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tarse de situaciones y de a al cumplimiento de las as de explicar todas las io pblico, no incurre en tcnica de esa expresin xrin est ms conforme lado, es necesario desel sentido que lo adopta atribuciones como ms

TITULO SECUNDO La forma de la actividad del Estado

CAPITULO I Las funciones <del Estado
, 14.Las funciones del Estado y su relacin con las atribuciones del mismo. 15. La teora de la divisin de Poderes. 16.El punto de vista formal y el punto de vista material en la clasificacin de las funciones. 1?.La teora 'de ias funciones en relacin con la teora 'del aclo jurdico. 18.Los elementos del acto jurdico. 19.Clasificacin de los actos jurdicos por razn del efecto jurdico que producen. 20.Clasificacin de los actos jurdicos por razn -del elemento voluntad.

14. Intimamente relacionado con el concepto de atribuciones del Estado, encontramos el de las funciones del mismo. En la prctica se usan indistintamente esos trminos; pero ellos hacen referencia a nociones diferentes, por lo que es preciso darles su significacin exacta. El concepto de atribuciones comprende el contenido de la actividad del Estado; es lo que el Estado debe hacer. El concepto de funcin se refiere a la forma y a los medios de la actividad del Estado. Las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones. Las funciones no se diversifican entre s por el hecho de que cada una de ellas tenga contenido diferente, pues todas pueden servir para realizar una misma atribucin. Ser fcil apreciar la relacin que guardan las atribuciones con las funciones legislativa, administrativa y judicial, estudiando el papel que juega cada una de las ltimas en la realizacin de las primeras. I. Respecto a la primera categora de atribuciones, o sea, la de las que se refieren a la reglamentacin de la actividad de los particulares, la funcin legislativa constituye el medio de realizar esa regulacin puesto que ella se hace por normas generales de derecho.

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La funcin administrativa interviene muy poco en esta categora. Sin embargo, pueden sealarse varios casos en que es notable esa intervencin: a) En primer trmino y tratndose de relaciones familiares, es por medio de funciones administrativas que se presta el servicio del espado civil que da validez, publicidad y certidumbre a esas relaciones. b) De igual manera, los registros de propiedad y de comercio, cuyas funciones son tambin administrativas, constituyen medios adecuados para dar estabilidad a las relaciones privadas. c) El servicio notarial, impuesto como forzoso en unos casos y voluntario en los dems, constituye otra de las formas en que la funcin administrativa interviene con motivo de la primera categora de atribuciones que venimos estudiando. La intervencin de la funcin administrativa va creciendo a medida que la legislacin civil se va transformando de supletoria en imperativa. Por lo que hace a la funcin jurisdiccional, constituye tambin otro de los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones de reglamentacin de la actividad privada. En efecto, en las relaciones entre particulares surgen numerosos conflictos a cuya resolucin el Estado debe proveer para hacer respetar la reglamentacin que ha hecho de esas relaciones. El medio para conseguir ese resultado es la funcin jurisdiccional. II. En cuanto al fomento, limitacin y vigilancia de la actividad de los particulares, que constituye la segunda categora de atribuciones, la funcin legislativa es el medio de crear la competencia de los agentes pblicos para realizar esos actos de fomento, limitacin y vigilancia, determinando, por medio de normas generales, en qu deben consistir estos actos y cul es la situacin jurdica de los particulares a quienes afectan. La funcin administrativa tiene aqu un amplio campo de accin. El fomento, la limitacin y la vigilancia, son actos que necesariamente deben tener un alcance concreto, individual. El otorgamiento de una subvencin, el cobro de un impuesto, la realizacin de un acto de beneficencia, constituyen actos que determinan situaciones jurdicas individuales. El control de los actos particulares, por medio de la vigilancia que sobre ellos se tenga, es un acto material que forma parte de la funcin administrativa.

Lo mismo ocurre c desarrollar una activid cacin de regmenes g vidual. Por ltimo, todos t ese caso, la funcin jui ye otro de los medios d da categora de atribu III. La tercera cat tada, es la relativa a la vidad de los particular Aqu tambin es la atribuciones; ella se ene de asumir, la competen situacin de los partios La funcin adminis se vale para realizar la de las empresas se veri individual. Por ltimo, como ta ejercicio de estas activi igualmente a intervenir. /"15. El estudio de 1 como antecedente indisp sumaria, de la teora de lia deriva. La divisin de Pode ra para combatir el absi se ha convertido en el p: dos constitucionales mod Desde dos puntos de to a las modalidades qu del Estado, y b) rsped tado entre esos rganos. Desde el primer pun la separacin de los rga pendientes unos de otros, los diversos elementos qi les da el carcter de Pod

