Universit degli studi di Trento Appunti di scienza politica

per lesame di Scienza politica Prof. Gaspare Nevola

Appunti di scienza politica Sommario

Appunti di scienza politica

Capitolo 1. Cos la politica? La scienza politica lo studio, per mezzo della metodologia delle scienze empiriche, della realt politica al fine di spiegarla esaustivamente. La scienza politica si differenzia dalle altre discipline quali: la Filosofia Politica perch esclude dal proprio ambito i giudizi morali e si concentra sullanalisi dei dati empirici, quali il Diritto Pubblico perch si concentra sui processi reali e non su quelli formali-legali, quali la Storia perch lanalisi dei dati empirici mira a generalizzazioni e non a conoscenze di realt specifiche. La politica acquisisce caratteristiche professionali solo nel XX secolo quando si rende autonoma dagli altri campi dellagire umano, ma il dibattito filosofico sulla politica ha radici antiche che risalgono alla polis greca: per i greci la polis si identificava con il potenziamento delle capacit della specie umana come quelle del linguaggio e del ragionamento, in seguito, dal periodo romano, nella civitas inizia ad essere considerato fondamentale lordinamento giuridico, al fine di assicurare una convivenza civile. Solo nel XV secolo con Niccol Machiavelli la politica assume il significato ancora oggi riconosciuto di potere e di comando ovvero di uno Stato sovraordinato alla societ. Con la nascita della scienza economica tra il XVII e il XIX secolo la politica si separa pi nettamente dalla societ ed in particolare dal mercato con economisti liberisti come Smith e David Ricardo per i quali le leggi dei mercati auto regolati devono essere autonome dalle leggi dello Stato. Se alla base del comportamento economico vi lutile e alla base del comportamento religioso vi il dovere morale, per definire il comportamento politico occorre considerare che 1) a far politica sono tutti i cittadini e non solo la classe politica specializzata, 2) che la politica si fa ovunque nello Stato come nellimpresa o nella famiglia, 3) utilizzando gli strumenti del dialogo del consenso ma anche della forza. Come sottolineato da Norberto Bobbio il concetto di politica strettamente connesso a quello di Stato e potere, infatti la scienza politica ha assunto la politica sottolineando laspetto statalista verticale con il concetto di sistema politico e ponendo lattenzione alla difesa degli interessi individuali con lapproccio razionale allo stesso tempo individuando lo scopo della politica nella costruzione di identit collettive con lapproccio neoistituzionale. La costruzione dello Stato un processo tipicamente europeo che si sviluppa tra il 13 ed il 14 secolo e si caratterizza a) per un progressivo accentramento del potere che porta alla territorialit del comando con la sottomissione dei signori feudali allo Stato, la perdita del potere temporale della chiesa, lemergere del potere del sovrano e la nascita dei confini, b) il riconoscimento allo Stato del monopolio della forza legittima secondo la classica definizione di Max Weber, ossia il riconoscimento ad ununica entit del potere legittimo di usare la forza sia per mantenere lordine interno che per difendere la comunit da attacchi esterni, c) limpersonalit del comando con lo sviluppo di una burocrazia pubblica: lobbedienza al dominio politico deriva dal riconoscimento della legittimit del comando, non tanto dalla paura della punizione e quindi la legittimazione del sovrano discende dallesistenza di leggi che regolano luso della forza. Fondamentale per la formazione dello Stato moderno la nascita di una burocrazia pubblica che lo Stato ha potuto remunerare con lintroduzione della tassazione consentita dallo sviluppo dell economia monetaria. La crescita dello Stato viene spiegata in una prospettiva evoluzionista in seguito allo specializzarsi dei suoi diversi organi che assolvono a specifiche funzioni con la 3

Appunti di scienza politica separazione della funzione politica da quella economica e religiosa e la divisione del lavoro che nellambito dello Stato porta alla separazione del legislativo dallesecutivo. I moderni Stati nazione, vale a dire quegli Stati che racchiudono nel proprio territorio ununica comunit che ha in comune una stessa storia ed etnia, emergono dai conflitti militari che determinano: la crescita dell amministrazione statale, laumento delle attivit pubbliche, un maggiore intervento dello Stato in economia per far fronte ai debiti accumulati in tempo di guerra. Le guerre hanno accresciuto il bisogno di risorse materiali e di vite umane e lo Stato centralizzato giocando un ruolo maggiore ha avuto anche necessit di un maggiore consenso. La necessit di una legittimazione del potere centrale ha portato ad ampliare i compiti dello Stato in relazione allofferta di servizi con lo sviluppo dello Stato del benessere e nellambito della programmazione dello sviluppo con lo Stato programmatore. Richieste di un maggiore intervento statale sono provenute dai diversi gruppi sociali: sia quelli pi deboli che hanno utilizzato il loro peso elettorale per migliorare la loro condizione sia da parte della borghesia. 4. Il potere. Nel secondo dopoguerra lapproccio legalistico allo studio della scienza politica viene criticato in Europa dagli studiosi americani, ad esempio della scuola di Chicago spostando lattenzione verso la politica reale e quindi la politica intesa come potere. Il potere definibile come la capacit dellattore A di influenzare il comportamento dellattore B e quindi la capacit di A di indurre B a fare qualcosa voluta da A. Secondo la definizione di Weber la potenza la capacit di imporre la propria volont allinterno di una relazione sociale anche di fronte ad unopposizione, per potere si deve intendere la possibilit che un proprio comando trovi obbedienza presso certe persone. Le risorse del potere sono la forza che pu incutere paura fisica negli altri, il controllo della produzione di strumenti che possono aumentare la violenza fisica ed infine le idee che possono legittimare un dominio basato sulla forza. Queste tre risorse individuano quindi rispettivamente un potere politico, un potere economico e un potere ideologico. Nel secondo dopoguerra le caratteristiche del potere vengono analizzate secondo diversi filoni di studio: secondo lapproccio elitista il potere detenuto da una ristretta minoranza di persone, appunto da unelite, un tema gi affrontato alle origini della s.p. italiana da studiosi come Pareto e Mosca. Secondo molte ricerche americane, in questo contesto elitario la ricchezza un fattore che consente di cumulare potere ideologico e politico (ad es. la ricerca Middletown dei coniugi Lynd che avevano descritto una struttura di potere di tipo gerarchico e dominata dal denaro o la ricerca di Hunter su Regional City che si sofferma sul dominio del business e delleconomia come principale fonte di potere da parte di un ristretto numero di persone molto coese tra loro che detengono la ricchezza e decidono per tutti gli altri). Il modello elitista venne criticato dalla scuola pluralista guidata da Robert Dahl che considerava il potere politico diffuso tra pi elite in seguito alla dispersione delle risorse economiche, politiche e di prestigio tra pi gruppi della popolazione, per cui le risorse politiche si erano rese autonome dalle altre e il potere politico appare legato alla capacit dei governanti di costruire consenso da parte dei diversi gruppi sociali. In questo contesto la natura del potere anche relazionale nel senso che i governanti devono tenere in considerazione le preferenze dei gruppi di interesse perch in grado di esercitare pressioni sulle scelte politiche e degli elettori perch potrebbero togliere loro il mandato a governarli. Molto importante per la democrazia linfluenza del potere politico rispetto agli altri poteri vale a dire il gioco dei poteri: 1) il potere 4

Appunti di scienza politica economico esercita una pressione sul potere politico affinch il mondo degli affari possa svilupparsi (attraverso istituzioni come propriet, forme societarie, mercati, impresa, ecc.) e lo Stato da un lato offre tali garanzie al potere economico, dallaltro spesso venuto in conflitto con esso ad esempio difendendo i diritti dei lavoratori come il diritto di scioperare ed ha resistito alle richieste provenienti dal mondo degli affari di meno Stato difendendo le proprie competenze 2)il potere ideologico ha dato un notevole contributo al potere politico: gli intellettuali hanno legittimato limmagine del potere politico e favorito con il concetto di nazione la costruzione di una comune identit collettiva, il senso di appartenenza e di reciproca solidariet, a volte per hanno anche sostenuto i nemici dello Stato. Negli anni 50 David Easton inaugura un approccio sistemico alla s.p. analizzando il funzionamento del sistema politico: esso si caratterizza per due elementi: lambiente con il quale il sistema interagisce attraverso un flusso continuo di immissioni ed emissioni e i confini che separano il sistema dallambiente. Secondo Easton il sistema politico un sistema di interazioni attraverso i quali si realizza lassegnazione autoritativa di valori scarsi (sia beni materiali che immateriali) ad una data societ. Lallocazione dei valori pu avvenire attraverso la consuetudine cio in base a norme tradizionalmente condivise, o lo scambio cio la libera interazione tra i soggetti, o il comando politico che consente di risolvere in modo imperativo i conflitti sullallocazione dei valori. La principale funzione del sistema politico di regolare i conflitti interagendo con la societ (convertendo le immissioni in emissioni cio in decisioni imperative), allinterno del sistema politico si identificano sottosistemi come il sotto sistema dei partiti, dei gruppi di pressione, burocratico. Gli inputs sono le domande politiche cio le richieste di allocazione autoritative di valori rivolte ai decisori e derivanti da bisogni che emergono nella societ. Il sistema politico si dota di regolatori daccesso (gatekeepers) per selezionare le domande ed evitare un pericoloso sovraccarico. I gatekeepers (filtri) possono essere di tipo strutturale come i partiti o culturale intendendo le procedure e le regole che selezionano le domande in ingresso al sistema. Per Almond e Powell i generici bisogni si trasformano in domande in seguito ad un processo di articolazione da parte di gruppi e le domande sono poi combinate assieme in un processo di aggregazione da parte dei partiti. Insieme alle domande un altro input del sistema il sostegno (consenso) definito come un insieme di comportamenti che esprimono approvazione rispetto al sistema e rivolto alla comunit politica (intesa come insieme delle persone accomunate dalla medesima identit politica), al regime (inteso come insieme di valori, norme e autorit che presiedono alle interazioni politiche in un territorio), alle autorit (cio coloro che occupano ruoli nel sistema politico). Il sostegno pu essere specifico, cio derivante da una soddisfazione nellimmediatezza della domanda o diffuso se riferito ad una legittimazione di fondo e di lungo periodo al regime. Nella scatola nera della politica si attua il processo di elaborazione delle decisioni pubbliche dapprima con la formulazione delle politiche cio con la trasformazione delle richieste in programmi da parte degli organi politici e poi con limplementazione delle politiche pubbliche da parte della burocrazia. Il sistema politico produce poi emissioni (output, che sono le azioni e le decisioni), gli esiti delle politiche (outcome cio i risultati) e le retroazioni (feedback da cui pu derivare il consenso). Il modello sistemico di Easton stato criticato per non riuscire a spiegare la realt, pur ammettendo lesistenza di conflitti dovuti allallocazione autoritativa delle risorse, esso si concentra 5

Appunti di scienza politica sulla sopravvivenza del sistema e pone laccento agli input della scatola nera pi che analizzare gli output. Con lapproccio della scelta razionale si abbandona la logica del sistema e si analizzano i comportamenti e le motivazioni individuali in politica, Joseph Schumpeter e poi altri studiosi come Downs hanno applicato allo studio della politica teorie provenienti dalleconomia. Per lapproccio economico lindividuo lattore fondamentale e agisce sulla base di un interesse personale, ordina in modo razionale le sue preferenze secondo una graduatoria allo scopo di massimizzare lutilit. Le motivazioni individuali sono razionali ma egoistiche e guidano sia le scelte degli elettori che degli eletti perseguendo diversi tipi di beni. Cos come i consumatori del mercato economico hanno specifiche preferenze, gli elettori chiedono particolari decisioni nel mercato politico ai loro eletti, cos come le imprese sono indifferenti al prodotto offerto e sono interessate solo al profitto, i partiti politici puntano solo a controllare organi di governo attraverso le elezioni. La sovranit del consumatore nel mercato economico viene assimilata alla sovranit dellelettore inducendo i rappresentanti a realizzare le politiche volute dai rappresentati per poter essere rieletti, secondo lapproccio economico la funzione sociale viene quindi assolta incidentalmente, in seguito alla ricerca di propri vantaggi individuali e la democrazia discende dal bisogno degli eletti di soddisfare le richieste degli elettori. In questo contesto Buchanan, principale esponente dellapproccio della scelta pubblica, ritiene che questa tendenza degli amministratori provochi debito pubblico e inflazione e metta a rischio la stessa democrazia, essi puntando alla loro rielezione non si preoccupano della crescita del deficit pubblico ed inoltre tendono a introdurre regolamentazioni delle attivit economiche e sociali per poter controllare i cittadini e a costituire rendite politiche parassitarie (ad es. con le autorizzazioni, le concessioni, ecc.). Per gli studiosi della scelta pubblica, critici verso le teorie keynesiane e favorevoli a riforme neoliberiste, occorre ridurre il ruolo dello Stato in economia attraverso deregolamentazioni e privatizzazioni. Inoltre per i teorici della scelta pubblica anche il potere delle burocrazie pubbliche tende ad aumentare, infatti i dirigenti pubblici pur di consolidare la loro situazione di potere accrescono il loro budget di spesa facendo aumentare la spesa pubblica fino alla inevitabile crisi fiscale dello Stato. Lapproccio economico ha sollevato molte critiche sotto diversi aspetti: 1) perch gli elettori non posseggono sufficienti informazioni per agire razionalmente, 2) per lestensione alla politica delle logiche del mercato in un ambito nel quale manca il denaro come mezzo che consenta di valutare costi e benefici degli scambi, 3) se la politica agisse sulla base di richieste egoistiche sarebbe incapace di perseguire il bene comune. Gli autori dell approccio neo istituzionalista come March e Olsen rifiutano tale impostazione ritenendo che lo scopo della politica la formazione delle preferenze attraverso lelaborazione di identit collettive e che i processi politici sono determinati dalle istituzioni intese non come organigrammi di funzioni ma come insieme di norme e valori che danno significati alle azioni degli individui. Alla base del comportamento non vi sarebbe dunque linteresse individuale, ma prevalgono obbligazioni culturali e il rispetto delle norme sociali, cio lappropriatezza del comportamento che guida lazione umana. Per Pizzorno lagire secondo una mentalit calcolante presuppone la costruzione di identit collettive che consentono di identificare gli interessi e dar significato allazione, ci avviene tramite lideologia che comporta la condivisione di fini comuni e il formarsi di solidariet di gruppo. Una volta costruita unidentit collettiva i rappresentati 6

Appunti di scienza politica possono chiedere ai rappresentanti il soddisfacimento delle loro utilit. Secondo lapproccio identitario alla politica, il comportamento solidale dellelettore di andare a votare pur sapendo che il suo voto non sar determinante per la vittoria del proprio candidato si spiega con il suo volersi sentire integrato nella comunit e di appagare il proprio senso di appartenenza ad essa. Per lapproccio neo istituzionalista anche se il potere una componente essenziale della politica, esistono vincoli al potere costituiti dalle istituzioni, mentre il potere senza vincoli si identifica con la forza. La scienza politica viene definita scienza empirica in quanto la realt politica viene studiata seguendo specifiche regole e cercando di comprendere lorigine di determinati fenomeni e le uniformit tra situazioni in cui gli stessi fenomeni compaiono in condizioni simili. Il processo di ricerca inizia con il selezionare un argomento anche su temi molto emotivi, ma verso i quali il ricercatore deve tenere sotto controllo le proprie preferenze e deve fornire una adeguata pubblicit del procedimento scientifico, sia della presentazione della procedura di ricerca che dei risultati in modo da consentire alla comunit scientifica di valutare le conclusioni della ricerca stessa. Chiarito il problema da investigare va definita lunit di analisi e i concetti rilevanti per la ricerca individuando per tali concetti le propriet cio le caratteristiche e i referenti empirici cio linsieme dei fenomeni che vi sono compresi. Nellanalisi empirica le variabili sono osservabili empiricamente e variano cio casi diversi di osservazione possono contenere in misura variabile una certa propriet. In questo modo un concetto viene operazionalizzato cio si determinano i valori che la variabile pu assumere delimitando i confini di variabilit empirica del concetto ed possibile individuare allinterno di tali stati di variabilit classi omogenee in cui poter suddividere i casi empirici. Per operativizzare un concetto si pu far ricorso ad uno o pi indicatori rappresentati da indici o tipologie. Per controllare le relazioni tra le variabili si considera in che modo al variare di una certa variabile (indipendente) varia laltra (dipendente). Per grandi ricerche su macrofenomeni come ad es. se allaumentare del numero dei partiti si riduce la durata dei governi, con il metodo comparato a causa della difficolt di analizzare grandi quantit di dati si riduce il controllo delle ipotesi ad un numero ristretto di casi scelti con tecniche particolari di controllo logico.

