Revista Virtual Textos & Contextos, n 4, dez.

2005

Avaliao de programas sociais: abordagens quantitativas e suas limitaes

Paulo Cesar Santos Chiechelski*

Resumo O presente texto procura efetuar uma reviso das principais abordagens quantitativas encontradas na literatura especializada para empreender avaliaes de programas sociais e caracterizar a importncia dessas atividades para o aperfeioamento dos processos de planejamento e de implementao de polticas sociais. Adicionalmente, tem como propsito complementar realizar uma breve discusso sobre as limitaes tcnicas e conceituais de tais abordagens para representar adequadamente a complexidade dos fenmenos sociais. Palavras-chave Avaliao de programas. Planejamento. Polticas sociais. Abstract The present text tries to make a revision of the main quantitative brouches found in the specialized literature to undertake evaluations of social programs and to characterize the importance of those activities for the improvement of the planning processes and of implementation of social politics. Plus, has as complemental purpose to accomplish a brief discussion about the technical and conceptual limitations of such brouches to represent the complexity of the social phenomenons appropriately. Key words Programs evaluation. Planning. Social politics.

Introduo Um dos principais temas de estudo, dentro da rea de planejamento, tem sido

investigar formas de avaliao das polticas sociais nas diferentes reas de atuao do governo. Tradicionalmente, a avaliao das polticas sociais tem se processado atravs de dois tipos de anlise. A primeira constitui-se numa anlise da evoluo do gasto pblico, que, atravs da construo de indicadores genricos, objetiva quantificar a relao entre gastos sociais com respeito ao gasto governamental total. A segunda fundamenta-se em uma anlise econmica que tem por objetivo identificar o grau em que os recursos governamentais so utilizados para a produo de bens e servios e/ou se os resultados alcanados com os empreendimentos sociais so compatveis com as respectivas necessidades, que poderiam ser medidas tanto do ponto de vista do atendimento integral da demanda existente quanto do atendimento de metas fsicas estabelecidas. Em realidade, existem inmeros modelos de avaliao dos servios e programas da rea social que derivam tanto do objeto a ser avaliado como dos variados critrios

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empregados para a sua consecuo, dentre os quais podem ser destacados o estgio de desenvolvimento do programa, a natureza do agente que processa a avaliao, a escala dos projetos, a alada decisria a que se destina, dentre outros. No entanto, as abordagens que tm merecido maior ateno por parte dos analistas das polticas e programas sociais esto relacionadas ao acompanhamento do gasto social, bem como aos elementos determinantes da eficincia e da eficcia na utilizao dos recursos governamentais. Assim, o presente texto busca efetuar uma reviso das principais abordagens quantitativas empregadas para avaliao de programas sociais e caracterizar a importncia desses procedimentos para a formulao e implementao das polticas sociais. Adicionalmente, procura realizar uma breve discusso sobre as limitaes tcnicas e conceituais de tais abordagens para proporcionar adequadas intervenes no campo social.

Principais abordagens sobre avaliao de programas sociais A maioria das abordagens utilizadas para efetuar avaliao de programas sociais tem

sua inspirao, em grande parte, nas concepes tericas extradas do campo das finanas pblicas, notadamente no que diz respeito aos temas vinculados anlise do gasto governamental e do oramento pblico, conforme descritas em Silva (1983), bem como do campo da avaliao econmica e social, de acordo com Contador (1988). Neste sentido, com a finalidade de explorar com maior nvel de detalhe as abordagens vinculadas ao campo das finanas pblicas e da avaliao econmica, para avaliar programas de natureza social, passa-se a caracteriz-las como segue:

2.1

Abordagens vinculadas ao gasto governamental Uma das questes centrais de estudo das finanas pblicas tem sido investigar formas

de anlise das despesas nos diferentes campos de atuao governamental. Tais estudos (Fernandes 1998a; Fernandes 1998b; Oliveira 1999; Soares 1999) procuram estabelecer uma relao ou proporcionar uma explicao para o comportamento dos gastos pblicos, nas diferentes esferas de governo, a partir de variveis que podem contribuir para a variao dos
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Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Servio Social Faculdade de Servio Social da PUCRS. Email: chiechelski@pucrs.br. Textos & Contextos Revista Virtual Textos & Contextos. N 4, ano IV, dez. 2005

