LA DOCTRINA DE LAS MATERIAS RESERVADAS A LA LEY Y LA RECIENTE JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO

SUMARIO: I. EL DOGMA DE LAS MATERIAS RESERVADAS A LA LEY: 1. Su significado y

conexin con el principio de legalidad. 2. Sentido histrico de la doctrina de las materias

reservadas a la Ley.II. DERECHO POSITIVO ESPAOL: 1. Introduccin. 2. La Constitucin

de Cdiz y las restricciones al Poder regio. 3. La Constitucin de la segunda Repblica.

4. Derecho vigente.III. LA POSICIN DEL TRIBUNAL SUPREMO: EN ESPECIAL LA SENTENCIA

DE 28 DE FEBRERO DE 1962: 1. Supuestos de hecho. 2. Solucin adoptada.

1. El principio de legalidad de la Administracin no puede comprenderse como un cuerpo monoltico y en bloque, sino que tan importante dogma jurdico se nos presenta ms bien como un agregado de diversos componentes (1), cuya distinta orientacin viene precisamente a dar sentido a las distintas modalidades que el principio de legalidad presenta en los diferentes sistemas. Se exije tambin aqu saber adoptar en su justa medida un criterio discriminador para llegar as a aprehender las distintas tcnicas jurdicas concretas que permiten considerar el principio de legalidad de la actuacin administrativa en su verdadero significado, prescindiendo de una visin excesivamente simplista y totalizadora del mismo. Desde este punto de vista, pues, puede observarse que la tcnica de las materias reservadas a la ley es uno de esos elementos en base a los cuales se manifestar de una manera determinada el principio de legalidad de la Administracin (2). En su significado ms elemental, la doctrina de las materias reservadas hay que considerarla, sencillamente, como la que establece que la determinacin sobre ciertos sectores que interesan al ordenamiento jurdico va a estar reservado en exclusiva a determinados poderes u rganos del Estado (3). Como complemento y consecuencia de este principio
(1) Cfr., por todos, GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho administrativo, I, 2.a ed., Madrid, 1962; JESCK, Gesetz und Verwaltung, Tbingen, 1961, in totum. (2) Sobre las diferencias entre el principio de legalidad y la doctrina de las materias reservadas a la Ley, jEScn, 29 ss.; GARCA-ITREVIJANO, Curso de Derecho administrativo, I, vol. 1, Salamanca, 1961, 166. (3) Sobre la doctrina de las materias reservadas, vid. Otto MAYER, Deutsches Verwaliungsrecht, I, 1. ed., Leipzig, 1895, 74 ss.; THOMA, Der Vorbehalt des Gesetzes im. preussischen Verfassungsrecht, en Fesl. fr Otto Mayer, Tbingen, 1916, 167 ss.; tambin del mismo autor, Der Vorbehalt der Legislative und das Prinzip der Gesetzmassigkeit von Verwaltung und Rechtsprechung, en el Handbuch des deutschen Staatsrechts, dirigido por ANSCHTZ y THOMA, II, Tbingen, 1932, 221; M. S. GIANNINI, / proventi degli enti pubblici e la riserva della legge, en Studi ir onore di G. M. De Francesco, II, Milano, 1957, 395. 287

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se establece tambin la prohibicin de que poderes u rganos distintos puedan producir determinaciones sobre estas mismas materias. Valga de momento esta simple consideracin para sentar las bases de la doctrina de las materias reservadas a la ley, pudiendo traer aqu la referencia de M. S. GIANNINI (4), para quien la esencia de tal doctrina consiste simplemente en una norma sulla normaziane, esto es, en una determinacin de la competencia normativa vinculando la regulacin de determinadas materias a un solo tipo de normas, la Ley. Se lleva a cabo de esta manera un autntico reparto, una verdadera distribucin de esferas entre las distintas fuentes, del que resulta el modo de verificarse su integracin respectiva en el ordenamiento jurdico. La doctrina de las materias reservadas a la ley va a jugar tambin un papel importante en el intercambio de relaciones, en el equilibrio de fuerzas que caracterizan a la moderna Administracin pblica. Por de pronto, se prohibe la intervencin del poder reglamentario en una serie de materias, consideradas en bloque, precisamente porque la competencia normativa sobre las mismas se atribuye en exclusiva a los rganos directamente representativos de la comunidad, al Parlamento, al Poder legislativo. La reserva opera as como una tcnica que legitima o excluye una posible intervencin, siendo curioso recordar cmo la doctrina alemana resalta este aspecto, empleando en muchos casos, a propsito de las materias reservadas, el trmino Eingriffsvorbehaltreserva de intervencin (5)., expresin que manifiesta adecuadamente la significacin ltima de la figura institucional de que se trata. 2. Histricamente puede observarse conio una de las grandes preocupaciones de la configuracin jurdica del Estado liberal de derecho, uno de los principios que pretenden proclamar los representantes de ese tercer Estado vencedor en cuanto logran un poder poltico consistente, es el de que determinadas materiasen concreto la libertad y la propiedadslo pueden ser afectadas e intervenidas a travs de actos normativos que emanen del Parlamento (6): Esta manera de proceder, cuyo trasfondo poltico es tan importante, va a justificarse ni ms ni menos que, haciendo uso de las teoras representativas de ROUSSEAU, cuyo origen radica, como es sabido, en fuentes inglesas bien conocidas (7). Partiendo del criterio del autoconsentimiento nihil de nobis sine nobis, la libertad y la propiedad, se dir, slo pueden ser intervenidas, slo podrn ser afectadas normativamente, mediante un acto formal del Parlamento, ya que slo de este modo puede plasmarsede acuerdo siempre con los principios postuladosel consentimiento de aquellos ciudadanos que han de resultar afectados.
(4) M. S. GIANNINI, op. cit., 403.

(5)

Cfr., por todos, JESCH, 102 ss.

(6) Acerca de la evolucin histrica, vid. JESCH, 117 ss. y passim; destacando las circunstancias polticas que en la misma operan, C. SCHMITT, Teora de la Constitucin, Madrid, S.., 170 ss. . . . . (7) Cfr. SABINE, Storia delle dottrina politiche, trad. it., Milano, 1959, 466 ss.; BOCKENFRDE, Gesetz und Gesetzgebendegewalt, Berln, 1958, 38 ss.. 288

