Brasil em Desenvolvimento 2010 - Ipea - Vol3

BRASIL EM
2010
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
DESENVOLVIMENTO
VOLUME 3
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro

Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison

Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010 Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Brasil: o estado de uma nao Comit Editorial Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador) Aristides Monteiro Neto (Editor) Andr Bojikian Calixtre Andr Rego Viana Eduardo Costa Pinto Joo Paulo Viana Jnia Cristina Conceio Luciana Mendes Servo Martha Cassiolato Mauro Oddo Nogueira Murilo Jos de Souza Pires Paulo de Tarso Linhares Rogrio Boueri Miranda Thiago Sevilhano Martinez Brasil em Desenvolvimento : Estado, planejamento e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Ipea, 2010. 270 p. 3 v. : grfs., mapas, tabs. (Brasil: o Estado de uma Nao) Inclui bibliografia. Ttulo anterior: Brasil: o estado de uma nao, editados em 2005, 2006 e 2008. ISBN 978-85-7811-070-3 1. Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Planejamento Econmico. 4. Polticas Pblicas. 5. Brasil I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.981 permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas
SUMRIO
aPRESEntaO ................................................................................................................................ Ix aGRaDECIMEntOS........................................................................................................................... xI COlabORaDORES vOlUME 3 ...................................................................................................... xVII IntRODUO .................................................................................................................................. xxI vOlUME I PaRtE I alICERCES PaRa a PROSPERIDaDE ECOnMICa SUMRIO analtICO SEO I PaRa alM Da CRISE: UM nOvO PaDRO DE CRESCIMEntO? CaPtUlO 1 POLTICAS ECONMICAS PARA SuPERAO DA CRISE NO BRASIL: A AO ANTICCLICA EM DEBATE CaPtUlO 2 O REgIME DE CRESCIMENTO ECONMICO BRASILEIRO: uMA APRECIAO SOBRE O PERODO 1995-2009 SEO II FUnDaMEntOS MaCROECOnMICOS: GaStO PblICO, CMbIO E InFlaO CaPtUlO 3 gOVERNO gASTADOR Ou TRANSfERIDOR? uM MACRODIAgNSTICO DAS DESPESAS fEDERAIS NO PERODO 2002 A 2010 CaPtUlO 4 RETOMADA DO INVESTIMENTO PBLICO fEDERAL NO BRASIL E A POLTICA fISCAL: EM BuSCA DE uM NOVO PARADIgMA CaPtUlO 5 gASTO SOCIAL fEDERAL: uMA ANLISE DA ExECuO ORAMENTRIA DE 2009 CaPtUlO 6 CONSIDERAES SOBRE EVOLuO DA TAxA DE CMBIO NO BRASIL NO PERODO 1995-2009: O DESALINhAMENTO CAMBIAL CaPtUlO 7 DECOMPOSIO E DETERMINANTES DA INfLAO NO BRASIL NO PERODO 2007-2009
vOlUME II PaRtE II REDEFInInDO EStRatGIaS SEtORIaIS PaRa O DESEnvOlvIMEntO SUMRIO analtICO SEO III IMPlEMEntaO E RESUltaDOS RECEntES DE POltICaS SEtORIaIS CaPtUlO 8 POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO NO BRASIL: uM OLhAR SOBRE OS IMPACTOS DE ALguMAS POLTICAS DE INCENTIVO INOVAO E ExPORTAO CaPtUlO 9 POLTICAS DE CINCIA, TECNOLOgIA E INOVAO NO BRASIL: uMA ANLISE COM BASE NOS INDICADORES AgREgADOS CaPtUlO 10 POLTICA DE COMERCIALIzAO AgRCOLA NO BRASIL CaPtUlO 11 A OCuPAO NO SETOR TuRISMO E SuA EVOLuO: uM PANORAMA DO BRASIL E REgIES SEO Iv InFRaEStRUtURa PaRa O DESEnvOlvIMEntO CaPtUlO 12 QuALIDADE REguLATRIA E fORTALECIMENTO DO ESTADO E DAS INSTITuIES: O PAPEL DA ANLISE DE IMPACTO CaPtUlO 13 uMA ANLISE DO TRANSPORTE TERRESTRE DE CARgAS BRASILEIRO CaPtUlO 14 TRANSPOSIO DO RIO SO fRANCISCO: ANLISE DE OPORTuNIDADE DO PROJETO CaPtUlO 15 ACESSIBILIDADE NO TRANSPORTE DE PASSAgEIROS: uM PANORAMA DA POLTICA PBLICA fEDERAL PaRtE III O bRaSIl nO MUnDO: ECOnOMIa E RElaES IntERnaCIOnaIS SUMRIO analtICO SEO v COOPERaO PaRa O DESEnvOlvIMEntO E COMRCIO: O MUltIlatERalISMO EM aO
CaPtUlO 16 A INTEgRAO SuL-AMERICANA, ALM DA CIRCuNSTNCIA: DO MERCOSuL uNASuL CaPtUlO 17 AS NEgOCIAES INTERNACIONAIS SOBRE AS MuDANAS CLIMTICAS: AVANOS RECENTES E O PAPEL BRASILEIRO CaPtUlO 18 ASPECTOS DA PRESENA BRASILEIRA NO hAITI APS A MINuSTAh: A PAz POR MEIO DO DESENVOLVIMENTO CaPtUlO 19 DESEMPENhO DAS ExPORTAES E POLTICA COMERCIAL vOlUME III PaRtE Iv REPUblICanIZanDO O EStaDO bRaSIlEIRO ................................................................... 537 SUMRIO analtICO ........................................................................................................ 541 SEO vI PaRtICIPaO, COOPERaO E REPRESEntaO: nOvaS COnFIGURaES DO EStaDO .............................................................................. 549 CaPtUlO 20 COOPERAO fEDERATIVA: A fORMAO DE CONSRCIOS PBLICOS NO BRASIL .................... 551 CaPtUlO 21 INSTITuIES PARTICIPATIVAS E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: CARACTERSTICAS E EVOLuO NAS LTIMAS DuAS DCADAS ............................................................................... 565 CaPtUlO 22 A MINIRREfORMA POLTICA DE 2009 E AS POLTICAS DE COTAS DE gNERO PARA A CMARA DOS DEPuTADOS ......................................................................................................... 589 SEO vII POLTICAS DE SEguRANA PBLICA: NOVAS ABORDAgENS ......................................................... 601 CaPtUlO 23 DESENhO, CONTExTO E QuALIDADE DELIBERATIVA EM CONfERNCIAS NACIONAIS: uMA ANLISE DOS DEBATES E PROPOSIES SOBRE O SISTEMA PENITENCIRIO NA I CONfERNCIA NACIONAL DE SEguRANA PBLICA (I CONSEg) ........................................ 603 CaPtUlO 24 AS POLCIAS ESTADuAIS BRASILEIRAS: O DESAfIO DA REfORMA ................................................ 629
PaRtE v REFlEXES PaRa a aO EStatal................................................................................... 647 SUMRIO analtICO ........................................................................................................ 651 SEO vIII POSSIbIlIDaDES DE avalIaO DE POltICa PblICa ................................................... 659 CaPtUlO 25 MTODOS QuALITATIVOS DE AVALIAO E SuAS CONTRIBuIES PARA O APRIMORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS ................................................................................ 661 CaPtUlO 26 SITuAO ATuAL E PERSPECTIVAS DO PROgRAMA fEDERAL DE APOIO gESTO uRBANA MuNICIPAL ..................................................................................................... 689 CaPtUlO 27 INTERVENO SOCIOuRBANSTICA NO COMPLExO DO ALEMO: REfERNCIAS PARA fuTuRA AVALIAO .................................................................................... 713 SEO IX na ORDEM DO DIa: nOvOS PROblEMaS PaRa vElhOS DESaFIOS ................................. 735 CaPtUlO 28 A VOLATILIDADE DA RENDA E A COBERTuRA DO PROgRAMA BOLSA fAMLIA ........................... 737 CaPtUlO 29 REguLARIzAO fuNDIRIA NA AMAzNIA LEgAL................................................................... 751
aPRESEntaO
Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica. Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar uma nova Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar uma nova moeda nacional desde 1994 e testar satisfatoriamente a alternncia de poder tanto no executivo e legislativo em mbito federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em um processo contnuo, coletivo e cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas. No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais importante caracterstica deste que j o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do pas em regime republicano. Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns auspiciosos fatos recentes relatados nesta publicao, que busca produzir reflexo sistemtica e crtica da experincia brasileira atual no campo das suas mais importantes polticas pblicas, com o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo da vigncia democrtica no Brasil, cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de amadurecimento crescente das instituies como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira. Para enfrent-los, misso do Ipea perseguir princpios e ideais do Estado nacional republicano, do planejamento governamental democrtico e das prprias polticas pblicas como veculos a partir dos quais o desenvolvimento buscado. No outra, portanto, a razo de ser desta publicao que ora se apresenta, dando sequncia, em edies anuais, a este esforo institucional de pensar criticamente o Brasil. Em particular, interessa ao Ipea, nesta atual quadra histrica de desenvolvimento que se abre ao pas, reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isto nada trivial e em si mesmo meritrio; a ele cabe como ficou demonstrado em outros momentos histricos a tarefa de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias de suas dimenses que ainda marcam a nao brasileira. Boa leitura e reflexo a todos e todas! Marcio Pochmann Presidente do Ipea
aGRaDECIMEntOS
Com este documento do projeto Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas em sua verso 2010, mais uma vez o Ipea contribui com anlises, investigaes e proposies atualizadas e sofisticadas sobre aspectos da realidade social, econmica, poltica e institucional do Brasil. O trabalho que ora se apresenta ao pas fruto de intensa dedicao de seus dirigentes, de seu corpo tcnico e de colaboradores ao longo do ano. O aspecto mais singular do processo de sua elaborao est no seu carter cooperativo. Foi realizado um sem-nmero de reunies para discusso dos temas, leitura dos artigos por parte dos pareceristas, sistematizao dos pareceres e validao dos trabalhos. Os colegas deste Comit Editorial disponibilizaram seu tempo, em meio a outras tarefas de pesquisa, para a construo de um projeto to caro aos tcnicos desta instituio como o Brasil em Desenvolvimento (BD). Ano a ano, j desde 2005, o Ipea tem apresentado um documento nao singularizado pelo olhar ao mesmo tempo largo, posto que so muitos os temas abordados, e sinttico, posto que seu interesse revelar em cada tema padres e trajetrias essenciais da realidade. Com esta perspectiva que os tcnicos e colaboradores organizam seus mtodos e rotinas de trabalho para oferecerem ao pas um trabalho que busca unir, qualidade das investigaes, a revelao do movimento s vezes sutil e insurgente, outras vezes essencial e duradouro dos acontecimentos econmicos, sociais e institucionais mais relevantes. No tarefa fcil desvelar desafios novos para a poltica pblica nacional a cada edio deste projeto. A tarefa mais importante dos tcnicos analisar as questes problematizadas a todo momento da realizao de suas pesquisas para perscrutar temas novos para as agendas seguintes. As edies do BD a cada ano que passa se abastecem deste combustvel gerado no ano anterior. O resultado tem sido o constante enriquecimento analtico das pesquisas internas instituio e a contribuio propositiva e instigadora ao amadurecimento da poltica pblica em nossa sociedade. Os esforos institucionais para a realizao deste projeto se desenvolvem pela conjugao de diversos apoios: da sempre presente Presidncia da instituio e sua Diretoria Colegiada com atuao mobilizadora, dos tcnicos e colaboradores internos, os quais desenvolvem e do concretude s investigaes na forma dos textos e, por fim, deste Comit Editorial, constitudo para coordenar e organizar os trabalhos. Os agradecimentos a todos os envolvidos em mais esta edio do Projeto Brasil em Desenvolvimento tanto mais necessrio quanto mais quisermos que o projeto contribua, a cada ano, para o fortalecimento desta instituio. Da a importncia de nominar aqueles a quem devemos a gratido e a solidariedade pelo caminho percorrido.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
Pelo apoio incondicional, destacamos o presidente Marcio Pochmann e a Diretoria Colegiada, composta por diretores e seus adjuntos: Jorge Abraho e Helder Ferreira, da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), Jos Celso Cardoso Jr., da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), Joo Sics e Renault Michel, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac), Liana Carleial e Bruno Cruz, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Mario Lisboa Theodoro e Marcos Cintra, da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint), Marcio Wohlers de Almeida e Fernanda de Negri, da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset), e Fernando Ferreira, da Diretoria de Desenvolvimento Institucional. Contamos nesta verso do documento com vinte e nove captulos organizados, por sua vez, em cinco partes temticas afins e representativas de grandes questes da poltica pblica nacional, as quais trazem luzes, em traos gerais, sobre: a) padres recentes do gasto pblico federal e para instrumentos de poltica econmica utilizados para resistir aos impactos da crise internacional; b) avaliao de polticas setoriais especficas implementadas com vistas competitividade do pas, bem como avaliao dos ganhos possveis em inovao tecnolgica; c) dimenso e opes do engajamento recente do pas no cenrio das relaes polticas internacionais; d) democratizao e consolidao de valores republicanos dentro do Estado a partir da abertura crescente de espaos institucionais participao da sociedade civil; e e) investigaes crticas e propositivas sobre o uso de mtodos de avaliao de polticas pblicas. A Parte I deste documento institucional, nomeada de Alicerces para a prosperidade econmica, est composta de sete captulos distribudos, por sua vez, em duas sees temticas. Agradecemos a todos os colegas que, com suas contribuies, ajudaram a dar concretude a esta parte da publicao. Na primeira seo (Para alm da crise: um novo padro de crescimento?) traz-se baila uma discusso da recente atuao que o governo federal vem imprimindo ao gasto pblico como elemento de ativao da demanda agregada e como indutor do desenvolvimento. Todos os autores dos captulos que se seguem so tcnicos de planejamento e pesquisa da instituio. Victor Leonardo de Arajo e Murilo Pires so os autores do primeiro artigo, chamado Polticas econmicas para superao da crise no Brasil: a ao anticclica em debate. Responsvel pela elaborao do captulo segundo, Claudio Amitrano presenteou o documento com O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009. Na seo 2, Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao, agradecemos a Rodrigo Orair e Srgio Gobetti pela realizao dos dois captulos. O primeiro versa sobre a atuao do governo federal no gasto direto na economia brasileira e revela uma faceta nova desta forma de atuao, a qual tem sido bem robusta, e que se refere ao seu papel ativo como transferidor de capacidade de gasto para governos subnacionais: Governo gastador
xII
Agradecimentos
ou transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo 2002 a 2010. O outro captulo, com uma avaliao inovadora quanto metodologia empregada, tanto quanto reveladora da insurgncia de um novo perfil para o gasto em investimento pblico federal no Brasil, se encontra descrito em Retomada do investimento pblico federal no Brasil e a poltica fiscal: em busca de um novo paradigma. Renovamos nossos agradecimentos pelo captulo do Gasto social federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009, assinado por Jos Valente Chaves e Jos Aparecido Ribeiro, bem como a Raphael Gouveia e Vinicius Cerqueira, autores do captulo Consideraes sobre a evoluo da taxa de cmbio no Brasil no perodo 19952009: o desalinhamento cambial, e a Vinicius Cerqueira e Thiago Martinez, pela autoria de Decomposio e determinantes da inflao no Brasil no perodo 2007-2009. Colaboraram com sugestes, comentrios e recomendaes para os textos desta Parte I os seguintes tcnicos do Ipea, membros deste Comit editorial: Eduardo Pinto, Andr Calixtre, Martha Cassiolato, Luciana Mendes, Andr Viana, Aristides Monteiro, Jos Celso Cardoso Jr., Joo Paulo Viana e Rogrio Boueri. A Parte II da publicao (Redefinindo estratgias setoriais para o desenvolvimento) conta com a participao de oito captulos em duas sees: Implementao e resultados recentes de polticas setoriais e infraestrutura para o desenvolvimento. Na primeira seo, nossos agradecimentos vo para: Daniel Grimaldi, Flvio Lrio Carneiro, Mauro Oddo Nogueira e Graziela Zucoloto, que escreveram o texto de Polticas de desenvolvimento econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas de incentivo inovao e exportao; Luiz Ricardo Cavalcante, autor de Polticas de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados; Jnia Cristina Conceio, autora de Poltica de comercializao agrcola no Brasil; e para Margarida Hatem Coelho, que escreveu A ocupao no setor turismo e sua evoluo: um panorama do Brasil e regies. Na segunda seo, ainda na Parte II, agradecemos a Lucia Helena Salgado, Michelle Holperin e Eduardo Borges pelo captulo Qualidade regulatria e fortalecimento do Estado e das instituies: o papel da anlise de impacto; agradecemos tambm a Carlos Campos Neto, Ians Melo Ferreira, Fabiano Mezadre Pompermayer, Ricardo Pereira Soares, Alfredo Eric Romminger e Leonardo Fernandes Soares Vasconcelos por terem escrito o captulo Uma anlise do transporte terrestre de cargas brasileiro; somos gratos a Cesar Nunes de Castro, autor do captulo Transposio do rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto; e, finalmente, agradecemos a Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Maria da Piedade Morais e Vicente Correia Lima Neto, autores do captulo A acessibilidade no transporte de passageiros: um panorama da poltica pblica federal. Contriburam para a reviso, comentrios e sugestes aos textos os seguintes membros do Comit Editorial: Paulo de Tarso, Mauro Oddo Nogueira, Thiago Martinez, Aristides Monteiro, Rogrio Boueri e Andr Calixtre. A Parte III (O Brasil no mundo: economia e relaes internacionais) resultou da colaborao dos colegas a seguir nomeados: Andr Calixtre e Pedro Barros, autores do captulo
xIII
A integrao sul-americana, alm da circunstncia: do Mercosul Unasul; Gustavo Luedemann, Jorge Hargrave, Maria Bernadete Gutierrez e Ronaldo Seroa da Mota, autores do captulo As negociaes internacionais sobre as mudanas climticas: avanos recentes e o papel brasileiro; Fernanda Goes e Almir de Oliveira Jr, autores de Aspectos da presena brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento; e Honrio Kume e Guida Piani, autores de Desempenho das exportaes e poltica comercial. Agradecemos ainda aos colegas do Comit Editorial Joo Paulo Viana, Aristides Monteiro, Jnia Conceio, Eduardo Pinto, Murilo Pires, Thiago Martinez, Rogrio Boueri e Andr Viana pelas contribuies de pareceres e comentrios aos textos supracitados. A Parte IV do documento (Republicanizando o Estado brasileiro) contou com contribuies inestimveis, para os quais dirigimos nossos agradecimentos, de Paulo de Tarso Linhares e Alexandre Cunha, responsveis pela elaborao do captulo Cooperao federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil; Felix Lopez e Roberto Rocha Pires, autores do captulo Instituies participativas e polticas pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas; Maria Aparecida Abreu, autora de A minirreforma poltica de 2009 e as polticas de cotas de gnero para a Cmara de Deputados; Fbio de S e Silva, autor de Desenho, contexto e qualidade deliberativa em conferncias nacionais: uma anlise dos debates e proposies sobre o sistema penitencirio na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG); e Almir de Oliveira Jr e Edison Benedito da Silva, responsveis pelo captulo As polcias estaduais brasileiras: o desafio da reforma. As colegas Martha Cassiolato e Luciana Mendes e os colegas Joo Paulo Viana, Andr Viana, Mauro Nogueira, Rogrio Boueri e Eduardo Pinto, do Comit Editorial, tiveram atuao como pareceristas dos textos nesta Parte IV do BD 2010. Por fim, na Parte V, chamada de Reflexes para ao estatal, nossos agradecimentos vo para: Roberto Pires, Felix Lopez e Fbio S e Silva, pelo captulo Mtodos qualitativos de avaliao e suas contribuies para o aprimoramento de polticas pblicas; Rafael Pereira, Marco Aurlio Costa, Ernesto Galindo e Renato Balbim, responsveis pelo captulo Situao atual e perspectivas do Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal; Alexandre Manoel da Silva, Anna Rita Scott Kilson, Carla Coelho de Andrade, Cleandro Henrique Krause, Dbora Correa Faria Lopes, Emmanuel Carlos de Araujo Braz, Joo Carlos Ramos Magalhaes, Maria da Piedade Morais, Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato, Meg Coelho Netto Galiza, Renato Balbim, Roberta da Silva Vieira, Rute Imanishi Rodrigues e Vanessa Gapriotti Nadalin, autores do captulo Interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo: referncias para futura avaliao; agradecemos a Sergei Soares, autor do captulo A volatilidade da renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia; e, por fim, agradecemos a Alexandre Arbex, Brancolina Ferreira, Fbio Alves e Antonio Teixeira, responsveis por Regularizao fundiria na Amaznia Legal. Nossos agradecimentos tambm aos pareceristas dos captulos desta Parte V: Joo Paulo Viana, Jnia Cristina Conceio, Alexandre Cunha, Murilo Pires, Thiago Martinez, Andr Viana, Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Mendes e Paulo de Tarso.
xIV
Agradecimentos
Para cada uma das cinco partes que compem esta publicao foram escritos Sumrios Analticos apresentadores dos contedos de cada seo e orientadores da leitura. A confeco de cada sumrio ficou sob encargo de membros do Comit Editorial e de colegas do Ipea convidados, aos quais agradecemos pelo apoio realizao desta tarefa, ao mesmo tempo que registramos a participao de cada colaborador: Andr Viana, Thiago Martinez e Murilo Pires (Parte I); Divonzir Gusso e Mauro Oddo (Parte II); Eduardo Pinto e Andr Calixtre (Parte III); Aristides Monteiro e Paulo de Tarso Linhares (Parte IV); e Luciana Mendes e Joo Paulo Viana (Parte V). Contribuiu imensamente para a realizao desta publicao, por meio da elaborao tcnica, reviso final e editorao dos textos, o pessoal da Assessoria de Comunicao (Ascom) da instituio. Agradecemos em particular o empenho de Daniel Castro, assessor-chefe de comunicao, e de Cludio Passos de Oliveira, coordenador editorial, e a toda a equipe do Editorial Marco Aurlio Dias Pires, supervisor de reviso, Everson da Silva Moura, supervisor de editorao eletrnica, Laeticia Jensen Eble, Luciana Dias Jabbour, Maria Irene Lima Mariano, Reginaldo da Silva Domingos, Sabine Alexandra Holler, Sheila Mazzolenis, Leonardo Moreira de Souza (estagirio), Andressa Vieira Bueno (estagiria), da reviso, e Bernar Jos Vieira, Cludia Mattosinhos Cordeiro, Jeovah Herculano Szervinsk Jnior, Lus Cludio Cardoso da Silva, Renato Rodrigues Bueno, Eudes Nascimento Lins (estagirio), da editorao eletrnica pela presteza e esprito colaborativo em meio ao vai e vem de textos em reviso e de provas e contraprovas de textos e capas at que todo o material estivesse finalizado.
Comit Editorial
xV
COlabORaDORES
Alexandre Arbex Valadares Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Alexandre dos Santos Cunha Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Alexandre Manoel Angelo da Silva Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Almir de Oliveira Jr. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Andr Rego Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) Anna Rita Scott Kilson Especialista em Desenvolvimento Sustentvel - CAIXA Antonio Teixeira Lima Jr. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Aristides Monteiro Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Bolvar Pego Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Brancolina Ferreira Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Carla Coelho de Andrade Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Cleandro Henrique Krause Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Debora Correa Faria Lopes Tcnica Social - CAIXA Edison Benedito da Silva Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Eduardo Costa Pinto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Emmanuel Carlos de Araujo Braz Gerente Nacional de Planejamento e Avaliao - CAIXA Ernesto Pereira Galindo Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Fbio Alves Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Fbio de S e Silva Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Felix Garcia Lopez Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Joo Carlos Ramos Magalhaes Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Joo Paulo Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Jos Celso Cardoso Jr. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Jnia Cristina P.R. da Conceio Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Ligier Modesto Braga Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
xVIII
Colaboradores
Luciana Mendes Santos Servo Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Marco Aurlio Costa Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Maria Aparecida Abreu Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Maria da Piedade Morais Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Mariana Sena Lara Pesquisadora Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Martha Cassiolato Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Mauro Oddo Nogueira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Meg Coelho Netto Galiza Gerente Executiva de Trabalho Social - CAIXA Murilo Jos de Souza Pires Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Natalia Alves Silveira Pesquisadora Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Paulo de Tarso Linhares Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Rafael Henrique Moraes Pereira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Renato Balbim Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
xIx
Roberta da Silva Vieira Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Roberto Rocha Coelho Pires Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Rogrio Boueri Miranda Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Rute Imanishi Rodrigues Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Sergei Suarez Dillon Soares Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Thiago Sevilhano Martinez Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Vanessa Gapriotti Nadalin Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
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IntRODUO
Ao findar esta dcada, sob muitos aspectos o retrato que se tem do Brasil apresenta traos distintos dos prevalecentes dez ou vinte anos antes. Seus cidados e suas instituies esto visivelmente mais vibrantes, mobilizadores e participativos nas questes que lhes afetam, e tambm mais questionadores de seus destinos, fazendo ruir, paulatinamente, aqueles modelos mentais que propugnam para a sociedade nacional um conservadorismo atvico e a averso a mudanas. Sem dvida, o fortalecimento dos valores e das prticas democrticas no cotidiano dos cidados tem concorrido para isso. Eleies tm sido realizadas cada vez mais frequentemente desde fins da dcada de 1980, com a Constituio de 1988 tendo um papel relevante para assegurar e promover os rituais da democracia. A cada dois anos, a rotina eleitoral tem expressado ora desejos de mudana ora de consolidao de processos. No plano das escolhas sobre os governos federais, a manuteno da estabilidade econmica e o aprofundamento da distribuio de renda so fatos incontestveis e base para a obteno de melhorias sociais e econmicas. Nos planos estaduais e municipais, por sua vez, tem sido reivindicado pela populao um alinhamento mais estreito destes governos subnacionais com os rumos dos avanos federais; cobra-se tambm o fornecimento de benefcios pblicos substantivos e mensurveis por parte dos governantes subnacionais. No por outra razo que as polticas sociais seguem gerando resultados positivos, a despeito de longo caminho at a universalizao de bens e servios pblicos fundamentais, sendo os casos da sade e da educao os mais representativos. A poltica de transferncias de renda s famlias para o combate pobreza e misria (Benefcio de Prestao Continuada, Previdncia Rural e o Programa Bolsa Famlia), que teve incio ainda em meados dos anos 1990, ganhou enorme impulso na dcada atual, partindo de 6,9% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2002 para o montante de 9,3% em 2009. Em particular, o Programa Bolsa Famlia (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milho de famlias em outubro de 2003, atingiu 12,37 milhes em dezembro de 2009. Os impactos da ao desse programa tm sido muito significativos para as regies brasileiras nas quais o nmero de pobres e miserveis , historicamente, mais expressivo. Na regio Nordeste, para dar um exemplo, o PBF, que atingia apenas 2,13 milhes de famlias em 2003, aumentou expressivamente sua cobertura, chegando a 6,2 milhes em 2009. Alm das melhorias na distribuio de renda nacional e regional, os efeitos de estmulo sobre a demanda agregada regional so dignos de nota. O montante de transferncias do PBF aos estados do Nordeste correspondia a 0,16% do PIB regional em 2003; em 2009, esta proporo elevou-se para 1,38%. Os avanos sociais, como um reflexo das crescentes demandas polticas, tm tido respostas crescentemente positivas por causa das melhorias que se verificam tambm na esfera econmica. A manuteno da estabilidade macroeconmica em conjuno com uma
economia internacional favorvel ao Brasil e o proativismo fiscal do governo federal e dos governos estaduais tm propiciado taxas de crescimento do PIB mais altas que as da dcada anterior. Como resultado, os ndices de desemprego esto declinando em todas as regies do pas desde pelo menos o ano de 2004. As reflexes presentes neste documento que o Ipea traz a pblico no apontam apenas para os aspectos favorveis reinantes no pas nos ltimos anos. So feitas tambm e o Ipea no poderia se furtar a cumprir este papel reflexes e advertncias acerca das trajetrias em curso quanto a questes preocupantes para o destino da nao, bem como limites e obstculos ao xito das polticas pblicas. Contudo, esta edio 2010 de Brasil em Desenvolvimento Estado, Planejamento e Polticas Pblicas busca ressaltar alguns processos que se cristalizaram de modo mais ntido ao fim desta dcada e foram devidamente captados pelos estudos empreendidos por especialistas e colaboradores nas vrias diretorias do Ipea. Tais processos tm a ver com a relao entre a sociedade e o Estado brasileiro, a qual passou por alteraes significativas, indo de um padro de Estado mnimo muito em voga no mundo em desenvolvimento nos anos 1990 para outro mais conducente criao de trajetrias de expanso do emprego e da renda e maior participao social nos destinos das polticas pblicas. As evidncias apresentadas pelos diversos estudos que compem esta publicao sugerem que o Estado brasileiro assumiu nos anos recentes um comportamento bastante peculiar, quando visto sob perspectiva histrica, no que tange ao seu modo de promover orientao e sentido aos destinos da nao. De forma quase simultnea muito embora no se possa afirmar que se perseguiu deliberadamente o resultado obtido a orientao governamental produziu: um importante arsenal de instrumentos para ampliao da atividade econmica por intermdio do resgate do gasto em investimento do governo federal e, em particular, de suas empresas estatais, cujo resultado foi o crescimento do nvel de atividade com estabilidade macroeconmica; uma orientao, na esfera social, que privilegiou os mais vulnerveis entre aqueles a serem protegidos, mediante a ampliao dos gastos sociais em meio s dificuldades fiscais que se apresentaram nos momentos mais agudos da crise; e na esfera poltica, a busca, pelo governo, da abertura e expanso de espaos institucionais participativos e o esforo para manter e acelerar os j existentes, quer por meio de maior cooperao federativa, quer mediante a elaborao e implementao de polticas pblicas nas quais a participao social adquiriu maior protagonismo.
xxII
Introduo
POltICa ECOnMICa PaRa EXPanSO DO EMPREGO E Da REnDa O Brasil buscou ao longo desta dcada retomar seu padro histrico de crescimento econmico. Tendo apresentado uma taxa anual de 1,9% entre 1995 e 2002, consolidou-se um novo cenrio para a atividade produtiva, que passou a se expandir taxa mdia anual de 4,6% entre 2003 e 2008. Certamente contribuiu para tal o cenrio externo benigno, mas certo tambm que, no plano interno, houve a determinao da poltica pblica para garantir que o pas voltasse a apresentar uma trajetria de expanso do emprego e da renda. A atuao governamental na retomada do investimento pblico, cuja ampliao ano a ano desde 2005 tornou-se notria, somou o montante de R$ 300 bilhes entre 2005 e 2009, com destaque para a infraestrutura de petrleo e gs, energia hidroeltrica e construo civil. A expanso do investimento vem ocorrendo ao mesmo tempo que o gasto em custeio permanece constante como proporo do PIB; em particular, a rubrica politicamente sensvel do gasto de pessoal do governo federal manteve-se devidamente controlada no perodo, como mostram os estudos realizados. Adicionalmente, a poltica de crdito pblico teve um papel estratgico entre os instrumentos postos em ao. O governo federal passou a utilizar seus bancos pblicos, notadamente o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para viabilizarem uma ampliao do crdito, estimulando um ciclo de investimentos no incio da dcada os bancos pblicos ofertavam pouco mais de 25% do crdito total da economia, e em fevereiro de 2010 chegaram a ofertar 41% e, dessa forma, mantendo o nvel de atividade e do emprego em patamar elevado. Somente o BNDES realizou desembolsos ao setor produtivo, com vistas expanso da formao bruta de capital fixo, entre 2003 e 2009, no montante acumulado de R$ 510,3 bilhes (a preos de 2008). Pairam dvidas, entretanto, no que concerne continuidade desse ciclo de crescimento. De um lado, no est claro como o governo federal continuar a conduzir as bases de financiamento para o investimento domstico, tendo em vista que a capacidade do prprio governo em expandir o investimento pblico est se esgotando, sendo seu limite dado pela poltica de juros reais elevados conduzida pelo Banco Central (BCB). De outro lado, a expanso das reservas em dlares em poder do BCB, muito acentuada nos ltimos dois anos, permitiu que o pas atravessasse a crise internacional de 2008/2009 em condies muito confortveis, mas vem pressionando de forma incontornvel o nvel de endividamento pblico do pas e, portanto, criando obstculos continuidade do ciclo expansivo em curso. PRIORIDaDE aO COMbatE DESIGUalDaDE SOCIal O governo atual perseverou em levar adiante o compromisso de que a poltica social no deveria ser atingida pelos reveses da economia e, em meio crise, apostou na expanso do gasto social. Esta postura adotada para o tratamento da questo social, em certa medida, se distanciou do padro vigente nos anos anteriores da dcada, quando a trajetria observada
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do gasto social manteve estreita correspondncia com a performance predominante na economia isto , quando esta esteve em ascenso, os gastos tambm tenderam expanso, o contrrio ocorrendo quando a economia arrefeceu seu mpeto de crescimento. Em particular, o destaque da poltica social foi o fato de que o governo federal optou por priorizar as camadas mais vulnerveis entre aquelas a serem protegidas. Isto ficou evidente pela orientao de manter, ao longo do ano de 2009, a trajetria de crescimento do gasto social, na forma de transferncias de rendas s famlias, ampliao do seguro-desemprego e gastos em educao. Para assegurar que uma trajetria firme e segura de reduo das desigualdades se instalasse no pas, o governo federal, em parte por fora de preceitos constitucionais e em parte por escolhas de polticas, passou a desempenhar um papel preponderante de transferidor, para os governos subnacionais, de recursos fiscais destinados a sade, educao e assistncia social. Esta nova faceta de relaes federativas, mais cooperativa, foi identificada por vrios estudos presentes neste documento. FORtalECIMEntO Da FEDERaO E Da DEMOCRaCIa Em linha com os avanos na conduo recente das polticas social e econmica, a tnica do ambiente poltico-institucional foi dada ora pelo fortalecimento do tecido institucional federativo ora pelo adensamento das relaes do Estado com a sociedade civil, no sentido de ampliao dos canais de participao. O governo federal no somente tem se tornado mais permevel aos espaos participativos de deciso nas polticas pblicas, como tem, de fato, levado esta agenda de efetiva participao cidad para os entes federativos subnacionais. A realizao de conferncias nacionais em muitos casos precedidas de suas respectivas congneres estaduais e municipais , bem como a ativao e/ou criao de conselhos nacionais e subnacionais, tiveram expressivo desenvolvimento nos dois ltimos governos, mas, em especial, tomaram vulto e ampla relevncia no ltimo, conforme apontado nos textos desta obra. Estes conselhos e conferncias tornam-se, ento, espaos privilegiados para a discusso e incorporao de novos temas e novos sujeitos sociais e polticos agenda prevalecente, os quais encontram ali um outro espao para expresso de seus interesses, enquanto canais tradicionais de representao obstaculizavam suas legtimas demandas. As relaes entre entes federados tomaram um impulso renovador a partir de 2005, com a aprovao da Lei de Consrcios (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005). Desde ento, com a definio de um marco regulatrio para a expresso dos interesses e vontades dos governos federal, estaduais e municipais, o consorciamento com vistas a impulsionar solues compartilhadas para provimento de bens e servios pblicos ganhou robustez e ampla adeso por todo o pas.
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Introduo
Entretanto, o mais importante reter, a partir da discusso acerca de consorciamento entre entes federativos, que a significativa adeso aos consrcios harmoniza-se com uma particularidade relevante do governo federal: induzir nacionalmente a coordenao de polticas pblicas por meio, mas no unicamente, deste instrumento. DESaFIOS E POSSIbIlIDaDES: nOvOS hORIZOntES PaRa O PaS A nova quadra por que passa a vida nacional, caracterizada pelo retorno a um papel diferenciado do Estado na gerao de trajetrias de desenvolvimento grandemente possibilitada pelo advento, em plano internacional, da crise financeira de 2008/2009 e pelo enfraquecimento da ideologia do Estado mnimo , permitiu a construo de espaos de fortalecimento de elementos propriamente nacionais do desenvolvimento. Neste sentido, citem-se a defesa do mercado interno, a implementao de polticas industriais/setoriais ativas e a afirmao, desta vez sem constrangimentos, de polticas de transferncias de renda a setores vulnerveis da sociedade. A discusso a respeito de polticas (e seus instrumentos) setoriais com nfase em apoio inovao e competitividade de setores exportadores tem sido crescente, o que tambm ocorre quanto atuao do governo federal e os recursos por este investidos. Setores como turismo e agroindstria, que tm tido desempenho excepcional nos ltimos anos, apresentaram tambm fortes rebatimentos no territrio brasileiro, exigindo, por sua vez, ateno particular da poltica pblica para fortalecer determinadas posies regionais. Vrios estudos tm apontado para o tema crucial da infraestrutura necessria ao desenvolvimento nacional. Ora so indicadas dificuldades ainda no superadas, como o caso do transporte terrestre (ferrovirio e rodovirio), que contou com investimentos totais (pblicos e privados) de R$ 72 bilhes entre 2002 e 2009, vultosos porm insuficientes para suprir as deficincias em quadro de economia aquecida; ora so trazidos tona alguns resultados dos investimentos em curso no projeto de transposio e revitalizao do rio So Francisco, o qual, quando concludo, beneficiar cerca de 8,8 milhes de cidados brasileiros. Momento auspicioso para a agenda internacional do pas o que tem caracterizado a ltima metade desta dcada. A nao, ao passo que vem resolvendo suas grandes questes internas de misria e desigualdade, pode tambm estabelecer uma agenda de cooperao no plano das relaes internacionais muito mais ampla e solidria com pases pobres e/ou em desenvolvimento. Registrem-se, a este respeito, o protagonismo com a ajuda humanitria e de desenvolvimento para o Haiti, a firme disposio brasileira em busca do fortalecimento e estreitamento de relaes com os pases sul-americanos (criao da Unio de Naes SulAmericanas Unasul), e at mesmo a criao de uma agenda internacional propositiva para as questes do desenvolvimento sustentvel e da mudana climtica. Seguem certos consensos em relao a duas trajetrias a serem consolidadas: a manuteno do crescimento econmico em patamares necessrios eliminao do desemprego e subemprego e a reduo da pobreza e da elevada desigualdade de oportuni dades ainda dominantes em nossa sociedade. Acerca destas questes, a poltica pblica est sendo, permanentemente, convocada a refletir, bem como a devotar-lhes grande energia.
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Em vrios aspectos da vida nacional recente, a direo e o sentido dados pelo Estado ao desenvolvimento so notrios. A diversidade e a pluralidade de atores com suas demandas tambm se expandem em energia democrtica. Estes dois movimentos convergem para, e configuram, processos de amadurecimento de escolhas sociais, econmicas, polticas e institucionais conducentes ao aprimoramento da cidadania. Nem sempre a vida nacional se mostrou to rica de estmulos ao desenvolvimento quanto neste fim de dcada. O Ipea, por meio desta publicao, tem a honra de trazer, em boa hora para o debate pblico, elementos que descortinam estes novos caminhos do pas.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Jos Celso Cardoso Jr. Liana Maria da Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador) Aristides Monteiro Neto (Editor) Andr Bojikian Calixtre Andr Rego Viana Eduardo Costa Pinto Joo Paulo Viana Jnia Cristina Conceio Luciana Mendes Servo Martha Cassiolato Mauro Oddo Nogueira Murilo Jos de Souza Pires Paulo de Tarso Linhares Rogrio Boueri Miranda Thiago Sevilhano Martinez
Comit Editorial
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SUMRIO analtICO
Desde a ltima metade dos anos 1980, quando do incio da fase recente de redemocratizao do pas, tem-se vivenciado uma trajetria marcada por avanos e recuos, mas, especialmente, por esforos, barganhas e negociaes entre atores dos mais variados espectros polticos de nossa sociedade, numa sntese que tem produzido avanos substantivos para o fortalecimento de espaos e ritos republicanos, democrticos e cooperativos. Do ponto de vista dos ritos formais da democracia, destacam-se as sucessivas eleies presidenciais em 1989, 1994, 1998, 2002, 2006 e agora em 2010; alm das inmeras eleies para governadores, prefeitos, vereadores, senadores, deputados estaduais e federais. Nestes pleitos eleitorais, a democracia brasileira tem se mostrado vibrante, participativa e renovadora quanto universalizao e ao acesso irrestrito para os cidados em todos os lugares do pas, mesmo os mais remotos. Em 1986, quando ocorreu a primeira eleio aps o retorno vida democrtica, o eleitorado era composto de 69,4 milhes de brasileiros. Tem havido um crescimento contnuo e muito expressivo desde ento. Em 2002, para exemplificar, o eleitorado era formado por 115,2 milhes de cidados; recebeu, pois, um acrscimo de 45 milhes em 16 anos. Em 2010, verifica-se nova expanso, e j so 135,6 milhes de brasileiros eleitores. claro que o processo democrtico no se restringe apenas participao por meio do voto. necessrio, adicionalmente, que os cidados participem efetivamente da elaborao, da execuo e dos resultados das polticas pblicas. Quanto mais canais de participao estiverem abertos e ativos para que o Poder Executivo se torne permevel s demandas diretas e/ou indiretas que vm dos cidados, mais democrticas e transparentes tendem a se tornar as aes do governo. Os captulos que compem esta parte IV do Brasil em Desenvolvimento debruam-se justamente sobre esta temtica: a experincia da democracia brasileira em criar espaos para a vocalizao de demandas dos cidados. Um apanhado de grande significado para a atualizao dessa percepo do movimento estrutural de nossa democracia realizado pelos cinco captulos que se seguem. Os textos espelham, ademais, o esforo inovador do Ipea na ampliao de reas de investigao e assessoramento governamental, as quais esto agora tambm devotadas a analisar elementos de polticas pblicas por meio de filtros das teorias da democracia e das instituies polticas do Estado e da sociedade. Tentando superar o paradigma tradicional do desenvolvimento como atributo quase que exclusivo do crescimento econmico por muito tempo assentado na literatura e nos
mtodos de construo e proposio de polticas pblicas , o Ipea vem desenvolvendo esforos institucionais para reorientar o debate sobre o desenvolvimento brasileiro, no sentido da proposio de que a ampliao dos nveis de bem-estar da nossa populao passa, de um lado, pela escolha democrtica do modelo de sociedade que os cidados preferem construir se mais individualista ou, pelo contrrio, mais cooperativa , e, de outro, pelo ritmo apropriado que se deseja estabelecer para garantir, simultaneamente, a gerao de riqueza e sua correspondente apropriao mais igualitria. Os resultados das anlises empreendidas nos captulos esto embebidos da percepo de que, durante muito tempo da histria brasileira, a orientao de buscar o crescimento econmico como valor primordial da constituio da nossa sociedade deixou marcas muito fortes nas desigualdades regionais e sociais e, mais alm, tornou-se um obstculo para a incorporao de brasileiros ao processo de construo da cidadania real. No momento presente, advoga-se, contrariamente, que a construo e constituio de espaos de democracia so elementos endgenos do desenvolvimento: a democracia como elemento catalisador do desenvolvimento no pode mais ser encarada como processo a ser atingido depois que o desenvolvimento for construdo, visto que dele parte integrante e constituinte. Para trazer tona essa preocupao com o avano da democracia brasileira, um conjunto de estudos sobre questes relacionadas ao funcionamento das instituies polticas e a elementos de fortalecimento do ethos democrtico no pas est sendo apresentado para discusso e debate pblico. No primeiro captulo, Cooperao federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil, a ideia de cooperao entre entes federados o mote principal. Seu objetivo, em primeiro lugar, realizar uma contextualizao da dinmica de interao cooperativa entre esses entes, visando promoo de polticas e proviso de servios pblicos. Posteriormente, buscou-se analisar a trajetria recente do mais importante instrumento legal de coordenao federativa cooperativa: o consrcio pblico. A preocupao que perpassa a investigao em curso pr luz e evidncia na Lei Federal de Consrcios (LC), Lei no 11.107/2005 como uma novidade que concedeu, a partir de sua regulamentao, mais robustez aos arranjos de cooperao e coordenao na Federao brasileira. At a aprovao desta lei, um vcuo jurdico tornava pouco slidas as relaes consorciais entre governos nacionais e subnacionais e, at mesmo, desestimulava o estabelecimento de arranjos institucionais cooperativos para a soluo de problemas conjuntos. Em dois momentos do texto, pelo menos, as vantagens da introduo da lei dos consrcios so ressaltadas: i) a LC atribuiu aos consrcios o carter de pessoas jurdicas de direito pblico e tornou bastante mais difcil para um dos partcipes a denncia do acordo, a recusa em participar efetivamente ou [a recusa] em aportar recursos financeiros.; principal inovao da LC a adoo de mecanismos que emprestam maior confiana ao compromisso firmado pelos entes federados quando do estabelecimento de um consrcio pblico.
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Sumrio Analtico
Ento, que efeitos a LC teria imprimido s relaes de cooperao federativa no pas? Que tipos de associaes se fizeram mais presentes e onde se fizeram? Utilizando dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (MUNIC/IBGE), os autores mostram que a LC provocou, de fato, um poderoso estmulo criao de consrcios no pas desde sua implementao em 2005. Houve, entre 2005 e 2009, uma expanso do total de consrcios em todas as reas de atuao de polticas pblicas, exceo feita apenas para a de transporte. Outro importante resultado da investigao est no fato de que a prtica de consorciamento exclusivamente entre municpios foi mais frequente na rea de sade do que nas demais reas analisadas. Entretanto, deve-se registrar que relaes consorciais, desta vez, entre estados e municpios, tm sido mais frequentes nos setores de educao e meio ambiente do que na sade e habitao, por exemplo. Do ponto de vista das diferenciaes regionais observadas, foi em Unidades da Federao do Sul e Sudeste, regies de maior nvel de desenvolvimento socioeconmico, que houve maior incidncia de consorciamento no Brasil, mais efetivamente, em sade pblica. Outra importante constatao foi a de que os municpios de menor populao, em todas as regies, tendem a se consorciar mais na rea de sade pblica, comparativamente aos grandes municpios. Os resultados observados permitem concluir que o governo federal tem um poder de induo e coordenao sobre os governos subnacionais muito expressivo na temtica da sade. Nesta rea da poltica pblica, os municpios tm se consorciado para oferecer mais benefcios aos cidados, por meio do uso, em maior escala, dos equipamentos de sade existentes, ao mesmo tempo em que os custos do sistema so reduzidos. Tambm possvel arrematar, visando concluir as principais proposies do primeiro captulo, que, em regies de maior nvel de desenvolvimento, as experincias de consorciamentos ocorrem em maior intensidade e disseminam-se mais facilmente, visto que os governos municipais possuem estruturas gerenciais e de recursos humanos mais robustas e experientes. No captulo seguinte, Instituies participativas e polticas pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas, a abordagem se centra na caracterstica da participao que a democracia precisa conter, para alm de seu carter representativo. O texto traz um importante esforo de sistematizao de dados sobre o assunto, de modo a produzir um quadro atual das instituies participativas no Brasil, dando destaque ao que ocorre na esfera federal. Com este propsito, investigou-se a importncia crescente que vm assumindo as conferncias e conselhos nacionais como mecanismos inovadores de participao poltica. O investimento na anlise e, portanto, no potencial das instituies participativas deve-se ao fato de que, em sociedades muito desiguais, como a brasileira, os canais de representao tradicionalmente constitudos tendem a gerar obstculos para que novos grupos sociais e atores expressem suas demandas por polticas pblicas. Nos termos empregados pelos autores, as instituies participativas so desejveis, porque:
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franqueiam a incorporao de uma dimenso at ento ausente da democracia representativa, qual seja processos deliberativos que transcendem o decisionismo dos momentos eleitorais, propiciam oportunidades alternativas de incorporao dos interesses dos grupos organizados da sociedade no cotidiano da esfera poltica, fomentando, ao mesmo tempo, a organizao poltica desses grupos e criando novas formas de mediao representativa entre Estado e sociedade.
Constatou-se, no decorrer da anlise, que, entre 1988 e 2009, foram realizadas 80 conferncias nacionais em diferentes reas de polticas pblicas (sade; minorias; meio ambiente; Estado, economia e desenvolvimento; educao, cultura, assistncia social e esporte; e direitos humanos). Ainda que se considere seu incio em 1988, a maior parte da trajetria febril para a apario das conferncias foi, entretanto, realizada no perodo mais recente dos dois mandatos do governo Lula (2003-2009), com aproximadamente 68% do total. Do mesmo modo, avanos muito significativos foram obtidos tambm nas duas ltimas administraes federais em termos da ampliao do leque temtico da agenda. Praticamente todos os temas que haviam sido objeto de conferncias nos anos anteriores foram contemplados e, alm do mais, novos temas foram incorporados ao rol. No tocante aos conselhos nacionais, foram analisados, de acordo com os critrios adotados, 31 deles, os quais mobilizaram um total de 1.350 conselheiros titulares. A maior parte dos conselhos existentes foi criada a partir de 1988, isto , aps a redemocratizao brasileira. Dos 31 criados desde 1930, dez foram criados entre 1990 e 1999, e novos 16 entre 2000 e 2009. A constatao mais geral que elementos de uma democracia participativa ativa esto em pleno curso no pas, seja pela criao de conferncias, seja pela de conselhos. Em ambos os casos, mobilizaes da sociedade em torno de novas vocalizaes para demandas legtimas encontraram, mais fortemente, eco e abrigo nas ltimas duas administraes federais de governo que nas pretritas. Qual o significado deste processo, quais seus potenciais e limites ainda so perguntas em aberto para investigao. O que se pode afirmar, a princpio, acerca do carter renovador e pulsante de amplos espectros sociais do Brasil de hoje, contrariando, em parte, teses consagradas sobre certo conservadorismo histrico reativo a mudanas como elemento definidor de nossa sociedade. Uma discusso inovadora foi levantada no captulo A minirreforma poltica de 2009 e as polticas de cotas de gnero para a Cmara dos Deputados, o qual busca analisar a experincia brasileira relativa questo da implantao das cotas de gnero nos processos eleitorais, bem como na ocupao de assentos no Congresso Nacional. O texto trouxe importantes elementos para a composio do quadro comparativo em pases latino-americanos, cotejando, em particular, os casos argentino e costa-riquenho com o do Brasil. No relato apresentado, a preocupao discorrer sobre os espaos de participao das mulheres na sociedade. Se, por sua vez, o chamado espao do mercado de trabalho (ou da produo) est relativamente mapeado, pretende-se, aqui, enfatizar no apenas a importncia deste, mas tambm dos espaos polticos a serem ocupados pelas mulheres. Utilizando a ideia de representao, duas perspectivas so investigadas: a da poltica das ideias e a da poltica
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Sumrio Analtico
da presena. Na primeira, importaria que os interesses das mulheres fossem representados, mas, na segunda, importa quem so os representantes. . O que se afirma no texto que no suficiente apenas que as demandas das mulheres sejam apresentadas e satisfeitas; em vez disso, torna-se necessrio que as prprias mulheres atuem presentemente sobre suas prprias demandas polticas. Quando se passa para a investigao dos avanos recentes na sociedade brasileira sobre o tema, e quando comparado com outros pases latino-americanos, o Brasil aparece entre aqueles em que os efeitos da poltica de cotas menos deram resultados, ao menos, at o momento. Se a mdia mundial de participao das mulheres nos congressos nacionais de cerca de 20%, no Brasil, ela mais baixa, ficando em apenas 8,9%. H um alerta para a urgncia de alterao deste quadro de desigualdade, pois as mudanas que foram notadas no pas representaram um significativo mas pequeno avano, ora em relao situao anterior, ora em relao a outros contextos nacionais. Ainda no que se refere aos espaos de participao inovadores surgidos no quadro recente da poltica brasileira, o captulo Desenho, contexto e qualidade deliberativa em conferncias nacionais: uma anlise dos debates e proposies sobre o sistema penitencirio na 1a Conferncia Nacional de Segurana Pblica mapeou e buscou salientar os pontos relevantes do processo de construo desta conferncia no que se refere especificamente ao tema do sistema penitencirio. O objetivo aqui foi entender, entre outras preocupaes, como a participao social neste empreendimento conferencial poderia contribuir efetivamente para a construo de polticas pblicas neste espinhoso tema. Alguns resultados devem ser destacados como importantes para o xito da conferncia. A pluralidade de atores participantes, visto que a representao se deu com a participao de 40% da sociedade civil, 30% de trabalhadores da segurana pblica e 30% de gestores, sendo que os representantes da sociedade civil e dos trabalhadores foram escolhidos por eleio, e os representantes dos gestores por indicao. A legitimidade das demandas foi um fato inconteste do processo de discusso. Vrias das propostas consideradas de carter estratgico pelos grupos de trabalho (GTs), numa primeira etapa de preparao regional da conferncia, quando, a seguir, foram discutidas e votadas em sesses plenrias, no tiveram votos suficientes para serem consideradas prioritrias. Contudo, questes importantes mas no estratgicas , por refletirem demandas e interesses de grupos sociais especficos, tiveram grande receptividade na plenria geral e, portanto, votos suficientes para se tornarem prioritrias. Enfim, foi durante as reunies e discusses ocorridas na conferncia nacional que as prioridades se revelaram em profundidade para os vrios grupos regionais. Quanto qualidade dos desafios programticos reivindicados ao longo do processo conferencial, a investigao aponta para uma evidente maturidade da experincia. As razes apontadas foram: i) viso abrangente do problema penitencirio, principalmente no que diz respeito discusso sobre os direitos dos apenados relacionados com educao, sade,
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trabalho e renda, acesso justia, assistncia social e ao voto; ii) preocupaes estratgicas em temas estruturantes como fiscalizao, controle e participao, gesto estadual, poltica nacional, e diversidade e direitos humanos; e iii) criatividade das propostas, principalmente no que se refere a iniciativas que envolvem articulaes entre poder pblico e sociedade civil. Por fim, para reforar o quadro analtico da segurana pblica no Brasil, o captulo As polcias estaduais brasileiras: o desafio da reforma traz uma abrangente investigao de modelos de policiamento, visando contribuir para o aprimoramento de polticas pblicas nesta rea. Duas contribuies mais significativas do captulo podem ser explicitadas aqui. Uma diz respeito disponibilizao de informaes recentes sobre o nmero de policiais militares e civis por Unidade da Federao, bem como o gasto na manuteno destes aparatos policiais. So, pois, estatsticas relevantes para a compreenso do objeto de anlise e para a tomada de deciso acerca de eficincia e efetividade da ao policial. A outra contribuio relevante est no contraste analiticamente operado entre o modelo tradicional de polcia do tipo weberiano, com estrutura formal de controle hierrquico, de modo a filtrar presses que vm do seu exterior e geram desvios e corrupes e o modelo de polcia comunitria que, diferentemente, tem uma relao muito aproximada com a comunidade em busca da soluo de conflitos. Neste ltimo caso, o contato e a proximidade com a populao local so prticas e comportamentos a serem cultivados para a boa performance da fora policial na obteno de segurana pblica. A discusso acerca de uma relao mais aberta da fora policial com a sociedade est centrada em apostas como maior accountability, mais transparncia na tomada de deciso e ampliao de espaos democrticos internamente s instituies de segurana. No texto, afirma-se que um novo modelo de policiamento pressupe, portanto, uma mudana institucional profunda, no sentido de promover o incremento do desempenho das instituies policiais por meio da democratizao de seus procedimentos e pela adoo de um modelo de gesto baseado em resultados. O captulo, enfim, atualiza informaes para o debate contemporneo e o ilumina sobremaneira ao trazer para o centro da questo a mudana de abordagem da segurana pblica, de um modelo mais fechado, pouco democrtico e autocentrado em suas prprias regras de atuao, para as vantagens de outro modelo, desta vez, mais aberto, participativo e democrtico. Em sntese, para alm das contribuies especficas que a anlise empreendida em cada captulo realiza, o conjunto dos trabalhos aponta para movimentos e buscas, com suas tenses e impasses, visando concretizao dos ideais democrticos que orientaram os trabalhos constituintes. Assim, se, por um lado, descentraliza-se a administrao pblica conferindo-se aos municpios maiores responsabilidades, por outro, passa-se a enfrentar o desafio de articular suas aes e produzir servios e polticas pblicas com maior coordenao entre os entes federados. Ocorre que municpios, estados e o prprio governo federal j no tomam suas decises sob o arranjo no qual o Poder Executivo e, dentro dele, seus tecnocratas
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Sumrio Analtico
possuem significativa autonomia. Por fora da busca de aprofundamento democrtico, cada uma destas instncias do Estado apresenta-se condicionada por novas arenas decisrias, nas quais no apenas o setor pblico est representado, mas tambm setores da sociedade civil. Longe de representar uma soluo pronta, as novas institucionalidades polticas mostram a necessidade de aperfeioamentos na trajetria por maior democratizao das aes do Estado brasileiro. Nesse aspecto, a anlise da 1a Conferncia Nacional de Segurana Pblica revela, de forma mais especfica, as potencialidades, desafios e dificuldades desses inovadores espaos de participao. Dessa forma, o problema no apenas articular entes federados autnomos, mas possibilitar a conexo de preferncias que se manifestam de vrias formas em diferentes instncias decisrias. Para concluir o mosaico de questionamentos que os captulos levam o leitor a realizar e articular, a anlise da (baixa) representao feminina no Legislativo federal mostra que o aprofundamento democrtico exige, alm da criao e aperfeioamento de novas formas de participao, a reflexo sobre os mecanismos e os espaos tradicionalmente consagrados da democracia representativa.
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CAPTuLO 20
COOPERaO FEDERatIva: a FORMaO DE COnSRCIOS PblICOS nO bRaSIl*
1 aPRESEntaO No desenho institucional resultante das diretrizes estabelecidas pela Constituio Federal de 1988, a articulao entre os entes da Federao brasileira se apresenta na forma de um conjunto superposto de arenas de negociao, coordenao e produo de polticas e servios pblicos, ramificados horizontal, vertical e setorialmente em cada nvel de governo ou rea de atuao pblica. A figura resultante encontra-se em constante transformao, impulsionada por variados interesses a partir dos quais algumas vezes se instaura competio, em outras, cooperao , no relacionamento entre os entes federados. Este entrelaamento das dinmicas setoriais com os nveis de governo produz resultados nem sempre satisfatrios. Ainda que os avanos, nos ltimos cinco anos, sejam animadores, as tendncias presentes apontam para novas e maiores exigncias de articulao federativa, em pelo menos duas vertentes. Em primeiro lugar, a diversificao nas preferncias dos cidados, do lado da demanda, e o constante desenvolvimento tecnolgico, do lado da oferta, produzem uma crescente complexificao na prestao de servios pblicos, e requerem constantemente a adoo de novas institucionalidades destinadas sua proviso, em detrimento dos arranjos anteriormente consolidados. Em segundo lugar, o crescimento no nmero de entes federados adiciona permanentemente novos atores ao processo de negociao, demandando uma atualizao do pacto federativo sobre novas bases. Alm da criao dos estados do Amap, Rondnia, Roraima e Tocantins, o perodo posterior Constituio Federal de 1988 conheceu uma forte elevao no quantitativo de municpios que, entretanto, se encontra momentaneamente contida, desde a Emenda Constitucional no 15, de 1996, a qual transferiu Unio o poder de legislar sobre a formao de novas municipalidades. Como consequncia desse quadro, os gestores pblicos tero que, cada vez mais, considerar a articulao entre as diferentes polticas pblicas adotadas em distintos nveis de governo, de forma a se potencializarem os resultados. Os casos das medidas preventivas de sade pblica e das redes de ateno primria, secundria, terciria e quaternria constituem exemplos bvios desta necessidade crescente. Alm destes, certamente os servios de planejamento territorial, saneamento, meio ambiente e transportes, entre outros, demandaro uma maior coordenao por parte de seus responsveis. Esta necessidade de uma adequada composio federativa
* Agradece-se a constribuio dos assistentes de pesquisa do PNPD no Diest Ligier Modesto Braga, Mariana Sena Lara e Natlia Silveira para a elaborao deste captulo.
impe o desafio de avaliar os resultados alcanados pelos instrumentos atuais, com vistas ao seu aperfeioamento, complementao ou substituio. Neste texto, busca-se contextualizar a dinmica de interao cooperativa entre os entes federados na promoo de polticas e proviso de servios pblicos. Em seguida, observa-se a trajetria recente do mais importante instrumento legal de coordenao federativa cooperativa: o consrcio, em especial o consrcio pblico. Para tanto, utilizam-se os dados produzidos pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), entre 2005 e 2009. Este perodo de observao no casual, pois reflete diretamente os efeitos da Lei federal no 11.107, de 6 de abril de 2005, que regulamentou os consrcios pblicos. 2 tRaJEtRIa bRaSIlEIRa na FORMaO DE aRRanJOS FEDERatIvOS COOPERatIvOS Cada uma das 28 federaes existentes hoje no mundo1 apresenta um arranjo institucional absolutamente nico, combinando uma maior ou menor centralizao de competncias e de recursos financeiros. A concertao entre estas duas variveis gera, ao menos, quatro modelos de organizao federal. O primeiro modelo o da concentrao de competncias e recursos financeiros em um ente nacional. Esta soluo pouco representativa de modelos federais de organizao do Estado, e mais comum aos estados unitrios. No segundo modelo, existe uma concentrao de competncias em um ente nacional, mas a implementao das polticas pblicas e os recursos financeiros correspondentes so descentralizados para um ente subnacional. No Brasil, o Programa Bolsa Famlia constitui um bom exemplo deste tipo de arranjo. No terceiro modelo, a competncia do ente subnacional, mas a implementao das polticas pblicas delegada a um ente estatal superior. So exemplos desta possibilidade os servios de trnsito, desde a edio do Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB), em 1996. Embora a poltica de trnsito seja de competncia municipal, pode haver necessidade de que o governo estadual, por meio da polcia militar, atue em sua implementao. Por fim, o quarto modelo caracteriza-se pela concentrao de competncias e recursos financeiros nos entes subnacionais, como era o caso no Brasil, durante a Repblica Velha.2
Esquematicamente tem-se o seguinte quadro: Responsabilidade por implementar a poltica pblica
Responsabilidade por regulamentar a poltica pblica forma Centralizada Descentralizada 1. ANDERSON, g. Federalismo: uma introduo. fgV, IDESP, 2009. 2. Nesse perodo, os governos estaduais possuam grande autonomia para formular polticas e, especialmente, naquelas economias estaduais com maior capacidade exportodara, dispunham dos recursos para implement-las. Centralizada 1 3 Descentralizada 2 4
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Cooperao federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil
Na trajetria brasileira, dos anos 1970 at hoje, observa-se em vrias reas de poltica pblica deslocamentos do primeiro para o segundo e quarto quadrantes. Ou seja, muitas polticas pblicas passaram a ser oferecidas de forma descentralizada, ainda que regulamentadas centralmente, ou regulamentadas e executadas localmente. Todavia, dizer que a regulamentao ocorre de forma centralizada no significa necessariamente que esta seja de competncia privativa do governo federal, pois a Constituio Federal de 1988 prdiga na atribuio de competncias comuns que implicam o envolvimento dos diversos nveis de governo. No regime de competncia comum, compete Unio estabelecer as normas gerais, que podem ser suplementadas por normas estaduais e municipais. possvel tambm que, nas hipteses de competncia privativa ou de competncia comum, a Unio compartilhe o seu poder decisrio com os estados e os municpios, mediante a participao em conselhos nacionais de polticas pblicas, por exemplo. Os servios de sade pblica, a partir do modelo adotado pelo Sistema nico de Sade (SUS), constituem um paradigma de poltica pblica cuja execuo est a cargo dos governos locais, mas que regulamentada de modo centralizado. Por sua vez, a poltica de transporte urbano, que j foi uma esfera de deciso do governo federal, passou a ser regulamentada e implementada pelos municpios, aps a Constituio Federal de 1988. A criao de mecanismos de articulao federativa pode servir tanto para criar cooperao, quando se incentivam os entes federados a agirem em favor de interesses comuns, quanto para gerar coordenao, hiptese na qual se estabelece taxativamente quando, como e o que cada ente far. Entretanto, a simples predisposio para agir cooperativamente no suficiente para a produo de resultados satisfatrios. No mesmo sentido, instrumentos de coordenao no garantem resultados socialmente desejveis, pois sempre possvel que as aes adotadas sejam contraditrias entre si ou contrrias aos interesses dos cidados. Logo, instrumentos de cooperao e coordenao tm seu efeito positivo potencializado num ambiente democrtico, no qual a poltica deve se submeter escolha dos eleitores e s preferncias dos cidados. Por seu turno, agentes polticos no exerccio do mandato so constrangidos por regras que limitam o campo das aes possveis e os resultados por elas produzidos. Consequentemente, analisar a cooperao e a coordenao federativa no Brasil implica conhecer as regras dentro das quais estas aes ocorrem. Entre os principais instrumentos de articulao federativa para a produo de polticas e a proviso de servios pblicos encontra-se a Lei federal no 11.107/2005, conhecida como Lei de Consrcios (LC). Para melhor entender a contribuio da LC cooperao e coordenao entre entes federados preciso entender o quadro institucional maior dentro do qual se organiza o federalismo brasileiro, especialmente a distribuio de competncias e recursos financeiros. A Constituio Federal de 1988 imprimiu forte impulso descentralizador organizao estatal brasileira, transferindo aos municpios responsabilidades inditas quanto formulao e implementao de polticas pblicas. Todavia, no que pese o sentido cooperativo existente
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na atribuio de competncias concorrentes entre a Unio, os estados-membros e os municpios, no estavam previstos mecanismos para induzir a cooperao. Ou seja, faltavam os instrumentos formais necessrios coordenao federativa. Apenas em 1998, com a edio da Emenda Constitucional no 19, abriu-se o caminho superao da fragilidade institucional dos arranjos cooperativos, com a introduo da seguinte regra:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Atualmente, vive-se um perodo em que h um expressivo crescimento no nmero de consorciamentos entre entes federados no pas. Porm, a busca pela construo de arranjos cooperativos entre municpios bastante anterior a este momento. J na dcada de 1960, com a criao do Consrcio de Promoo Social da Regio de Bauru (SP) e, na dcada seguinte, do Consrcio do Vale do Paraba (SP), observa-se um esforo de articulao entre administraes pblicas, mormente em nvel local. Contudo, percebe-se que estas primeiras experincias possuam um carter menos orientado prestao de servios pblicos especficos, buscando especialmente a integrao e o desenvolvimento regionais. Em alguma medida, pode-se dizer que a experincia do Consrcio Intermunicipal Grande ABC (SP), de 1990, certamente o mais documentado, um herdeiro do modelo adotado naquelas primeiras iniciativas associativas. Os elementos inovadores da experincia do ABC esto ligados, por um lado, abrangncia de sua atuao que abarcou tambm polticas sociais, infraestrutura e desenvolvimento local e regional , e, por outro lado, incorporao de novos atores, como o governo estadual e setores organizados da sociedade civil. Nos anos 1980 e 1990 inicia-se o processo de consorciamento para a prestao de servios pblicos, com destaque para a rea de sade, cujas iniciativas so at hoje as mais expressivas em quantidade. Entre os consrcios surgidos naquela poca, destaca-se o Consrcio Intermunicipal de Sade de Penpolis (SP), criado em 1986. Cabe observar que os consrcios de sade representavam muito mais que o resultado da iniciativa pioneira de alguns prefeitos, expressando tambm o esforo dos governos estaduais e a experincia de articulao preexistente entre os gestores pblicos desta modalidade de servio, que desde o movimento da reforma sanitria dos anos 1970/1980 passaram a ver a coordenao federativa como um meio para serem contornados os problemas decorrentes da excessiva centralizao, caracterstica da ditadura militar. Esta conjuno de fatores tornou-se ainda mais favorvel a partir da descentralizao propiciada pela Constituio Federal de 1988, e da consequente criao do SUS (Lei federal no 8.080/90). Portanto, no se deve desprezar a importncia da ao concertada dos vrios atores sociais envolvidos na construo de um contexto favorvel ao crescimento dos consrcios de sade no Brasil. Apesar da forte expanso verificada a partir dos anos 1980, o instrumento jurdico sobre o qual essas iniciativas de cooperao encontravam-se fundadas era extraordinariamente frgil. Grande parte dos consrcios de sade era instituda por meio de convnios e adotava a
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forma da associao civil de direito privado. Como observou Cunha (2004), esse procedimento tem levado a uma situao contraditria, uma vez que a soma de uma pessoa jurdica de direito pblico com outra pessoa jurdica de direito pblico resulta numa pessoa jurdica de direito privado. O convnio entre organizaes pblicas constitui uma modalidade de contrato administrativo que pode ser denunciado por qualquer uma das partes, a qualquer tempo, com poucas possibilidades concretas de obter-se o seu cumprimento compulsrio (enforcement) por meio judicial. Logo, os consrcios de sade fundados em convnio constituam entes precrios, totalmente dependentes da vontade poltica dos governantes e sujeitos a perodos de forte mobilizao ou de total paralisia. Procurando superar estes problemas, a LC atribuiu aos consrcios pblicos o carter de pessoas jurdicas de direito pblico e tornou bastante mais difcil para um dos partcipes a denncia do acordo, a recusa em participar efetivamente ou em aportar recursos financeiros. Comumente, os consrcios so pensados como meios para os pequenos municpios prestarem servios que, dada a escala dos investimentos, no seriam economicamente viveis se oferecidos isoladamente. Todavia, a experincia recente tem revelado que a estratgia de consorciamento tem servido tambm como um instrumento para a descentralizao de servios pblicos estaduais. Este o caso do Paran, onde, por iniciativa do governo estadual, 325 dos 399 municpios associaram-se em 20 grandes consrcios de sade, conforme mostrado no mapa 1.
MAPA 1
Diviso de consrcios de sade institudos no Paran
fonte: Cezar e Andrade (2008).
No setor de sade pblica, desde a Emenda Constitucional no 29/2000, que estabeleceu o patamar mnimo de investimento que cada nvel de governo deve destinar ao setor, houve uma inverso entre os principais financiadores do servio, com os estados e os municpios
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assumindo uma maior participao, se comparados Unio. Enquanto nos anos 1990 a participao da Unio no financiamento da sade era de 70%, em 2003 encontrava-se reduzida a 50%. A despeito deste aumento na participao dos entes subnacionais, o governo federal ainda concentra a normalizao do setor, definindo os parmetros orientadores da poltica de sade no Brasil. Em 2006, d-se um novo passo no arranjo institucional do setor de sade pblica, com a instituio dos colegiados de gesto regional (CGR, criados pela Norma Operacional Bsica 1/06 do SUS). Trata-se de espaos destinados articulao tcnica e poltica entre os gestores do servio, para a identificao de prioridades e a pactuao de solues, visando organizao de redes regionais de ateno sade integradas e resolutivas. 3 CaRaCtERStICaS RECEntES DO COnSORCIaMEntO nO bRaSIl A principal inovao da LC a adoo de mecanismos que emprestam maior confiana ao compromisso firmado pelos entes federados quando do estabelecimento de um consrcio pblico. Dois elementos da nova legislao expressam este objetivo. Em primeiro lugar, a obrigatoriedade de que o protocolo de intenes firmado entre os entes federados receba a aprovao dos respectivos poderes legislativos, o que lhe confere maior publicidade e comprometimento poltico. Em segundo lugar, a substituio do convnio por uma nova modalidade de contrato administrativo, denominada contrato de consrcio pblico, cercada de maiores garantias legais quanto possibilidade de denncia unilateral ou incumprimento pelos contratantes. A observao dos dados disponibilizados pela MUNIC no perodo compreendido entre 2005 e 2009 aponta fortes evidncias da efetividade da nova lei, ao revelar um avano expressivo na quantidade de consrcios pblicos, no seu escopo de atuao e na sua distribuio espacial. Utilizando-se esta base de dados, com os grficos e mapas a seguir procura-se delinear a incidncia de consorciamentos em relao ao total de municpios brasileiros. Iniciando-se a observao pelos totais gerais nacionais, por tema e regio, constata-se que o setor de sade pblica continua sendo a principal rea na qual os municpios se consorciam, embora o setor de meio ambiente tenha apresentado o maior crescimento relativo, saltando de 7% do total de municpios, em 2005, para mais de 18% em 2009. Em sentido contrrio, o setor de transporte exibiu reduo no quantitativo de consorciamentos, de 5% para 4% do total de municpios brasileiros.
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Evoluo percentual do consorciamento por setor de atuao
gRfICO 1
fonte: IBgE (2009).
Cruzando-se as reas de atuao com a distribuio espacial, tem-se que as regies Sul e Sudeste apresentam alta incidncia de consrcios na rea de sade pblica, comparativamente s demais, nas quais outros setores ganham importncia. Assim, o Centro-Sul apresenta a maior incidncia de consorciamento, mas este se concentra no setor de sade pblica. Por sua vez, as demais regies brasileiras, em que pese a menor incidncia de consrcios, ostentam uma distribuio setorial mais homognea.
gRfICO 2
Modalidade de consorciamento porcentagem, por regio, do total de municpios participando de consrcios (2009)
fonte: IBgE (2009).
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Quando os dados so desagregados por faixas de populao dos municpios participantes, observa-se que a sade pblica apresenta um padro bastante diferenciado dos demais setores. Ainda que exista uma tendncia de maior participao em consrcios pblicos medida que a populao do municpio cresce, na sade pblica constata-se exatamente o oposto. Em outras palavras, municpios de menor populao tendem a consorciar-se mais na rea da sade pblica, comparativamente aos grandes municpios. Uma hiptese plausvel para se explicar este fato, coerente com boa parte da literatura especializada, que a produo dos servios de sade caracteriza-se por retornos crescentes de escala, incentivando a associao dos pequenos municpios. Os grandes municpios, por sua vez, tm condies de montar sozinhos a sua rede de servios, com custos mdios relativamente mais baixos.
gRfICO 3
Modalidade de consorciamento porcentagem do total de municpios participando de consrcios, por faixa de populao (2009)
fonte: IBgE (2009).
interessante observar que o consorciamento ocorre em municpios pertencentes a todas as faixas populacionais, inclusive nos grandes, o que demonstra a possibilidade de existirem ganhos de escala para municpios de qualquer dimenso populacional, ou novas oportunidades oferecidas pela LC.
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Evoluo da porcentagem de municpios consorciados em sade, por faixa populacional (2005 e 2009)
gRfICO 4
fonte: IBgE (2009).
O mesmo no se d com a nica rea na qual se observou reduo no volume de consrcios: a de transporte. Nesta, verifica-se uma reduo na proporo do total de municpios consorciados em todas as cidades com menos de 500 mil habitantes, ocorrendo crescimento apenas entre aqueles acima deste patamar. A realidade revelada pela MUNIC indica, neste caso, uma tendncia duplamente preocupante. De fato, por um lado, o servio de transporte ser potencialmente melhor quanto mais integradas forem as solues oferecidas pelos gestores dos entes municipais cujas competncias esto territorialmente circunscritas, uma vez que a finalidade deste servio articular pessoas e atividades geograficamente distribudas. Por outro lado, a fragmentao da ao destes mesmos entes representa uma perda de oportunidade de solues de maior envergadura, pois uma das fontes de financiamento deste setor, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmica (Cide)-combustveis, extremamente pulverizada.
gRfICO 5
Evoluo da porcentagem de municpios consorciados em transportes, por faixa populacional (2005 e 2009)
fonte: IBgE (2009).
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Alm da dimenso espacial, os dados disponveis na MUNIC permitem observar a frequncia e as reas nas quais os municpios se consorciam. Assim, existem municpios consorciados com diferentes municpios em apenas um tema, enquanto outros consorciam-se duas, trs ou mais vezes, entre si ou com outros municpios. Quando se combinam estas duas informaes, por um lado constata-se que, entre os municpios que participam de mais de um consrcio, cerca de 50% o fazem em sade, e pouco mais de 30% em meio ambiente. Por outro lado, v-se que poucos municpios o fazem nas demais reas. Logicamente, a incidncia de consrcios tende a se tornar mais equitativa, medida que o municpio vai participando de mais iniciativas desta natureza, embora a sade e o meio ambiente permaneam as mais frequentes, mesmo quando se atingem faixas mais altas de consorciamento.
gRfICO 6
Frequncia e modalidade de consorciamento intermunicipal (2009)
fonte: IBgE (2009).
O mapas 2 e 3 apresentam a combinao entre a frequncia do consorciamento e a sua localizao no territrio brasileiro nos dois momentos de observao, 2005 e 2009. A comparao demonstra a notvel expanso do processo de consorciamento entre municpios nas regies Norte e Nordeste. Mesmo assim, ainda havia em 2009 uma forte heterogeneidade entre as regies e os estados brasileiros. Percebem-se, ainda, heterogeneidades intrarregionais e interestaduais. Como exemplos do primeiro caso, destaca-se a baixa incidncia de consrcios nos estados do Piau e do Maranho, relativamente ao padro nordestino, bem como a alta ocorrncia de consrcios em Minas Gerais e no Paran. de se destacar tambm a diferena entre os estados do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul: mesmo com uma origem comum, os municpios do primeiro se consorciam com uma frequncia visivelmente maior que os seus vizinhos do sul. No segundo caso, h os estados da Federao que apresentam um padro heterogneo dentro do seu prprio territrio, ou seja, onde existem reas em que alguns municpios participam de muitos consrcios e outras nas quais os municpios no se consorciam nem uma nica vez. o que ocorre no Acre e no Par.
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Frequncia de consorciamentos por municpio (2005 e 2009)
MAPAS 2 E 3
fonte: IBgE (2009).
O quadro de consorciamento modifica-se consideravelmente quando se observam a frequncia e a modalidade dos consrcios que os municpios estabelecem com a participao dos governos estaduais. Entre os municpios que apenas participam de um consrcio, o grupo mais frequente o do meio ambiente, o que no chega a ser to distinto do padro observado entre os consrcios puramente intermunicipais. Contudo, nesta categoria de consorciamento o segundo tipo prevalente o da educao, tema absolutamente inexpressivo se observados os parmetros anteriores, e a sade pblica aparece apenas em quarto lugar, junto com a habitao. Quando se avana para faixas de maior incidncia de consrcios envolvendo municpios e estados membros, observam-se diferenas ainda maiores se comparadas situao dos consrcios exclusivamente municipais. Em todas as demais faixas o tema da educao o de maior incidncia. Os dados parecem revelar necessidades distintas de consorciamento envolvendo os governos municipais e estaduais em relao quelas que envolvem apenas as prefeituras. Por fim, quando se observam os consrcios nos quais o governo federal est envolvido, o padro de consorciamento tende a se aproximar daquele de que os governos estaduais participam.
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gRfICO 7
Frequncia e modalidade de consorciamentos entre municpios e governos estaduais
fonte: IBgE (2009).
gRfICO 8
Frequncia e modalidade de consorciamentos entre municpios e governo federal
fonte: IBgE (2009).
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4 COnSIDERaES FInaIS O desenvolvimento do federalismo brasileiro marcado por processos de centralizao e descentralizao de recursos e competncias. Desde 1988, observa-se vigoroso impulso descentralizador, que tende a se fortalecer em funo do crescimento populacional e da existncia de municpios territorialmente muito extensos. O protagonismo assumido pelas administraes pblicas locais, sobretudo municipais, associado complexificao da sociedade brasileira e ao avano tecnolgico no campo dos servios pblicos, vem tornando a articulao federativa uma exigncia na busca de resultados eficientes. Todavia, em que pese o histrico de experincias cooperativas entre entes federados, o arranjo institucional disponvel at 2005 tornava frgil qualquer ao, pela precariedade dos mecanismos de enforcement do compromisso assumido pelas partes. Nesse ano, o pas passou a ser dotado de uma nova norma legal, que instituiu a figura do consrcio pblico, para o qual instrumentos mais poderosos de comprometimento dos entes consorciados foram estabelecidos. A observao dos dados da pesquisa de informaes bsicas municipais, entre os anos de 2005 e 2009, revela indcios sugestivos do impacto da nova legislao. Por um lado, h reduo das desigualdades inter-regionais quanto ao processo de consorciamento, embora as regies Norte e Nordeste ainda apresentem defasagem em relao s regies Sul e Sudeste. Por outro lado, nota-se uma forte concentrao do consorciamento intermunicipal na rea de sade pblica, relativamente s demais. Observando-se especificamente este setor, chama especial ateno a tendncia de municpios pequenos e mdios consorciarem-se mais que os grandes, enquanto nas demais verifica-se a tendncia oposta. Por fim, observa-se que h uma expanso do total de consrcios em todas as reas de atuao, exceto na de transporte. Em resumo, a figura dos consrcios, especialmente os pblicos, parece possibilitar a constituio de uma instncia de articulao federativa capaz de se contrapor excessiva fragmentao da administrao pblica brasileira no exerccio de suas competncias constitucionais. Contudo, como qualquer instituto, deve ser acompanhado, analisado e observado em suas primeiras iniciativas, de modo a julgarem-se suas potencialidades e limites. REFERnCIaS CEZAR, E. S.; ANDRADE, C. C. Consrcio intermunicipal de sade: uma opo dentro do Sistema nico de Sade. Revista Eletrnica Lato Sensu, Escola de Governo do Paran, 5a Ed., 2008. CUNHA, R. E. Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos como instrumento de cooperao federativa. In: IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la administracin pblica. Madrid, Espaa, 2004. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2009. Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, 2009.
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CAPTuLO 21
InStItUIES PaRtICIPatIvaS E POltICaS PblICaS nO bRaSIl: CaRaCtERStICaS E EvOlUO naS ltIMaS DUaS DCaDaS*
1 aPRESEntaO Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, ocorreram, de forma acentuada, mudanas nas formas de interao do Estado com a sociedade brasileira. Entre tais mudanas, merece destaque o processo de constituio, disseminao e operao de instituies participativas formas diferenciadas de incorporao de cidados e associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas (AVRITZER, 2009). Instituies como conselhos gestores de polticas pblicas, conferncias, participao cidad na definio do oramento pblico, entre outros, nos trs nveis de governo, permitem a incorporao de uma dimenso at ento ausente da democracia representativa: processos deliberativos que transcendem os momentos eleitorais e propiciam alternativas de incluso dos interesses dos grupos organizados no cotidiano da esfera poltica, fomentando, ao mesmo tempo, a organizao poltica destes grupos e criando novas formas de mediao representativa entre Estado e sociedade.1 Essas formas de participao poltica so consideradas instituies por envolverem conjuntos de normas e procedimentos que estruturam a ao social e poltica (POWELL e DIMAGGIO, 1991; HELMKE e LEVITSKI, 2006), tal como instituies polticas mais tradicionais (eleies, casas legislativas etc.). Alm disso, instituies participativas, por meio de suas instncias representativas formalmente organizadas e vinculadas a estruturas do Estado , proporcionam a vocalizao de demandas, discusso pblica e formao de acordos a partir da contribuio de cidados e grupos organizados da sociedade. As instituies participativas no Brasil tm hoje inegvel importncia na realidade dos governos, na medida em que vm se disseminando desde o lanamento de suas bases legais em 1988, e tm sido integradas de forma gradual e orgnica ao processo de concepo, execuo e controle de polticas pblicas, seja por meio da estruturao de sistemas nacionais de polticas
* Os autores agradecem aos pareceristas e pesquisadores da Diretoria de Polticas e Estudos do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea pelos comentrios e sugestes de reviso, e equipe da Secretaria-geral da Presidncia da Repblica pelo franqueamento do acesso aos dados sobre instituies participativas no governo federal, e pelos dilogos fecundos, sugestes de aprimoramento e revises a este captulo. 1. De acordo com Avritzer (2009), instituies participativas podem se diferenciar em ao menos trs formas por meio das quais os cidados ou associaes da sociedade civil interferem no processo de tomada de deciso poltica: i) desenho participativo de baixo para cima (por exemplo: oramentos participativos); ii) desenho de partilha do poder (tais como conselhos); e iii) desenho de ratificao pblica (por exemplo, participao na elaborao de alguns planos diretores).
pblicas, seja por meio da vinculao de instituies participativas a instrumentos regulares e estveis de financiamento. Tendo em vista o desenvolvimento do processo de participao no Brasil e a sua institucionalizao (ao menos do ponto de vista formal), observados nas ltimas duas dcadas, pode-se falar na existncia de um original sistema participativo, dotado de formas normativas e organizacionais desenhadas para promoverem a participao dos cidados nas decises sobre polticas (S E SILVA, LOPEZ e PIRES, 2010). A emergncia e a consolidao de instituies participativas no Brasil tm suscitado ampla produo acadmica sobre suas origens e implicaes tericas, bem como sobre seu potencial de aprofundar a democracia brasileira (AVRITZER, 2002 e 2009; AVRITZER e NAVARRO, 2003; DAGNINO, 2002; GURZA LAVALLE e VERA, 2010; entre outros). O objetivo deste captulo, entretanto, diferente. Trata-se de um esforo de sistematizao e apresentao de dados capazes de retratar o atual panorama das instituies participativas no Brasil, com destaque para a esfera federal, instncia sobre a qual so escassos estudos mais abrangentes. Assim, neste captulo, apresentam-se a evoluo e as caractersticas das instituies participativas que ganharam corpo junto estrutura formal do governo federal nos ltimos anos, para que, a partir de um retrato mais preciso de seu conjunto, possa-se avaliar as condies de seu aprimoramento. O governo federal brasileiro vem vivenciando, nas ltimas dcadas, forte expanso de formas de participao social, que incluem conselhos, conferncias, comisses, consultas e audincias pblicas. Em particular, nos oito anos do governo Lula, houve um movimento de reformulao2 de conselhos de polticas pblicas j existentes, criao de novos conselhos em reas de menor tradio de participao, realizao de um expressivo conjunto de conferncias que tm sido pea fundamental para ordenar polticas prioritrias para os ministrios e informar a agenda decisria do Congresso Nacional , alm da expanso e experimentao de outras formas de participao, como ouvidorias, mesas de negociao, fruns de debate e o plano plurianual participativo (SCHMIDT, 2006). A esfera municipal, por sua vez, tem sido palco de inovaes e experimentalismos relativos institucionalizao da participao social, que, em muitos casos, precedem os desenvolvimentos observados no plano federal, os quais tambm tm sido objeto de acompanhamento e anlise (AVRITZER e NAVARRO, 2003; AVRITZER, 2007 e 2010a). A percepo do avano desses experimentos de participao institucionalizada tem requerido, em paralelo, um conjunto de anlises para compreender a verdadeira natureza das prticas que ocorrem no interior destas instncias, assim como as condies associadas sua efetividade. No obstante a disseminao de instituies participativas no Brasil abra caminhos para o remodelamento das formas tradicionais de participao e para a influncia dos cidados nos rumos de seu governo, ainda se carece de avaliaes rigorosas sobre o quanto as decises sobre polticas pblicas so (ou podem ser) influenciadas por canais de cunho participativo, e sobre quais formas e lgicas regem os processos de representao no interior
2. O termo reformulao concerne a mudanas de diferentes naturezas, entre as quais se incluem: i) alterao do nmero de conselheiros ou redefinio de sua distribuio entre governo e sociedade civil; ii) diversificao de sua representatividade; e iii) reestruturao de suas competncias e atribuies.
566
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
destas instituies. Faltam, tambm, conhecimentos sobre as condies sob as quais estes processos ocorrem.3 Se, por um lado, no se deve pressupor que a existncia de instituies participativas engendrar, naturalmente, prticas participativas assim como a existncia de procedimentos democrticos, como eleies regulares, no produzem de forma natural atitudes favorveis democracia ou valores predominantemente democrticos , por outro lado, a existncia destas instituies uma condio indispensvel para democratizar-se a democracia brasileira, por assim dizer. Nesse contexto, com vistas a oferecer subsdios para o debate sobre o tema, o texto ser estruturado da seguinte forma. A prxima seo, aps esta apresentao, oferece dados sobre o processo conferencial no nvel nacional, o qual tem suas origens na dcada de 1940, mas cuja utilizao foi intensificada nas ltimas dcadas. Em seguida, so apresentados dados originais sobre o conjunto dos conselhos nacionais de polticas pblicas atualmente vigentes, destacando-se seus perodos e formas de criao, aspectos do seu funcionamento e dados sobre sua composio. A quarta seo complementa o quadro descrito para a esfera federal com informaes sobre a disseminao de diferentes instituies participativas nos municpios brasileiros. Por fim, traam-se algumas concluses sobre a arquitetura institucional conformada a partir da evoluo recente das instituies participativas, destacando-se limites e perspectivas para o aprimoramento das polticas pblicas e o aprofundamento da democracia no Brasil. 2 COnFERnCIaS naCIOnaIS As conferncias nacionais so instncias que objetivam debater temas relevantes da poltica pblica e social e, a partir das discusses, extrair deliberaes e proposies normativas que informem as instncias decisrias ministrios, secretarias de governo e o Poder Legislativo sobre preferncias consensualizadas entre os diversos setores integrantes da instncia participativa. As conferncias desempenham um papel importante ao permitir que, dialogicamente, setores expressivos e organizados da sociedade brasileira apresentem a diversidade de interesses que espelham a multiplicidade de posies e preferncias em temas e questes especficas, de forma a se tomarem decises que contribuam para aprimorar e desenvolver polticas especficas na rea em questo. Servem, por isso, como um importante canal para estreitar a comunicao entre setores sociais e o Estado brasileiro. Ademais, indicam um avano em relao realizao peridica de eleies para cargos parlamentares e executivos procedimento cannico da democracia representativa para informar os representantes sobre preferncias da populao (SCHMIDT, 2006; SILVA, 2009). Um efeito potencialmente positivo, j aludido, refere-se dimenso subjetiva que a participao dos milhes de indivduos produz para consolidar novos valores na cultura poltica e para estimular um processo poltico-pedaggico de formao de agentes e lideranas sociais. A realizao peridica de conferncias em diferentes nveis, englobando diversos grupos pol3. Esforos nessa direo vm sendo realizados por diversos estudiosos do tema (Avritzer, 2010a e 2007; Avritzer e Pires, 2008; faria e Coelho, 2010; Cunha, 2010; Pires e Vaz, 2010; Marquetti, Campos e Pires, 2008).
567
ticos e culturais, um estmulo, entre vrios outros, a prticas conducentes a um maior apreo por valores participativos na esfera pblica.4 Alm disso, a prpria participao teria um efeito legitimador do sistema poltico brasileiro, com impactos positivos na adeso democracia. Este no um efeito de somenos importncia, ao considerar-se que um desafio importante da democracia brasileira ampliar sua legitimidade entre seus cidados. A despeito de ter havido aumento da adeso ao regime, se comparado a outros pases latino-americanos o grau brasileiro de adeso ao sistema ainda baixo (MENEGUELLO, 2010). Entre 1988 e 2009, foram realizadas 80 conferncias nacionais,5 em diferentes reas de polticas pblicas (quadro 1). Estudo de Pogrebinschi e Santos (2010), que se props analisar o impacto das decises e diretrizes que resultaram destas conferncias nacionais, indica que as conferncias tiveram papel relevante para impulsionar a atividade legislativa do Congresso Nacional, influindo de forma importante na agenda legislativa. O estudo retrata uma desejvel e original integrao entre o Legislativo e aquela instncia participativa. Vale ressaltar que a integrao entre as instncias participativas e a representao formal nas casas legislativas um dos desafios das principais democracias contemporneas. O quadro 1 resume informaes sobre as conferncias realizadas, agrupando-as por tema. Este quadro e o grfico 1 evidenciam que nos dois mandatos do presidente Lula (2003-2010) se concentrou a maior parte das conferncias (68%). Os trs mandatos anteriores, dois do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) e um dos presidentes Fernando Collor e Itamar Franco, apresentaram mdias, por mandato, bastante semelhantes, em torno de oito conferncias nacionais. No governo Lula, a mdia, por mandato, foi de 27 conferncias nacionais. Alm da realizao de um quantitativo maior de conferncias nacionais e da incluso de novos temas, nos ltimos dois mandatos presidenciais (2003-2010) foram contemplados e retomados praticamente todos os temas que j haviam sido objeto de conferncias em governos passados (quadro 1). Conforme ressaltaram Pogrebinschi e Santos (2010, p. 43), a partir do primeiro mandato do governo Lula, o processo conferencial passa a ser muito mais abrangente, pluralizando-se e abarcando uma quantidade muito mais expressiva e heterognea de temas. Segundo indicam os dados, expressiva a incorporao de temticas relativas aos direitos de minorias nas conferncias nacionais, quase todas realizadas durante o governo Lula. Assim, as conferncias tm sido um instrumento importante para fortalecer a representao poltica e vocalizao de demandas de minorias polticas e culturais, cujos interesses
4. Dados divulgados pelo governo federal estimam em 5 milhes o nmero de brasileiros que participaram de alguma etapa de conferncia realizada nos ltimos anos (Dulci, 2010). Estudo realizado por Silva (2009) analisou os tipos de atores sociais movimentos sociais, entidades sindicais, entidades empresariais, organizaes no governamentais, entidades profissionais e sua participao na composio das conferncias realizadas entre 2003 e 2006. 5. Os dados oficiais do governo federal mencionam 92 conferncias. Contudo, preferiu-se adotar os critrios de seleo de Pogrebinschi e Santos (2010), o que resulta na excluso de 12 conferncias. Trs critrios qualificam as conferncias, de acordo com aqueles autores: serem deliberativas, normativas e nacionais. Por deliberativa entende-se uma conferncia que contou com uma programao que previsse um perodo de deliberao [...] e a realizao de uma plenria final, na qual seus resultados fossem votados e aprovados pelos participantes. O carter normativo definido pela aprovao de um documento final, seja na forma de um relatrio ou de um conjunto de resolues em separado e que tivesse relao com as votaes em plenrias temticas, plenria final ou equivalentes. Por fim, o carter nacional observado se a conferncia orientou-se para a definio de polticas e insumos para polticas de escopo nacional, e se, neste processo, partiu-se de discusses no mbito municipal, passando por encontros estaduais ou regionais, antes da realizao da conferncia nacional. No perodo anterior a 1988, haviam sido realizadas 12 conferncias, todas relacionadas ao tema da sade.
568
ou estavam dispersos ou no encontravam canal adequado de representao nas instituies polticas tradicionais. Alm disso, as conferncias nacionais tm tido importante papel na estruturao de reas de poltica pblica, catalisando a criao (ou reformulao) de conselhos setoriais, definindo diretrizes para o setor, e em alguns casos culminando at na constituio de sistemas nacionais (como no caso da assistncia social).
QuADRO 1
grupos temticos Conferncias nacionais: distribuio por grupos temticos e anos de realizao Subtemas
Sade Sade bucal Sade do trabalhador Sade indgena Sade mental Sade ambiental Cincia, tecnologia e inovao em sade gesto do trabalho e da educao na sade Medicamentos e assistncia farmacutica gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais Povos indgenas Polticas pblicas para mulheres Diretos da criana e do adolescente Juventude Promoo da igualdade racial Comunidades brasileiras no exterior Direitos da pessoa com deficincia Direitos da pessoa idosa Meio ambiente Economia solidria Aquicultura e pesca Desenvolvimento rural sustentvel e solidrio Segurana alimentar e nutricional Cidades Segurana pblica Comunicao Educao bsica Educao profissional e tecnolgica Educao escolar indgena Cultura Esporte Assistncia social Direitos humanos (1) TOTAL Direitos humanos
Ano de realizao
1992; 1996; 2000; 2003; e 2008. 1993; e 2004. 1994; e 2005. 1993; 2001; e 2005. 1992; e 2001. 2009. 1994; e 2004. 1994; e 2006. 2003. 2008. 2006. 2004; e 2007. 1997; 1999; 2002; 2003; 2005; 2007; e 2009. 2008. 2008; e 2009. 2006; e 2008. 2006; e 2009. 2003; 2005; e 2008. 2006. 2003; 2006; e 2009. 2008. 1994; 2004; e 2007. 2003; 2005; e 2007. 2009. 2009. 2008. 2006. 2009. 2005. 2004; e 2006. 1995; 1997; 2001; 2003; 2005; 2007; e 2009. 1996; 1997; 1998; 1999; 2000; 2001; 2002; 2003; 2004; 2006; e 2008.
Total de conferncias
Sade (9)
20
Minorias (9)
20
Meio ambiente (1)
Estado, economia e desenvolvimento (7)
13
Educao, cultura, assistncia social e esporte (6)
13
11 80
fonte: Pogrebinschi e Santos (2010). Adaptao dos autores.
569
Conferncias nacionais: distribuio por mandato presidencial (1990-2010)
gRfICO 1
fonte: Pogrebinschi e Santos (2010). Adaptao dos autores.
A par da distribuio das conferncias no tempo, chamam ateno a ampla variedade de temas abordados e as semelhanas e diferenas entre as conferncias das vrias reas de poltica pblica. Um primeiro eixo de comparao diz respeito realizao de etapas subnacionais durante a preparao de conferncias nacionais. Em alguns casos, processos conferenciais foram precedidos de etapas municipais e estaduais, com a definio de diretrizes e eleio de delegados e representantes para a etapa nacional, como nos casos das conferncias das Cidades, Sade e Assistncia Social. Alguns processos conferenciais, como o da Segurana Pblica e da Juventude, foram alm e incorporaram a realizao de conferncias livres, as quais poderiam ser convocadas por grupos organizados para a discusso de temas relacionados e a produo de recomendaes para a etapa nacional. Em outros casos, no se realizaram etapas subnacionais, limitando-se o processo conferencial ao debate e formulao de propostas diretamente em nvel nacional, como nas conferncias de Arranjos Produtivos Locais (APLs) e Cincia, Tecnologia e Inovao (quadro 2). A realizao de etapas subnacionais permite a mobilizao de atores locais, os quais em muitos casos tm dificuldades de acesso etapa nacional, e a agregao gradual de posies e proposies que so recebidas no nvel federal, permitindo o debate e deliberaes que expressem o resultado de todo este processo. Na mesma linha de anlise, Avritzer (2010b) ressalta os elementos de homogeneidade e heterogeneidade que marcaram a realizao de conferncias nos ltimos oito anos. Segundo o autor, as homogeneidades se concentram na forma de convocao e na periodicidade das conferncias. Quase todas as conferncias foram convocadas por iniciativa do Poder Executivo, exceo da I Conferncia de Direitos Humanos. A periodicidade pode variar de anual caso das conferncias dos APLs para quadrienal ou indefinido caso da Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao
570
(quadro 2).6 No entanto, o padro predominante de periodicidade bienal, prpria dos sistemas nacionais de gesto da sade e da assistncia social, adotado como padro pela rea de cidades. Com relao s diferenas entre os processos conferenciais, Avritzer (2010b) argumenta que estas se devem em grande medida a variaes na tradio de participao da sociedade civil em cada rea especfica de poltica pblica
Quando analisamos trs critrios a preparao das conferncias em Unidades da Federao; o carter deliberativo ou consultivo da conferncia; e a existncia e o nmero de resolues se observam profundas variaes. Nas reas de sade, assistncia social e cidades essas conferncias envolveram preparao em todos os estados da Federao e no Distrito Federal, produziram resolues e foram deliberativas, nos casos da sade e da assistncia social, e consultivas, no caso das cidades, ainda que o ministrio tenha assumido o compromisso poltico de implementar as resolues das conferncias. No caso da conferncia dos APLs e da Cincia e Tecnologia no houve preparao nos 26 estados e tambm no houve recomendaes. Quando examinamos a estrutura de participao da sociedade civil encontramos um bom elemento explicativo para esse contraste. No caso da cincia e tecnologia e dos APLs h uma tradio de participao da sociedade civil que diferente da sade, da poltica urbana e da assistncia social, ainda que exista uma fortssima organizao social em ambas as reas, formada por associaes cientficas e de economia solidria (AVRITZER, 2010b, p. 180).
O quadro 2 sintetiza a participao em algumas conferncias realizadas no primeiro mandato do governo Lula (2003-2006). Outro aspecto que chama a ateno para as heterogeneidades entre as diversas conferncias o seu grau de institucionalizao e organicidade interna. Enquanto algumas possuem regimento interno e so convocadas a partir da elaborao de textos-base como as conferncias das Cidades e da Assistncia social , em outras, como as de Cincia e Tecnologia e APLs (quadro 2), isto no ocorreu. Com relao aos tipos de encaminhamento dos resultados e decises produzidas nas conferncias, tambm se observa variao em relao produo de resolues e relatrio finais. Conforme apontou Silva (2009), enquanto as resolues de algumas conferncias foram encaminhadas por meio de reunies interministeriais ou de designao de responsveis ministeriais em conselhos nacionais, as deliberaes de outras conferncias no tiveram nenhum encaminhamento, ou seus responsveis no puderam apontar nenhum procedimento especfico adotado para tal.
6. As conferncias de APLs e de Cincia, Tecnologia e Inovao foram excludas do levantamento realizado por Pogrebinschi e Santos (2010), sintetizado no quadro 1, por no atenderem aos trs critrios definidos pelos autores como qualificadores de conferncias nacionais. Segundo os autores, conferncias tm que ser simultaneamente deliberativas, normativas e nacionais (ver a quarta nota de rodap). No entanto, para a anlise das variaes entre processos conferenciais, tal como realizado no quadro 2, recuperam-se informaes sobre estas conferncias, com o objetivo de contrast-las com as informaes sobre processos conferenciais mais tpicos, como os das reas de poltica urbana, sade e assistncia social.
571
QuADRO 2
Sntese dos elementos participativos de conferncias nacionais selecionadas Conferncia
Conferncia das Cidades
unidades da Periodicidade federao

