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A CONSTRUO DE UMA POLTICA FUNDIRIA E DE PLANEJAMENTO URBANO PARA O PAS AVANOS E DESAFIOS

Raquel Rolnik*

Em um dos movimentos socioterritoriais mais rpidos e intensos de que se tem notcia, a populao brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana em menos de 40 anos (1940-1980). Este movimento impulsionado pela migrao de um vasto contingente de pobres ocorreu sob a gide de um modelo de desenvolvimento urbano que basicamente privou as faixas de menor renda da populao de condies bsicas de urbanidade, ou de insero efetiva na cidade. Alm de excludente, o modelo de urbanizao foi tambm concentrador: 60% da populao urbana vive em 224 municpios com mais de 100 mil habitantes, dos quais 94 pertencem a aglomerados urbanos e regies metropolitanas com mais de um milho de habitantes. A ilegalidade porm uma das marcas da cidade brasileira, para alm das metrpoles. No vasto e diverso universo de 5.564 municipalidades, so raras as cidades que no tm uma parte significativa de sua populao vivendo em assentamentos precrios. De acordo com estimativas do Ipea, baseadas em metodologia do UN-Habitat e em dados do Censo Demogrfico, esto nessa condio aproximadamente 40,5% do total de domiclios urbanos brasileiros, ou 16 milhes de famlias, das quais 12 milhes so famlias de baixa renda, com renda familiar mensal abaixo de cinco salrios mnimos. Embora no exista uma apreciao segura do nmero total de famlias e domiclios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de irregularidade administrativa e patrimonial, possvel afirmar que o fenmeno est presente na maior parte da rede urbana brasileira. A pesquisa Perfil Municipal (IBGE, 2001) revela a presena de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500 mil habitantes e em 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil. At nos municpios com menos de 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em mais de 30% dos casos. Excludos do marco regulatrio e dos sistemas financeiros formais, os assentamentos irregulares se multiplicaram em terrenos frgeis ou em reas no passveis de urbanizao, como encostas ngremes e reas inundveis, alm de constituir vastas franjas de expanso perifrica sobre zonas rurais, eternamente desprovidas das infraestruturas, equipamentos e servios que caracterizam a urbanidade. Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionrias de servios pblicos, inexistentes nos registros de propriedade nos cartrios, esses assentamentos tm uma insero no mnimo ambgua
* Raquel Rolnik Secretria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades e professora titular da PUC de Campinas.

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nas cidades onde se localizam. Modelo dominante de territorializao dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidao desses assentamentos progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ao discricionria do poder pblico visto que para as formas legais de expresso de pertencimento cidade esses assentamentos simplesmente no existem. A presena desse vasto contingente de assentamentos inseridos de forma ambgua na cidade uma das mais poderosas engrenagens da mquina de excluso territorial que bloqueia o acesso dos mais pobres s oportunidades econmicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem. Essa situao de excluso muito mais do que a expresso das desigualdades sociais e de renda: ela agente de reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica e com infra-estrutura, e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura e lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam no meio daqueles que vivem melhor, pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo sobre a mesma populao fazem com que a permeabilidade entre as duas partes seja muito pequena. Alm disso, esse modelo alimenta de forma permanente relaes polticas marcadas pela troca de favores e manuteno de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia verdadeiramente includente. Finalmente, o modelo condena a cidade como um todo a um padro insustentvel do ponto de vista ambiental e econmico, um vez que impe perdas ambientais e externalidades negativas para o conjunto da cidade muito difceis de recuperar. Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades, alimentando a cadeia do que poderamos chamar de um urbanismo de risco, que atinge as cidades como um todo. Ao concentrar todas as oportunidades em um fragmento da cidade, e estender a ocupao a periferias precrias e cada vez mais distantes, esse urbanismo de risco vai acabar gerando a necessidade de levar multides para esse lugar para trabalhar, e devolv-las a seus bairros no fim do dia, gerando assim uma necessidade de circulao imensa, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de circulao. A crise atual do modelo de mobilidade urbana que atinge sobretudo as metrpoles um dos sintomas das deseconomias externas provocadas por este modelo. E quando a ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista ambiental provoca as enchentes ou a eroso, evidente que quem vai sofrer mais o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminao dos mananciais, os processos erosivos mais dramticos, atingem a cidade como um todo. Alm disso, a pequena parte melhor infra-estruturada e qualificada da cidade acaba sendo um objeto de disputa, de cobias imobilirias, gerando tambm uma deteriorao dessas partes da cidade. A escassez de reas de maior qualidade eleva s alturas os preos da terra dessas reas, mas os preos de terras perifricas sobem tambm, pois se coloca em curso um motor de especulao imobiliria que no existiria com essa fora se a qualidade urbana fosse mais distribuda pela cidade. E, logicamente, quanto maior o preo da terra, menor a capacidade de o poder pblico intervir como agente no mercado. O drama da multiplicao desses habitats precrios, inacabados e inseguros vem tona quando barracos desabam, em conseqncia de chuvas intensas, e quando eclodem crises ambientais como o comprometimento de reas de recarga de mananciais em funo de ocupao desordenada.

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Na ausncia desses episdios, no entanto, parece natural o apartheid que separou nossas cidades em centros e em periferias. O centro o ambiente dotado de infraestrutura completa, onde esto concentrados o comrcio, os servios e os equipamentos culturais; e onde todas as residncias de nossa diminuta classe mdia tm escritura devidamente registrada em cartrio. J a periferia o lugar feito exclusivamente de moradias de pobres, precrias, eternamente inacabadas e cujos habitantes raramente tm documentos de propriedade registrados. So usuais, nos momentos em que voltam mdia os dramas das periferias e das favelas, as anlises que culpam o Estado por no ter planejado, por no ter poltica habitacional ou mesmo por ter se ausentado. Entretanto flagrante o quanto o planejamento, a poltica habitacional e de gesto do solo urbano tem contribudo para construir este modelo de excluso territorial. Hoje as reas de mercado so reguladas por um vasto sistema de normas, contratos e leis, que tem quase sempre como condio de entrada a propriedade escriturada, fruto da compra e venda. So essas as beneficirias do crdito e as destinatrias do habite-se. Os terrenos que a lei permite urbanizar, assim como os financiamentos que a poltica habitacional praticada no pas tem disponibilizado, esto reservados ao restrito crculo dos que tm dinheiro e propriedade da terra. A poltica habitacional de interesse social tem reforado a excluso dos mais pobres, ao destin-los para conjuntos precrios em periferias distantes. Para as maiorias, sobram os mercados informais e irregulares, em terras que a legislao urbanstica e ambiental vetou ou no disponibilizou para o mercado formal: reas de preservao, zonas rurais, reas non-aedificandi, parcelamentos irregulares. Invisveis para o planejamento e a legislao, as periferias e favelas do pas esto, h dcadas, sendo objeto de microinvestimentos em infra-estrutura, que, diante da ambigidade de insero legal destes assentamentos cidade, so vividos por beneficirios e concedentes como favores, a serem recompensados por lealdades polticas. Esse tem sido, inequivocamente, um dos mecanismos mais poderosos de gerao de clientelas nas cidades e regies metropolitanas. O quadro acima descrito revela a magnitude do desafio a enfrentar: trata-se de um desafio que requer a mobilizao de quantidades considerveis de recursos para investimentos dirigidos melhoria de qualidade do habitat de uma populao com baixssima capacidade de retorno. Por outro lado, o desafio est longe de resumir-se a uma equao financeira: a mquina de excluso territorial tem, como vimos, enorme correlao com a concentrao de renda e poder em nossa sociedade. Dessa forma, a construo