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joco en esta categora, que es notable esa inlaciones familiares, es resta el servicio del esibre a esas relaciones, edad y de comercio, instituyen medios adeadas. zoso en unos casos y mas en que la funcin era categora de atrii va creciendo a mede supletoria en imnstituye tambin otro ar sus atribuciones de 3S surgen numerosos r para hacer respetar . El medio para conncia de la actividad ora de atribuciones, tencia de los agentes ilacin y vigilancia, qu deben consistir .rticulares a quienes o campo de accin, que necesariamente de un impuesto, la actos que determi(e la vigilancia que parte de la funcin

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>Lo mismo ocurre con el otorgamiento de licencias y permisos para d sarrollar una actividad especial, pues esos actos condicionan la aplicin de regmenes generales, creados de antemano, a un caso individual.^ Por ltimo, todos estos actos pueden dar lugar a conflictos y para ese* caso, la funcin jurisdiccional, resolviendo esos conflictos, constituJ ve 'otro de los medios de que el Estado se vale para realizar esta segunda categora de atribuciones. - *. .III. La tercera categora de atribuciones en la clasificacin adop- tga? es la relativa a la substitucin total o parcial del Estado a la acti'vidad de los particulares, o la combinacin con esta ltima. Aqu tambin es la funcin legislativa medio para desarrollar esas atribuciones; ella se encarga de organizar las empresas que el Estado ha de asumir, la competencia de los agentes pblicos en esas empresas, la situacin de los particulares que se han de beneficiar con sus servicios. La funcin administrativa es otro de los medios de que el Estado se vale para realizar las mismas atribuciones, pues el funcionamiento de las empresas se verifica por actos materiales y jurdicos de alcance individual. Por ltimo, como tambin pueden surgir conflictos con motivo del ejercicio de estas actividades, la funcin jurisdiccional est llamada igualmente a intervenir. y115. El estudio de la teora de las funciones del Estado, requiere como antecedente indispensable el conocimiento, aunque sea en forma sumaria, de la teora de la divisin de Poderes, que es de donde aqulla deriva. La divisin de Poderes, expuesta como una teora poltica necesaria para combatir el absolutismo y establecer un gobierno de garantas, se ha convertido en el principio bsico de la organizacin de los Estados constitucionales modernos. Desde dos puntos de vista puede examinarse esa teora: a) respecto a las modalidades que impone en el ordenamiento de los rganos del Estado, y b) respecto de la distribucin de las funciones del Estado entre esos rganos. * Desde el primer punto de vista, la separacin de Poderes implica la separacin de los rganos del Estado en tres grupos diversos e independientes unos de otros, y cada uno de ellos constituido en forma que los diversos elementos que lo integran guarden entre s la unidad que les da el carcter de Poderes.

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Cumpliendo con esas exigencias, las Constituciones modernas han establecido para el ejercicio de la soberana el Poder Legislativo, el Judicial y el Ejecutivo, cada uno de ellos con su unidad interna adecuada a la funcin que ha de desempear, diversos entre s, y slo han discrepado de la teora, por la tendencia a crear entre dichos Poderes las relaciones necesarias para que realicen una labor de colaboracin y de control recproco. Desde el segundo punto de vista, la separacin de Poderes impone la distribucin de funciones diferentes entre cada uno de los Poderes; de tal manera que el Poder Legislativo tenga atribuida exclusivamente la funcin legislativa, el Poder Judicial, la funcin judicial y l Poder Ejecutivo, la administrativa. La legislacin positiva no ha sostenido el rigor de esta exigencia, y han sido necesidades de la vida prctica las que han impuesto la atribucin a un mismo Poder de funciones de naturaleza diferente. -vl. Esta ltima afirmacin significa la necesidad de clasificar las funciones del Estado en dos categoras: a) Desde el punto de vista del rgano que las realiza, es decir, adoptando un criterio formal, subjetivo u orgnico, que prescinde de la naturaleza intrnseca de la actividad, las funciones son formalmente legislativas, administrativas o judiciales, segn que estn atribuidas al Poder Legislativo, al Ejecutivo o al Judicial, y b) Desde el punto de vista de la naturaleza intrnseca de la funcin, es decir, partiendo de un criterio objetivo, material, que prescinde del rgano al cual estn atribuidas, las funciones son materialmente legislativas, administrativas o judiciales, segn tengan los caracteres que la teora jurdica ha llegado a atribuir a cada uno de esos grupos. Normalmente coinciden el carcter formal y el carcter material de las funciones, y as vemos cmo las funciones que materialmente tienen naturaleza legislativa, administrativa y judicial, corresponden, respectivamente, a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Pero excepcionalmente puede no existir esa coincidencia y encontrarse, como lo demostrarn los ejemplos que ms adelante se estudiarn, funciones que materialmente son administrativas o judiciales atribuidas al Poder Legislativo, de la misma manera que los otros dos Poderes tienen, entre sus funciones, algunas que por naturaleza no debieran corresponderles si se mantuviera la coincidencia del criterio subjetivo con el objetivo.