27
Nmero de participantes
Convocao
Ministrio e Conselho das Cidades
Carter Resoluo Texto-base Regimento decisrio ou relatrio

Consultivo Sim Sim Sim
I Conferncia Bienal (2003; (2003): 2.066; 2005; e 2007). II Conferncia (2005): 2.230. III Conferncia (2005): 2.500 participantes presentes, 12.000 participantes via internet. I Conferncia (2004): 1.000; II Conferncia (2005): 450.
Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao
AproximadaNo houve mente quinrealizao de quenal (1985; etapas subna2001; 2005; e cionais. 2010). No houve realizao de Anual. etapas subnacionais.
Ministrio da Cincia e Tecnologia
Consultivo No1
No1
No
Conferncia dos Arranjos Produtivos Locais (APLs)
Ministrio de DesenvolviProposimento, Indstivo tria e Comrcio Exterior Lei no 8.742/1993 Ministrio e Conselho da Assistncia Social
No
No
No
Conferncia da Assistncia Social
27
Bienal (1995; 1997; 2001; 2003; 2005; 2007; e 2009).
IV Conferncia (2003): 1.035; V Conferncia (2005): 2.000.
Deliberativo
Sim
Sim
Sim
fonte: Secretaria Nacional de Articulao Social; Avritzer (2010b). Nota: 1 Em 2005, iniciou-se a preparao de texto-base e resolues para as conferncias de 2005 e 2010.
3 COnSElhOS naCIOnaIS Os conselhos, vinculados ao Poder Executivo e distribudos pelos trs nveis de governo, tambm so instncias de participao que auxiliam o poder pblico a planejar, formular e controlar a execuo de polticas. No nvel federal, existem 61 conselhos (DULCI, 2010), com os mais diversos formatos, funes e atribuies. Este nmero pode chegar a 109 (SCHMIDT, 2006), dependendo dos critrios de classificao. A fim de se compreenderem as relaes entre Estado e sociedade mediadas por conselhos nacionais, adotaram-se trs critrios de seleo, os quais vm sendo utilizados pela SecretariaGeral da Presidncia da Repblica em suas sistematizaes e acompanhamento. A aplicao destes critrios gera uma amostra de instituies que inclui apenas: conselhos centrais em sua rea de poltica pblica excluem-se conselhos auxiliares e complementares na execuo de polticas, como conselhos curadores ou conselhos gestores de fundos, ou de administrao de programas que compem polticas mais amplas, e os conselhos polticos; conselhos compostos significativamente pela sociedade civil, tanto numericamente quanto em seu processo de indicao e nomeao excluem-se conselhos em que o prprio governo define os representantes da sociedade civil, ou em que a representao desta seja muito reduzida; e
572
conselhos criados por ato normativo de abrangncia ampla, isto , por decreto presidencial ou lei promulgada pelo Congresso excluem-se conselhos criados por portarias ministeriais e demais atos de abrangncia limitada.
A adoo desses critrios resulta em 31 conselhos nacionais,7 os quais mobilizam um total de 1.350 conselheiros titulares (ou mais de 2.700 conselheiros, se forem computados os suplentes),8 incluindo-se os representantes do governo e da sociedade civil, em reas de polticas pblicas to diversas quanto sade, educao, assistncia social, recursos hdricos, aquicultura e pesca, turismo, entre outros. A amostra inclui importantes variaes em relao a atribuies, natureza e funes desempenhadas pelos conselhos, incluindo: conselhos consultivos e deliberativos, alm daqueles com funo normativa; e conselhos que respondem por programas, segmentos sociais ou setores especficos. Os conselhos de programas auxiliam no acompanhamento de aes governamentais especficas, como as aes de combate s drogas e discriminao, s vezes perpassando distintas reas de polticas pblicas. Os conselhos de segmentos acompanham polticas para segmentos especficos da populao, como polticas para mulheres, negros e juventude. Por seu turno, os conselhos setoriais destinam-se a acompanhar as polticas pblicas setoriais de carter universalista, entre as quais se incluem sade, educao e previdncia social. A listagem completa dos conselhos nacionais que compem a amostra analisada neste captulo encontra-se no anexo (quadro A.1). Um primeiro conjunto de dados que emerge da observao dos conselhos diz respeito ao momento de criao destas instituies (tabela 1 e grfico 2). Percebe-se que a maior parte dos conselhos nacionais foi criada posteriormente promulgao da Constituio de 1988. Apenas cinco dos conselhos analisados foram criados anteriormente, o que no surpreende, pois foi a Constituio que estabeleceu as bases normativas para a expanso dos conselhos. Alm disso, possvel observar a contnua expanso do nmero de conselhos nacionais nas duas ltimas dcadas, com destaque para os anos 2000, quando foram criados 16 conselhos.
TABELA 1
Conselhos nacionais criados por perodo (1930-2010) Dcadas
1930-1939 1940-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 Total
Elaborao dos autores.
Quantidade
1 0 2 0 2 10 16 31
Mandatos presidenciais
At 1989 1990-1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 Total
Quantidade
5 4 4 3 13 2 31
fonte: Secretaria-geral da Presidncia da Repblica.
7. Entre os 31 conselhos da amostra, dois tm a nomenclatura de comisses nacionais, mas foram includos em funo de satisfazerem os critrios definidos. 8. Alguns conselhos podem ter mais de um suplente para cada vaga de conselheiro titular. Apesar de no haver levantamento completo sobre as atribuies de conselheiros suplentes em conselhos nacionais, sabe-se que, em alguns casos, os suplentes desempenham tarefas importantes no funcionamento do conselho e possuem poder de voz nas discusses, embora no de voto, enquanto em outros casos sua participao bastante restrita.
573
Conselhos nacionais institudos: distribuio por mandato presidencial
gRfICO 2
fonte: Secretaria-geral da Presidncia da Repblica. Elaborao dos autores.
Quando se organizam os perodos de acordo com os ltimos cinco mandatos presidenciais (grfico 2), pode-se verificar que, na gesto de Collor e Itamar (1990-1994) e nos dois mandatos de FHC (1995-1998 e 1999-2002), houve um crescimento estvel e tmido do nmero absoluto de conselhos em mdia 3,6 por mandato. Os dois ltimos mandatos presidenciais registram um padro bem diverso: no primeiro governo Lula (2003-2006), atingese um pico com a criao de 13 conselhos, isto , metade de todos os conselhos atualmente existentes. Criaram-se mais dois no segundo mandato (2007-2010), conformando-se, assim, mdia de 7,5 conselhos por mandato.9 Existem tambm variaes em relao ao tipo de ato normativo utilizado para a criao dos diversos conselhos nacionais. Dois teros dos conselhos estudados foram criados por meio de lei e um tero por decreto presidencial (tabela 2). Esta informao relevante, pois de se esperar que a continuidade e a estabilidade de conselhos criados por lei sejam maiores que a dos conselhos criados por decretos, uma vez que a extino dos ltimos depende apenas da vontade do presidente. Quanto distribuio das formas de criao em relao aos perodos de tempo correspondentes aos mandatos presidenciais, percebe-se que a criao de conselhos por meio de decreto foi um recurso que predominou no segundo mandato de FHC (19992002) e no segundo mandato de Lula (2007-2010). Na primeira gesto de Lula (2003-2006), perodo de maior expanso recente do nmero de conselhos nacionais, 70% destes foram criados por meio de lei.
9. Ressalte-se que os dados apresentados no computam as reformulaes realizadas em conselhos j existentes, criados em perodos anteriores. possvel que tais reformulaes tenham dotado estes conselhos de novas capacidades, atribuies e processos de funcionamento. No momento, dados sobre estes processos no esto disponveis ou sistematizados.
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Instrumentos e perodos de criao de conselhos (1930-2010) Instrumento de Quantidade criao

Lei Decreto Total 21 10 31
TABELA 2
At 1989
4 1 5
1990-1994
4 0 4
Perodo de criao 1995-1998 1999-2002

4 0 4 0 3 3
2003-2006
9 4 13
2007-2010
0 2 2
fonte: Brasil/Secretaria-geral da Presidncia da Repblica. Elaborao dos autores.
Conselhos de polticas pblicas podem ter carter consultivo ou deliberativo. Ainda que em ambos os casos se trate da importante tarefa de incorporar atores sociais nas decises sobre polticas pblicas, os conselhos de carter deliberativo, em geral, se diferenciam em relao sua capacidade de produzir decises vinculantes sobre polticas e programas. Do total de conselhos analisados, 58% (18) tm carter deliberativo10 e 42% (13) tm carter consultivo (tabela 3). Quando distribudos por perodo de criao, percebe-se que, em todos os perodos, exceto no momento de maior expanso (2003-2006), predominou a criao de conselhos deliberativos sobre conselhos apenas consultivos. Assim, embora os conselhos criados no segundo governo Lula (2003-2006) tenham sido institudos por meio de lei, em sua maioria, constituram espaos de participao com carter consultivo, sem poder de deciso vinculante sobre as polticas da sua rea. interessante observar que esta confluncia entre a instituio de conselhos por meio de lei e a criao de conselhos consultivos, observada no perodo 2003-2010, representou, conforme indica a tabela 4, uma inverso de padro em relao aos perodos anteriores (1990-2002), nos quais era maior a incidncia de criao de conselhos com carter deliberativo por meio de lei.
TABELA 3
Carter
Consultivo Deliberativo Total
Carter dos conselhos criados e perodos de criao (1930-2010) Quantidade

13 18 31
At 1989
2 3 5
1990-1994
0 4 4
Perodo de criao 1995-1998 1999-2002

1 3 4 1 2 3
2003-2006
9 4 13
2007-2010
0 2 2
fonte: Secretaria-geral da Presidncia da Repblica. Elaborao dos autores.
TABELA 4
tipo de instrumento de criao e carter dos conselhos em dois perodos 1990-2002 Lei
Deliberativo Consultivo Total
2003-2010 Decreto
67% 33% 100%
Lei
22% 78% 100%
Decreto
67% 33% 100%
87,5% 12,5% 100%
10. Alguns conselhos nacionais possuem o carter duplo de conselhos deliberativos e consultivos. foram considerados conselhos com carter deliberativo todos os conselhos que tenham poder de deciso vinculante pelo menos em relao a matrias especficas, quando no em relao a todos os assuntos de sua competncia. Assim, os conselhos de carter duplo so considerados deliberativos.
575
Se, por um lado, a expanso recente do nmero de conselhos consultivos sinaliza aparentemente um menor grau de influncia destes instrumentos sobre as polticas e programas aos quais esto vinculados, por outro lado, importante perceber que esta situao resultado de uma srie de fatores associados criao de instituies participativas no governo federal. Boa parte dos conselhos criados no perodo entre 2003 e 2006 referem-se a reas de polticas pblicas recm-inauguradas pelo governo e, portanto, ainda pouco estruturadas do ponto de vista legal e organizacional, como igualdade racial, segurana alimentar, economia solidria, povos e comunidades tradicionais, juventude, discriminao, combate corrupo. Alm disso, uma vez que estes conselhos foram criados em sua maioria por meio de lei, e no decreto, a sua instaurao foi alvo de debates no Congresso, deflagrando jogos polticos em torno da ampliao da participao social em diversas polticas do governo federal cada qual com suas caractersticas, atores, bases legais, organizao e financiamento e acerca das condies sob as quais ela poderia ocorrer. Outro elemento importante para a anlise dos conselhos nacionais diz respeito sua composio, que varia em nmero de conselheiros e em relao s fatias de espao distribudo aos representes do governo e da sociedade civil. Quanto ao nmero de conselheiros, o conjunto dos 31 conselhos analisados possui uma mdia de 44 membros titulares, entre representantes do governo e da sociedade civil (tabela 5). Entretanto, as demais medidas estatsticas apresentadas nesta tabela indicam se tratar de um conjunto bastante heterogneo de conselhos no que tange ao nmero de conselheiros. Por exemplo, existem conselhos com mais de 100 membros titulares, como o Conselho Nacional de Meio Ambiente e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Em outros rgos, h um total de menos de 20 membros titulares, como o caso do Conselho Nacional de Assistncia Social ou do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana. Porm, apesar da larga amplitude no nmero de membros, que varia de 13 a 106 membros, 75% dos conselhos estudados tm at 57 membros. Apenas oito conselhos encontram-se na faixa que vai de 58 a 106 membros. Ao observarem-se as mesmas medidas para conselhos deliberativos e consultivos, em separado (tabela 5), notam-se padres bastante semelhantes aos descritos, a no ser pelo fato de os conselhos consultivos possurem, em mdia, nmero total de membros maior que os conselhos deliberativos. Dos conselhos consultivos, 50% possuem de 13 a 44 membros, e os 50% restantes, de 45 a 102 membros.
TABELA 5
Estatsticas descritivas sobre a composio dos conselhos nacionais Nmero de conselhos
Conselhos da amostra Deliberativos Consultivos
Membros Nmero
1.350 752 598
Mdia
43,5 41,7 46
Desvio padro
23,9 24,2 24,1
Mximo
106 106 102
Mnimo
13 15 13
Primeiro quartil
24 24 27
Segundo quartil
38 34 44
Terceiro quartil
56,5 51 57
31 18 13
576
Quanto composio dos conselhos, o grfico 3 indica que, levando-se em considerao a mdia das propores11 para o conjunto dos conselhos analisados, a representao da sociedade civil12 se sobrepe representao do governo.
gRfICO 3
Proporo mdia entre governo e sociedade civil nos conselhos nacionais
fonte: Secretaria-geral da Presidncia da Repblica. Elaborao dos autores. Obs.: Consideraram-se 1.350 conselheiros, atuantes em 31 conselhos.
gRfICO 4
Proporo mdia entre governo e sociedade civil nos conselhos nacionais deliberativos
gRfICO 5
Proporo mdia entre governo e sociedade civil nos conselhos nacionais consultivos
fonte: Secretaria-geral da Presidncia da Repblica. Elaborao dos autores. Obs.: Consideraram-se 752 conselheiros, atuantes em 18 conselhos.
fonte: Secretaria-geral da Presidncia da Repblica. Elaborao dos autores. Obs.: Consideraram-se 598 conselheiros, atuantes em 13 conselhos.
11. De forma a evitarem-se distores causadas pela ampla variao no nmero de membros dos conselhos estudados, calcularam-se as mdias das porcentagens de composio em cada conselho (sociedade civil e governo) levando-se em considerao o conjunto dos conselhos analisados, assim como os subgrupos deliberativos e consultivos. 12. Em levantamento realizado em 2007, Silva (2009) identificou a participao de aproximadamente 440 entidades no governamentais, que incluam desde organizaes sindicais e patronais at movimentos urbanos, rurais, ambientalistas e de defesa de direitos. Aproximadamente metade destas entidades mantinha participao simultnea em mais de um conselho nacional. A autora analisou a diversidade de organizaes no governamentais que participaram das conferncias nacionais, no perodo de 2003 a 2006, classificando-as em dez categorias e indicando a predominncia de organizaes de defesa de direitos e de organizaes patronais ou empresariais nestes espaos.
577
de se ressaltar a diferena entre a composio de conselhos que detm atribuies apenas consultivas e aqueles que tambm tm atribuies deliberativas. Nos primeiros, a representao de membros da sociedade civil , levando-se em considerao a mdia de propores, um tanto superior parcela destinada aos representantes do governo, respectivamente 58% e 42% (grfico 5). Mais da metade dos conselhos consultivos estudados possuem representao da sociedade civil superior a 60% e, consequentemente, representao governamental inferior a 40%, destacando-se entre eles o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, o Conselho Nacional de Economia Solidria e o Conselho Nacional da Juventude, todos com praticamente duas vezes mais representantes da sociedade civil que do governo. Esta tendncia fica ainda mais exacerbada no caso do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social que, conforme registrado no grfico 6 (no anexo), possui 90 representantes da sociedade civil e 12 representantes governamentais entre seus 102 conselheiros. H tambm alguns poucos conselhos nos quais a representao governamental supera a da sociedade civil, como o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, com 68% de representantes do governo e 32% da sociedade civil. A situao dos conselhos deliberativos diferente. Nestes a distribuio mdia de membros mais prximo da paridade (grfico 4), indicando crescimento da representao governamental na composio dos espaos institucionais com maior poder de deciso. Do total dos 18 conselhos nacionais com carter deliberativo, a maior parte (61%) tem composio paritria (39%) ou quase paritria (22%), conforme o grfico 11. No entanto, h neste conjunto tanto conselhos como o Conselho Nacional de Sade e o Conselho Nacional de Direitos da Mulher, com representao majoritria da sociedade civil, quanto o Conselho Nacional do Meio Ambiente e o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, com composio preponderantemente governamental (envolvendo os trs nveis de governo).13 Considerar esses dados importante, pois um dos aspectos ainda pouco estudados, mas indispensvel compreenso mais refinada do funcionamento dos conselhos, diz respeito ao grau de influncia que tanto representantes da sociedade civil quanto do governo tm sobre as decises produzidas nos conselhos deliberativos. Uma possvel interpretao dos dados que, em conselhos com poder de tomada de deciso sobre polticas (deliberativos), o governo se faz mais presente no sentido de contrabalancear o poder da sociedade civil, o que aumenta a capacidade de expressar ou impor suas prprias preferncias polticas sobre o assunto, enquanto nos conselhos consultivos esta preocupao no se verifica da mesma forma. possvel pressupor que, em quaisquer conselhos, o governo tenha, por conta de sua capacidade de reunir informaes e frequentemente deter o monoplio da implementao das polticas pblicas, maior probabilidade de influenciar as discusses com dados e subsdios tcnicos para a tomada de decises qualificadas e pertinentes conduo das polticas pblicas. Se isto se traduz ou
13. A lista dos conselhos analisados, assim como um grfico com a distribuio do nmero de conselheiros em cada um deles, encontra-se no anexo.
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no em maior poder de agenda e de deciso, somente estudos mais detidos podem avaliar. preciso considerar, contudo, que ao se falar de governo e sociedade civil, no se deve pressupor homogeneidade de posies. O conflito e a pluralidade de posies e interesses, naturalmente esperados dos representantes da sociedade civil, tambm acontecem rotineiramente entre os representantes do governo. Anlises desta natureza que considerem a composio dos conselhos so potencialmente teis. A literatura sugere que prticas de atrao e cooptao poltica na relao do Estado com grupos organizados da sociedade civil (WERNECK VIANNA, 2007 e 2009; SCHWARTZMAN, 1982) podem se traduzir em definio unilateral de agendas e decises. Entretanto, estudos empricos mais sistemticos e variados so necessrios para se elucidar o peso e papel relativo de cada ator coletivo no cotidiano dos conselhos.14 4 InStItUIES PaRtICIPatIvaS nO nvEl MUnICIPal A disseminao e o possvel fortalecimento dos conselhos nacionais enquanto instncias relevantes para a formulao de polticas pblicas tm sido acompanhados, quando no precedidos, da disseminao de instituies participativas no nvel municipal, entre as quais esto os conselhos municipais de polticas pblicas e as experincias de oramento participativo. Merece destaque a expanso numrica e temtica dos conselhos municipais. No perodo psConstituio de 1988, os conselhos municipais se tornaram uma realidade inevitvel para os governantes de municpios brasileiros e parte fundamental do processo de concepo, execuo e controle de polticas pblicas locais. Conforme os dados a seguir indicam, o nmero de conselhos municipais no Brasil aumentou consideravelmente na ltima dcada. Os dados da tabela 6 indicam que, em 2001, h quase uma dcada, mais de 90% dos municpios do pas j possuam conselhos nas reas de sade e assistncia social, alm de expressiva cobertura em reas como criana e adolescente e educao.15 Em anos mais recentes, se identifica tambm a expanso significativa de conselhos em outras reas de polticas pblicas que no necessariamente lidam com repasses de recursos aos municpios, como poltica urbana, habitao, meio ambiente e cultura. Outra observao importante, com base nos dados para 2009, o surgimento de conselhos municipais e novas reas de poltica pblica, especialmente aquelas associadas aos temas dos direitos humanos, como direitos da mulher, do idoso, das pessoas com deficincia e da juventude.
14. Para conselhos nacionais, ver Abreu (2010) e Cohn (2010). Para conselhos municipais, ver Cunha (2010) e Almeida (2010). 15. h trs conselhos gestores especficos de cuja existncia depende o repasse de verbas do governo federal referentes poltica pblica qual eles se ligam. So eles: Sade; Assistncia Social; e Direitos da Criana e Adolescente (gohn, 2001). A rea de educao abrange uma srie de outros conselhos no contemplados na pesquisa da IBgE que lidam com repasses de fundos federais, como o fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (fundeb). Por este motivo, tambm, explica-se a reduo observada no nmero de conselhos de educao (diversificao interna dos mecanismos de participao na rea).
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Disseminao de conselhos nos municpios brasileiros, por rea de atuao1 (Em %) 2001
Sade Assistncia social Criana e adolescente Educao Emprego e trabalho Turismo Cultura habitao Meio ambiente Transporte Poltica urbana Oramento Segurana pblica Defesa civil Esporte Direitos da mulher Idoso Juventude Direito das pessoas com deficincia 98 93 77 73 34 22 13 11 29 5 6 5 -
TABELA 6
2002
82 34 -
2004
14 37 -
2005
93 21 18 13 -
2006
83 68 17 8 26 -
2008
31 48 6 18 -
2009
98 91 71 25 43 56 6 10 11 11 36 5 9
fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, do Instituto Brasileiro de geografia e Estatstica (MuNIC/IBgE). Nota: 1A MuNIC, fonte desta tabela, no coleta sistematicamente os mesmos dados nos diversos anos em que foi realizada. Por isso, h a dificuldade de se construrem sries histricas minimamente completas sobre a implantao de conselhos nos municpios. Obs.: - = dados no disponveis.
Essa tendncia expanso da quantidade e variedade temtica de conselhos municipais, na ltima dcada, fica ainda mais evidente ao observar-se o crescimento paulatino do nmero mdio de conselhos, nas mais variadas reas de atuao do poder pblico local, presentes em municpios com mais de 100 mil habitantes ao longo das ltimas trs gestes. Enquanto na gesto municipal 1997-2000 existiam em mdia dez conselhos, na gesto 2001-2004 este nmero passa para 14, at quase dobrar na gesto 2005-2008, atingindo uma mdia de 19 conselhos por municpio (PIRES e VAZ, 2010). Tal como apontou Cunha (2004), somando-se todos os conselhos existentes, possvel estimar que existam mais de 1,5 milho de conselheiros atuando nestes espaos, nmero que supera em muito os 50 mil vereadores atualmente existentes nos legislativos locais. Nas ltimas duas dcadas, observou-se tambm um processo de ampliao das experincias de oramento participativo e de outros instrumentos de participao social na gesto pblica (tabelas 7 e 8). No caso do oramento participativo, a disseminao deste experimento desde o incio dos anos 1990, originado em algumas administraes do Partido dos Trabalhadores (PT) no final dos anos 1980, notadamente em Porto Alegre (RS), alcanou todas as regies do pas, de capitais a municpios de mdio e pequeno porte, diversificando-se em administraes municipais governadas por diferentes partidos. Em 2004, mais de 36 milhes
580
de pessoas viviam em cidades com algum tipo de oramento participativo (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES, 2008). Atualmente, pelo menos 47% dos municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes possuem ou j possuram alguma experincia de oramento participativo (PIRES e VAZ, 2010). O estudo apontou que pelo menos 34% dos municpios de grande porte possuem, alm de conselhos ou mecanismos de oramento participativo, espaos de interveno popular para a elaborao de plano diretor, zoneamento ecolgico e social, ou reunies no nvel das comunidades, entre outros. Um instrumento de transparncia e participao que tem ganhado bastante espao so as ouvidorias, frequentemente constitudas nas grandes burocracias estatais, principalmente no governo federal. As ouvidorias tm como objetivo promover o acesso rpido de cidados aos gestores de servios prestados por burocracias, canalizando suas reclamaes, dvidas e sugestes para o aprimoramento do servio. Constituem, portanto, instrumentos promotores de maior capacidade responsiva dos rgos pblicos para as demandas dos cidados e, assim, de incremento no controle social exercido sobre as aes pblicas (CARDOSO, 2010). O crescimento do nmero de ouvidorias pblicas federais nos ltimos anos saltou de 40, em 2003, para 152, em 2009 (CGU, 2010),16 o que configura a expanso de mais um canal de interlocuo das agncias do Estado com a sociedade.
TABELA 7 Experincias de oramento participativo proporo de administraes chefiadas pelo Pt Administraes Nmero de municpios chefiadas pelo PT (%)
1989-1992 1993-1996 1997-2000 2000-2004 2005-2008 13 53 120 190 201 92 62 43 59 65
TABELA 8 Distribuio regional das experincias de oramento participativo 1997-2000

Norte Nordeste Sul Sudeste Centro-Oeste 2,5% 14,2% 39,2% 41,7% 2,5%
2001-2004
5,5% 22,6% 22,6% 45,2% 4%
2005-2008
8,5% 22,4% 21,9% 41,3% 6,0%
fonte: Avritzer e Wampler (2008).
fonte: Avritzer e Wampler (2008).
Conforme retratado nas subsees anteriores, vive-se um perodo em que no apenas se dispe de diversos canais institucionalizados de participao, mas tambm estes integram de forma inegvel o processo de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. Mesmo que hoje se tenha conhecimento sobre a disseminao destes instrumentos no Brasil, no nvel federal e subnacional, e embora pesquisas na ltima dcada tenham contribudo para o entendimento acerca do funcionamento e papel das instituies participativas, ainda so poucas as avaliaes rigorosas sobre o quanto as decises sobre polticas pblicas so ou podem ser influenciadas por processos e canais de cunho participativo, e sob que condies. Por no se tratar de tarefa fcil, a avaliao da efetividade das instituies participativas um dos pontos cruciais na agenda de estudos a cerca do tema demanda esforos de rgos pblicos, pesquisadores e atores participantes destes espaos.
16. A lista completa de ouvidorias est disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/AreaOuvidoria/Arquivos/RelacaoOuvidoriasAgo2009.pdf>.
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5 COnClUSO Este captulo apresentou informaes atualizadas sobre uma das dimenses mais relevantes da relao entre Estado e sociedade no Brasil ps-redemocratizao: a constituio, disseminao e operao de instituies participativas. Traou-se um panorama da evoluo destas instituies nos nveis nacional e local, discutindo-se as principais caractersticas e processos associados a esta trajetria. De forma geral, possvel dizer que as evidncias expostas apontam na direo de um paulatino fortalecimento das formas institucionais de incluso da sociedade e de seus cidados na tomada de deciso e no acompanhamento das polticas pblicas conduzidas pelo aparato estatal. As ltimas dcadas registraram dois movimentos marcantes: a reformulao e o reforo de instituies como conselhos e conferncias nacionais e municipais em reas de polticas pblicas com tradio participativa, como sade, assistncia social e meio ambiente; e a incluso e a abertura participao de conselhos e conferncias nacionais e municipais em temas novos ou de menor tradio participativa, como garantia de direitos, proteo e vocalizao de minorias polticas e culturais frequentemente alijadas da representao poltica formal e tradicional.
Os dados apresentados expem heterogeneidades, seja entre as instituies participativas, seja entre as reas de poltica na qual elas se inserem, com relao aos contextos polticos de criao, aos desenhos institucionais (procedimentos regulamentares), composio e s formas de atuao disponveis nos espaos de participao. Tambm se evidenciou a relao entre as instncias participativas e o processo de formulao, implementao e monitoramento das polticas pblicas. Uma melhor compreenso da relevncia e papel destas variaes exige esforos de anlise mais refinados e em menor escala. Assim, a percepo dessas heterogeneidades chama a ateno para a necessidade de se compreender o atual quadro com o devido equilbrio entre o entusiasmo e a cautela. Por um lado, a expanso de instituies participativas no Brasil constitui um movimento auspicioso de pluralizao dos espaos de poder e da capacidade de interferncia de grupos sociais que, sem aquelas instituies, estariam excludos da capacidade de influir nas decises pblicas. As instituies participativas vm promovendo no Brasil, dessa forma, um processo de reduo das desigualdades polticas (DUBROW, 2010). Por outro lado, a mera existncia e operao formal destas instituies no implicam necessariamente a realizao de seu pleno potencial democrtico, conforme prescrito na literatura. fato que ainda se conhece pouco acerca da efetividade e impactos das instituies participativas sobre as polticas pblicas, sobre o funcionamento do governo ou sobre a atuao e organizao da sociedade civil. Apesar de alguns esforos nesta direo j terem sido iniciados,17 muito mais energias de gestores e pesquisadores precisam ser mobilizadas para ampliar-se a compreenso sobre as condies nas quais instituies participativas efetivamente cumprem seu papel de aprimorar polticas pblicas, democratizar a gesto pblica e estimular o ativismo e o potencial cvico da sociedade civil.
17. frisem-se os esforos iniciados pelo Ipea, por meio da Diest: i) reunio de especialistas em oficinas sobre o tema da efetividade das instituies participativas no Brasil, tendo a primeira sido realizada nos dias 12 e 13 de maio de 2010; e ii) desenvolvimento de pesquisas sobre o tema da diversidade e formas de representao nos conselhos gestores de polticas pblicas nacionais. Procura-se reunir e sistematizar informaes sobre o funcionamento destes conselhos, sua composio, processos eletivos, tipos de representao evocados e formas de prestao de contas por parte dos conselheiros que os integram.
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anEXO
QuADRO A.1
lista de conselhos nacionais que compem a amostra investigada neste captulo Sigla
1 2 3 4 5 6 7 8 9 CNS CDDh CNT Conama CNDM CCfgTS CNPS Conanda CNAS
Nome
Conselho Nacional de Sade Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa humana Conselho Nacional de Turismo Conselho Nacional de Meio Ambiente
Carter
Deliberativo Consultivo Consultivo Deliberativo e consultivo
Ano de Lei ou decreto Total de criao instituidor membros

1937 1964 1966 1981 1985 1990 1991 1991 1993 1995 1996 1997 1998 1999 Lei n 378 Lei n 4.319 Decreto-Lei n 55 Lei n 6.938 Lei n 7.353 Lei n 8.036 Lei n 8.213 Lei n 8.242 Lei n 8.742 Lei n 9.131 Lei n 9.257 Lei n 9.433 Lei n 9.615 Decreto n 3.200 Decreto n 3.076 Decreto n 4.227 Lei n 10.683 Lei n 10.683 Lei n 10.683 48 13 69 106 44 24 15 29 18 24 27 57 22 38
Representantes Representantes da sociedade do governo civil

40 5 37 30 28 12 9 14 9 10 14 18 15 19 8 8 32 76 16 12 6 14 9 14 13 39 7 19
Conselho Nacional dos Direitos Deliberativo da Mulher Conselho Curador do fundo de Deliberativo garantia do Tempo de Servio Conselho Nacional de PrevidnDeliberativo cia Social Conselho Nacional dos Direitos Deliberativo da Criana e do Adolescente Conselho Nacional de AssistnDeliberativo cia Social Conselho Nacional de Educao Deliberativo Conselho Nacional de Cincia e Consultivo Tecnologia Conselho Nacional de Recursos Deliberativo hdricos e consultivo Conselho Nacional do Esporte Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Deliberativo Consultivo
10 CNE 11 CCT 12 CNRh 13 CNE 14 CONDRAf
15 Conade
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de DefiDeliberativo cincia Conselho Nacional dos Direitos Deliberativo do Idoso Conselho da Transparncia Consultivo Pblica e Combate Corrupo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca Consultivo Consultivo
1999
38
19
19
16 CNDI 17 CTPCC 18 CDES 19 Conape
2002 2003 2003 2003
28 20 102 54
14 12 90 27
14 8 12 27 (Continua)
586
(Continuao)
Sigla
20 CNES 21 CNPIR 22 Consea 23
Nome
Carter
Ano de Lei ou decreto Total de criao instituidor membros

2003 2003 2003 2003 2004 Lei n 10.683 Lei n 10.678 Lei n 10.683 Lei n 10.683 Decreto Decreto n 5.397 Lei n 11.129 Decreto n 5.520 Lei n 11.343 Decreto Decreto n 6.594 Decreto n 6.950 56 44 57 86 30
Representantes Representantes da sociedade do governo civil