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servios associados a cada poltica ou programa de trabalho. Neste sentido, podem-se identificar dois modelos bsicos que buscam explicar a evoluo do gasto governamental atravs da anlise de agregados econmicos ou por intermdio de avaliaes da execuo do oramento pblico. O modelo de anlise de agregados econmicos tem sido empregado mediante a comparao entre a evoluo do gasto pblico total e do gasto do programa objeto de anlise. Essa relao demonstra a participao relativa do programa em considerao aos demais itens do gasto e evidencia, de certa forma, a natureza e a magnitude de sua contribuio para os objetivos mais abrangentes da poltica econmica e social, tais como estabilizao econmica, crescimento da produo, resultado fiscal, distribuio de renda, eqidade, dentre outros. Entretanto, esse tipo de anlise apresenta grandes limitaes tendo em vista que, no gasto realizado, muitas vezes, no esto consideradas as despesas e os investimentos efetivados por outras esferas de governo, especialmente nos casos onde existe elevado grau de descentralizao das polticas sociais. Adicionalmente, o gasto social um conceito amplo que pode contemplar, alm dos recursos empregados nos programas sociais, aportes do setor privado, gastos em programas de outras naturezas, transferncias inter e intragovernamentais, dentre outros. Outro aspecto importante que essa forma de avaliao no leva em considerao a eficincia dos recursos utilizados, bem como a eficcia alcanada com a implementao dos programas e polticas sociais. O modelo de anlise da execuo do oramento pblico emprega os conceitos de eficincia e de eficcia para a avaliao dos programas, independentemente da rea para a qual foram concebidos ou apresentam atuao predominante. O conceito eficincia preconiza uma anlise individualizada de cada empreendimento com a finalidade de verificar se os recursos esto sendo utilizados de forma a minimizar os custos operacionais. O conceito de eficcia busca identificar a contribuio do programa para o alcance dos objetivos gerais das polticas sociais. De uma forma geral, os conceitos de eficincia e eficcia esto vinculados forma como so tomadas as decises durante o processo de elaborao oramentria: o primeiro diz respeito s decises operacionais relativas maneira pela qual os instrumentos e recursos so empregados e o segundo relaciona-se s decises estratgicas referentes aos instrumentos e recursos a serem utilizados para o atendimento dos objetivos estabelecidos. A distino entre esses conceitos de particular importncia uma vez que um mesmo programa pode recorrer a composies fatoriais diferenciadas para a sua execuo e, conseqentemente, produzir diferentes resultados e/ou impactos. De outro lado, a acentuada
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nfase atribuda aos resultados dos programas pode conduzir ao emprego de dotaes fatoriais incompatveis com os padres requeridos para a produo dos bens e servios previstos. Assim, dentro do enfoque das finanas pblicas, o conceito de eficincia est associado ao adequado uso e combinao dos recursos materiais, humanos, tecnolgicos e financeiros, de tal sorte que minimize o custo total de produo dos bens e servios sociais. Isso , a eficincia diz respeito apurao da racionalidade com que os recursos alocados a determinados programas so utilizados. Por sua vez, o conceito de eficcia vincula-se ao alcance dos fins colimados das polticas sociais, representando a medida de aproximao ou distanciamento verificada entre os objetivos/metas previstos e os resultados efetivamente praticados. Para Silva (1983, p. 115), a avaliao sob o critrio da eficcia prope-se verificar se o conjunto de programas que vem sendo executado maximiza os resultados obtidos em termos dos objetivos gerais do planejamento.

2.2

Abordagens vinculadas avaliao econmica As abordagens vinculadas anlise econmica de programas ou projetos foram