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Esta es la justificacin doctrinal, referida as en esquema, que explica el principio de las materias reservadas a la ley, contenido en tantas Constituciones. Puede llamarnos la atencin en este punto una constatacin histrica interesante que se relaciona plenamente con el problema que aqu nos importa. En efecto, si concebimos como caracterstica de la doctrina de las materias reservadas, este reparto de competencias normativas que se fija con el nacimiento del Estado constitucional, podr decirse que siempre han existido distribuciones de este tipo y de caractersticas anlogas. Es ms, vemos que histricamente la regulacin de ciertas materias o sectores ha estado siempre informada por ciertas especialidades ; baste recordar aqu, por ejemplo, el hecho de la imposicin de contribuciones extraordinarias, al que tan ligado est, precisamente, el surgimiento de las Cortes medievales (8). El proverbio germnico Landtag ist Geldtagcuyo equivalente castellano podra ser el de no hay contribucin sin representacindenota una tendencia (9), que en el fondo cubri una finalidad muy similar a la que inspirar posteriormente a la doctrina de las materias reservadas. No obstante esta aparente semejanza, hay que observar que, aun con todo el valor que las frmulas anteriores presentan, no slo como precedente, sino como autntico punto de partida de una evolucin histrica, las diferencias entre esas frmulas y la doctrina de las materias reservadas a la ley son grandes y considerables. Por de pronto, y aqu no podemos referirnos a este punto sino muy sumariamente, hay que sealar con todo nfasis la gran diferencia que en la concepcin del fenmeno de produccin normativa supone el Estado que surge a raz de la Revolucin francesa con respecto al Estado absoluto (10) y que impide ciertamente mantener una lnea de continuidad. Hay que considerar adems que la gran ambicin del Estado de derecho, y precisamente lo que tiene de ms jurdico, va a centrarse en una profunda racionalizacin (11) de lo normativo, como recurso para dar la solucin adecuada al sistema de contraposicin y freno de los distintos poderes. La frase de LOCKE where there is no law there is no freedom (no hay libertad sin ley) (12), es perfectamente descriptiva de la mentalidad inspiradora, no siendo adems la referencia puramente fortuita si tenemos en cuenta que fue LOCKE uno de los ms grandes tericos del sistema poltico ingls, sistema cuya influencia en el surgimiento del constitucionalismo continental es de sobra conocida. De acuerdo con este criterio ordenador, racional y jerarquizador se
(8) Sobre este punto, por todos, JESCH, 102 ss.; en nuestra doctrina, Siifz DE BUJA.NDA, Organizacin poltica y Derecho financiero (Origen y evolucin del principio de legalidad), en Hacienda y Derecho, Madrid, 1955, 133 y passim.
(9) Cfr. JESCH, 104.

(10) 51 ss. (11) tado de (12)

Vid. sobre este punto Jeorg JELLINEK, Gesetz und Verordnung, Freiburg, 1887, En sentido parecido, ENTRENA CUESTA, Notas sobre el concepto y clases de EsDerecho, en esta REVISTA, nm. 33, pg. 41. LOCKE, TWO treatises of Government, London, ed. 1764, 57; sobre estos pro

blemas, JESCH, 119 ss.

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proclamar inicialmente la normatividad exclusiva de los actos del Parlamento; cuando por la dialctica de los acontecimientos se reconozca luego un poder normativo a la Administracin en forma de poder reglamentario, se insistir en destacar la primaca de la ley con la sumisin a ella de todas las restantes categoras normativas (13); en todo caso determinadas materias habrn de estar encomendadas forzosamente al Poder legislativo, negndose, por tanto, cualquier posible intervencin de la Administracin a travs del poder reglamentario (14). De forma que la doctrina de las materias reservadas no surte su efecto tanto como atribucin positiva de potestades al Poder legislativo, sino sobre todo en su aspecto negativo de la prohibicin que se impone a la potestad reglamentaria. Slo de modo espordico y excepcional va a permitirse que la Administracin pueda operar en estos campos reservados, aun cuando no haya una ley previa que autorice en concreto su intervencin. Se trata de actuaciones de polica administrativa (15), que se justifican de forma excepcional, dadas las circunstancias especiales que en ellas pueden concurrir, y que se explican acudiendo a conceptos de tan honda significacin como son los de orden pblico, bien comn, etc. Fuera de estos casos de carcter excepcional, se requerir siempre, repito, autorizacin expresa y detallada del Poder legislativo, para que la Administracin pueda realizar cualquier actuacin que afecte a la libertad o a la propiedad de los ciudadanos. Es de este modo como la doctrina de las materias reservadas a la Ley
(13) ENTRENA CUESTA, loe. cit.

(14) Vid. GARCA DE ENTERRA, La Revolucin francesa v la emergencia histrica de la Administracin contempornea, en Homenaje a Prez Serrano, II, Madrid, 1959, in tolum. Valga aqu la remisin genrica al significado que sobre estas cuestiones presenta la Declaracin de derechos del hombre y del ciudadano de 1789. (15) Puede ser interesante recordar aqu el artculo 13 de nuestra Constitucin de 1 de junio de 1869: Nadie podr ser privado, temporal o perpetuamente, de sus bienes y derechos, ni turbado en la posesin de ellos, sino en virtud de sentencia judicial.Los funcionarios pblicos que bajo cualquier pretexto infringieren esta prescripcin, sern personalmente responsables del dao causado.Quedan exceptuados de ella casos de incendio e inundacin u otros urgentes anlogos, en los que por la ocupacin se haya de excusar un peligro al propietario o poseedor, o evitar o atenuar el mal que se temiere o hubiere sobrevenido. Este precepto se repeta literalmente en el artculo 15 del Proyecto de Constitucin Federal de la Repblica espaola de 17 de julio de 1873.La doctrina, los fundamentos mismos de la polica administrativa en cuanto permiten una inmisin en la esfera individual de los administrados, presentan importantes relaciones-con la doctrina de las materias reservadas a la ley que aqu slo apuntamos. Sobre la extensin de la posibilidad de que los rganos administrativos puedan intervenir en la propiedad y la libertad cuando tal intervencin represente el nico modo de evitar peligros mayores para el bien pblico. KELSEN, Teora genrale del diritto e dello stato, 3." ed. italiana, Milano, 1959, 283-284. En nuestra doctrina, GAHRIDO FALLA, Las transformaciones del concepto jurdico de polica administrativa, en Las transformaciones del rgimen administrativo, 2.* ed., Madrid, 1962, 127 ss.; sobre el significado del concepto de polica, vid. ViLLAR PALAS, Poder de polica y precio justo, en esta REVISTA, nm. 16, pg. 11 ss.; MONCADA LORENZO, Significado y tcnica jurdica de la polica administrativa, en esta
REVISTA, nm. 28, pg. 51 ss.

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se configur en el nacimiento del Estado de derecho como un autntico remedio jurdico para garantizar as la proteccin y la defensa de los bienes ms apreciados en aquella poca por el ciudadano. El principio fue despus desarrollado doctrinalmente de modo completo, recibiendo la designacin que hoy tiene en la obra de Otto MAYER (16). La idea que fundamentalmente trata de defender la doctrina de las materias reservadas a la Ley llega incluso a desorbitarse cuando, invirtiendo en cierto modo los trminos de la cuestin, se pretende convertirla en la nica idea informadora de lo normativo. Recordemos la posicin de ANSCHTZ a propsito de la clebre y laboriosa polmica surgida para distinguir la Ley en sentido formal de la Ley en sentido material, y para intentar fijar las caractersticas de esta ltima (17): slo aquellos actos que se refieran a la propiedad y a la libertadafirmaba ANSCHTZpodrn ser calificados como Ley en sentido material (18). Cari SCHMITT (19) denunci ya la alteracin de los trminos contenidos en esta ltima frmula: la invasin en la libertad y en la propiedad privada slo pueden tener lugar en base a la Ley, luego Ley ser toda invasin en la libertad y en la propiedad. La inversin, desde luego, resultaba polticamente sencilla, pero lgicamente falsa, y de ese modo el proceso de caracterizacin de lo normativo, en base precisamente a la doctrina de las materias reservadas a la Ley, se llevaba a sus lmites extremos, alcanzndose una posicin que aunque tuvo algunos defensores est ya del todo superada, y que THOMA (20) pudo calificar como de histricamente convencional.

II 1. Al analizar en el derecho espaol la figura que estudiamos puede observarse ya inicialmente cmo no contamos en nuestra doctrina (21) con estudios especficos sobre la misma, as como tampoco con ningn anlisis de carcter histrico acerca de los orgenes y del desarrollo entre
(16) MAYEB, op. y loe. cit.