37 22 38 49 15 19 22 19 37 15
Conselho Nacional de Economia Consultivo Solidria Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial Consultivo
Conselho Nacional de SeguranConsultivo a Alimentar e Nutricional Consultivo e deliberativo Consultivo e deliberativo
ConcidaConselho das Cidades des Comisso Nacional de Desenvolvimento dos Povos e Cumunidades Tradicionais
24 CNPCT
25 CNCD 26 Conjuve 27 CNPC 28 Conad 29 CNPI 30 CBMSP 31 Conasp
Conselho Nacional de Combate Consultivo Discriminao Conselho Nacional de Juventude Conselho Nacional de Poltica Cultural Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas Comisso Nacional de Poltica Indigenista Consultivo Consultivo e deliberativo Deliberativo Consultivo
2005 2005 2005 2006 2006 2008 2009
23 60 52 23 35 60 48
12 40 26 13 22 40 20
11 20 26 10 13 20 28
Conselho Brasileiro do Mercosul Deliberativo Social e Participativo e consultivo Deliberativo, Conselho Nacional de Seguranconsultivo e a Pblica normativo
fonte: Secretaria geral da Presidncia da Repblica. Conselhos Nacionais: agenda trimestral. Braslia, 2010.
gRfICO A.1
Distribuio do nmero de conselheiros entre os 31 conselhos nacionais
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CAPTuLO 22
a MInIRREFORMa POltICa DE 2009 E aS POltICaS DE COtaS DE GnERO PaRa a CMaRa DE DEPUtaDOS
1 aPRESEntaO A Lei no 12.034, de 29 de setembro de 2009, introduziu algumas regras no sistema partidrio e no sistema eleitoral brasileiro. Embora as mudanas tenham sido pontuais e no importem em alteraes estruturais no sistema poltico, do ponto de vista da igualdade de gnero algumas mudanas foram comemoradas como conquistas. Tais mudanas trazem com elas o debate sobre as cotas de gnero nos processos eleitorais e na ocupao de cadeiras nas cmaras de representantes e, neste debate, inevitvel que a experincia institucional brasileira seja comparada com outras iniciativas internacionais para se verificar: i) em que medida a desigualdade de gnero uma caracterstica singular do contexto poltico brasileiro; ii) o impacto que a mudana na legislao poder ter sobre a representao feminina nas cmaras de representantes; e iii) o impacto que a estruturao dos sistemas partidrio e eleitoral possui sobre os resultados eleitorais e o significado destes resultados em termos de igualdade de gnero. Com este objetivo, em primeiro lugar ser traado o cenrio terico em que o debate sobre a desigualdade de gnero se insere; depois sero feitas comparaes entre o contexto nacional e o da Amrica Latina, especialmente os casos da Argentina e da Costa Rica. Por fim, sero verificadas as mudanas institucionais recentemente operadas de forma a sugerir qual ser o impacto dessas medidas. 2 a PaRtICIPaO DaS MUlhERES nO ESPaO POltICO: alGO natURal? O debate sobre a insero das mulheres no espao poltico situa-se em um debate maior sobre a ocupao do espao pblico por elas. No espao pblico, estariam compreendidos, principalmente, o espao poltico e o espao do mercado de trabalho, no qual as mulheres participam das atividades de produo dos bens e servios necessrios para a reproduo material da vida social. No mercado de trabalho tem crescido a insero feminina, mas h evidentes desigualdades nos salrios recebidos por homens e mulheres, o que vem sendo apresentado consistentemente em estudos especializados. Estas desigualdades so constatadas tanto no contexto brasileiro quanto no mundial, e assumem aspectos diferentes. No entanto, pode ser afirmado que a participao da mulher uma necessidade inerente situao do mercado de trabalho hoje ou, em outras palavras, o trabalho da mulher um elemento constitutivo da forma como a produo capitalista se estrutura atualmente (FRASER, 2009).
E o que ocorre no espao poltico? Aqui necessrio diferenciar os espaos da poltica informal e o daquela institucionalizada, formalizada por meio do processo e da representao eleitorais. Embora no haja estudos sistemticos apresentando resultados numricos sobre a participao das mulheres em instncias informais de participao poltica, a exemplo de reunies de associaes de moradores de bairro, h constataes, como assevera o cientista poltico Luis Felipe Miguel, em entrevista publicada no Dossi Mulheres e Poder, da Revista do Observatrio Brasil de Igualdade de Gnero (BRASIL/SPM, 2009), de que haveria uma crescente participao das mulheres e uma menor desigualdade entre os sexos, quando comparados estes resultados com os das instncias formais de participao e representao. Neste aspecto, a situao do Brasil no de orgulhar a nenhum defensor da igualdade de gnero. No contexto da Amrica Latina (CEPAL e BRASIL/SPM, 2010), o Brasil apresenta o pior ndice de participao das mulheres na cmara baixa de representantes (equivalente cmara dos deputados). Na legislatura atual, menos de 9% so mulheres. No entanto, como j dito, embora esta desigualdade seja mais acentuada no Brasil, ela no especfica da realidade nacional. Est presente em todo o mundo, nos contextos mais diferenciados (IDEA, 2009; ALVES e CAVENAGHI, 2009). A teoria poltica j apontou vrias hipteses explicativas para essa desigualdade, e a mais difundida a de que h uma diviso que se consolidou nas sociedades, predominantemente patriarcais, de modo que s mulheres estaria reservado o espao domstico, privado, e aos homens estaria reservado o espao pblico (ELSHTAIN, 1993). A transposio desta fronteira teria ocorrido no mercado de trabalho devido s necessidades da prpria sociedade capitalista (FRASER, 2009). E, neste sentido, preciso lembrar que a insero da mulher no mercado de trabalho no a afasta das atividades relacionadas reproduo e produo da vida material. A vida relativa liberdade poltica (ARENDT, 1981), que corresponde capacidade e liberdade de agir politicamente e emitir discursos polticos, ocorrida na esfera pblica poltica, e no aquela relativa ao mercado de trabalho, continua reservada aos homens, que permanecem, com isto, sendo donos do discurso e do poder polticos. Mas seria isso um problema? Poder-se-ia imaginar que a separao clara dos papis sociais entre os sexos ajuda na organizao da sociedade e d aos indivduos, homens e mulheres, um maior conforto em suas escolhas. Alm disso, poderia ser argumentado que as mulheres no ocupam os lugares das esferas institucionais de participao porque no o desejam. No h evidncias empricas para refutar de forma cabal o ltimo argumento, mas h alguns estudos que apontam na direo contrria a ele. Se quando avaliada a participao em instncias informais percebe-se uma proporo maior de participao das mulheres e se, como j demonstrado por estudo realizado pelo Ipea (ALVES e CAVENAGHI, 2009), nas cmaras municipais de cidades pequenas h uma maior proporo de mulheres que nas cidades maiores, pode-se dizer que, ao menos na esfera local, as mulheres desejam participar, ou seja, elas no tm uma averso natural pela poltica. Mas o que ocorreria, ento, nas cidades maiores, e nas esferas estaduais e federais? Em outras palavras, o que faz com que as mulheres no estejam presentes e isto no s no Brasil, mas no contexto internacional em geral nas
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A Minirreforma Poltica de 2009 e as Polticas de Cotas de gnero para a Cmara de Deputados
esferas representativas de mbito nacional? Os indcios so de que h algum tipo de obstculo para que elas consigam ocupar cargos em tais espaos. Admitidos como aceitveis tais indcios, viria outra pergunta: mas desejvel que haja mais mulheres nos cargos de representao? Tal pergunta normalmente fundamenta-se em outra: h algo que comprove que as mulheres defendem melhor que os homens os interesses das prprias mulheres? Embora haja estudos voltados para a resposta a ltima pergunta, entre os quais exemplar o de Virginia Sapiro (1998), preciso destacar que a representao de interesses pode ser considerada apenas uma dimenso da representao. H tambm uma funo descritiva, segundo a qual uma cmara de representantes deve ser um espelho da sociedade representada, e uma funo simblica (PITKIN, 1967). Nestes dois aspectos, ainda que homens e mulheres defendessem igualmente seus interesses, haveria um dficit de representao descritiva e simblica no caso da presena de uma pequena proporo de mulheres na cmara de representantes. Para reforar esta interpretao, pode-se recorrer tambm elaborao terica de Anne Phillips, que divide a questo da representao a partir de duas perspectivas: a de uma poltica das ideias, e a de uma poltica da presena. Na primeira, importaria que os interesses das mulheres fossem representados, mas na segunda, importa quem so os representantes. E, neste caso, o simples fato de o nmero de mulheres representantes ser muito inferior ao de sua participao no eleitorado j indica um problema de representao (PHILLIPS, 1998, p. 225). Alm disso, se participar plenamente da vida poltica uma das dimenses da liberdade do ser humano e aqui poderiam ser citados autores desde a Antiguidade, comeando por Aristteles , a presena de mulheres na cmara de representantes algo necessrio inclusive para qualificar uma sociedade como livre ou republicana. Ou, colocando em termos liberais, se for admitido que necessrio que os indivduos no encontrem obstculos para realizar suas capacidades, a pequena proporo de mulheres nas cmaras representativas pode indicar um problema srio em nossas sociedades, pois um indivduo, apenas por ser mulher, parece encontrar um leque de oportunidades menor. Assim, pode ser dito que a participao poltica de uma mulher algo que ainda no se d de forma natural. O natural que ela cuide somente das esferas produtiva e reprodutiva da vida (e com desigualdades distributivas significativas na esfera produtiva). As decises polticas caberiam predominantemente aos homens. Buscar uma maior igualdade entre homens e mulheres nesta esfera, portanto, colocar um elemento antinatural que opere de forma a reverter a lgica automtica dos sistemas de representao poltica. A prova mais elementar disto que as mulheres conquistaram o direito ao voto somente no incio do sculo XX e, no Brasil, somente em 1932. Mas enquanto o direito ao voto veio acompanhar as conquistas alcanadas e as responsabilidades assumidas no mbito da esfera produtiva, o poder de decidir e de ocupar os altos postos da administrao estatal em todo o mundo ainda pouco trivial para as mulheres. Por conta disto, muitos pases vm adotando o sistema de cotas na cmara de representantes.
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3 aS EXPERInCIaS latInO-aMERICanaS DE POltICaS DE aPlICaO DE SIStEMaS DE COtaS na CMaRa DE REPRESEntantES A literatura sobre o tema tem consolidado trs tipos de sistemas de cotas: o partidrio que pode ser qualificado como voluntrio , o constitucional e o legal, que so formas institucionais diferentes de obrigarem os partidos a terem candidaturas femininas. Na Amrica Latina, 11 pases adotam algum sistema de cotas. Na Argentina, foram definidas no texto constitucional e, nos demais pases, as cotas so definidas por outras legislaes. A porcentagem de candidaturas reservada para mulheres varia, conforme se l na tabela 1.
TABELA 1
Cotas na amrica latina Pas
Argentina Bolvia Brasil Costa Rica Equador honduras Mxico Panam Paraguai Peru Repblica Dominicana
Ano de aprovao
1991 1997 1997 1996 1997 2000 1996 1997 1996 1997 1997
Porcentagem das cotas

30% (CA e CB1) 30% (CB) e 25% (CA) 30% (CB) 40% 50% (eleies de 2006) 30% No mais que 70% por gnero (CB e CA) 30% uma mulher candidata para cada cinco lugares (CA e CB) 30% 33%
fonte: Institute for Democracy and Electoral Assistance IDEA (2009) Nota: 1 CA= cmara alta e CB= cmara baixa; no Brasil, cmara alta equivalente ao Senado, e cmara baixa equivalente Cmara dos Deputados.
As diversas experincias apontadas indicam as diferentes formas de polticas de cotas. Tais diferenas ainda se complexificam ao se considerar que, conforme o sistema eleitoral do pas (se de lista partidria fechada ou aberta, principalmente), os efeitos da poltica de cotas adotada podem mudar de acordo com o funcionamento do conjunto das instituies poltico-eleitorais. A tabela 2 ajuda a visualizar os efeitos numricos da implantao da poltica de cotas nos pases latino-americanos.
TABELA 2
Presena de homens e mulheres nas cmaras baixas ou congressos unicamerais antes e depois das cotas Pas
Argentina Bolvia Brasil Costa Rica Equador honduras Mxico Panam Paraguai Peru Repblica Dominicana
fonte: IDEA (2009).
Participao das mulheres antes da lei de cotas (%)

6% 11% 7% 14% 4% 9,4% 1,7% 8% 3% 11% 12%
Atual participao das mulheres (%)

38,3% 16,9% 8,8% 38,8% 26% 23,4% 22,6% 15,3% 10% 29,2% 19,7%
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Como se v pela tabela 2, o Brasil foi um dos pases nos quais os efeitos da poltica de cotas menos se fizeram sentir. Um dos elementos que tm sido usados para explicar isto o texto legal que havia sido adotado, o que justifica a recente reforma poltica em relao s cotas. Mas, antes de analisar o caso brasileiro, convm examinar os casos argentino e costariquenho, que so os mais bem-sucedidos no incremento da representao feminina nas cmaras de representantes. 3.1 O caso argentino O congresso argentino bicameral e a cmara dos deputados (cmara baixa) tem 257 membros. O sistema eleitoral argentino um sistema proporcional de lista fechada, o que significa que cada partido, nas eleies para a cmara de representantes, apresenta uma lista de candidatos numa determinada ordem e os candidatos so eleitos conforme a ordem estabelecida pelo partido, no limite do nmero de cadeiras obtidas pelo partido. Os eleitores votam, portanto, apenas no partido, pois no interior de sua vida poltica, antes das eleies, no momento da definio da lista partidria, que definida a ordem dos candidatos eleitos (NICOLAU, 2006). A partir deste sistema, a Lei no 24.012, de 29 de novembro de 1991, estabeleceu que deveriam ser includas, no mnimo, 30% de candidatas mulheres nas listas partidrias. E a legislao argentina muito clara ao definir que tal porcentagem mnima e que, entre trs candidatos eleitos, ao menos um deve ser obrigatoriamente mulher, e se apenas dois candidatos de um dado partido ou aliana partidria forem eleitos, ao menos um deve ser mulher.1 Essa medida foi mais tarde, em 1994, recepcionada pelo texto constitucional argentino, em seu artigo 37, da seguinte forma:
Art. 37. (...) A igualdade real de oportunidades entre vares e mulheres para o acesso a cargos eletivos e partidrios ser garantida por aes positivas na regulao dos partidos polticos e no regime eleitoral (traduo livre).
Essa mudana efetiva operada pelo sistema argentino foi, sem dvida, resultado das demandas sociais. Mas os resultados s foram obtidos a partir das modificaes institucionais
1. Mais especificamente, o decreto que regulamenta a lei que implementou o sistema de cotas: Artigo 2o Os 30% dos cargos a serem ocupados por mulheres, de acordo com o prescrito pela Lei no 24.012, devem ser interpretados como uma quantidade mnima. Nos casos em que a aplicao matemtica desta porcentagem determinar fraes menores que a unidade, o conceito de quantidade mnima ser regido pela tabela que integra este decreto como Anexo A. Artigo 3o O percentual mnimo requerido pelo Artigo 1o da Lei no 24.012 ser considerado cumprido quando tal percentual alcance a totalidade dos candidatos da lista respectiva, incluindo os que cada partido poltico, confederao ou aliana transitria reeleja. Artigo 4o Quando algum partido poltico, confederao ou aliana transitria se apresentar pela primeira vez, reeleger um candidato ou no reeleger candidatos, ser levado em conta, para os fins do estabelecido no Artigo anterior, que a quantidade de cargos igual a um. Neste caso ser indiferente colocar no primeiro posto a mulher ou o homem, mas nos lugares seguintes da lista sero includas regularmente uma mulher a cada dois homens, at que se alcance o percentual mnimo que exige a Lei no 24.012 entre o nmero total de cargos. Artigo 5o No caso em que o partido poltico, confederao ou aliana transitria reelejam dois cargos, ao menos um dos candidatos propostos deve ser mulher. Artigo 6o As confederaes ou alianas transitrias devero ajustar-se ao estabelecido nos artigos precedentes, garantindo a representao dos trinta por cento (30%) de mulheres na lista oficial, independentemente de sua filiao partidria e com os mesmos requisitos estabelecidos pelos Partidos Polticos, sem qualquer exceo (traduo livre, a partir do decreto que regulamentou a Lei no 24.012 argentina).
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operadas. A literatura sobre o tema j tem apontado a necessidade de implementao de mudanas no sistema eleitoral para que as mulheres tenham maiores chances no interior dos partidos (NORRIS, 2004; JONES, 2000) e os efeitos, no caso argentino, foram facilmente perceptveis (MATOS, CYPRIANO e BRITO, 2007). 3.2 O caso costa-riquenho A Costa Rica apresenta congresso unicameral, tendo a cmara dos deputados (asamblea legislativa) 57 deputados. Seu sistema eleitoral proporcional, com lista fechada, e os maiores partidos, atualmente, so o Partido Liberao Nacional (Partido Liberacin Nacional PLN), com 24 cadeiras, o Partido Ao Cidad (Partido Accin Ciudadana PAC), com 11 cadeiras, e o Partido Movimento Libertrio (Partido Movimiento Libertario PML), com nove cadeiras. O sistema de cotas costa-riquenho, estabelecido por meio da Lei no 7.653, sancionada em 10 de dezembro de 1996, foi reforado e incrementado por aes partidrias, como a do Partido Ao Cidad (PAC). Este partido inseriu, em seu estatuto, regras que garantiam efetiva igualdade entre homens e mulheres em suas esferas internas de deciso. O Art. 11 de seu estatuto estabelece que um nmero igual de candidatos de cada sexo deve ser indicado em todas as listas ou posies de cada comit. Alm disso, na sequncia das listas de candidaturas do partido, deve haver alternncia entre homens e mulheres, garantindo-se, portanto, que, de cada dois candidatos eleitos, um seja mulher.2 Essa iniciativa sem dvida apresenta uma das mais efetivas para o alcance da igualdade entre homens e mulheres na vida poltica, pois leva a igualdade, inclusive, para o ambiente partidrio. O sucesso desta prtica foi to grande que, no novo Cdigo Eleitoral costariquenho lei no 8.765, sancionada em 19 de agosto de 2009 , foram estabelecidas cotas de 50% no s para as listas partidrias, com alternncia entre homens e mulheres, mas tambm nos cargos de direo dos partidos. A medida passar a ser obrigatria em 2014. A aplicao de cotas voluntrias pelos partidos, como a da Costa Rica, que se tornou regra estabelecida por meio de lei, ocorreu de diversas formas na Europa (ARAJO, 2001). Mas no parece ser esta a forma predominante na Amrica Latina e, no caso brasileiro, no se pde contar com este tipo de iniciativa. 4 O CaSO bRaSIlEIRO Como indicado nos dados anteriores e apontado na ltima Conferncia Latino-Americana para a promoo da igualdade de gnero, na Amrica Latina o Brasil o pas que apresenta o pior percentual de participao das mulheres na cmara baixa de representantes e, no contexto internacional, a Unio Interparlamentar o classifica na 102a colocao no ranking mundial neste quesito. A mdia mundial de participao das mulheres nos congressos nacionais de cerca de
2. Medida semelhante foi adotada pelo Partido Revolucionrio Institucional mexicano, em 2005. Mas o caso do Mxico no ser objeto deste texto.
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20%. A porcentagem de mulheres em nossa cmara baixa de 8,9%. Este percentual apresenta um pequeno avano em relao legislatura anterior, de 8, 2%, o que indica um efeito reduzido da ento recm-aprovada lei de cotas, o que reforado pela baixa participao das mulheres tambm nas esferas estadual e municipal. Nas assembleias legislativas estaduais, a participao das mulheres de pouco mais de 11%, e nas cmaras municipais, de pouco mais de 12%. O sistema eleitoral brasileiro proporcional com lista aberta, o que diferencia o caso brasileiro dos dois anteriormente descritos. No se pretende aqui sugerir que o sistema eleitoral seria a causa para o baixo sucesso de nossa poltica de cotas. Neste sentido, a relao entre sistema eleitoral e sucesso de cotas de participao das mulheres foi analisada por Alves e Arajo (2009). Os autores verificaram que o sistema de lista fechada, por si s, no garante uma maior representao das mulheres e no h evidncias para que sejam refutadas as observaes ali efetuadas. No entanto, o sistema de listas fechadas permite um controle maior sobre a prioridade dada pelos partidos s candidaturas das mulheres, na medida em que a ordem dos candidatos eleitos estabelecida antes do incio da campanha eleitoral. Assim, o sistema de listas fechadas dificulta a apresentao de candidaturas de fachada apenas para que sejam preenchidas as cotas nas candidaturas. No sistema de listas abertas, os partidos podem apresentar nmero de candidatos bem maior que o de cadeiras em disputa, e a porcentagem fixada nas cotas calculada com base neste nmero superior ao nmero de vagas em disputa. Alm dessa observao acerca das listas fechadas, Alves e Arajo (op. cit.) apontam vrios dados que convm reproduzir (conforme tabela 3).
TABELA 3
Mulheres eleitas e porcentagem de mulheres candidatas e eleitas por Unidades da Federao (UFs) nas cmaras de deputados (2002 e 2006) Eleies de 2002 ufs
AC AL AP AM BA CE Df ES gO MA MT MS Mg PA PB PR PE PI
Eleies de 2006 % de candidatas

15,7 11,8 14,7 12,7 7,3 8,2 14,7 20,2 6,8 11,4 17,7 21,6 10,2 15,1 6,7 9,8 11,8 4,8
% de candidatas
14,49 14,71 14,93 7,25 3,03 13,87 8,55 13 12,78 11,51 19,12 21,84 9,93 13,82 7,95 7,62 8,63 10,23
Nmero de % de mulheres eleitas mulheres eleitas

1 0 1 1 2 0 1 2 2 2 2 0 1 1 1 1 0 1 12,5 0,0 12,5 12,5 5,1 0,0 12,5 20,0 11,8 11,1 25,0 0,0 1,9 5,9 8,3 3,3 0,0 10,0

1 0 4 2 4 1 0 4 2 1 1 0 3 2 0 0 1 0 12,5 0,0 50,0 25,0 10,3 4,6 0,0 40,0 11,8 5,6 12,5 0,0 5,7 11,8 0,0 0,0 4,0 0,0 (Continua)
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(Continuao)
Eleies de 2002 ufs

RJ RN RS RO RR SC SP SE TO Brasil
Eleies de 2006 % de candidatas

13,6 11,3 11,4 16,4 15,7 10,5 14,4 24,5 22,2 12,7
% de candidatas
13,63 13,79 10,45 15,7 13,89 9,68 9,86 15,28 22,58 11,5

6 2 4 1 2 1 6 0 1 42 13,0 25,0 12,9 12,5 25,0 6,3 8,6 0,0 12,5 8,2

6 2 3 1 2 1 3 0 1 45 13,0 25,0 9,7 12,5 25,0 6,3 4,3 0,0 12,5 8,8
fonte: Alves e Arajo (2009).
Ressalte-se, ademais, que a determinao legal de cotas apresentou um texto que dava aos partidos maior margem para que a poltica de cotas no fosse efetivamente implementada. O texto original da Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, era o seguinte:
Art. 10. Cada partido poder registrar candidatos para a Cmara dos Deputados, Cmara Legislativa, Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais, at cento e cinqenta por cento do nmero de lugares a preencher. (...) 3o Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligao dever reservar o mnimo de 30% e o mximo de 70% para candidaturas de cada sexo (grifo nosso).
A expresso dever reservar permitiu aos partidos que apenas reservassem as vagas de candidaturas para as mulheres. Dado que o nmero de candidatos pode ser bem maior que o nmero de vagas, a determinao legal no necessariamente produzia efeitos sobre as candidaturas. Como exemplo, para a cmara dos deputados, um partido pode apresentar, num estado com oito cadeiras (como o caso do Acre), at 12 candidatos. Neste contexto, poderia reservar quatro candidaturas para as mulheres. No entanto, se nenhuma mulher se candidatasse, o partido contaria, ainda, com oito candidatos homens, o nmero exato de cadeiras em disputa. O partido, portanto, poderia eleger seis homens e estaria aplicando devidamente a regra definida em lei. Com a alterao operada pela Lei no 12.034, o caput do Art. 10 permaneceu o mesmo e o pargrafo 3o passou a ter a seguinte redao:
3o Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligao preencher o mnimo de 30% (trinta por cento) e o mximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo (grifo da autora).
Com esta nova regra, ser impossvel que um partido deixe de apresentar candidatas mulheres, pois ao menos 30% das candidaturas sero preenchidas efetivamente por mulheres. Assim, um partido no poder apenas reservar vagas nas candidaturas, mas dever apresentar de fato candidatas mulheres.
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Esta regra, embora represente um avano em relao anterior, no evita que os partidos apresentem candidatas apenas para que as cotas sejam preenchidas. No entanto, a participao efetiva das mulheres, e sua apario nos horrios eleitorais e nas listas partidrias, j podem representar em si um ganho. Alm dessa alterao, outras medidas de menor impacto foram includas na mesma Lei no 12.034, que alterou tambm a Lei no 9.096, de 19 de setembro de 1995, conhecida como Lei dos Partidos Polticos. Nesta lei foram includos dois dispositivos, em seus artigos 44 e 45:
Art. 44. Os recursos do Fundo Partidrio sero aplicados: (...) V na criao e manuteno de promoo e difuso da participao poltica das mulheres conforme percentual que ser fixado pelo rgo nacional de criao partidria, observado o mnimo de 5% (cinco por cento) do total. Art. 45. A propaganda eleitoral gratuita, gravada ou ao vivo, efetuada mediante transmisso por rdio e televiso ser realizada entre as dezenove horas e trinta minutos e as vinte e duas horas para, com exclusividade: (...) IV promover e difundir a participao poltica feminina, dedicando s mulheres o tempo que ser fixado pelo rgo de direo partidria, observado o mnimo de 10% (dez por cento).
Com estes dispositivos, ficaram vinculados participao feminina percentuais bem pequenos do fundo partidrio e da propaganda partidria. Mas pode-se dizer que eles constituem um avano, ainda que tmido, em relao ao cenrio atual. Indicam tambm que, no contexto brasileiro, no se pode contar com as iniciativas partidrias para a promoo de igualdade entre os gneros. Em outras palavras, em tal contexto fica difcil esperar que cotas partidrias sejam implementadas voluntariamente, e as mudanas em geral vm de iniciativas do Estado, aprovadas por meio de projetos de lei. Esta hiptese reforada pelos resultados de um levantamento, realizado pelo IDEA (2009), sobre aes partidrias de promoo da igualdade de gnero, no qual poucas aes brasileiras foram apontadas, sendo estas em geral bastante tmidas e marginais em relao s regras partidrias e eleitorais gerais de nosso sistema poltico. Alves e Arajo (2009), a partir dos resultados constantes da tabela 3, ponderam que a magnitude dos distritos (nmero de representantes que corresponde a cada distrito, que, no Brasil, varia entre oito e 70, para cada Unidade da Federao) e o tamanho dos partidos podem produzir efeitos sobre a participao das mulheres. Os autores asseveram que as mulheres apresentam maiores chances de serem eleitas em partidos pequenos e distritos de menor magnitude. Se somadas a estas observaes aquelas feitas por Alves e Cavenaghi (2009), tem-se que, ao menos no Brasil, as mulheres se saem melhor nas eleies em cidades menores, partidos menores e distritos menores. Explicaes para isto ainda precisam ser elaboradas.
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5 PERSPECtIvaS E COnSIDERaES FInaIS As mulheres se encontram em situao de desvantagem na representao poltica em todo o mundo. Neste cenrio, o Brasil apresenta um dos piores ndices de participao das mulheres. A recente alterao feita na legislao eleitoral do Brasil representou avano em relao legislao anterior, mas esta mudana, como no veio acompanhada de outras modificaes no sistema eleitoral, talvez no produza todos os efeitos desejados. Isto indica, portanto, que uma maior equidade da representao de gnero no pas no passa apenas por discusses sobre percentuais, mas tambm por uma avaliao do papel que os partidos vm desempenhando. De qualquer forma, esta alterao um passo adiante. Acompanhar seus efeitos pode contribuir no somente para uma maior participao das mulheres, mas tambm para o aperfeioamento do sistema poltico, eleitoral e partidrio como um todo. Voltando ao plano inicial deste texto, estabelecido na introduo, necessrio deixar destacado que: i) a desigualdade de gnero no uma caracterstica singular do contexto poltico brasileiro, embora assuma alguns contornos institucionais especficos; ii) a implementao de uma regra legislativa de cotas no contexto brasileiro at agora foi muito tmida, e as mudanas recm-operadasapresentam um pequeno avano em relao ao contexto anterior e em relao a outros contextos nacionais; e iii) o aperfeioamento destas mudanas depende de um conjunto de fatores que tm de ser melhor verificados, a fim de que o caminho para a igualdade de gnero na poltica seja trilhado de forma mais acelerada. REFERnCIaS ALVES, J. E. D.; ARAJO, C. A Poltica de cotas no Brasil, o sistema eleitoral e a subrepresentao feminina. Disponvel em: <http://www.maismulheresnopoderbrasil.com.br/ pdf/Art_LASA_Alves%20Araujo_30abr09-1.pdf>. ALVES, J. E.; CAVENAGHI, S. M. Mulheres sem espao no poder. Ipea, 2009, Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf/09_03_17_MulherPolitica_Ipea_Jeda_Smc.pdf>. ARAUJO, C. M. O. As cotas por sexo para a competio legislativa: o caso brasileiro em comparao com experincias internacionais. Rio de Janeiro: Dados, v. 44, n. 1, p. 155-194, 2001. ARENDT, H. A Condio Humana. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1981. BRASIL/SPM - Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres. Revista do Observatrio Brasil Igualdade de Gnero. Braslia, 2009. COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA E EL CARIBE (CEPAL); BRASIL/SECRETARIA DE POLTICAS PARA AS MULHERES (SPM). Qu estado para qu igualdad? In: XI Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe. Braslia, 2010. ELSHTAIN, J. B. Public man, private woman: women in social and political thought. Princeton: Princeton University Press: 1993.
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http://www.tse.gov.br/sadEleicao2006DivCand/
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CAPTuLO 23
DESEnhO, COntEXtO E qUalIDaDE DElIbERatIva EM COnFERnCIaS naCIOnaIS: UMa anlISE DOS DEbatES E PROPOSIES SObRE O SIStEMa PEnItEnCIRIO na I COnFERnCIa naCIOnal DE SEGURana PblICa I COnSEG
1 aPRESEntaO A incorporao da participao social na formulao e implementao de polticas pblicas tem sido um fenmeno de grande relevo Brasil ps-constituinte, tanto pelos seus impactos na configurao das instituies polticas do pas, quanto pelos seus impactos na configurao do tecido social brasileiro. No plano das instituies, a adoo de prticas participativas tem conduzido emergncia do que Avritzer e Pereira chamam de formas hbridas, que conjugam [em] parte representantes do Estado, [em] parte representantes da sociedade civil, [e que] renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa e da democracia direta (2005, p. 18). No plano sociopoltico, os processos de participao tm servido para reafirmar a noo de cidadania ativa, que foi muitas vezes utilizada para caracterizar a vida brasileira na transio democrtica (BENEVIDES, 1991). No mbito federal, as conferncias tm sido um dos principais instrumentos pelos quais o governo vem promovendo a incorporao da participao em perodos mais recentes. Dados consolidados pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica indicam que, das 112 conferncias realizadas no Brasil desde 1941, 72 foram realizadas no perodo de 2003 a 2010 (LOPEZ e PIRES, 2010). No total, estima-se que estes eventos envolveram mais de 5 milhes de pessoas, o que demonstra o imenso potencial de convocao e mobilizao social de que eles dispem (LOPEZ e PIRES, 2010; SILVA, 2006). Apesar dessa visvel aposta nas conferncias, os limites e as possibilidades associados a este mecanismo ainda esto longe de serem completamente conhecidos, tanto pela comunidade acadmica quanto pelos gestores de polticas pblicas. Por um lado, dado que a maior parte das conferncias tem carter setorial e consultivo, no seria inusitado observar crticas quanto a um possvel efeito oculto de despolitizao ou mesmo de cooptao no uso destes mecanismos, como j se observou em relao a outros espaos participativos (COHN, 2010; VIANNA, 2007 e 2009). Nesta perspectiva, o advento e a disseminao de conferncias poderiam ser vistos enquanto dados meramente simblicos, que, alis, indicariam a banalizao e o esvaziamento do iderio original da participao. Por outro lado, tambm seria possvel enxergar na realizao de conferncias uma contribuio inevitavelmente positiva vivncia democrtica, pois elas no apenas ajudariam a manter viva uma cultura
de participao cvica no pas, como tambm dariam visibilidade para certas questes ou problemas que, depois, poderiam ser mais bem trabalhados em outras arenas decisrias.1 Sob este ngulo, as conferncias despontariam como um fator de inegvel relevncia na recente democratizao no pas, pois, alm de proporcionarem o engajamento direto dos cidados em processos deliberativos de escopo amplo, elas interpelariam as instituies do sistema poltico a produzirem solues de poltica pblica capazes de responderem s demandas, expectativas e proposies que emergem destes processos.2 Este texto pretende contribuir para esse debate, analisando o processo e os resultados da I Conferncia Nacional de Segurana Pblica I CONSEG no eixo relativo ao sistema penitencirio. Trabalhando num registro essencialmente emprico, a questo central que aqui se busca enfrentar : sob que condies a participao social por meio das conferncias nacionais pode ajudar na construo de polticas pblicas melhores para a segurana pblica, em geral, e para o sistema penitencirio, em especial? Para tanto, o texto se serve de metodologias mistas, que incluem: a anlise quantitativa e qualitativa das propostas e deliberaes daquela conferncia; entrevistas com organizadores e participantes; alm de registros decorrentes de observao direta e participante no evento e do acompanhamento do setor. A prxima seo descreve a poltica penitenciria nacional, identificando seus principais problemas. A terceira seo descreve e analisa o processo e as deliberaes da I CONSEG, destacando os seus avanos e limites para a melhoria da poltica penitenciria, luz dos problemas relacionados na seo anterior. A quarta seo sugere explicaes para os avanos e os limites assim identificados, tomando a I CONSEG, moda das anlises institucionalistas de poltica pblica, como uma estrutura de oportunidades e constrangimentos para a produo de novas solues de poltica penitenciria. A seo final sistematiza os achados e concluses expostos ao longo do texto e aborda os desafios futuros para a relao entre participao social e poltica penitenciria, tendo em vista o legado da I CONSEG. 2 a POltICa PEnItEnCIRIa naCIOnal E OS DESaFIOS Da I COnSEG Na sua atual configurao, a poltica penitenciria brasileira padece de srias limitaes polticas, programticas e gerenciais. No plano poltico, o setor apresenta uma grande dificuldade para se afirmar como locus propcio construo de respostas violncia e criminalidade. Assim que, enquanto a segurana pblica se constituiu como campo no qual h participao bastante ativa de especialistas, gestores, trabalhadores e cidados na busca de
1. Nesse sentido, Tatagiba (2010) sugere que a tomada de decises vinculantes um objetivo mais adequado a conselhos e oramento participativo do que a conferncias, as quais teriam como principal virtude a expresso das diferentes posies em disputa em uma determinada rea de poltica pblica. Claro que se deve esperar que de conferncias resultem consequncias prticas nos processos de estruturao das polticas, diz a autora, mas talvez o elemento central das conferncias esteja no processo mais amplo de encontros e mobilizaes em torno da poltica e na maneira pela qual isto repercute na esfera pblica, construindo ou no uma audincia, em relao queles no diretamente afetados. 2. Corrobora com esta afirmao o recente estudo no qual, examinando os possveis impactos de resolues de conferncias na agenda legislativa, Pogrebinschi e Santos encontraram evidncias de que estamos diante de fenmeno novo e de enorme potencial no que concerne ao aprofundamento do exerccio da democracia no Brasil. No apenas as conferncias tm influenciado a iniciativa de proposies no Congresso Nacional, mas tambm o tm feito de maneira relativamente eficiente, uma vez que diversas proposies aprovadas, alm de emendas constitucionais promulgadas, so tematicamente pertinentes a diretrizes extradas das diversas conferncias (2010, p.80).
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Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
solues contra a violncia e a criminalidade, a gesto penitenciria segue representando o campo no qual a violncia e a criminalidade so problemas sem soluo, os quais, quando muito, se busca administrar. Essa viso pode ser facilmente verificada na cobertura da mdia que, como muitos autores sublinham, tem forte impacto na conformao da chamada opinio pblica (FONSECA, 2010). Analisando-se o tom prevalente nas matrias jornalsticas que tiveram sistema penitencirio em seu ttulo, no perodo compreendido entre janeiro de 2003 e janeiro de 2010, por exemplo, percebe-se que, de um total de 149 casos, 99 (66%) adotavam tom negativo, 41 (28%) adotavam tom neutro e apenas nove (6%) adotavam tom positivo. A distribuio dos temas que foram objeto da cobertura nesse perodo tambm pouco generosa: a maior parte se refere ao que se pode chamar de temas sujos da execuo penal. Rebelies; crime organizado; insegurana nas unidades; fugas; problemas com presos em regime semiaberto, aberto ou em sada temporria; violncia e maus tratos contra presos; e violncia e maus tratos contra agentes ou dirigentes do sistema somam 72 das 149 ocorrncias. Por sua vez, temas ligados mais diretamente poltica penitenciria, como programas ou iniciativas de assistncia a presos e egressos, condies de trabalho nos presdios, presdios federais, investimentos no sistema, mudanas legais com impacto no sistema, ou penas e medidas alternativas, ainda que tratados majoritariamente sob enfoque negativo, somam apenas 43 ocorrncias (grfico1).
gRfICO 1
Cobertura por temas matrias com sistema penitencirio no ttulo (jan./ 2003- jan./ 2010 n = 149)
fonte: Jornais e sites da base factiva Dow Jones. Elaborao dos autores.
A viso do sistema penitencirio como campo de problemas sem soluo no reside apenas no mbito da opinio pblica, mas se revela at mesmo no discurso de alguns gestores da rea. Um bom exemplo disto surgiu na V Reunio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, realizada em So Paulo em 2010: na nica mesa sobre o sistema penitencirio em
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todo o evento, os participantes passaram a maior parte do tempo desabafando acerca da indiferena da sociedade e das instituies em relao ao setor, e da virtual impossibilidade de os gestores estaduais e federais elaborarem um projeto consistente para melhor-lo. Um secretrio estadual chegou a dizer: enquanto estamos fora, achamos que possvel fazer grandes transformaes. Quando passamos para o lado de dentro, vemos que o problema muito mais complexo do que poderamos imaginar: o governo, a sociedade, ningum d prioridade ao problema penitencirio (S E SILVA, 2010). Resulta disso tudo que, ao contrrio do que ocorre em temas prprios da segurana pblica ainda que contenciosos, como o arcasmo organizacional e a baixa remunerao das polcias, a crescente atuao dos municpios na gesto e na execuo da poltica pblica por meio das guardas municipais e de programas de preveno, ou o dilema entre represso e preveno da violncia e da criminalidade no desenho da poltica , as atuais discusses sobre o sistema penitencirio so orientadas menos tentativa de se construrem solues concretas, e muito mais vocalizao de protestos genricos e desesperados contra a posio perifrica do tema na agenda.3 No plano programtico, resta uma notvel dificuldade de se elaborarem macropolticas as quais respondam s exigncias do arcabouo jurdico-poltico que, ao menos em tese, deveria orientar a atuao do poder pblico e da sociedade no setor a Lei de Execuo Penal (LEP). Em outros termos, trata-se simplesmente de saber como tirar do papel as promessas firmadas por ocasio das reformas penais da dcada de 1980, que consagraram um modelo de gesto de penas coerente e orientado para a reconstituio dos laos entre apenados e sociedade. Entre as vrias caractersticas desse modelo, convm aqui destacar quatro. A primeira a exigncia de um sistema mltiplo, que oferea condies para a gesto quer das penas privativas, quer das penas no privativas de liberdade, quer ainda das medidas de segurana, dado que a legislao penal do pas recusou expressamente o encarceramento como nica resposta possvel aos conflitos. A segunda a adoo de um modelo de cumprimento da pena voltado a promover a liberdade, ainda que sob algum tipo de superviso do poder pblico. Isto se reflete no apenas na estrutura progressiva da pena privativa de liberdade, que flui num contnuo cujos limites so dados por um regime fechado e um regime aberto, mas tambm nos chamados benefcios da execuo penal, como a remio da pena ou o livramento condicional. A terceira caracterstica a preocupao com a reintegrao efetiva e harmnica dos apenados sociedade aps o cumprimento da pena. Isto fica claro em ao menos dois aspectos da
3. importante salientar que a segmentao entre a questo penitenciria e a segurana pblica traz prejuzos generalizados para o to reclamado combate violncia e criminalidade. A partir dela, fica impossvel construir-se uma leitura verdadeiramente sistmica dos desafios envolvidos nesta tarefa, uma leitura que articule as j consagradas demandas por preveno e represso com o problema da reintegrao social daqueles que, em diversas circunstncias, acabam envolvidos em situaes definidas como crime (S, 2005) o que, em ltima anlise, tambm apresenta forte conotao preventiva. Desta forma, mesmo as solues produzidas pelo poder pblico e pela sociedade no campo tpico da segurana tendem a ser frgeis e efmeras. Basta mencionar, por exemplo, que os nveis de reincidncia nas prises brasileiras so estimados em ao menos 60%. Da porque, como se mencionou em outra ocasio, o sistema penitencirio deveria constituir uma parada obrigatria de qualquer ao consequente em matria de segurana pblica (S e Silva, 2007).
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legislao. Por um lado, quando ela prev uma srie de direitos em favor dos apenados no apenas o direito vida e integridade fsica, mas tambm o direito educao, sade, ao trabalho, renda, assistncia jurdica, psicolgica e social, ao convvio familiar e comunitrio, e ao apoio do poder pblico e da sociedade uma vez alcanada a condio de egresso , todos eles cumprindo papel crucial no fortalecimento da subjetividade dos apenados e na construo de novos vnculos entre estes e a sociedade. Por outro lado, quando ela prev a participao ativa da comunidade na execuo penal, a ser viabilizada por conselhos de comunidade e conselhos penitencirios. A quarta caracterstica, enfim, a aspirao de que a execuo penal constitua um ambiente de promoo de direitos humanos e da dignidade, o que inclui a manuteno de uma boa estrutura fsica nos presdios, a adoo de polticas de valorizao dos trabalhadores da execuo penal agentes de segurana, tcnicos e dirigentes , e a abertura do sistema fiscalizao de juzes, promotores, defensores pblicos, e outros integrantes do poder pblico e da sociedade. Passados mais de 20 anos desde que essa agenda foi posta, no entanto, os avanos para a sua implementao ainda so pontuais e desarticulados. No mbito da criao de condies para a execuo de penas no privativas de liberdade, um primeiro esforo do governo federal teve de se voltar para o convencimento do pblico em geral e dos prprios operadores do direito , quanto ao fato de que as penas e medidas alternativas (PMAs) constituem modalidade adequada de resposta penal (S E SILVA, 2009; GOMES, 2008). Assim que, embora houvesse importante investimento na criao e na estruturao de varas e centrais especializadas na aplicao e no acompanhamento das PMAs, a principal expectativa era a de que estas unidades pudessem certificar que as PMAs aplicadas haviam sido efetivamente cumpridas e, portanto, que PMAs no eram sinnimos de impunidade. Num perodo mais recente, porm, essa orientao mostrou-se insuficiente. Desde 2008 estima-se que o Brasil tem mais pessoas em cumprimento de PMAs que em cumprimento de penas privativas de liberdade (BRASIL, 2008). Isto indica a grande disseminao daquela forma de expresso do poder punitivo do Estado, seja em decorrncia do trabalho das citadas varas e centrais, seja em funo da aprovao de leis que criaram novos ilcitos penais para os quais previram aplicao de PMAs.4 Assim, a poltica penitenciria nacional encontra-se diante daquilo que deveria ter sido desde sempre o seu verdadeiro desafio: assegurar a qualidade na gesto das PMAs, equipando os estados para que estes sejam capazes no apenas de promoverem o adequado acompanhamento dos cumpridores, mas tambm de assegurarem que a execuo das PMAs represente um momento de interrupo de ciclos de violncia, com a reconciliao entre cumpridores, vtimas e sociedade. No componente da gerao de vagas para o cumprimento de penas privativas de liberdade, dados disponibilizados pelo Departamento Penitencirio Nacional (Depen) no incio
4. Vrios autores alertam quanto ao risco para a democracia implcito nessa disseminao das PMAs, dado que ela poderia representar maior intruso do Estado na vida dos cidados, com a criminalizao de condutas banais mascarada pela suposta suavidade das PMAs. Para um bom debate sobre esta tenso circundando as PMAs, ver Azevedo (2004).
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de 2008 indicavam que, entre 1995 e 2007 portanto, em um perodo de 12 anos haviam sido criadas 78.184 vagas (BRASIL, 2010a). Embora represente cerca de 37% do total das vagas existentes no sistema penitencirio brasileiro, dando conta da relevncia dos investimentos federais neste componente da poltica, este nmero revela um ritmo de investimentos estaduais e federais absolutamente insuficiente para fazer frente ao dficit de vagas acumulado no pas, o qual era estimado, no incio de 2008, em cerca de 150 mil (BRASIL, 2010a). Na promoo de direitos e da dignidade humana nas prises, componente no qual a poltica sabidamente deficitria,5 registra-se, a partir de 2002, o advento de duas grandes inovaes: o Plano Nacional de Sade no Sistema Penitencirio e o projeto Educando para a Liberdade.6 Em ambos os casos, cuidou-se de promover parceria entre a Justia e outros setores do governo o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da Educao (MEC) , com vistas incluso de apenados e servidores do sistema nas polticas conduzidas por estas pastas. Alm de proporcionarem maior cobertura no atendimento direto, estas iniciativas deixaram um importante aprendizado metodolgico para a tarefa de se construrem polticas pblicas de corte social no sistema penitencirio. Todas elas indicaram a necessidade de: i) rever prioridades oramentrias, pois at ento a esmagadora maioria do oramento do Fundo Penitencirio Nacional era gasta apenas e to-somente com a construo de presdios; ii) elaborar diretrizes, pois tanto o Educando para a Liberdade quanto o Plano Nacional de Sade foram traduzidos em resolues e normativos dos ministrios, o que deu mais densidade ao antes casustica do governo federal e dos governos estaduais nestas reas; e iii) estabelecer dilogo entre atores at ento dispersos, quando no em posio antagnica no cotidiano da gesto prisional, como agentes de segurana e dirigentes do sistema, de um lado, e educadores e profissionais da sade, de outro. Ainda assim, essas novidades da poltica penitenciria ainda representam pouco perto do que deve ser feito. Sade e educao so aspectos importantes para a melhoria das condies de vida nas prises, mas alm de no esgotarem a relao de direitos prevista na LEP, perdem seu potencial transformador da realidade individual e social dos presos quando desvinculadas da realizao dos outros direitos ali previstos. A moderna concepo de educao de jovens e adultos, por exemplo, no concebe que a oferta de educao a presos possa ser desvinculada do mundo do trabalho e da gerao de renda. Por seu turno, a promoo da sade nos presdios poderia ter como um de seus traos constitutivos a formao de agentes comunitrios de sade entre os prprios presos, o que criaria oportunidades para a insero produtiva destes em suas comunidades aps o cumprimento da pena. At onde se pode perceber, no entanto, no h no Executivo federal um movimento decisivo para incorporar e integrar estas mltiplas dimenses em sua agenda. Tanto verdade que duas das mais expressivas iniciativas para a realizao de direitos nas prises e no retorno sociedade em tempos recentes o Mutiro
5. Exemplos disso so as baixssimas estatsticas de acesso a trabalho e estudos nas prises brasileiras. Segundo dados do Infopen (Brasil, 2010b), dos 417.112 presos no sistema em dezembro de 2009, apenas 10% estudavam, considerados todos os nveis e modalidades; e apenas 22% trabalhavam, sendo que boa parte destes em atividades precrias sem potencial de empregabilidade na condio de egresso , como as de apoio ao estabelecimento penal ou seja, servios gerais no presdio, como limpeza e cozinha (33.023) e artesanato (13.899). 6. Sobre o Plano Nacional de Sade do Sistema Penitencirio, ver <www.ms.gov.br>, acesso em 20 de agosto de 2010. Sobre o Projeto Educando para a Liberdade, ver unesco et al. (2006) e unesco, OEI e AECID (2009).
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Carcerrio e o Projeto Comear de Novo partiram no do Executivo, mas do rgo de cpula do Judicirio o Conselho Nacional de Justia (CNJ).7 Mas o componente que tem recebido maior nfase por parte da opinio pblica tem sido a criao do Sistema Penitencirio Federal, como se v, mais uma vez, da comparao entre as menes aos temas na mdia (tabela 1).
TABELA 1
Cobertura por temas: frequncia no inteiro teor do artigo Tema
Sistema Penitencirio federal
Expresses de busca
Presdios federais; presdio federal; prises federais; priso federal; penitencirias federais; penitenciria federal; penitencirio federal; penitencirios federais. Educao nas prises; educao na priso; educao em prises; educao prisional; educao no presdio; educao nos presdios; educao em presdios; educao penitenciria; educao em penitenciria; educao na penitenciria; educao nas penitencirias; educando para a liberdade. Sade nas prises; sade em prises; sade prisional; sade nos presdios; sade em presdios; sade penitenciria; sade em penitencirias; sade nas penitencirias; plano nacional de sade do sistema penitencirio; plano nacional de sade no sistema penitencirio.
Nmero de artigos
2.138
Educao nas prises
23
Sade nas prises
14
fonte: Jornais e sites da base factiva Dow Jones Elaborao dos autores.
O projeto de criao de um sistema penitencirio federal envolve a construo de presdios de segurana mxima, com celas individuais e pesado aparato de segurana interna e externa, bem como o recrutamento e a formao das dezenas de agentes, tcnicos e dirigentes que operem estas unidades. Originalmente, ele previa a construo de cinco presdios, com um total de mil vagas, que seriam destinadas custdia de presos de alta periculosidade assim entendidos aqueles cuja permanncia em presdios estaduais colocaria a gesto prisional local sob risco , alm de presos que demandassem algum tipo de proteo especial do Estado em funo de ameaas sofridas. At o ano de 2010, quatro desses presdios j haviam sido postos em funcionamento em Catanduvas (PR), Campo Grande (MS), Porto Velho (RO) e Natal (RN). De maneira geral, parece haver evidncia de que os presdios federais tm cumprido um papel importante na arquitetura geral da poltica penitenciria nacional, servindo como vlvulas de escape para as gestes estaduais quando estas se veem confrontadas com questes mais graves associadas custdia de determinados presos. Exemplo disto foi a reduo no nmero de grandes rebelies em diversos estados, aps o isolamento temporrio, nos presdios federais, de lideranas do crime organizado com envolvimento ou atuao em tais
7. A criao do programa Comear de Novo pelo CNJ, na sequncia dos mutires carcerrios, refora a ideia, que aqui vem sendo exposta, de interdependncia entre os vrios direitos previstos na LEP em favor dos apenados: nos bastidores dos mutires, percebeu-se que a promoo do acesso justia no poderia ser desvinculada de projetos de reintegrao social. Do contrrio, a liberdade proporcionada pelos mutires seria falsa, pois os seus beneficirios no disporiam de qualquer apoio na vida extramuros. Sobre os mutires carcerrios e o programa Comear de Novo, ver <www.cnj.jus.br>, acesso em 20 ago. 2010.
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eventos. No entanto, de extrema importncia que se estime a correta dimenso de um sistema federal no Brasil, tendo em vista tanto a demanda por vagas nas condies especiais que os estabelecimentos federais oferecem quanto o indispensvel cuidado para que o fortalecimento do sistema federal no tenha como preo o enfraquecimento dos sistemas estaduais.8 V-se, portanto, que o passado recente traz boas pistas para o debate sobre a melhoria do sistema penitencirio. A disponibilizao de vagas de segurana mxima nos presdios federais mostra como Unio e estados podem cooperar na custdia de presos de alta periculosidade. A elaborao do Plano Nacional de Sade do Sistema Penitencirio e do projeto Educando para a Liberdade mostra como setores distintos de governo Justia, Sade e Educao podem cooperar na efetivao de direitos nas prises. E mesmo os limites encontrados no percurso so instrutivos: o que hoje surge como desafio nas PMAs criar estruturas voltadas no apenas a fiscalizarem o cumprimento das PMAs, mas tambm a atacarem as vulnerabilidades individuais e sociais dos cumpridores e das vtimas, assim contribuindo para a preveno ao crime e violncia muito prximo do que h tempos se constitui o desafio do sistema progressivo nas penas privativas de liberdade criar mecanismos de acompanhamento de presos em regime semiaberto e aberto e de apoio ao egresso. Neste ponto, o fomento a uma nova metodologia de trabalho para varas e centrais de PMAs pode criar as pr-condies para a melhoria da outra ponta do sistema penitencirio. De todo modo, estas solues tm sido produzidas no apenas de maneira lenta, mas tambm desarticuladas umas das outras e de uma estratgia mais geral para o setor. Isto visvel, por exemplo, quando se levam em conta trs elementos. O primeiro o elemento territorial. Embora a preocupao com o territrio devesse permear obrigatoriamente a gerao de vagas para o cumprimento de penas privativas de liberdade, as unidades em construo costumam estar situadas em local distante daqueles nos quais os apenados e os prprios trabalhadores da execuo penal mantm vnculos com familiares e amigos um fator que pode ser decisivo na reintegrao harmnica sociedade, no caso dos primeiros, e na promoo da sade ocupacional, no caso dos segundos. O segundo o elemento informacional. Apesar dos investimentos do Depen para a construo do Sistema Integrado de Informaes Penitencirias o Infopen , o pas ainda est longe de dispor de informaes precisas e em tempo real sobre a gesto das penas, sobretudo as no privativas de liberdade. Sem isto, no possvel que se faam investimentos estratgicos no sistema. O terceiro, enfim, no qual a situao particularmente dramtica, o elemento humano. Alm da carncia generalizada de pessoal, h imensa variao quanto a formas de recrutamento, formao, carreira e remunerao de agentes, tcnicos e dirigentes do sistema penitencirio brasileiro. Pesquisa realizada pelo
8. h carncia de dados pblicos sobre o perfil dos presos federais, decorrentes, provavelmente, da ausncia de um sistema de informaes criminais e penitencirias integrado em mbito nacional. Seja como for, pesquisas realizadas pelo prprio Depen/MJ a partir de entrevistas com os prprios presos federais (Brasil, 2007 e 2008a) portanto, de confiabilidade bastante limitada, mas, ainda assim, os nicos dados disponveis revelam dados curiosos. Por exemplo, entre os presos entrevistados na penitenciria federal de Campo grande-MS, 97,3% declararam que no exerciam liderana na priso, contra 2,7% que declararam ter exercido. Quanto a fugas, 57,64% declararam nunca terem fugido de unidade prisional, contra 42,34% que declararam j t-lo feito. Por fim, quanto a confrontos com policiais, 88,28% declararam nunca terem tido confronto direto com policiais, contra 11,71% que declararam j t-lo feito. As estatsticas dos presos entrevistados em Catanduvas (PR) no so to diferentes: 94,12% declararam no terem exercido liderana na priso (5,88% declararam o contrrio) e 55,15% declararam nunca terem fugido de uma unidade prisional (44,85% declararam o contrrio), no tendo sido includa pergunta sobre confronto com policiais.
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Depen em 2008 revelou oscilao entre R$ 500,00 (em Alagoas) e R$ 6.200,00 (no Distrito Federal) no salrio de agentes de segurana penitenciria (BRASIL, 2008b), ao que se devem somar a inexistncia ou baixa efetividade de rgos de controle e a falta de padres no servio penitencirio. Com isso, a poltica penitenciria tende a ser pautada pelo improviso na gesto e pela precarizao das relaes de trabalho o que, de fato, ocorre hoje largamente. Muitos desses problemas, por fim, esto associados a limitaes gerenciais na conduo da poltica. Salvo algumas excees, como na construo e reforma de estabelecimentos penais caso para o qual se encontrou instrumento alternativo de financiamento, em parceria com a Caixa Econmica Federal (CEF) ou no Plano Nacional de Sade que opera, ao menos em parte, mediante a descentralizao de recursos do Fundo Penitencirio Nacional para o Ministrio da Sade , todo o resto da poltica promovido basicamente por meio de convnios. Nesta modalidade, o governo federal repassa recursos a entes parceiros em nvel estadual ou municipal mediante a apresentao e a execuo de projetos. Sob esse modelo, as iniciativas ficam sujeitas a uma srie de contingncias. Em primeiro lugar, elas dependem da efetiva apresentao de projetos por parte dos interessados nos estados ou municpios. Em muitos casos, por limitao de pessoal ou baixa qualificao tcnica de suas equipes, os estados sequer so capazes de elaborarem projetos. Uma vez elaborados, os projetos devem se mostrar adequados s exigncias burocrticas do governo federal e dos rgos de controle. Mais uma vez, verifica-se que muitos estados se mostram incapazes de acompanharem a tramitao dos projetos, promovendo os ajustes ou esclarecimentos eventualmente solicitados pelo Ministrio da Justia no tempo devido. Uma terceira barreira est relacionada regularidade na documentao dos proponentes: se um estado no tiver prestado contas num convnio com outro ministrio em projeto relacionado pavimentao de uma rodovia, por exemplo, fica impedido de receber recursos do Ministrio da Justia para implantar um projeto de profissionalizao de presos. Supondo que tudo isso d certo e que haja disponibilidade financeira no mbito federal, outras dificuldades ainda sobreviro. Uma vez que as parcelas sero liberadas gradualmente, conforme a execuo e a prestao de contas do convenente e a programao oramentria do Ministrio, atrasos motivados por problemas em quaisquer destes nveis geram paralisia e, em muitos casos, prejuzo na execuo do projeto. Alm disso, possvel que em transies de governo nos estados as prioridades sejam completamente reordenadas. Assim, ainda que a execuo do convnio venha se dando de maneira regular e que a experincia ali produzida venha se mostrando exitosa, o projeto pode perder apoio poltico e assumir um ritmo meramente protocolar de execuo. Por fim, o modelo de convnio cria enormes embaraos produo e institucionalizao de boas prticas. No primeiro caso, os convnios levam o governo federal a adotar posio semelhante de um banco, que atua segundo a demanda dos estados e com pouco poder de agenda em relao ao contedo dos projetos apresentados por estes. No segundo caso, comum que, mesmo quando se verifiquem boas prticas em casos especficos, o estado convenente no tenha previso de recursos para ampliar o nvel de abrangncia destas, ou mesmo
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para lhes dar continuidade por conta prpria, na escala em que elas foram originalmente concebidas. Assim que, para sobreviver por mais algum tempo, o projeto demandar a celebrao de um novo convnio, submetendo mais uma vez os estados e a Unio aos gargalos aqui sumariamente indicados. V-se, portanto, que alm de prejudicar qualquer investimento macio no setor que no esteja relacionado construo de novos estabelecimentos penais e, em menor escala, ao Plano Nacional de Sade, o atual contexto gerencial da poltica penitenciria limita severamente a capacidade do governo federal de induzir mudanas e investimentos estratgicos nos estados.9 Da decorre, enfim, um conjunto de desafios que pode ser esboado conforme o que se apresenta no quadro 1.
QuADRO 1
Nveis
Poltico
Desafios atuais da poltica penitenciria Problemas Desafios
Construir e enunciar uma viso sistmica para a O sistema penitencirio no visto como um elemento segurana pblica, que articule preveno, represso e importante na promoo da segurana pblica. reintegrao social de apenados e egressos como pontos de um contnuo no combate violncia e criminalidade. Construir uma agenda ampla e articulada com outros ministrios e outros nveis de governo, associando a construo de novos estabelecimentos penais e a oferta de vagas de segurana mxima, hoje hegemnicas, com: i) a realizao de direitos humanos; ii) a criao de mecanismos de reintegrao social; e iii) a estruturao de sistemas de PMAs e de medidas de segurana pautados pela qualidade na gesto destas modalidades de sano criminal. Investir em elementos estruturantes de um bom sistema penitencirio, como o planejamento territorial, a construo de um sistema de informaes e a induo a uma poltica de recursos humanos em nvel nacional para a execuo penal.
Programtico
A poltica penitenciria incapaz de produzir solues abrangentes, que respondam s exigncias do arcabouo jurdico-poltico, o qual, ao menos em tese, deveria orientar a atuao do poder pblico e da sociedade no setor.
As poucas solues produzidas na execuo de penas privativas e no privativas de liberdade no so articuladas umas s outras e a uma estratgia geral para o setor. A poltica penitenciria no dispe de mecanismos adequados de planejamento, financiamento e induo de iniciativas transformadoras da realidade estrutural da execuo das sanes criminais, quer as privativas, quer as no privativas de liberdade, quer ainda as medidas de segurana.
gerencial
Consolidar mecanismos de planejamento, financiamento e induo de mudanas na realidade dos estados.
9. Parte disso decorre de uma estrutura ainda inadequada do Depen/MJ, que figura da Lei de Execuo Penal como o rgo executivo da poltica penitenciria nacional. A poltica de PMAs, por exemplo, gerida por uma coordenao-geral na Diretoria de Polticas Penitencirias dotada de baixssimo contingente humano, embora, como se mencionou, o quantitativo afetado por esta poltica seja to expressivo quanto o das penas privativas de liberdade. Por sua vez, a poltica nacional para o pessoal penitencirio envolvendo temas como capacitao e carreira de agentes, tcnicos e dirigentes atualmente gerida por uma coordenao-geral que, alm de contar com recursos humanos insuficientes, ainda acumula a gesto de todas as polticas sociais voltadas a apenados educao, sade, trabalho, renda etc. Alm disso, deve-se acrescentar a instabilidade verificada na gesto da poltica. Entre 2003 e 2010, o Depen/MJ teve cinco diretores-gerais, computando-se uma interinidade de cerca de dez meses de um ex-diretor adjunto. fica o registro, portanto, de que no bastaria desenvolver instrumentos de gesto sem ampliar a capacidade de coordenao nacional da poltica penitenciria.
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A pergunta que resta para este estudo, portanto, : teria a I CONSEG sido capaz de oferecer subsdios para o enfrentamento desses desafios, ou ao menos de revelar uma conscincia crtica, na sociedade, a respeito deles? 3 O PROCESSO E aS DElIbERaES Da I COnSEG: UMa anlISE a PaRtIR DO EIXO SObRE O SIStEMa PEnItEnCIRIO A resposta questo formulada requer, antes de tudo, uma compreenso sobre o funcionamento da I CONSEG. Para tanto, convm distinguir entre duas etapas da conferncia: uma etapa de base e uma etapa nacional. A etapa de base, que abasteceu a etapa nacional com propostas para priorizao, incluiu conferncias municipais e estaduais de carter eletivo, alm de diversas outras atividades tidas como preparatrias. Assim como ocorreu na etapa nacional, os participantes das conferncias estaduais e municipais com direito a voto pertenciam a um entre os trs segmentos de representao reconhecidos por ocasio da I CONSEG: sociedade civil (40%), trabalhadores da segurana pblica (30%) e gestores (30%). Os representantes vinculados aos segmentos da sociedade civil e aos trabalhadores eram escolhidos por eleio e os representantes vinculados aos gestores eram escolhidos por indicao. Como se antecipou, no entanto, as conferncias (eletivas) no foram as nicas atividades que, na etapa de base, permitiram a formulao e o encaminhamento de propostas para a etapa nacional. De maneira bastante inovadora e inspirada na experincia de outras conferncias nacionais, notadamente a de juventude, a I CONSEG recebeu propostas oriundas de atividades como conferncias livres conferncias que poderiam ser organizadas por qualquer grupo de cidados interessados em discutirem o problema da segurana pblica , seminrios temticos eventos acreditados pela organizao da I CONSEG, para a discusso de temas de maior especificidade, como as PMAs e, at mesmo, de uma conferncia virtual. Essas atividades tiveram grande importncia no processo da I CONSEG: por meio delas foi possvel no apenas alcanar um nmero maior de pessoas, de maneira que a conferncia pudesse ser algo bem prximo de um evento da cidadania brasileira e no apenas de especialistas ou participantes de ofcio , mas tambm diversificar as possibilidades de participao no processo e, por consequncia, as vozes que se fariam ouvir na etapa nacional. Exemplos do potencial de incluso da decorrentes foram as conferncias livres organizadas em carceragens, presdios, ou com cumpridores de PMAs (MACHARAT, AMORIM e GUINDANI, 2010; SILVA, 2009; QUACK, 2009). As propostas formuladas na etapa de base poderiam ser divididas em dois nveis princpios e diretrizes , estando as propostas de diretrizes distribudas ao longo de sete eixos temticos: i) gesto democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo; ii) financiamento e gesto da poltica pblica de segurana; iii) valorizao profissional e
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otimizao das condies de trabalho; iv) represso qualificada da criminalidade; v) preveno social do crime e das violncias e construo da paz; vi) diretrizes para o sistema penitencirio; e vii) diretrizes para o sistema de preveno, atendimentos emergenciais e acidentes. As anlises constantes deste texto tm escopo e validade circunscritos inicialmente ao eixo 6 Diretrizes para o sistema penitencirio, e no podem ser estendidas automaticamente para toda a I CONSEG. O projeto metodolgico da CONSEG definia princpios como o nvel mais amplo, abrangente e universalista possvel, o qual deveria ser debatido luz do tema geral da Conferncia Segurana Pblica e, portanto, [estava] acima dos eixos temticos, ainda que este momento [ocorresse] dentro do Grupo de Trabalho (por eixo temtico) (SILVA, 2008, p.1314). Nesse sentido, prosseguia o documento, princpios devem ser entendidos como valores que orientam uma poltica ou organizao e que devem ser redigidos no afirmativo, como uma sentena que expressa um valor, crena ou preceito. E dava exemplos: A segurana pblica deve estar pautada na valorizao dos direitos humanos; as polticas de segurana pblica devem ser transversais; Segurana pblica s se faz com cidadania e participao social. Por seu turno, as diretrizes correspondem a um nvel mais especfico e detalhado das contribuies, sendo um meio de implementar/desenvolver um conjunto de aes. Por isso, elas podem ser desdobradas em solues (SILVA, 2008, p. 13-14). O quadro 2 oferece uma viso panormica destes conceitos:
QuADRO 2
nveis de propostas segundo metodologia da I COnSEG Princpio Diretriz
Potencializar os conselhos de segurana pblica nas esferas municipal, estadual e nacional. Segurana pblica s se faz com cidadania e participao social. Incrementar os conselhos comunitrios de segurana.
Soluo
Produzir material orientador sobre os conselhos de segurana pblica. Ampliar os recursos financeiros para apoio aos conselhos. Relanar o CONASP. Criar uma linha de apoio aos conselhos comunitrios no fundo Nacional de Segurana Pblica (fNSP). Promover encontros regionais de conselheiros de conselhos comunitrios de segurana.
fonte: Silva (2008, p. 14) Adaptao dos autores.
A etapa nacional, por sua vez, consistiu de trs procedimentos: o primeiro foi a anlise das propostas vindas da base, devidamente sistematizadas, no mbito de grupos de trabalho (GTs). Nesta oportunidade, os participantes poderiam destacar as propostas de princpios e diretrizes e os aspectos, dentro destas propostas, que, segundo seu entendimento, deveriam ser priorizados. Seguia-se da um primeiro momento interativo, no qual os participantes dos GTs: i) visualizavam e discutiam os resultados dos trabalhos uns dos outros; e ii) indicavam,
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por votao, aqueles que deveriam ser submetidos a um segundo momento interativo, desta vez envolvendo toda a plenria da CONSEG. Desta ltima fase, resultaram as deliberaes finais da conferncia, contendo uma lista de dez princpios e 40 diretrizes. O quadro 3 sintetiza todo o processo da I CONSEG.
QuADRO 3
Fluxograma da I COnSEG Etapa de base Atividades e produtos
Conferncias municipais Atividades eletivas Conferncias estaduais Relatrios 7 princpios 21 diretrizes Relatrios 7 princpios 21 diretrizes
Etapa nacional Atividades e produtos
Atividades preparatrias
Conferncia virtual Conferncias municipais em cidades com menos de 200 Relatrios 7 princpios mil habitantes 21 diretrizes Conferncias livres Seminrios temticos
Sistematizao de propostas 26 princpios 377 diretrizes
GTs Resolues M o m e n t o s 10 princpios interativos 40 diretrizes
Para uma anlise do processo e dos resultados da I CONSEG no eixo 6 sistema penitencirio, este estudo serviu-se da seguinte estratgia analtica: em primeiro lugar, mediante recodificao em software de anlise qualitativa, examinou-se o contedo de todas as propostas submetidas etapa nacional ou seja, de todas as contribuies obtidas na base , luz dos j mencionados desafios da poltica penitenciria. Em segundo lugar, examinou-se o contedo das propostas resultantes dos dois momentos interativos. As sees seguintes trazem as concluses que da puderam ser extradas. 3.1 Sobriedade, adequao, viso estratgica e criatividade nas propostas: a relevncia do acmulo gerado pela I COnSEG para o enfrentamento dos desafios da poltica penitenciria nacional A opo analtica de promover a decomposio das propostas em temas e analisar a frequncia de temas por propostas revelou padres bastante interessantes no material produzido a partir da etapa de base. Com relao aos desafios polticos do setor, percebe-se que apenas nove das 53 propostas sistematizadas (16%) traziam trechos ou componentes que reproduziam a retrica do medo e postulavam pela restrio dos direitos dos apenados ou o endurecimento da poltica, conforme descrio da tabela 2.
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trechos ou componentes de propostas da I COnSEG que reproduzem a retrica do medo e postulam pela restrio dos direitos dos apenados ou o endurecimento da poltica Proposta
6.2 6.4 6.5 6.13 6.19
TABELA 2
Componente
Alterar o Cdigo de Processo Penal para reduo do nmero de recursos; Evitar os deslocamentos dos detidos e presos e assim minimizar riscos s pessoas envolvidas e sociedade. uso de videoconferncia para audincias com presos de alta periculosidade e em regies com dificuldade de escolta, ou que comprometam a segurana da populao. Incrementar barreiras ou proibir o contato fsico entre visitantes e internos. Reviso dos critrios para concesso dos indultos, diminuindo a sensao de impunidade. Rever/flexibilizar/restringir/vedar na lei de execuo penal, no que se refere aos critrios de concesso de benefcios, livramento condicional e indulto aos reclusos.
6.29 Abolir as sadas temporrias, restringir o direito de responder a crimes em liberdade assistida e cumprir a pena na sua totalidade. Proibir as visitas ntimas e indulto e instituir critrios mais apurados para a progresso das penas. Proibir a entrada de malote e visitas ntimas aos presos nas delegacias de polcia e penitencirias aos internos de alta periculosidade e visitas de menores a presdios. Adotar maior rigor nas visitas ntimas de parentes e advogados nos presdios, para evitar o fornecimento de telefones, armas e outros objetos facilitadores de ataques, agresses, rebelies e fugas. Extino do benefcio da sada temporria para reeducandos.
6.42 6.48
fonte: Caderno de propostas da CONSEg. Elaborao dos autores.
Esses dados permitem tirar duas concluses quanto ao processo da I CONSEG. Em primeiro lugar, ele foi plural o suficiente para atrair participantes que sustentaram as passagens acima destacadas e, em alguns casos, conseguiram inclu-las no caderno de propostas da etapa nacional ou seja, ele contemplou as contradies da sociedade brasileira. Em segundo lugar, ele foi sbrio o suficiente para que estas passagens fossem diludas em meio a outras, cujas preocupaes so com a implementao, e no com a ruptura do modelo institudo pelas reformas penais da dcada de 1980. Nesse sentido, preciso salientar que, exceto quanto ao item 6.42, as passagens constantes da tabela 2 representam apenas fragmentos das propostas afinal sistematizadas. Em todos os outros casos, os blocos de texto correspondente a cada proposta tambm incluam trechos com sentidos opostos aos aqui destacados, cabendo aos participantes da conferncia, na fase de priorizao, a tarefa de arbitrar o sentido que deveria prevalecer. A proposta 6.48, por exemplo, tinha como redao: 6.48 Extino do benefcio da sada temporria para reeducandos/ Extinguir o exame criminolgico pelo seu carter estigmatizador e violador dos direitos humanos. A primeira proposio sugeria suprimir direitos de presos; a segunda sugeria ampliar direitos de presos. Analisando-se, pois, o percentual de texto ocupado por trechos que aderiam retrica do medo e que postulavam a restrio dos direitos dos apenados ou o endurecimento da poltica, em relao ao volume textual total das propostas, a relevncia dos primeiros ainda menor: apenas 3%. Com relao aos desafios programticos e gerenciais do setor, o processo da I CONSEG pareceu ter deixado saldo igualmente proveitoso. Prosseguindo-se com a anlise do contedo
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das propostas por temas, possvel notar que, embora tenham servido para dar vazo a diversas inquietaes com o dia a dia da execuo penal e com a maneira pela qual esta se encontra juridicamente estruturada no pas,10 as propostas reunidas ao longo do processo da I CONSEG renem trs aspectos positivos para um processo de formulao de polticas. Em primeiro lugar, elas revelam uma viso abrangente do problema penitencirio. Conforme se nota pela descrio proporcionada na tabela 3, alm de abordar as questes mais salientes do setor, em nvel bastante sofisticado de variedade e complexidade, o caderno de propostas traz temas ainda no devidamente problematizados pela poltica penitenciria, tais como: i) o direito ao voto do preso; ii) a necessidade de ateno a presos provisrios, em semiaberto e aberto, e a egressos do sistema; e iii) a necessidade de aproximao entre apenados e seus familiares, bem como de estratgias de apoio a estes.
TABELA 3
Frequncia e aspectos de temas nas propostas da I COnSEG Temas Aspectos
Educao Trabalho e renda Sade Acesso justia Assistncia social Voto Contingente, atribuies, carreira, remunerao, capacitao e apoio psicossocial. Construo e reforma de estabelecimentos penais para a melhoria da custdia.
frequncia (nmero de propostas nas quais aparecem)

