fases del proceso de planificación bajo presión o EE identificadas en la revisión de las bases teóricas que la sustentan, y adaptadas al tipo de problemas que se está considerando. Ellas son: identificación del problema; diseño de las opciones de acción; escogencia de acciones y propuesta de agenda de acciones, correspondiente a los respectivas fases: configurar, diseñar, comparar y escoger propuestas por sus creadores. Identificación del problema.- Según los principios que respaldan la EE, un problema de decisión complejo y mal definido puede ser estructurado en áreas de decisión, algunas de ellas directamente interconectadas por pares a través de vínculos de decisión. Con ello se produce la imagen de una red de relaciones entre áreas de decisión (gráfico de decisiones) dentro del cual se puede definir un foco del problema (áreas de decisión con mayor número de de vínculos). Bajo esta premisa y en estrecha relación con el grupo de trabajo se establecieron seis (6) focos del problema ordenados en los siguientes ejes:

social, ambiental, técnico operativo, institucional y legal, financiero y educacional. Diseño de las opciones de opción.- Implica identificar el conjunto de opciones de decisión dentro de cada área de decisión del foco del problema, establecer cuáles son objetables por ser incompatibles, para finalmente desarrollar el esquema de decisión factible en un árbol de opciones. En esta fase del proceso, el grupo de trabajo logró proponer una diversidad de opciones de acción centradas en los aspectos resumidos en la Tabla 1. Cabe destacar que por procesos interactivos entre los miembros del grupo de trabajo, se logra acuerdo en que el objetivo es dotar al municipio en consideración de una herramienta de planificación del sector a mediano y largo plazo, a través de la implantación de acciones inmediatas y a corto plazo, para lograr el manejo integral y eficiente de los residuos sólidos en el ámbito geográfico del municipio. Escogencia de acciones y propuesta de agenda de acciones.- Mediante intensa interacción entre los miembros del grupo de trabajo, se procedió a compara opciones alternativas y realizar evaluaciones relativas que representan juicios sobre aquello que pueden ser las consecuencias de llevar a cabo algunas opciones, a través del hallazgo de las ventajas comparativas que surgen entre los pares de opciones seleccionados. Cabe destacar que ello permitió expresar juicios de valor y sentimientos de incertidumbre siempre dentro de un marco de referencia establecido de común acuerdo.

TABLA 1: Síntesis de la Fase Diseño de Opciones

Eje o Foco del Problema

Propuestas de opciones orientadas a establecer

Social

Formas de participación comunitaria en:

Planificación del servicio

Cogestión y autogestión del servicio

Control del servicio

Ambiental

Estrategias, métodos y técnicas para:

Maximización del aprovechamiento de recursos

Minimización de la producción de residuos

Programas pilotos que muestren viabilidad de propuestas

Técnico - Operativo

Estrategias, métodos y técnicas para lograr:

Flexibilización de la prestación del servicio

Reducción de la vulnerabilidad en la prestación del servicio

Modelos de gestión conducentes a lograr efectividad en la ejecución de las actividades inherentes al servicio

Seguimiento, control y mejoramiento continuo del servicio

Institucional y Legal

Creación de nuevas formas organizativas para asumir la responsabilidad de la prestación del servicio.

Creación y/o adecuación de instrumentos regulatorios específicos para el servicio

Financiero

Cambios en la estructura tarifaria del servicio

Nuevas formas de gestión comercial y financiera del servicio

Educación

Estrategias, métodos y técnicas para lograr:

Educación, capacitación y adiestramiento de los usuarios y prestadores del servicio

Comunicación y divulgación.

Con base a los resultados obtenidos en esta fase se procedió a identificar áreas de incertidumbre lo que llevó a identificar a su vez opciones exploratorias (aquellas que se deciden tomarlas en cuenta y estudiarlas posteriormente). Esto último implica incorporar consideraciones de tiempo para realizar las acciones, lo que redundó en la conformación de esquemas de acción que pueden ser realizadas de inmediato, a corto, mediano y largo plazo, así como el conjunto de compromisos que implica la aceptación del plan de opciones. Es así como se vislumbra y/o refuerzan los principios rectores del sistema de manejo de residuos sólidos que se está desarrollando. Para el caso del municipio en consideración se logra una propuesta resumida en la Tabla 2 y se logra consenso en que los principios que deben caracterizar el servicio, los cuales se presentan en la Tabla 3. Con base al proceso descrito se puede establecer un esquema general para la aplicación de la herramienta Escogencia Estratégica en la planificación de sistemas para el manejo de residuos sólidos tal como se resume en la Tabla 4.