(17) Se trata de un escaln importante, sobre el que aqui no podemos detenernos, del problema de la concrecin material de lo normativo; vid. una sntesis de la cuestin
en BOCKENFRDE, op. cit., in totum.

(18) ANSCHTZ, VOZ Gesetz, en el Wrterbuch des Deutschen Slaats -und Verwaltungsrecht, fundado por STENCEL, 2. a ed., a cargo de FLEJSCHMANN, II, Tbingen, 1914, 214. Ura valoracin crtica de esta doctrina en C. SCHMITT, 173 ss.; BCKENFRDE, 271 ss.
(19) C. SCHMITT, 173 ss.

(20) THOMA, Der Vorbehall des Gesetzes, cit., 176. . (21) Alusiones al tema de las materias reseadas a la Ley, entre otros, en GARCA DE ENTERRA, Los principios de la nueva Ley de Expropiacin forzosa, Madrid, 1956, 83 ss.; El mismo: La interdiccin de la arbitrariedad en la potestad reglamentaria, en esta REVISTA, nm. 30, pgs. 1656, en nota; GARRIDO FALLA, Tratado, 225 y 241; ENTRENA CUESTA,

El texto rejundido de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, en esta REVISTA, nm. 24, pg. 281; Lorenzo MARTN-RETORTILLO, El nuevo texto nico italiano de los impuestos directos., en esta REVISTA, nm. 30, pg. 312.

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nosotros de principio tan fundamental como es el de las materias reservadas a la Ley. El tema presenta autntico inters y bien merecera la pena que fuere analizado con detalle, aun conscientes de las dificultades que le imprime nuestra agitada historia constitucional. En estas notas nosotros no podemos sino dejar sentada tal sugerencia, limitndonos por el momento a recoger de forma un tanto convencional aquellos textos ms significativos de nuestro derecho que en cierto modo pueden determinar el proceso de la figura estudiada arrojando alguna luz sobre el problema. Advierto, adems, que he adoptado como criterio informador al llevar a cabo esta seleccin convencional de los textos de nuestro derecho histrico, el de fijarme en la primera y en la ltima de las Constituciones espaolas que como tales han tenido vigencia, Constituciones que aun recogiendo plenamente el principio de las materias reservadas a la Ley, lo enuncian de modo distinto. Este diverso planteamiento de la cuestin arroja no poca luz, como veremos, acerca del sentido y de la extensin que el principio tiene, de modo que las dos Constituciones indicadas, la de Cdiz de 19 de marzo de 1812 y la republicana de 9 de diciembre de 1931 (22) son, desde el punto de vista que nos interesa, sumamente tiles y aprovechables. 2. La Constitucin de Cdiz regula de forma detallada en el artculo 131 cules son las facultades de las Cortes, entre las que se enuncian hasta 26 distintas. Entre ellas, por ejemplo, figuran las de establecer anualmente las contribuciones e impuestos (nm. 15), establecer las aduanas y aranceles de derechos (nm. 27), etc. No es, sin embargo, en esta lnea de atribuciones positivas a las Cortes en ]a que vamos a encontrar recogido el principio de las materias reservadas, sino que, contrariamente, va a quedar establecido desde una vertiente negativa : as, el ttulo IV de la Constitucin, que se ocupa del Rey, contiene, entre otros, dos preceptos que nos interesan de modo especial. Son el artculo 171, que se refiere a las prerrogativas que competen al Rey, y el artculo siguiente que analiza las restricciones a las que est sometida la autoridad de aqul. El artculo 171 recoge en lugar preferente y como propia del Rey la potestad reglamentaria: en efecto, despus de hacer mencin a la potestad de sancionar y promulgar las leyes, se refiere el texto constitucional a la que el Rey tiene de expedir los Decretos, Reglamentos e Instrucciones que crea conducentes para la ejecucin de las Leyes. La potestad reglamentaria se concibe as de forma genrica, de acuerdo con el modelo francs, no limitndose a la ejecucin de una Ley concreta, sino a la de todo el orden jurdico, como ha puesto de manifiesto recientemente George VEDEL (23).
(22) Manejo los textos recogidos en la edicin de PADILLA de Constituciones y Leyes Ju.ndamenUd.es de Espaa, Granada, 1954. (23) G. VEDEL, Les bases constitutonnelles du droit administratij, en Etudes et documents. Conseil cl'Etat, 8 (1954), 38 ss.; en general, sobre estas cuestiones, vid. en nuestra doctrina Sebastin MARTI'N-RETORTILLO, Presupuestos constitucionales de la funcin administrativa en el Derecho positivo espaol, en esta REVISTA, nm. 26, 23 ss.

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El artculo siguiente, el 172, contempla, en cambio, como hemos dicho, los lmites, las restricciones de la autoridad del Rey, y es aqu donde se contiene la prohibicin de que el Rey intervenga en todo lo referente a la propiedad o posesin de los particulares o corporaciones, en lo relativo a la libertad, prohibindosele tambin el que directa o indirectamente pueda imponer tributos. Las restricciones que se imponen a la autoridad del Rey se recogen textualmente en el artculo 171 de la Constitucin de 1812 del siguiente modo: No puede el Rey imponer por s directa ni indirectamente contribuciones ni hacer pedidos bajo cualquiera nombre o para cualquier objeto que sea, sino que siempre los han de decretar las Cortes (nmero 8). L afirmacin, como se ve, es tajante y la referencia final, exigiendo la intervencin de las Cortes, del todo significativa; referencia que, como veremos, ir repitindose en textos posteriores. Un poco ms adelante, en el nmero 10 del mismo artculo, se prescribe tambin que no puede el Rey tomar la propiedad de ningn particular ni corporacin, ni turbarle en la posesin, uso y aprovechamiento de ella; y si en algn caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad comn tomar la propiedad de un particular, no lo podr hacer sin que al mismo tiempo sea indemnizado y se le d el buen cambio a bien vista de hombres buenos. Principio que hay que completar con lo que se dispone en el nmero 11 del mismo artculo (24) en relacin con las limitaciones de la libertad individual: en efecto, no puede el Rey'Se diceprivar a ningn individuo de su libertad, ni imponerle por s pena alguna. El Secretario de Despacho que firme la orden y el Juez que la ejecute sern responsables a la Nacin y castigados como reos de atentado contra la libertad individual. Estas prescripciones contemplan el principio de las materias reservadas a la ley en la doble perspectiva que se refiere a la libertad y a la propiedad individual, especificndose, por lo que respecta a la proteccin de la libertad, en la prohibicin de arrestos ilegales o de imponer penas y, en lo que respecta a la defensa de la propiedad, en la garanta fiscal y en la regulacin constitucional de la expropiacin forzosa. Prescripciones en extremo importantes en cuanto dan acogida de modo pleno a la doctrina que estudiamos, doctrina que, como puede verse, queda formulada en su sentido negativo : desapoderamiento para que el Rey no
(24) Entre otras restricciones que tambin se incluyen en relacin con el poder del Rey est la de enajenar los bienes nacionales sin consentimiento de las Cortes (ap. 7.). Esta regla, de tanta tradicin en nuestro Derecho histrico, aparece hoy recogida en el apartado primero del artculo 6. de la Ley de Administracin y Contabilidad de la Hacienda Pblica de 1 de julio de 1911: No se podrn enajenar ni hipotecar los derechos y propiedades del Estado sino en virtud de una Ley... No podemos detenernos aqu en el estudio de esta enumeracin simplemente ejemplificativa, que acaso pudiera calificarse como de un supuesto de materia reservada. Vid. sobre este problema, GARCA DE ENTKRRA, El dogma de la reversin de concesiones, en Dos estadios sobre la usucapin en Derecho^ administrativo, Madrid, 1955, 60 ss.; CARANDE, Carlos V y sus banqueros, II, Madrid, 1949, 494 ss.; CLAVERO ARVALO, La inalienabilidad del dominio pblico, Sevilla, 1958, 7,. 22 ss.; Lorenzo MARTN-RETORTILLO, La interpretacin de las leyes tributarias, en Estudios en homenaje a Jordana de Pozas, Madrid, 1962, III, vl. 2.a, 428.