Appunti di scienza politica

Capitolo 2. Cos la democrazia? Democrazie e non-democrazie. La democrazia potere dal popolo, del popolo e per il popolo: il potere deriva dal popolo appartiene al popolo e deve essere usato per il popolo, quindi il potere dei governanti deriva dallinvestitura popolare. Dahl ha sottolineato che la caratteristica principale della democrazia la capacit dei governi di soddisfare le preferenze dei cittadini: affinch un governo possa rispondere ai cittadini dovrebbe garantire a ciascuno 1) di formulare le proprie preferenze, 2) di presentarle ai concittadini e al governo attraverso azioni individuali e collettive, 3) fare in modo che tali preferenze siano tenute in considerazione dal governo senza discriminazioni sui contenuti e sullorigine. Queste tre condizioni si realizzano se ci sono otto garanzie costituzionali: libert di costituire ed aderire ad organizzazioni, libert di espressione, diritto di voto, diritto di competere per il voto ed il sostegno, eleggibilit delle cariche politiche, pluralit di fonti di informazione, elezioni libere e corrette, istituzioni che rendano il governo dipendente dal voto. Le elezioni hanno un ruolo centrale nelle democrazie rappresentative che non potrebbero esistere senza elezioni periodiche che rendono i governanti responsabili verso i governati. Non sufficiente che si svolgano le elezioni perch vi sia democrazia, ma esse devono essere corrette, competitive e ricorrenti in modo che gli eletti sappiano che dovranno rendere conto del loro operato agli elettori. Il potere costituzionale inoltre limita ogni tipo di potere compreso quello degli organi rappresentativi sottomettendolo al diritto, cos ad esempio i diritti delle minoranze sono tutelati attraverso la costituzionalizzazione dei diritti vale a dire mettendo al riparo alcuni diritti dalle prevaricazioni della maggioranza 2. Le democrazie si sono evolute con il riconoscimento dei diritti civili, politici e sociali, lestensione di questi diritti viene analizzata da Stein Rokkan con lanalisi delle soglie, da Dahl con i percorsi di democratizzazione, da Barrington Moore con lo sviluppo storico delle democrazie. 2.1 Le soglie istituzionali. Per S. Rokkan un movimento politico per essere integrato nelle istituzioni deve superare 4 soglie: la soglia di legittimazione collegata al diritto di esprimere le proprie idee, la soglia di incorporazione collegata alla possibilit di influenzare le scelte dei rappresentanti, la soglia della rappresentanza legata allingresso nel parlamento, la soglia del potere esecutivo collegata alla capacit di controllo del governo. Il superamento delle 4 soglie ha avuto un evoluzione temporale diversa nei vari paesi: la soglia di legittimazione viene superata da dopo la formazione della nazione quando si inizia a riconoscere il diritto di critica al regime, la soglia di incorporazione da dopo il riconoscimento dei diritti delle opposizioni, la soglia della rappresentanza da quando al parlamento hanno potuto accedere i nuovi movimenti, la soglia del potere esecutivo da quando il parlamento ha cominciato ad esercitare uninfluenza diretta sul processo decisionale. 2.2 I percorsi per giungere alla democrazia per Dahl sono stati diversi e si sono attuati secondo due dimensioni: il diritto di opposizione vale a dire una serie di garanzie costituzionali per controllare e contestare loperato del governo e il grado di inclusione vale a dire la proporzione di cittadini ai quali viene garantito il diritto di opposizione cio il grado di partecipazione consentito ai cittadini per controllare e criticare lazione del governo. Combinando i due fattori si ottengono quattro tipi di regimi, che costituiscono la scatola di Dahl: egemonie chiuse (nessun diritto di opposizione per nessun 8

Appunti di scienza politica cittadino), oligarchie competitive (diritti di opposizione consentiti a gruppi ristretti), egemonie inclusive (consentito un basso grado di partecipazione a tutti i cittadini), poliarchie (ampi diritti di opposizione estesi a tutti). Dahl ha definito liberalizzazione la concessione di diritti di opposizione e inclusione lestensione di tali diritti alla maggior parte della popolazione. I percorsi verso le poliarchie, cio verso la democratizzazione sono stati diversi: a volte la liberalizzazione ha preceduto linclusione: in questo caso si ha un passaggio graduale da unegemonia chiusa ad unoligarchia competitiva che poi aumentando linclusivit del regime si trasforma in poliarchia (come avvenuto in Inghilterra dove prima si sono aumentati i diritti dellopposizione e poi stato esteso il suffragio). Questo per Dahl il passaggio pi salutare per la politica in quanto le regole della democrazia prima si consolidano allinterno di gruppi ristretti e in seguito quando gruppi sociali pi estesi sono ammessi alla politica possibile socializzarli alle pratiche gi consolidatesi tra le elite. A volte poi linclusione precede la liberalizzazione, in questo caso legemonia chiusa si trasforma in inclusiva (ad esempio con lestensione del diritto di voto), ma si tratta di un percorso rischioso in quanto le arti della politica potrebbero non essersi ancora consolidate nellambito delle elite. A volte infine c un brusco passaggio da egemonie chiuse a poliarchie e questo per Dahl raramente porta a democrazie stabili. 2.3 Le origini sociali della democrazia e della dittatura. Barrington Moore ha individuato tre vie che hanno portato alle societ moderne: la via del capitalismo associata alla democrazia parlamentare e sostenuta dalle grandi rivoluzioni (francese, americana), capitalistica ma basata su forme totalitarie come il fascismo e comunista. Vari fattori hanno favorito laffermarsi della democrazia in Europa occidentale: 1) la monarchia assoluta costitu un freno per la nobilt e allo stesso tempo la nobilt limit il potere delle monarchie venendosi a creare un equilibrio tra corona e nobilt che diede una spinta alla democrazia parlamentare, 2) lesistenza di una borghesia urbana interessata allo sviluppo dei diritti individuali (propriet privata, contratti, ecc), 3) levoluzione mercantile dellaristocrazia terriera specie in Inghilterra grazie allo sviluppo de commerci, e infine 4) la democrazia potette svilupparsi perch non vi fu una contrapposizione di aristocratici e borghesi contro contadini e lavoratori. 3 I diritti di cittadinanza. I diritti di cittadinanza intesi come insieme dei diritti civili, politici e sociali, si completano nel XX secolo specie in seguito alla mobilitazione di larghe fasce sociali escluse. Rehinard Bendix in polemica con i marxisti sostiene che il processo di mobilitazione stato innanzitutto di rivendicazione politica prima che dovuto allo sfruttamento economico, e quindi di affermazione delluguaglianza a partecipare alla comunit politica dello Stato nazione. Lestensione della cittadinanza stata graduale fino a diffondersi nel XIX secolo con laffermarsi del concetto di Stato inteso come nazione che richiedeva laffermazione di diritti comuni per tutti gli appartenenti alla medesima comunit. Ma laffermazione di diritti uguali contrastava con le disuguaglianze socio economiche determinando lingresso delle masse operaie nellarena politica ed il consolidamento del diritto di cittadinanza attraverso, secondo il sociologo inglese Marshall, i diritti civili (le libert individuali di parola, pensiero, di propriet, ecc.), i diritti politici (i diritti a partecipare alla vita politica come elettore o come autorit politica), i diritti sociali (i diritti a partecipare al benessere economico della societ e a vivere secondo uno standard sociale prevalente). I diritti civili sono legati alle istituzioni della giustizia e si formano nel 18 secolo, i diritti politici ai parlamenti nazionali e si formano nel 19 9

Appunti di scienza politica secolo, i diritti sociali ai servizi sociali e nascono nel 20 secolo. I primi diritti civili ad affermarsi furono quelli legati alle libert individuali (propriet privata e diritto a firmare contratti), in particolare con la rivoluzione francese si affermarono i principi dellindividualismo ed una certa diffidenza verso le forme intermedie tra individuo e Stato considerate fonti di faziosit e di tutela di interessi di pochi privilegiati contro il bene comune. I sindacati inizialmente vietati per un principio di uguaglianza formale di fronte alla legge, dopo decenni di lotte vennero legalizzati come le altre associazioni consentendo la tutela dei lavoratori salariati. Per quel che riguarda i diritti politici, dopo la rivoluzione francese il suffragio universale venne conquistato gradatamente, Bendix individu cinque criteri di limitazione del suffragio: limitato ai capi di determinati gruppi in base al loro status sociale, su base di censo cio in base al reddito, in base allalfabetizzazione, limitato ai soli capifamiglia, in base a criteri di residenza in un certo territorio e per un certo tempo. A volte i diritti civili e politici, considerati un requisito della nuova societ, apparivano contrapposti a quelli sociali che venivano ritenuti tipici delle societ controllate del passato. Nel 19 secolo lesercizio dei diritti civili e politici era limitato dalla mancanza di opportunit economiche e sar solo a partire dal 20 secolo con la diffusione del benessere economico e dell istruzione che si ha un riequilibrio tra tali diritti. 4. Lo stato sociale. Nel XX secolo si assiste allevoluzione del welfare state: lo Stato interviene per proteggere le fasce pi deboli della popolazione, dapprima introducendo lestensione dellistruzione considerata un requisito per il godimento del diritto di cittadinanza, poi con i programmi di assicurazione sociale per coprire i lavoratori contro i rischi di incidenti sul lavoro, malattia, disoccupazione, vecchiaia. Dopo la seconda guerra mondiale con le politiche keynesiane si punt a programmi di sostegno sociale per garantire uno standard minimo di vita a tutti i lavoratori e non pi solo ai pi poveri e a proteggere le classi lavoratrici dagli andamenti altalenanti del mercato attraverso politiche di sostegno della domanda e a favore della piena occupazione. A differenza del sistema liberale il welfare state comporta il riconoscimento da parte dello Stato di una responsabilit nei confronti degli individui e quindi la necessit delluniversalit delle prestazioni. Per alcuni studiosi il welfare state un prodotto collaterale dello sviluppo economico e consente allo Stato di investire pi risorse per il benessere dei cittadini, mentre per i marxisti esso una necessit del capitalismo per affermare una sua legittimazione e la sua riproduzione, in questo modo il conflitto di classe si attenua e i lavoratori accettano la legittimit del capitalismo in cambio di benefici. Secondo unaltra interpretazione invece lo sviluppo del welfare state stato determinato dalla lotta delle classi pi deboli che ha portato in alcuni paesi come nel caso svedese ad unalleanza tra organizzazioni dei lavoratori e governi diretti da partiti di sinistra sottraendo le classi pi deboli dal ricatto del mercato. Da unanalisi comparata tra i diversi stati emerge che maggiori spese sociali ed una pi elevata fiscalit presente nel modello scandinavo che assicurano servizi a tutti i cittadini, una pi bassa fiscalit si avuta in Giappone e SU e nellEur meridionale il welfare ha tutelato in modo differenziato le diverse categorie. E da notare che la crescita del welfare si accompagnata ad unespansione delle burocrazie pubbliche anche per venire incontro alle richieste degli elettori. 5 Le non-democrazie sono i regimi presenti nella maggior parte degli stati del mondo e subiti dal maggior numero di abitanti del globo. Gli studiosi hanno considerato diverse variabili che possono definirli come il grado di accentramento del potere detenuto dalla coalizione 10

Appunti di scienza politica dominante, i gruppi sociali che alla base li sostengono, il livello di repressione verso le opposizioni, il grado di mobilitazione o di smobilitazione delle masse, il livello di ideologia in essi contenuto. La tipologia di regimi non democratici pi vasta costituita dai regimi autoritari che secondo la definizione di Linz sono caratterizzati da scarso pluralismo politico e assenza di mobilitazione e ideologie guida e che in generale si distinguono dai regimi democratici per lassenza di responsabilizzazione (non ci sono elezioni competitive) e per concentrare il potere in una ristretta oligarchia (spesso gerarchie religiose, elite economiche e monarchia formano una stretta alleanza) sostenuta dai militari. La base sociale dei regimi autoritari varia: a volte sono sorti per difendere i ceti medi dalle rivolte popolari, altre volte per sostenere le rivolte popolari ma in seguito sono divenuti difensori degli interessi degli apparati del partito unico. I regimi totalitari riferiti soprattutto allo stalinismo in Urss e al nazismo in Germania, si distinguono da quelli autoritari e sono caratterizzati da assenza di pluralismo politico, presenza di forti leader, forte repressione verso le opposizioni, alto livello di mobilitazione popolare e di trasformazione ideologica della societ. I regimi non democratici tradizionali invece sono basati sul potere di un leader che gestisce la cosa pubblica come sua dotazione privata, non vi in genere mobilitazione ed ideologizzazione delle masse. Di solito precedono le prime democratizzazioni. Una particolare categoria di regimi tradizionali costituita dal sultanismo presente ancora oggi in Medio Oriente e dove vi pu essere un vario grado di repressione del dissenso e di appropriazione delle ricchezze del paese da parte del sultano. 6. Democratizzazione e transizioni democratiche. 6.1 Democrazia e modernizzazione. Molti autori come ad esempio Martin Lipset hanno visto uno stretto rapporto tra sviluppo economico e democrazia, Dahl ritiene che pi alto il livello socioeconomico di un paese maggiore la probabilit che il suo regime politico sia democratico e viceversa. Tuttavia la relazione fra sviluppo economico e democrazia si presenta complessa e variabile: a volte durante il processo di industrializzazione il percorso democratico si interrotto oppure paesi economicamente sviluppati sono stati retti da regimi totalitari come lUrss. Circa le relazioni causali tra sviluppo economico e democrazia Dahl ha osservato come il primo fattore influenzi il secondo ad esempio con la maggiore diffusione dellistruzione e del il pluralismo sociale in quanto uneconomia avanzata richiede una forza lavoro istruita e comporta la dispersione delle risorse politiche tra le organizzazioni di individui e di gruppi consentendo soluzioni negoziate quando sorgono i conflitti tra le parti. 6.2 Cultura politica e democrazia. Lo sviluppo della democrazia dipende inoltre dalla cultura politica intesa come lorientamento di un sistema politico nei confronti della politica in un certo tempo. La cultura politica ha tre componenti: 1) cognitiva legata cio alle conoscenze detenute da un individuo sul sistema politico nel suo complesso, 2) affettiva che dipende dai sentimenti provati dallindividuo verso il sistema politico, 3) valutativa legata cio alla valutazione morale del sistema effettuata dallindividuo. La cultura politica pi favorevole per la democrazia per alcuni studiosi la cultura civica intesa come un equilibrio tra due fattori in apparenza contraddittori: partecipazione ed obbedienza da cui derivano una partecipazione limitata ed un atteggiamento sottomesso della maggioranza. Secondo questa concezione la democrazia non deriverebbe quindi dalla partecipazione di molti ma dalla formale possibilit di partecipare tutti. Per Dahl al fine del processo democratico sono essenziali i reticoli di fiducia orizzontale in quanto la fiducia indispensabile nella vita associativa e riduce la pericolosit dei conflitti, al contrario la democrazia viene 11

