Entrevista a Bonnie Campbell

Las empresas mineras en frica han sustituido al Estado y se han hecho con la capacidad de regulacin, lo que est generando numerosos conflictos
Nuria del Viso Responsable del rea de Paz de CIP-Ecosocial y coordinadora del boletn ECOS
Bonnie Campbell es titular de la ctedra C.A. Poissant de investigacin sobre gobernanza y ayuda al desarrollo y es profesora de Economa Poltica de la facultad de Ciencia Poltica y Derecho de la Universit du Qubec Montral (UQM), en Canad, donde dirige el Grupo de Investigacin sobre Actividades Mineras en frica dentro del Institute d'Etudes Internationales de Montral. Campbell cuenta con numerosas publicaciones cientficas sobre Economa Poltica en frica y sus reformas institucionales, prestando especial atencin a los impactos de la actividad minera sobre el desarrollo econmico, social y medioambiental. Ha formado parte de grupos de trabajo de la UNCTAD y de la Comisin Econmica para frica de las Naciones Unidas (UNECA). Bonnie Campbell ha participado recientemente en Madrid en la conferencia temtica Cuestiones en torno a la extraccin de recursos naturales en frica convocada por la Asociacin Europea de Estudios Africanos (AEGIS) y organizada por el Grupo de Estudios Africanos de la Universidad Autnoma. En esta entrevista reflexiona sobre las negativas consecuencias sobre los pases africanos de la liberalizacin de las normas de las empresas mineras.

Desde los aos noventa se ha teorizado sobre el posible vnculo entre la explotacin de recursos naturales, la presencia de industrias extractivas y los conflictos. En qu medida y de qu forma piensas que estos elementos estn o no relacionados? El tema de la conferencia de AEGIS es muy apropiado. Para sintetizar, podemos decir que los recursos naturales no son necesariamente causa de conflicto, de modo que no hay nada de inevitable en ello. Algunas de las explicaciones disponibles sobre la cuestin no son del todo satisfactorias. En cualquier caso, los recursos naturales no son una maldicin, como se escribi tanto en la dcada de los noventa y, en todo caso, si son una maldicin es porque encajan en un marco ms amplio de modelos de distribucin y comercializacin que, en ocasiones, crean conexiones entre actores internos y externos que alimentan los conflictos. Existen reas en las que ha habido conflicto en torno al

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control de recursos que van dirigidos a mercados externos, como por ejemplo en la Repblica Democrtica del Congo, o en Sierra Leona, donde se estableci una relacin entre diamantes y conflicto. En otras situaciones se constata la tendencia a la aparicin de conflictos porque las compaas mineras entran en contextos en los que hay un vaco y falta legitimidad, y acaban entrando en conflicto con las comunidades. Por tanto, vemos que cuando surgen los conflictos pueden adoptar diferentes formas. Hay signos de que frica aparece de nuevo como foco de codicia por sus recursos naturales, en buena parte buscados por compaas mineras occidentales. Podemos hablar de una nueva ofensiva neocolonial encabezada esta vez por empresas transnacionales? qu caractersticas propias tendra? Yo no hablara de una nueva ofensiva neocolonial encabezada por las empresas. Nuestro grupo de investigacin ha documentado que desde los aos ochenta ha habido intentos por parte de una serie de actores que incluyen a las Instituciones Financieras Multilaterales (IFM), agencias bilaterales y compaas extractivas para abrir el sector minero en los pases africanos endeudados. No se trata de una actividad encabezada solo por las empresas mineras porque hay que tener Los recursos naturales en cuenta que los Programas de Ajuste Estructural no son necesariamente impulsados por las IFM identifican la minera como medio de obtener recursos con los que reembolsar la causa de conflicto; no deuda externa. Hay una confluencia de factores y el hay nada de inevitable proceso de liberalizacin que se produjo bajo la en ello ni son una presin de las IFM fue aprovechado por las compaas mineras para introducirse en el sector en maldicin. En todo frica. De modo que el proceso es ms complejo caso, encajan en un que simplemente unas compaas que toman la marco ms amplio de iniciativa. Hay una responsabilidad compartida entre modelos de distribucin las empresas, las IFM y los gobiernos anfitriones. As, se dio un cmulo de factores que permitieron y comercializacin una rpida inversin en minera. A peticin de las IFM se consigui redefinir la legislacin para el sector minero ofreciendo a las impresas incentivos, reduccin de impuestos o rebaja de royalties, abriendo los pases a la inversin extranjera. Se dijo a los pases que este proceso contribuira a su desarrollo, pero no ha sido as. El foco de nuestro trabajo en el grupo de investigacin se centra precisamente en las implicaciones de la rapidsma penetracin de capital extranjero en el sector de minera durante los ochenta y noventa a instancias de las IFM. Podras detallar cules han sido los impactos de este proceso?
En la reforma del marco normativo para la minera en frica podemos observar cuatro