empregadas, preliminarmente, no mbito dos negcios, com a finalidade de identificar a viabilidade de execuo dos mesmos. A viabilidade estaria associada ao resultado previsto para o empreendimento medido em termos de rentabilidade, isto , aqueles programas que apresentassem resultado positivo na relao entre as suas receitas e despesas estariam aptos a ser selecionados para efeitos de implementao. Entretanto, a viabilidade de um projeto pode ser avaliada sob outros enfoques alm do empresarial. Avaliaes sob a tica de agentes de fomento e de governos, nas suas diversas esferas de atuao, podem ser desenvolvidas com a finalidade de verificar se as intervenes planejadas produziro os efeitos desejados. Assim, segundo Contador (1988, p. 21), aquelas avaliaes que so processadas, levando em considerao o ponto de vista da comunidade ou da sociedade como um todo, so empreendidas sob o enfoque social. As diferenas, portanto, entre os critrios de avaliao privada e social dizem respeito aos diferentes enfoques que so utilizados para a valorizao dos recursos e dos produtos dos projetos. A avaliao privada enfatiza os benefcios e os custos a preos de mercado, uma vez que os recursos e os produtos podem ser obtidos e transacionados em um mercado especfico. J a avaliao social utiliza preos sociais que
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expressam o valor que a sociedade estaria disposta a pagar pelos bens e servios proporcionados pelo projeto em questo. Embora o emprego da avaliao econmica, em programas de natureza social, apresente inmeras dificuldades de aplicao, a justificativa de sua utilizao est relacionada possibilidade de identificao de quais seriam as melhores possibilidades de investimentos diante das limitaes de recursos para a produo de bens e servios. Atravs da avaliao econmica, podem-se comparar programas alternativos e eleger aquele(s) que oferece(m) uma maior contribuio sob o ponto de vista da maximizao dos resultados e da reduo ou racionalizao dos custos. Neste sentido, Aguillar e Ander-Egg (1995, p. 171) identificam distintas formas de proceder a avaliao econmica de programas ou projetos sociais, dentre as quais destacam-se a anlise de custo-benefcio e a anlise de custo-eficcia.

2.2.1 Anlise de custo-benefcio A anlise de custo-benefcio fundamenta-se na comparao dos benefcios e dos custos de um projeto, sendo que a condio de aceitabilidade est vinculada superao do primeiro em relao ao segundo, isto , como nesta forma de avaliao tanto os custos como os benefcios so expressos em termos monetrios, a comparao e o emprego de procedimentos para a quantificao dos resultados tornam-se simplificados. Em realidade, os procedimentos empregados no diferem muito dos utilizados na avaliao privada, existindo a necessidade de apreciar os benefcios futuros em relao aos custos que devem ser suportados na atualidade. Alm desse aspecto, essa forma de avaliao pode proporcionar informao sobre as conseqncias econmicas das medidas ou programas alternativos. Entretanto, inmeras limitaes so apresentadas para a utilizao da anlise de custobenefcio. Essas limitaes, como assinalam Cohen e Franco (1994, p. 193), dizem respeito dificuldade de quantificar benefcios em termos monetrios, principalmente aqueles que apresentam natureza intangvel. Adicionalmente, o prprio clculo dos componentes dos custos torna-se complexo j que devem ser considerados, alm dos gastos com pessoal, administrao, equipes, ferramentas, materiais e outros custos operacionais, os custos de oportunidade referentes a alternativas de investimentos que se excluem com a deciso de execuo do programa. Outro aspecto importante diz respeito determinao dos diferentes destinatrios ou beneficirios uma vez que os programas sociais carregam diferentes tipos de
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externalidades e, conseqentemente, apresentam benefcios difusos em relao aos pblicosalvos.

2.2.2 Anlise de custo-eficcia A anlise de custo-eficcia ou custo-efetividade um procedimento que procura avaliar a eficincia na consecuo dos objetivos de um programa social. A principal diferena entre a anlise de custo-benefcio e a anlise de custo-eficcia reside na questo da quantificao dos insumos e resultados em termos monetrios, isto , na anlise de custoeficcia os resultados no so expressos em unidades monetrias, sendo que sua aplicao se efetiva atravs da comparao dos custos do projeto com os benefcios resultantes, medidos em unidades fsicas. Da mesma forma que a anlise de custo-benefcio, esse tipo de anlise pode ser empreendido antes, durante e depois da execuo de um empreendimento, havendo uma distino entre a anlise de custo real e a anlise de custo potencial. A primeira se efetiva aps a realizao do projeto enquanto que a segunda decorre de uma anlise que se processa antes de uma interveno com a finalidade de avaliar os impactos potenciais junto s populaesalvos. Apesar das vantagens da anlise de custo-eficcia em relao anlise de custobenefcio, ela apresenta inmeras limitaes. Em primeiro lugar, os resultados obtidos a partir de avaliaes da eficcia dos programas sociais no podem ser generalizados. Eles devem levar sempre em considerao os problemas associados s externalidades dos projetos que podem provocar economias ou deseconomias de escala. Em segundo lugar, a anlise de custoeficcia no permite comparar projetos com objetivos diferenciados, a menos que sejam unificados atravs de uma matriz de integrao. Por ltimo, o conceito empregado para eficcia e efetividade bastante ambguo dentro dessa abordagem, muitas vezes no havendo uma clara distino entre a comparao dos resultados alcanados com o rendimento observado na execuo de um empreendimento, a saber, a anlise de custo-eficcia relaciona resultados com custos de obteno, por isso no o nico meio que pode ser empregado para avaliar resultados.