fes, Esta cireunstanci ^da puntos de vista < ."pues como vamos a \ vea por el criterio f o liza, y por el mater A Adems, siendo ''"con el carcter matea " tnraleza sea diferen -. atribu dasv debe exis y esta base de nter ; la necesidad de hace , *de vista a que nos ht \ ^17. Las funcin rgano que las reali naturaleza: unos que producen conseeuen En efecto, el Ests administrativas, afe( carreteras, moviliza mercancas y corres] teneia, est realizara Por lo mismo, p. diversos actos que el de la teora que se . jurdicos y de los acl 18. El acto jur cuyo objeto es produ car el orden jurdicc El acto jurdico El hecho jurdico est al que la ley vincula - muerte, etc., o bien ; " viene y en el que el , diferencia respecto ( , constituye el objeto < un hecho voluntario, situacin jurdica, a pena al delincuente, diein para que se a

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Luiciones modernas han :1 Poder Legislativo, el unidad interna adecuaentre s, y slo han dis;ntre dichos Poderes las or de colaboracin y de ion de Poderes impone da uno de los Poderes; ribuda exclusivamente ;in judicial y l Poder igor de esta exigencia, ic han impuesto la atriraleza diferente, lecesidad de clasificar e las realiza, es decir, co, que prescinde de la iones son formalmente que estn atribuidas al a intrnseca de la funmaterial, que prescin* iones son materialmenun tengan los -caracte* r a cada uno de esos y el carcter material es que materialmente udicial, corresponden, utivo y Judicial, coincidencia y enconas adelante se estudia* itivas o judiciales atrii que los otros dos Por naturaleza no debieencia del criterio sub-

\.

Esta circunstancia es precisamente la que impone la adopcin de dos-pimos de vista diferentes para apreciar las funciones del Estado, puek como vamos a ver ms adelante, la eficacia de stas se regula a la vez por el criterio formal, o sea por el carcter del rgano que las realiza y por el material, o sea por el contenido mismo de la funcin. I,-. Adems, siendo la regla general que coincida el carcter formal con el carcter material, para que un Poder realice funciones cuya naturaleza sea diferente en substancia de las que normalmente le son atribuidas, debe existir una excepcin expresa en el texto constitucional y esta base de interpretacin es, por s sola, bastante para justificar la necesidad de hacer el estudio de las funciones desde los dos puntos de vista a que nos hemos estado refiriendo. , ^17. Las funciones del Estado, consideradas con independencia del rgano que las realiza, se exteriorizan por medio de actos de distinta naturaleza: unos que producen consecuencias jurdicas y otros que slo producen consecuencias de hecho. En efecto, el Estado al expedir leyes, dictar sentencias, dar rdenes administrativas, afecta el orden jurdico existente. Cuando construye carreteras, moviliza la fuerza pblica, hace planificaciones, transporta mercancas y correspondencia, imparte enseanza o servicios de asistencia, est realizando simples actos materiales. Por lo mismo, para poder apreciar la naturaleza intrnseca de los diversos actos que el Estado realiza, es indispensable partir del estudio de la teora que se ha venido elaborando en la doctrina de los actos jurdicos y de los actos materiales. 18. El acto jurdico se ha definido como un acto de voluntad cuyo objeto es producir un efecto de derecho, es decir, crear o modificar el orden jurdico. El acto jurdico se distingue del hecho jurdico y del acto material. El hecho jurdico est constituido o bien por un acontecimiento natural al que la ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc., o bien por un hecho en el que la voluntad humana interviene y en el que el orden jurdico entra en movimiento, pero con la diferencia respecto del acto jurdico, de que ese efecto de derecho no constituye el objeto de la voluntad. As, por ejemplo, en el delito hay un hecho voluntario, pero la voluntad no persigue la creacin de una situacin jurdica, a pesar de lo cual sta se origina al imponerse una pena al delincuente. Los hechos jurdicos constituyen solamente la condicin para que se apliquen normas jurdicas generales preexistentes.