tendencias: 1) una fuerte retirada del Estado del sector minero; 2) paralelamente, la redefinicin de su papel en el sector y la reduccin y reconceptualizacin de su soberana; 3) el estrechamiento del margen de maniobra de los pases ricos en recursos mineros y de su espacio poltico; y 4) la aparicin de fuertes contradicciones que han acompaado el proceso de liberalizacin. Durante este tiempo, el marco del sector minero se ha revisado y reformado repetidamente. Hemos investigado sobre legislacin minera y los marcos que la regulan y hemos constatado que varias generaciones de estas normativas han ido liberalizando progresivamente el sector. Adems, se crea una competencia entre los pases para atraer inversin extranjera, de modo que liberalizan sus normas ms an para hacerse ms atractivos a la inversin. Esto es un proceso acumulativo en el que el Estado se va replegando y ofrece cada vez ms incentivos a las empresas mineras, de modo que las compaas aceleran el ritmo de extraccin de recursos para disfrutar al mximo de su

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periodo de exencin de impuestos u otras ventajas. Tambin hemos estudiado en qu medida el Estado ha ido reduciendo su capacidad para hacer seguimiento de lo que ocurra y controlar el ritmo de las extracciones, mientras que cada vez tena menos capacidad para hacer respetar las regulaciones medioambientales o mediar en el impacto social causado por las actividades mineras, que a menudo han daado a las comunidades. Hay numerosas e importantes implicaciones econmicas y sociales que hemos documentado en nuestro grupo de investigacin. A menudo las empresas prometen pagar ciertas cantidades por su operacin, pero los gobiernos no han sido capaces de obligarles a cumplirlo; esto es lo que muestra la Iniciativa de Transparencia de la Industria Extractiva durante la pasada dcada. En muchos casos, los gobiernos no han podido recuperar lo que las empresas se comprometieron a pagar de impuestos, as que las promesas no se han materializado de la forma en que deberan. Adems, se han producido serios impactos ambientales y sociales a consecuencia de la actividad minera; por ejemplo, en ocasiones la poblacin ha perdido su medio de vida y se han visto obligada a abandonar la tierra de la que vivan. Cules son los argumentos que hay detrs de esta marginacin del Estado en frica?
En el diseo del rgimen normativo de la minera haba una idea muy clara: que el Estado deba apartarse debido a su supuesta improductividad y que deban ser compaas privadas las que tomaran el mando como operadoras y propietarias; ellas deban liderar el proceso. En este esquema, el Estado deba ser ms un facilitador, un regulador. Lo que ocurri es que muchas funciones del Estado fueron transferidas a las compaas, dejando en sus manos la responsabilidad para operar segn su criterio, e incluso cuestiones referidas a impactos medioambientales y sociales, como la expulsin En el diseo del rgimen de la poblacin de ciertas tierras. Esto es muy normativo de la minera problemtico porque empresas que se rigen por haba una idea clara: estndares voluntarios fueron las que asumieron deba apartarse el Estado la funcin de hacer el seguimiento del proceso, de dar compensaciones a las comunidades locales, y ser las compaas las etc. Como se poda esperar, el resultado no ha que tomaran el mando. sido muy satisfactorio. Con la sustitucin del Muchas funciones fueron Estado por las compaas, estas se hicieron con la capacidad de regular. El resultado es que a la transferidas a las determinar responsabilidades cuando empresas, dejando en sus hora de problema, hay un vaco. Por ejemplo, surge un manos la responsabilidad cuando se incumple el pago de las compensaciones a las comunidades o cuando se de operar segn su producen impactos ambientales, como la criterio contaminacin de agua por la actividad minera. En nuestra investigacin hemos analizado muchos casos y hemos detectado que aparece un nuevo tipo de conflicto que se desarrolla a raz de la marginacin del Estado y cuando el sector se rige con medidas voluntarias, dejando un vaco regulador que suscita problemas de legitimidad y responsabilidad. Esto no ocurre solo en frica; tambin en Amrica Latina, en pases como Per, donde la actividad minera es muy importante y donde han surgido numerosos conflictos, la mayora relacionados con el sector minero.

