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7.

Proceso Competencial El artculo 202 inciso 3) de la carta de 19993 introduce por primera vez a este proceso constitucional al sealar que corresponde al Tribunal Constitucional conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitucin, conforme a ley". El Cdigo Procesal Constitucional lo denomina proceso competencial. 7.1. Antecedentes y reconocimiento constitucional En la medida que la Constitucin es una norma jurdica que establece las atribuciones o competencias que corresponden a los distintos rganos o entidades territoriales se ha ido desarrollando un proceso constitucional destinado a resolver los conflictos de competencias constitucionales que pudieran presentarse entre ellos. En primer lugar, los conflictos entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales y Regionales, o los de estos entre s (divisin territorial del poder). Y, en segundo lugar, los conflictos que puedan presentarse entre los llamados "poderes" y los rganos constitucionales del Estado, por ejemplo, Congreso de la

Repblica, Gobierno, Poder Judicial, Defensora del Pueblo, Consejo Nacional de la Magistratura, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Contralora General de la Repblica, entre otros (divisin funcional del poder). Ello supone reconocer que "la divisin de poderes est jurdicamente y no solo polticamente garantizada"1. Y es que cualquier cuestionamiento sobre la competencia de un rgano supremo del Estado constituye un conflicto constitucional, en la medida que "pone en cuestin el sistema organizatorio que la Constitucin, como una de sus funciones bsicas ha establecido"2, y debe ser resuelto mediante un proceso constitucional ante un tribunal especializado que acta en tales supuestos como un tribunal de conflictos. El conflicto entre rganos constitucionales surge en Europa teniendo como figuras ms destacadas las experiencias alemana, italiana y espaola. Otros modelos, como el norteamericano atribuyen La resolucin
1 ARAGN REYES Manuel, Prlogo al libro de ngel GMEZ MONTORO, El Conflicto entre rganos constitucionales", Madrid: CEC, 1993, p 20. 2 GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, La Constitucin como Norma y el Tribunal Constitucional, Madrid: Civitas, 1991, p 150.

material de estos conflictos al Poder Judicial, normalmente al Tribunal Supremo, a travs de los procesos ordinarios3. La primera experiencia susceptible de ser calificada como antecedente aparece en Alemania en la Constitucin de Weimar de 1919 que cre un Tribunal de Conflictos de los Estados, encargado de conocer las controversias dentro de los Estados miembros en las que "ningn tribunal fuera competente para su resolucin" y que no versaran sobre "litigios de Derecho privado" (artculo 19)4. Posteriormente, cont con una mayor elaboracin en la Ley Fundamental de Bonn (1949), la Constitucin italiana (1947) y finalmente la Constitucin espaola (1978). En Amrica Latina, uno de los pocos pases que lo contempla es Costa Rica, cuya Ley de la Jurisdiccin Constitucional lo regula (artculos 109 a 111), como una de las competencias de la Sala Constitucional de la Corte Suprema5. El proceso competencial no ha gozado de
3 GOMES MONTORO ngel, El Conflicto entre rganos constitucionales", Madrid: CEC, 1993, p 84. 4 GARCIA ROCA Javier, El Conflicto entre rganos constitucionales", Madrid: Tecnos, 1987, p 21. 5 SABORIO VALVERDE Rodolfo, Normas bsicas de Derecho Pblico, Costa Rica: Ed. Seinjusa, 1992, p 48.