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intervenga. La doctrina de las materias reservadas se recoge, pues, postulando la exclusin absoluta y total de cualquier intervencin del Rey en ellas, circunstancia que se resalta con la misma frmula empleada. Se trata de la reserva de todo un mbito, de una autntica exclusin global .- as se exige al Rey no tomar la propiedad..., ni perturbar la posesin, uso y aprovechamiento de ella, etc. Es, por tanto, aqu, al tratar de las restricciones al Poder regio, donde hay que ver recogida en la Constitucin de Cdiz la doctrina de las materias reservadas a la Ley y no en el precepto sealado al principio, el artculo 131, que enumera las facultades de las Cortes. Esta atribucin de facultades tiene, desde luego, sus efectos en otros campos, pero no en el que aqu interesa. Aunque los conceptos manejados sean todava un tanto vagos e imprecisos ofrecen, sin embargo, una brillante discriminacin de lo que el Reyla Administracin pblica diramos hoypuede o no puede hacer por s, necesitando en este segundo caso .un acto de las Cortes, una Ley. Es ms, el mismo juego de palabras que la Constitucin emplea resulta perfectamente acertado: radicando la consecuencia ms importante de la doctrina estudiada en la prohibicin de que intervenga el Ejecutivo, el enunciado del texto constitucional que se refiere directamente a las restricciones del Poder regio me parece incluso ms acertado que el que ordinariamente suele usarse de materias reservadas, al realzar la esencia de estas ltimas en cuanto, su conocimiento est vedado a cualquier otra frmula normativa distinta de la Ley. 3. Analicemos ahora la posicin que sobre este punto adopta la Constitucin de la segunda Repblica, que aun admitiendo tambin la doctrina de las materias reservadas va a expresarla, sin embargo, de modo totalmente diferente. La Constitucin de 1931 no presenta una enumeracin directa de las facultades que corresponden a las Cortes; s contiene, en cambio, una referencia expresa y nominal a las materias reservadas. Veamos cmo se formula : la Constitucin sanciona con carcter general la potestad reglamentaria de la Administracin. Al ocuparse del Gobierno dice en el artculo 90 que corresponde al Consejo de Ministros... dictar Decretos, ejercer la potestad reglamentaria .. Anlogo principio puede encontrarse tambin en el apartado 2." del artculo 20 del texto constitucional (25). Se trata de una habilitacin genrica y global a favor del Poder ejecutivo. El texto constitucional, sin embargo, se refiere en dos ocasiones principalmente, y con expresiones que no dejan lugar a dudas, a determinadas materias reservadas a la competencia de las Cortes. As el artculo 61, al hablar de las facultades de las Cortes, prescribe: El Congreso podr autorizar al Gobierno para que ste legisle por Decreto, acordado en Consejo de Ministros, sobre materias reservadas a la competencia del
(25) El artculo 20, que se incluye en el ttulo I, que se ocupa de la Organizacin nacional, dispone en su apartado segundo: El Gobierno de la Repblica podr dictar Reglamentos para la ejecucin de las Leyes, aun en los casos en que esta ejecucin corresponda a las autoridades regionales.

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Poder legislativo (26). La cuestin que nos ocupa se contempla tambin en otro caso. Se trata de los Decretos-Leyes, esto es, la posibilidad de estatuir por Decreto sobre materias reservadas a la competencia de las Cortes, en los casos excepcionales que requieran urgente decisin... (artculo 80). Resulta bien significativo comprobar cmo las referencias que la Constitucin de 1931 hace a las materias reservadas a la Ley se recogen precisamente en los dos supuestos en los que las normas dictadas por la Administracin pueden tener valor de Ley formal, nica a la que evidentemente corresponde el conocimiento de tales materias. Por una parte, en consideracin a la posible delegacin que las Cortes pueden hacer al Gobierno para que ste conozca de materias reservadas a la Ley; por otra, en relacin con esa normatividad excepcional y provisional que constituyen los Decretos-Leyes. No es difcil deducir, a contrario sensu, que si la Constitucin seala que en tales supuestos la Administracin puede intervenir, se est proclamando implcitamente que existe una autntica reserva a favor del Parlamento en relacin con determinadas materias. Ntese, adems, cmo las expresiones que la Constitucin de 1931 usa 6on similares en los dos casos: habilitan en principio la actuacin del Ejecutivo en un campo de accin reservado al Poder legislativo; lo que, sin embargo, la Constitucin ya no nos dice de forma expresa es cules son las materias que en ese mismo campo se comprenden. 4. En nuestro Derecho vigente encontramos tambin diversos preceptos que acogen la doctrina en cuestin, aunque falte la referencia nominal a la misma, como, por ejemplo, ocurra en la Constitucin republicana. Parece indudable, no obstante, que la doctrina de" las materias reservadas a la Ley, si bien no con el nfasis con que en otros sistemas positivos es enunciada en nuestros das, se acoge tambin en nuestro derecho positivo actual. Veamos algunos puntos. Podemos referirnos, en primer lugar, a la garanta fiscal contenida en el artculo 9. del Fuero de los Espaoles, a cuyo tenor nadie estar obligado a pagar tributos que no hayan sido establecidos con arreglo a Ley votada en Cortes. La frmula es clara en el sentido que aqu nos interesa. Por su parte, plantea el problema de la posibilidad de regular la materia fiscal por medio de Decretos-Leyes (27); pero en todo caso
(26) Estas autorizaciones- contina el citado artculono podrn tener carcter general, y los Decretos dictados en virtud de las mismas se ajustarn estrictamente a las bases establecidas por el Congreso para cada materia concreta.El Congreso podr reclamar el conocimiento de los Decretos as dictados para enjuiciar sobre su adaptacin a las bases establecidas por l.En ningn caso podr autorizarse en esta forma aumento alguno de gastos. (27) GARRIDO FALLA, I, 241, nota 56. El problema puede quiz trasladarse al de si el Fuero de los Espaoles (de 1945) ha modificado la Ley de Cortes (de 1942), ya que esta ltima permite, desde luego slo en caso de guerra o por razones de urgencia (art. 13), regular por Decreto-Ley, entre otras cosas, el establecimiento o reforma del rgimen tributario (art. 10, letra c).