Appunti di scienza politica ostacolata come ad esempio nei paesi in via di sviluppo se viene a mancare la solidariet e la fiducia sostituita da rapporti clientelari e da scambi diseguali. La democrazia risulta favorita in quei paesi dalla cultura consensuale in cui i cittadini tenderanno a concordare con le scelte dei governi, a differenza dei paesi con cultura polarizzata dove qualsiasi politica produce insoddisfazione in larghe fasce di gruppi sociali. Alcune democrazie come Svizzera, Canada, Paesi bassi sono molto solide in quanto basate su un accordo consociativo tra i leader dei diversi gruppi che realizzano compromessi tali da evitare le tensioni interne. 6.3 Transizioni alla democrazia. Tramontata lipotesi di esportare il modello di democrazia occidentale ai paesi in via di sviluppo ripercorrendo gli stessi percorsi di sviluppo socioeconomico seguiti dai paesi sviluppati, dopo gli anni 50 la ricerca si orientata verso un processo di democratizzazione suddiviso in fasi: 1) transizione, 2) instaurazione, 3) consolidamento: 1) consistono in fasi di passaggio da un regime ad un altro quando cessano le vecchie regole e le nuove non sono ancora consolidate, allora si aprono spazi di liberalizzazione per lopposizione politica: si attenua la censura, si ha il rilascio dei prigionieri politici, si riorganizzano i movimenti ed i partiti, 2) linstaurazione porta al pieno riconoscimento dei diritti civili e politici e alladozione di istituzioni democratiche, si indicono le prime elezioni che eleggono il governo, 3) lultima fase e porta al radicamento delle istituzioni e delle procedure democratiche. Diversi sono gli attori della democratizzazione, in particolare si studiato il ruolo delle coalizioni dominanti e il mutamento dei rapporti di forza al loro interno, ad esempio dei militari che sono spesso intervenuti in America Latina per instaurare regimi autoritari. In seguito alcuni gruppi sociali come le elite economiche, le gerarchie religiose, le monarchie, parti dellesercito e pi in generale la societ civile hanno favorito la transizione verso la democrazia facendo pressione con manifestazioni di massa. Infine nella fase di consolidamento, nel momento di aggregazione delle preferenze prima delle elezioni entrano in scena i partiti politici. Sul piano internazionale, mentre in passato alcuni paesi democratici avevano sostenuto regimi dittatoriali, pi di recente cresciuta la solidariet internazionale verso gli attivisti interni ai paesi non democratici, inoltre le neodemocrazie sono state sostenute da organizzazioni soprannazionali che hanno monitorato le elezioni e il rispetto dei diritti umani e imposto sanzioni in caso di violazioni. 7 Democrazia e diritti: le sfide di oggi. A partire dagli anni 90 la riflessione sulle democrazie non riguarda pi solo i paesi del sud del mondo, ma anche le democrazie occidentali dove i processi di globalizzazione portano alla riduzione dei diritti sociali. La libert di circolazione di merci e capitali, la limitazione delle tasse, lintroduzione di forme di lavoro flessibili da qualche hanno sono il sintomo di una prevalenza neoliberista che porta alla riduzione della capacit della politica di controllare il mercato ed al passaggio delle scelte decisionali dagli stati nazionali ad organismi sopranazionali non elettivi e quindi poco responsabili rispetto ai cittadini. Inoltre sembra crescere la disuguaglianza nel godimento dei diritti al punto che oggi aumentano nelle democrazie occidentali i cittadini senza cittadinanza, cio gli immigrati extracomunitari che hanno molti meno diritti rispetto ai cittadini dotati di nazionalit. Negli anni 90 cominciano cos ad essere evidenti i segni dellinsoddisfazione dei cittadini verso le democrazie pi avanzate che devono essere legittimate dalla capacit di risolvere i problemi la cui soluzione non pu essere affidata allo scambio di mercato o alla cooperazione volontaria della societ civile. La democrazia non pu basarsi 12

Appunti di scienza politica solo sul rispetto delle procedure ma deve essere capace di integrare i cittadini garantendo loro diritti non solo formali.

13

Appunti di scienza politica

Capitolo 3. La partecipazione politica Partecipazione: una premessa. La democrazia pu essere rappresentativa (in cui le decisioni vengono prese da rappresentanti eletti dal popolo e delegati a governare) o diretta (in cui la delega incontra forti vincoli e le decisioni sono portate il pi vicino possibile alla gente). Nella rappresentanza si presuppone comunque una certa partecipazione per legittimare i rappresentanti attraverso lestensione del suffragio e pi di recente con altri istituti come il referendum cio la consultazione diretta degli elettori su singole tematiche. La partecipazione politica stata definita come il coinvolgimento a vari livelli dellindividuo nel sistema politico e pu variare dal disinteresse totale alla titolarit di una carica pubblica. Essa comprende quei comportamenti dei cittadini orientati ad influenzare il processo politico, per cui nelle forme minime anche la lettura di un giornale pu essere considerata partecipazione politica tuttavia non sempre facile valutare quali comportamenti costituiscono forme di partecipazione.2La selettivit della partecipazione. Numerose sono le ricerche sul coinvolgimento dei cittadini nelle diverse forme di partecipazione. Milbrath ha individuato una serie di comportamenti graduandoli in base allimpegno richiesto come votare, cercare di convincere altri ad una certa idea politica, portare un distintivo politico, sostenere con offerte di denaro un candidato, impegnarsi in una campagna politica, candidarsi a cariche elettive. 2.1 Quanta partecipazione. Ricerche condotte con sondaggi hanno evidenziato che le democrazie convivono con bassi tassi di partecipazione, in realt una democrazia funzionante richiede cittadini informati sulle problematiche politiche, attivamente impegnati e capaci di influenzare le decisioni pubbliche. Questi sondaggi evidenziano un comportamento politico dei cittadini che raramente risponde ad un modello attivista e razionale con un tasso di partecipazione pi basso di quello necessario a garantire un buon governo democratico. 2.2 Partecipazione ed ineguaglianza. La partecipazione politica inoltre non rappresenta molto la popolazione nel suo complesso, studi hanno dimostrato che vari fattori concorrono a far variare il tasso di partecipazione nei vari gruppi sociali come il livello di istruzione, la residenza nelle citt o nelle aree rurali, lappartenenza ai ceti medi piuttosto che alla classe operaia. In particolare le disuguaglianze socioeconomiche si riflettono in disuguaglianze politiche: chi ha pi risorse (denaro e prestigio) da investire nella partecipazione ottiene maggiori risultati in termini di tutela dei propri interessi, sa come influenzare le decisioni politiche per via della maggiore istruzione a differenza di chi non ha tali risorse ed accetta la propria incompetenza delegando ad altri lintervento politico. Leguaglianza politica dunque utopistica cos come lidea che la democrazia dando un diritto di voto uguale per tutti avrebbe abolito i privilegi di pochi in quanto i molti non privilegiati avrebbero sfruttato a proprio vantaggio i diritti politici, in realt il vantaggio del numero si controbilancia con luso ineguale delle opportunit di partecipazione politica, per cui le opportunit formalmente uguali di accesso sono poi dai vari gruppi sociali utilizzate in modo diseguale. 3 Le forme nuove della partecipazione. A partire dagli anni 70 si ha una crescita di nuove forme di partecipazione politica che configurano diversi stili di comportamento combinando attivit di partecipazione convenzionale e non convenzionale come ad es. scrivere su un giornale, occupare edifici, aderire a boicottaggi, autoridursi le tasse, firmare petizioni, prendere parte a cortei pacifici, 14

Appunti di scienza politica danneggiare beni, utilizzare violenza contro le persone, ecc Gli individui si potranno cos distinguere in inattivi coloro che al massimo leggono giornali politici o firmano una petizione, conformisti, che si impegnano un po di pi nelle attivit convenzionali, riformisti che partecipano sia in modo convenzionale, ma anche con forme di protesta non convenzionale ma legali come i cortei, attivisti che aumentano la loro partecipazione fino a forme di protesta non legali e protestatari che adoperano tutte le forme non convenzionali di partecipazione. La crescita delle forme di partecipazione non convenzionale registrata in molti paesi non va letta come una delegittimazione della democrazia ma come un ampliamento degli spazi di partecipazione dei cittadini al punto da far parlare di una rivoluzione partecipativa, inoltre le varie forme non convenzionali sono complementari alle forme convenzionali e non alternative. 4 Partecipazione ed identit. Per uno studioso come Pizzorno la partecipazione politica richiede la costruzione di sistemi di solidariet attraverso la creazione di identit collettive, per cui ad es. la mobilitazione della classe operaia come soggetto collettivo richiede che ciascun operaio compia un processo di identificazione che lo porti ad acquisire la consapevolezza di appartenere ad un gruppo. Ci favorisce la partecipazione politica accentuando il senso di aggregazione portando anche gruppi dotati di scarso status ad una maggiore capacit di organizzazione e maggior successo nella difesa dei propri diritti, inoltre la mobilitazione contribuisce poi ad accentuare il senso di solidariet e di appartenenza facendo sentire i singoli individui parte di uno sforzo collettivo. 5 Valori post materialisti e nuova partecipazione. Alcuni studi hanno collegato lo sviluppo di nuove forme di partecipazione a evoluzioni culturali: lindividuo moderno ha pi fiducia di poter influenzare le scelte politiche attraverso la propria capacit di informarsi e la propria partecipazione. Negli anni 60 emergono nuovi valori post materialisti, cio vi un allontanamento da parte degli individui dagli interessi materiali, ci accade per lo studioso Inglehart in quanto nella gerarchia dei bisogni subentrano quelli di ordine pi elevato come la crescita intellettuale della persona in seguito alla soddisfazione di quelli pi bassi come la sopravvivenza fisica. La generazione nata nel secondo dopoguerra vive in condizioni di benessere economico tale da consentire questo avanzamento nella gerarchia dei bisogni considerando primaria lespansione della libert di opinione, la democrazia partecipativa, lauto realizzazione nella sfera privata. Valori materialisti erano considerati ad es. lordine pubblico o il combattere laumento dei prezzi, quelli post materialisti il maggior peso dei cittadini nelle scelte di governo e la libert di parola. Numerose ricerche hanno dimostrato la crescita dei gruppi con valori post materialisti rispetto a quelli materialisti tradizionalmente dominanti. I giovani degli anni 60 delle classi medie che non hanno conosciuto vere privazioni economiche pongono in testa allagenda dei bisogni valori non economici e questi stessi valori sono stati trasmessi alle generazioni pi giovani. 6 La partecipazione fa bene alla democrazia? 6.1 Democrazia fiducia e apatia. In uno studio Lipset aveva sostenuto che un certo grado di apatia positivo per la democrazia in quanto sottenderebbe un certo consenso, infatti specie dopo londata di proteste della fine degli anni 60, alcuni studiosi ritennero che uneccessiva crescita della partecipazione poneva dei rischi, in particolare cresceva la domanda al sistema creando rischi di sovraccarico. Specie in caso di recessione economica le richieste dei cittadini, in particolare quelle dei pi istruiti, riducono la capacit di risposta dei governanti e si rischiava la crisi della democrazia proprio a causa di un eccesso 15

Appunti di scienza politica di democrazia. Per altri studi lo sviluppo di forme di partecipazione non istituzionali sono il segno di unespansione della democrazia e a partire dagli anni 90 si inizia a valutare pi che il rischio del sovraccarico al contrario quello dellallontanamento dei cittadini dalla politica, questo accade allindomani della sconfitta del socialismo reale proprio quando la democrazia liberale sconfiggeva il suo nemico storico. In ogni caso non la validit delle istituzioni democratiche ad essere messa in discussione dai cittadini, quanto le sue performance, se da un lato i cittadini non mettono in discussione la legittimit della democrazia dallaltro divengono verso di essa pi esigenti. 6.2 Exit o voice. Leconomista Hirshman ha distinto diverse strategie per esprimere scontento: paragonando il comportamento del consumatore che abbandona un prodotto per un altro, cos un cittadino reagir con la rinuncia (luscita, exit) o con la protesta (la voce, voice) cercando cio di cambiare uno stato di cose riprovevole. Sia la voce che luscita se eccessive possono provocare altri rischi per cui necessaria una certa dose di lealt politica o apatia. 6.3 Capitale sociale e democrazia. Il capitale sociale costituito da quel capitale di relazioni sociali, regole di reciprocit, fiducia che facilitano la cooperazione tra gli individui per il raggiungimento di comuni benefici. La presenza di capitale sociale facilita il buon governo e la cooperazione volontaria tra gli individui, consente di migliorare le istituzioni e di monitorare i soggetti coinvolti sanzionandoli in caso di rottura dei rapporti fiduciari. Ricerche hanno dimostrato che la presenza di associazioni volontarie e reti sociali favorisce la lotta alla disoccupazione, listruzione, la sicurezza, inoltre favorisce lo sviluppo economico locale e quindi le istituzioni politiche devono intervenire per incentivarlo. 7 Lopinione pubblica tra sfera pubblica e videocrazia. 7.1 La sfera pubblica designa un ambito non statale allinterno del quale si discute pubblicamente su questioni di rilevanza pubblica. Lo sviluppo della sfera pubblica un tipico processo della societ moderna che cresce assieme alla borghesia mercantile che diviene un interlocutore delle autorit al fine di curare direttamente i propri interessi senza avvalersi esclusivamente del governo. Gli spazi che utilizza la sfera pubblica si moltiplicano: i salotti, le logge massoniche, le associazioni varie e infine comincia ad avvalersi della stampa estendendo il proprio ruolo alla critica del potere statale e al controllo del governo. Habermas nota come gi a partire dalla met del 19 secolo il dibattito pubblico spostandosi in altri ambiti (case editrici, poi la radio) si commercializza e si trasforma in bene di consumo il bene culturale, la compenetrazione tra sfera privata e sfera pubblica introduce rischi di manipolazione della sfera pubblica. 7.2 Videocrazie? La mediatizzazione della politica costituita dalla progressiva autonomia dei mezzi di comunicazione di massa dal controllo della politica al punto da poter trasformare le regole del gioco democratico. Le ipotesi pi pessimistiche paventano il rischio di videocrazie dove specie la televisione acquisisce un potere che limita il pluralismo di opinioni. Linformazione politica viene inoltre ridotta a spettacolo e si sottolineano pi gli aspetti superficiali di intrattenimento e sensazionalistici che non linformazione. I politici stessi si affidano a pubblicitari per curare la propria immagine inducendo gli elettori a votarli per questo aspetto pi che per i programmi politici ed i contenuti. Anche se molti studi hanno dimostrato che gli effetti dei media sui comportamenti degli elettori minimo, in realt nei periodi di campagna elettorale anche basse percentuali di voti che si spostano, specie da parte di elettori poco informati e interessati alla politica, possono portare alla vittoria delluno o dellaltro schieramento. 7.3 Media e cittadinanza. 16

Appunti di scienza politica Tuttavia i media consentono ai gruppi che non hanno potere di divulgare le motivazioni delle azioni di protesta facendo guadagnare sostegno da parte dellopinione pubblica e possono svolgere il ruolo di difendere gli interessi dei pi deboli o addirittura linteresse collettivo esercitando uno strumento di controllo sui governanti. Inoltre le nuove tecnologie rendono le trasmissioni dei media bidirezionali, consentendo ad es. con internet ai cittadini di partecipare alla comunicazione come in una piazza virtuale. Le nuove tecnologie hanno reso disponibili maggiori informazioni consentendo mobilitazioni globali su talune tematiche.