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 En uno de tus artculos1 has analizado las graves consecuencias de la marginacin del Estado y las relaciones de poder asimtricas en los procesos de poltica locales, la participacin local y el bienestar comunitario. En este contexto, cul es actualmente el papel y el mbito de accin del Estado en frica? est condenado a ser un Estado cada vez ms dbil? hay alguna oportunidad para que las comunidades y grupos locales ganen de nuevo el espacio y peso poltico que les corresponde?

Una de las vas por las que se produjo el proceso de liberalizacin del marco regulador de la minera en frica fue la reduccin de la autoridad del Estado, que a su vez contribuy a la institucionalizacin de unas relaciones de poder e influencia asimtricas, con importantes repercusiones sobre los procesos polticos locales, la participacin local y el bienestar de las comunidades. Este enfoque ayuda a explicar algunos de los impactos sociales, econmicos, medioambientales o de derechos humanos de estos marcos y lleva a uno a preguntarse hasta qu punto el actual proceso de reforma de las Desde los ochenta, regulaciones en el sector minero en frica instituciones financieras pueden transformar las relaciones de poder internacionales, agencias asimtricas que han caracterizado las actividades mineras en el continente en el bilaterales y compaas pasado. extractivas han trabajado La situacin actual no es sostenible ya para abrir el sector minero que se produce una creciente confrontacin. en los pases africanos Hay intentos de aportar soluciones procedentes de distintas fuentes. Las que llegan del entorno endeudados. [] que Identifican la minera como multilateraly argumentan sobre necesitamos normas principios el impacto medio de obtener recursos medioambiental o el desplazamiento forzado, son normas emanadas de las agencias con los que reembolsar la multilaterales, como el grupo del Banco deuda externa Mundial. Pero en otro nivel atribuyen los problemas a los gobiernos, que califican de disfuncionales y corruptos, y dicen el problema es que los gobiernos deberan introducir prcticas ms transparentes. La causa del problema es la limitada capacidad poltica e institucional de los gobiernos para hacer respetar sus regulaciones. Hay intentos de las compaas mineras de responder a la cuestin de la legitimidad para satisfacer las demandas locales realizando proyectos, construyendo clnicas y escuelas, etc., pero en mi opinin esta es una medida a corto plazo y cuando la empresa se va los servicios se suspenden. Esto nos lleva de vuelta al origen del problema: que est entrando inversin extranjera pero no est garantizado un desarrollo sostenible a largo plazo. Desde la visin de los organismos en los que he participado, por ejemplo, la Comisin Econmica para frica de la ONU, lo que frica necesita es lderes locales en el proceso de toma de decisiones. En mi opinin, es necesario el desarrollo del Estado, de forma que la minera no se reduzca a extraer el material en bruto y ya est, sino utilizar la minera como catalizador para generar una transformacin utilizando fuerza de trabajo local, materiales locales, construyendo lazos con otros sectores, satisfacer de forma ms continuada las necesidades de la poblacin y generar recursos de modo que los propios gobiernos puedan prestar servicios a la poblacin. Esa es una visin a largo plazo.