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lo que es claro es que se veda la posible intervencin a travs de cualquier norma que no tenga valor de Ley formal (28) (29). En otra de las Leyes fundamentales encontramos tambin recogida la doctrina en cuestin, si bien de forma un tanto esquemtica. Me refiero a la Ley de Cortes, en cuyo artculo 12, y en aras de un criterio formal que se adopta como cualificador, se habla de disposiciones que deban revestir forma de Ley, aludindose as claramente a la tcnica de las Leyes formales. Al margen ya de las Leyes fundamentales y dentro de las Leyes ordinarias (30), es bien significativo el artculo 26 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado (T. R. de 26 de julio de 1957). Se contiene aqu una prohibicin expresa dirigida a la Administracin pblica y que queda formulada en los siguientes trminos : La Administracin no podr dictar disposiciones contrarias a las Leyes, ni regular, salvo autorizacin expresa de una Ley, aquellas materias que sean de la exclusiva competencia de las Cortes. La afirmacin aqu contenida es, desde luego, tajante, en cuanto acredita la existencia de unas materias cuyo conocimiento se prohibe a la Administracin, precisamente porque son de la exclusiva competencia de las Cortes. Ha de llamarse en este punto la atencin acerca del adjetivo con que se califica la palabra competencia : debe tratarse, efectivamente, de competencia exclusiva, esto es, una competencia excluyente que veda el paso a cualquier otra. Tanto en este caso como en el del artculo 12 de la Ley de Cortes, como, en definitiva, en los preceptos de la Constitucin republicana, no se enumeran en concreto cules hayan de ser las materias reservadas. No obstante, parece est sobreentendindose que se conciben como algo insertado en el Ordenamiento jurdico, y de acuerdo con esta misma convin(28) GARCA DE ENTERRA, LOS principios, cit., 83; GARRIDO FALLA, 225, 241.

(29) Una referencia a diversos supuestos de violacin de dicho principio puede verse en Fernando VICENTE-ARCHE, Notas de Derecho financiero a la Ley de Tasas y exacciones parajiscales de 26 de diciembre de 1958, en esta REVISTA, nm. 29, 399 ss. y passim. (30) Pudiera parecer que la expresin del artculo 348 del Cdigo civil, La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin ms limitaciones que las establecidas en las Leyes, daba acogida a la doctrina de las materias reservadas. Parece, sin embargo, que no hay que entender la palabra ley en sentido de ley formal, sino que se est haciendo referencia a cualquiera de los medios hbiles para limitar el derecho ilimitado por antonomasia. El Tribunal Supremo tiene establecido que toda propiedad se subordina siempre a limitaciones determinadas, ya por las leyes, ya por pactos convenidos, o costumbres aceptadas... (Sentencias de 22 de enero de 1914 y 23 de diciembre de 1946; cfr. SANTAMARA, Comentarios al Cdigo civil, I, Madrid, 1958, 389). EJ B. G. B. alemn formula el artculo correlativo en los siguientes trminos: El propietario de una cosa, en tanto que la ley o los derechos de tercero no se opongan, puede proceder con la cosa segn su voluntad y excluir a otros de toda intromisin. Siguiendo esta direccin, sea!a GARRIDO FALLA (Tratado de Derecho administrativo, II, 1960, 203), a propsito de nuestro Cdigo civil, que las limitaciones previstas lo eran fundamentalmente por razn de que el derecho de cada propietario haba de cohonestarse con el que a los dems propietarios corresponda. Con frmula afortunada se refiere el vigente Cdigo civil italiano (de 1942) a las limitaciones y obligaciones stabiliti deU'ordinamento giuridico (articulo 832). 296

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cin se regulan a su vez los efectos pertinentes que de tal doctrina se derivan. Por lo que respecta a la Ley de Rgimen Jurdico, es muy significativo que el artculo 27, el inmediatamente siguiente al antes referido, dispone expresamente: Los Reglamentos, Circulares, Instrucciones y dems disposiciones administrativas de carcter general no podrn establecer penas ni imponer exacciones, tasas, cnones, derechos de propaganda y otras cargas similares, salvo aquellos casos en que expresamente lo autorice una Ley votada en Cortes. Se trata, evidentemente, de una concrecin de la doctrina de las materias reservadas (31). Esto no supone, desde luego, que no pueda haber en nuestro Ordenamiento ms materias reservadas que las all enumeradas. Es muy importante, sin embargo, la inclusin de la reserva, tanto de la propiedad (prohibicin de imponer tributos) como de la libertad (prohibicin de establecer penas), de acuerdo con la doctrina tradicional. Es tambin muy significativo que esta doctrina se acoja con la frmula negativa de prohibir a la Admi-. nstracin su intervencin en estos dos mbitos. La ausencia de rango constitucional de esta declaracin impide, sin embargo, asignarle un valor de principio fundamental. Sealemos, por ltimo, cmo los supuestos de nuestro derecho positivo referentes a las materias reservadas a la Ley han sido quiz excesivamente ampliados por un sector de la doctrina (32), que ha incluido entre ellos las materias comprendidas en el artculo 10 de la Ley de Cortes. Creo debe salirse al paso de tal opinin, ya que los casos recogidos en el artculo 10 de la Ley de Cortes no pueden ponerse en conexin con la doctrina que nos ocupa. El citado artculo sienta inicialmente la afirmacin de que (das Cortes conocern, en Pleno, de los actos o leyes que tengan por objeto alguna de las materias siguientes... Se establece as, sencillamente, una atribucin de facultades que es del todo distinta a lo que hemos visto constitua la esencia de la doctrina de las materias reservadas, que supone, ya lo dijimos, la adscripcin en bloque y en exclusiva a favor del Legislativo de toda una materia, y de ello est muy lejos el artculo de la Ley de Cortes que ahora nos ocupa. Porque parece, adems, que se trata de establecer una delimitacin ms bien cuantitativa que cualitativa (33), lo cual, como ya vimos, tiene muy poco que ver con el significado del instituto de las materias reservadas. Se da, s, una habilitacin, que tampoco parece necesaria, para que el Pleno de las Cortes conozca de las grandes lneas-este artculo utiliza con frecuencia a lo largo de sus distintos apartados la expresin las bases, pero no existe la contrapartida de delimitar exactamente hasta dnde no puede llegar la potestad reglamentaria. No olvidemos, adems, que la exclusiva enunciacin de las facultades atribuidas al Parlamento
(31) (32) ENTRENA CUESTA, El texto rejundido, cit., 281. Tal es, por ejemplo, Ja opinin de GARRIDO FALLA, Tratado, 1, 225 y 241; ENTRESA

CUESTA, loe. cit. La posicin inicial de GARCA DE ENTERRA en este sentido (Los principios, cit., 83, nota 72) ha sido rectificada posteriormente; vase nota siguiente. (33) GARCA DE ENTERRA, Explicaciones de Ctedra en la Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid, Curso 1962-63, pg. 22 de la edicin litografiada de sus apuntes.

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es de por s algo histricamente muy diferente al instituto de las materias reservadas. Una ltima consideracin final sobre el tema. Lo que ya dijimos acerca de la admisin en nuestro derecho de la doctrina de las materias reservadas nos sita frente al hecho de que a pesar de que las referencias existentes sean breves y escasas, son al mismo tiempo suficientemente claras y significativas. Se trata de una institucin que en cierto modo aparece como flotando en las aguas de nuestro Ordenamiento jurdico, y que por ello mismo no deja ver claramente cul puede ser su autntico volumen y consistencia. De todos modos la doctrina de las materias reservadas sigue jugando su papel (34). y sigue siendo una tcnica jurdica en extremo eficiente para la defensa y mantenimiento del principio de legalidad de la Administracin. Por ello, que podamos concluir este punto recordando las palabras que GARCA DE ENTERRA dedicaba al tema : Es evidente que es quiz aqu donde la labor del Tribunal Supremo puede tener una importancia ms destacada (35).