17

Appunti di scienza politica

Capitolo 4. Gruppi e movimenti politici Gruppi e politica: una introduzione. Sul rapporto tra gruppi ed interesse generale si sono scontrate due concezioni diverse: secondo una prima visione il bene comune deriva dallinterazione tra i gruppi che consentono la piena realizzazione dellindividuo, una seconda visione giudica gli interessi particolari dei gruppi in contrasto con linteresse generale ed il sistema politico globale. Lanalisi dei gruppi stata centrale per anni nello studio della politica, in primo luogo il dibattito si concentrato sulla definizione del concetto di interesse relativamente ai gruppi di interesse. Linteresse assume le connotazioni pi variegate (interesse della classe operaia, dei salariati, delle famiglie, dei contribuenti, dei disoccupati, degli anziani, dei consumatori, degli inquilini, ecc.) e quindi sono state date anche diverse definizioni: per Bentley il gruppo coincide con una parte della societ che agisce in base ad un proprio interesse per cui non pu esistere un gruppo senza interesse, per Truman invece un gruppo di interesse un qualsiasi gruppo che presenta domande ad altri gruppi della societ, per Almond e Powell un gruppo di interesse costituito da individui legati da interessi comuni. La funzione dei gruppi di influenzare il potere politico formulando domande politiche e inoltre di articolare gli interessi, queste funzioni possono essere svolte da pi tipi di gruppi: g. di i. anomici vale a dire folle disorganizzate di protesta spontanea che crescono e rientrano velocemente, g. di i. non associativo basati su interessi comuni di razza, religione, lingua, ecc. g. di i. istituzionale che si trovano in organizzazioni come partiti, burocrazie, forza armate, chiese, ecc. g. di pressione associativa che rappresentano gli interessi di un gruppo in particolare come sindacati, associazioni di industriali e di commercianti, gruppi che difendono cause specifiche come lambiente, ecc.. I gruppi di pressione associativa intervengono in politica cercando di influenzare le scelte politiche, lazione di pressione, definita con il termine lobbying, consiste nella pressione esercitata dai delegati dei gruppi di interesse in contatto con i parlamentari o con i membri del governo. Altre forme di pressione oltre al lobbying sono la corruzione, campagne verso lopinione pubblica, e soprattutto il finanziamento delle campagne elettorali. Altra caratteristica dei gruppi la volontariet dellappartenenza per cui in definitiva un gruppo di interesse pu essere definito come un gruppo organizzato e volontario che mobilita risorse per influenzare le politiche pubbliche. 2 La teoria dei gruppi. Lattenzione ai gruppi emerge nella scienza politica con lopera di Bentley allinizio del 900 secondo cui i gruppi sono in politica gli attori pi rilevanti, i diversi scienziati che se ne sono occupati hanno cos dato vita alla teoria dei gruppi dando inizialmente un giudizio positivo per il loro ruolo in democrazia come elemento di 1)equilibrio, 2)socializzazione, 3)autonomia dello Stato. 1)Lequilibrio deriva dalla stessa competizione tra la pluralit dei gruppi che spinge ad una mediazione tra i diversi interessi di cui essi sono portatori evitando il monopolio di un unico gruppo sugli altri, o che la lotta circoscritta a due soli gruppi finisca inevitabilmente con laffermazione di un unico gruppo sullaltro. La sfida proveniente dai gruppi organizzati pu provocare la mobilitazione dei gruppi latenti, cio di quei gruppi che non si sono ancora organizzati e questa eventualit spinge i gruppi organizzati ad evitare richieste politiche troppo radicali, il prevalere di alcuni interessi su altri dunque solo provvisorio, dura il tempo che occorre ai gruppi colpiti di organizzarsi. 2)La partecipazione ai 18

Appunti di scienza politica gruppi produce effetti educativi in quanto favorisce la socializzazione inducendo ciascuno a ridimensionare i propri interessi egoistici ed a collaborare portando coesione e reciproca fiducia. Truman ha poi osservato come la partecipazione di ciascun individuo ai gruppi possa avvenire con unappartenenza trasversale a pi gruppi (legati ad es. allattivit lavorativa, a interessi culturali, a attivit del tempo libero, religiose, ecc.) aumentando cos lintegrazione tra gli individui in quanto non vi sarebbe unappartenenza ad unorganizzazione totalizzante ma una partecipazione a vari gruppi. 3)La partecipazione ai gruppi rende gli individui pi indipendenti dallo Stato in quanto essi si aiuterebbero lun laltro. I gruppi rappresentano la capacit della societ di organizzarsi dal basso lasciando allo Stato la funzione di mediazione tra gli interessi. Per questo la teoria dei gruppi sottolinea la funzione di mediazione della politica piuttosto che lesercizio dellautorit. 3 Teoria dei gruppi: i critici. La teoria dei gruppi stata criticata sotto diversi aspetti: innanzitutto solo pochi gruppi hanno le risorse necessarie per organizzarsi per cui la mobilitazione dei gruppi risulta limitata e fonte di disuguaglianze perch solo pochi gruppi possono influenzare le scelte dei governi. Lo studioso Olson ha osservato che lesistenza di un interesse comune non determina automaticamente unazione collettiva, infatti proprio la natura collettiva del bene induce ciascuno ad attendere che siano gli altri a mobilitarsi per tutelarlo per non pagare il costo dellazione collettiva. Per Olson quindi le azioni collettive sono giustificate da incentivi selettivi che premiano o puniscono singoli individui e hanno quindi una funzione di coercizione sugli individui per indurli a partecipare allazione collettiva. I gruppi di interesse organizzati possono motivare i loro sostenitori con incentivi materiali (denaro, beni, ecc.) o simbolici (solidariet, prestigio, ecc.). I gruppi si possono inoltre distinguere tra gruppi di interesse pubblico che difendono interessi comuni agli individui dellintera comunit nazionale e gruppi di interesse speciale che avvantaggiano alcuni gruppi a danno di altri. Questi ultimi si organizzano pi facilmente essendo pi piccoli e disponendo di maggiori risorse e possono danneggiare linteresse pubblico, per questo affinch la democrazia funzioni la politica deve difendere gli interessi pi deboli che hanno pi difficolt ad organizzarsi sottraendosi alle pressioni degli interessi pi forti. Unaltra critica alla teoria dei gruppi di ritenere equivalenti tutti gli interessi in gioco rendendo il governo incapace di resistere alle pressioni esterne vanificando il suo obiettivo di raggiungere il bene comune rimanendo catturato da interessi particolaristici, ci pu portare al declino economico e politico. 4 Negli anni 60 emergono nuovi attori della partecipazione: I movimenti sociali. Sono reti di interazioni informali basate su credenze condivise e solidariet che si mobilitano su tematiche conflittuali con varie forme di protesta. Gli individui dei movimenti sociali non fanno parte di organizzazioni specifiche ma si tratta di reti di relazioni tra attori diversi che condividono un sistema di credenze formando nuove solidariet, elaborando nuove visioni del mondo e valori alternativi, per questo i movimenti sono considerati protagonisti del mutamento sociale. Nelle societ contemporanee il tradizionale conflitto marxiano capitale lavoro viene sostituito da nuovi conflitti tra generi, tra generazioni, sulla difesa dellambiente naturale, la convivenza tra diverse culture, sono alcuni dei temi sui quali si formano i movimenti sociali e che sono fonte di nuove conflittualit. I movimenti utilizzano una forma inusuale di comportamento politico: la protesta una forma non convenzionale di azione che cerca innanzitutto il sostegno da parte dellopinione pubblica auspicando una democrazia pi 19

Appunti di scienza politica partecipativa e sfidando le regole della democrazia rappresentativa. 5 Levoluzione storica di gruppi e movimenti. Il fenomeno dei gruppi non tipico degli Stati moderni, gi nel periodo dellimpero romano si erano costituite le corporazioni costituite da persone che esercitavano la stessa professione ed avevano privilegi monopolistici, nel Medioevo le gilde assunsero importanti funzioni di governo nei Comuni, in seguito la classe operaia rivendic il diritto a formare organizzazioni sindacali. Il sindacato nacque dal movimento delle leghe e dalle societ di mutuo soccorso per assistere i lavoratori e con essi cominciarono le prime mobilitazioni collettive. A fine 800 si formarono i sindacati come associazioni di categorie di lavoratori ed in seguito nacquero i sindacati industriali per difendere i lavoratori in generale. La prima g.m. rafforz le organizzazioni degli interessi: il prolungato stato di necessit indotto dalla guerra determin il loro coinvolgimento nelle decisioni pubbliche portando alla nascita della contrattazione collettiva, aumentarono sia il numero degli iscritti ai sindacati che le associazioni industriali. Dal secondo dopoguerra lo Stato assume un ruolo attivo nei negoziati tra le parti sociali attraverso lo scambio politico cio fornendo beni come sussidi, sgravi fiscali ottenendo in cambio dallaltra parte il permanere dellordine sociale. Lo scambio politico dunque uno scambio a tre tra Stato, lavoratori ed imprese con il quale il sindacato diviene un soggetto del sistema politico. Tradizionalmente la capacit di pressione maggiore viene esercitata dai gruppi pi ricchi di risorse costituiti dai ceti abbienti, tuttavia di recente si osservata una generale crescita dei gruppi ed in particolare di quelli deboli che hanno trovato alleati. Circa leffettivo potere esercitato dai gruppi appare rilevante la loro capacit di inserire temi nellagenda politica pi che far provvedere alla loro soluzione. 6. Mobilitazione delle risorse. Alla base dei movimenti sociali vi deve essere la mobilitazione delle risorse necessarie allazione collettiva cio vi devono essere le condizioni che consentono di trasformare lo scontento in azione. Salisbury elabora una teoria secondo cui nei gruppi di interesse ci devono essere imprenditori dei gruppi che investono risorse promuovendo i gruppi verso potenziali membri e consumatori che aderiscono ai gruppi. Per quel che riguarda gli interessi deboli ci saranno altri attori come fondazioni private o istituzioni pubbliche che mettono a disposizione risorse utili a tal fine. Lorganizzazione ha un ruolo notevole nel favorire la partecipazione e sopperisce quei casi in cui la partecipazione non supportata da uno status sociale elevato, quindi un gruppo ben organizzato pu innalzare il livello della sua attivit al di sopra delle possibilit individuali dei propri membri compensando lassenza di risorse (come accade ad es in quei paesi dove la classe operaia ha una forte organizzazione). La mobilitazione inoltre favorita se esistono legami di solidariet dovuti a rapporti affettivi che si stabiliscono tra persone che condividono credenze e valori diffusi nel gruppo. Ricerche empiriche mostrano come gli attivisti dei movimenti sociali spesso sono persone gi attive ed integrate nella societ. Ladesione al movimento favorita dallinserimento degli attivisti in altre organizzazioni formali che spesso operano come canali di reclutamento. Molti individui che partecipano ai gruppi hanno certe caratteristiche simili e identiche relazioni sociali, come ad es. accade per gli operai che trascorrono assieme il lavoro ed il tempo libero in quanto abitano tutti vicino alle fabbriche, per cui relazioni sociali intense li portano a cooperare ed a riconoscere di avere interessi in comune rafforzando quella che Marx chiam la coscienza di classe. Lo sviluppo tecnologico ha accresciuto la capacit di organizzazione dei movimenti con la diffusione di 20

Appunti di scienza politica nuovi mezzi di comunicazione che riduce i costi di coordinamento, inoltre il progresso economico e la diffusione dellistruzione hanno effetti positivi sulla propensione ad associarsi. 7. Le opportunit politiche. Non solo il processo di democratizzazione con il progressivo allargamento dei diritti civili, politici, sociali ha aumentato le opportunit di partecipazione ai movimenti sociali, ma anche altri fattori come il decentramento territoriale dei poteri che d ai singoli movimenti maggiori possibilit di accesso nel sistema decisionale. Cos il decentramento dei poteri dello Stato alle regioni, da queste alle citt, e dalle citt ai quartieri viene considerata un apertura del sistema politico alle spinte provenienti dal basso. Un altro fattore che contribuisce alla crescita dei movimenti sociali laccentuarsi della separazione dei poteri esecutivo, legislativo e in particolare la maggiore autonomia del potere giudiziario, che consente pi punti di accesso ai movimenti, si pensi alle controversie tra istituzioni e movimenti decise dalla magistratura. Le strategie prevalenti degli Stati verso i movimenti sono state esclusive vale a dire di repressione dei conflitti o inclusive cio orientate ad accogliere le nuove domande. In quei paesi dal passato assolutista e dalla ritardata introduzione del suffragio universale hanno prevalso strategie esclusive di divisione del movimento operaio (come in Francia e Germania ad es.) a differenza di altri paesi che non hanno avuto tali esperienze come Gran Bretagna e paesi scandinavi che hanno adottato strategie inclusive ed il movimento operaio stato unito e moderato. I paesi con strategie esclusive sarebbero inoltre pi chiusi verso le nuove domande cos ad es. in Italia la durezza della repressione della contestazione studentesca degli anni 60 contribu a radicalizzare la protesta che sfoci nel terrorismo, i regimi pi inclusivi sono invece aperti a nuove domande. I movimenti sociali interagiscono con vari attori della societ civile venendo in contatto con alleati cio attori politici che li sostengono e altri attori con i quali entrano in conflitto. I movimenti possono sfruttare momenti di instabilit elettorale o divisioni nelle elite per mobilitarsi sfruttando loccasione propizia o se hanno alleati allinterno delle istituzioni o del governo possono moderare le loro richieste, mentre il ricompattarsi delle elite al potere tende a radicalizzare i movimenti. 8 Pluralismo e neocorporativismo. 8.1 Elementi per una definizione. La struttura di rappresentanza degli interessi stata definita pluralista, prevede associazioni multiple, volontarie, concorrenti e non gerarchiche, non sono n create dallo Stato n da esso controllate. La loro attivit comprende contatti con i partiti, il lobbying parlamentare, le campagne per mobilitare lopinione pubblica e a volte azioni di protesta. A partire dagli anni 70 si inizia ad analizzare un modello di rappresentanza degli interessi tipico ad es. dei paesi scandinavi detto di tipo neocorporativo che si differenzia dal corporativismo autoritario degli anni tra le due guerre e che designa un sistema di rappresentanza degli interessi costituito da singole unit, ladesione obbligatoria e con un coordinamento gerarchico, esse sono riconosciute, sovvenzionate e controllate dallo Stato, i contatti con il governo sono frequenti ed efficaci (v sch. p. 119). Un sistema pluralista ha una struttura frammentata e con poche risorse e ha difficolt a sviluppare programmi di lungo periodo, il sistema neocorporativo ha poche e forti associazioni di grandi dimensioni e con molte risorse, capaci di sviluppare programmi di lungo periodo. Mentre il sistema pluralista esercita pressione attraverso le lobby, il sistema neocorporativo si avvale della concertazione tra interessi organizzati e istituzioni pubbliche per elaborare assieme le decisioni. 8.2 Cause e conseguenze. Da studi che hanno comparato nei diversi paesi indici di 21

Appunti di scienza politica neocorporativismo e pluralismo emerge che livelli pi alti di neocorporativismo sono presenti in Austria, paesi scandinavi, bassi livelli e quindi alti livelli di pluralismo in Italia, GB, SU. Le condizioni che favoriscono lo sviluppo di modelli neocorporativi sono le piccole dimensioni dei paesi, economie molto integrate sul piano internazionale e quindi pi vulnerabili, forti partiti socialisti e forti organizzazioni degli interessi che hanno determinato un crescente ricorso alla contrattazione centralizzata. Viceversa la frammentazione delle organizzazioni di rappresentanza degli interessi ha ostacolato lo sviluppo dei modelli neocorporativi. Diverse ragioni nei modelli pluralisti tengono divisi i sindacati ad es. ideologiche in Italia e Francia, etniche in Spagna, per categorie occupazionali in GB. Il modello pluralista stato criticato per leccesso di domanda che genera, mentre il modello neocorporativo per la discriminazione verso i deboli, per la prevalenza delle categorie economicamente pi forti come quelle produttive, sulle altre categorie come consumatori, disoccupati, studenti, ecc. Inoltre le burocrazie rappresentative prevalgono rispetto alla base come le gerarchie rispetto alle strutture locali. I vantaggi del neocorporativismo sono la riduzione del conflitto sociale ed il controllo dellinflazione consentendo di realizzare scambi politici di moderazione salariale nel breve periodo in cambio di politiche sociali e di protezione del lavoro nel lungo periodo, ottenendo cos obiettivi economici apparentemente contrastanti come pieno impiego, stabilit dei prezzi, competitivit internazionale.