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El acto material, por su parte, est constituido por hechos naturales o voluntarios que no trascienden al orden jurdico. En ellos no slo falta, como en los hechos jurdicos, la intencin de engendrar, modificar o extinguir una situacin de derecho, sino que tampoco existe una norma jurdica general cuya aplicacin se condicione por ellos. As, el profesor de una escuela, al dar su leccin, el mdico de la asistencia pblica que cura un enfermo, no estn ejecutando ni un acto, ni un hecho jurdico: estn realizando una manifestacin de inteligencia o una habilidad manual que no trasciende al orden jurdico; estn, por eso mismo, realizando un acto material. Los elementos del acto jurdico, de acuerdo con la definicin que de l hemos adoptado pueden reducirse a los siguientes: a) el motivo que viene a ser el antecedente que provoca el acto; b) la manifestacin de voluntad, que est constituida por el acto material que la exterioriza y que puede revestir muy diversas formas; c) el efecto que produce, o sea, la afectacin del orden jurdico, y que viene a ser el objeto inmediato de la voluntad, y d) el fin o sea el resultado que persigue como consecuencia del efecto jurdico. Viene a ser el objeto mediato de la voluntad. Se ha hecho en la doctrina una doble clasificacin de los actos jurdicos: la que se basa sobre el efecto jurdico del acto y la que se funda en las modalidades me reviste la manifestacin de la voluntad. (Bonnard. Dr. Adm., 1935, pgs. 35 y ss.) 19. Estudiando en primer trmino la clasificacin de los actos jurdicos en razn del efecto que producen, es necesario antes que todo precisar en qu consiste el orden jurdico que se afecta por virtud de dichos actos. El orden jurdico est constituido por el conjunto de situaciones, tambin de carcter jurdico, que existen en un momento dado en un medio social determinado. Las situaciones jurdicas, a su vez, estn constituidas por un conjunto de derechos y obligaciones. Pueden estar constituidas por facultades y deberes que se aplican indistintamente a todos los individuos que se encuentran en igualdad de condiciones, o bien por derechos y obligaciones, que slo se aplican a un individuo determinado. As, por ejemplo, la situacin iurdica de propietario es la misma independientemente de quien sea el dueo de una cosa. Los derechos y obligaciones que tiene un propietario no varan de persona a persona. La situacin jurdica del empleado pblico no se altera variando la persona encar-

fgda del empleo. Por .centra el sentenciado cada'individuo. Las oh 'se-concretan en cada c minadas personas. ". De esta manera, lai grupos: situaciones jui duales. n. I. Los caracteres c .guenles (Jze. Princ. < a) En primer ten naturaleza misma, abst SR'refiere a un nmero carcter abstracto impi' un acto en el que, aunq den ser determinadas t( b) La situacin jui que el ejercicio de los i en que dicha situacin guen. As, la situacin j no se agota por la circu determinada. Por razn el ciudadano puede vol c) En tercer lugar modificable por la ley que el conjunto de facul cin jurdica general ce MI. En la situacin t res contrarios a los qu< , pg. 19.) (~V, As, en primer trmi y-concreta; los derechos para una persona detern an de caso a caso. El ; dividuales, es el contrat ' no son aplicables a un ni - sonas, sino exclusivamen Jsin'de los derechos y o voluntad de las partes.

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udo por hechos naturairdico. En ellos no slo n de engendrar, modifique tampoco existe una licione por ellos, eccin, el mdico de la ;stn ejecutando ni un i manifestacin de inte:nde al orden jurdico; ial. i con la definicin que !guientes: a) el motivo :o; b) la manifestacin erial que la exterioriza ' efecto que produce, o e a ser el objeto inme:do que persigue como objeto mediato de la nacin de los actos ju1 acto y la que se funicin de la voluntad. ficacin de los actos ;esario antes que todo afecta por virtud de ijunto de situaciones, Momento dado en un stitudas por un conmstitudas por facultos los individuos que por derechos y obliterminado. As, por lisma independienteechos y obligaciones ersona. La situacin lo la persona encar-