regulacin ni tratamiento sistemtico en nuestro ordenamiento jurdico. Durante el proceso constituyente de 1978-1979, solo se efectuaron propuestas encaminadas a introducir los llamados "conflictos territoriales", los cuales no prosperaron. Este proceso recin aparece en el texto constitucional de 1993 como una competencia del Tribunal Constitucional. En efecto, durante el debate en la Comisin de Constitucin y Reglamento (42 A sesin, realizada el 12 de 1993) el congresista Henry Pease (MDI) propuso su incorporacin como una nueva "garanta institucional" pues dicho proceso no haba sido incluido en la propuesta inicial formulada por la Alianza Nueva Mayora Cambio 90. Sin embargo, ante la afirmacin del congresista Carlos Ferrero Costa (NMC90) para quien dicha propuesta "ms que una accin es un tema respecto del cual puede pronunciarse quien debe dirimir la constitucionalidad, el congresista Pease propuso con sentido prctico que la propuesta sera, si no encaja como una garanta constitucional, que se coloque como funcin del Tribunal o funcin de la Sala Constitucional"6 Esto ltimo fue lo que
6 COMISIN DE CONSTITUCIN Y REGLAMENTO. "Debate Constitucional -1993", Tomo III., pp. 1746-1747.

finalmente sucedi. Este proceso, sin duda, constituye un positivo avance para garantizar la supremaca constitucional. Nos parece til dotar a un modelo democrtico de todos los mecanismos necesarios para fortalecerlo manteniendo y recreando la divisin funcional y territorial del poder que la Constitucin adopta. Sin embargo, sabido es que su respeto no solo depende de una visin jurdica de los conflictos. Y es que, en algunos casos, se opta por acudir a medios polticos -extrajurdicos-para solucionar estos conflictos7. La Ley 26435, Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (artculos 46 a 52), -en primer lugar- y, luego, el Cdigo Procesal Constitucional (artculos 109 a 113) han desarrollado los alcances de este proceso. 7.2. Objeto del proceso, tipos y efectos de la sentencia Como lo ha sealado el Tribunal Constitucional en el caso Municipalidad Distrital dePachacmac (Exp. N 013-20037 Pizzorusso Alesandro, Lecciones de Derecho Constitucional, Madrid: CEC, 1984, Tomo II, pp. 10-11.

CC/TC, resuelto el 29 de diciembre de 2003 y publicado el 5 de abril de 2004) el proceso competencial cuenta con una "doble finalidad"; por un lado, pronunciarse "sobre la titularidad de una competencia" y por otro definir "la legitimidad de determinada decisin (expresada en alguna disposicin, acto o resolucin), emitida con vicio de incompetencia" (F.J. N 10.4). El Tribunal, en anterior ocasin haba sostenido que el objeto de este proceso consiste en precisar "la titularidad de una competencia o atribucin constitucional pudindose determinar en l, la validez o nulidad del acto que da origen al conflicto, por estar viciado de incompetencia" (Exp. N 001-00CC/TC, resuelto el 4 de abril de 2001, FJ.N1) Como lo ha sealado el Tribunal Constitucional si se trata de una nrma legal que transgrede "los lmites de orden competencial establecidos por la Constitucin" la va de control no es el proceso competencia sino el proceso de inconstitucionalidad (Exp. N 017-2003m/TC, F.J. N 80). As tambin lo seala el artculo 110 del Cdigo Procesal Constitucional.

El conflicto a ser resuelto debe estar referido a competencias o atribuciones previstas por la Constitucin. Al respecto el Tribunal Constitucional ha considerado que para ello tambin "deber tomarse en cuenta el bloque de constitucionalidad a que se refieren los artculos 46 y 47 de la LOTC, concordantes con el artculo 22" (Exp. M" 013-2003-CC/TC, F.J. N 10.3). Para el Tribunal el bloque de constitucionalidad est conformado por aquellas normas "que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organizacin y funcionamiento de los rganos y organismos constitucionales, amn de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de estos, as como los derechos, deberes, cargas pblicas y garantas bsicas de los ciudadanos" (Exp. N 013-2003-CC/TC, F.J. N 10.5). Ajuicio del Tribunal la expresin "competencia" se utiliza cuando se trata de gobiernos locales y regionales; en cambio, el trmino atribucin" se emplea cuando se refiere a los poderes y rganos constitucionales del Estado (Exp. N 0132003-CC/TC, FJ. N 10.4), aunque "no existe una diferencia substantiva entre ambos