22

Appunti di scienza politica

Capitolo 5. I partiti politici I partiti: una definizione. Per Weber i partiti sono associazioni fondate su una adesione libera che attribuiscono ai propri capi una posizione di potenza allinterno di un gruppo sociale e ai propri militanti vantaggi personali o possibilit di perseguire propri fini. Il partito quindi unassociazione orientata ad influenzare il potere. Mentre i ceti attengono allordinamento sociale e le classi allordinamento economico, i partiti per Weber sono legati alla sfera della potenza sociale. Weber intende la potenza come la possibilit di imporre il proprio volere ad altri soggetti anche contro la loro resistenza. In particolare nelle democrazie occidentali i partiti mirano alloccupazione delle cariche elettive, da cui la definizione di Antony Downs secondo cui i partiti sono compagini di persone che mirano ad ottenere il controllo del governo a seguito di regolari elezioni. 2 Le funzioni dei partiti. 1)Innanzitutto i partiti sono mediatori tra lo Stato ed i cittadini (istituzioni pubbliche e societ civile). Essi aggregano e rappresentano pi interessi individuali a differenza dei gruppi di pressione che rappresentano solo specifici interessi. 2)I partiti strutturano il voto incanalando le differenziazioni politiche in pochi principali canali con i quali gli elettori si identificano. 3)I partiti svolgono una funzione di socializzazione politica integrando i cittadini nella comunit e a volte inducendoli a sacrificare i propri interessi per quelli della comunit. 4)I partiti consentono la funzione democratica di controllo dei governati sui governanti, la presentazione dei candidati alle cariche pubbliche nelle liste dei partiti consente agli elettori di conoscere la loro proposta politica e li responsabilizza verso gli elettori stessi. 5) I partiti sono i principali protagonisti della formazione delle politiche pubbliche, elaborano i programmi, li presentano agli elettori e con essi competono alle elezioni con gli altri partiti. 3 Alle origini dei partiti. Alle origini delle democrazie parlamentari i partiti erano comitati elettorali organizzati da notabili che si mobilitavano per proteggere singoli interessi. Fino al 19 secolo essi si costituivano attorno a notabili come signori fondiari, avvocati, parroci, insegnanti, cio a notabili che si occupavano di politica in modo collaterale ma avevano unaltra attivit principale e godevano di una certa considerazione sociale che consentiva di attribuire loro uffici. Lelezione consentiva ai signori locali di controllare le risorse provenienti dallesecutivo per distribuirle in modo clientelare alla propria ristretta cerchia di elettori. I partiti di notabili si attivano nella fase della campagna elettorale come dei comitati costituiti da una dozzina di persone appartenenti ad una elite che in grado con il proprio status sociale di attrarre altre persone che si allineano sulla posizione politica di questi notabili. Il partito di notabili si basava su una rappresentanza individuale cio si limitava a rappresentare interessi di gruppi di elettori promuovendo lelezione di rappresentanti disposti a sostenere tali interessi, questo partito tipico di una societ con un basso grado di partecipazione e resta inattivo nei periodi tra unelezione e laltra. 4. Il partito ideologico di massa. La struttura dei partiti si modifica con la nascita dei partiti di massa caratterizzati da un apparato burocratico che si avvale di funzionari a pagamento. Lestensione dei diritti politici ai non notabili cio a coloro che non dispongono di risorse attraverso cui finanziare la propria attivit politica porta alla professionalizzazione della politica. Con il partito burocratico di massa si afferma la figura del politico di professione, per Weber chi vive di politica ed sprovvisto di rendite e patrimoni ha maggior interesse 23

Appunti di scienza politica alla causa della politica e allidealismo politico in quanto non interessato alla conservazione economica della societ come possono esserlo i notabili. I partiti di massa sono organizzati per sezioni e non per comitati, la sezione a differenza del ristretto comitato di notabili aperta a tutti e mira ad aumentare il numero degli iscritti a prescindere dalla loro capacit di influenza sociale, inoltre le cariche non sono onorifiche ma corrispondono ad una reale divisione del lavoro. Una struttura tipica dei partiti comunisti la cellula che coinvolge gli operai delle grandi fabbriche in progetti politici pi ampi, la cellula un organismo permanente che non concentra le proprie attivit come il partito di sezione in riunioni periodiche, ma una comunit attiva ogni giorno nelle fabbriche dove gli operai lavorano. Il partito nelle moderne democrazie svolge una funzione di integrazione sociale e di costruzione dellidentit per i propri aderenti. I partiti socialisti esercitano uninfluenza nei vari aspetti della vita quotidiana attraverso un reticolo di associazioni vicine al partito che organizzano la vita delliscritto e non solo il suo orientamento elettorale offrendo solidariet, mutuo appoggio e unidentit riconosciuta dai compagni e dal resto della societ. Alla base del processo di identificazione vi lideologia che salda la convinzione di condividere fini comuni e rafforza il potere dei leader che conoscono la dottrina e sono in grado di applicarla 5. Fratture sociali e partiti politici. I partiti politici presenti in ciascun paese, secondo Rokkan, riflettono fratture sociali che si sono storicamente presentate: due conflitti si sono presentati nel processo di costruzione dello stato nazionale: un conflitto tra stato centralizzante contro la resistenza delle popolazioni sottomesse delle periferie e province e un conflitto dello Stato contro i privilegi storici della Chiesa e due conflitti sono stati prodotti dalla rivoluzione industriale: un conflitto tra interessi agrari e imprenditori industriali ed un conflitto tra capitalisti (proprietari agricoli e datori di lavoro) e lavoratori (braccianti e operai). 5.1 La frattura centro periferia. Il centro larea di territorio privilegiata da dove i detentori di risorse economiche, politiche, culturali emanano decisioni, mentre la periferia la parte di territorio distante dai luoghi dove si prendono le decisioni politiche ed economicamente dipendente dal centro e culturalmente differente dal centro. Le molte tensioni tra centro e periferia di rado sfociano in una politicizzazione del conflitto, tuttavia fattori culturali come una lingua propria e diversa contribuiscono a creare una identit territoriale alimentata da partiti regionalisti che mirano ad esaltare le diversit culturali e di storia rivendicando forme di autogoverno. 5.2 La frattura Stato Chiesa. La costruzione dello Stato nazione provoc un aspro conflitto tra Stato e Chiesa, entrambi intendevano affermare le proprie prerogative nei campi del controllo della morale e delle norme sociali e quindi poter controllare ad es la celebrazione del matrimonio, la concessione del divorzio, e soprattutto listruzione che il potere temporale avocava per s ma con laffermarsi dellistruzione obbligatoria essa pass sotto il controllo dello Stato provocando proteste. Nacquero cos partiti come in Italia il partito popolare e poi la democrazia cristiana che espressero le richieste di buona parte dei cattolici. 5.3 La frattura citt campagna. La rivoluzione industriale approfond il contrasto tra aree rurali ed urbane dando luogo a schieramenti politici contrapposti allinterno dei parlamenti tra partiti conservatori agrari e partiti liberali radicali, un tema particolarmente aspro di contrasto era costituito dalle barriere doganali per proteggere i prezzi della produzione agricola nazionale. 5.4 La frattura capitale lavoro. La rivoluzione industriale non port solo ad uno scontro tra campagne e citt ma anche un conflitto interno allindustria tra 24

Appunti di scienza politica imprenditori e classe operaia. In tutte le democrazie europee i lavoratori tentarono di migliorare le proprie condizioni di vita e di lavoro fondando partiti che chiedevano maggiori tutele allo Stato. Sul tema dellintervento dello Stato per ridurre le disuguaglianze sociali si sviluppata la contrapposizione tra partiti di destra e di sinistra, con la destra favorevole ad un minor intervento dello Stato e minore tassazione e la sinistra favorevole ad un maggior intervento dello Stato nei servizi sociali. Le classi dirigenti che reagirono alle rivendicazioni dei partiti operai con la repressione come in Italia, Austria, Francia, Spagna provocarono la radicalizzazione della contrapposizione politica in quanto le riforme anche graduali apparivano poco realizzabili, mentre dove le elite furono pi aperte come in Gran Bretagna e paesi scandinavi si ebbe la formazione di partiti laburisti moderati. 5.5 Le famiglie di partiti. Von Beyme ha introdotto il concetto di famiglie spirituali di partiti: 1) partiti liberali e radicali: dal 19 secolo difesero gli interessi della borghesia contro i proprietari terrieri, i diritti civili come la propriet privata e i radicali rivendicarono lestensione dei diritti politici assumendo posizioni anticlericali, ancora oggi mirano a limitare lintervento dello Stato in economia e nella societ, 2) partiti conservatori: emersero per difendere gli interessi dei proprietari terrieri e del clero in opposizione ai liberali, contrari allestensione dei diritti civili e politici erano fedeli ai diritti tradizionali sostenendo lordine e la stratificazione sociale, i partiti conservatori attuali sono per la deregolamentazione e la limitazione dellintervento dello stato come i liberali, rimanendo ostili allestensione dei diritti civili e politici 3) partiti socialisti e socialdemocratici: nacquero nel 19 secolo allesterno dei parlamenti in stretto contatto con i sindacati per sostenere la classe operaia e le rivendicazioni dei diritti politici e sociali, intendevano trasformare il sistema capitalista allinterno delle procedure democratiche, alcuni partiti socialisti nel 2 dopoguerra assunsero la denominazione di socialdemocratici rinunciando alla socializzazione delleconomia e sostenendo le tesi keynesiane 4) partiti democristiani: formatisi nel 19 secolo in opposizione alle democrazie liberali per sostenere in particolare le tesi della chiesa cattolica, assunsero posizioni conservatrici, pur favorevoli ad alcuni diritti sociali rimasero contrari a diritti civili come il controllo delle nascite e in tema di diritto di famiglia, 5) partiti comunisti: fondati dopo la rivoluzione russa per scissione dal partito socialista, vicini alle posizioni sovietiche e contrari allintervento nella prima guerra mondiale, convinti della necessit di una rivoluzione sociale molti partiti comunisti hanno poi compiuto un processo di revisione accettando le regole della democrazia e leconomia capitalista. 6) partiti agrari: nati per difendere gli interessi delle campagne nel periodo della rivoluzione industriale, hanno avuto vita breve confluendo poi in altri partiti, avevano assunto una connotazione conservatrice tranne che nei paesi scandinavi dove si erano avvicinati alle posizioni della sinistra. 7) partiti etnoregionalisti: nati in difesa delle minoranze etno linguistiche furono in contrapposizione con i liberali assertori della centralit dello Stato nazione, 8) partiti della destra radicale: insieme di partiti anti democratici e anti liberali in passato costituiti dai partiti fascisti, oggi ci si riferisce ai partiti xenofobi e populisti, hanno tra i loro temi principali la legge, lordine e il controllo dellimmigrazione, 9) partiti ecologisti: nati negli ani 80 sostengono la necessit di uno sviluppo sostenibile e compatibile con la difesa dellambiente dallinquinamento, sono allineati a sinistra perch condividono con i socialisti una sfiducia nel mercato e nellinvestimento privato e la fiducia nella redistribuzione egualitaria. 5.6 Fratture e congelamento. Rokkan e Lipset 25

Appunti di scienza politica osservano come i partiti originatisi dalle fratture sociali degli anni 20 sono rimasti da allora gli stessi se si esclude il partito ecologista, inoltre anche la loro forza rimasta sostanzialmente invariata al punto da far parlare di stabilit elettorale o congelamento, come dimostrato anche dalle analisi sullo spostamento dei voti tra destra e sinistra, la cd volatilit, sia tra i due blocchi che interna a ciascuno dei due. Le ragioni del congelamento sono molteplici: lincapsulamento dei conflitti sociali ha avuto nel lungo periodo un effetto positivo che ha ridotto le possibili esplosioni violente riconducendo i conflitti allinterno di regole del gioco condivise. 6 Una legge ferrea delle oligarchie? Allinizio del 20 secolo Michels descrive alcune degenerazioni dei partiti di massa analizzando in particolare il partito socialista. Tali partiti al momento della loro comparsa dichiarano di voler cambiare le cose, ma poi ci non accade, questo avviene per una legge ferrea che porta alla trasformazione dei partiti da strutture democratiche aperte verso la base in oligarchie dove comanda un ristretto numero di dirigenti: Michels afferma che lorganizzazione del partito la madre del potere degli eletti sugli elettori. Guidare unorganizzazione complessa richiede competenze specifiche che vengono inevitabilmente concentrate in una oligarchia, se in origine i diritti alle cariche elettive e al voto sono accessibili a tutti, la specializzazione tecnica comporta il delegare poteri ai capi che allinizio sono organi esecutivi della massa ma poi divengono indipendenti da essa. Loligarchia nasce da un bisogno di efficienza dellorganizzazione che diviene sempre pi burocratizzata ed ha necessit di competenze specialistiche. Inoltre chi occupa cariche di rilievo tende ad imborghesirsi allontanandosi dai lavoratori, gli eletti si trasformano in funzionari di partito retribuiti e sollevati ad un rango sociale pi elevato. Il parlamentare comincia ad interpretare il suo ruolo in funzione dei vantaggi personali che ne possono derivare, ne segue spesso una mutazione dei fini del partito che divengono sempre pi moderati ed orientati alla sopravvivenza del partito pi che a modificare lambiente circostante. La legge ferrea delle oligarchie stata criticata da diversi punti di vista. Per Panebianco i dirigenti se vero che possono controllare i militanti, questi ultimi dispongono per di risorse specifiche, inoltre le ideologie politiche alla base rappresentate dai partiti non sono manipolabili. Tuttavia ricerche hanno dimostrato che il potere dei rappresentanti cresciuto rispetto ai rappresentati, inoltre vi stata nelle democrazie occidentali una diminuzione del numero degli iscritti e le decisioni rilevanti per la vita del partito vengono prese in maniera poco trasparente dalla dirigenza del partito. 7 Seguendo levoluzione dei partiti nel 2 dopoguerra, Kircheimer ha elaborato il concetto di partito pigliatutto che si caratterizza: per la riduzione del contenuto ideologico, il rafforzamento della dirigenza, la preponderanza del ruolo del partito piuttosto che quella del singolo membro di partito, il rivolgersi agli elettori in generale piuttosto che ad una specifica classe sociale, apertura a pi gruppi di interesse. Questo tipo di partito concentra tutte le sue energie nella competizione elettorale e questa priorit gli fa perdere di vista il rapporto con la classe sociale di riferimento cercando il sostegno anche di altre classi e gruppi di interesse in quanto il principale obiettivo prendere voti. Il partito pigliatutto si afferma in seguito a trasformazioni sociali e culturali quando il benessere economico attenua il conflitto di classe e i sentimenti di appartenenza di classe inducendo i partiti a cercare il pi vasto consenso elettorale. Il comportamento elettorale stato analizzato negli anni 40 da due principali scuole americane: la scuola di Columbia nata attorno agli studi di ricerca di Paul Lazarsfeld che ha 26