p|U desempleo. Por el contrario, la situacin jurdica en que se en^ti-a el -sentenciado por violacin a una ley penal, es diversa para W^a individuo. Las obligaciones y derechos que nacen de un contrato, -^ oncrtan en cada caso, en cuanto a extensin y contenido, a deterniindas personas. . . . ; Oe-esta manera, las situaciones jurdicas se pueden separar en dos erupos: situaciones jurdicas generales y situaciones jurdicas individale!; . T^SLos caracteres de las situaciones jurdicas generales, son los siguientes (Jze. Princ. Gen. du Dr. Adm., t. I, pg. 13): >'^l*f''-En primer trmino, la situacin jurdica general es, por su naturaleza misma, abstracta e impersonal; es decir, que al ser creada SpJrfiere a un nmero indeterminado e indeterminable de casos. Su carcter abstracto impide que se le confunda con la situacin que crea flri acto en el que, aunque dirigido a una pluralidad de personas, puejdeh ser determinadas todas stas. TK b) La situacin jurdica general es permanente. Esto quiere decir que el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones eri que dicha situacin consiste, no la hacen desaparecer, no la extinguen. As, la situacin jurdica del ciudadano, con su derecho de voto, no se agota por la circunstancia de que ste se ejercite en una eleccin determinada. Por razn del mismo acto que crea esa situacin jurdica, el ciudadano puede volver a votar en elecciones posteriores. c) En tercer lugar la situacin jurdica general es esencialmente modificable por la ley o reglamento. Ningn individuo puede alegar que el conjunto de facultades derivadas de la norma que crea la situacin jurdica general constituya un derecho irrevocable. II. En la situacin jurdica individual encontramos los caracteres contrarios a los que acaban de ser expuestos. (Jze. Op. citado, pg. 19.) As, en primer trmino, la situacin jurdica individual es personal y concreta; los derechos y obligaciones que la constituyen, slo existen para una persona determinada, con una extensin y contenido que varan de caso a caso. El acto tpico creador de situaciones jurdicas individuales, es el contrato. Los derechos y obligaciones que engendra no son aplicables a un nmero indeterminado e indeterminable de personas, sino exclusivamente a las contratantes. El contenido y la extensin de los derechos y obligaciones se determina concretamente por la voluntad de las partes.

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En segundo lagar y en oposicin al carcter de permanencia que tiene la situacin jurdica general, la individual es temporal, es decir, qus se extingue por el ejercicio de los derechos que otorga o por el cumplimiento de las obligaciones que impone. As la situacin jurdica que se organiza a consecuencia de un contrato, concluye cuando ambas paites han cumplido con las obligaciones que por virtud de l hubieren contrado. De la misma manera que la situacin jurdica general es modifieable en cualquier tiempo por ua acto de la misma naturaleza del que la ha creado, la situacin jurdica individual no puede ser alterada o extinguida por un acto creador de situaciones jurdicas generales. Por esta razn, los derechos y obligaciones de carcter individual nacidos a consecuencia de un contrato,, no pueden ser modificados por una ley. Pero para darse una idea del alcance que tiene este carcter de las situaciones jurdicas individuales, es preciso tener en consideracin que hay actos creadores de esas situaciones que, al mismo tiempo, son condicin, para que se apliquen, en un caso determinado, normas que crean situaciones jurdicas generales; por ejemplo, el contrato de trabajo, en el que la situacin individual se fija por las partes, slo respecto de algunos puntos, como son: objeto del trabajo, lugar en que ha de prestarse el mismo; pero en el que los dems, como son la duracin diaria del trabajo, los descansos, responsabilidades, etc., se fijan imperativamente por la ley, siendo nulas las renuncias o modificaciones que las partes convengan. Como otro ejemplo puede citarse un contrato ordinario de prstamo, en el que. el derecho de exigir la devolucin del prstamo, el pago de los intereses estipulados, constituyen facultades para el acreedor, cada una de las cuales, se analiza en una situacin jurdica individual; pero adems de ellas hay ciertas facultades para el mismo acreedor, como son: el derecho de: demandar al deudor, en caso de incumplimiento,, en una va procesal determinada,, y el de. retener bienes del deudor: derechos stos que no nacen del contrato, sino que provienen de la ley y que, por lo mismo, e0nstiuyen situaciones jurdicas generales^ Pues bien, esto demuestra que en cada caso hay necesidad de examinar la naturaleza de las diversas situaciones que se originan a consecuencia de- un acto jurdico* para poder determinar la clase del acto que puede variarlas o extinguirlas.