de cidades mais equilibradas, eficientes e justas requer a implementao de polticas urbanas que, alm de mobilizar recursos financeiros, introduzam mecanismos permanentes de acesso terra legal e formal por parte dos mais pobres, redesenhando a natureza e instrumentos at agora em vigor no campo do planejamento e gesto do solo urbano em nossas cidades. Finalmente, h que se considerar o impacto da atual equao federativa no pas na implementao de polticas urbanas . No desenho da Constituio de 1988, a quase totalidade das competncias na rea de desenvolvimento urbano foi definida como comum Unio, estados e municpios. Considerando seu grande impacto poltico nas contabilidades eleitorais, o jogo de distribuio dessas competncias, e sua relao com as condies de exerccio das mesmas, tambm tem sido um enorme campo de disputa e de dificuldade de construo

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de polticas claras, estveis e duradouras. Dessa forma, a construo de uma agenda mais clara de cooperao entre entes federados, que leve em considerao a heterogeneidade de nossos municpios e estados tambm representa um campo fundamental de pactuao, necessrio para o enfrentamento do desafio urbano no pas. Pacto federativo Do ponto de vista federativo, os anos 1990 representaram um movimento de descentralizao na direo do poder local. A Repblica Federativa Brasileira um sistema federativo constitudo por Unio e estados e, desde a Constituio Federal de 1988, tambm por municpios como entes federados, integrantes autnomos da federao ao lado da Unio e dos estados. O arranjo institucional e tributrio decorrente da Constituio Federal de 1988 significou uma transferncia real de renda e poder para os municpios. Particularmente no campo das polticas urbanas, por um lado aumentou a participao dos municpios, particularmente das grandes cidades, tanto no financiamento como na gesto dessas polticas. Entretanto se tomarmos a realidade dos municpios brasileiros, boa parte especialmente os menores (que correspondem grande maioria) tem pouca capacidade financeira e de gesto para apresentar uma resposta adequada ao tema. Com a Constituio de 1988 houve tambm uma maior facilidade para que se criassem novos municpios. Esse expediente foi largamente aplicado na rediviso territorial de algumas Unidades da Federao, aumentando consideravelmente o nmero de municpios brasileiros. Em 1940, o Brasil contava com 1.572 municpios. Em 2003, esse nmero chegou a 5.562. Em 50 anos, de 1940 a 1992, foram criados 2.912 municpios, enquanto que apenas na ltima dcada foram instaladas 1.077 novas administraes, provocando em curto perodo de tempo, importantes transformaes na geografia poltico-administrativo brasileira. A maior parte dos municpios criados vive basicamente de transferncias, seja de Fundos de Participao, seja das transferncias obrigatrias, existentes nos campos da educao, sade e assistncia social, seja por meio das transferncias voluntrias, os repasses de recursos do Oramento da Unio mediante convnios. Particularmente no campo de desenvolvimento urbano, essas transferncias voluntrias tiveram nas emendas parlamentares a maior fonte de recursos ao longo de todos os anos 1990. Embora significativas do ponto de vista financeiro, as emendas parlamentares tiveram pouco ou nenhum impacto em estratgias de desenvolvimento local, tanto em funo da inexistncia de qualquer marco de planejamento territorial municipal como em funo do carter episdico, pontual e fragmentado dessas transferncias. Alm dos problemas relativos ao financiamento do desenvolvimento urbano e sua lgica, o municipalismo ps-1988 provocou efeitos deletrios sobretudo nas reas de interesse comum metropolitano tais como transportes, coleta de lixo, meio ambiente ou saneamento. Vrias iniciativas nessas reas foram descontinuadas ou no encontraram soluo em virtude da falta de coordenao interinstitucional. As competncias concorrentes na nova Constituio contriburam para exacerbar os problemas, gerando dificuldades de ao coletiva entre os municpios e entre esses e o Estados. Parte importante dos problemas de coordenao so fruto da competio no mercado poltico dos aglomerados urbanos. Mas outros resultaram de problemas de viabilidade de implementao de arranjos cooperativos os chamados consrcios e da inexistncia de arranjos crveis para solues cooperativas que punissem o abandono por parte dos municpios ou instituies participantes.