Appunti di scienza politica sottolineato il ruolo del gruppo socioeconomico di appartenenza nel voto cio linfluenza di norme e valori dominanti nei diversi gruppi sociali, per Lazarsfeld lo status socio economico, la famiglia, la religione, il luogo di residenza sono i principali fattori della decisione di voto, la scuola di Michigan ha invece sottolineato il ruolo della psicologia individuale nel determinare le scelte di voto in base a tematiche e programmi politici proposti dai partiti che influenzerebbero lelettore, oltre ai valori di identificazione con il partito assimilati dai propri genitori. La ricerca attuale mostra uno sfaldamento dellelettorato di appartenenza e aumenta invece sia lelettorato di opinione che vota anche cambiando partito da unelezione allaltra sulla base di tematiche specifiche che lelettorato di scambio che scambia il proprio voto con favori. Secondo una recente ricerca sulle democrazie avanzate la percentuale di coloro che si identificano con i partiti in declino, inoltre in declino linfluenza della classe sociale sul voto. I pi recenti approcci razionali alla politica tendono ad attribuire allelettore una capacit di valutazione delle performance dei politici, per cui egli premier i governi che avranno assicurato un certo benessere e punir i governi che riterr responsabili di peggioramenti delle condizioni di vita. Aumenta quindi la volatilit elettorale, la percentuale cio di elettori che cambia partito specie dagli anni 90 dopo il crollo del socialismo reale e dopo londata di scandali che ha investito molte democrazie occidentali (ad es. lItalia nel 92), inoltre in aumento lastensionismo elettorale. 8 Partiti mediali? 8.1 Il partito professionale-elettorale per Panebianco ha le stesse caratteristiche del partito pigliatutto con in pi invece che la burocrazia di partito esperti specializzati nel rapporto con gli elettori. Il progresso socioeconomico e tecnologico modifica il rapporto tra partiti ed elettori: si riduce il ruolo degli attivisti, le richieste degli elettori non sono pi recepite dalle sezioni ma dai sondaggi, la propaganda viene diffusa dai mass media come la televisione che collega i partiti agli elettori (vedi schema pag. 153). Questo tipo di partito debole da un punto di vista organizzativo, influenzato dalle domande provenienti dallesterno e non in grado di proporre unidentit n programmi di lungo periodo, punta a strategie di marketing affinando le tecniche di comunicazione televisiva avvalendosi di consulenti che preparano i candidati curando limmagine del partito e del candidato nelle campagne elettorali. 8.2 Il cartel party. Secondo alcuni studiosi vi stato un declino dei partiti nella societ compensato da un rafforzamento dei partiti nelle istituzioni cresciuto in parallelo al finanziamento pubblico. A questo proposito il concetto di cartel party sottolinea la crescente collusione tra i partiti che attraverso alleanze (cartelli appunto) si accordano per ottenere risorse pubbliche. I militanti riducono limpegno nei partiti sia in termini di lavoro che di contributi impegnandosi in altre organizzazioni meno burocratizzate come il volontariato, cos i partiti devono cercare altrove risorse finanziarie per cui il finanziamento pubblico ai partiti pur variando da paese a paese costituisce oggi una delle maggiori risorse. 9. Sistemi di partito e competizione. 9.1 Il numero dei partiti. Per Duverger i sistemi di partito si distinguono in: 1)sistema monopartitico che caratterizza i regimi autoritari detti infatti a partito unico, 2)sistema bipartitico caratterizzati dalla presenza di due soli partiti (SU, GB, Colombia, Costa Rica e Malta), considerati particolarmente efficienti e dove lelettorato elegge direttamente il governo, le responsabilit per il buongoverno o malgoverno sono facilmente attribuibili, non si perde tempo in negoziati per cercare coalizioni, laspettativa dellalternanza rende moderati governo e opposizione 3)sistemi multipartitici con la presenza di pi 27

Appunti di scienza politica partiti (da 3 a 5 in paesi come Germania, Irlanda, Norvegia, Paesi bassi, Austria, Francia, ecc. e oltre 5 in paesi come Belgio, Italia, Finlandia, Svizzera, ecc.), le coalizioni sono eterogenee e instabili ed pi difficile per lelettore attribuire meriti e demeriti. La legge elettorale maggioritaria a turno unico favorisce il bipartitismo, mentre il sistema proporzionale favorisce il multipartitismo, da osservare comunque che pu essere semplicistico associare lingovernabilit al multipartitismo e la stabilit al bipartitismo ma subentrano altri fattori come ad es. la dimensione dei partiti. 9.2 Come contare i partiti. Sartori ha proposto due correttivi alla teoria di Duverger che riguardano il modo come contare i partiti per cui un partito conta se ha 1)potenziale di coalizione se cio necessario per determinare la maggioranza d governo, 2)potenziale di ricatto se il partito abbastanza grande per influenzare le tattiche della competizione tra partiti. 9.3 Per Sartori pi che dal numero dei partiti il sistema partitico influenzato dalla polarizzazione ideologica cio la collocazione degli elettori lungo lasse destra-sinistra. Sartori distingue tre tipi di sistemi monopartitici: partito singolo (un solo partito legale), partito egemonico (quando anche altri partiti sono legali ma satelliti di un unico partito principale con cui non possono competere per il potere), partito predominante (quando gli altri partiti possono competere e andrebbero al governo in caso di vittoria elettorale, ma nei fatti non riescono a vincere mai). Il sistema bipartitico si ha quando 1)due partiti sono effettivamente in grado di competere ed almeno uno ottiene la maggioranza e pu governare da solo, 2) realizzabile lalternanza. Il sistema multipartitico prevede 1)il multi partitismo o pluralismo moderato che si ha quando ci sono meno di 5 partiti che contano, la struttura di governo bipolare ed costituita da governi di coalizione, 2)il pluralismo polarizzato con pi di 5 partiti, compresi partiti antisistema che cambierebbero cio non il governo ma la forma di governo non condividendo i valori dellordine politico in cui operano, presenza di due opposizioni che non potrebbero allearsi tra loro, il centro occupato, cio il sistema basato sul centro, ci sono due poli a destra e sinistra per cui il sistema ideologicamente polarizzato, i partiti di destra e di sinistra si allontanano dal centro e restano sulle loro posizioni in quanto temono di perdere elettorato alle ali estreme se si spostassero al centro senza guadagnare elettorato moderato, emergono opposizioni irresponsabili perch sono consapevoli che non verranno chiamate al governo, anche il partito di centro avr scarsa responsabilit non potendo essere escluso dal governo, un altro sistema multipartitico Sartori lo ha poi definito come multipartitismo segmentato con pi di 5 partiti e bassa polarizzazione ideologica. 9.4 Per Sartori il pluralismo polarizzato ha riguardato almeno fino agli anni 70 lItalia con pci e msi partiti antisistema posizionati alle ali estreme, i partiti pi di 5, la dc con altri partiti occupava saldamente il centro, ma altri autori come Pizzorno hanno criticato questa tesi sostenendo che il pci non poteva essere considerato antisistema perch non si poneva in alternativa al regime democratico e si dimostrava fedele alla costituzione, inoltre molte leggi passavano con il voto favorevole dellopposizione. Discorso simile si poteva fare per lmsi. Inoltre a partire dagli anni 90 con la nascita di an e dei ds si avuto un avvicinamento di questi partiti verso il centro. 9.5 Quale competizione oggi: bipolarismo o dispersione? Ultimamente in molti paesi europei si assistito ad un aumento della frammentazione dei partiti, in Italia lintroduzione del sistema maggioritario nel 94 non ha portato ad una riduzione del numero dei partiti a causa del permanere di una quota proporzionale, per il formarsi di 28

Appunti di scienza politica coalizioni puramente elettorali, per effetto degli scandali politici. Inoltre ovunque in Europa i partiti antisistema sono in declino, si parlato infatti di una moderazione ideologica, ma nonostante la riduzione dellasprezza del conflitto ideologico sembra essersi ridotta la capacit di governo dei partiti.

29

Appunti di scienza politica

Capitolo 6. La rappresentanza Rappresentanza: alcune definizioni. Le democrazie moderne sono democrazie rappresentative. Il sistema rappresentativo ha forti elementi di oligarchia nel senso che solo una piccola elite prende le decisioni, esse sono quindi delegate ai professionisti della politica a differenza delle citt greche dove un piccolo numero di cittadini si riuniva e decideva delle cose che li riguardavano. La rappresentanza pu assumere tre significati: 1) la r. come mandato o delega, nella concezione giuridica, sta ad indicare un preciso mandato che affida al mandante un compito in base alla delega conferitagli dagli elettori che poi possono ritirarla. Nello stato moderno il mandato imperativo stato superato in nome della r. indipendente, cio mentre nellantico regime il rappresentante era delegato dai vari corpi sociali, la r. moderna in nome della popolazione nella sua globalit, cio rappresenta il corpo elettorale. Ne consegue che i rappresentanti non seguono pi istruzioni scritte ma interpretano la loro funzione seguendo gli interessi generali della nazione. La costituzione francese del 1791 attribuisce ai rappresentanti il potere di rappresentare lintera nazione e di decidere a suo nome senza vincolo di mandato, concetto ripreso dalla costituzione italiana allart. 67, 2) una concezione sociologica della r. la assimila alla rappresentativit cio alla somiglianza, alla base di questa concezione vi il fatto che ciascuno si sente rappresentato da chi proviene da una stessa estrazione sociale, per cui i diversi gruppi sarebbero rappresentati o sotto rappresentati a seconda che la distribuzione sociale della classe politica rispecchi o meno la composizione della societ. La teoria del parlamento specchio della societ stata ritenuta insufficiente al fine di realizzare la democrazia in quanto seppure fosse realizzata non detto che recepirebbe le richieste provenienti dalla societ, 3) la r. come responsabilit indica una concezione politica secondo cui i rappresentanti devono essere responsabili verso i rappresentati per cui i governi rispondono verso i rappresentati del loro operato e si devono comportare con efficienza e competenza. La r. politica investe i rappresentanti dellautorit di governare in nome e nellinteresse dei cittadini verso i quali si assumono una responsabilit politica. 2. Levoluzione storica del parlamento. Il Parlamento la principale istituzione della r.. Prototipi del parlamento erano presenti anche prima che si affermasse la democrazia: il potere decentrato tipico dellorganizzazione feudale si bilanciava con la presenza di autorit pi accentrate che furono realizzate prima con corti ristrette del sovrano costituite dai grandi feudatari, poi si costituirono istituzioni dove erano rappresentati territori da attori sociali rilevanti, tra il 12 ed il 16 secolo questi organi assunsero funzioni di controllo delloperato del sovrano e entrarono a farvi parte anche rappresentanti delle citt per esercitare un controllo sullimpiego da parte del sovrano dei tributi da essi versati. Le monarchie assolute tra il 16 d il 17 secolo ridusssero il ruolo dei parlamenti se si eccettua il parlamento inglese che usc rafforzato dopo la rivoluzione del 1688 e che fu di esempio per le monarchie costituzionali nate dopo lassolutismo. I regimi parlamentari nel 19 secolo sostituirono le monarchie costituzionali e si fondarono sulla responsabilit del governo dinanzi al parlamento. Nei parlamenti moderni la funzione di r. dei cittadini sulla base di un preciso mandato perde di rilevanza e si afferma la funzione del parlamento di governare sui cittadini portando ad una maggiore autonomia dei rappresentanti dai rappresentati. I parlamenti moderni hanno la funzione 30

Appunti di scienza politica principale di controllo delloperato dei governi e sono quindi assemblee rappresentative che hanno un potere di intervento sulle scelte politiche al fine di garantire la rispondenza con la volont popolare. Il parlamento moderno dunque unassemblea rappresentativa dalla struttura ampia, collegiale ed egualitaria, permanente cio si riunisce stabilmente e si pu anche auto convocare, il suo mandato limitato nel tempo ed pluralista nel senso che nellassemblea sono presenti le minoranze. 3 I parlamenti: strutture e tipologie. Una prima distinzione tra parlamenti monocamerali, dotati appunto di una sola camera e bicamerali dove la seconda camera pu avere funzioni pi limitate rispetto alla prima (come la camera dei lord britannica) o pu avere poteri simmetrici (come in Italia), nei sistemi federali la seconda camera pu avere competenze specifiche territoriali ed essere eletta dagli stessi cittadini o dai governi federati, spesso come ad es in Italia la seconda camera pu rallentare il processo decisionale. Le commissioni spesso aumentano lefficienza delle camere, operano per gruppi di lavoro e rispecchiano la composizione dei partiti nel parlamento, in Italia hanno poteri considerevoli ad es possono approvare le leggi. Gli eletti si riuniscono in base allappartenenza partitica in gruppi parlamentari che sono i principali soggetti collettivi della vita parlamentare anche se varia molto la possibilit per i partiti di controllare il comportamento di voto dei singoli parlamentari. Il numero dei partiti influenza la capacit decisionale del governo, se aumenta la frammentazione dei partiti ce pluralismo e pi autonomia del parlamento dal governo ma anche pi ostacoli alla rapidit delle decisioni. Si distingue quindi un parlamento avversariale che tende ad essere monocamerale, con scarso potere delle commissioni e sistema bipartitico con scarsa autonomia del parlamento e parlamento policentrico che bicamerale, con commissioni forti, molti partiti e maggiore autonomia del parlamento dal governo. 4 Le forme di governo. La teoria della divisione dei poteri assegna al parlamento la funzione legislativa e al governo lesecutiva, in realt il governo condivide la funzione legislativa con il parlamento. La divisione dei poteri tra parlamento e governo varia nelle diverse forme di governo. Nei governi parlamentari il potere esecutivo diviso tra capo dello stato e capo del governo, il parlamento elegge il capo dello stato che nomina il governo, ma questo deve ricevere la fiducia del parlamento. Nei sistemi bipartitici il capo dello stato assegna il compito di formare il governo al segretario del partito che vince le elezioni, nei sistemi multi partitici il capo dello stato deve avviare spesso consultazioni tra i leader di partito per poter assegnare il compito di formare il governo per questo i governi sono pi instabili, le crisi di governo pi lunghe e i governi durano in carica di meno. La funzione legislativa assegnata al parlamento negli ultimi anni si indebolita a vantaggio del rafforzamento dellesecutivo con lemanazione di regolamenti, e il ricorso ai decreti legge e alla legislazione delegata. Ai parlamenti restano importanti funzioni di controllo del governo con le presentazioni di mozioni, interpellanze, interrogazioni, lesame della legge di bilancio, il voto di fiducia e di sfiducia. Nel sistema presidenziale il presidente capo dello stato e del governo, eletto dai cittadini ha una posizione di superiorit sui ministri che nomina e revoca, il presidente non pu sciogliere le camere e queste non possono sfiduciare il presidente se non per attentato alla costituzione. Il parlamento pu ritardare liter dei disegni di legge di iniziativa presidenziale se non li condivide ed il presidente pu porre il veto ai progetti di legge di iniziativa parlamentare per la cui approvazione occorrer una maggioranza qualificata di due terzi. Nelle forme di governo semipresidenziali il presidente 31