En los casos qu( objeto del trabajo, eJ tuante de exigir la dt de los intereses; per posteriores los derecl jornada de trabajo, a forma de juicio que hay ataque a los dere< te del patrimonio de Determinados ya ciones que lo integran, de los actos jurdicos Desde este punto < rdicos en las siguient a) En primer lug una parte del ordenan: que crean, modifican c Estos actos constiti cional, el llamado dert tipo de esta categora di y Bonnard, op. cit., pg Duguit llama a est esta designacin que el abstracto. Jze (op. cit., pg. . de situacin jurdica ge; b) En segundo lug< tegra el orden jurdico, una situacin jurdica ii Como ejemplo de e seala en primer lugar e nacin de las personas qu tensin de sta, etc., se fij de una manera concreta, es la suprema ley en los t elementos que en ellos co: El acto del Poder pb contribuyente, que aplica tituyen actos creadores de

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cter de permanencia que lual es temporal, es decir, >s que otorga o por el cura la situacin jurdica que concluye cuando ambas por virtud de l hubieren rdica general es modifinisnta naturaleza del que : no puede ser alterada o i jurdicas generales. Por sarcter individual nacilen ser modificados por te tiene este carcter de ;Q! tener en consideracin le, al mismo tiempo, son eterminadby normas qae po, el contrato de: trbalas partes, slo respecto ijo, lugar en que ha de ;,. como son la duracin Hades, etc., se fijan irrtaneias o modificaciones cato ordinario de prsin del prstamo,, el pago ades para el acreedor, ion jurdica individual; ira el mismo acreedor, , en caso de incumplida retener bienes del tov sino que provienen aciones jurdicas gene"*%

bay necesidad de exa<Sfiae se originan a conterminar la clase del

En los casos que antes dejamos citados, la ley no podr variar el obiet'b ^i trabajo, el lugar en que se ha de prestar; el derecho del mutuante de exigir la devolucin del capital prestado o el derecho al cobro de los intereses; pero s podrn modificarse por disposiciones legales posteriores los derechos de los contratantes respecto a la duracin de la Jornada de trabajo, a los descansos, a las responsabilidades, a la va o forma de juicio que haya de seguirse, porque en todos estos casos no hyataque a los derechos que puedan considerarse como formando parte'del patrimonio de los intervinientes. 'Determinados ya los caracteres del orden jurdico y de las situaciones que lo integran, es ya posible pasar al estudio de la clasificacin de los actos jurdicos por razn del efecto que producen. ", Desde este punto de vista, la doctrina ha agrupado a los actos jurdicos en las siguientes categoras: i a) En primer lugar, y siendo las situaciones jurdicas generales 'una parte del ordenamiento jurdico existente, se encuentran los actos que crean, modifican o extinguen una situacin jurdica general. .j, Estos actos constituyen, dentro de la terminologa jurdica tradicional, el llamado derecho objetivo o simplemente el derecho, pues el tipo de esta categora de actos es la ley. (Duguit, op. cit., t. I, pg. 222, y^onnard, op. cit, pg. 35.) 1 Duguit llama a estos actos "actos-regia", dando a entender con esta designacin que ellos constituyen normas de carcter general y abstracto. *^ Jze (op. cit., pg. 25) los designa simplemente "actos creadores >de situacin jurdica general, legislativos o reglamentarios". "'* b) En segundo lugar, y en relacin con la otra situacin que integra el orden jurdico, aparece el acto que crea, modifica o extingue una situacin jurdica individual. Como ejemplo de esta segunda categora de actos jurdicos, se "seala en primer lugar el contrato, afirmndose que en l la deermi/hacin de las personas que se obligan, el objeto de la obligacin, la extensin de sta, etc., se fijan por mutuo acuerdo de las partes y siempre r'de jia manera concreta. El principio de que la voluntad de las partes ^:es la suprema ley en los contratos significa precisamente que todos los ' elementos que en ellos concurren se determinan por las intervinientes. vT El acto del Poder pblico que fija la responsabilidad fiscal de un contribuyente, que aplica una sancin por infraccin de la ley, cons tituyen actos creadores de situaciones jurdicas individuales.