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Por outro lado, uma espcie de poltica de salve-se quem puder tomou conta das estratgias municipais de atrao de investimentos e investidores. Nesse sentido, o paradigma da cidade eficiente e competitiva nos mercados globalizados, dominante na poltica urbana internacional, contribuiu tambm para fomentar uma guerra fiscal perversa e predatria entre cidades, na prtica inviabilizando projetos regionais e estruturas de cooperao e sistematicamente fazendo com que cidades abrissem mo de receitas prprias. Nesse sentido, a equao da descentralizao aliada competio entre cidades, na prtica enfraqueceu poderes locais e reforou o poder de grandes corporaes. Dessa forma, enquanto os dficits de habitabilidade se avolumavam nas metrpoles e centros regionais, a distribuio do financiamento pblico penalizou claramente os municpios mdios e grandes, ao mesmo tempo em que potencializou a dependncia poltica dos menores, que embora representem 25% da populao, constituem a maioria (70%) dos municpios e, portanto, tm peso significativo no desenho da mquina poltica eleitoral do pas. A agenda da reforma urbana Os anos 1990 representaram tambm no pas um perodo de intenso debate, no seio da sociedade civil, dos partidos e governos acerca do papel dos cidados e suas organizaes na gesto da cidade. Alm disso, foram anos de avanos institucionais no campo do direito moradia, do direito cidade, do fortalecimento jurdico da noo de funo social da propriedade e do reconhecimento dos direitos de posse. Esse movimento teve grande impulso com a reestruturao de um movimento pela reforma urbana e a constituio de um frum desde o perodo da Constituinte que agregou movimentos sociais e populares a setores tcnicos e acadmicos da rea de polticas urbanas. Prticas de participao popular e controle social das polticas e do oramento pblico foram experimentadas em nvel local em vrias cidades do pas, de tal forma que a noo de construo de polticas como tarefa de uma esfera pblica no restrita ao campo da representao parlamentar foi progressivamente adentrando a prtica e agenda de governos, nos diferentes nveis. Experincias de oramento participativo, conselhos gestores e de programas autogestionrios marcam um novo modo de atuao tanto dos gestores quanto da sociedade civil organizada (movimentos sociais, ONGs, sindicatos). Do ponto de vista da poltica fundiria, podemos identificar dois movimentos importantes visando garantia da funo social da propriedade urbana: o reconhecimento dos direitos dos ocupantes de reas informais ou irregulares e a conquista de instrumentos para melhorar o acesso terra urbanizada para a populao de baixa renda. O primeiro vem sendo construdo por meio de ferramentas conquistadas na legislao e em programas governamentais locais de regularizao (como o usucapio urbano e a concesso especial para fins de moradia) e o outro por meio de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, como as Zonas Especiais de Interesse Social, plano diretor e novos instrumentos de gesto do solo urbano. As iniciativas importantes na rea do desenvolvimento urbano ocorreram, fundamentalmente, no plano institucional. O direito constitucional moradia foi aprovado pela Emenda Constitucional no 26, de 02/2000, e o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001) foi aprovado aps mais de dez anos de negociao poltica no Congresso, estabelecendo uma nova ordem jurdico-urbanstica no pas baseada no direito moradia, na funo social da cidade e propriedade, no planejamento de gesto do solo urbano como instrumento de estratgias de incluso territorial.