9 9 8 3 1 1 9 6 6 5 2
Direitos dos apenados
Trabalhadores da execuo penal Infraestrutura
Presos provisrios; em regime semiaberto Necessidade de estratgias para atendimento a esses pblicos especficos. e aberto; e egressos. Aproximao entre familiares e apenados; assistncia e promoo social de familiares de apenados familiares. Valorizao do tema na poltica penitenciria nacional; necessidade de Penas e medidas alternativas estruturao de um sistema prprio de execuo de PMAs; melhoria na qualidade da gesto das PMAs.
10. Inquietaes com o dia a dia da execuo penal apareceram em 16 propostas, sendo que trs destas ocorrncias referiam-se a problemas na revista de visitantes por exemplo, a proposta 6.13: (...) abolir as revistas ntimas e utilizar novas tecnologias para evitar o constrangimento dos visitantes; submeter os detentos a revista de segurana, ao final de cada visita; divulgar claramente as listas dos objetos e alimentos que a famlia pode levar para o visitado (...).. Por seu turno, as demandas por mudanas no arcabouo normativo da execuo penal, presentes em 13 propostas, mostram os vrios sentidos nos quais esta contenciosa. Verificam-se aqui, proposies voltadas ampliao dos direitos dos apenados por exemplo, proposta 6.47: (...) anistia aos condenados primrios por crimes praticados sem violncia contra a pessoa, s presas gestantes, aos maiores de 60 anos e aos portadores de deficincia fsica, de sofrimento mental e de doenas infecto-contagiosas, no importando o estgio de cumprimento da pena; melhoria da posio ocupada pela execuo penal na agenda poltica por exempl, a proposta 6.30: Priorizar a reforma do Sistema Penitencirio, com a incluso na Constituio federal como rgo formal de segurana pblica; promoo de alternativas ao encarceramento por exemplo, proposta 6.52: (...) alteraes legislativas para ampliar as possibilidades [de PMAs]; ao combate ao que Baratta (1999) j descreveu como a seletividade do sistema penal por exemplo: proposta 6.38: Extinguir imunidades especficas parlamentar, judiciria, etc., com aplicao igualitria das leis a todas as pessoas; ou, como j dito, ao endurecimento da poltica por exemplo: proposta 6.29: abolir as sadas temporrias, restringir o direito de responder a crimes em liberdade assistida e cumprir a pena na sua totalidade. Proibir as visitas ntimas e indulto e instituir critrios mais apurados para a progresso das penas.
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Em segundo lugar, as propostas revelam preocupaes bastante estratgicas. Isto se revela pela incluso de temas tidos tipicamente como estruturantes de uma poltica, como se v pela relao constante da tabela 4.
TABELA 4
Frequncia e aspectos de temas nas propostas da I COnSEG Temas Aspectos
Maior presena da sociedade e de rgos do poder pblico na construo e na gesto da poltica penitenciria, com o fortalecimento de instituies como conselhos penitencirios, conselhos de comunidade, ouvidorias e corregedorias. formas de organizao e oferta de servios penais nos estados e no Distrito federal. Objetivos, requisitos e instrumentos para a construo de uma poltica penitenciria nacionalmente coordenada. Observao de especificidades de gnero, raa, idade, orientao sexual, liberdade religiosa e promoo da dignidade humana na execuo da pena. Distribuio e impacto dos servios penais no territrio. Promoo de pesquisa e criao de sistema de informaes para o planejamento e a melhoria da gesto penitenciria. Modernizao tecnolgica para a melhoria da gesto penitenciria e a criao de alternativas seguras ao encarceramento. Mudana da imagem pblica do sistema penitencirio e dos apenados.
frequncia (nmero de propostas nas quais aparecem)

14
fiscalizao, controle e participao
gesto estadual Poltica nacional Diversidade e direitos humanos Territrio Pesquisa e informao Tecnologia Mdia
13 12 10 7 4 3 2
Mas o olhar estratgico subjacente s propostas geradas pela I CONSEG para o sistema penitencirio se exprime, tambm, na maneira pela qual estes temas foram abordados. Entre as propostas classificadas como de poltica nacional, por exemplo, h algumas com contornos bastante sistmicos, quando sugerem:
6.22 Melhorar e tornar mais efetiva a gesto financeira do Sistema Penitencirio com medidas tais como: repassar, fiscalizar e direcionar as verbas por parte da Unio, criar um planejamento estratgico de execuo de recursos, com normas e percentuais mnimos e com responsabilizao do gestor pelo seu cumprimento.
Ou ainda:
6.32 Garantir acesso da populao carcerria, dos egressos e seus familiares, a todas as polticas pblicas estatais e as estabelecidas pela Lei de Execuo Penal, tais como: educao, sade integral, qualificao profissional, habitao, atendimento social e jurdico, creches para as unidades prisionais femininas. Para isso: desenvolver um banco de dados que integre as polticas penitencirias s polticas pblicas sociais; estabelecer instrumentos e mecanismos de participao dos apenados, egressos, famlias, operadores do sistema, Judicirio e sociedade civil organizada no processo de planejamento de polticas voltadas para a populao carcerria.
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Por fim, muitas das propostas da I CONSEG se destacam pela criatividade. Por exemplo, no terreno do acesso justia, h uma inovadora sugesto, que envolve a articulao entre poder pblico e sociedade civil e est orientada a (...) Incentivar a criao de associaes de auxlio aos detentos, para lutar por seus direitos e garantir os benefcios previstos na legislao (proposta 6.2). Em suma, partindo-se tanto de uma anlise rigorosa das propostas tiradas da etapa de base da I CONSEG quanto de uma confrontao entre estas proposies e os atuais desafios do sistema penitencirio, pode-se dizer que vale a pena consultar a populao por meio de conferncias nacionais, na tarefa de se construir uma poltica para este setor.11 A seo seguinte examina o sentido e a qualidade das deliberaes da etapa nacional da conferncia, sendo seguida, por fim, de uma discusso sobre as condies nas quais este potencial pode ou no ser efetivamente aproveitado. 3.2 Ganhos e perdas de momentos interativos: o sentido e a qualidade da deliberao da I COnSEG no eixo sobre o sistema penitencirio Uma anlise dos dois momentos interativos da I CONSEG ou seja, das duas etapas nas quais os seus participantes foram levados a qualificar e priorizar propostas de princpios e, em especial, de diretrizes indica duas caractersticas para este processo. Primeiro, embora as propostas com carter estratgico tivessem sido bem prestigiadas no mbito dos GTs, elas no receberam votos suficientes para sagrarem-se prioritrias na viso da plenria geral (padro I, na tabela 4). Segundo, propostas cujo carter preponderante refletia interesses de atores ou grupos sociais especficos encontraram mais receptividade na plenria geral (padro II, na tabela 4). Bons exemplos do padro I propostas estratgicas que perderam terreno entre os GTs e a plenria geral constam das propostas 6.9 e 6.18, destacadas na tabela 4. A proposta 6.9 demandava a desconcentrao dos estabelecimentos penais, como alternativa j mencionada falta de planejamento territorial na estruturao do sistema penitencirio, a qual traz srios impactos para toda a gesto do sistema. Embora tivesse sido considerada prioritria por trs dos quatro GTs, a proposta no recebeu votao suficiente na plenria final para compor a lista de resolues. A proposta 6.18 demandava a criao de secretarias prprias para a administrao penitenciria nos estados, dado que hoje a gesto deste setor flutua entre vrias pastas, com filosofias no necessariamente semelhantes Justia, Direitos Humanos, Segurana Pblica etc. Repetindo o que ocorreu na proposta 6.9, ela foi considerada prioritria por trs dos quatro GTs, mas na plenria final no recebeu votao suficiente para compor a lista de resolues.
11. Essa concluso tem grande relevncia nos debates sobre participao social e governana da segurana pblica, pois a incluso de um eixo sobre o sistema penitencirio na I CONSEg no era consensual nem mesmo entre os organizadores da conferncia. Ao longo da pesquisa no foi possvel apurar com segurana as razes disto, pois os entrevistados apresentaram verses diversificadas e contraditrias. Mas com frequncia houve referncia: i) ao j mencionado descompasso entre os debates sobre o sistema penitencirio e os debates prprios do campo da segurana pblica, o que criava desconfiana sobre a viabilidade de se produzirem boas propostas a partir da submisso do tema a uma conferncia nacional; e ii) fragilidade do tema perante a opinio pblica e ao receio de que a sua submisso ao debate pblico pudesse galvanizar opinies hostis e, no limite, incompatveis com o marco da segurana com cidadania que se buscava imprimir a toda a conferncia.
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TABELA 4
Proposta
Frequncia e aspectos de temas nas propostas da I COnSEG Nmero de gTs que priorizaram
4
Temas e aspectos
Trabalhadores da execuo penal: contingente, atribuies, carreira, remunerao, capacitao e apoio psicossocial de agentes penitencirios, com nfase na proposta de criao de uma polcia penal. Acesso justia: implantao e fortalecimento das defensorias pblicas e maior celeridade nos processos e benefcios. PMAs: valorizao do tema e criao de um sistema nacional, amparado em varas e centrais nos estados e no Df. Fiscalizao, controle e participao: conselhos, corregedorias e ouvidorias. Gesto estadual: fim da custdia de presos em delegacias e rgos da segurana pblica. Direitos dos apenados: sade Direitos dos apenados: vrios aspectos Infraestrutura: construo e reforma de estabelecimentos Territrio: desconcentrao das unidades prisionais, com a construo de unidades menores em diversas comarcas. Gesto estadual: criao de secretarias prprias para a gesto da execuo penal. Gesto estadual: fim da custdia de presos em delegacias e rgos da segurana pblica. Diversidade e direitos humanos: recorte de gnero na poltica penitenciria.
Posio na priorizao final

1 (1.095 votos)
6.6
6.2 6.52 6.17 6.39 6.7 6.1 6.3 6.9 6.18. 6.14 6.51
4 4 1 1 2 4 4 3 3 2 2
17 (339 votos) 22 (293 votos) 25 (245 votos) 30 (205 votos) 35 (194 votos)
fonte: Caderno de propostas da CONSEg. Elaborao dos autores. Obs.:
Padro I: propostas estratgicas que perderam terreno entre os gTs e a plenria geral. Padro II: propostas cujo carter preponderante refletia interesses de atores ou grupos sociais especficos encontraram mais receptividade na plenria geral.
Quanto s propostas 6.6, 6.7 e 6.1, sua trajetria d bons exemplos do padro II ou seja, de como o prestgio a interesses especficos foi decisivo na plenria final. curioso, por exemplo, o contraste entre: i) o sucesso da proposta 6.1 nos grupos de trabalho e o seu fracasso na plenria geral; e ii) o desempenho oposto da proposta 6.7 priorizada por apenas dois GTs, mas garantida entre as deliberaes finais. A primeira abordava uma srie de direitos de apenados, enquanto a segunda focava apenas no direito sade. Mais representativo, porm, o caso da proposta 6.6. Embora envolvesse medidas de interesse geral dos trabalhadores da execuo penal (garantir atendimentos mdico, psicolgico e social ao servidor; implementar escolas de capacitao), esta proposta tinha como elemento central a aprovao da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 308/2004, que
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originalmente visava transformar agentes penitencirios em policiais penais. Portanto, alm de vocalizar a demanda especfica de um grupo, a proposta 6.6 trazia uma questo altamente contenciosa: a criao de uma nova polcia, a quem caberia no apenas a gesto de atividades cotidianas dos presdios custdia e escolta de presos, guarda externa etc. , mas tambm a investigao de crimes ocorridos em presdios tanto os cometidos por presos ou visitantes, como homicdios e entrada de drogas, como os cometidos por outros policiais penais, como tortura e abuso de autoridade. Ainda assim, a proposta no apenas sobreviveu plenria final, como foi a mais votada de toda a I CONSEG, com 1.905 votos. Uma explicao para esses resultados no pode ser alcanada sem que se recorra a uma boa descrio das condies nas quais a deliberao foi produzida principalmente do segundo momento interativo. O escopo deste texto no permite a incluso de um extenso relato de observao da conferncia, mas a nota produzida por Sapori (2010) precisa na identificao de que:
Um fato que saltou aos olhos durante a realizao da CONSEG foi a presena macia das entidades representativas das categorias profissionais que compem o aparato de segurana pblica. Associaes e sindicatos de praas, oficiais, agentes de polcia, peritos criminais, delegados, agentes penitencirios e bombeiros militares foram os protagonistas da conferncia. Suas propostas acabaram por conformar em boa medida os princpios e as diretrizes que compem o documento final (SAPORI, 2010, p.162-163). Ocorreram negociaes polticas intensivas nos bastidores da conferncia, com vistas a se alcanarem acordos mnimos que atendessem s demandas de todos. Como produto final, foi aprovado um documento que mais se assemelha a uma colcha de retalhos. No h um direcionamento poltico e estratgico ntido no conjunto dos princpios e diretrizes votados. Eles no se complementam de modo sistmico, havendo contradies em alguns momentos, conforme j detectado por diversos analistas. O exemplo mais notrio a incongruncia entre o princpio 2, definindo que a segurana pblica deve Pautar-se na manuteno da previso constitucional vigente dos rgos da rea, conforme Artigo 144 da Constituio Federal e a diretriz 4, que tem o seguinte texto: Estruturar os rgos policiais federais e estaduais para que atuem em ciclo completo de polcia, delimitando competncias para cada instituio de acordo com a gravidade do delito sem prejuzo de suas atribuies especficas. Implantar o ciclo completo de polcia implica NO se pautar pela manuteno da previso constitucional prevista no Artigo 144 da Constituio Federal. Por sua vez, a diretriz 15 estabelece o seguinte: Rechao absoluto proposta de criao do Ciclo Completo de Polcia. Afinal de contas, a CONSEG aprovou ou no o ciclo completo de polcia? No h resposta concreta para tal indagao (SAPORI, 2010, p.163). 12
Com base nos dados aqui reunidos e na descrio proporcionada pela nota de Sapori (2010), parece apropriado dizer que, embora o processo da I CONSEG tivesse sido capaz de gerar boas alternativas para o sistema penitencirio, a especificao das propostas prioritrias padeceu de srios problemas, os quais repercutiram no sentido e na qualidade das
12. O eixo relativo ao sistema penitencirio no escapa disso. Basta ver quo incompatveis so a diretriz 1 6.6. (...)aprovar e implementar a Proposta de Emenda Constitucional 308/2004, que insere a polcia penal no Artigo 144 da Constituio, e o princpio 2 pautar-se na manuteno da previso constitucional vigente dos rgos da rea, conforme artigo 144 da Constituio federal , o qual obteve 455 votos.
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deliberaes da conferncia. Mais que a perda de uma oportunidade, isto tambm pode ser visto como possvel fonte de problemas para a governana da segurana pblica. Na primeira sesso do Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP),13 a qual se destinava a avaliar a I CONSEG, vrios conselheiros com atuao na poltica penitenciria alertaram para a impossibilidade de se tomarem as deliberaes da conferncia como consensuais em clara referncia macia votao obtida pela proposta de criao de uma polcia penal. Assim, pode-se desde logo antever embaraos na implementao da proposta mais votada da conferncia. Isto traz desafios de legitimao imensos para o Ministrio da Justia e, em especial, para o prprio CONASP, dado que uma de suas atribuies monitorar a implementao das diretrizes da conferncia. Fica para o futuro a tarefa de se verificar se e como estes rgos enfrentaro tais desafios. Outro aspecto a ser considerado remete articulao e movimentao da sociedade civil frente priorizao das propostas do eixo 6 (momento interativo etapa 2). Sendo este o segmento mais representado (40%, contra 30% dos trabalhadores) ele teria, em tese, mais condies de minimizar ou alterar os resultados afinal produzidos. Entretanto, o que se constatou que os representantes da sociedade civil na conferncia (com raras excees, como a Pastoral Carcerria) no consideraram este eixo como um de seus prioritrios, reforando, assim, o peso que os agentes penitencirios tiveram na determinao do resultado final da priorizao. Comentava-se ao longo do processo da I CONSEG que o eixo 5 era considerado como o eixo da sociedade civil por excelncia, o que repercutiu em menor interesse desta por outros eixos, como foi o caso do eixo 6 (SILVA, 2010). 4 lIES aPREnDIDaS: a IMPORtnCIa DO COntEXtO E DO DESEnhO DE COnFERnCIaS Alm de conquistas e desafios circunstanciais, o processo e os resultados da I CONSEG trazem oportunidade para reflexes de mais longo alcance. Exercitando estas oportunidades, este texto destaca quatro elementos de desenho e contexto que, ainda que no exclusivamente, parecem ter sido determinantes nos contornos que a conferncia adquiriu. Reside, aqui, a percepo de que a conferncia pode ser analisada como uma instituio, que a um s tempo facilita e constrange a ao humana e que, dentro de certos limites, pode ser reconstruda, num processo contnuo e coletivo de aprendizagem (DIMAGGIO e POWELL, 1991; SUCHMAN e EDELMAN, 1996; PIRES, LOPES, e S E SILVA, 2010). O primeiro elemento, j mencionado em outras iniciativas de avaliao da I CONSEG (VIA PBLICA, 2010), a metodologia utilizada. Em grande medida, as virtudes observadas no processo decorreram de duas opes metodolgicas que singularizam a CONSEG: i) a adoo das conferncias livres, as quais responderam pela maior parte das propostas submetidas etapa nacional; e ii) a delimitao de um mximo de propostas em cada etapa, forando os participantes a uma priorizao, o que pode ter levado a que propostas
13. O CONASP passou por reestruturao durante o processo da I CONSEg, tendo sido institudo um conselho de transio, composto pelos membros da Comisso Organizadora Nacional (CON) da I CONSEg.
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mais hostis fossem barradas nas etapas de base.14 Qualquer esforo futuro de consulta populao em matria de sistema penitencirio, portanto, deve investir nestas e em outras estratgias similares. O mesmo, porm, no pode ser dito em relao aos mtodos de deliberao adotados na etapa nacional. Segundo os registros disponveis, os momentos interativos tinham dois objetivos: i) evitar procedimentos desgastados, como a votao por crachs, que em outras conferncias j haviam levado aos mais variados e ilegtimos artifcios desde a postergao da sesso, a fim de que a plenria fosse esvaziada e a deliberao pudesse ser dirigida pela mesa, at comrcio de crachs ; e ii) forar os participantes a desenvolverem um olhar amplo sobre a poltica de segurana, razo pela qual todos eles tinham direito a votar em propostas de todos os eixos.15 Ironicamente, isto pode ter reforado o esprito corporativo dos participantes, o que conduziu mais afirmao de dissensos e demandas particularistas que busca de consensos ou proposio de mudanas estruturais na poltica.16 Outro fator que interferiu nos resultados foi a seleo de participantes. No segmento de trabalhadores da execuo penal, a I CONSEG incluiu apenas agentes de segurana penitenciria. No havia, assim, qualquer representao de tcnicos (psiclogos, assistentes sociais, enfermeiros, mdicos, psiquiatras, professores etc.) ou de administradores do sistema. A especificidade da funo de agente de segurana, bem como a existncia de frequentes embates entre estes e os demais atores da gesto prisional so fatores sugestivos de que, caso todos eles estivessem na conferncia, tanto a abrangncia quanto o sentido de propostas para os trabalhadores poderiam ter seguindo um caminho bem diferente. O terceiro elemento que provou ser relevante nas deliberaes foi a falta de alternativas credveis de poltica pblica para os trabalhadores da execuo penal. Em que pese a mencionada relevncia deste segmento na poltica penitenciria, bem como o histrico de mobilizao dos agentes penitencirios, do qual a participao na I CONSEG talvez tenha
14. Tatagiba (2010) questiona com grande astcia se esse fato no poderia estar relacionado mais composio da sociedade civil que participou das etapas de base que aos aspectos metodolgicos da I CONSEg. De fato, autores como Lavalle (2010) alertam para o fato de que no h uma sociedade civil, porm vrias sociedades civis, cujo processo de construo tarefa analtica das mais desafiadoras. No caso da I CONSEg, a questo s poderia ser respondida com anlises e classificaes minuciosas dos perfis das organizaes engajadas nas vrias atividades da conferncia, algo que extrapola o escopo deste texto. Mas o assunto deve permanecer na agenda dos pesquisadores interessados em participao social e segurana pblica, pois setores mais conservadores da sociedade civil podem perfeitamente decidir investir em prximas edies da CONSEg, alterando o equilbrio de posies em disputa e, por conseguinte, o sentido da deliberao, em relao ao que se viu na I CONSEg. Na rea da sade, por exemplo, Carvalho, ferrarezi e Koga (2010) demonstram que o sentido das deliberaes em alguns temas se alterou radicalmente entre a 8a e a 13a conferncias (1986 e 2010), em funo de mudanas nos interesses em disputa e nas composies polticas celebradas entre os participantes, includos os da sociedade civil. 15. No se trata, com isso, de se desvalorizar ou desencorajar as inovaes metodolgicas da I CONSEg, mas apenas de reconhecer que, diante de processos participativos que renem atores com as caractersticas desta conferncia, estas inovaes ainda no foram suficientes para garantir qualidade deliberativa. De mais a mais, no se pode esquecer que a I CONSEg representou a primeira experincia nacional de participao no campo da segurana pblica e que, por isso, era de se esperar que boa parte da demanda reprimida dos atores envolvidos na rea, sobretudo de seus operadores, fosse canalizada para a conferncia. A prevalncia de propostas de ndole corporativa talvez no ocorra em outras reas temticas e mesmo em edies futuras da CONSEg. 16. Mais um exemplo disso est na trajetria da proposta 6.2, destacada na tabela 4. Originalmente, tratava-se de uma proposta ampla, cobrindo vrias dimenses do acesso justia no sistema penitencirio. Ao longo dos momentos interativos, registrou-se nfase para a Defensoria Pblica. Em outras palavras, a proposta tornou-se menos sobre um tema e mais sobre uma instituio. Isto, como sugere este texto, pode ter sido decisivo para que ela conseguisse transitar com mais facilidade nos debates e, enfim, sagrar-se prioritria no processo deliberativo.
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sido o ponto mais alto, o governo federal e a prpria sociedade civil permaneciam incapazes de construir ou articular uma proposta de poltica para estes atores. A tramitao da PEC no 308/2004 no foi suficiente para sensibilizar o Executivo federal e os movimentos de direitos humanos para a importncia de se dialogar com os agentes e pugnar por mudanas na realidade destes profissionais. Em consequncia, os participantes da I CONSEG no tinham como oferecer um contraponto proposta de criao da polcia penal que, assim, pde ser mais facilmente defendida e negociada, em especial devido ao quantitativo de agentes presentes na conferncia. O ltimo elemento que merece destaque o da sistematizao de propostas para a etapa nacional. O manual metodolgico geral da I CONSEG definia diretrizes como algo que no depende somente de uma ao/instituio/ator. Desse modo, teria sido possvel eliminar, nas etapas de base ou na sistematizao das propostas, a referncia PEC no 308/2004 ou a atores especficos, de modo que se pudesse discutir efetivamente o meio de implementar/desenvolver um conjunto de aes. claro que esta era uma deciso difcil, que poderia impor alto custo poltico ou abrir uma crise de legitimidade no processo. Porm, tom-la no era impossvel e, v-se agora, talvez isto pudesse ter como contrapartida um benefcio qualidade da deliberao. 5 COnSIDERaES FInaIS Paralelamente ao que j vem acontecendo em muitos outros setores de poltica pblica, ainda que talvez com atraso, a participao social veio para o centro da agenda federal da segurana pblica em 2009, com a convocao de uma conferncia e a reestruturao de um conselho. Assim, os interessados da rea gestores, trabalhadores, analistas e sociedade civil tm se defrontado com a necessidade de se compreender adequadamente o potencial destas instituies e se identificarem as principais condies nas quais elas podem gerar efetiva melhoria na poltica pblica. Analisando a experincia da I CONSEG, este texto sugeriu haver forte potencial no uso das conferncias para a oxigenao da poltica penitenciria. Ao mesmo tempo, indicou limites no sentido e na qualidade das deliberaes finais e destacou elementos contextuais e de desenho da conferncia que aparentam responder por este saldo final. Espera-se, com isso, ter-se oferecido uma contribuio substantiva para o fortalecimento do iderio e das prticas de governana democrtica da segurana pblica. REFERnCIaS AVRITZER, L.; PEREIRA, M. L. Democracia, participao e instituies hbridas. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), p. 16-41, 2005. AZEVEDO, R. Tendncias do controle penal na poca contempornea: reformas penais no Brasil e na Argentina. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, vol. 18, n. 1, p. 39-48, 2004.
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CAPTuLO 24
aS POlCIaS EStaDUaIS bRaSIlEIRaS: O DESaFIO Da REFORMa
1 aPRESEntaO Desde o fim do regime militar as polcias estaduais, tanto militares como civis, tm passado por vrias transformaes em seus estatutos, bem como em suas estratgias de combate ao crime e de interao com a sociedade. So transformaes lentas, geralmente pouco perceptveis do ponto de vista da opinio pblica. O amplo levantamento de informaes sobre esses processos e seus efeitos importante tanto para a avaliao do desempenho das instituies de segurana pblica como para a construo de hipteses a respeito dos caminhos a serem trilhados para efetiva transformao das polcias em entes pblicos que atendam, de forma mais adequada, s demandas dos cidados, contribuindo para a construo de uma sociedade mais justa e de um Estado mais eficiente. Atualmente, o prprio modo tradicional de policiamento e no apenas as polcias tem sido amplamente criticado pela literatura especializada e pelos diversos segmentos sociais interessados no aperfeioamento democrtico destas instituies. Novas propostas de policiamento, com enfoque comunitrio ou interativo, tm sido apresentadas como solues capazes de reverter o quadro de desprestgio social e poltico das organizaes policiais. Diante desta tentativa de transformao, faz-se necessrio um estudo mais aprofundado para se compreender em que medida os novos modelos de policiamento tm alcanado seus objetivos, bem como para analisar sua adequao para o aprimoramento das polticas de segurana pblica, direcionadas para uma maior aproximao entre as polcias e a sociedade. 2 aS POlCIaS EStaDUaIS bRaSIlEIRaS: bREvE hIStRICO E COnDIES atUaIS A polcia pode ser vista como um dos resultados da emergncia dos Estados nacionais modernos. Sua origem remonta aos padres estabelecidos para as milcias organizadas inicialmente na Frana e na Inglaterra do sculo XIX (BRETAS, 1997; BARROS, 2005; MARCINEIRO e PACHECO, 2005). A ideia de uma instituio policial como servio pblico parece ter surgido sob influncia da Revoluo Francesa, que afirmou a necessidade de uma fora armada instituda para o benefcio de todos, ao invs de servir aos interesses privados das elites que poderiam vir a contrat-la (COTTA, 2006). A polcia moderna , portanto, uma criao republicana. uma organizao de natureza pblica, dotada de autorizao estatal para utilizar a fora fsica dentro de condies estabelecidas legalmente, com a funo de manter a ordem e oferecer segurana aos cidados.
No Brasil, diferentemente da Europa, as polcias foram originalmente institudas principalmente no mbito regional. No dia 13 de maio de 1809 foi inaugurada a Diviso Militar da Guarda Real de Polcia, sediada no Rio de Janeiro, aquartelada para ser empregada quando fosse necessrio manter a ordem pblica, mas que, em alguns casos, tambm respondia pelo patrulhamento das ruas. A partir dos desdobramentos na capital, o desenvolvimento das polcias passa a ocorrer em vrias provncias, com adaptaes s diversas condies e aos recursos disponveis nas regies, apoiando-se basicamente no modelo de polcia militarizada. No decreto de instituio da Repblica, em 1889, os governos estaduais foram responsabilizados pela manuteno da ordem e segurana pblicas. No incio do sculo XX, as polcias militares dos estados passaram por uma reforma organizacional que levou diviso entre as funes judiciria e preventiva. Isto corresponde basicamente distino que se conhece atualmente entre polcia civil e polcia militar, apesar das vrias mutaes institucionais sofridas pelas corporaes desde ento (BRETAS, 1997). Com a Constituio Federal de 1967 foram abolidas as guardas civis uniformizadas, criadas no incio do sculo em alguns municpios. O Decreto Lei no 317, de 13 de maro de 1967, ratificou o fim do aquartelamento das polcias militares (PMs), atribuindo-lhes exclusividade em relao ao policiamento ostensivo fardado.1 Isto reafirmou sua distino com relao s polcias civis, que a partir de ento deveriam ser encarregadas unicamente de funes investigativas (BARROS, 2005, p. 43). A Constituio Federal de 1988 no trouxe inovaes em relao definio do papel e da operacionalidade das polcias estaduais. Manteve-se, basicamente, o modelo oriundo do regime de 1964, admitido pelos legisladores como adequado s necessidades de um Estado Democrtico de Direito (COTTA, 2006; ESPRITO SANTO e MEIRELLES, 2003). Esse dualismo policial brasileiro, definido constitucionalmente, estabelece uma diviso funcional que repercute no tamanho dos contingentes. Uma vez que s polcias militares caberiam as funes de policiamento de reas pblicas e atendimento de ocorrncias criminais, foi-lhes destinado um contingente muito maior que civil, e mantido um rgido sistema de hierarquia e ascenso profissional. J s polcias civis, responsveis por atividades auxiliares ao Judicirio, coube uma estrutura menor e um pouco mais flexvel, de modo a permitir a racionalizao do trabalho investigativo por meio da especializao das delegacias em determinados tipos de crimes.
1. Revogado pelo Decreto Lei no 667, de 2 de julho de 1969, mas que manteve as atribuies bsicas das PMs.
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As Polcias Estaduais Brasileiras: o desafio da reforma
nmero de policiais civis e militares por Unidade da Federao (2007) unidade da federao
Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito federal Esprito Santo gois Maranho Mato grosso Mato grosso do Sul Minas gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio grande do Norte Rio grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins brasil
TABELA 1
Populao
679.000 3.092.000 641.000 3.431.000 14.109.000 8.358.000 2.444.000 3.530.000 5.861.000 6.280.000 2.920.000 2.338.000 19.765.000 7.275.000 3.655.000 10.535.000 8.608.000 3.071.000 15.772.000 3.092.000 11.103.000 1.595.000 418.000 6.066.000 41.779.000 2.040.000 1.364.000 189.821.000
Policiais militares
1.825 8.146 2.951 7.086 27.434 12.778 15.093 6.851 12.695 7.774 7.584 4.873 48.763 13.2693 9.896 15.792 19.7962 5.591 37.950 7.9262 22.379 5.7251 1.472 11.645 79.8123 5.743 4.333 405.182
Policiais civis
929 2.096 774 1.425 5.392 2.064 5.260 1.656 3.410 1.449 2.365 1.770 9.190 2.557 1.420 4.3512 4.356 1.3652 9.793 1.385 4.929 1.555 9952 3.403 36.0422 1.070 1.248 112.249
Total de policiais
2.754 10.242 3.725 8.511 32.826 14.842 20.353 8.507 16.105 9.223 9.949 6.643 57.953 15.826 11.316 20.143 24.152 6.956 47.743 9.311 27.308 7.280 2.467 15.048 115.854 6.813 5.581 517.431
Policiais por 100 mil habitantes