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Duguit y Bonnard (op. cit.) dan a esta segunda categora de actos jurdicos la denominacin de "actos subjetivos", haciendo as referencia a la situacin de derecho subjetivo que engendran en oposicin a la de derecho objetivo producida por el "acto-regia". Jze (op. cit.), por su parte los denomina simplemente "actos creadores de situacin jurdica individual: actos unilaterales o contractuales". c) Existe un tercer grupo de actos, cuyo efecto es el de condicionar la aplicacin de una situacin jurdica general a un caso particular. Resulta que en multitud de casos la norma jurdica no es aplicable de pleno derecho a un caso individual; para que lo sea es necesaria la verificacin de un acto jurdico intermediario. Este acto produce una modificacin en el orden jurdico, puesto que por su realizacin el individuo se ve colocado dentro de la regla general. As, por ejemplo, la situacin de hijo adoptivo o de casado, no se aplica de pleno derecho a todos los individuos; se requiere, para el primer caso, el acto de adopcin, y para el segundo, el acto del matrimonio. De igual manera, la situacin jurdica de Presidente de la Repblica no se aplica indistintamente a todos los individuos, sino que es necesario el acto de eleccin para que pueda tener lugar esa aplicacin. Esos actos necesarios para que una situacin jurdica general se aplique a un caso individual, se designan con el nombre de "actos-condicin", significndose con esta expresin que el acto condiciona la aplicacin de la norma general. (Duguit, Bonnard, Jze, op. cit.) d) De los autores que hemos venido citando, Jze y Bonnard admiten una cuarta categora de actos jurdicos: los actos jurisdiccionales. Para Jze (op. cit., pgs. 25 y 48), el acto jurisdiccional "es la manifestacin de voluntad, en ejercicio de un poder legal, que tiene por objeto comprobar (constatar) una situacin jurdica (general o individual), o hechos, con fuerza de verdad legal". Para Bonnard (op. cit., pgs. 29 y ss.), el mundo del derecho nos es conocido por sus fenmenos. Esos fenmenos aparecen constituidos por hechos de estructura, de formacin, de realizacin y de contencin (contestacin) del derecho. Las reglas de derecho, las situaciones jurdicas y los derechos subjetivos constituyen la estructura del derecho, son los fenmenos jurdicos del derecho bajo su aspecto esttico. Los actos jurdicos y los actos materiales constituyen los fenmenos de formacin y de realizacin del derecho: forman el aspecto dinmico de ste. Finalmente, el fenmeno contencioso, la situacin contenciosa resulta de

un incidente que puede realizacin del orden jui .anormal. Pero al preser Hacerlo desaparecer y a sido comprometida por pecial, distinta de las de el acto jurisdiccional. H 20. Aparte de la a actos jurdicos en razn c de acuerdo con las moda tacin de la voluntad. Puede un acto jurd sola voluntad o requerir caso, se tiene el acto jur. plurilateral. Ahora bien, contra lo del derecho civil, la docti influir a aqulla, sostien. tades produciendo efectos Se ha observado que que forman el Congreso y nales, no da lugar a un c el voto acorde de los mag: de su competencia, es un frato, sino un acto jurdicc bramiento de un emplead sino un acto administrativ Ha sido, por lo mism actos plurilateraes y fija guindolos del acto contri gnero de estos actos plur yi*'a) Puede suceder qu gan una situacin igual, t finalidad de cada una de e Aciones de voluntad se en< sus autores tienen, uno enj <?a,a cada uno de ellos el ( Hiriendo es el acto contr . As, tomando por ejer

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categora de actos endo as referencia n oposicin a la de emente "actos creaaterales o contrac0 es el de condicioL un caso particular. dica no es aplicable 1 sea es necesaria la te acto produce una i realizacin el indi) o de casado, no se requiere, para el priacto del matrimonio. isidente de la Replividuos, sino que es lugar esa aplicacin. i jurdica general se .ombre de "actos-con;1 acto condiciona la 1, Jze, op. cit.) ., Jze y Bonnard adactos jurisdiccionales. jurisdiccional "es la ioder legal, que tiene i jurdica (general o ti". xund del derecho nos aparecen constituidos sacin y de contencin 10, las situaciones juructura del derecho, son ;cto esttico. Los actos nmenos de formacin ' dinmico de ste. Ficontenciosa resulta de