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Planejamento urbano e incluso territorial A disponibilizao do acesso terra em condies adequadas, elemento fundamental para o enfrentamento do passivo socioambiental que marca nosso modelo de urbanizao ao longo dos anos 1980 e 1990 no ganhou hegemonia na prtica de planejamento e gesto do solo urbano. Pelo contrrio, a agenda do planejamento urbano e regulao urbanstica na maior parte das grandes cidades brasileiras ainda esteve muito mais voltada para a cidade formal, das classes mdias e dos mdios e grandes empreendedores, do que dialogando com os mercados de baixa renda. Em relao aos mercados informais e populares, houve sim um aumento do nmero de projetos de urbanizao e melhorias habitacionais em vrias cidades, mas em geral bastante pontuais, fragmentados e quase nunca completos, no sentido da completa remoo das diferenas fsicas, urbansticas, administrativas e simblicas que separam esses assentamentos da cidade formal, marcando diferenas de condio e direito nas cidades, que repercutem fortemente na insero poltica destes moradores. Boa parte destes projetos de urbanizao tem circulado internacionalmente como boas prticas, mas dificilmente se constituem em boas polticas no sentido abrangente, massivo e universalizante do termo. Com a misso de contribuir para reduzir as desigualdades territoriais intraurbanas no pas, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) foi constituda como parte do Ministrio das Cidades, com o desafio de estruturar nacionalmente o planejamento territorial e poltica fundiria urbanos, na direo apontada pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto das Cidades. Este desafio significava implementar uma poltica para ampliar o acesso terra urbana para a populao de baixa renda em condies adequadas, elemento fundamental para enfrentar o passivo de destruio ambiental e excluso social que marca nosso modelo de urbanizao. Significava mudar a agenda do planejamento e gesto do solo urbano que, na maior parte das cidades brasileiras, sempre esteve mais voltada para a cidade formal, raramente dialogando com os mercados de baixa renda. Considerando a competncia municipal para o planejamento e gesto do solo urbano, a equipe da SNPU elaborou uma estratgia de apoio e fomento s aes municipais no campo do planejamento territorial e poltica fundiria por meio de polticas e aes complementares: aes curativas no sentido da plena regularizao dos assentamentos de baixa renda, assim como as aes preventivas, para evitar a formao de novos assentamentos precrios no pas, bem como as ocupaes e usos do solo predatrios do patrimnio cultural e ambiental, por meio do planejamento territorial municipal e do estmulo ao aproveitamento mais intenso das infra-estruturas instaladas, pela reabilitao e democratizao de reas consolidadas degradadas ou subutilizadas. Essa estratgia traduziu-se em quatro programas: Fortalecimento da Gesto Urbana, que apia a implementao dos Planos Diretores Participativos; Programa Papel Passado, que trata da regularizao de assentamentos da populao de baixa renda; Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, que promove o aproveitamento de imveis urbanos subutilizados; e o Programa de Preveno da Ocupao das reas de Risco. O Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais busca transformar prdios e imveis vazios ou subutilizados, inclusive os de patrimnio da Unio, e do Fundo Previdencirio, a Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA), em moradia, em projetos de reabilitao de reas centrais e porturias esvaziadas e degradadas. O desafio de reabilitar

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os centros como estratgia de ampliao do espao de urbanidade para todos , como todos sabemos, de enorme complexidade. Entre outros fatores, no h soluo possvel que no rompa com a cultura corporativista dos vrios entes pblicos envolvidos na regio (o porto, o patrimnio histrico, o estado, o municpio, a empresa ferroviria, a Unio, entre outros), a eterna luta entre rgos setoriais e entre os entes da federao, pelo controle e gesto do pblico. Tambm significa romper o paradigma de que requalificar sinnimo de excluir qualquer trao da presena dos mais pobres, a no ser como garons, porteiros ou artistas envolvidos em espetculos que compem o cenrio pessoas que evidentemente vivero bem longe