TABLA 2: Síntesis de la Propuesta de acciones lograda a través de la aplicación de la Herramienta de Planificación Escogencia Estratégica para el Caso de Estudio

Eje de

Situación Actual

Propuesta

Plazo

Decisión

Social

Contratación de algunas cooperativas para la ejecución de actividad de barrido de calles, sin la existencia de mecanismos de apoyo,

Creación de espacios para la planificación participativa

Corto

Conformación de Centros Comunitarios de Protección Ambiental dirigidos a promover la autogestión del servicio en zonas de difícil acceso

Mediano

seguimiento y control de su actividad

Conformación de Cooperativas para la ejecución de actividades de barrido y mantenimiento urbano en zonas delimitadas.

Inmediato

Ambiental

Actividades esporádicas y descoordinados de educación ambiental.

Programas pilotos :

 

Campañas de concientización por sectores

Inmediato

 

Inserción del reciclaje en programas sociales (Programa Cambalache)**

Inmediato

Producción de “compost” – Parque Los Caobos

Inmediato

Técnico

Municipio dividido arbitrariamente en dos sectores atendido por sendas empresas especializadas.

Definición de tres sectores equilibrados en población atendida y sus características socioeconómicas, así como en cantidad de residuos a manejar *

Inmediato

Operativo

 

Plan operativo diseñado sin considerar características técnicas, sociales, económicas y ambientales de los sectores atendidos

Propuesta de términos de referencia para los nuevos procesos licitatorios donde se considere este aspecto

Corto

 

Actividad de transferencia incluida en contratos de concesión para recolección traslado de residuos

Apertura de proceso licitatorio para la actividad de transferencia.

Corto

 

Manejo de desechos hospitalarios, escombros y otros desechos especiales incorporados como servicios sujetos a ejecución discrecional por concesionarias, de mutuo acuerdo con el generador.

Incorporación de condiciones especiales en los términos de referencia para los nuevos procesos licitatorios

Corto –

Mediano

 

Inexistencia de criterios y mecanismos para el seguimiento y evaluación de la prestación del servicio.

Propuestas de indicadores para la evaluación del servicio

Mediano

Incorporación de la contraloría social

Mediano

 

Servicio de disposición final mancomunado con otras municipalidades vecinas. Enajenación del servicio

Propuesta para la coordinación con las instituciones pertinentes nuevas opciones para el mejoramiento de esta fase del servicio

Largo

(sigue)

* Según lo recomendado por Menéndez y Gonnella (2003) ** Según los resultados obtenidos en Romero (2003) – Programa Cambalache Municipio Libertador – programa piloto

TABLA 2: Síntesis de la Propuesta de acciones lograda a través de la aplicación de la Herramienta de Planificación Escogencia Estratégica para el Caso de Estudio (continuación)

Eje de

Situación Actual

Propuesta

Plazo

Decisión

Institucional

La gestión del servicio recae en una dependencia municipal con dificultades financieras y serias debilidades organizacionales

Creación de un Instituto Municipal Autónomo para la gestión de todos los servicios municipales

Mediano

Legal

 

La ordenanza municipal relacionada con este tema es desactualizada e irrelevante

Propuesta para actualizar el principal instrumento legal que le da soporte a la gestión y sustenta los mecanismos de financiamiento del servicio

Mediano

Financiero

Sistema tarifario desactualizado y ajustable de acuerdo a indicadores de inflación. Actualmente “congelado” por decisión del gobierno nacional

Propuesta de criterios para la acualización del sistema tarifario

Mediano

 

Recaudación a través de cobro conjunto con energía eléctrica, contratado directamente por la empresa concesionaria

Creación de empresa comercalizadora del servicio

Corto

Educación

Actividades esporádicas y descoordinados de educación ambiental

Propuestas para campañas de divulgación masiva de información

Mediano

TABLA 3: Principios que Deben Caracterizar el Servicio

Principio

Descripción

Corres-

Socializado con la incorporación de los ciudadanos en la planificación de la gestión, en la definición de la calidad del servicio, en su operación y velando por su cumplimiento. Creando las condiciones para que se desarrollen los valores de cooperación y solidaridad, a través de la autogestión y la cogestión del servicio, como medios de participación y protagonismo de las comunidades

ponsable y

Coopera-

tivo

Integral y

Concibiendo el servicio como un sistema integral de saneamiento ambiental y manejo de

Descon-

los desechos, cogestionado desde las parroquias y comunidades.

centrado

Racionalizando la gestión del servicio por medio de la utilización de mecanismos de desconcentración y coordinación de la estructura administrativa.

Estimulando la expansión y mejoras de la infraestructura y de los servicios de limpieza urbana en beneficio de la población.

Promoviendo la integración urbana, en conformidad con las políticas establecidas los planes de desarrollo.

Equitativo y

Ofreciendo calidad a todos los usuarios, según sus necesidades y en todos los sectores de la ciudad.