Appunti di scienza politica eletto dai cittadini non titolare esclusivo del potere esecutivo che condivide con il primo ministro a sua volta nominato dal presidente. Il presidente pu sciogliere le camere, ma il parlamento non pu sostituire il presidente, ma pu metterlo in stato daccusa. Per Linz nei sistemi parlamentari il parlamento lunica istituzione legittimata in quanto il governo viene legittimato dalla fiducia del parlamento che deve mantenere per tutta la legislatura, nei sistemi presidenziali il presidente ha poteri notevoli: il potere esecutivo ed capo dello Stato, viene eletto dal popolo e non dipende dal voto di fiducia del parlamento. Il presidente ed il parlamento eletti godono entrambi di una propria legittimit, il sistema quindi di doppia legittimit democratica, inoltre un sistema rigido in quanto presidente e parlamento permangono in carica per un periodo di tempo prestabilito ed indipendente. Vantaggi del sistema presidenziale sono ritenuti la maggiore stabilit e responsabilit verso gli elettori e la riconoscibilit di meriti e demeriti del governo. Circa la stabilit il governo non pu essere rovesciato prima della fine del mandato e non deve cercare sostegno in parlamento. Tuttavia la doppia legittimit pu creare problemi di governabilit se il presidente non ha la maggioranza in parlamento. Circa la responsabilit in realt i candidati presidenti sono spesso meno conosciuti dagli elettori e la clausola di non rieleggibilit li rende irresponsabili verso gli elettori in quanto non potr da loro essere punito per i suoi insuccessi n premiato per i suoi successi. In conclusione il presidenzialismo comporta sia accentramento del potere ma anche separazione del potere in quanto legittimato anche il parlamento e paradossalmente questo pu limitare i poteri del presidente, recenti ricerche hanno dimostrato che i sistemi parlamentari offrono maggiori garanzie per la democrazia. 5. Modelli di rappresentanza tra maggioranza e consenso. Si ritiene che il sistema proporzionale sia il pi adatto a rappresentare, il sistema maggioritario pi adatto a governare, si sono quindi sviluppati due modelli di democrazia che hanno privilegiato luna o laltra funzione: un modello maggioritario dove i rappresentanti raggiungono le decisioni in base ad un principio di maggioranza ed uno consensuale critico verso il modello maggioritario perch non attento alle esigenze delle minoranze, sottolinea limportanza del compromesso per la risoluzione pacifica dei conflitti. Per Lijphart il modello maggioritario che caratterizza il sistema inglese detto per questo anche modello Westminster consiste in otto principali elementi: accentramento del potere in governi monopartitici con maggioranze risicate e unampia minoranza, predominio dellesecutivo che adotta le principali decisioni, quasi tutto il potere detenuto da una sola camera, sistema bipartitico, ununica linea di conflitto lungo lasse destra-sinistra, sistema elettorale maggioritario, sistema di governo unitario e centralizzato, sovranit parlamentare e costituzione non scritta. Per Lijphart il modello consensuale si caratterizza per la ricerca del pi ampio accordo nelle scelte politiche e la maggior tutela delle minoranze, prevede: il potere esecutivo condiviso in governi di grandi coalizioni, la separazione dei poteri con lindebolimento dellesecutivo rispetto allassemblea, bicameralismo a tutela delle minoranze, sistema multipartitico, diverse linee di conflitto basate su fattori religiosi, di classe, ecc., rappresentanza proporzionale, ampio decentramento, costituzione scritta modificabile solo da maggioranze qualificate e con possibilit di veto per le minoranze. Il modello maggioritario appare adatto a paesi con societ omogenee e partiti poco distanti tra loro, il modello consensuale favorisce la ripartizione del potere tra maggioranza e minoranza e si afferma in societ plurali con molte divisioni ideologiche, 32

Appunti di scienza politica religiose, culturali, ecc., in particolare il caso italiano descritto come una democrazia consociativa vede la divisione principale sul piano ideologico tra cultura cattolica e socialista. 6. Il governo di partito. La relazione tra partiti e politiche del governo cruciale nella democrazia rappresentativa in quanto se i partiti promettessero certe politiche agli elettori ma poi formassero governi che realizzassero altro vanificherebbero il diritto di voto degli elettori. Perch vi sia governo di partito (party government) per Robert Katz necessario 1)che tutte le decisioni di governo siano prese da persone scelte nel corso delle elezioni, 2)che le politiche siano decise dal partito o dalla coalizione di governo: tra partiti e governi ci possono essere vari gradi di autonomia, in particolare i governi acquisiscono autonomia dai partiti nelle situazioni di emergenza o su problematiche tecniche, in generale ricerche condotte nelle principali democrazie occidentali mostrano una certa coerenza tra programmi elettorali dei partiti e programmi di governo, 3)che le cariche principali di governo siano affidate a personalit selezionate allinterno dei partiti, su questo ricerche evidenziano un rafforzamento dei politici nelle istituzioni rispetto ai politici con cariche nei partiti e spesso la leadership dei partiti proviene dalle istituzioni piuttosto che dalla base del partito. I partiti hanno un ruolo importante nella selezione dei governanti, tuttavia anche se partiti coesi sono in grado di esercitare un certo controllo sui propri rappresentanti, a volte essi sono solo formalmente nominati dai partiti ma espressione di gruppi di interesse. 7. Competizione e coalizioni. Le coalizioni di governo si formano quando nessun partito ottiene la maggioranza assoluta dei seggi, la scienza politica soprattutto americana ha analizzato la coalizione minima vincente, cio laspettativa basata sulla teoria dei giochi che porta ad allearsi il numero minimo di partecipanti necessari senza accrescere inutilmente il numero di coloro che si divideranno i vantaggi. In realt studi empirici hanno dimostrato che spesso le coalizioni sono sovradimensionate specie nelle democrazie dove la frammentazione partitica maggiore, mentre il principio della coalizione minima vincente tende a funzionare nelle situazioni a bassa frammentazione partitica. I partiti che entrano a far parte delle coalizioni possono impegnarsi a perseguire diversi obiettivi 1) vote seeking, cio ricerca di voti, 2) office seeking cio ricerca di cariche pubbliche, 3) policy seeking cio tentare di realizzare determinate politiche. Il far parte di coalizioni non garantisce la possibilit di realizzare determinate politiche ed a volte i partiti preferiscono uscire dalle coalizioni se temono che certe politiche possano far perdere elettorato o preferiscono appoggiare il governo dallesterno. 8. Governo e congiuntura economica. Studi hanno rilevato lesistenza di vincoli socio economici che pongono limiti allazione dei governi, per cui le politiche pubbliche sono influenzate pi dal grado di sviluppo economico che dal colore dei governi. Di recente le politiche economiche dei governi nazionali hanno trovato limiti nella globalizzazione. La competizione sul mercato mondiale induce i paesi ad aumentare la capacit di attrazione degli investimenti riducendo la spesa sociale per detassare i profitti, deregolamentando il mercato del lavoro aumentando la flessibilit del lavoro, le scelte dei governi nazionali sono vincolate da istituzioni come lUE che decide su questioni di politica economica e sociale. Nonostante la crescente interdipendenza economica altre ricerche indicano che persistono notevoli differenze che dipendono dallideologia dei partiti di governo: i governi di sinistra cercano di aumentare la produttivit del lavoro e del capitale con interventi nel settore pubblico, i governi conservatori puntano ad aumentare gli investimenti privati. 33

Appunti di scienza politica Nonostante una convergenza nei programmi socioeconomici dei partiti, lideologia del partito al governo influenza ancora oggi le sue strategie specie in tema di politiche redistributive e di intervento dello Stato in economia. 9. Partitocrazia e caso italiano: un excursus. Circa luso che i partiti fanno dei posti occupati nelle istituzioni di governo, per il caso italiano si parlato di un particolare tipo di governo di partito: la partitocrazia cio un controllo ampio sulle risorse e sui processi decisionali al punto da poter parlare di un vero dominio dei partiti stessi. Il sistema partitocatico italiano controllava i gruppi di pressione che contavano solo se avevano rapporti clientelari con i partiti, controllava i tecnici e la societ civile, distribuiva posti di lavoro e facilitava carriere sia nel settore pubblico che privato, loccupazione partitica della societ se allinizio poteva avere lo scopo di coordinare la politica economica, divenne poi un modo per far confluire rendite ai partiti. La corruzione politica ha accelerato lindebolimento dei partiti rispetto agli amministratori di risorse pubbliche che hanno acquisito potere politico e risorse personali. Il ruolo del partito diventato quello di assegnare politici corrotti ai posti chiave della pubblica amministrazione, il denaro serviva ai partiti per ottenere i voti e poi distribuire cariche nella p.a. trasformando la politica in business. I partiti con laumentare della corruzione si sono disinteressati delle scelte politiche e interessati sempre pi dellarricchimento personale. La produzione legislativa si limitata a leggine trascurando i grandi temi della politica economica, estera ed istituzionale. Almeno fino al 92 i vertici di governo erano subordinati ai vertici di partito ed i segretari di partito contavano pi dei primi ministri sia nella scelta dei ministri che nella formazione dei governi in generale i quali scaturivano da summits e negoziati extraparlamentari tra i segretari di partito.

34

Appunti di scienza politica

Capitolo 7. Le politiche pubbliche Politiche pubbliche: definizioni. Le politiche pubbliche sono programmi dazione attuati da autorit pubbliche, cio un insieme di prassi e direttive provenienti da attori pubblici in relazione ad un problema collettivo. 1.2 Tipi di politiche. Le politiche pubbliche si distinguono in base al tipo di distribuzione costi benefici che comportano, la distinzione principale tra politiche redistributive che tolgono risorse ad alcuni gruppi per darle ad altri e quindi configurano un conflitto tra gruppi di interesse organizzati che rappresentano classi sociali contrapposte dove i gruppi che danno denaro sono contrapposti ai gruppi che domandano servizi e politiche regolative che introducono vincoli ai comportamenti di tutti i gruppi sociali determinando conflitti trasversali ai diversi gruppi in quanto si pongono obiettivi di tutela generali e possono colpire interessi diversi sia di imprenditori che di singoli cittadini. Le politiche si possono poi distinguere in base alla concentrazione di costi e benefici: se i benefici sono diffusi ed i costi concentrati (es. costruzione di un inceneritore di rifiuti) ci sar una forte opposizione, se i costi sono diffusi ed i benefici concentrati (es aiuti per lindustria automobilistica) lopposizione sar scarsa e ci sar un forte sostegno dei gruppi organizzati. 1.3 Gli attori delle politiche pubbliche sono sia attori pubblici come parlamenti, governi, burocrazie pubbliche, magistratura che privati come gruppi di pressione, movimenti, partiti, esperti con competenze tecniche. Le politiche pubbliche configurano un processo divisibile per tappe: identificazione del problema con linserimento di un certo tema nellagenda politica, formulazione di una soluzione da parte dei tecnici, adozione di una decisione da parte degli attori pubblici, attuazione della decisione ad opera delle burocrazie pubbliche o di attori privati, infine la valutazione dei risultati per verificare il raggiungimento dellobiettivo. 1.4 Le reti. Tra questi attori si stabiliscono varie interazioni: negli SU si parla di triangolo di ferro per indicare il legame tra rappresentanti degli interessi che aiutano i burocrati con informazioni e consulenze private, burocrazie pubbliche che favoriscono i collegi elettorali dei parlamentari membri delle commissioni, e parlamentari che offrono ai gruppi di interesse contributi pubblici in cambio di voti. Nel processo decisionale intervengono oltre che gli attori pubblici istituzionali, attori privati come giornalisti, giudici, movimenti sociali in una configurazione variabile in base al tema specifico, si parlato a queto proposito di reticoli. La configurazione di attori pubblici e privati rappresenta una comunit (policy communities) di soggetti che condividono idee e soluzioni per specifici problemi. 2 Il processo decisionale. 2.1 Quanta e quale razionalit? Lamministrazione pubblica persegue i suoi fini scegliendo razionalmente le diverse alternative per raggiungerli, lapproccio razionale proposto per primo da Weber ha comunque sollevato critiche: per Herbert Simon la razionalit limitata da una serie di fattori come il costo per acquisire tutte le informazioni necessarie, per cui il decisore deve accontentarsi di una soluzione soddisfacente evitando di analizzare tutte le possibili soluzioni. Lindbolm ha proposto le comparazioni limitate: se il modello razionale presuppone che i mezzi sono scelti sulla base di fini predefiniti, egli propone un processo decisionale attraverso un adeguamento successivo per adattare i mezzi ai fini. Poich nella p.a. cooperano ed interagiscono interessi ed attori diversi non pensabile un modello di un attore unico cui attribuire una serie di obiettivi, la teoria del garbage can afferma appunto che tali obiettivi sono a volte 35