dali, em alguma favela ou periferia precria. O governo federal, sem muito alarde, ao implementar um Programa de Apoio Reabilitao de reas centrais est ousando romper esses paradigmas, na prtica. Assim, est sendo elaborado, por exemplo, o Projeto Recife-Olinda, de forma conjunta entre o governo do estado de Pernambuco, as prefeituras de Recife e de Olinda e quatro ministrios do governo federal (Cidades/Cultura/Planejamento /Turismo). Neste projeto, que pretende repovoar toda a frente martima que vai da colina histrica de Olinda ao Parque dos Manguezais em Recife, a urbanizao das favelas que existem na regio parte de um projeto que integra as dimenses tursticoculturais expanso de outras atividades econmicas e atrao de residentes de vrios grupos de renda. No Rio de Janeiro foi assinado convnio semelhante com a prefeitura da cidade, envolvendo os Ministrios das Cidades, Cultura, Planejamento e Transportes, o porto (Docas) e dois bancos pblicos (BNDES e Caixa) para reabilitar a rea porturia e bairros adjacentes. evidente a enorme quantidade de imveis vazios ou ociosos pertencentes ao governo federal existentes nessas reas, o que faz da participao do governo federal nesses projetos uma obrigao! Ainda, o esforo conjunto do Programa Monumenta (do Ministrio da Cultura), do Ministrio das Cidades e do governo do estado da Bahia logrou que pela primeira vez a stima etapa de recuperao do conjunto do Pelourinho em Salvador inclusse a permanncia das 103 moradias populares que heroicamente resistiram, recusando-se a abandonar a rea, seguindo o destino de seus antecessores. O Programa de Preveno da Ocupao das reas de Risco foi estruturado para apoiar os gestores municipais das cidades brasileiras onde mais ocorreram mortes em funo de escorregamento de encostas para tratarem esse tema de forma preventiva (por meio de Planos de Reduo de Riscos) e de gesto. Alm de custear a elaborao desses planos, o programa propiciou aes de treinamento, capacitao e disseminao. O Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana teve suas atividades centradas no fomento formulao de planos diretores participativos, especialmente nos municpios brasileiros que tm obrigao de aprov-los at outubro de 2006, de acordo com o Estatuto das Cidades; aqueles que tem mais de 20.000 habitantes e os integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos. A partir de debate no mbito das Cmara de Planejamento Territorial Urbano do Conselho Nacional das cidades e em parceria com as entidades e rgos governamentais integrantes do conselho, a estratgia definida foi de realizar uma ampla campanha nacional pela implementao dos planos diretores participativos, com o objetivo de mobilizar os municpios e cidados brasileiros para a elaborao de seus planos por meio da articulao de uma rede de parceiros em todo o territrio nacional, constituda por entidades tcnicas, acadmicas, instituies, poder pblico estadual e municipal, movimentos socais e populares. Com a formao de ncleos em todos os estados brasileiros, a campanha passou a

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trabalhar para sensibilizar, capacitar e monitorar os municpios obrigatrios em cada estado; assim como, em conjunto com o ministrio possibilitar a assistncia tcnica e recursos para a elaborao dos planos. O governo federal destinou cerca de 55 milhes de vrios ministrios, com a mesma metodologia, para apoio direto a cerca de 520 municpios, aproximadamente 30% do total dos municpios obrigatrios; a esses recursos somaram-se recursos de governos estaduais, particularmente em alguns estados do pas: Paran, Gois, Bahia, Cear, Mato Grosso, Pernambuco. Alm disso, aproximadamente cinco milhes foram investidos nas atividades de capacitao e sensibilizao em todas as regies; que utilizaram um kit do plano diretor participativo, com material didtico, alm da realizao de oficinas presenciais que atingiram mais de mil cidades. O programa tambm ofereceu bolsas para equipes de universidades, em convnio com o CNPq, para projetos de assistncia tcnica aos municpios; formou e divulgou um Cadastro de Profissionais de cada regio do pas com experincia na capacitao ou na elaborao de Planos Diretores e implementao do Estatuto da Cidade; criou a Rede do Plano Diretor, hoje com mais de 40 mil endereos eletrnicos de todo o pas, espao de informao, reflexo e crtica e que se tornou um dinmico