incidente que puede producirse en el curso de la formacin y de la * r alizacin del orden jurdico. El fenmeno contencioso es un fenmeno normal. Pero al presentarse exige una operacin jurdica destinada a Hacerlo desaparecer y a restablecer en la vida jurdica la paz que ha sido'"comprometida por su manifestacin. Esa operacin jurdica especial, distinta de las de formacin y realizacin del derecho, constituye el acto jurisdiccional. 20. Aparte de la clasificacin que acabamos de exponer de los actos' jurdicos en razn del efecto que producen, existe la que los divide de acuerdo con las modalidades que en ellos puede adoptar la manifestacin de la voluntad. -Puede un acto jurdico constituirse por la manifestacin de una sola-voluntad o requerir para ello el concurso de varias. En el primer caso, se tiene el acto jurdico unilateral; en el segundo, el acto jurdico plurilateral. Ahora bien, contra lo que se sostuvo mucho tiempo por la doctrina del-derecho civil, la doctrina del derecho pblico, que ha concluido por .influir a aqulla, sostiene que no siempre que hay concurso de voluntades produciendo efectos jurdicos, existe el contrato. Se ha observado que el concurso de voluntades de las dos Cmaras que forman el Congreso y la del Ejecutivo, en sus funciones constitucionales, no da lugar a un contrato, sino a otro acto jurdico: la ley; que el voto acorde de los magistrados de un tribunal colegiado en un asunto de su competencia, es un acuerdo de voluntades que no forma un contrato, sino un acto jurdico diferente: la resolucin judicial; que el nombramiento de un empleado pblico no constituye tampoco un contrato, sino un acto administrativo de naturaleza especial. Ha sido, por lo mismo, indispensable admitir varias categoras de actos plurilaterales y fijar los elementos que los caracterizan, distinguindolos del acto contractual, que slo forma una especie dentro del gnero de estos actos plurilaterales: , '^a) Puede suceder que las diversas voluntades que concurran tengan una situacin igual, una enfrente de la otra; pero que el objeto y finalidad de cada una de ellas sea diferente. En este caso, las manifestaciones de voluntad se encuentran en una recproca interdependencia y sus autores tienen, uno enfrente de otro, una situacin personal que les da a cada uno de ellos el carcter de parte. El acto a que nos venimos 'refiriendo es el acto contractual. As, tomando por ejemplo el contrato de venta, encontramos que

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DERECHO ADMINISTRATIVO

la manifestacin de voluntad del vendedor, tiene por objeto crear la obligacin de transmitir la propiedad, y por finalidad la obtencin del precio q|ue el comprador se obliga a pagarle, y recprocamente la manifestacin de voluntad de dicho comprador tiene por objeto obligarse a pagar el precio y por fin adquirir la propiedad de la cosa. Se ve en este ejemplo, que puede repetirse para los dems contratos, cmo las voluntades que concurren se ligan indisolublemente, condicionndose en forma recproca y cmo sus autores tienen situacin contraria, pero en estrecha y mutua dependencia. b) Puede presentarse otro caso en el que las voluntades que concurran a la formacin del acto tengan el mismo objeto y la misma finalidad. Entonces, en vez de voluntades contrarias que recprocamente se condicionen, se encuentran varias voluntades paralelas, persiguiendo un mismo resultado. Sus autores no tiene una situacin de partes, como en el acto contractual, unos enfrente de otros; entre ellos existe un vnculo de colaboracin. El acto que en ese caso se produce es claramente diverso del acto contractual. La doctrina le ha llamado acto colectivo o acto complejo. La eficacia de cada una de las voluntades concurrentes respecto a la produccin del efecto del acto, puede ser igual o desigual. As,' por ejemplo, la aprobacin por cada una de las dos Cmaras, del texto de una disposicin general, es igualmente necesaria e igualmente eficaz para dar a esa disposicin general el carcter de ley. La iniciativa de sta, que presenta el Ejecutivo, por ejemplo, no puede equipararse en cuanto a su eficacia respecto de la produccin del acto jurdico, la ley, con la aprobacin de ella, por las dos Cmaras. Sin embargo, es un acto de colaboracin y la base para la actuacin posterior del Congreso. c) Puede presentarse un tercer caso en que, concurriendo varias voluntades, tengan el mismo objeto, lo cual asemejara el acto a un acto colectivo; pero que tiene cada una de ellas, o cada grupo de ellas, finalidades diferentes, lo cual sera motivo para asemejarlo al contrato. Est tercer caso se considera por algunos autores, como siendo en realidad una forma del acto complejo o colectivo, porque se estima que un mismo objeto de la voluntad puede satisfacer mltiples y diversos intereses. Sinj embargo se ha sostenido que esta forma a que nos venimos refiriendo debe considerarse como tipo especial del acto plurilateral, habindose llamado en la doctrina "acto-unin".

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FUNCIONES DEL ESTADO DERECHO ADMINISTRATI

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A ese efecto, se indica que en l las voluntades concurrentes no son independientes como en el acto colectivo, sino que ellas estn ligadas entre s de manera de dar lugar a una convencin; pero sin que sta llegue a formar un contrato, puesto que el efecto jurdico que se pro, duce, v q ue es otro elemento que viene a caracterizar a ste, no es crear :una situacin jurdica individual. f As, el acto del matrimonio implica la concurrencia de dos voluntades que se convencional!, lo cual hara pensar en calificarlo como un contrato, si no fuera porque esas voluntades no son las que determinan la situacin jurdica de los cnyuges, pues sta se encuentra de antemano determinada por la ley. De manera que el acto del matrimonio 'no es sino la condicin de aplicacin del estado de casados a los que concurren con su voluntad a formarlo.