406 331 581 248 233 178 833 241 275 147 341 284 293 218 310 191 281 227 303 301 246 456 590 248 277 334 409 273
fonte: Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SENASP-MJ). Pesquisa Perfil das Organizaes de Segurana Pblica Instituto Brasileiro de geografia e Estatstica (IBgE) frum Brasileiro de Segurana Pblica (2007). Elaborao dos autores. Notas: 1 O efetivo do Corpo de Bombeiros Militar est agregado ao efetivo da Polcia Militar.
2 3
Dado referente ao ano de 2006. Dado referente ao ano de 2003.
A heterogeneidade dos estados brasileiros tambm bastante acentuada na composio de suas corporaes policiais. Obviamente que as diferenas de extenso territorial e populao tambm so muito grandes. Os quatro estados mais populosos concentram, juntos, quase 50% do contingente policial do Brasil. So Paulo tem 115.854 policiais, enquanto Minas Gerais possui 58.269, seguidos do Rio de Janeiro, com 48.096, e Bahia, com 32.826 policiais. Por sua vez, todos os estados da regio Norte possuem apenas 46.144 policiais, menos de 10% do total do pas. No entanto, apresentando densidade populacional muito menor, neles se encontram as maiores propores de policiais por habitante do pas, com exceo do Amazonas, que fica abaixo da mdia nacional com apenas 248 policiais por grupo de 100 mil habitantes. Fora da regio Norte, somente o Distrito Federal (DF) apresenta uma proporo
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muito acima da mdia, com 833 policiais por 100 mil habitantes. Isto significa que o Distrito Federal possui, em termos relativos, o maior contingente policial do Brasil, em contraste com o Maranho que tem o menor (apenas 147 policiais para cada grupo de 100 mil habitantes) , seguido pelos estados do Cear, com 178, e do Paran, com 191. Verifica-se grande variao ainda quando se consideram os gastos realizados com as polcias estaduais. A tabela 2 apresenta os valores gastos pelas instituies, assim como aqueles declarados na pesquisa Perfil das Organizaes de Segurana Pblica, da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP-MJ). As mdias do gasto por agente policial e por habitante foram tomadas como parmetros para comparao entre os estados.2
TABELA 2
valores gastos pelas polcias civis e militares, por Unidade da Federao (2007) (Em R$) unidade da federao
Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito federal Esprito Santo gois Maranho Mato grosso Mato grosso do Sul Minas gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio grande do Norte Rio grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins brasil
Polcias militares
70.709.104,05 275.812.499,50 175.441.057,77 247.048.280,14 1.047.252.032,59 273.547.922,83 867.413.446,61 495.035.955,92 383.791.352,25 1 29.115.105,01 255.957.278,40 185.037.950,77 2.828.993.047,01 n.d. 165.346.233,00 594.481.025,31 105.899.679,21 1 112.045.003,07 1.135.623.831,51 198.196.647,58 1 94.220.983,83 136.089.463,55 26.938.607,64 504.031.205,43 n.d. 159.487.130,71 148.623.958,45 10.516.138.802,14
Polcias civis
41.688.667,00 68.390.654,77 1 1.895.443,00 115.447.006,00 323.624.922,00 98.222.968,00 1.108.728.971,00 14.126.862,00 168.274.911,00 91.075.080,00 122.671.758,00 101.361.559,00 169.098.106,00 136.334.591,00 74.756.582,00 202.646.541,88 1 251.707.041,00 63.094.078,15 1 518.515.730,00 77.536.464,00 42.318.693,00 108.697.056,00 n.d. 35.892.708,00 1.390.335.159,40 1 63.756.335,00 83.446.956,00 5.473.644.843,20
Total das polcias

112.397.771,05 341.283.162,69 177.336.500,77 362.495.286,14 1.370.876.954,59 371.770.890,83 1.976.142.417,61 509.162.817,92 535.679.996,44 120.190.185,01 378.629.036,40 286.399.509,77 2.998.091.153,01 n.d. 240.102.815,00 788.475.417,31 353.085.252,00 172.445.231,05 1.654.139.561,51 267.270.953,35 136.539.676,83 244.786.519,55 n.d. 539.923.913,43 n.d. 223.243.465,71 232.070.914,45 14.436.175.287,30
Em relao ao nmero de policiais

40.812,55 33.321,93 47.607,11 42.591,39 41.761,93 25.048,57 97.093,42 59.852,22 33.261,72 13.031,57 38.056,99 43.112,98 51.733,15 n.d. 21.217,99 39.143,89 14.619,30 24.790,86 34.646,75 28.704,86 4.999,99 33.624,52 n.d. 35.880,11 n.d. 32.767,28 41.582,32 37.664,43
Em relao ao nmero de habitantes