canal de discusso e troca de experincias; inaugurou no ms de maro o Banco de Experincias do Plano Diretor Participativo no stio do Ministrio das Cidades, que tem por objetivo registrar as solues, aes e estratgias utilizadas em cada etapa de elaborao do plano. No stio do ministrio foi criada a pgina da campanha que mostra seu histrico, fontes de recursos, dados e informaes, kit da campanha, boletins, cadastrados etc. Especialmente um espao para os ncleos estaduais da campanha do plano diretor enviarem diretamente, com sua senha exclusiva, as notcias do seu estado. Dessa forma foi possvel apoiar de maneira direta ou indireta o universo dos municpios obrigatrios, principalmente disseminando e fomentando a renovao conceitual e metodolgica dos planos, a partir do Estatuto das Cidades. Levantamento parcial realizado em abril pelo Ministrio das Cidades revela que cerca de 1.200 municpios esto fazendo ou fizeram seus planos, o que corresponde a aproximadamente 70% do universo. Pela primeira vez no governo federal foi criado um programa para apoiar estados e municpios na regularizao fundiria. Desde 2004, o Papel Passado destinou R$ 15 milhes1 para ajudar os estados, municpios e comunidades nas aes de regularizao patrimonial e administrativa dos assentamentos urbanizados, que se mantm irregulares tanto para os cadastros municipais como para os registros de propriedade. O programa tambm viabiliza a regularizao pelos municpios de terrenos da Unio, Rede Ferroviria Federal S.A. e outros rgos federais, alm de propiciar, por meio de parceria com os cartrios, a gratuidade do registro dos imveis. O Papel Passado j iniciou o processo de regularizao fundiria de mais de um milho de domiclios habitados por famlias de baixa renda que moram em 1.200 assentamentos de 218 municpios em 26 estados brasileiros. Dessas, 214 mil famlias receberam os ttulos definitivos. A estratgia do programa foi apoiar quem faz regularizao governos locais e entidades da sociedade civil e operadores de direito , tanto repassando diretamente recursos como mediante treinamento, capacitao e, sobretudo, na remoo de obstculos existentes hoje que impedem a regularizao plena. Nesse sentido, a edio da
1. Para 2006 esto previstos mais R$15 milhes para essa ao.

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Medida Provisria no 292, em abril de 2006, que trata da regularizao fundiria de baixa renda em propriedades do governo federal, assim como o envolvimento na discusso do PL no 3.057/2000 (Lei de Responsabilidade Territorial), em discusso na Cmara dos Deputados, constituem iniciativas fundamentais. Outra iniciativa fundamental para a implementao da agenda de planejamento territorial foi o enfrentamento da questo federativa que, sob a coordenao da Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria da Relaes Institucionais da Presidncia, foi trabalhada sob novas bases. O Ministrio das Cidades participou ativamente da construo e aprovao no Congresso Nacional da Lei no 11.107/2005, que estabelece como Unio, estados e municpios podem se consorciar para realizao de objetivos de interesse comum. O consrcio pblico constitui um importante instrumento de cooperao federativa, possibilitando novos arranjos institucionais para pactuao adequado descentralizao poltica e gesto associada de servios pblicos. Finalmente cabe destacar a importante atuao do Conselho Nacional das Cidades, construdo a partir das conferncias municipais, estaduais e nacionais, que foi se delineando como importante frum de formulao, negociao e pactuao de polticas na rea de desenvolvimento urbano entre os vrios segmentos e atores que compem esse setor. Para o campo do planejamento territorial e poltica fundiria, o conselho foi um espao permanente de definio de estratgias e critrios de distribuio de recursos dos programas e aes, assim como um espao de debate e formulao de interpretao da aplicao prtica do Estatuto da Cidade, considerando a enorme diversidade de situaes existentes no pas. Assim se deu na construo da Campanha do Plano Diretor, que teve grande sinergia com as Conferncias Municipais, assim como com a construo dos princpios e conceitos para reviso da Lei de Parcelamento do Solo. Uma agenda para o futuro No h dvida de que, no curto espao de trs anos, mudou o patamar do ponto de vista financeiro e institucional na rea de planejamento territorial e poltica