Ver B. Campbell, Revisiting the Reform Process of African Mining Regimes, Canadian Journal of Development Studies, vol. 30, n 1-2, 2010. http://www.uam.es/otros/gea/Documentos%20adjuntos/Campbell-Revisiting.pdf

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 Con Estados debilitados, como indicas, las funciones de regulacin de las compaas extractivas quedan transferidas o bien a la esfera trasnacional (de cdigos voluntarios) o bien a nuevas arenas locales e informales de regulacin (acuerdos con las comunidades), en ambos casos haciendo irrelevante al Estado. En tu opinin en qu medida pueden funcionar esas esferas de regulacin? Ha habido un periodo en el que se acord que eran suficientes las medidas voluntarias. Con el debilitamiento del Estado, las regulaciones voluntarias fue la formula sugerida para ir adelante. Pero hemos constatado que no se cumplen, no se hace seguimiento, el Estado no est en una posicin para hacer cumplir las normas y la industria en su conjunto tiene mala reputacin. Como resultado, estamos empezando a reconocer que los estndares voluntarios no son suficiente. Se trata de un proceso, as que llevar su tiempo. Lo que hemos encontrado en las discusiones para promover mayor responsabilidad en las empresas es un proceso en marcha hacia un estndar internacional, pero para que tenga sentido quiz haya que empezar por una fase de voluntariedad, pero hay que poner en marcha un mecanismo de seguimiento que permita informar de las violaciones y mecanismos de evaluacin, verificarlos y aplicar medidas. Cmo intervienen en este escenario los pases emergentes, y especialmente China?Cmo cree que puede evolucionar la competencia por los recursos en los prximos aos a la vista de que los menguantes recursos sern cada vez ms valiosos? Es un momento interesante porque hasta ahora muchos pases negociaban al alza sus incentivos dado que deban ser competitivos frente al pas vecino. As, Mali tiene que competir con Burkina Faso, que a su vez tiene que competir con Ghana. Esa era la forma de pensar en los aos noventa, pero lo que es Es necesario el interesante ahora es que los estudios indican que la demanda mundial de minerales en los prximos 15 aos desarrollo del Estado, va a aumentar debido a la demanda de pases como de forma que la India, China y el Sudeste asitico, que desean los minera sirva como recursos de frica. Esa demanda permitir a los pases catalizador para africanos la posibilidad de negociar mejores condiciones con la industria minera; atendiendo elementos que se generar una han igonorado en los ltimos 25 aos, de modo que transformacin lleve a impulsar una transformacin, como indicaba anteriormente. Ahora est surgiendo mucho debate y reflexin sobre estas cuestiones en las organizaciones africanas. Este curso de pensamiento abre la posibilidad de que pueda haber un giro en la orientacin de la actividad minera. Despus de dos dcadas de vigencia de esta frmula econmica para frica como mero suministrador de materias primas ya est ms que probado que, lejos de traer desarrollo y bienestar a sus poblaciones, trae, a lo sumo, el enriquecimiento de las compaas extractivas y de algunos dirigentes y muchos problemas estructurales para el pas. Cul es, en tu opinin, el camino de salida a esta trampa? Cules seran unas bases slidas para el desarrollo de frica?

Un prximo informe de la Comisin Econmica para frica de Naciones Unidas

comienza diciendo que los problemas identificados en frica en 2011 son los mismos que hace 30 aos, de forma que algo tiene que cambiar. Las relaciones de los Estados africanos con actores externos IFM, acuerdos bilaterales, empresas se han basado en relaciones de poder asimtricas, de forma que su capacidad de negociacin era muy reducida. Ahora domina la idea de que es necesario un cambio de paradigma, de modo

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que no debemos disear una poltica minera en un vaco, sino que integre la minera en una poltica industrial y de desarrollo de modo que sea un catalizador de algo mucho ms sostenible para la poblacin del pas. Hay mucho debate sobre cmo hacerlo. Creo que para realizarlo es necesario reforzar la capacidad institucional y poltica del Estado, de forma que los gobiernos tengan la capacidad tcnica, de negociacin, el capital y el know how para llevarlo a cabo. Una condicin previa es que tiene que haber un espacio poltico.

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