Apropiado

Promoviendo el acceso a los servicios de limpieza urbana a toda la población, en condiciones adecuadas.

Garantizando la no discriminación de los usuarios, cualquiera sea el modo de contratación del servicio.

Regularizando su prestación en las comunidades de los barrios. (sigue)

TABLA 3: Principios que Deben Caracterizar el Servicio (continuación)

Principio

Descripción

Justo y

Con un sistema tarifario justo, solidario y razonable para los usuarios, socialmente redistribuido y sostenible para los operadores.

Equilibrado

Creando condiciones para que los componentes del servicio, propicien el desarrollo social del municipio, reduzcan las desigualdades sociales y mejoren las condiciones de vida de sus habitantes

Auto

En la búsqueda de una gestión duradera, eficaz y eficiente, incluyente, aceptada y apropiable socialmente y con una mínima afectación ambiental.

sustentado

Creando condiciones de manejo del servicio que lo hagan sustentable ambiental, social y económicamente.

Promoviendo la economía y la diversidad de los servicios, así como la oferta y la calidad.

Garantizando la gestión financiera eficiente y el adecuado manejo de los recursos.

TABLA 4: Esquema General para la Aplicación de la Herramienta Escogencia Estratégica en la Planificación de Sistemas para el Manejo de Residuos Sólidos Municipales

Fase

Propósito

Actividades

Producto

Identificación

Describir el problema en sus dimensiones: institucional, técnica, financiera, ambiental, social y política, entre otros.

Recopilación de información:

Caracterización del servicio Identificación de limitantes para su gestión exitosa

del problema

registros de datos, si existen, o a través de los entes vinculados al servicio; encuestas; reuniones y talleres de trabajo

Diseño de las opciones de acción

Proponer acciones que cuenten con el consenso de los entes vinculados a la prestación del servicio y que permitan resolver las limitaciones detectadas en la fase de descripción e identificación del problema

Reuniones de trabajo con agentes vinculados a la prestación del servicio. Revisión de experiencias en otras localidades a nivel nacional e internacional

Menú de opciones para resolver las situaciones planteadas

Escogencia

Comparar las opciones de solución al problema que reflejen los valores y lineamientos de política para la prestación del servicio, así como adaptadas a la realidad técnica, económica, ambiental y social del municipio

Discusión en espacios multisectoriales (Mesa Interinstitucional, así como en otros que se consideren apropiados), a fin de lograr consenso en las propuestas de solución y jerarquizar su ejecución. Todo ello con base en los criterios establecidos en los lineamientos de política de gestión de los residuos sólidos adoptados por el ente municipal responsable del servicio

Programa de acciones en lo inmediato, corto, mediano y largo plazo a fin de avanzar en la implantación de un sistema de gestión integral de los residuos sólidos en el municipio que se esté considerando. Identificación de incertidumbres y cómo poder reducirlas

Agenda de

Identificación de las acciones que se deben realizar en adelante para asegurar la ejecución exitosa del programa de acciones definido en fase anterior.

Discusión con expertos en las diferentes disciplinas vinculadas a la prestación del servicio (equipo multidisciplinario).

Propuesta de acciones que permitan lograr un ambiente propicio para la implantación del programa de acción definido en fase anterior.

Acciones

CONCLUSIONES

El Método de Escogencia Estratégica contribuyó con éxito, a la identificación de problemas y al diseño de decisiones ante la problemática compleja y limitada en información, que representa el diseño de sistemas para el manejo de residuos sólidos municipales en medios donde prevalecen presiones financieras y limitaciones de tiempo para la toma de decisiones. El estudio desarrollado permitió identificar atributos de la herramienta para la toma de decisiones en materia de gestión de residuos sólidos municipales entre los cuales destacan los siguientes:

Flexibilidad para permitir a los decisores avanzar en la toma de decisiones, favoreciendo y facilitando la incorporación y manejo de numerosos agentes y variables en el análisis del problema y la definición de opciones de acción.

Capacidad para lograr consenso entre los agentes involucrados, adaptándose a los cambios

intrínsecos en los procesos sociales. Es un método enfocado a afrontar lo urgente sin dejar de lado lo importante, concertando prioridades y acciones entre los diferentes agentes involucrados en un proceso participativo e interactivo, reconociendo los conflictos y disminuyendo el riesgo y la incertidumbre inherentes a esos procesos; para identificar y estructurar las acciones posibles, viables (y no las óptimas) en la resolución de los problemas

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Friend, J. y Hickling A (2002): Planificando Bajo Presión. El Enfoque de Escogencia Estratégica IVEPLAN, Instituto Venezolano de Planificación 391 pag Menéndez, R. y Gonnella, G. (2003): Información básica Modelo para el Desarrollo de un Sistema Geográfico en el Municipio Libertador. Informe Técnico.