Appunti di scienza politica incompatibili e le organizzazioni li perseguono a volte in modo contraddittorio. Il modello neoistituzionale ha rivalutato la presenza di una certa coerenza nel comportamento allinterno delle diverse organizzazioni dove gli individui agirebbero rispettando regole routinarie da cui deriverebbe anzi una tendenza alla conservazione dellesistente che non si concilia con il mutamento. 2.2 Topdown o bottom-up. La teoria del flusso decisionale top down della p.a. secondo cio una struttura gerarchica dallalto verso il basso viene criticata se si considera la discrezionalit dei livelli pi bassi dellamministrazione e gli effetti del decentramento politico che assegnano la gestione delle politiche a diversi livelli di governo non tra loro gerarchici, inoltre lapproccio top down non funziona perch nella realt intervengono vari processi di adattamento: i conflitti emergono in un momento successivo alla fase di decisione, alcune decisioni vengono prese in momenti successivi quando tutti i fattori sono disponibili, perch decisioni chiave vengono lasciate agli esperti o perch talune decisioni dovranno comportare mediazioni con gruppi potenti. Queste osservazioni hanno messo in discussione il principio gerarchico ed stato sviluppato un approccio bottom up che analizza la realizzazione di politiche pubbliche a partire dal basso della gerarchia piuttosto che dal vertice. Oggi la p.a. si presenta come una serie di apparati semi autonomi e pi snelli, a partire dagli anni 80 sono state create unit autonome come le agenzie che si differenziano dalla tradizionale struttura gerarchica dei ministeri. 3. Il potere della burocrazia. Per Weber lo Stato moderno si fonda sul potere razionale legale dei suoi funzionari, il potere impersonale e basato sullapplicazione neutrale di regole astratte, gli ordini sono legittimi se rispettano lordinamento giuridico, i funzionari hanno competenze specifiche disciplinate mediante leggi e regolamenti amministrativi. La burocrazia deve rispettare il criterio di uguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge ed i funzionari devono essere reclutati in base alle loro competenze, tuttavia la burocrazia non ha una legittimazione rappresentativa e quindi non essendo responsabile dinanzi allelettorato deve dipendere dal potere politico. Ai politici spetta il compito di definire lindirizzo generale delle politiche pubbliche e ai burocrati di rendere operativo lindirizzo politico rimanendo neutrali rispetto agli interessi (neutralit che la p.a. nella pratica di rado adotta). Il potere della burocrazia rafforzato dal fatto di essere autosufficiente nella propria sfera di competenze e che i funzionari durano in carica per pi tempo dei politici garantendo la continuit delle istituzioni. Inoltre si aumentata la capacit di intervento della p.a. alla quale sono state rinviate scelte di politiche pubbliche. Riforme della p.a. si sono rese di recente necessarie per vari motivi come la domanda di decentramento e la crisi fiscale dello stato, in Italia si puntato alla deregolamentazione ed alla privatizzazione con la vendita di beni dello Stato e la riduzione dei servizi pubblici. Per contenere il deficit si puntato ad una gestione manageriale della p.a. sul modello delle organizzazioni private, lamministratore deve agire orientato al risultato divenendo cos un burocrate manager, e deve essere responsabilizzato per dare risultati ai cittadini realizzando la cd democrazia dei risultati. E stata garantita la trasparenza della p.a. di fronte ai cittadini riconoscendo loro il diritto ad essere informati dellattivit della p.a. e la pi ampia possibilit di accesso ai documenti amministrativi per chiunque vi abbia interesse, si diffusa la figura scandinava del difensore civico per mediare tra cittadini e p.a.. Si quindi aggiunta alla figura del burocrate manager quella del burocrate mediatore e oggi si pu parlare di democrazie post parlamentari dove le politiche sono elaborate attraverso la negoziazione tra agenzie 36

Appunti di scienza politica amministrative e gruppi di pressione. 4. Il potere dei giudici. Nel corso dellevoluzione dello stato moderno si creata la figura del giudice super partes rispetto alle due parti contendenti e quindi da esse accettata per la sua funzione giudicante neutrale. Con Montesquieu la tripartizione dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario ha rafforzato lautonomia della magistratura affermando lindipendenza del giudice dal sovrano e quindi dal potere politico vincolando i giudici al solo rispetto della legge. Tuttavia anche nelle democrazie contemporanee ci sono forme di controllo politico sulla magistratura che intervengono nelle modalit di reclutamento e di avanzamento di carriera dei giudici. Nonostante tale controllo esercitato dallesecutivo e dal legislativo dagli anni 80 si parla di crescita del potere giudiziario intesa come maggiore partecipazione dei giudici allelaborazione delle leggi, estensione delle fattispecie di comportamenti giudicabili dallautorit giudiziaria, crescita della domanda di giustizia, intervento giudiziario sui comportamenti degli amministratori pubblici. La cd giudizializzazione della politica, cio il maggior ruolo assunto dalla magistratura, riscontrabile dallincremento delle funzioni svolte dalla corte costituzionale in Europa come gi avviene gi negli SU, inoltre si avuta una crescita delle leggi prodotte e degli organi capaci di legiferare, per cui il giudice non si limita pi ad interpretare la legge ma concorre a creare il diritto. Laumento della domanda di giustizia collegato allindebolimento delle altre istituzioni specie per la crisi di fiducia nei partiti e nelle istituzioni rappresentative che spinge i cittadini a ricorrere pi di frequente alla giustizia. Il caso italiano mette inoltre in evidenza una legittimazione popolare dellattivit della magistratura considerata custode delle pubbliche virt dopo le indagini giudiziarie sulla corruzione politica. Le indagini sulla politica sono state rese possibili dallelevata indipendenza della magistratura dal potere politico, la costituzione affida al csm una funzione di autogoverno della magistratura e la sua composizione (2/3 magistrati delle supreme corti, 1/3 esperti di diritto) tale da assicurare leffettiva autonomia lasciando al ministro della giustizia solo compiti ispettivi. 5. Politiche e territorio. 5.1 Il governo locale. Dal trattato di Westfalia che poneva fine alla guerra dei 30 anni masce il modello di stato che esercita il potere sovrano sul territorio. In realt ogni Stato devolve poteri ad organi sub nazionali. La tradizione del governo locale risale alle citt stato greche e pi di recente alla citt stato germanica dell11 secolo dove si form la borghesia a cui il sovrano delegava poteri, in seguito lo Stato assolutista abrog i poteri decentrati e solo nel 19 secolo si formarono comunit che si auto governavano. LItalia segue questa tradizione, dapprima il controllo del centro sulla periferia veniva esercitato dai prefetti ed i sindaci erano nominati dal re mentre consiglieri provinciali e comunali erano eletti sia pure a suffragio limitato, finch alla fine del secolo anche la carica di sindaco divenne elettiva ed ai prefetti furono sottratte competenze. La tensione tra governo nazionale e locale deriva proprio dalla legittimazione democratica delle cariche locali per questo si parla di decentramento politico. Il grado di decentramento si misura da diversi indicatori come la quantit di popolazione, la grandezza del territorio e altre variabili come la capacit di spesa, la presenza del difensore civico, il diritto di referendum e di petizione, ecc. Dallanalisi di questi indicatori si possono distinguere gli Stati in Stati decentrati con una pluralit di centri indipendenti uno dallaltro anche se con la presenza di forme di coordinamento e Stati unitari in cui il potere legislativo ed esecutivo a livello centrale comandano gli organi periferici. 5.2 Federalismo e regioni. Il f. 37

Appunti di scienza politica nasce dallidea che il buon governo possibile in piccole unit territoriali che poi per ragioni militari si alleano, Montesquieu influenz il modello di f. americano mentre Proudhon lo riteneva utile per impedire le guerre, Altiero Spinelli ampliando il concetto al f. europeo, riteneva che la pace era possibile se gli stati nazione cedevano parte della loro sovranit ad un governo federale sovranazionale. Per Riker con il f. le attivit di governo sono divise tra governi regionali ed un governo centrale per cui due livelli di governo comandano sullo stesso territorio, ogni livello ha responsabilit e garanzia di autonomia in almeno unarea specifica. Al f. si perviene attraverso un processo di federalizzazione, quando aree territoriali adottano politiche e decisioni comuni per motivi di natura economica ad es espansione di mercati o politica ad es patti tra i diversi stati o socioculturale ad es per proteggere minoranze etniche. I vantaggi possono essere diversi ad es f. fiscale cio la possibilit di servizi pi economici se gestiti in modo decentrato, f. competitivo cio il decentramento provoca effetti benefici legati alla concorrenza tra gli stati, inoltre si hanno effetti benefici in quanto si attenuano i conflitti etnici. Tuttavia studi dimostrato che gli stati federali come ad es gli SU non avrebbero caratteristiche di superiorit rispetto agli stati unitari sia in termini di democrazia che di sviluppo economico. Levoluzione recente mostra una tendenza degli stati federali ad accentrare e degli stati unitari a rafforzare i poteri degli enti territoriali come nel caso italiano, francese e spagnolo. Inoltre occorre valutare per ogni paese il reale funzionamento delle istituzioni in quanto stati tradizionalmente definiti accentrati possono poi avere forme di opposizione dei governi locali alle politiche del governo centrale molto pi forti rispetto a paesi ritenuti non accentratori. 6. Le politiche di sviluppo locale. Dopo la met degli anni 60 linteresse per la politica locale si accentuato investendo le politiche pubbliche, i conflitti politici tra centro e periferia, la distribuzione del potere nelle citt. La classe politica nazionale si forma nelle esperienze a livello locale ed i cittadini si interessano della politica a partire dalle interazioni con il governo a loro pi vicino. La partecipazione politica a livello locale accresce il sentimento di appartenenza, il principio di sussidiariet sostiene che il governo locale il pi adeguato a garantire servizi ai cittadini. La crisi fiscale dello stato ha ridotto i trasferimenti dal centro alla periferia ma non ha ridotto il ruolo delle politiche locali, infatti le grandi citt hanno cominciato a competere per attrarre investimenti industriali privati sul proprio territorio fornendo infrastrutture, incentivi fiscali, finanziamenti, formazione professionale. Lo sviluppo economico locale stato sostenuto anche da politiche dell u.e. che hanno messo in competizione tra loro le regioni per attrarre investimenti. Le politiche di sviluppo locale creano anche conflitti con chi vorrebbe indirizzare le risorse a favore di politiche di incremento dei servizi sociali e per i pi disagiati. 7.7.1. Politica, politiche e globalizzazione. Il concetto di g. indica la ridotta capacit degli stati nazionali di intervenire nei processi d sviluppo economico e il tentativo di affrontare problemi di dimensioni globali con la costruzione di istituzioni sopranazionali. La g. indica quindi linterdipendenza tra le relazioni sociali che sono presenti in luoghi distinti in modo che gli eventi siano influenzati vicendevolmente, un processo che negli anni recenti si intensificato. Lo sviluppo tecnologico con internet, le televisioni satellitari, ha favorito uninterazione culturale e lesportazione di valori occidentali creando una societ civile globale e unopinione pubblica mondiale. Linterdipendenza economica ha portato alla creazione di corporations multinazionali, alla delocalizzazione produttiva per ricercare occasioni di investimento a costi pi 38

Appunti di scienza politica bassi, allinternazionalizzazione dei mercati finanziari. Il mercato del lavoro globale ha indebolito la classe operaia del nord del mondo ma effetti negativi si sono avuti anche nel sud del mondo dove gli stati hanno adottato politiche neoliberiste con tagli alle politiche sociali per favorire le multinazionali. La g. riduce linfluenza dei governi nazionali ed in generale della politica rispetto alleconomia con la crescita di autorit politiche internazionali. 7.2 Con istituzioni sopranazionali come lU.E. e le N.U. si aggiunto un nuovo livello di governo al livello nazionale che modifica le teorie classiche delle relazioni internazionali. Per lapproccio realista ciascuno Stato agirebbe in modo indipendente dagli altri e senza gerarchie allo scopo di difendere la propria sicurezza ed acquisire nuovo potere attraverso politiche di armamenti ci ha prodotto lunghi periodi di pace dovuti ad un equilibrio (detto del terrore) degli stessi armamenti che si venuto a creare. A partire dal secondo dopoguerra si avuta una crescita delle Org. Gov. Int. (OGI) come lUE, le NU, con scopi militari come la Nato, con scopi economici come il FMI, la banca mondiale, lorg. mondiale del commercio. Le org. int. hanno diffuso regole internazionali a volte superando il principio della sovranit nazionale ad es consentendo lingerenza in caso di gravi violazioni dei diritti umani. 7.3 attori politici transnazionali. Oltre alle OGI si sono sviluppate anche org. non governative transnazionali (ONG) indipendenti dai governi che agiscono in pi paesi che si rifanno anche a problematiche sociali come i diritti umani, lecologia (ad es. Greenpeace, Amnesty international, ecc.). Soprattutto le org. int. attive sui problemi economici sono state criticate per il loro approccio liberista che privilegia le politiche di riequilibrio dei bilanci statali con conseguenti tagli alle spese sociali, per limpatto ambientale di alcuni progetti finanziati dagli org. int. In altri casi si sono costruite alleanze tra org. di movimenti sociali ed istituzioni governative internazionali per discutere su temi come i diritti umani, luguaglianza tra i sessi, lambiente e lo sviluppo. 8. Il processo di europeizzazione consiste nella costruzione delle istituzioni europee che determina conseguenze nelle politiche interne ai vari stati e sottolinea la crescente interazione tra relazioni internazionali e politica interna. Nel 52 la C.E.C.A. riun 6 paesi (B, F, I, G, Luss, P.B.) per coordinare le attivit economiche, nel 57 si form poi la C.E.E. per facilitare gli scambi commerciali, nel 73 si unirono Irlanda, Danimarca, GB e dopo Grecia, Spagna e Portogallo. Oggi lUE fondata nel 92 si compone di 15(?vedere su internet) Stati (si sono aggiunti Austria, Finlandia e Svezia) e si fonda su tre pilastri 1) politiche comuni in agricoltura, trasporti, politiche monetarie, 2) politica estera e sicurezza, 3) giustizia e affari interni. Organo esecutivo la commissione europea composta da due commissari per ciascun paese maggiore e uno per gli altri, il parlamento europeo lunica istituzione rappresentativa, eletto dai cittadini europei dal 79 ha poteri di controllo su bilancio e commissione e condivide la funzione legislativa con gli altri organi, il consiglio europeo composto da capi di stato e dal presidente della commissione affiancato dal consiglio dei ministri costituito da un ministro per ogni stato membro competente per singola materia e partecipa alla funzione legislativa, alla corte di giustizia spetta la risoluzione dei conflitti di attribuzione delle competenze tra unione e singoli stati e tra i vari organi dellue, la b.c.e. istituita nel 97 ha assunto funzioni ricoperte in passato dalle singole banche centrali. Il trattato di Maastricht del 92 ha ampliato le competenze comunitarie pur affermando il principio di sussidiariet, vale a dire lue interviene solo su materie nelle quali i singoli stati non possono agire in modo soddisfacente. Dopo le politiche di 39

Appunti di scienza politica integrazione negativa volte a liberalizzare i movimenti di merci e cittadini e dopo le politiche economiche di rigore per riequilibrare i conti pubblici, iniziano ad attuarsi politiche di integrazione positiva a favore delle aree depresse e per garantire una maggiore coesione sociale. Per alcuni studiosi levoluzione dellue verso un organismo inter governativo basato su accordi tra gli stati membri per ottenere vantaggi di natura economica, altri hanno sottolineato il ruolo sopranazionale delle istituzioni al di sopra degli interessi dei singoli stati portando avanti interessi europei. Alcuni ritengono che levoluzione non porter al declino degli stati nazione ma ad unEuropa a geometria variabile cio con diversi sottoinsiemi di stati membri che agiscono autonomamente per risolvere problemi comuni e produrre beni pubblici. Lue sconta attualmente un deficit di democrazia per diversi motivi. Lorgano pi democratico il parlamento eletto dai cittadini, ma alle elezioni vi un basso tasso di partecipazione in molti stati, ha competenze limitate anche se di recente ha acquisito il diritto di votare la fiducia alla commissione, inoltre il consiglio composto da capi di stato dei singoli paesi eletti dai cittadini, ma non su specifici mandati che riguardano politiche europee. Il problema del deficit democratico dellue anche collegato alla costruzione d una cittadinanza europea cio al riconoscimento dei diritti civili, politici, sociali dei cittadini europei. Il trattato di Maastricht ha sancito il diritto di circolare e soggiornare liberamente nellue ed il diritto di voto alle elezioni comunali ed europee per i cittadini di uno stato membro residenti in un altro stato membro, poi nel 2000 la carta dei diritti di Nizza ha sancito la difesa del diritto di dignit, libert, uguaglianza, solidariet, cittadinanza e giustizia per realizzare unintegrazione attraverso i diritti dopo lintegrazione economica, una strada ancora agli inizi che deve innanzitutto prevedere la costruzione di unidentit collettiva europea.

40