165,53 110,38 276,66 105,65 97,16 44,48 808,57 144,24 91,40 19,14 129,67 122,50 151,69 n.d. 65,69 74,84 41,02 56,15 104,88 86,44 12,30 153,47 n.d. 89,01 n.d. 109,43 170,14 102,86
fonte: SENASP-MJ (Pesquisa Perfil das Organizaes de Segurana Pblica)/IBgE/frum Brasileiro de Segurana Pblica, 2007. Elaborao dos autores. Obs.: n.d. significa que o dado no est disponvel. Notas: 1 Dado referente ao ano de 2006 (deflator: ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA/IBgE).
2. Os valores so referentes aos gastos totais declarados pelas polcias, e no apenas os salrios. O nmero de policiais foi tomado to somente como parmetro para dimensionamento do tamanho das organizaes.
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As polcias do Distrito Federal se destacam em termos de disponibilidade de recursos humanos e financeiros. Alm de possuir o maior nmero de policiais em relao ao nmero de habitantes, o DF tambm apresenta o maior nvel de gastos com as polcias, seja em proporo ao nmero de agentes, seja em relao ao tamanho de sua populao.3 No existe informao oficial sobre a Polcia Militar de So Paulo, que, devido ao tamanho de seu contingente, certamente demanda maior quantidade de recursos financeiros. De acordo com os dados disponveis, Minas Gerais teve o maior gasto em termos absolutos: quase R$ 3 bilhes em 2007. No ano de 2007, o gasto do pas com as polcias estaduais foi em mdia R$ 102,86 por cidado. Onze estados concentrados nas regies Nordeste (Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco, Piau e Rio Grande do Norte) e Sul (Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul), alm de Gois teriam gasto valor inferior mdia nacional. A regio Norte (Acre, Amap, Amazonas, Rondnia, Roraima e Tocantins)4 e a maioria das Unidades da Federao (UFs) do Centro-Oeste (DF, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul) apresentam gastos per capita superiores mdia do pas. O mesmo acontece com os estados do Sudeste (Esprito Santo, Minas Gerais e Rio de Janeiro).5 No entanto, estes ltimos, ao contrrio das UFs da regio Norte e do Centro-Oeste (com exceo do DF), esto entre os que possuem maior densidade populacional do pas, e, destarte, so os que demandam os maiores volumes de investimentos no aparato de segurana pblica. Nos ltimos anos, os estados brasileiros tm ampliado os investimentos em funes de segurana pblica, refletindo a crescente preocupao da populao com o problema da criminalidade. O montante de gastos na rea superou R$ 33 bilhes em 2008, valor quase 40% superior ao desembolsado em 2005.6 Os gastos anuais para custeio das funes de segurana pblica se elevaram, em mdia, de R$ 130,52 per capita em 2005 para R$ 176,95 per capita em 2008.7 A maior concentrao de gastos reside na folha de pagamento das corporaes. No caso das PMs brasileiras, as despesas com pessoal e encargos elevaram-se de 65% do total dos gastos das corporaes, em 2004, para 89% em 2007. Embora isto seja em parte reflexo das polticas de recomposio salarial e de efetivos promovidas pelos rgos estaduais de segurana pblica, esta tendncia de concentrao de recursos com despesas de pessoal pode representar um prejuzo ao desempenho futuro das polcias, pois vem acompanhada pelo declnio da participao nos gastos de atividades de preveno, inteligncia, treinamento e equipamentos, mesmo quando observa-se aumento destas rubricas em termos absolutos. No obstante serem absolutamente imprescindveis para a construo de uma estrutura eficaz de segurana no pas, os aumentos salariais apresentam forte impacto sobre as contas pblicas,
3. Os gastos com segurana do Df so provenientes de recursos da unio, o que lhes possibilita tanto um efetivo maior quanto salrios mais elevados. 4. exceo do Par, para o qual no se tem informao completa. 5. Exceto So Paulo, para o qual no se tem informao completa. 6. Trata-se do gasto total na rea de segurana pblica, que inclui, alm das polcias, os programas de preveno e o sistema carcerrio. 7. Ressalve-se que o valor constante para 2008 est subestimado, uma vez que o estado de Santa Catarina no incluiu, para esse ano, as despesas com pessoal e encargos na rubrica de segurana pblica. Tambm o montante de gastos do Distrito federal apresenta-se subestimado, pois a maior parte de suas despesas correntes, como folha de pagamento, custeada diretamente pelo governo federal. De forma semelhante nota anterior, observe-se que o valor mdio de R$176,95 per capita superior aos R$102,86 citados na tabela 2 para o mesmo ano, uma vez que este ltimo valor se refere somente aos gastos com as polcias.
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dada a elevada quantidade de inativos e pensionistas na folha de pagamento das foras policiais. Alguns estados simplesmente no dispem, atualmente, de capacidade financeira para custe-los, tendo de recorrer ao governo federal. Reconhecendo as dificuldades enfrentadas pelos estados para a ampliao e a racionalizao dos gastos em segurana pblica, o governo federal passou a assumir responsabilidade cada vez maior no apoio a esses entes, por meio de repasse de recursos e da implementao de estratgias e programas de capacitao destinados s polcias estaduais. A partir do fortalecimento oramentrio da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, do Ministrio da Justia, a Unio passou a complementar os gastos estaduais com atividades de treinamento e equipagem de policiais, com recursos da ordem de R$ 1,5 bilho em 2009. Entre os programas de treinamento e capacitao patrocinados pelo governo federal destaca-se o BolsaFormao. Direcionado para policiais civis e militares, bombeiros, agentes penitencirios e peritos, o programa concede auxlio financeiro para participao em cursos organizados pelo Ministrio da Justia, dentro da viso de polcia comunitria, em parceria com mais de 60 universidades pblicas e privadas de vrios estados. Trata-se de um dos maiores programas de capacitao profissional j implementados no pas at 2009, foram capacitados mais de 176 mil agentes de segurana pblica e investidos mais de R$ 800 milhes e tem por objetivo levar a formao dos policiais para alm de suas prprias academias. Esta ao produziria um efeito positivo na sua cultura ocupacional, ao ocasionar maior abertura e interao com a sociedade, baseada na interlocuo, dentro do ambiente universitrio, dos agentes de segurana com especialistas e demais cidados interessados em pensar solues na rea de segurana pblica. Criado no mbito do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), o Bolsa-Formao est amparado pela Lei no 11.530, de 24 de outubro de 2007, regulamentada pelo Decreto no 6.490, de 19 de junho de 2007. O resultado esperado que esta formao complementar reforce e acelere a tendncia de implementao da filosofia de atuao nos parmetros do policiamento comunitrio. 3 POlCIa E SOCIEDaDE: alGUMaS tEnSES As polcias so provedoras de servios pblicos fundamentais. Para tanto, como mostrado na seo anterior, despende-se considervel quantidade de recursos pblicos. Alm de trabalhar com a proteo da vida e da propriedade, cada uma das polcias estaduais, militar ou civil, realiza um grande nmero de aes que excede o mero combate ao crime. medida que cresce a demanda por servios pblicos de segurana, aumenta tambm a complexidade das atividades policiais. A produo acadmica sobre as relaes entre polcia e sociedade mostra que, a depender do ponto de vista abordado, a populao apresenta opinies bem diversas sobre a polcia. Pesquisas que focalizam aes ou acontecimentos especficos envolvendo a polcia no apresentam os mesmos resultados do que outras, dirigidas populao, que avaliam as atividades policiais. Geralmente, os cidados tm estima pela polcia, considerada enquanto prestadora de um servio de extrema relevncia social e que, por isso, demanda melhores
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condies de trabalho e investimentos do governo. Mas, quando se trata da avaliao sobre aes especficas de policiamento, a imagem construda tende a ser negativa (CORREIA et al., 1996; TYLER, 2001). Sabe-se amplamente que muitas pessoas no acionam a polcia quando so vtimas de crime, seja porque no confiam nela ou simplesmente porque no acreditam que ela possa fazer qualquer coisa em relao ao seu problema especfico (BEATO FILHO e PAIXO, 1997). Ao se considerar a imagem das polcias de um ponto de vista mais difuso, verifica-se que as pessoas de fato valorizam a segurana pblica, sabem que precisam do policial e desejam que ele faa um bom trabalho. Por exemplo, as pessoas tendem a responder positivamente, na maior parte das vezes, quando perguntadas se a maioria dos policiais so honestos, ao mesmo tempo em que tambm concordam com a afirmao de que os policiais na rea onde moram aceitam subornos (WHITE e MENKE, 1982). O foco em aes diretas das polcias em eventos concretos muitas vezes acaba por remeter a episdios de brutalidade e corrupo policial que, uma vez amplamente divulgados pela imprensa, possuem forte impacto sobre a opinio pblica em relao polcia. Este retrato contraditrio das polcias reflete o fato de que, apesar da segurana pblica ser vista como um bem prioritrio para a populao, no h valorizao do agente policial como o provedor deste bem, dada a tendncia de se associar as prticas concretas de policiamento a eventos de violncia e corrupo. Esta opinio negativa se v reforada pelo fato de que o encontro das pessoas com agentes policiais se d, em geral, a partir de eventos desagradveis e extremos, tais como furtos, roubos, acidentes de trnsito etc. Superar essa imagem negativa das polcias consiste em tarefa de grande vulto. Existem aspectos comportamentais que se desenvolvem nos profissionais de segurana pblica desde o seu ingresso nas corporaes. Novos policiais se deparam com uma srie de atitudes prprias aos indivduos envolvidos com um trabalho que alvo de muitas expectativas e cobranas por parte da sociedade.8 Ao mesmo tempo, devem lidar com um processo de estigmatizao que, em maior ou menor medida, lhes imposto por esta mesma sociedade (PAIXO, 1982). Alm disso, sua misso, assim como vista pela populao, de combate ao crime. Isto faz com que a polcia fique merc de julgamentos dependentes de algo sobre o qual no podem ter o controle de fato, uma vez que sua atuao, de forma isolada, no capaz de minimizar a incidncia de delitos (BAYLEY, 2001; BEATO FILHO, 2001; BITTNER, 1990; OLIVEIRA JUNIOR, 2007; REINER, 2004). A cultura tradicional de polcia no Brasil tende a tornar a relao com a sociedade ainda mais tensa e distante. O primeiro elemento que orienta a atitude prpria dos profissionais de segurana pblica consiste em certo grau de isolamento em relao ao mundo social alm da corporao. Este isolamento seria justificado, de acordo com o ponto de vista dos prprios policiais, pela falta de respeito e entendimento do pblico em relao ao trabalho policial, pela falta de cooperao das pessoas no que diz respeito manuteno da lei e da ordem, assim como pela sua incompreenso quanto s qualidades necessrias para se tornar um policial. O excesso de solidariedade interna existente nas corporaes policiais dificulta ainda mais a criao e
8. Por exemplo, esses policiais desenvolvem uma atitude de suspeita em relao queles que no so policiais (BARROS, 2005).
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ampliao de laos com outros segmentos da sociedade, como, por exemplo, associaes comunitrias, fazendo com que a misso das polcias seja cumprida de modo distante do que seria esperado em uma democracia (BENNETT e CORRIGAN, 1980). Trata-se de um crculo vicioso: episdios de violncia policial aumentam a hostilidade da populao em relao polcia; por sua vez, esta hostilidade externa leva a um maior fechamento das corporaes, e acaba aumentando a probabilidade de adoo de procedimentos prticos, por parte dos policiais, que excluem o dilogo e a aproximao com as comunidades atendidas por seus servios (OLIVEIRA JUNIOR, 2007; SKOLNIK e FYFE, 1993). Isto se desdobra em vrias consequncias negativas, como, por exemplo, na forma como comumente se do as abordagens e batidas policiais. A abordagem policial legalmente fundamentada no Cdigo de Processo Penal, que trata do tema nos artigos 240 e 244, definindo que, mesmo sem mandato, o policial pode realizar busca domiciliar ou pessoal em caso de fundada suspeita. No entanto, o termo fundada suspeita dotado de um alto grau de subjetividade. A determinao de sua existncia depende da discricionariedade do poder de polcia, ou seja, da interpretao do agente policial. Na prtica, os sinais identificados para abordar, ou para determinar a forma de abordagem de um suspeito, so, em geral (embora no exclusivamente), fundamentalmente associados a sua condio de pobreza e carncia de recursos.9 Trata-se da lgica em uso dos policiais (PAIXO, 1982 e 1995). Nas sociedades democrticas este tipo de orientao torna-se um dos elementos mais polmicos da atividade policial. Como representante do Estado nas ruas, todo policial deveria, por lei, tratar os cidados de forma universal, imparcial, sem distino de classe, cor de pele, gnero ou qualquer outro tipo de discriminao. Enfim, as tenses entre as polcias e a sociedade devem ser enfrentadas de modo a promover maior confiana mtua. As populaes locais podem colaborar com as polcias, fornecendo informaes e mantendo laos informais de vigilncia em suas vizinhanas. Por ter se preocupado principalmente em manter os cidados afastados dos assuntos prprios de polcia, a forma tradicional de atuao policial se mostrou impotente diante dos desafios colocados por uma sociedade que tem ampliado sua cultura democrtica. 4 a DISCUSSO SObRE a REFORMa POlICIal A criao e o aperfeioamento das polcias modernas foram orientados pela crena no modelo clssico, weberiano, de burocracia. Ou seja, de acordo com a concepo de que atividades de manuteno da ordem e de preveno e represso ao crime envolvem sistematizao e disciplina. Assim, no decorrer do sculo XX, as polcias no s incorporaram as inovaes tecnolgicas disponveis, adaptando-as aos objetivos de investigao e s estratgias de policiamento, como tambm passaram a enfatizar os elementos racionais da administrao. Isto envolve o uso da impessoalidade na relao com a populao.
9. Isso gera inmeros protestos de movimentos ligados aos direitos humanos. fato conhecido que, nas grandes cidades brasileiras o que no quer dizer que isso acontea apenas no Brasil , meras abordagens policiais acabam por ter, algumas vezes, desfechos trgicos de violncia. Sobre este assunto, existe interessante documentrio intitulado Entre muros e favelas violncia policial no Rio de Janeiro (DVD, produo brasileira-alem de 2005, direo de Suzanne Dzeik, Kirstem Wagenschein e Marcio Jernimo).
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Em nome da eficincia, inibir toda e qualquer iniciativa orientada pelo discernimento pessoal do policial se tornou diretriz operacional. Isto facilitaria, teoricamente, o funcionamento da organizao como instrumento racional para execuo das tarefas determinadas legalmente. Uma rgida lgica operacional interna, somada a uma estrutura formal de controle hierrquico, permitiria filtrar a presso das demandas externas, impedindo que estas pudessem distorcer metas planejadas pelos comandos das organizaes, ao mesmo tempo que asseguraria a coeso da corporao por meio da uniformidade de procedimentos e conduta de seus membros. Ainda teoricamente, esta forma de controle serviria, por exemplo, para diminuir as chances de interveno dos policiais em conflitos com o objetivo de favorecer interesses particulares, em detrimento do estrito cumprimento de diretrizes legais (MARINHO e OLIVEIRA JUNIOR, 2009). No entanto, o controle completo da organizao sobre seus agentes fictcio (BITTNER, 1990; PAIXO, 1995). Os altos nveis de corrupo e violncia apresentados pelas polcias estaduais brasileiras mostram claramente que o princpio da hierarquia no constitui um mecanismo de controle suficiente para assegurar a eficincia organizacional (COSTA e MEDEIROS, 2003). A concepo tradicional de polcia vem sendo cada vez mais questionada no mundo contemporneo. A forma de policiamento pautada em meios que envolvem, basicamente, o uso da viatura pelos policiais e a disponibilizao de um nmero de emergncia para os cidados, apresenta uma caracterstica essencialmente reativa, no configurando um meio eficaz de preveno e pronta resposta ao crime. Aes de senso comum, como aumentar o nmero de policiais ou a participao dos gastos com polcia nos oramentos dos governos, no reduzem necessariamente o ndice de criminalidade nem eleva a proporo de crimes solucionados.10 O patrulhamento intensivo pode reduzir o crime, mas apenas temporariamente, na medida em que, em grande parte, apenas o desloca para outras reas. Mesmo a melhoria no tempo de atendimento s chamadas no tem efeito significativo sobre a probabilidade de prender criminosos (BAYLEY e SKOLNICK, 2001; MORRIS e HEAL, 1981). A constatao de que a ao policial representa apenas um elemento, entre vrios outros, de incidncia sobre as taxas de crime, tem levado a uma busca de novas bases de legitimidade pelas organizaes policiais.
Tradicionalmente, o modelo profissional de polcia reativa, sustentado pela organizao policial e considerado pelo pblico como atividade principal da polcia, no cumpriu a to anunciada promessa de manter em baixa as taxas de criminalidade e aumentar a segurana dos cidados (...). Ao mesmo tempo, instala-se na sociedade, de modo geral, a desconfiana em relao eficincia policial no controle do crime e garantia da ordem e paz social. Isto tem comprometido a legitimidade da instituio e colocado em questo a crena no modelo repressivo de polcia como a estratgia mais eficaz na diminuio da criminalidade e na soluo dos problemas de segurana pblica (SOUZA, 2001, p.151).
10. De forma alguma se quer sugerir, obviamente, que o efeito do policiamento sobre o controle da criminalidade seja inexistente. Sem o esforo do Estado no sentido de manter o monoplio legtimo da fora nas sociedades modernas, caberia a cada indivduo solucionar, por seus prprios meios, todos os conflitos de interesse emergentes em sua convivncia com os outros, o que provavelmente levaria a uma completa deteriorao das relaes sociais (hOBBES, 1979).
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O modelo de polcia comunitria vem crescendo em adeso e importncia em vrias partes do mundo. Segundo seus princpios, a funo policial baseia-se na resoluo de problemas da comunidade, que se desloca, ento, para o centro da misso policial. A incluso deste aspecto implicaria importantes alteraes na cultura tradicional de polcia. Seriam necessrias maior abertura e aproximao com a sociedade, uma vez que, com mais contato com a comunidade local e conhecimento de seus problemas, o policial teria melhores condies de desempenhar seu papel de forma mais eficaz.
(...) os ndices de criminalidade e de priso so medidas grosseiras e enganosas demais para revelar a relao dinmica entre ao policial e segurana pblica. A eficincia da polcia deve ser analisada em termos de sua capacidade de suscitar colaborao do pblico, da compreenso que a polcia obtm em determinadas reas e circunstncias sociais, da ansiedade dos prprios policiais, da mudana de composio das solicitaes de servios policiais, da maneira como so tratados os pedidos no relacionados com crimes, do entusiasmo do pblico em trabalhar com o policial na preveno do crime e da fora da dicotomia ns-eles, sentida mutuamente pelos policiais e pelo pblico (BAYLEY e SKOLNICK, 2001, p. 239-240).
A filosofia fundamental do policiamento comunitrio o trabalho conjunto e efetivo entre a polcia e a comunidade, que passa a ter um papel importante na reduo do crime e na promoo da segurana. Enfatiza-se que os prprios cidados so a primeira linha de defesa na luta contra o crime. O policiamento comunitrio pode ser definido como uma estratgia organizacional desenhada para melhor aproveitar os esforos policiais e fazer com que os agentes de segurana se tornem abertos aos problemas que as comunidades identificam, o que demanda descentralizao da estrutura de comando e gerenciamento das operaes policiais. Ao invs de limitar-se a atuar sobre incidentes de uma forma isolada, o policiamento comunitrio orienta as atividades dos policiais para diagnsticos situacionais mais detalhados, de longo prazo, possibilitando melhor alocao de recursos para o combate ao crime e a manuteno da ordem (BAYLEY e SKOLNICK, 2002; BRODEUR, 2002). Entre outros elementos, o policiamento comunitrio supe uma orientao que ficou conhecida como voltada para soluo de problemas (GOLDSTEIN, 2000). Para serem bem-sucedidas, as experincias de policiamento comunitrio requerem amplos processos de reforma na estrutura da organizao policial (BEATO FILHO, 2006; MARINHO e OLIVEIRA JUNIOR, 2009). 5 POlICIaMEntO COMUnItRIO: tEORIa E PRtICa Embora j sejam evidentes as deficincias do modelo tradicional de organizao e de operao das polcias, ainda no existe um consenso quanto s melhores alternativas para a reforma do aparato policial. A introduo do conceito de policiamento comunitrio visou justamente suprir esta lacuna por meio de uma nova concepo da atividade policial que inclusse, de forma permanente e dinmica, a participao da sociedade civil nos processos de gesto e de operao das polcias. 11
11. Em que pese o reconhecimento de seu mrito na busca pela incluso da sociedade na implementao das polticas de segurana pblica, importante ressaltar que inexiste na literatura um conceito unvoco de policiamento comunitrio, e que, alm disso, ainda se observa bastante confuso at mesmo quanto identificao das suas prticas mais corriqueiras (BAILEY e SKOLNICK, 2002).
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Em termos gerais, pode-se definir a ideia de policiamento comunitrio como uma reorientao dos esforos das polcias no sentido de buscarem a soluo dos problemas cotidianos e a melhoria da qualidade de vida das comunidades em que atuam (BEATO FILHO, 2006). Mais especificamente, segundo Bailey e Skolnick (2002, p. 18):
A premissa central do policiamento comunitrio que o pblico deve exercer um papel mais ativo e coordenado na obteno da segurana. A polcia no consegue arcar sozinha com a responsabilidade, e, sozinho, nem mesmo o sistema de justia criminal pode fazer isso. Numa expresso bastante adequada, o pblico deve ser visto como co-produtor da segurana e da ordem, juntamente com a polcia. Desse modo, o policiamento comunitrio impe uma responsabilidade nova para a polcia, ou seja, criar maneiras apropriadas de associar o pblico ao policiamento e manuteno da lei e da ordem.
Nesse sentido, bastante apropriada a definio empregada pelo Ministrio da Justia (2010), quando afirma que:
Polcia Comunitria uma filosofia e uma estratgia organizacional fundamentadas, principalmente, numa parceria entre a populao e as instituies de segurana pblica e defesa social. Baseia-se na premissa de que tanto as instituies estatais, quanto a populao local, devem trabalhar juntas para identificar, priorizar e resolver problemas que afetam a segurana pblica, tais como o crime, o medo do crime, a excluso e a desigualdade social que acentuam os problemas relativos criminalidade e dificultam o propsito de melhorar a qualidade de vida dos cidados.
Segundo Bailey e Skolnick (2001), so quatro as mudanas essenciais para a construo de um novo modelo de policiamento que privilegie a interao da comunidade: i) organizao das atividades preventivas com base nas especificidades locais; ii) reorientao do trabalho de policiamento no sentido de atender s necessidades menos urgentes, tais como soluo de conflitos, envolvendo assim a comunidade na preveno dos crimes; iii) descentralizao do comando das atividades policiais por reas, obedecendo a especificidades geogrficas e no apenas polticas ou jurisdicionais; e iv) incremento da participao da sociedade civil no planejamento, gesto e execuo das atividades de policiamento. Porm, o policiamento comunitrio no deve ser encarado como uma panaceia para a soluo de todos os graves problemas enfrentados pelas polcias estaduais brasileiras. Ele deve ser concebido antes como um projeto de construo de uma nova relao entre a polcia e a sociedade baseada em princpios verdadeiramente democrticos, rompendo assim com a tradio autoritria e excludente que pautava a atuao policial no passado e que, em certa medida, ainda persiste nessas organizaes. A introduo de um novo modelo de policiamento no Brasil deu-se a partir da Constituio Federal de 1988, que definiu como requisitos elementares para a promoo da cidadania a proteo dos direitos e liberdades individuais frente s ameaas a eles representadas pela fora e poder das instituies do Estado (...) e a proteo da vida e da propriedade dos cidados ameaados pela predao criminosa (PAIXO apud BEATO FILHO, 2006). Com base nestes princpios, os reformadores buscaram adequar as instituies policiais existentes a uma nova realidade na qual o respeito aos direitos humanos e s garantias
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consagradas na Constituio, bem como a participao democrtica e a responsividade ao escrutnio e s demandas da sociedade constituam diretrizes fundamentais a orientar as prticas de organizao, gesto e operacionalizao das polcias no pas. Uma das primeiras experincias de implementao de estratgias comunitrias no Brasil ocorreu no 19o Batalho da Polcia Militar do Rio de Janeiro, em Copacabana, no final da dcada de 1980. O objetivo principal era implantar atividades preventivas por meio de visitas educativas, buscando minimizar situaes de risco, e tambm informar a populao acerca dos limites da atuao policial, alm de reduzir a desconfiana e a resistncia dos cidados, por intermdio de um trabalho pacfico de aproximao (MARINHO, 2002). No estado de So Paulo, desde o incio da dcada de 1990, a Polcia Militar comeou a promover iniciativas locais de mudanas organizacionais que apontavam na direo do policiamento comunitrio, sendo relevantes as experincias em Ribeiro Preto e Bauru. Foi criado um conselho geral da comunidade para atuar junto ao comando-geral. A Polcia Militar de So Paulo veio a formalizar um projeto para implantao do policiamento comunitrio em 1993 (NETO, 2004). Outra experincia pioneira se deu no Esprito Santo, na cidade de Guau, em 1994, inspirada na experincia da Polcia Militar do Rio de Janeiro e de algumas cidades norte-americanas. O policiamento comunitrio realizado pela PM do Estado do Esprito Santo priorizou a participao da populao local por meio dos Conselhos Interativos de Segurana Pblica, de apoio financeiro e material dos segmentos organizados da sociedade, da busca de interao comunitria com as autoridades municipais, Polcia Judiciria, Ministrio Pblico e Poder Judicirio, e do desenvolvimento de atividades de relaes pblicas nas comunidades para obter a interao social entre os membros da instituio e os entes sociais (CERQUEIRA, 1999). Em Minas Gerais, as primeiras tentativas de reforma das corporaes ocorreram com a construo de uma nova doutrina operacional para a Polcia Militar, centrada na parceria com a comunidade. Em 1999, foi implantado o programa Polcia de Resultados, com o objetivo de elaborao de polticas mais amplas de policiamento preventivo. Neste contexto foram criados os Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica, os CONSEPs. Com a instituio de um total de 25 conselhos, buscou-se desenvolver parcerias comunitrias para implementao de programas de preveno, em um amplo projeto voltado para a descentralizao das atividades policiais e o estabelecimento de metas e avaliao de resultados, tendo como base os princpios do policiamento comunitrio (BEATO FILHO, 2001). O policiamento comunitrio no Amap comeou a ser implantado em dezembro de 1997, constituindo em princpio um programa de integrao social, fundado no conceito de clulas comunitrias. Isto significa que o efetivo se mantm sediado nos batalhes, mas com quadros dedicados especificamente ao conhecimento das comunidades com ateno para seus problemas particulares e o desenvolvimento de aes preventivas, educativas e de difuso dos direitos de cidadania. Ainda pensando o trabalho da polcia sob o enfoque da participao da sociedade, uma iniciativa que tambm ganha destaque o programa Polcia da Famlia, implantado pela PM na cidade de Rio Branco em 2003 com o objetivo de promover aes preventivas nos bairros mais pobres da cidade. Alm de pautado pela mesma filosofia do
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policiamento comunitrio, o programa d um passo adiante na interao polcia-comunidade, estabelecendo mesmo uma nova relao no mbito do policiamento: o modelo de policial da famlia, inspirado em experincias similares e bem-sucedidas no campo da sade. Este modelo se inspira em dois princpios de ao: a antecipao em relao aos delitos e a atuao direta sobre o foco real ou potencial de conflitos na sociedade. Portanto, existe aqui uma clara inverso do papel convencional da polcia: ao invs de aguardar a ocorrncia do crime para ento se manifestar, ela busca antecipar-se aos problemas por meio de presena constante junto s famlias, presena esta pautada, por sua vez, pela mesma filosofia de respeito e comunicao que rege o policiamento comunitrio. A exemplo do agente de sade que atua a priori junto s famlias, educando, curando males menores e prevenindo doenas mais graves e reduzindo, assim, a carga de trabalho a posteriori dos hospitais , tambm o policial da famlia antecipa-se ao crime por intermdio da orientao s famlias, da troca de informaes com a comunidade e da soluo de pequenos conflitos locais, contribuindo, assim, para desafogar o trabalho posterior das delegacias (MIRANDA, 2006). Os primeiros esforos para o estabelecimento de um policiamento comunitrio no Distrito Federal datam de 1995, na cidade satlite de Samambaia. Em 2003, houve fortalecimento da iniciativa com a realizao de um seminrio que envolveu associaes civis, conselhos comunitrios e prefeitos de bairro, e a comunidade acadmica (Universidade de Braslia), alm de todos os rgos pblicos de segurana. Em consequncia, ainda no mesmo ano foram publicados decretos criando os conselhos comunitrios de segurana e dispondo sobre a implantao do programa de policiamento comunitrio no DF (MIRANDA, 2006). Essas experincias demonstram que a implantao do policiamento comunitrio no Brasil j est em andamento, tendo se iniciado h mais de dez anos em algumas localidades. Para o efetivo sucesso desse modelo, to importante quanto a mudana de cultura por parte dos agentes policiais e da prpria sociedade a maneira como as lideranas do processo de reforma, na figura dos comandantes das foras policiais, encaram esta nova realidade. Nesse sentido, um importante estudo realizado junto aos coronis da PM do estado de So Paulo mostrou que h bastante diversidade na avaliao dos comandantes com respeito necessidade e viabilidade das novas prticas de policiamento. Mais especificamente, o trabalho aponta que a iniciativa de reforma por parte de lideranas da PM e da sociedade civil no encontrou respaldo de outras instituies como a polcia civil, prefeituras e demais rgos estaduais e federais envolvidos no processo, prejudicando sua eficcia. Alm das resistncias externas, muitos problemas inerentes cultura enraizada na PM contriburam para a avaliao negativa quanto s perspectivas de reforma, tais como a rgida hierarquia e centralizao de processos, o insulamento dos policiais em relao s comunidades em que atuam, a carncia de meios materiais e as disputas polticas entre diferentes comandos que acabam por distorcer a implementao de novas filosofias de policiamento e gesto das corporaes (MESQUITA NETO, 2004). O reconhecimento das dificuldades enfrentadas pelas iniciativas locais de reforma e a identificao de diversos desafios comuns ensejou a criao em 2006 da Rede LatinoAmericana de Policiais e Sociedade Civil, um frum privilegiado de discusso para os diversos
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atores estatais e civis envolvidos na implementao de polticas de segurana pblica na regio. Com base na premissa de que as polcias da regio enfrentam problemas distintos daqueles encontrados em outros pases e, portanto, devem tambm buscar solues prprias para estes desafios , a rede busca desenvolver mecanismos de cooperao mais efetivos entre as corporaes policiais e as organizaes civis (MATRE e BLANCO, 2009). Posteriormente surgiriam outras redes na regio seguindo o mesmo padro, a exemplo da Rede Brasileira de Policiais e Sociedade Civil (RPS-Brasil), criada em 2008 com o objetivo de transformar as muitas experincias locais de inovao em policiamento num modelo sistematizado de prticas de segurana pblica. importante notar que as redes no se estruturam na forma de hierarquias, nem obedecem a um padro rgido de diretrizes e prioridades. Com base na pluralidade de debates e sugestes, pretende-se valorizar diferentes abordagens e experincias para os mais diversos problemas enfrentados pelas polcias latino-americanas aproximando os atores policiais e civis efetivamente comprometidos com a reforma e, portanto, capazes de agregar contedo qualitativo ao processo de transformao organizacional, na forma de uma nova cultura de policiamento. Nesse sentido, a experincia das redes j pode ser considerada bem-sucedida, na medida em que se logrou consolidar um espao privilegiado para que seus membros realizem o intercmbio de diferentes experincias e encontrem suporte na implementao de prticas inovadoras, visando ao aprimoramento das corporaes policiais e de suas estratgias de interao social. Muitas das boas prticas compartilhadas no mbito das redes j esto sendo aplicadas em diferentes locais, como, por exemplo: o modelo de centro comunitrio desenvolvido em Bogot foi posteriormente adaptado para a cidade de Belo Horizonte; novas tcnicas de preveno da atuao do crime organizado junto aos jovens foram transplantadas de El Salvador para a Argentina; e o modelo chileno de participao social na atividade de policiamento atualmente replicado pela Polcia Federal Preventiva do Mxico. Do mesmo modo, diversas experincias regionais de policiamento no Brasil tm sido debatidas nos workshops organizados pela RPS, permitindo a disseminao destas ideias em nvel nacional (MATRE e BLANCO, 2009). No obstante o reconhecimento da importncia da promoo do modelo de policiamento comunitrio (compreendido aqui como uma nova filosofia de integrao entre a polcia e a sociedade, muito mais do que novas prticas de policiamento e gesto das corporaes), importante ressaltar que a mudana cultural e organizacional das polcias no deve prescindir de outras iniciativas igualmente relevantes e urgentes de fortalecimento do sistema de segurana pblica. So tambm fundamentais o reequipamento e o contnuo treinamento dos agentes policiais, bem como investimentos em inteligncia e novos meios que auxiliem o trabalho das polcias na preveno e combate criminalidade. A necessria transformao dos hbitos e rotinas das polcias deve ocorrer pari passu ao incremento dos meios e valorizao profissional do agente de segurana pblica. O policiamento comunitrio pode aumentar a legitimidade das organizaes policiais, e uma maior confiana da populao propicia mais cooperao. A populao pode fornecer informaes e acionar a polcia, quando necessrio, de forma mais efetiva. Mas a modernizao das polcias tambm exige, alm das iniciativas de
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maior interao com as comunidades, o uso de tecnologias aplicadas ao mapeamento e anlise prospectiva da criminalidade as tcnicas de geoprocessamento correspondem a um bom exemplo (BEATO FILHO, 2001; BEATO FILHO, MARINHO e OLIVEIRA JUNIOR, 2008). A implantao de novas experincias de policiamento no um mero modismo, importado dos Estados Unidos ou da Europa: fizeram-se necessrias, dado o esgotamento do modelo anterior, altamente hierarquizado, centralizado e ineficaz. 6 COnSIDERaES FInaIS O projeto de desenvolvimento sustentado do Brasil requer no apenas a retomada do crescimento econmico, mas tambm a consolidao de uma base institucional dinmica e eficiente, na qual a segurana pblica figura como um pilar fundamental. E, muito alm da estrita aplicao das leis e da punio aos crimes, cumpre ao Estado garantir um verdadeiro sentimento de segurana entre os cidados, o que s pode ser alcanado por meio do estreitamento dos laos entre os agentes policiais e a sociedade civil na direo do trabalho conjunto, da identificao de problemas e solues comuns, e da valorizao da atividade policial. O Plano Nacional de Segurana Pblica define o modelo de policiamento comunitrio, que aproxima o policial do cidado, como estratgia fundamental para reestruturao das organizaes policiais. No entanto, bastante questionvel que esta viso seja compartilhada com entusiasmo pelos agentes implementadores de linha. Isto configura um problema j bem conhecido na literatura sobre polticas pblicas, qual seja, o descompasso entre diretrizes formuladas nos nveis centrais da burocracia pblica e sua traduo no decorrer de uma cadeia organizacional que alcance, enfim, a populao como um servio pblico. Embora haja consenso quanto a sua necessidade e urgncia, a reforma das instituies policiais no pode ser pensada apenas do ponto de vista organizacional, na forma de novas prticas e abordagens de seus agentes. Uma vez que um dos maiores problemas enfrentados pela segurana pblica no Brasil justamente a crise de legitimidade das polcias perante a sociedade, faz-se necessria uma transformao muito mais ampla para recobrar a confiana da populao no aparato policial. preciso incorporar uma nova cultura de policiamento que passe a encarar o cidado no como suspeito ou mero cliente de servio pblico, mas, de fato, como coparticipante da atividade policial, por meio do estreitamento da relao dos agentes policiais com as comunidades em que atuam, da contnua troca de informaes com a populao, e da intensificao do debate a respeito das necessidades locais e das novas estratgias a serem empregadas no seu atendimento. Esse novo modelo de policiamento pressupe, portanto, uma mudana institucional profunda, no sentido de promover o incremento do desempenho das instituies policiais por meio da democratizao de seus procedimentos e pela adoo de um modelo de gesto baseado em resultados. Contudo, mesmo nas experincias mais bem-sucedidas no mundo ainda se verifica a necessidade constante de aperfeioamento do modelo comunitrio de policiamento, dados os limites da participao social direta nos modernos regimes democrticos, o papel desempenhado pela cultura na aceitao e desenvolvimento dos novos
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mtodos de operacionalizao das polcias, e a dificuldade de replicar certas prticas de policiamento em sociedades bastante heterogneas. O sucesso deste modelo de policiamento depende, portanto, no da mera replicao de boas prticas observadas em outros pases, mas da capacidade dos reformadores em incutir nos agentes policiais e civis toda uma nova filosofia de relacionamento entre Estado e sociedade. REFERnCIaS BARROS, L. Polcia e sociedade: um estudo sobre as relaes, paradoxos e dilemas do cotidiano policial. Tese (Doutorado), Universidade Federal de Minas Gerais, Departamento de Sociologia e Antropologia e Departamento de Cincia Poltica, 2005. BAYLEY, D. H. Criando uma teoria de policiamento. In: Padres de policiamento. So Paulo: 2001. BAYLEY, D. H.; SKOLNICK, J. H. Nova polcia: inovaes nas polcias de seis cidades norte-americanas. So Paulo: Edusp, 2001. ______. Policiamento comunitrio. So Paulo: Edusp 2002. BEATO FILHO, C. C. Informao e desempenho policial. Teoria e sociedade, n. 7, 2001. BEATO FILHO, C. C.; PAIXO, A. L. Crimes, vtimas e policiais. Revista de Sociologia da USP, vol. 9, n.1, 1997. BEATO FILHO, C. C.; MARINHO, K.; OLIVEIRA JUNIOR, A. Reforma policial no Brasil. In: BEATO FILHO, C. C. (Org.). Compreendendo e avaliando projetos de segurana pblica. Belo Horizonte: UFMG, 2008. BENNETT, R.; CORRIGAN, R. Police occupational solidarity: probing a determinant in the deterioration of police-citizen relations. Journal of Criminal Justice, vol. 8, p. 111-122, 1980. BITTNER, E. Aspects of police work. Boston: Northeastern University Press, 1990. BRASIL. Ministrio da Justia. Polcia comunitria. Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), 2007. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/data/Pages/ MJE9CFF814ITEMID006F145729274CFB9C3800A065051107PTBRNN.htm>. Acesso em: 15 jun. 2010. BRETAS, M. L. Ordem na cidade o exerccio da autoridade policial no Rio de Janeiro: 1907-1930. Rio de Janeiro: Rocco, 1997. BRODEUR, J. P. Como reconhecer um bom policiamento. So Paulo: Edusp, 2002. CERQUEIRA, C. M. N. Do patrulhamento ao policiamento comunitrio. So Paulo: Freitas Bastos, 1999. CORREIA, M. et al. Public perceptions of state police: an analysis of individual-level and contextual variables. Journal of criminal justice, vol. 24, p. 17-28, 1996.
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SUMRIO analtICO
A parte V, que conclui esta edio de 2010 de Brasil em Desenvolvimento Estado, planejamento e polticas pblicas, apresenta um conjunto de captulos que trazem reflexes acerca de instrumentais para o aprimoramento de polticas pblicas, bem como sobre urgncias histricas ainda desafiadoras para a ao do Estado. So captulos que consideram a relevncia do questionamento sobre o modus operandi das prprias polticas pblicas e buscam contribuir, desta maneira, para sua reviso e aperfeioamento. Ao finalizar esta publicao com a presente discusso chamada Reflexes para ao estatal, deve-se registrar, o Ipea reafirma seu papel de contribuir para a crtica ademais para a prpria formulao seja no desenho, seja na conduo de polticas pblicas no pas. No por outro motivo que, a par de apontar para resultados positivos da poltica fiscal sobre a expanso das taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), e para o esforo governamental em atuar no gasto para as reas sociais de modo contracclico, este documento alertou para a fragilidade da base em que se instaurou o ciclo expansivo em 2008-2009. A par, tambm, de trazer tona os ganhos, em termos de reconhecimento e protagonismo nas relaes externas, conseguidos pela poltica internacional do Itamaraty, o documento alertou ainda para as possveis tenses com outros pases notadamente com os EUA, a nao hegemnica da advindas. Esta instituio de pesquisa tanto mais prestar bons servios ao pas quanto mais capaz for de elaborar questionamentos, nos espaos institucionais e nas oportunidades que lhe competirem, sobre a conduo das polticas em curso no Estado brasileiro. Afirmar avanos nas relaes federativas ao longo da ltima dcada, por exemplo, expressar a maturidade do tecido institucional que constitui a Federao, caractersticas que servem de apontamento para rotas de cooperao exitosas entre Unio, estados e municpios. Esta cooperao, que pode ser mais intensamente utilizada para atingir objetivos, entre os quais a poltica pblica atual encontra resistncias, como so os casos apresentados nos captulos 23 e 24 sobre a segurana pblica. As discusses realizadas nos textos a seguir abordam, na primeira seo, trs contribuies que exploram a temtica da avaliao de polticas pblicas. A segunda seo traz, sob diferentes perspectivas, debates em torno de problemas recorrentes a pobreza e a questo agrria brasileira e os novos desafios a eles relacionados, resultantes, em parte, da prpria forma de atuao do Estado. O monitoramento e a avaliao de polticas pblicas so etapas importantes do planejamento da ao governamental. Em qualquer definio sobre o que se considera o ciclo das polticas pblicas, quer em um modelo mais centrado na elaborao do oramento, quer em um modelo ampliado do ciclo de planejamento e gesto, as etapas de monitoramento e avaliao das polticas so fases substantivas daquele ritual.
A despeito da relevncia reconhecida, a incluso da avaliao como etapa nesses processos no significa necessariamente que esta se destine a rever alguma ao do Estado. Seu uso, em verdade, pode estar e frequentemente est relacionado a diferentes objetivos. Michael Patton, que uma importante referncia no tema de uso das avaliaes, em sua obra de 1997 intitulada Utilization-focused evaluation, enfatiza diferentes processos que buscam: i) aprimorar as compreenses compartilhadas sobre o programa ou ao; ii) apoiar e reforar o programa por meio de avaliaes orientadas para a interveno; iii) ampliar o engajamento dos participantes e sua apropriao sob o programa ou ao; e iv) ajudar no desenvolvimento organizacional ou do prprio programa. Os trabalhos includos nesta parte tm por objetivo realizar uma discusso metodolgica sobre avaliao e apresentar estudos que analisam e avaliam a ao do Estado. Estes esto relacionados a pelo menos um dos usos possveis de uma avaliao ao permitirem aprimorar o compartilhamento dos diversos entendimentos sobre o programa ou ao, ou, ainda, de metodologias de avaliao. Por fim, importante ressaltar que os dois ltimos artigos tratam da ao estatal a partir de uma perspectiva que questiona os parmetros dessa atuao. Chama-se ateno para o fato de que, ainda que se tenha avanado em vrios aspectos da poltica social, dois antigos problemas, discutidos h dcadas no Brasil, permanecem na ordem do dia. Os problemas aqui destacados esto relacionados incluso social dos segmentos mais pobres da populao e reduo das desigualdades sociais, quer via transferncia de renda, quer via reforma agrria. Em ambos os casos, a forma como o governo tem atuado no soluciona completamente o problema e pode at gerar novos desafios. POSSIbIlIDaDES DE avalIaO DE POltICa PblICa Em Mtodos qualitativos de avaliao e suas contribuies para o aprimoramento de polticas pblicas, o leitor , em um primeiro momento, instado a refletir e compreender que avaliar os resultados e impactos de polticas pblicas no constitui tarefa simples. Tal avaliao demanda a identificao e compreenso dos elementos institucionais, organizacionais e simblico-valorativos que respondem mais diretamente pelos resultados observados. A partir desta reflexo, o captulo prossegue em seu objetivo de apontar as potenciais contribuies de mtodos de pesquisa qualitativa para a avaliao de polticas pblicas, embora o texto no aborde apenas uma discusso metodolgica. O captulo reconstitui, brevemente, a emergncia do campo de avaliao de polticas pblicas nos anos 1960-1970, e identifica e questiona dois pressupostos que orientaram seu desenvolvimento at os dias de hoje: i) a ideia de um ciclo linear de produo de polticas pblicas; e ii) a busca pela aferio de desempenho de aes governamentais assentada no binmio deciso resultado. A reflexo sobre estes pressupostos, por sua vez, abre espao para que se pense a contribuio de mtodos qualitativos para a compreenso das contingncias e inconsistncias introduzidas pelos elementos humanos, simblicos, institucionais e organizacionais que medeiam a transformao de decises sobre polticas em aes e procedimentos produtores de resultados.
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Sumrio Analtico
Para alm da reflexo histrico-terica, apresentado um mapeamento sinttico de tcnicas de produo e anlise de dados qualitativos, e debrua-se sobre uma srie de exemplos concretos de avaliaes em diversas reas de polticas pblicas no Brasil e no exterior, executadas na dcada passada. Assim, enfatiza-se a utilidade de tcnicas de avaliao qualitativa para gestores e demais atores interessados no aprimoramento de polticas pblicas, ao propiciar descries aprofundadas de contextos, processos e mecanismos que permitam explicar os resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de programas e projetos. Os captulos que seguem tambm avanam na vertente do monitoramento e avaliao concreta de polticas pblicas. Um focado em aes de um programa do atual Plano Plurianual, e o outro em projeto de urbanizao de assentamentos precrios integrante do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). amplamente debatido e reconhecido o descompasso que existe entre as competncias dos municpios, a partir do quadro federativo delineado pela Constituio de 1988, e suas efetivas capacidades de gesto e arrecadao. Como consequncia, os municpios enfrentam grandes desafios para avanar na gesto de suas cidades, que em 2008 j concentravam aproximadamente 84% da populao brasileira, e de seus territrios. Em Situao atual e perspectivas do Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal, o Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana, executado nos planos plurianuais 2004-2007 e 2008-2011 pelo Ministrio das Cidades (MCidades), o objeto da anlise. Com base em levantamentos que cobrem este perodo recente, o texto apresenta e analisa suas caractersticas bsicas como objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas , a coerncia do programa com a atual Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), a consistncia de seus indicadores oficiais de acompanhamento/avaliao, e seu desempenho financeiro. As anlises apresentadas apontam no sentido de que o programa vem sendo executado sob uma abordagem coerente com princpios da PNDU, especialmente no que se refere a buscar conferir autonomia para as autoridades municipais na gesto de recursos e a valorizar a participao popular na gesto urbana. Contudo, o captulo tambm aponta que h dificuldades na gesto dos recursos oramentrios do programa, e que o sistema de monitoramento apresenta deficincias em seu quadro de indicadores. O acompanhamento do programa poderia ser aperfeioado, por exemplo, com a introduo de indicadores que mensurassem aspectos de carter operacional/administrativo, permitindo o monitoramento de aes referentes capacitao de gestores municipais, ao nmero de municpios atendidos, ou mesmo quantidade de planos diretores municipais apoiados. De fato, os atuais indicadores tendem a ter um carter por demais abrangente, no permitindo a identificao e distino dos resultados das aes entre municpios beneficiados e municpios no beneficiados pelo programa.
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O diagnstico desenvolvido sobre o programa para o fortalecimento da gesto urbana mais um exemplo de que o sistema de monitoramento e avaliao da implementao de polticas pblicas um componente crtico do processo de gesto, tanto para aqueles responsveis pela implementao quanto para a sociedade. a partir deste sistema que se mede adequadamente o desempenho, se promovem os ajustes necessrios, e se divulgam os resultados. Neste contexto, a capacidade de mensurao dos resultados e impactos de um programa depende do esforo e da tcnica despendida no desenvolvimento do sistema de monitoramento. A temtica de avaliao de polticas pblicas o foco do terceiro captulo desta parte de Brasil em Desenvolvimento 2010, intitulado Interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo: referncias para futura avaliao. As intervenes urbansticas em assentamentos precrios integrantes do PAC expressam deciso do governo federal em estabelecer a urbanizao de favelas como poltica nacional e consolidam componentes de experincias municipais bem-sucedidas neste campo, desenvolvidas desde a dcada de 1980. O PAC prev investimentos de R$ 11,1 bilhes para a urbanizao de favelas em metrpoles, capitais e grandes municpios, onde esto a quase totalidade dos 12,4 milhes de moradores de assentamentos precrios do pas. Dos 192 projetos previstos no PAC, trs esto na cidade do Rio de Janeiro Manguinhos, Rocinha e Complexo do Alemo , sendo este o maior tanto em termos de investimento e, tambm, bastante significativo em termos da populao atendida. Para situar a atual interveno no Complexo do Alemo, o texto apresenta um histrico das polticas de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro para revelar que, anteriormente, as favelas integrantes do complexo foram pouco beneficiadas por tais polticas. De fato, as primeiras intervenes governamentais para prover supostas melhorias nestas favelas vieram durante o governo Lacerda, em 1964, que promoveu canalizao e instalao de novas bicas (os ento chamados canos do Lacerda), que deram origem a uma precria rede de distribuio de gua. No final dos anos 1990, por meio do Programa de Saneamento para Populaes de Baixa Renda (Prosanear), o Complexo do Alemo recebeu novas obras de saneamento, visando aumentar as redes de gua e esgoto. Uma importante iniciativa da Prefeitura do Rio de Janeiro, o Programa Favela-Bairro, financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e que teve incio em 1994, no beneficiou comunidades do Complexo do Alemo. Este programa inclua, basicamente, aes para a recuperao de reas, por meio da implantao de infraestrutura e equipamentos pblicos. O principal critrio para a seleo das reas a serem atendidas pelo programa era o tamanho populacional, limitado a favelas entre 500 e 2.500 domiclios, o que excluiu do programa as grandes favelas, entre elas o Complexo do Alemo. O trabalho de avaliao da interveno urbanstica se desenvolve buscando apresentar o que o projeto do PAC no Complexo do Alemo, qual a situao-problema a ser enfrentada e quais so os resultados esperados com essa interveno, que se prope abrangente e de grande
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Sumrio Analtico
porte. Para tanto, foi utilizada a metodologia do modelo lgico1 desenvolvida pelo Ipea, a qual visa explicitar a teoria do projeto para construir referncias para sua avaliao posterior. O trabalho relatado fruto de um acordo de cooperao tcnica entre o Ipea e a Caixa Econmica Federal (CEF), esta responsvel pela operacionalizao das intervenes do PAC. Sua demanda enfatizava o acesso a uma proposta metodolgica para organizar avaliao de resultados e impactos, factvel de depois ser aplicada a projetos similares de intervenes urbansticas em assentamentos precrios. Um aspecto relevante da proposta de modelo lgico do Ipea que, ao deixar claro o que o projeto e qual a mudana esperada, mediante um encadeamento consistente entre os recursos alocados em determinadas aes e, assim como entre os resultados e impactos decorrentes, possvel definir indicadores apropriados para monitoramento e avaliao. Assim, o cuidadoso e estruturado processo desenvolvido pela parceria do Ipea com a CEF para o projeto de interveno no Complexo do Alemo constitui uma oportunidade para a construo de um instrumento inovador de avaliao de resultados e impactos de polticas pblicas, a partir da adoo da metodologia do modelo lgico. na ORDEM DO DIa: nOvOS PROblEMaS PaRa vElhOS DESaFIOS O captulo que abre a segunda seo desta parte V da obra Brasil em Desenvolvimento 2010, A Volatilidade de renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia, apresenta exemplo do tipo de situao em que a atuao do Estado pode ser aprimorada por algumas mudanas nos mecanismos de gesto e critrios de incluso. O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia direta de renda com condicionalidades que beneficia famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza. A definio de famlias a serem beneficiadas feita a partir da anlise de sua renda familiar per capita, que deve ser inferior a determinado valor (R$ 100,00 para 2004 e 2005, e R$ 120,00 para 2006 e 2007). Assim, em 2004, com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 e 2002, foi definida a meta de 11 milhes de famlias. As anlises feitas a partir da PNAD utilizando os critrios de elegibilidade mencionados acima indicariam uma queda do nmero de famlias pobres (elegveis) de 8,7 milhes em 2004 para 6,2 milhes em 2008. Alm de uma situao econmica favorvel aos mais pobres ter sido registrada nos anos recentes, seria de se esperar uma reduo significativa no nmero de beneficirios. Porm, em 2008, paradoxalmente, havia 11,2 milhes de famlias recebendo o benefcio e outros 2,5 milhes de famlias elegveis inscritas no Cadastro nico (Cadnico) sem receber o benefcio.
1. A
proposta do modelo lgico, desenvolvida pelo Ipea, a partir de demanda do Ministrio do Planejamento (MP), um mtodo que resgata a teoria do projeto orientado por resultado. O modelo construdo ao longo de um processo que envolve vrias etapas. No caso em questo distinguem-se quatro: i) coleta e anlise de informaes relevantes; ii) pr-montagem do modelo lgico; iii) oficina de validao por atores-chave; e iv) definio de indicadores para monitoramento e avaliao.
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A hiptese discutida pelo texto que o PBF no considerou a volatilidade de renda das famlias mais pobres ao estabelecer suas metas. Haveria uma incompatibilidade entre os critrios de concesso do benefcio do programa e a metodologia usada para definir suas metas de cobertura. Enquanto as regras de concesso rezam que os beneficirios, na ausncia de grandes variaes positivas na renda, tm direito ao benefcio por um perodo de dois anos. As metas so estimadas com base em pesquisas domiciliares transversais ou seja, aquelas que no seguem seus entrevistados ao longo do tempo. Na presena de volatilidade na renda dos indivduos, os critrios de concesso do benefcio e a metodologia empregada so incompatveis. Ao fazer a anlise a partir de uma pesquisa que tem um componente longitudinal, a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), o trabalho sugere que a pobreza estimada em 24 meses (pobreza longitudinal), resultante de extrapolaes de estimativas feitas a partir desta base, poderia ser o dobro daquela estimada a partir da PNAD (pobreza transversal). O texto argumenta que medidas transversais de pobreza no seriam consistentes com o nmero de beneficirios sem deixar algumas famlias elegveis excludas do benefcio. Assim, para resolver este problema, sugere-se que as metas do PBF deveriam, na verdade, ser o dobro das medidas pela PNAD. Nesse contexto de ateno a populaes vulnerveis, o foco se desloca para outra grande questo no debate nacional, a saber, a da questo agrria, que continua na ordem do dia dos problemas sociais que ainda precisam avanar de forma mais vigorosa. A partir das mudanas legislativas mais recentes e da anlise do Programa Terra Legal, o captulo final desta publicao, Regularizao fundiria na Amaznia Legal, problematiza a questo. Argumenta-se que, a despeito da expectativa do programa de beneficiar os pequenos posseiros, a poltica de regularizao tende a cristalizar uma estrutura fundiria bastante desigual, na medida em que no dispe de instrumentos para reverter ou atenuar o padro concentrador da propriedade da terra caracterstico da regio. Adicionalmente, o captulo discute outro problema nacional: a questo ambiental e sua relao controversa com o ordenamento territorial na Amaznia Legal. A partir deste ponto de vista, so examinados os potenciais efeitos da anunciada reforma do Cdigo Florestal Brasileiro sobre a regio, considerando-se, de um lado, o aumento do limite das reas a serem regularizadas pelo Programa Terra Legal, e, de outro, a flexibilizao das restries ambientais explorao da terra. Alm disso, o texto estabelece uma comparao crtica entre o programa de regularizao e os princpios da poltica de reforma agrria. O captulo busca, por fim, destacar a articulao entre a expanso da fronteira agrcola e o programa de regularizao, atribuindo a este ltimo a funo de promover a mercantilizao das terras pblicas federais situadas no arco dessa expanso. Sem deixar de citar as ressalvas que o Programa Terra Legal impe aos beneficirios quanto s condies de comercializao dos lotes, o captulo aponta que a converso de grandes extenses de terras pblicas em propriedade privada, ainda que favorea os pequenos e mdios posseiros, tende, a curto prazo, a submeter estas terras lgica de funcionamento do mercado fundirio na regio, caracterizado pela tendncia concentradora.
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Sumrio Analtico
Ao mesmo tempo, a transferncia de tais reas ao domnio privado acaba por subtrair Unio um valioso estoque de terras pblicas federais disposio para empreender uma poltica efetiva de reforma agrria. Com as aes que a acompanham fomento, crdito, assistncia tcnica , tal poltica poderia beneficiar mesmo os pequenos posseiros ocupantes de reas de um a quatro mdulos fiscais. Estes no seriam desalojados, e as terras continuariam a ser pblicas at a emancipao produtiva dos assentados.
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CAPTuLO 25
MtODOS qUalItatIvOS DE avalIaO E SUaS COntRIbUIES PaRa O aPRIMORaMEntO DE POltICaS PblICaS
1 aPRESEntaO Polticas pblicas, programas e projetos desenvolvidos pelo governo provocam, geralmente, duas emoes: o entusiasmo inicial deflagrado com a formulao ou reformulao de aes do poder pblico e, em seguida, a decepo decorrente dos resultados concretos alcanados por tais iniciativas. A aproximao destes dois polos tarefa que cabe avaliao de polticas pblicas, seja pela proviso de subsdios que informem melhor o desenho e a formulao de polticas, seja pela produo de conhecimento que aprimore seu funcionamento e ajude-as a gerar melhores resultados. Tais funes se fazem ainda mais relevantes no contexto de sociedades em constante processo de complexificao, nas quais novas demandas so propostas continuamente ao Estado, ao mesmo tempo que antigas demandas so revistas. Em meio a este dinamismo, a reflexo sobre o Estado e suas intervenes deve ser permanente para permitir os necessrios ajustes, reformulaes e redirecionamentos nas suas polticas pblicas. Este desiderato, porm, no se alcana sem complicaes, uma vez que avaliar polticas pblicas, seus resultados e impactos no constitui tarefa simples, tanto do ponto de vista poltico quanto metodolgico ou operacional. Este captulo tem como objetivo apontar e discutir as potenciais contribuies de mtodos de pesquisa qualitativa para a avaliao de polticas pblicas. O foco neste conjunto especfico de tcnicas tem por finalidade resgatar a contribuio singular que tais mtodos podem oferecer ao cumprimento do objetivo ltimo da tarefa de avaliao da atuao estatal: colaborar para seu aperfeioamento contnuo. Por estas razes, este captulo no visa retomar as j ultrapassadas querelas entre mtodos de pesquisa quantitativos e qualitativos (BRADY e COLLIER, 2004; KING, KEOHANE e VERBA, 1994), mas buscar compreender a utilidade e contribuio de tcnicas de coleta e anlise de dados qualitativos para um melhor entendimento sobre o funcionamento de polticas pblicas e para a produo de conhecimento til e aplicvel ao seu aprimoramento. Argumenta-se que mtodos qualitativos oferecem oportunidades para a formulao de descries aprofundadas de contextos, processos e mecanismos que permitem explicar os resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de programas e projetos. Isto se torna possvel uma vez que a pesquisa qualitativa permite a explorao da natureza complexa da organizao social e do conjunto de variveis que se articulam tanto no plano dos incentivos institucionais e organizacionais quanto no plano dos valores, percepes
e prticas compartilhadas pelos indivduos e grupos que executam polticas ou que so afetados por elas. Alguns pressupostos comportamentais que frequentemente informam o desenho de polticas pblicas e orientam os modelos formais prprios da anlise quantitativa somente podem ser efetivamente atestados e compreendidos na observao do fazer prtico dos atores envolvidos. Assim, mesmo reconhecendo-se os mritos das tcnicas de pesquisa quantitativa e os avanos inestimveis por elas proporcionados, deve-se observar que os mtodos qualitativos de avaliao contribuem principalmente para a correo e produo de noes que sejam no apenas mais voltadas para a compreenso de processos concretos, mas tambm mais diretamente aplicveis aos fazeres prticos das burocracias implementadoras de polticas pblicas. O captulo encontra-se organizado da seguinte forma. A segunda seo, aps esta introduo, rev brevemente a constituio do campo de avaliao de polticas pblicas nos anos 1960 e 1970, explicitando suas origens, pretenses e dois pressupostos-chave que guiaram o seu desenvolvimento at o presente: a ideia de um fluxo linear no ciclo de atividades envolvidas na produo de polticas pblicas e o foco no binmio objetivoresultado enquanto orientador dos esforos de anlise. Na sequncia, resgata-se a literatura sobre implementao de polticas pblicas, enfatizando-se como os achados de estudos nesta rea colocaram em questo os aludidos pressupostos, ao demonstrarem as inconsistncias ou no linearidades introduzidas pelos elementos humanos, institucionais e organizacionais que medeiam a transformao de decises sobre polticas em aes e procedimentos produtores de resultados. Os questionamentos levantados sugerem oportunidades importantes para a aplicao de mtodos de pesquisa qualitativa na avaliao de polticas pblicas. Ao perscrutar o universo dos operadores de polticas, seus comportamentos, crenas, prticas, opinies e narrativas baseadas na experincia cotidiana, a aplicao de mtodos qualitativos oferece uma compreenso mais refinada sobre os elementos contextuais, simblico-valorativos e institucionais que permitem explicar os resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de polticas, programas e projetos. Com o objetivo de dar maior concretude a tais discusses, a terceira seo apresenta exemplos de avaliaes qualitativas j realizadas, destacando suas principais contribuies para a reflexo e o aprimoramento de polticas pblicas. Por fim, a concluso aponta perspectivas para a maior utilizao deste tipo de avaliao no contexto das polticas pblicas brasileiras. 2 O lOnGO ItInERRIO EntRE DECISES E RESUltaDOS: DESaFIOS PaRa a avalIaO DE POltICaS PblICaS 2.1 avaliao de polticas pblicas: do reconhecimento da necessidade constituio do campo A avaliao comumente definida nos manuais como a atividade dedicada coleta, anlise, interpretao e comunicao de informaes sobre o funcionamento e efetividade de polticas, programas e projetos (ROSSI, LIPSEY e FREEMAN, 2004). Estas atividades tm como propsito auxiliar na tomada de deciso sobre a continuidade, aperfeioamento, expanso