fundiria. Considerando os avanos institucionais e de ampliao e focalizao dos recursos empreendidos at o momento, cabe aqui apontar, embora em carter preliminar, os temas que ainda carecem de maior desenvolvimento, preciso e elaborao, que enumeramos a seguir: A falta de um marco de planejamento territorial em escala nacional no pas dificulta a insero do planejamento territorial municipal, que foi amplamente ativado nos ltimos trs anos, a um planejamento regional articulado em vrias escalas ao projeto de desenvolvimento econmico nos vrios setores (agricultura/indstria/turismo etc.). Ainda corremos atrs das externalidades negativas provocadas pelo desenvolvimento desigual e relevamos o enorme papel que as cidades podem representar como base de apoio para um projeto de desenvolvimento do pas. Por outro lado, a inexistncia da dimenso territorial no planejamento de governo como um todo dificultou o estabelecimento de sinergias entre as diferentes escalas e os diferentes setores de planejamento governamental. No existe hoje um grupo de indicadores que correspondam a uma tipologia de municpios em funo de suas caractersticas e insero mesorregional. Os parcos critrios utilizados hoje pelos programas (porte, IDH municipal e

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insero macrorregional), alm de insuficientes, mascaram as realidades. A depender da insero mesorregional, por exemplo, um municpio de 70 mil habitantes pode ter condies e pautas de desenvolvimento urbano totalmente distintas. O IDH municipal tendo em vista a enorme desigualdade intra-urbana reinante em nosso modelo de urbanizao quer dizer muito pouco, j que os IDHs dos diferentes pedaos das cidades podem ser muito distintos. A partir desse marco, as implicaes de natureza tributria (especialmente no que se refere s fontes de receita dos diferentes tipos) necessitaro de reviso, assim como o desenho dos programas e aes. As formas de apoio financeiro e institucional aos municpios, atendendo s necessidades de controle do gasto pblico, acabam por dificultar e tornar demasiadamente moroso os procedimentos de repasse, com graves conseqncias na execuo dos programas. Ainda nesse ponto, o desenho dos programas e aes raramente dialoga com a baixa capacidade tcnica e de gesto dos municpios O resultado que ainda privilegiamos quem mais pode e no quem mais precisa. A operao dos programas de desenvolvimento urbano via instituies financeiras pblicas (notadamente a Caixa) confere um peso enorme aos aspectos de recuperao de custos e viabilidade financeira vis--vis ao impacto das aes na melhoria da cidade, gerando enormes dificuldades na implementao de polticas inovadoras e contracclicas. Embora a presena dos vrios setores de desenvolvimento urbano em um mesmo ministrio tenha propiciado um espao de dilogo e troca intensa, a forte cultura setorial e corporativa existente nos meios tcnicos na gesto em todos os nveis e nos setores empresariais ligados aos vrios temas ainda no permitiu a construo de polticas realmente integradas, por meio de aes e programas multissetoriais. O tema metropolitano, tanto do ponto de vista de uma equao sustentvel e realista da gesto como do ponto de vista do enfrentamento dos dficits acumulados, ainda requer maior equacionamento, inclusive financeiro, considerando o enorme montante requerido para investimentos em transporte e mobilidade, saneamento e habitao e a baixssima capacidade de retorno financeiro da maior parte da populao nas metrpoles. A interlocuo com estados, municpios e sociedade civil construda por meio do Conselho Nacional das Cidades no dialogou com a interlocuo poltica, que se d por intermdio do Congresso Nacional, que opera nesse campo sobretudo por emendas parlamentares. Uma construo institucional desse tipo s encontrar legitimidade e adeso dos gestores se tiver influncia de fato no financiamento concreto de projetos. A mesma considerao vale para os municpios que esto fazendo sua lio de casa, implementando o Estatuto da Cidade e construindo polticas consistentes e participativas nos vrios campos do desenvolvimento urbano. Os espaos de construo de cooperao federativa, no apenas nas metrpoles e aglomerados urbanos, necessitam ser aperfeioados. A cultura e o conceito de agenda compartilhada entre Unio, estados e municpios incipiente no pas.

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