(34) En contra, GARRIDO FALLA, Tratado, I, cit., 225, para quien hay que reconocer que se trata de un principio (el de las materias reservadas a la ley), actualmente en crisis, hasta el punto de que los ordenamientos positivos comienzan a consagrar su contrario de la 'reserva reglamentaria'. A la vista de este texto cabe afirmar que, desde luego, la configuracin del principio de legalidad ha sufrido en Francia una gran transformacin a partir de la Constitucin gaullista; en este sentido, VEDEL, Droit administran/, Pars, 1959, 625 ss.; WALINE, Les rapports entre la loi et le rglement avant et aprs la Constitution de 1958, en Revue du droit publie 1959, 4, 700 ss.; DE SOTO, La loi el le rglement dans la Constitution du 4 octobre 1958, en la misma Revista, 240 siguientes; GARCA DE ENTEHRA, Recurso contencioso directo contra disposiciones reglamentarias y recurso previo de reposicin, en esta REVISTA, 29. 167, en nota; COTTERET, Le pouvoir lgislative en France, Pars, 1962, 86 ss., coincidentes todos ellos en afirmar que se ha realzado el papel de la Administracin al establecerse la existencia de unas materias que slo podrn ser reguladas por normas reglamentarias. Esto nada quiere decir, sin embargo, frente al mantenimiento de la tcnica de las materias reservadas a la ley. Es ms, creo que incluso la ltima Constitucin francesa ratifica y reafirma el valor de esta tcnica. El artculo 34 enumera dos grupos de materias, segn que hayan de ser reguladas en exclusiva o slo en sus grandes principios por una ley formal. Esta distincin ha dado pie a que la actual doctrina francesa seale unas materias plenamente legislativas frente a las que lo son slo parcialmente (Cfr. COTTERET, 117 ss.). Precisamente, entre aquel primer grupo incluye la Constitucin Los derechos cvicos y las garantas fundamentales concedidas a los ciudadanos para el ejercicio de la libertad pblica; la determinacin de los crmenes y delitos, as como la penas que son aplicables; la base, tasa y las modalidades de recaudacin de contribuciones de toda naturaleza, etc. Es cierto que se establece una autntica reserva reglamentaria vedada a la intromisin de las leyes, pero hay que recordar que, segn el artculo 37, Las materias que no son del dominio de la ley tienen carcter reglamentario. Pues bien, estas materias exclusivamente legislativas, estas materias que sean del dominio de la ley, son, sin ninguna duda, las que se vienen denominando tradicionalmente materias reservadas a la ley.
(35) GARCA DE ENTERRA, La interdiccin, cit., 166, en nota.

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III " 1. Aun siendo fundamental el principio de las materias reservadas a la Ley, puede afirmarse que, a diferencia de lo que ocurre en otros sistemas jurdicos, no ha alcanzado en el nuestro un reconocimiento general a la hora de la aplicacin prctica del derecho. Queremos por ello destacar que esta doctrina ha sido recientemente acogida, de modo principal por la sentencia de 28 de febrero de 1962, de la Sala 4.\ de la que fue Ponente el Excelentsimo seor don Luis BERMDEZ ACERO. Vale la pena resaltar este fenmeno, al margen de las soluciones que, como veremos, se recogen en la sentencia indicada, pues tal hecho presenta de por s, a mi juicio, la trascendencia suficiente como Dar ser destacado en espera de una posterior y ms completa acogida del principio de las materias reservadas a la Ley que ahora, aun sin mencionarlo expresamente, analiza nuestra jurisprudencia. La sentencia de 28 de febrero de 1962 viene a unirse, adems, a una numerosa serie de fallos en los que el Tribunal Supremo haba conocido de casos similares en recursos interpuestos contra distintas resoluciones del Ministerio de Agricultura emanadas en base a lo que dispone la Orden de 27 de octubre de 1953 del mismo Ministerio. Refiramos, si bien de forma sumaria, los hechos que fueron objeto de debate, para poder lograr as una mejor comprensin de la doctrina contenida en la sentencia a que nos referimos. En el caso presente, la Direccin General de Agricultura desestim recurso de alzada interpuesto por los interesados contra resolucin de la Jefatura Agronmica de Vizcaya, que les impuso mulla de 2.000 pesetas, obligndoles, adems, a arrancar los pinos plantados ilegalmente en el casero de su propiedad. Contra la resolucin de la Direccin General se recurre despus ante el Ministerio de Agricultura, alegando que el terreno en que se hizo la plantacin, de propiedad privada, no tiene otro aprovechamiento racional y econmico que el forestal, y que, en definitiva, el arranque ordenado redundara en perjuicio de la economa nacional, con independencia de los que habra de producir a los recurrentes. El recurso es tambin desestimado, y en estas condiciones se interpone el contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo. El debate se plantea en este caso principalmente en torno al punto de si una Orden Ministerial, la de 27 de octubre de 1953, del Ministerio de Agricultura, puede limitar los derechos de propiedad privada contenidos eh los artculos 348 y 349 del Cdigo Civil. . La doctrina que estos artculos contienen no es necesario reproducirla aqu, si bien conviene aludir a alguna de las disposiciones contenidas en esa Orden del Ministerio de Agricultura, con el fin de lograr una mejor comprensin de los problemas que se debaten. En el prrafo 1. se establece que para repoblar con las especies de pino pinaster, pino-insigne, ecaliptus, acacia y chopo (crecimiento rpido) terrenos de propiedad particular situados en las provincias de Navarra, Guipzcoa, Vizcaya o 299