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Mtodos Qualitativos de Avaliao e suas Contribuies para o Aprimoramento de Polticas Pblicas
ou reduo de iniciativas do poder pblico, por meio da produo de informaes sobre cumprimento de objetivos, efetividade em solucionar problemas coletivos, eficincia em faz-lo com o mnimo de recursos possveis, bem como a qualidade de seu desenho e dos seus processos e procedimentos de implementao (transparncia, gesto etc.). A tarefa de avaliao de programas e intervenes, frequentemente mas no exclusivamente governamentais, tem longa histria. Alguns especialistas mencionam que evidncias deste tipo de atividade remontam aplicao de testes de proficincia para membros do governo na China de 2000 a.C., ou s tabulaes ainda pouco sistemticas de dados sobre mortalidade, sade e populaes na Europa do sculo XVII (FITZPATRICK, SANDERS e WORTHEN, 2004). O ps-guerra nos pases desenvolvidos refora a presena e relevncia que a avaliao passa a ter nos crculos acadmicos e polticos, acompanhando a expanso numrica e de escopo de aes de governo nas mais diversas reas sociais inicialmente com nfase nas reas de sade e educao, depois se expandindo para reas como habitao, cultura, trabalho, segurana pblica. Porm, somente a partir dos anos 1970, no contexto de crescente ceticismo em relao ao desempenho do Estado e de fortes crticas em relao a seus programas, advindas tanto da esquerda (que denunciava o Estado capturado e no responsivo) quanto da direita (que defendia a tese do Estado intrusivo e ineficiente), possvel dizer que a avaliao se torna efetivamente um campo de conhecimento e atuao especfico das cincias sociais, com a proliferao de manuais, tcnicas, metodologias, encontros cientficos e peridicos, alm da formao de um corpo de profissionais identificados com seus propsitos e ferramentas.1 A constituio de tal campo de conhecimento e atuao se beneficiou, segundo autores como Friedman (1987), da confluncia de trs correntes de produo intelectual nas dcadas de 1960 e 1970: i) a engenharia e anlise de sistemas, com seu apelo s tcnicas estatsticas e de modelagem quantitativa; ii) as cincias gerenciais, e a sua propenso, naquele momento, abordagem sistmica; e iii) a cincia poltica e a sociologia das organizaes, de orientao mais comportamental e focada na operao e mudana de instituies. A convergncia de abordagens aparentemente to diversas se baseava no compartilhamento da crena fundamental de que os mtodos objetivos da cincia, nas suas variadas correntes, poderiam, e de fato deveriam, ser aplicados ao estudo de decises governamentais, aes e polticas pblicas tal como eram aplicados ao estudo de fenmenos naturais. Por meio deste exerccio de aproximao entre cincia e poltica, acreditava-se que decises sobre polticas pblicas se tornariam mais informadas e, consequentemente, a capacidade do governo de solucionar problemas sociais e atender a demandas coletivas seria melhorada. Tais percepes sobre a contribuio do conhecimento cientfico para o aperfeioamento da atividade governamental e melhoria das condies de vida em sociedade no eram exclusivas
1. O peridico Evaluation Review, lanado em 1976, foi provavelmente o primeiro dedicado exclusivamente ao tema, seguido posteriormente por quase uma dzia de publicaes de natureza semelhante, como Evaluation Practice, American Journal of Evaluation, Evaluation and Program Planning e Evaluation: The International Journal of Theory, Research, and Practice. Com relao aos encontros cientficos e associaes profissionais, destacam-se as associaes americana, canadense, australasiana e europeia de avaliao. Para um mapeamento mais completo dos peridicos e encontros cientficos da rea de avaliao, ver Rossi, Lipsey e freeman (2004).
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ao campo da avaliao. Pelo contrrio, este campo de conhecimento e atuao profissional se constitui como tributrio de uma tradio de pensamento sobre polticas pblicas que enfatizava a natureza eminentemente tcnica dos problemas a serem abordados e das solues a serem executadas. As origens desta tradio remontam s teorias de Jeremy Bentham, John Stuart Mill, Saint-Simon e Auguste Comte nos sculos XVIII e XIX. Na concepo de SaintSimon, o corpo social tinha como mdicos os engenheiros e cientistas, os quais, possuindo conhecimento das leis orgnicas que regem o funcionamento da sociedade, poderiam elaborar planos abrangentes de interveno para a sade do organismo (FRIEDMAN, 1987). Tais concepes so retomadas no ps-guerra nos pases desenvolvidos (a partir dos sistemas de planejamento constitudos durante o perodo de guerras mundiais) e, nas dcadas de 1950 e 1960, nos pases de desenvolvimento tardio na sia e Amrica Latina, conformando aquilo que se conheceu como o paradigma do planejamento modernista do sculo XX. Este paradigma consolidou o sentimento de que a interveno humana, organizada pelo aparato estatal e baseada em tcnicas cientficas de mensurao, controle e planejamento de fenmenos econmicos, polticos e sociais, contribuiria decisivamente para a realizao do progresso (GOODIN, REIN e MORAN, 2006). Como decorrncia dessa concepo das relaes entre cincia, poltica e Estado, convencionou-se tratar a avaliao enquanto etapa indispensvel do ciclo de polticas pblicas. Tomado como tipo ideal, o ciclo de polticas pblicas2 refere-se ao fluxo mecnico e linear composto pela sequncia de quatro momentos inconfundveis: i) definio da agenda (agenda setting), no qual se identifica um problema que merece ateno prioritria dos gestores pblicos; ii) tomada de deciso sobre os objetivos a serem alcanados e os meios a serem empregados ou seja, a identificao de uma soluo de poltica pblica (policy solution), a qual inclui ponderaes sobre as expectativas de resultados que podem ser obtidos por meio de diferentes cursos de ao; iii) execuo das aes planejadas associadas consecuo dos objetivos; e, por fim, iv) avaliao dos resultados obtidos em relao aos resultados antevistos. Nessa concepo, as atividades de avaliao cumpririam o papel de aplicar tcnicas e prticas cientficas para investigar a relao entre objetivos estabelecidos e resultados alcanados e, consequentemente, a pertinncia e utilidade das intervenes governamentais nas mais diversas reas (proviso de servios, proteo e garantia de direitos, regulao de atividades econmicas etc.), alm de gerar informao que permita ao pblico proceder a uma apreciao do desempenho dos gestores. De acordo com Friedman (1987, p.79), analistas e avaliadores de polticas pblicas so como engenheiros sociais, os quais acreditam que, por meio da utilizao das teorias cientficas e tcnicas matemticas apropriadas, podem, pelo menos em princpio, identificar e calcular de forma precisa as melhores solues possveis (traduo livre). A partir do foco no binmio objetivoresultado, que subjaz percepo do fluxo linear de deciso, implementao e avaliao, desenvolveu-se ao longo das ltimas dcadas um conjunto de tcnicas para aferio do desempenho de polticas pblicas que varia desde
2. A ideia de um ciclo de polticas pblicas alvo de intenso debate tanto do ponto de vista terico quanto aplicado. Para uma anlise que problematiza esta noo e reconstitui as tenses entre planejamento e gesto no governo federal brasileiro ao longo do sculo xx, ver Cardoso (2010).
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sofisticados experimentos (por exemplo, experimentos aleatrios envolvendo grupos de tratamento e controle) at tcnicas de modelagem que simulam controles e efeitos contrafactuais (sries de tempo, comparaes entre momentos anteriores e posteriores a tratamentos, anlise espacial etc.). Todo esse conjunto de tcnicas de avaliao se organiza ao redor das noes de eficcia, eficincia e efetividade.3 Frequentemente, avaliaes de impactos compem-se destes trs conceitos, trabalhados de maneira interdependente. A eficcia permite um olhar especfico sobre a entrega de resultados ao pblico-alvo originrio do projeto interventivo; a eficincia permite uma viso da racionalizao dos diversos tipos de custos e insumos envolvidos no processo; e a efetividade permite uma viso dos resultados em contexto amplo, de cunho socioeconmico. Cada uma capaz de fazer a medio de um conjunto de fenmenos especficos da realidade, mas a preciso desta mensurao e, portanto, sua utilidade para a tarefa de avaliao depende de uma definio objetiva e criteriosa de benchmarks desejveis de desempenho e funcionamento inerentes ao objeto avaliado (MARINHO e FAANHA, 2001). A aplicao de um variado conjunto de tcnicas de avaliao que se desenvolveu nas ltimas dcadas se assenta sobre a perspectiva de que resultados observados podem e devem ser comparados com algum ponto de referncia situado temporal ou espacialmente distante (binmio objetivoresultado), com base na ideia de que decises e resultados se situam em momentos e etapas marcadamente distintas em um ciclo de produo de polticas pblicas que flui linearmente. Essa, no entanto, no a histria completa do campo da avaliao de polticas pblicas. Em paralelo ao gradual desenvolvimento das tcnicas e mtodos de avaliao, principalmente nos campos da economia e das engenharias, pesquisas que se dedicaram a observar organizaes governamentais e como estas traduzem decises e objetivos de polticas pblicas em aes concretas ou seja, a implementao de programas e projetos colocaram em questo os dois pressupostos centrais destes esforos de avaliao: a noo de linearidade do ciclo de polticas e o consequente foco no binmio objetivoresultado, os quais so discutidos e problematizados na prxima seo.
3. O conceito de eficcia est ligado ao alcance dos objetivos e metas de um projeto ou poltica pblica em um dado perodo de tempo com relao a um determinado pblico-alvo. Refere-se ao resultado de um processo e sua correspondncia com os objetivos originalmente traados. Assim, uma poltica to mais eficaz quanto mais os resultados por ela alcanados se aproximem dos objetivos a ela atribudos. A eficincia, por sua vez, corresponde utilizao competente de recursos para se atingir determinados resultados. uma poltica to mais eficiente quanto mais racionalmente utilize os recursos para a sua implementao, isto , quanto mais otimize os fatores disponveis. J o conceito de efetividade situa os resultados produzidos por uma poltica e, assim, a prpria poltica em um contexto mais amplo. A efetividade envolve, muitas vezes, a avaliao de impactos, pois procura diagnosticar reflexos mais abrangentes de uma interveno em contextos no imediatamente ligados sua produo. Neste caso, no existe uma preocupao especfica com os custos envolvidos ou com os objetivos especficos previamente estipulados (universidade de Campinas, 1999; Rossi, Lipsey e freeman, 2004). A definio dos conceitos de eficcia, eficincia e efetividade objeto de intensa discusso, tendo em vista que diferentes autores acabam atribuindo diferentes funes a estes elementos de avaliao. O objetivo deste captulo no entrar neste debate, mas apenas mobilizar tais noes no sentido de mostrar as dificuldades inerentes avaliao de polticas pblicas.
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2.2 abrindo a caixa-preta: o elo perdido da implementao As dcadas de 1970 e 1980 testemunharam dois importantes acontecimentos que deflagraram uma nova forma de conceber e tratar polticas pblicas: i) as crticas crescentes ao paradigma modernista e aos limites e consequncias do planejamento racional-compreensivo das dcadas anteriores; e ii) a ampla repercusso dos avanos heursticos produzidos no campo dos estudos organizacionais, como o conceito de racionalidade limitada, de Herbert Simon e James March (1958). Tais movimentos motivaram debates e a constituio de uma literatura que se debruou sobre o que at ento persistia como a caixa-preta do processo de produo de polticas pblicas: as razes para discrepncia entre os objetivos planejados e os alcanados ou, tal como ficou conhecido, o problema da implementao. O estudo de Pressman e Wildavsky (1973) sobre a Agncia de Desenvolvimento Econmico de Oakland e o fomento ao emprego de minorias um dos marcos fundadores do campo de estudos sobre implementao no debate norte-americano. Estes pesquisadores elegeram para o estudo uma poltica que, em tese, tinha tudo para ser bem-sucedida: os recursos estavam garantidos, havia consenso entre as vrias esferas de governo envolvidas e o setor privado, o desenho institucional era considerado inovador e tecnicamente vivel, entre outros atributos. Contudo, o projeto no foi executado dentro do cronograma esperado e no gerou os resultados almejados. Analisando os detalhes da implementao do programa, os autores localizaram a explicao para o fracasso da iniciativa em elementos at certo ponto prosaicos, que pertencem ao cotidiano da execuo de polticas, em oposio aos macrofatores mencionados como favorveis. Assim, Pressman e Wildavsky constataram que polticas pblicas envolvem diversas complexidades (critrios contraditrios, acomodao de interesses conflitantes, mltiplos atores, processos decisrios longos e tortuosos etc.)4 para as quais o debate do perodo definitivamente no estava atento:
() quando dizemos que os programas falharam, damos a impresso de que estamos surpresos. Se pensssemos desde o incio que tais aes tinham de fato poucas chances de serem bem-sucedidas, seu insucesso em realizar as metas propostas ou gerar quaisquer resultados no demandaria nenhum tipo de explicao especial (PRESSMAN e WILDAVSKY, 1973, p. 87, traduo livre).
Na mesma linha, outros autores enfatizaram o processo de implementao como uma etapa difcil e complexa da realizao de polticas pblicas. Bardach (1977) desenvolveu uma tipologia de jogos de implementao que chama a ateno para os processos e os elementos institucionais que podem criar oportunidades para desvio de recursos, atrasos, distoro e no realizao de objetivos almejados. Segundo o autor, somente a simplificao de polticas ainda na etapa de seu desenho poderia evitar os problemas da implementao: quanto menos etapas envolver o processo de implementao, menores so as oportunidades para o desastre (BARDACH, 1977, p. 250, traduo livre).
4. O estudo de Pressman e Wildavsky (1973) figura entre os pioneiros na incorporao do conflito aos debates sobre avaliao. Porm, o estudo do conflito nas polticas pblicas tem trajetria mais longa. Dcadas atrs, Lindblom (1959) j havia alertado para a inevitabilidade do conflito na conduo de polticas pblicas, uma vez que elas resultam do confronto de distintos interesses e presses por parte de variados atores. Posteriormente, autores como Allison (1969) e Lowi (1972) construram tipologias sobre como diferentes tipos de conflito afetam polticas pblicas. Kingdon (1995) frisou o papel do conflito na etapa de formulao de polticas e definio da agenda pblica (agenda setting).
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A partir dos anos 1980, surge outra resposta ao problema da discrepncia entre objetivos e resultados alcanados, a qual enfatiza a natureza necessariamente poltica do processo de implementao. Nesta vertente, pesquisadores questionaram a percepo da implementao enquanto uma etapa de um processo mecnico e linear de traduo de metas em rotinas de operao o ciclo de polticas pblicas. Estes autores argumentaram que a etapa de implementao diz respeito a questes, conflitos e decises fundamentais sobre quem recebe o qu?. Os estudos de Grindle e Thomas (1989;1990), Allison (1969), Nakamura e Smallwood (1980) e BID-Ipes (2006) ressaltam que os objetivos e formatos organizacionais de polticas e programas so afetados e constantemente remodelados por barganhas entre gestores pblicos, elites polticas e grupos de interesse, devido a disputas por recursos administrativos e poder, e a diferentes vises sobre uma poltica. Uma terceira linha de pesquisa desagregou o Estado e suas organizaes para investigar o papel desempenhado por burocratas de linha de frente (street-level bureaucrats) e sua influncia no desempenho e na redefinio dos objetivos de uma poltica pblica. Neste campo, citem-se os trabalhos de Lipsky (1980), Wilson (1968; 1989), Silbey (1981; 1984), Silbey e Bittner (1982), Tendler (1997), Maynard-Moody e Musheno (2003).5 Esta resposta ao problema da implementao introduziu uma mudana paradigmtica, visto que demonstrou o papel crucial desenvolvido por atores at ento ignorados nas avaliaes de polticas pblicas. De acordo com esta vertente, burocratas de linha de frente gozam inevitavelmente de um alto grau de discricionariedade (em virtude da escassez de recursos, objetivos ambguos, dificuldade de superviso etc.) na tomada de decises sobre como implementar a poltica.6 Por consequncia, no se pode compreender a implementao de polticas e o desempenho organizacional sem considerao s regras, presses e situaes vivenciadas pelos funcionrios de linha de frente (professores, policiais, fiscais etc.) em seu cotidiano de trabalho.7 Os impactos da literatura relativa aos burocratas de linha de frente foram considerveis. Primeiramente, ela trouxe para os estudos sobre a implementao de polticas pblicas conceitos j consolidados na teoria organizacional (por exemplo, os conceitos de
5. A percepo de que os funcionrios de linha de frente possuem discricionariedade na conduo de suas tarefas laborais cotidianas j era corrente em estudos sobre corporaes policiais ou agentes do judicirio desde os anos 1960 e 1970 (ver Davis, 1969; Wilson, 1968; Van Maanen, 1973; Bittner, 1967). 6. As burocracias de linha de frente (street-level bureaucracies) so caracterizadas pela gesto de recursos escassos diante de demandas abundantes e objetivos ambguos. Seus funcionrios frequentemente lidam com clientes no voluntrios (beneficirios de programas) e trabalham em campo, distantes de seus supervisores, em situaes complexas e no reduzveis a objetivos programticos. O argumento principal de Lipsky (1980) que, sob estas condies, burocratas de linha de frente definem as polticas que originalmente eles eram responsveis por implementar, medida que lidam com as circunstncias, presses e incertezas envolvidas em seu trabalho. 7. O livro Administrative Behavior, de herbert Simon (1947), j continha uma percepo semelhante: A tarefa concreta de realizao dos objetivos de uma organizao recai sobre as pessoas que operam nos nveis mais baixos da hierarquia administrativa. () No estudo de organizaes, o funcionrio de nvel operacional deve ser o foco de ateno, pois o sucesso da estrutura ser julgado com base em seu desempenho dentro dela. uma melhor compreenso sobre a estrutura e o funcionamento de uma organizao pode ser obtida por meio da anlise da maneira pela qual as decises e os comportamentos de tais funcionrios so influenciados pela organizao em seu mbito (p. 1-2, traduo livre).
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racionalidade limitada, incertezas e informao imperfeita8 March, 1994; March e Simon, 1958), os quais desafiavam o modelo de planejamento racional-compreensivo dominante nas dcadas anteriores (1950-1960). Em segundo lugar, ao enfatizar o lugar do indivduo na burocracia (e o burocrata de linha de frente enquanto ator relevante no processo de realizao da poltica pblica), esta abordagem demonstrou que o Estado no um ator unitrio, mas sim fragmentado de cima a baixo, complicando os argumentos neomarxistas sobre a captura do Estado, ao multiplicar o nmero de instncias e faces a serem tomadas por interesses especficos. Em terceiro lugar, esta literatura consolidou o entendimento de que a produo de polticas pblicas, para alm de suas dimenses propriamente tcnicas, resulta da convergncia de mltiplas rotinas burocrticas e embates polticos que se do no interior de burocracia, mas que, frequentemente, esto associados a debates e dinmicas polticas mais amplas. Em quarto lugar, ela produziu, a partir da dcada de 1990, uma vertente analtica dedicada especificamente a investigar a fundo a estrutura interna do Estado e suas relaes com o desempenho e resultados de polticas pblicas (WILSON, 1989; HAWKINS, 1992; TENDLER, 1997; JUSTICE, 1986; JOSHI, 2000; BIANCHI, 2002; MAYNARDMOODY e MUSHENO, 2003; CROOK e AYEE, 2006). A conscincia sobre um novo institucionalismo na sociologia notadamente a sociologia das organizaes e sua crescente influncia sobre o mundo das polticas pblicas, a partir dos anos 1990, deu importante densidade terica a esse acmulo. At ento, o problema colocado era como a suposta racionalidade de projetos se perdia em meio s contingncias verificadas na implementao numa palavra, como a estrutura formal era negada ou retificada por interaes informais do cotidiano das organizaes implementadoras. Sob influncia da virada cognitiva da psicologia, o novo institucionalismo da sociologia deu origem a uma teoria da ao prtica, a qual entende serem a estrutura formal e as interaes informais mutuamente constitutivas (DIMAGGIO e POWELL, 1991, p. 1-38). Nesta chave de leitura, foi possvel entender que interaes informais produzem modelos cognitivos que conferem significado prprio ao funcionamento das estruturas formais. O escopo destas interaes informais, por sua vez, , tambm, sempre limitado pelo repertrio cultural e pelas estruturas formais com os quais os agentes operam. A contribuio terica do novo institucionalismo sociolgico permite enxergar nas polticas pblicas um microambiente no qual a inter-relao entre ao e estrutura se reproduz. Nos elementos estruturantes deste microambiente de um ponto de vista substantivo, no apenas formal parece residir a melhor explicao para os resultados produzidos por meio da ao do Estado, quando no para a sua prpria racionalidade.
8. Esses conceitos emergiram fundamentalmente enquanto crticas abordagem da escolha racional, chamando a ateno para limitaes inerentes ao processo de tomada de deciso racional, tais como falta de informaes e conhecimento prvio sobre as consequncias de decises, e incapacidade de prever os desdobramentos de diversos cursos de ao. Estas crticas foram sintetizadas por March (1994) na oposio entre as noes de satisficing e maximizing. De acordo com o autor, agentes racionais tomam, de fato, decises satisfatrias (good enough), isto , as decises melhores possveis dadas as limitaes cognitivas e informacionais inerentes ao processo, no se verificando empiricamente o comportamento maximizador previsto pela abordagem clssica da escolha racional.
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Assim, os achados decorrentes da literatura sobre implementao ou a ela associados complicam estratgias de avaliao assentadas na percepo de um ciclo unidirecional na produo de polticas e com o foco no binmio objetivoresultado, uma vez que desvelam o longo itinerrio entre decises, produtos e resultados isto , o universo das atividades intermedirias de execuo de polticas e programas, as quais envolvem momentos de reinterpretao de objetivos, redirecionamento de aes e reformulao de processos. Tal como afirmam Majone e Wildavsky (1979, p. 190, traduo livre),
conceitos, ideias e objetivos que orientam a produo de polticas pblicas so submetidos a uma variedade infinita de contingncias e contm inmeras possibilidades de aplicao prtica [...] No possuindo ponto de chegada ou estabilizao certa, eles esto em constante reformulao. Sendo assim, como e por que separar analiticamente o que a vida recusa desmembrar?
Em suma, diferentemente do verificado em interpretaes anteriores, v-se agora que polticas pblicas no envolvem to somente a traduo mecnica e automtica de decises sobre formulao de objetivos em aes para alcan-los, mas constituem um espao relativamente moldvel de reflexo e reinterpretao contnua sobre os contedos e sentidos da prpria poltica. Alm de terem aberto novas oportunidades para o estudo de polticas pblicas e de possibilidades para experimentao, aprendizado e inovao no setor pblico, essas concluses impuseram desafios importantes para o campo da avaliao. Como incorporar nos modelos de anlise as contingncias e inconsistncias introduzidas pelos elementos humanos, simblicos, institucionais e organizacionais que medeiam a transformao de decises sobre polticas em aes e procedimentos produtores de resultados? As prximas subsees fazem uma aproximao deste problema, explorando de maneira geral e especfica as potencialidades dos mtodos de pesquisa qualitativa. 2.3 a potencial contribuio de mtodos qualitativos justamente nessa injuno que mtodos e tcnicas qualitativas de pesquisa podem apresentar uma contribuio para a avaliao e aprimoramento de polticas pblicas, pois proporcionam o deslocamento do foco de anlise de decises (o que) para aes e comportamentos (como e por qu).9 Tcnicas de coleta de dados como entrevistas, observao direta, anlise documental, entre outras a serem brevemente descritas na prxima seo, possibilitam a observao e a
9. Em texto sobre a sistematizao de experincias outra modalidade de produo de conhecimento para o aperfeioamento de polticas pblicas, cujo desenvolvimento deve mais tradio crtica latino-americana que tradio analtica norte-americana , Jara sugere que a tarefa de conhecer a realidade para transform-la (2006, p. 39) engloba trs possibilidades: a pesquisa, a avaliao e a sistematizao. terceira possibilidade se atribui o foco nas dinmicas dos processos (2006, p. 40). Ao longo do texto, o autor traa o limite entre avaliao e sistematizao segundo se trate de examinar a poltica pelo ngulo dos beneficirios ou dos implementadores: os efeitos para fora seriam compreendidos mediante estratgias de avaliao, enquanto os efeitos para dentro seriam compreendidos mediante estratgias de sistematizao. Embora longe de ser consensual, esta distino tem a virtude de revelar, mais uma vez, um ponto no qual este texto tem buscado insistir: como experincia social significativa, a implementao de polticas pblicas gera aprendizados que no podem ser ofuscados pela preocupao exclusiva com a mensurao de resultados, ainda que os procedimentos para efetu-la tenham as suas peculiaridades.
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anlise sistemtica do comportamento de organizaes e seus agentes o que envolve fluxo de documentos por corredores, dinmicas relacionais de reunies, clivagens internas, relaes com parceiros externos etc. , assim como dos valores, percepes e crenas que orientam suas aes. A aplicao de mtodos qualitativos contribui para a elucidao de como decises iniciais sobre polticas pblicas tendem a se fundir em uma longa sequncia de processos e atividades organizacionais. Assim, mtodos qualitativos possibilitam a compreenso do funcionamento de projetos e programas, lanando luzes sobre as no linearidades do processo de produo de polticas pblicas, bem como sobre as limitaes e imperfeies que aparecem e so enfrentadas na execuo das aes. Por esses motivos, a aplicao de mtodos e tcnicas qualitativas de pesquisa apresenta o potencial de descortinar processos cotidianos de aprendizagem a partir da reflexo sobre os erros e acertos identificados. A observao e anlise sistemtica de processos e atividades organizacionais e comportamentais, bem como de narrativas e prticas dos seus agentes, abrem acesso s informaes, aos conhecimentos e aos valores que guiam ou impedem a concretizao de polticas pblicas. Alm da teoria e das previses tcnicas sobre o possvel desempenho de intervenes governamentais, a avaliao qualitativa baseia-se nas lies apreendidas a partir da experincia (consubstanciada em prticas e interpretaes) daqueles diretamente envolvidos. neste sentido que Majone e Wildavsky (1979, p. 191, traduo livre) ponderam:
() quando atuamos no sentido de implementer uma poltica pblica, automaticamente a transformamos () ao aprendermos, a partir da experincia, o que vivel ou prefervel, corrigimos erros. Na medida em que estas correes fazem alguma diferena, elas transformam os nossos conceitos e percepes sobre uma determinada poltica, bem como sobre os seus resultados, pois tais conceitos e percepes esto embutidos na ao.
Da mesma forma que possibilita a identificao, descrio, compreenso e disseminao de processos de aprendizagem, que em alguns casos solucionam at problemas de implementao no previstos pelos formuladores de polticas, a aplicao de mtodos qualitativos lana luzes sobre os elementos, processos e condies associados ao fracasso de polticas pblicas. Isto possvel uma vez que mtodos qualitativos de pesquisa permitem o preenchimento da lacuna entre decises iniciais e resultados obtidos com descries sobre os comportamentos, aes, valores, crenas, processos e contextos organizacionais. Assim, ao desvelar os elos entre decises, aes e resultados elementos que no seguem necessariamente um fluxo retilneo, conforme discutido , a aplicao de mtodos qualitativos cria possibilidades para explicaes causais, isto , capazes de descrever vinculaes concretas e pormenorizadas entre causas e efeitos (processos, mecanismos, etc.), e no apenas associaes ou correlaes entre variveis. A aplicao desses mtodos carrega a promessa de que se aproveitem oportunidades frequentemente perdidas em uma srie de esforos de avaliao, para a compreenso mais refinada dos elementos contextuais, institucionais e organizacionais que permitem explicar os resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de polticas, programas e projetos. Torna-se possvel, assim, a identificao de como estruturas, processos
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e procedimentos que medeiam a execuo de aes governamentais afetam positiva ou negativamente os resultados observados, e como alteraes nestes elementos poderiam contribuir para o aprimoramento de polticas pblicas. Em lugar de se prolongar em descries abstratas sobre as possveis contribuies de mtodos e tcnicas de pesquisa qualitativa, a seo seguinte apresenta alguns exemplos concretos de como tais ferramentas de avaliao podem indicar elementos tanto para a explicao do desempenho de polticas quanto para o seu aprimoramento. 3 MtODOS EM aO: EXEMPlOS DE avalIaO qUalItatIva E SUaS POtEnCIaIS COntRIbUIES Nesta seo, recorre-se a um pequeno conjunto de exemplos que ilustram a aplicao de mtodos qualitativos para avaliao de polticas pblicas. A pesquisa qualitativa se define por um amplo leque de mtodos, ferramentas, prticas e habilidades, cuja escolha deve levar em considerao as caractersticas do objeto a ser avaliado, as informaes a serem produzidas e o tipo de fonte de dados acessvel. Atualmente, existem diversas publicaes dedicadas discusso de instrumentos de pesquisa qualitativa, como manuais e livros especializados (ver anexo). Entrevistas, observaes sistemticas e pesquisa documental figuram entre os principais instrumentos utilizados de forma frequentemente combinada (quadro 1). Assim, este captulo no se concentra na discusso sobre tcnicas e habilidades envolvidas na aplicao destes instrumentos. As prximas subsees se dedicam a mostrar como estes mtodos foram aplicados em alguns casos, e destacam suas possveis contribuies para a avaliao e o aprimoramento de polticas pblicas. A escolha dos exemplos se balizou pela qualidade metodolgica dos estudos, assim como pela tentativa de mostrar avaliaes em reas de polticas pblicas to distintas quanto sade, desenvolvimento rural, reforma agrria, regulao do trabalho e habitao.
QuADRO 1
Instrumentos para produo e anlise de dados qualitativos
Entre uma variedade de instrumentos para a produo de dados qualitativos, destacam-se como os mais utilizados: entrevistas, observaes sistemticas e pesquisa documental. Entrevistas visam captar opinies declaradas, percepes individuais e relatos de experincias pessoais sobre assuntos de relevncia para a pesquisa. Variam quanto ao seu grau de estruturao prvia (roteiro) e quanto ao nmero de sujeitos entrevistados. Em relao ao primeiro eixo, entrevistas podem seguir roteiros total ou parcialmente predeterminados (estruturados ou semiestruturados), ou podem ser abertas. Entrevistas abertas se orientam por algumas questes centrais (preocupaes avaliativas) e tiram proveito de sua indeterminao para explorar assuntos relevantes pesquisa que o pesquisador no teria antevisto ou pensado em perguntar. Em relao ao segundo eixo de variao, entrevistas podem ser respondidas por indivduos e por grupos de respondentes, o grupo focal. grupos focais renem conjuntos de indivduos que ofeream um espectro informativo de opinies sobre um assunto, com formaes e caractersticas propositadamente semelhantes ou diferentes, dependendo do objetivo da pesquisa, ou que reajam a uma discusso provocada sobre um tpico de interesse mtuo.
(Continua)
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(Continuao)
um segundo instrumento de coleta de dados amide empregado em avaliaes qualitativas envolve observaes sistemticas por parte do avaliador sobre as aes, comportamentos e caractersticas de funcionamento do objeto avaliado. Diferentemente das entrevistas, a observao permite ao avaliador constatar o comportamento de fato e no apenas opinies ou percepes declaradas, pois frequentemente existem diferenas importantes entre o que informantes dizem fazer e aquilo que efetivamente acabam fazendo em situaes concretas. Existem duas modalidades bsicas de observao: a direta e a participante. Na primeira, o observador acompanha o transcorrer de uma determinada atividade como ator externo, dedicado apenas a registrar passo a passo as ocorrncias. Na segunda modalidade, ele parte do processo, participando de alguma forma da atividade. O registro das informaes colhidas por meio de observaes feito comumente em cadernos de campo, os quais depois so sistematizados (agrupados e codificados) em conjunto com as entrevistas ou separadamente. Dados qualitativos tambm podem ser produzidos por meio de pesquisa documental, por meio de arquivos ou de fontes secundrias. Trata-se de um processo por vezes descrito como engenharia reversa (VITALLIS, 2006), pois envolve a escavao e mapeamento de fatos do passado e elos que explicam fenmenos do presente. A coleta e anlise sistemtica de documentos, dos mais variados tipos, podem ocorrer junto s organizaes alvo de avaliao ou em instituies responsveis por registros oficiais, como arquivos pblicos, ou por produes bibliogrficas, como bibliotecas. Alm da produo de dados, pesquisas qualitativas envolvem instrumentos de anlise que permitem a sistematizao das informaes de forma que possam servir como elementos descritivos ou explicativos dos fenmenos estudados. As tcnicas de anlise incluem o desenvolvimento de estudos de caso, comparaes entre casos (cross-case) e no interior de casos (within-case), construo de tipologias, anlise de narrativas e discursos (seja em falas ou documentos), anlise de redes sociais e de interaes entre indivduos e grupos, rastreamento de processos (process-tracing) visando explicitao da sequncia de eventos que levam a um resultado, alm de tcnicas de histria oral, as quais tentam interpretar o passado por meio de relatos dos presentes, entre outras. As tcnicas e ferramentas de anlise se encontram em permanente evoluo, uma vez que novas abordagens so constantemente desenvolvidas em resposta a novas demandas de avaliao e pesquisa. O anexo contm sugestes de publicaes sobre esses instrumentos e tcnicas.
3.1 Programa agentes de Sade Um exemplo de como avaliaes envolvendo tcnicas e instrumentos de pesquisa qualitativa podem contribuir para extrarem-se lies para o aprimoramento de polticas pblicas o estudo de Tendler (1997) sobre o Programa Agente de Sade, no estado do Cear. Trata-se de um programa de sade preventiva no meio rural, criado em 1987 de forma pioneira naquele estado, o qual envolvia 7.300 agentes de sade, supervisionados por 235 enfermeiros. Alm da complexidade do desafio de estender o atendimento sade ao interior do estado, o desenho do programa continha elementos que, segundo parte da literatura, seriam preditores do seu fracasso. A contratao de milhares de agentes de sade poderia criar oportunidades para o clientelismo local, uma vez que a Secretaria de Sade do governo estadual no dispunha de mecanismos adequados para o monitoramento do desempenho desta massa de trabalhadores. Assim, desde sua concepo eram frequentes as expectativas de que o investimento no programa no resultaria em melhoria das condies de sade da populao do interior do estado.
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No entanto, aps cinco anos de funcionamento, o programa havia atingido marcas impressionantes: reduo de 36% da mortalidade infantil (de 102 para 65 bitos por mil em 1992); ampliao massiva da cobertura de vacinao para sarampo e plio (de 25% para 90% da populao); cobertura de quase todos os 178 municpios do estado pelas equipes, enquanto antes do programa apenas 30% dos municpios eram atendidos por enfermeiros profissionais; e visitas domiciliares a 850 mil famlias por ms (mdia registrada em 1993), cobrindo aproximadamente 65% da populao do estado no perodo e provendo assistncia em hidratao oral, vacinao, ateno pr-natal, amamentao, entre outras reas. Por meio de uma estratgia de avaliao que lanou mo de numerosas e extensas entrevistas com o alto escalo do governo, gestores, funcionrios e membros da comunidade, e incluiu visitas s comunidades e observao do trabalho dos agentes e de sua relao com as famlias, Tendler explorou o aparente paradoxo entre as expectativas iniciais e os resultados obtidos. A explicao dos resultados passava pela percepo do comprometimento e motivao inesperadamente altos por parte dos funcionrios do programa. Mas o que explicaria este padro de envolvimento dos funcionrios na concretizao dos objetivos do programa? Os resultados da avaliao descortinaram um processo de criao de status social e estimulao de um senso de misso por parte dos funcionrios, que estava relacionado com os procedimentos adotados no recrutamento, capacitao e fiscalizao dos agentes de sade. Embora a experincia tenha ocorrido no contexto de presses para a descentralizao da gesto dos servios pblicos no Brasil, as quais vieram a ser materializadas na Constituio de 1988, os gestores do programa temiam a utilizao clientelstica por parte dos governos locais das nomeaes e salrios para contratao dos agentes e, por este motivo, centralizaram no nvel estadual todo o processo de recrutamento e mobilizao dos novos agentes, deixando para os municpios apenas a contratao de um ou dois enfermeiros supervisores. O processo de seleo, conjugado com o treinamento, constituiu um dos principais elementos indutores do sucesso do programa. Primeiro, a Secretaria de Sade instaurou um processo tpico de recrutamento baseado no mrito, com inscries pblicas, provas, entrevistas e treinamento inicial e coletivo dos finalistas para o cargo, conduzido pelos coordenadores do programa. Para incentivar a ampla participao dos moradores dos diversos municpios, o processo seletivo foi massivamente divulgado e o salrio oferecido (na poca, um salrio mnimo) era elemento atrativo nas localidades rurais no interior do estado. Com isso, constituiu-se um processo verdadeiramente competitivo que movimentou a vida destas comunidades com dois desdobramentos cruciais: i) a publicidade e a competio acabaram por atribuir ao cargo de agente de sade status social nas localidades, motivo de orgulho para os selecionados; e ii) em funo do status atribudo e das sesses de treinamento realizadas com os finalistas, instaurou-se em cada localidade uma conduta de vigilncia dos detentores do cargo por aqueles que tambm o almejavam e dispunham de informaes sobre as suas funes e critrios de desempenho. Como resultado, os funcionrios do programa se sentiam motivados e pressionados a desempenharem um bom trabalho em suas comunidades, assumindo muitas vezes funes que iam alm de suas competncias bsicas, caso estas fossem necessrias concretizao dos objetivos do programa.
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3.2 Desenvolvimento rural: extenso e pesquisa agrcola Estratgias de pesquisa qualitativa bastante semelhantes s descritas foram adotadas pela mesma autora na avaliao de programas e projetos de natureza bem diversa, envolvendo pesquisa e extenso rural. De forma geral, projetos de desenvolvimento rural em pases em desenvolvimento, financiados pelo menos em parte com recursos de agncias internacionais de desenvolvimento, dedicam 40% do total de seu investimento em pesquisa e extenso rural. Frequentemente, os resultados insatisfatrios obtidos por estes programas so atribudos s instituies locais de pesquisa e extenso rural, as quais j foram repetidamente descritas como por demais academizadas, insensveis s necessidades dos pequenos produtores, no comprometidas com o teste e disseminao de suas descobertas e desenvolvimentos cientficos. Este era certamente o caso dos sistemas de pesquisa e extenso agrcola no Nordeste brasileiro na dcada de 1980, quando Tendler avaliou nove projetos de desenvolvimento rural de grande porte, focados em pequenos produtores dos nove estados do Nordeste, que recebiam financiamentos do governo brasileiro e do Banco Mundial no valor total de US$ 3 bilhes (TENDLER, 1993). Por meio de extensa anlise documental e entrevistas com pesquisadores, agentes de extenso, produtores rurais, gerentes de banco e autoridades governamentais, Tendler identificou diversas experincias em que aumentos significativos de produtividade e produo microrregional ocorreram em meio adoo e ampla disseminao entre pequenos produtores de novas variedades vegetais e prticas de cultivo. Dado o quadro de desempenho generalizadamente insatisfatrio das instituies de pesquisa e extenso rural na regio, cabia avaliao a tarefa de compreender os elementos que explicassem o sucesso das iniciativas identificadas. A investigao revelou elementos contextuais, institucionais e organizacionais que distinguiam as experincias bem-sucedidas das demais, e que possivelmente explicavam seu sucesso, entre eles: i) presena de outros rgos governamentais envolvidos com os programas, como bancos de desenvolvimento e associaes de produtores, que pressionavam para a realizao de testes e adaptaes de variedades vegetais e prticas de cultivo; ii) choques externos, como epidemias e pestes, ou presso de governantes impacientes por verem os resultados dos programas acontecerem antes do fim dos seus mandatos, reduzindo o horizonte temporal de alguns projetos e exigindo maior agilidade e eficincia das agncias de pesquisa e extenso; iii) delimitao das agendas de pesquisa a um conjunto especfico de problemas, em resposta a presses e choques externos, ao invs da adoo de agendas demasiadamente abertas; iv) conjugao de linhas de crdito subsidiado especficas para a adoo das inovaes; v) envolvimento de atores e instituies locais como prefeitos, clubes do Rotary, centros de treinamento vocacional, cooperativas e sindicatos rurais na sensibilizao de produtores rurais a respeito dos benefcios das inovaes propostas; e, finalmente, vi) desenvolvimento dos projetos de pesquisa, testes e adaptaes junto a grupos de produtores demandantes de solues para seus problemas agrcolas (no necessariamente membros de uma mesma cooperativa ou associao).
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3.3 Fiscalizao do trabalho Outro exemplo de como estratgias qualitativas de avaliao podem contribuir para a percepo de elementos importantes acerca do funcionamento e aprimoramento de polticas pblicas fornecido por avaliaes sobre atuao de rgos responsveis pela fiscalizao do trabalho. No Brasil, tal tarefa realizada pela Secretaria de Inspeo do Trabalho, do Ministrio do Trabalho e Emprego (SIT/MTE), a qual desenvolve aes voltadas para a verificao do cumprimento da legislao trabalhista e das normas de segurana e sade ocupacional por parte de empregadores do setor privado.10 Atualmente, em todo o pas, existem aproximadamente 3 mil auditores fiscais do trabalho (AFTs), aos quais compete a fiscalizao do cumprimento de 922 artigos da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), 46 artigos da Constituio Federal, 30 normas de segurana e sade (que somam mais de 2 mil itens) e muitos outros atos administrativos e decises judiciais, em mais de 2,7 milhes de empresas formalmente registradas nos 5.564 municpios brasileiros. Avaliaes anteriores, de cunho mais quantitativo, no Brasil e em mbito internacional, j haviam concludo pela existncia de uma incompatibilidade inevitvel entre, de um lado, a ampliao da fiscalizao e regulamentao trabalhista e, de outro, a capacidade das empresas de competirem em mercados cada vez mais globalizados (BATRA, KAUFMANN e STONE, 2003; PERRY et al., 2007). Assim, repetidas vezes estas avaliaes concluem que a ampliao de direitos trabalhistas e protees ao emprego constituem obstculos ao crescimento e produtividade de empresas, estando associados s causas de sua ineficincia, ao crescimento das taxas de desemprego e expanso do setor informal (JOHNSON, KAUFMANN e ZOIDO-LOBATON, 1998; SCHNEIDER e ENSTE, 2000). Estudos economtricos como o de Friedman et al. (2000) demonstraram que pases com mais regulamentao, entre os quais o Brasil apontado como campeo mundial (BOTERO et al., 2004), tendem a ter uma parcela mais alta da economia informal no produto interno bruto (PIB) total. Um aumento de 1 ponto no ndice de regulao (que varia de 1 a 5), ceteris paribus, estaria associado a um aumento de 10% na parcela da economia informal, controlando para o PIB per capita, para 76 pases em desenvolvimento, em transio e desenvolvidos. Porm, a despeito dessas previses e da inexistncia de reformas do marco regulatrio do trabalho no Brasil, a ltima dcada foi marcada por um processo do crescimento do emprego formal, reduo do desemprego e diminuio do trabalho informal (BERG, 2010). Este paradoxo, entre as previses formuladas anteriormente e os resultados observados no contexto brasileiro recente, foi alvo de interessantes anlises voltadas compreenso dos diversos elementos que potencialmente vm influenciando a observada recuperao do emprego
10. A fiscalizao exercida pela SIT/MTE integra, por fora da Constituio de 1988, com o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e a Justia do Trabalho, o trip institucional para proteo e garantia dos direitos trabalhistas. Por um lado, o MPT e a Justia do Trabalho, respectivamente, incitam e julgam processos judiciais, reforando ou criando interpretaes das leis. Estes rgos fortificaram suas capacidades de interveno na produo da regulao do trabalho a partir da dcada de 1990. Por outro lado, cabe inspeo do trabalho a tarefa de polcia administrativa, por meio da fiscalizao contnua de ambientes de trabalho e da autuao imediata dos infratores da lei (multas administrativas). Visando ao cumprimento de tal funo no mbito deste ambiente institucional, a SIT/MTE elabora as diretrizes nacionais de inspeo e supervisiona as atividades dos auditores fiscais do trabalho distribudos em 27 superintendncias regionais de trabalho e emprego (SRTEs).
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formal no Brasil (CARDOSO, 2007). Entre os elementos responsveis pelo desempenho positivo do mercado de trabalho brasileiro, figura a atuao da fiscalizao do trabalho, entre outras possveis causas, que vo desde o aumento do gasto social e a expanso do crdito interno a incentivos tributrios para micro e pequenas empresas. Com o intuito de entender se e, sobretudo, como a fiscalizao do trabalho no Brasil pode ter consequncias positivas tanto para a proteo dos direitos de trabalhadores quanto para a ampliao das oportunidades de negcio das empresas, Pires (2008) conduziu uma avaliao tipicamente qualitativa sobre um conjunto de 24 casos de interveno dos fiscais do trabalho em diferentes atividades econmicas e com distintos resultados (casos bem-sucedidos, intermedirios e flagrantes fracassos). Por meio de mais de uma centena de entrevistas com AFTs, gestores pblicos, gerentes e proprietrios de empresas, trabalhadores, sindicatos, associaes empresariais e diversos rgos do governo, alm de observaes de campo e comparaes entre os casos estudados, a avaliao desenvolvida identificou as prticas e tticas adotadas pelos AFTs na realizao cotidiana de seu trabalho que frequentemente estavam associadas aos casos de sucesso, diferenciando-os dos demais. Ao penetrar no contexto e ambiente institucional dessa poltica e das suas formas de implementao, a avaliao concluiu que, quando os AFTs combinam estratgias punitivas (por exemplo, autuao de empresas por infraes da lei) com a proviso de assistncia legal, tecnolgica ou gerencial, a atuao destes agentes desencadeia: i) a sensibilizao de empregadores e trabalhadores para a necessidade de correo de problemas e irregularidades, criando, por meio do aspecto simblico da punio, um clima propcio para a mudana; ii) a negociao e dilogo entre empresas, trabalhadores e fiscais sobre as possveis solues para os problemas identificados, envolvendo reflexo e aprendizado sobre formas de produo, comercializao de produtos e gesto de recursos humanos; e, por fim, iii) o desenvolvimento de solues legais (como novas formas de contratao), tecnolgicas (por exemplo, desenvolvimento de novos equipamentos ou ajustes em maquinrio) e gerenciais (como alteraes do desenho de produo, gesto de horas extras etc.) que garantem a proteo dos trabalhadores sem prejudicarem as condies de produtividade e competitividade das empresas. Estes elementos foram identificados em casos to diversos quanto a indstria petroqumica e de autopeas, a produo e beneficiamento de gros e sementes, ou megafestas populares, como o carnaval de Salvador.11 3.4 Projetos de colonizao na transamaznica As experincias de avaliao reportadas ilustram situaes em que polticas e programas aparentemente fadados ao fracasso acabaram produzindo resultados positivos. Um caso distinto foi examinado pela avaliao de projetos de colonizao na Amaznia, implementados nos anos 1970 e 1980, como parte do Programa Nacional de Integrao, conduzido pelo governo federal (BUNKER, 1988). Projetos que aparentemente continham os ingredientes necessrios para o sucesso apresentaram resultados heterogneos; enquanto alguns foram bem-sucedidos, outros fracassaram na consecuo dos seus objetivos e na gesto responsvel de recursos pblicos.
11. Esses e diversos outros casos so objeto de anlise e discusso pormenorizada em Pires (2009).
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Os projetos de colonizao constituam esforos envolvendo mltiplas agncias governamentais, como o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater), o Banco do Brasil e a Companhia Brasileira de Armazenamento (Cibrazem), dedicados regularizao de loteamentos, venda subsidiada a pequenos produtores e ao financiamento da produo agrcola. Ainda que os diversos projetos distribudos por vrias regies ao longo da Transamaznica compartilhassem as mesmas caractersticas de operao envolvendo as mesmas organizaes e tipos de profissionais (status, nvel de educao e experincia), desempenhando as mesmas funes, regidos pelas mesmas regulamentaes, em regies relativamente semelhantes , em alguns projetos observou-se que os funcionrios faziam uso ilcito dos recursos pblicos para auferir ganhos particulares (algo como 80% dos funcionrios tendo comprado a preo subsidiado lotes destinados aos colonos, alm da extorso destes para concesso de lotes com bom solo, drenagem, acesso etc.), enquanto em outros projetos este tipo de corrupo no se verificou. Para investigar esse aparente paradoxo, Bunker (1988) lanou mo de quase uma centena de entrevistas com funcionrios dos dois tipos de projeto, alm do extensivo uso de observao direta nos projetos de colonizao, nos escritrios das agncias envolvidas e junto aos colonos. Como resultado da pesquisa, Bunker identificou dois padres de comportamento por parte dos funcionrios dos projetos de colonizao. Nos projetos bem-sucedidos, os agentes reportavam rotineiramente aos supervisores as omisses e ms condutas de seus companheiros de agncia, assim como de agentes de outras organizaes envolvidas. Quando no resolvidos no nvel dos prprios projetos, as denncias eram levadas diretamente s instncias superiores, coibindo-se aes sistemticas de corrupo. Por seu turno, nos projetos marcados por corrupo, Bunker notou que este processo era ausente e, pelo contrrio, sobressaam comportamentos de proteo mtua dos agentes ao renunciarem a reportar condutas indevidas e ineficincias. Na busca de explicaes para diferenas to marcadas de comportamento entre um e outro conjunto de projetos de colonizao na mesma regio, Bunker analisou possveis diferenas na condio de operao destes projetos que poderiam influenciar os padres de comportamento observados. Destacaram-se elementos associados a padres de habitao e distribuio espacial das residncias dos funcionrios nos distintos projetos. Nos projetos que acabaram marcados por condutas de corrupo, os padres de habitao promoveram fortes laos de amizade, cooperao e troca entre funcionrios de distintos rgos. Nestes casos, colonos moravam em agrovilas dispersas na floresta, as quais tambm serviam como base operacional para os funcionrios dos vrios rgos envolvidos. Como resultado, os atores envolvidos viviam como vizinhos em pequenas comunidades, experimentando inmeras oportunidades para colaborao mtua e compartilhamento de situaes de vida e experincias. Bunker chegou a identificar, em alguns destes projetos, a existncia de clubes sociais nas sedes administrativas dos rgos, nos quais os funcionrios compartilhavam momentos de diverso e relaxamento, que levaram inclusive a casamentos entre funcionrios das distintas agncias envolvidas. Paralelamente, nos projetos nos quais se mantinha um ambiente de vigilncia mtua e competio entre os funcionrios das diversas agncias, os padres de moradia eram bem
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diversos. Nestes casos, funcionrios de uma mesma agncia tinham sua base centralizada e distante dos funcionrios de outras agncias, assim como dos colonos. Por estarem localizados relativamente mais prximos s pequenas cidades da regio, com suas prprias opes de entretenimento e diverso, os centros administrativos destes projetos no possuam atividades de socializao e recreao, como no outro tipo de projeto analisado. Assim, diferenas no desempenho do programa e o fracasso de alguns de seus projetos puderam ser explicados com base em distintas formas de interao e solidariedade entre funcionrios das diversas agncias envolvidas, os quais, por sua vez, eram sustentados por diferentes padres de habitao e moradia.12 3.5 habitao e urbanizao de favelas O prximo exemplo, que caminha na mesma direo do caso anterior, oferece a descrio de uma experincia na rea de habitao e urbanizao de favelas em outro pas, a ndia. A avaliao realizada por Sanyal e Mukhija (2001) centrou-se em um projeto desenvolvido na favela de Dharavi, o maior aglomerado localizado na regio central da cidade de Bombaim (estado de Maharashtra), o qual envolveu reconstruo in situ e regularizao fundiria com o objetivo de beneficiar 55 mil famlias. Em seu desenho, o projeto continha elementos que supostamente assegurariam o seu sucesso, por exemplo, uma arquitetura de governana que agregava mltiplos atores interessados e estimulava a participao de: i) agentes privados (do mercado) na produo e distribuio das habitaes; ii) entidades da sociedade civil, como associaes comunitrias, organizaes no governamentais (ONGs) etc. nas decises e na implementao do projeto; iii) beneficirios, por meio de aportes financeiros via cooperativas de habitao; e iv) rgos governamentais como incentivadores e facilitadores do processo, e no como produtores diretos de habitao. Tal arquitetura, adotada como fruto de avaliaes e diagnsticos sobre as principais falhas de projetos anteriores nesta rea, referendava-se nas recomendaes de agncias internacionais, como o Banco Mundial, e de especialistas sobre o tema. Porm, o projeto e sua estrutura pluralista de governana geraram diversas consequncias no pretendidas, como ambiguidades legais no processo de titularizao das habitaes por meio de cooperativas, alm de intensos e praticamente irresolveis conflitos entre grupos comunitrios, empresas de construo e rgos do governo, os quais disputavam os direitos sobre os dividendos gerados pela valorizao da rea e das propriedades nela contidas. Por meio da reconstruo de todo o processo, com base na documentao motivada por ele (relatrios gerenciais, laudos tcnicos, notcias de jornais) e em entrevistas complementares, Sanyal e Mukhija (2001) descreveram como expectativas entusisticas de cooperao interinstitucional, em um arranjo de governana pluralista, rapidamente se converteram em subestimao do conflito e da necessidade de mecanismos para mediao dos mesmos. A par
12. Em seu estudo, Bunker (1988) detalha diversos episdios ocorridos nos dois tipos de projeto, ilustrando de forma bastante concreta e convincente os achados da sua avaliao.
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dos conflitos entre construtores, beneficirios do projeto e rgos de planejamento, os prprios grupos da sociedade civil envolvidos no projeto, com a expectativa de mobilizarem e canalizarem as demandas dos moradores da regio, desvirtuaram-se em disputas locais que somente agravaram a gesto do empreendimento. Como consequncia, a emergncia e no resoluo destes conflitos acarretaram atrasos na execuo do projeto e aumento exacerbado do seu custo. Segundo os autores, o projeto somente no se deteriorou de forma plena em funo da resposta do poder pblico local, cujo rgo de planejamento urbano demandou maior controle e interveno. Os casos descritos ilustram como a aplicao de mtodos e tcnicas qualitativas de avaliao podem gerar compreenses mais profundas sobre o funcionamento de uma poltica, bem como conhecimentos e percepes que podem ser teis para o seu aprimoramento e para a disseminao de lies. Para compreender as razes do xito ou do fracasso de polticas e aes governamentais (e seus mecanismos e processos causadores), o levantamento e anlise dos aspectos contextuais, simblico-valorativos e institucionais apresenta-se como relevante e produtivo exerccio de reflexo sobre a organizao e atuao do Estado para a soluo de demandas coletivas. 4 COnClUSO Avaliar polticas pblicas ou programas e projetos desenvolvidos e implementados por organizaes do Estado no constitui tarefa simples. Para tal, existem diversas ferramentas disposio de avaliadores, cada qual ancorada em distintas tradies e perspectivas tericometodolgicas. Este captulo pretendeu iluminar a potencial contribuio de mtodos qualitativos para a avaliao de polticas pblicas. Por meio de exemplos de avaliaes qualitativas, tais como os apresentados na seo anterior, percebe-se o potencial destas estratgias no apenas para diferenciar projetos bem-sucedidos daqueles que falham em produzir os resultados esperados, mas tambm para construir explicaes sobre os elementos de ordem contextual, simblico-valorativa, institucional e organizacional que se associam diretamente s consequncias mais imediatas da interveno. A identificao destes elementos faz-se relevante, pois so os aspectos cuja interferncia, alterao e reformulao encontram-se ao alcance dos atores governamentais encarregados de produzir polticas pblicas. Alm da identificao e compreenso do papel desses aspectos corriqueiros de uma poltica pblica, a aplicao de instrumentos de anlise qualitativa abre oportunidades para a construo de posturas reflexivas voltadas para o constante aperfeioamento de polticas, programas e projetos, inspirado no aprendizado a partir de erros e acertos. Por fim, espera-se que as percepes e argumentos revelados neste texto sirvam como estmulo adicional a um processo j em andamento de desenvolvimento e aplicao crescente de tcnicas qualitativas para a avaliao de polticas pblicas.
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CAPTuLO 26
SItUaO atUal E PERSPECtIvaS DO PROGRaMa FEDERal DE aPOIO GEStO URbana MUnICIPal
1 aPRESEntaO O quadro federativo que vem sendo construdo a partir da Constituio Federal de 1988 conferiu aos municpios um amplo conjunto de competncias, destacando-se, entre elas, aquelas relativas gesto urbana e s polticas urbanas de habitao, saneamento e mobilidade. No entanto, o processo de urbanizao vivenciado pelo Brasil nas ltimas dcadas desigual, acelerado e marcado pela fragmentao poltico-administrativa e territorial e o descompasso entre as competncias atribudas aos municpios e suas capacidades de gesto e arrecadao fazem com que o avano da capacidade de gesto urbana das cidades coloque-se como um desafio para a grande maioria dos municpios brasileiros. Tendo como pano de fundo o processo de construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), este captulo faz uma anlise do programa Fortalecimento da Gesto Urbana. Criado em meados do ano 2000 com o objetivo de contribuir para o fortalecimento da gesto municipal, o programa vem reunindo grande parte dos esforos federais de apoio capacitao de municpios e agentes sociais para o desenvolvimento urbano. Inicialmente, so abordados aqui alguns elementos histricos e institucionais relativos s aes desenvolvidas pelo governo federal no campo do desenvolvimento urbano. Em seguida, apresenta-se uma anlise sinttica do programa Fortalecimento da Gesto Urbana, no perodo de 2004 a 2009, com nfase nos Planos Plurianuais (PPAs) de 2004-2007 e 2008-2011. A anlise destaca, alm de caractersticas bsicas do programa (como objetivo, pblico-alvo e tipo de aes envolvidas), sua relao com a atual Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, a consistncia de seus indicadores oficiais de acompanhamento/avaliao e seu desempenho em termos oramentrio-financeiros. Para concluir, so realizadas algumas consideraes finais sobre o programa e sobre as tendncias e desafios que se colocam para a gesto urbana no pas. 2 hIStRICO RECEntE Da URbanIZaO bRaSIlEIRa E Da POltICa URbana FEDERal 2.1 alguns elementos histricos da urbanizao brasileira O rpido avano do processo de urbanizao brasileira constitui um dos principais traos da histria recente do pas ao longo do sculo XX. Uma breve anlise de seus dados demogrficos a partir de 1940 suficiente para apontar como a passagem de um Brasil predominantemente rural para um pas urbano deu-se de maneira acelerada.
Entre 1940 e 1991, o pas viu sua populao urbana crescer a uma taxa geomtrica mdia de 4,31% ao ano (a.a.), enquanto a populao cresceu a uma taxa de apenas 0,46% a.a. Este ritmo de crescimento fez com que a populao, nas cidades brasileiras, tenha se duplicado a cada 16 anos, aproximadamente, chegando a cerca de 111 milhes de pessoas em 1991 (cerca de oito vezes maior do que a populao urbana em 1940). Comparado ao ritmo de urbanizao de todos os 14 pases sul-americanos, entre 1950 e 2000, o Brasil apresentou a 4a maior taxa de crescimento da populao urbana (mdia anual de 4%), atrs somente de Equador, Venezuela e Guiana Francesa, com taxas de 4,1%, 4,2% e 4,3%, respectivamente.1 Embora o ritmo de crescimento da populao urbana venha se reduzindo paulatinamente (sua taxa geomtrica mdia de crescimento, entre 1991 e 2008, foi de 2,14% a.a.), o grau de urbanizao do pas, em 2008, j se aproximava dos 85%. Cabe ressaltar, ainda, que o avano da urbanizao no se expressa apenas em termos relativos pelo aumento do grau de urbanizao. Em termos absolutos, a populao urbana do Brasil passou de pouco mais de 31 milhes de pessoas para cerca de 160 milhes ao longo dos ltimos 50 anos. No ano de 2008, o volume da populao residente em cidades brasileiras j beirava 160 milhes (tabela 1).
TABELA 1
Populao residente, por situao de domiclio (1940-2008)
(Em 1 mil hab.)