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A importncia da avaliao para as polticas sociais Atualmente, uma das questes mais discutidas, no contexto econmico e social

brasileiro, a relativa alocao dos recursos em programas sociais. Esse fato tem como justificativa a crescente deteriorao das condies de vida da populao e a impossibilidade de os governos regionais e federal atenderem s demandas mais urgentes. Ademais, como se verifica no trabalho de Faleiros (2000), as orientaes que norteiam a formulao e execuo dos programas de natureza social tm apontado muito mais para o desenvolvimento de aes que objetivam minimizar os efeitos dos problemas do que, propriamente, a intervenes que busquem aes mais resolutivas. Dessa forma, o aperfeioamento da elaborao, da formulao e da implantao de programas vinculados s polticas sociais pode produzir uma maior conseqncia e rendimento nas intervenes, mesmo em situaes onde aumentam as necessidades sociais e existem limitados recursos para viabilizar as aes compensatrias. Ademais, o xito na obteno de fundos extra-oramentrios est condicionado a uma efetiva aplicao dos recursos, inclusive porque os organismos privados e de fomento internacionais exigem condies de eficcia e eficincia na forma como so usados. Neste sentido, o aumento da racionalidade das polticas sociais pode ser obtido medindo a eficincia na utilizao dos recursos e comprovando a eficcia com que se alcanam os objetivos e, conseqentemente, a eqidade. Assim, a importncia dos processos avaliativos encontra justificativa pela possibilidade de proporcionar informaes e interpretaes mais adequadas para instrumentalizar o processo de planejamento, permitindo escolher as melhores opes dentre os programas e projetos a serem implementados e/ou propiciando avaliar os efeitos produzidos pelos que esto em andamento ou concludos. Outro aspecto relevante do ambiente econmico e social que a crise das finanas pblicas e as limitaes oramentrias verificadas atualmente deixam claro que a expanso e a melhoria da oferta de servios bsicos, assim como dos investimentos em infra-estrutura, no podero ser buscadas, somente, via aumento da receita. Ao contrrio, torna-se necessrio perseguir o aumento da produtividade e da eficincia da ao governamental com a finalidade de evitar empreendimentos com baixa ou nenhuma eficincia que redundam em esterilizao de recursos e poucos benefcios populao. A modernizao dos instrumentos de planejamento e, conseqentemente, dos mecanismos de mensurao do desempenho das polticas socais um dos requisitos necessrios para obter maior efetividade da ao governamental, isto , na atual situao de
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escassez de recursos e de limitaes de fontes de financiamento do gasto pblico, torna-se mais do que necessrio instrumentalizar os processos de planejamento e acompanhamento das aes governamentais, com o intuito de evitar a pulverizao dos recursos financeiros e de buscar maior eficincia na sua utilizao. Dentro desse contexto, as abordagens quantitativas para avaliao de programas sociais podem oferecer inmeros benefcios ao processo de planejamento e gesto governamental. Elas podem ensejar consideraes sobre a dinmica do gasto pblico e sobre as condies de eficincia e eficcia na execuo de empreendimentos de natureza social, apesar das inmeras restries de ordem tcnica apresentadas anteriormente. Entretanto, talvez a maior crtica efetuada a essas abordagens tenha relao com aspectos conceituais, notadamente com a pretensa racionalidade e objetividade que postulam imprimir s anlises de intervenes nos diversos campos da realidade social. Assim, a premissa bsica dos processos avaliativos de natureza quantitativa est relacionada