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Santander, as como aquellas otras que oportunamente se sealen por este Ministerio, ser requisito de indispensable cumplimiento solicitar y obtener la oportuna autorizacin del Distrito Forestal de la provincia en que radique la superficie a repoblar. De acuerdo con el apartado 4. de esa Orden, cuando la Jefatura Agronmica dictaminara que los terrenos de que se trata son susceptibles, tcnica y econmicamente, de aprovechamientos agrcolas o de cultivos permanentes en rotaciones ms o menos amplias, el Distrito Forestal denegar la autorizacin solicitada. Las infracciones a estos preceptos se castigarn, independientemente de la posibilidad de imponer multas, con el arranque de las especies forestales que se hayan establecido sin la correspondiente autorizacin. 2. El Tribunal Supremo es, desde luego, consciente de que las medidas adoptadas por el Ministerio de Agricultura limitan la propiedad privada. Lo reconoce veladamente en la sentencia que comentamos y ya lo habra reconocido expresamente con anterioridad en otras, dictadas a propsito de cuestiones semejantes : la sentencia de 24 de octubre de 1961 de la Sala 4.a, refirindose igualmente a la Orden de 27 de octubre de 1953, seala que al propietario debe ofrecrsele plena acreditacin de la razn con que se le limita el derecho a disponer de lo .suyo. De modo anlogo se manifest tambin la sentencia de 22 de noviembre de 1961. Una disposicin que reduce las posibilidades de cultivos a unos determinados, est imponiendo, evidentemente, unos lmites al derecho de propiedad. Creo innecesario insistir en que no se trata de debatir aqu unos principios polticos, sino simplemente de enjuiciar una actividad administrativa en su significado jurdico. Inmisin en la esfera del derecho de propiedad. La sentencia aqu comentada lo reconoce, como hemos dicho, afirmando en uno de sus Considerandos que si bien en parte pudiera encerrar una limitacin a las facultades de libre disposicin .. del dueo lo actuado por la Administracin, etc. Dichas limitaciones no tienen, desde luego, ninguna importancia desde el punto de vista que aqu nos interesa cuando se llevan a cabo por medio de una Ley formal. Este es el criterio que explcitamente reconoce la sentencia, y con l la admisin en su enunciado de la doctrina de las materias reservadas en cuanto que el ttulo de tal intervencin ha de estar en una Ley. Si en el caso de autos no existieran tales limitaciones, bastara con declararlo simplemente y no darle ms vueltas al argumento. Pero precisamente como el Supremo es consciente, a mi entender, de que tales limitaciones existen y vienen establecidas precisamente por una disposicin inferior, es por lo que se intenta completar el argumento dndole un giro, que va a ser, desde luego, el ms interesante para la finalidad que aqu queremos destacar. En efecto, al referirse la sentencia a los artculos 348 y siguiente del Cdigo Civil, establece la siguiente doctrina: Cierto que se habla de Leyes, y una Orden Ministerial no puede tener el rango obligacional de una Ley! pero es que en el caso de autos, ni se trata de una Orden aislada que deje de estar relacionada con la Ley de 5 de noviembre de 1940, ni con la de Moni-,
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tes, de 6 de junio de 1957, ni se trata de una disposicin que de una forma abierta y deliberada lesione o limite el derecho de propiedad. Aadindose al final del Considerando que: Esta Orden viene a ser un apndice de la Ley de 5 de noviembre de 1940, que no es de considerar aislada... Las afirmaciones recogidas en la sentencia que comentamos se contradicen en cierto modo. Si la Orden en cuestin no lesiona o limita de una forma abierta o deliberada el derecho de propiedad, aparte de contradecir afirmaciones de la propia sentencia, el problema se resuelve sin ms y no hay que recurrir a ningn otro argumento. Para qu decir entonces que esta Orden es como un apndice de la Ley de 5 de noviembre de 1940? Para qu resolver la situacin considerando los preceptos contenidos en la Orden del Ministerio de Agricultura como formando una especie de cuerpo mstico con la Ley de 1940? La sentencia que nos ocupa seala expresamente que la Orden de 27 de octubre de 1953 no se debe entender como algo aislado, sino que viene a ser como un apndice de la Ley de 1940. Y ello porque se trata de justificar las restricciones que al derecho de libertad de cultivos y al de propiedad se imponen en base a la Ley de 1940. De acuerdo con esto, el fallo de la sentencia mantiene la multa impuesta y anula, en cambio, la Orden recurrida en cuanto al extremo del arranque de los pinos plantados (36).
(36) El Tribunal Supremo no mantiene un criterio constante a lo largo de los varios casos en que ha debido enfrentarse con el mismo problema aqu discutido. La sentencia de 30 de marzo de 1962 (posterior, por tanto, a la comentada en el texto) condena al recurrente a pagar la multa y a arrancar los chopos plantados. En otras ocasiones mantiene el Tribunal Supremo la validez de las rdenes recurridas por lo que respecta a la multa, y las anula, en cambio, en lo referente al arranque de rboles; as, por ejemplo, la sentencia de 24 de octubre de 1961 (afirma que no se hicieron los informes debidos); la de 24 de noviembre de 1961 (la Administracinse diceinterpret la Orden en cuestin no en su espritu, sino demasiado literalmente); la de 30 de noviembre de 1961 (se trata aqu de otra Orden del Ministerio de Agricultura, aunque l supuesto es el mismo; como los chopos tienen ya cuatro aosse dice, las prdidas para la economa nacional seran grandes); quiz la ms interesante de este grupo de sentencias sea la de 28 de marzo de 1960 (Ponente, seor FERNNDEZ HERNANDO), al sealar que del precedente esquema normativo se infiere rectamente que es requisito indispensable, para que pueda imponers* medida compulsiva tan grave e irreparable como el arranque de los rboles, que la superficie repoblada sea susceptible, tanto en el aspecto tcnico como en el econmico, de aprovechamientos agrcolas o ganaderos de mayor utilidad general que los forestales, pues el principio de reconocimiento y amparo de la propiedad privada, que formula solemnemente el punto 10 de la Ley Fundamental del Reino de 18 de mayo de 1958, en armona con el artculo 30 del Fuero de los Espaoles, impide que el intervencionismo estatal se desorbite en exigencias que no respondan al cumplimiento de la funcin social que aqulla tiene asignado; y como en el caso de autos aquel fundamental extremo no resulta acreditado en forma concluyeme, ha de rechazarse la legalidad intrnseca de la disposicin impugnada (se trata de la Orden Ministerial que desestimaba el recurso de alzada, corroborando, por tanto, el arranque de los rboles).

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Tal forma de argumentarno del todo congruente, ya que si se quiere reconocer valor legal a la Orden en cuestin, a qu fin anular la sancin de arrancar los rboles, impuesta conforme a aqulla?constituye, a mi entender, un reconocimiento notorio de la frmula jurdica de las materias reservadas a la Ley. El Tribunal Supremo no lo afirma de modo directo, no hay ninguna expresin que diga concretamente que se trata de una materia reservada a la Ley; la forma de argumentar es, sin embargo, totalmente congruente con la admisin del principio. Los hechos de autos dejan entrever que se da una autntica limitacin del derecho de propiedad; la propiedad constituye precisamente uno de aquellos sectores que la doctrina tradicional incluye entre las materias reservadas a la Ley; y el Tribunal Supremo, para justificar esta limitacin del derecho de propiedad, acude al recurso de calificar la Orden ministerial en cuestin, con poca precisin jurdica, desde luego, como un apndice de la Ley de 5 de noviembre de 1940, esto es, una Ley formal, nica norma jurdica a la que es dado intervenir en el mbito de esas materias protegidas. Se trata de dar al principio que estudiamos una interpretacin en exceso amplia; no hay duda que basta, como ya ha puesto de relieve la doctrina (37), que la actuacin de la Administracin pblica se realice en base a una Ley, puede ser, sin embargo, un tanto peligrosa tal interpretacin si se extiende con exceso y al margen de los lmites estrictos con que ha de acogerse, en cuanto que en tal supuesto el principio de las materias reservadas a la Ley queda totalmente desvirtuado. En este extremo cae, a mi parecer, la sentencia que comentamos, ya que siendo excelente el razonamiento que se emplea, no lo son, sin embargo, las consecuencias a las que se llega precisamente al cargar en exceso el acento en la posible conexin existente entre la Orden de 1953 y la Ley de 5 de noviembre de 1940. En este punto la conclusin misma a la que llega el Supremo es difcilmente defendible, y parece incluso extrao que no se haya decidido por declarar la nulidad de la Orden discutida. No es nada fcil justificar que la Orden de 27 de octubre de 1953 pueda ser considerada como un apndice de la Ley citada. Esta Ley (38) pretende lograr la intensificacin de los cultivos agrcolas, formulando una llamada de atencin sobre la importancia de los mismos. Al mismo tiempo, se establece la obligatoriedad para los cultivadores directos de ejecutar las labores y trabajos agrcolas que, a uso y costumbre de buen labrador, exijan las explotaciones agrcolas de cualquier ndole que tengan a su cargo (art. 1. apartado 2.); se encomienda luego (37) Vid. supra nota 3; en especial, M. S. GIANNINI, op. cit., 403 ss., y Cari SCHMITT,
op. cit. 176; GARCA DE ENTERRA, LOS principios, 83 ss.