conceptos"8. De esta manera, el Tribunal acoge la distincin doctrinaria entre conflictos de competencia y conflictos de atribuciones. En efecto, la doctrina utiliza "la expresin conflicto de competencia para referirse a conflictos territoriales y la de conflicto de atribuciones cuando se trata de conflictos intraorgnicos"9. Asimismo, en la citada resolucin el Tribunal explcita que la competencia o atribucin para realizar minados actos estatales puede apreciarse a partir de determinados criterios: personal, material, temporal, territorial y procesal (FJ.N 10.5) Existen dos tipos de procesos: positivos y negativos. El primero opera cuando se afecta una competencia o atribucin a travs de una accin (conducta positiva); en cambio estaremos en presencia de un conflicto negativo cuando se trata de una omisin (conducta negativa). Finalmente, la sentencia estimatoria -tal como ocurre en Espaa y lo dispone el artculo 113 del Cdigo Procesal Constitucionaltiene "tres clases de
8 GOMEZ MONTORO, Angel. Ob. Cit, p 274 9 GOMEZ MONTORO, ngel. Ob. Cit, p 265

pronunciamientos"10. En primer lugar, determina "la titularidad de la competencia controvertida"11. En segundo lugar, anula el acto viciado de incompetencia. Y, en tercer lugar, define "lo que procediere sobre las situaciones jurdicas producidas sobre la base de tales actos administrativos" (artculo 113). 7.3. Legitimacin Se encuentran legitimados los poderes del Estado, los rganos constitucionales autnomos, y los gobiernos regionales y locales. En consecuencia, conforme lo ha sealado el propio Tribunal Constitucional "cualquier otro rgano que no cuente con reconocimiento o rango constitucional carece de legitimidad activa para tramitar una contienda de competencia, como, por ejemplo, en el caso de rganos administrativos cuyas competencias no han sido asignadas por la Constitucin o leyes de desarrollo constitucional" (Exp. N 013-2003CC/ TC,F.J.N10.2). Cabe indicar que ni la Ley 26435

10 GARCIA ROCA Javier, en REQUEJO PAGES, Juan Luis, Comentarios a la Ley Orgnica de Tribunal Constitucional, Madrid: TC-BOE, 2001, p 1063. 11 GARCIA ROCA Javier. Ob. Cit, p 1063

(artculos 46 y 47) ni el Cdigo Procesal Constitucional (artculos 109 y 110) mencionan en forma expresa a la totalidad de los sujetos legitimados. Sin embargo, si nos atenemos a la divisin funcional del poder contenida en la Constitucin comprendera a los tres poderes clsicos -Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, a los rganos constitucionales autnomos como el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo, la Contralora. General de la Repblica y al Consejo Nacional de la Magistratura, as como a los diversos gobiernos locales y regionales. No incluimos al Tribunal Constitucional pese a ser un verdadero rgano constitucional pues al estar encargado de resolverlo se convertira en Juez y parte. 7.4. El aporte de la jurisprudencia El primer caso planteado ante el Tribunal Constitucional fue la demanda presentada por el Jefe Nacional del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil contra la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), para que se determine quien tiene

competencia para informar y verificar los requisitos formales necesarios para ejercer los derechos de participacin y control ciudadanos, previstos por la Ley 26300 (Exp. N 001-97-CC/TC). El 19 de junio de 1997, el Tribunal resolvi que "la funcin de informacin y verificacin de los requisitos formales necesarios para ejercer los derechos de participacin y control ciudadanos, y entre ellos, la verificacin de firmas, le corresponde a la Oficina Nacional de Procesos Electorales". No obstante, la resolucin que ms ha aportado a la precisin de conceptos en torno al proceso competencial se expidi en el caso de la Municipalidad de Pachacmac (Exp. N 013-2003-CC/TC), pese a que dicha demanda fue declarada inadmisible pues el objeto del proceso fue el cuestionamiento de una norma con rango de ley y, por tanto, deba tramitarse a travs de una demanda de inconstitucionalidad. Asimismo, un caso de particular importancia fue el conflicto suscitado entre las Municipalidades de Lima y Huarochir donde se determin quien tena competencia para autorizar la circulacin de vehculos de transporte urbano en la ciudad