racionalidade e qualquer elemento que no apresente essa caracterstica torna-se produtor de instabilidade. A irracionalidade, conforme salienta Kosik (1986, p. 91), como forma contrria racionalidade, deve estar ausente das perspectivas e das premissas desses processos de avaliao, uma vez que no pode ser devidamente tratada, classificada e ponderada. Nesse sentido, a razo representa o objetivo e o real, enquanto a irracionalidade est associada subjetividade, ao sentimento, ao irreal. Dessa forma, as percepes, os valores e as sensaes se desvinculam do domnio conceitual que sustenta e regula os processos avaliativos quantitativos, tendo em vista que no so passveis de considerao lgica e no oferecerem possibilidades de tratamento objetivo. A questo central desses processos avaliativos pode ser configurada a partir da adequao no emprego dos meios necessrios para a consecuo de uma atividade especfica e das conseqncias previsveis do empreendimento. Essa pretensa racionalidade asseguraria que os julgamentos efetuados se revestem de sistematizao e preciso, apresentando uma correspondncia concreta com a realidade. Adicionalmente, as condies de verificabilidade das proposies atribuiriam condio de aceitabilidade dos resultados alcanados e da veracidade na interpretao da realidade, de acordo com o que preconiza a lgica da pesquisa cientfica de Popper (1972). A dicotomizao entre razo/racionalidade e irracionalidade, por sua vez, abre espao para o surgimento de outro par contrrio, segundo Kosik (1986, p. 95), qual seja, objetividade e subjetividade. A objetividade sempre ocupou o papel central da discusso cientfica e se confundiu com a sua caracterstica imanente. A objetivao passa a ser o elemento
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fundamental das cincias em virtude de ser passvel de ser medida, verificada e comprovada com evidncias concretas. Essa tenso permanente entre a busca do racional na efetivao da poltica pblica e o distanciamento do irracional, caracterizado pelo desperdcio, deslocamento em relao s metas, irrelevncia, em confronto com a busca de objetividade como condio da verdade cientfica, sistematizao e universalidade entram em contraponto com o subjetivo representado por juzos de valor, emoes, percepes e sentimentos. Ainda de acordo com Kosik (op. cit., p. 94), a razo proporciona condies para selecionar os meios atravs dos quais se buscar atingir determinado fim, mas exclui o juzo de valor sobre o objetivo a ser alcanado e a sua legitimidade social. De outro lado, ao se considerar a realidade como uma construo histrica e social, conforme assevera Berger e Luckman (1999, p. 11), se processa um deslocamento do eixo de anlise dos resultados quantitativos para as prticas significativas que auxiliam a constituio da emancipao e da ampliao das liberdades de ao dos indivduos e das comunidades postuladas no estudo de Sen (2000). Essa constatao no retira a importncia dos resultados quantitativos de per si, mas os reposiciona em uma perspectiva de elementos indicativos para se rever o processo de interveno e as interaes produzidas no contexto social. Assim, outros elementos relevantes devem ser combinados ao processo de avaliao quantitativa. Esses elementos adicionais dizem respeito aos sujeitos envolvidos nos empreendimentos sociais e nas expresses de sua subjetividade. Neste sentido, ao considerar tambm esses elementos nos processos de avaliao, estar-se-ia deslocando a concepo puramente tcnica de aferio de aspectos quantitativos para uma viso com maior contedo tico e social de compromisso e responsabilidade com os destinatrios finais da ao social.

Consideraes finais As polticas sociais brasileiras no tm apresentado resultados substanciais no sentido