(38) Esta Ley de 1940 fue completada con diversas Ordenes del Ministerio de Agi-icultura; as, las de 23 de diciembre de 1942 (B. O. 29), regulando el nombramiento de inspectores para barbecheras; de 22 de mayo de 1945 (B. O. 24), estableciendo la obligatoriedad del espigueo; de 5 de diciembre de 1945 (ff. O. 9), sobre planes de cultivo de regado; de 13 de abril de 1946 (B. O. 15), regulando las labores de escarda, etc. No podemos . detenernos aqu, como es obvio, en el examen de la adecuacin de. estas disposiciones con la Ley de 1940 o con el sistema jurdico en general. . 302

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a las Juntas locales agrcolas un plan de sementera que parece tener ms bien caractersticas descriptivas, al objeto de facilitar una serie de datos, sin que a ello se oponga, en mi opinin, la necesaria aprobacin de dichos planes por las Jefaturas Agronmicas (art. 3.). Dejando ahora las restantes disposiciones de la Ley, debemos fijarnos, por ltimo, en el artculo 11, a cuyo tenor el Ministerio de Agricultura queda encargado de dictar las disposiciones complementarias para asegurar la mayor eficacia de lo dispuesto en la presente Ley. Pues bien, parece claro que lo dispuesto por la Orden del Ministerio de Agricultura de 27 de octubre de 1953 sale, desde luego, fuera de la autorizacin para dictar normas complementarias contenidas en la Ley de 1940. Se trata simplemente
de un caso de lo que GARCA DE ENTERRA ha denominado supuestos para-

delegativos (39), y que por integrarse dentro de la potestad reglamentaria, en modo alguno habilitan a la Administracin pblica para prescindir de los lmites que enmarcan el ejercicio de tal potestad. Es realmente difcil en lgica jurdica considerar a la Orden de 27 de octubre de 1953 como un apndice de la Ley de 6 de noviembre de 1940. Es ms, muy recientemente ha tenido ocasin la misma Sala 4." de enfrentarse con un nuevo caso en que la Administracin pretenda imponer a un particular el arranque de unos rboles plantados sin previa autorizacin, tratando tambin de sancionarle, por ello mismo, con una multa. Se trata de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 1962, de la que es Ponente, tambin en este caso, el Excelentsimo seor don Luis BERMDEZ ACERO. Ello da pie para estimar que existe una continuidad especial entre estos fallos del Supremo. Pues bien, en este nuevo caso se absuelve al particular, tanto del arranque de los rboles como del pago de la multa, reconocindose expresamente que la Ley de 6 de noviembre de 1940 no autoriza en absoluto para imponer ninguna de esas limitaciones. Volviendo a la sentencia anterior, debemos sealar que aqu no interesa tanto el fallo concreto del Tribunal Supremo a propsito de este recurso, cuanto las tcnicas concretas que se utilizan para llegar al mismo. Lo que nos proponamos precisamente con este comentario era nada ms que llamar la atencin sobre el hecho de que el Tribunal Supremo haya aplicado en sus razonamientos la doctrina de las materias reservadas a la Ley. Es ms, poco tiempo despus de la sentencia comentada ha acogido nuevamente el Supremo, de forma implcita, esta doctrina. En efecto, a propsito de una cuestin de aguas privadas, se justifica la posibilidad de imponer limitaciones a dicha propiedad por razones de polica. Se trataba en este caso de la autorizacin concedida para alumbrar aguas en terreno y subsuelo propiedad del solicitante. El Gobernador civil otorg la autorizacin, pero imponiendo una serie de condiciones que parecen limitar el derecho de propiedad privada. Al recurrirse en contra de estas condiciones, el Supremo tuvo ocasin de manifestar en la sentencia de 11 de mayo de 1962 que:
(39) GARCA DE ENTERRA, en su trabajo de prxima publicacin sobre la legislacin delegada.

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No hay que olvidar que la Administracin viene obligada, en su funcin de polica sobre las aguas pblicas y privadas, a adoptar cuantas providencias estime oportunas a tal fin, si bien limitadas, cuando se trate de aguas de dominio privado, a prevenir que las labores relativas a su alumbramiento no afecten a la salubridad pblica ni a la seguridad de las personas y bienes. Y algo ms adelante : Que no resultando, por consecuencia, disconforme a derecho el analizado Acuerdo gubernativo, es incuestionable que tampoco lo es el ahora recurrido, que abona los motivos legales que tuvo presente aqul, por lo que procede confirmarlo, si bien no por sus fundamentos de que Jas comentadas condiciones obedezcan a prctica administrativa constante en las autorizaciones administrativas de la ndole de la concedida a la comunidad demandante, y de que puedan decretarse en virtud del principio que quien puede lo ms puede lo menos, sino porque responden, segn queda razonado, a una obligacin impuesta a la Autoridad administrativa en su cometido contrado a la funcin policial sobre las aguas. De forma que esa posibilidad de intervencin, que implicar en todo caso limitaciones a la propiedad privada, se justifica, pues, nica y exclusivamente por razones de polica, y en cuanto estn en peligro la salubridad pblica o la seguridad de las personas o bienes, segn lo que dispone el artculo 227 de la Ley de Aguas. Se est reconociendo, pues, tambin implcitamente, que fuera de esos casos la Administracin no est habilitada para actuar de forma que pueda quedar limitado el derecho de propiedad privada. Los recursos jurdicos, las tcnicas jurdicas, surgen siempre porque han sido descubiertos en alguna ocasin, o por el legislador o por los tribunales, o por la doctrina; ahora bien, si uno de estos recursos tcnicos demuestra que es apto para producir efectos jurdicos y su utilizacin y reconocimiento se extienden a los tres mbitos indicados, no cabe la menor duda que se ha producido un avance cierto en la ciencia jurdica de un determinado pas. A ello acaba de colaborar entre nosotros de modo muy directo nuestro Tribunal Supremo.
LORENZO MARTN-RETORTILLO

Ayudante de la Facultad de Derecho de Madrid.

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II. - NOTAS

NOTA ACLARATORIA.

En la pgina 104 del nmero 38 de esta REVISTA, correspondiente a mayo-agosto del presente ao, en la nota 67 de un trabajo titulado Evolucin expansiva del concepto de la expropiacin forzosa, comentando la sentencia de la Sala 4.a de nuestro Tribunal Supremo de fecha 21 de enero de 1961, se afirma que la misma, en un caso de daos producidos por la explosin de un polvorn, siete aos despus de la publicacin de la Ley de Expropiacin Forzosa, desconoce absolutamente su artculo 121, as como el 133 del Reglamento y el artculo 40 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, y aplica el Cdigo Civil. Efectivamente, esto es cierto; pero un conocimiento posterior ms detenido de las circunstancias del casoque no aparecen, por cierto, en los extractos doctrinales al usonos obligan a d c ^ a r ahora que los Considerandos de esta sentencia son jurdicamente impecables, ya que .se refiere a hechos acaecidos con anterioridad a la publicacin de las Leyes cuyo olvido se le imputa. En 1950, ao de la explosin del polvorn de referencia, el nico derecho aplicable era el Cdigo Civil, texto quejusto es tambin subrayarlose maneja en la citada sentencia con insuperable maestra y con un criterio de generosidad sorprendentemente nuevo y atrevido, ya que, adelantndose incluso a la doctrina dominante en el propio Consejo de Estado, prescinde de la vieja teora del agente especial y afirma el criterio extensivo de la negligencia de la Administracin como causa de la responsabilidad. As se reconoce literalmente, por otra parte, en el texto que ahora se aclara, y en el que, no obstante el defectuoso conocimiento de los hechos de que se parte, termina calificndose a la sentencia en cuestin de progresiva, justa y muy aguda.
A. NIETO.

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