de Lima. Y es que la Municipalidad Provincial de Huarochir concedi autorizaciones provisionales para que los vehculos circulen por dicha ciudad, lo cual fue desconocido por la Municipalidad Metropolitana de Lima. El Tribunal declar Fundada en parte la demanda interpuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima pues consider que a ella le corresponde regular el transporte urbano e interurbano dentro de su jurisdiccin, y que la Municipalidad Provincial de Huarochi carece de competencia para otorgar autorizaciones provisionales a empresas de transporte terrestre para que operen dentro de la jurisdiccin de la Municipalidad demandante" (Exp. N 001-00-CC/TC, resuelto el 4 de abril de 2001). Pese a la citada sentencia del Tribunal, la controversia continu pues la Municipalidad Provincial de Huarochir dict la Ordenanza N 06 publicada el 22 de junio de 2003 que ratificaba el Acuerdo de Consejo 0422001/CM del 23 de octubre de 2001 declarando la existencia de continuidad urbana entre las provincias de Huarochir y Lima. Como se trataba de una norma el Alcalde

de la Municipalidad Metropolitana de Lima interpuso una demanda de inconstitucionalidad contra ella, declarndose inconstitucional el artculo primero de la citada ordenanza pues "la potestad de declarar la existencia de continuidad urbana, no constituye, por su naturaleza, una facultad que competa a un gobierno municipal" (FJ. N 9). Otro caso relevante se suscit con motivo de la demanda inter puesta por el Alcalde de la Municipalidad Distrital de Villa Mara del Triunfo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Distrital Santsimo Salvador de Pachacmac. El problema consista en delimitar la demarcacin territorial de los distritos de Villa Mara del Triunfo y Pachacmac que motivaba diversos conflictos, as como evaluar la competencia de la Municipalidad de Lima para fijar dichos lmites. Ante esta situacin, el 22 de julio de 1999, el Tribunal Constitucional (Exp. N 001-99-CC/TC) resolvi que "(...) las municipalidades provinciales y distritales carecen de competencia para aprobar o modificar la demarcacin territorial" (FJ. N 4). Por ello,

sostuvo que la parte resolutiva del Acuerdo de Consejo N 160-93 de la Municipalidad Metropolitana de Lima al "Aprobar la demarcacin territorial del Distrito de Pachacmac, de acuerdo a los informes de las Comisiones de Desarrollo Urbano y de Asnillos Legales antes mencionados (...) invadi atribuciones del Congreso Por tanto, el referido Acuerdo N 160-93 est viciado de incompetencia, () (F. J. N 6, El Peruano, "Garantas Constitucionales", Lima, 9 de setiembre de 19999, pp 2159-2160) Cabe anotar que en su defensa la Municipalidad de Lima sostuvo que los acuerdos cuestionados eran solo una "propuesta" para ser remitida al Poder Ejecutivo y, por tanto, no se haba invadido competencia alguna. El Tribunal Constitucional consider que de conformidad con el artculo 102 inciso 7) de la Constitucin corresponda al Poder Ejecutivo proponer la demarcacin territorial y al Congreso aprobarla y que por tanto las municipalidades carecen de competencia en tales materias. En consecuencia, dispuso la nulidad de los Acuerdos de Concejo N 160-93 y N 144-98 y, adems, que la Municipalidad Distrital Santsimo Salvador de Pachacmac

se abstuviera de ejercer competencias en base a tales acuerdos y se respete la demarcacin territorial de la Municipalidad Distrital de Villa Mara del Triunfo establecida en las Leyes 13796 y 15230. En definitiva, una adecuada resolucin de los procesos competenciales puede contribuir a precisar las funciones que corresponden a los poderes del Estado, rganos constitucionales, gobiernos locales y regionales. Es ms, puede convertirse en un instrumento que aporte al proceso de descentralizacin en el pas. As por ejemplo, en Espaa el Estado de las Autonomas se ha construido a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.