de reduzir as desigualdades sociais ou mesmo de minimizar o atendimento mais urgente das camadas menos favorecidas da populao, apesar das transformaes processadas no aparato institucional e da descentralizao das aes governamentais. A falta de efetividade das aes governamentais no plano social tem encontrado justificativa na escassez dos recursos pblicos para satisfazer as demandas sociais existentes. Isto , a limitao das fontes de financiamento tem sido empregada para explicar a reduo dos recursos destinados aos programas sociais e a deteriorao das condies de vida da populao. Dessa forma, a impossibilidade de
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ampliao do atendimento das demandas e a perda da qualidade dos servios existentes estariam diretamente relacionadas diminuio dos fundos disponveis e s redues processadas no oramento dos setores vinculados rea social. Apesar de essas consideraes serem parcialmente vlidas, elas, tomadas isoladamente, podem encobrir aspectos importantes vinculados ao gasto, tais como a ineficincia dos programas sociais e das estruturas institucionais empregadas para a produo e gerenciamento dos servios. Adicionalmente, existem inmeros questionamentos a respeito do que se gasta no setor social e as populaes que recebem tais servios, muitas vezes no havendo uma correspondncia concreta entre a populao-alvo e os estratos sociais beneficiados com a aplicao dos recursos. Outra questo importante a ser levada em considerao, quando da avaliao da ao governamental, refere-se natureza dos fenmenos sociais, isto , os fenmenos sociais so produzidos por uma conjuno variada de causas e um dos problemas do conhecimento cientfico consiste em estabelecer o papel que cada um dos fatores desempenha na sua ocorrncia. Assim, a inexistncia da resposta esperada a uma determinada poltica pode significar que as premissas em que ela est baseada so incorretas ou que a metodologia e instrumentos de interveno so inadequados; mas pode significar, tambm, que variveis externas no suscetveis de controle, no mbito do programa/projeto, tenham restringido ou mesmo anulado os efeitos esperados. Por outro lado, os espaos de tempo em que as polticas pblicas apresentam os resultados esperados (ou se deixam visualizar pelos instrumentos de investigao disponveis) no so uniformes e, em muitos casos, tendem a ser dilatados. Dessa forma, os resultados de algumas polticas se produzem e podem ser captados em curtos perodos de tempo, enquanto, em outros casos, tanto a resposta como a apreenso dos efeitos ocorrem em perodos mais demorados. Todas essas consideraes apresentadas servem para relativizar os processos de avaliao de programas sociais, evidenciando as suas grandes limitaes tcnicas e conceituais e, por outro lado, a sua imperiosa necessidade de emprego para a correo de cursos de ao e o aperfeioamento das polticas sociais. Na verdade, essas consideraes enfatizam restries para a implementao de procedimentos de avaliao em funo da dificuldade de isolar da realidade variveis efetivamente relevantes, da incerteza em relao aos prprios objetivos do programa em anlise, das limitaes existentes em termos de informao disponvel, da potencialidade das tcnicas para determinar relaes de causalidade entre recursos empregados e resultados obtidos, dentre outras restries.
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Em realidade, existe uma grande dificuldade em operacionalizar avaliaes quantitativas uma vez que elas limitam e simplificam o escopo dos fenmenos analisados. Entretanto, dois aspectos merecem considerao importante. O primeiro estaria vinculado ao prprio planejamento da interveno, a partir da compreenso de que, ao estabelecer os objetivos e metas da ao/interveno, estar-se-ia definindo o critrio a ser empregado para o processo de avaliao, no podendo existir divergncias entre o que se estabelece como fim colimado e o que se observa com a execuo do empreendimento. O segundo diz respeito estreita correlao que deveria existir entre os objetivos do programa com o propsito da mudana que se pretende instalar, alm de caracterizar com clareza e significncia as exigncias do contexto social para os quais a interveno foi desenvolvida ou se prope a transformar. Essa ltima considerao poderia oferecer algumas possibilidades de superao da grande limitao das abordagens quantitativas, tendo em vista que procura incorporar elementos qualitativos no processo de avaliao. Por fim, dentro do contexto atual das polticas sociais brasileiras, onde se observam necessidades de aumentos considerveis na demanda de servios sociais e dificuldades para obteno de recursos adicionais, torna-se evidente a preocupao em melhorar os nveis de eficincia na utilizao dos recursos disponveis e elevar a eficcia com que se alcanam os objetivos dos programas. Nesse sentido, o emprego adequado de modelos de avaliao pode oferecer valiosas contribuies para os diagnsticos das necessidades e para o aperfeioamento da formulao de polticas e programas sociais, bem como possibilitar uma aferio dos impactos e dos resultados verificados, sem os quais, a anlise da conseqncia das iniciativas e das intervenes pblicas e/ou privadas no plano social torna-se invivel. Referncias
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