Situao
Total urbana Rural Percentual Total urbana Rural
Ano 1940
41.236 12.880 28.356 100,0 31,2 68,8
1950
51.944 18.783 33.162 100,0 36,7 63,8
1960
70.992 32.005 38.988 100,0 45,1 54,9
1970
94.509 52.905 41.604 100,0 56,0 44,0
1980
121.151 82.013 39.137 100,0 67,7 32,3
1991
146.825 110.991 35.834 100,0 75,6 24,4
2000
169.799 137.954 31.845 100,0 81,2 18,7
20081
189.953 159.095 30.858 100,0 83,7 16,2
fonte: Instituto Brasileiro de geografia e Estatstica (IBgE), Censos Demogrficos de 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991 e 2000. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), 2008. Elaborao dos autores. Nota: 1 Projeo da populao brasileira por sexo e idade para o perodo 1980-2050, reviso 2008.
Outra caracterstica igualmente marcante na urbanizao brasileira tem sido a dinmica de fragmentao poltico-administrativa do seu territrio em novos municpios e de constituio de novos ncleos urbanos. A ttulo de ilustrar esta fragmentao, o grfico 1 traz os dados relativos aos municpios criados ao longo da histria do pas, tendo como referncia diferentes perodos marcados pela vigncia das constituies federais. O Brasil, ao longo de sua histria, passa dos 177 municpios existentes na poca colonial para 5.565, mostrando por que sua diviso poltico-administrativa considerada uma das mais dinmicas do mundo.2
1. Com exceo desses quatro pases, a taxa de crescimento geomtrico da populao urbana dos pases sul-americanos, no perodo de 1950 a 2000, no ultrapassou 3,7%: Peru (3,7%), Paraguai (3,6%), Bolvia e Colmbia (3,2%), Chile (2,6%) Argentina (2,2%) e uruguai (1%). 2. Vale destacar que, desde 1938, por meio do Decreto-Lei no 311, vigora o entendimento jurdico-institucional de cidade como sendo a sede urbana do distrito-sede municipal, de forma que a criao de um novo municpio implica, forosamente e independentemente do nmero de habitantes, na criao de uma nova cidade, cujos limites territoriais correspondero ao seu permetro urbano, definido em legislao municipal complementar.
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Situao Atual e Perspectivas do Programa federal de Apoio gesto urbana Municipal
Evoluo histrica do nmero de municpios do brasil
gRfICO 1
fonte: IBgE. Elaborao dos autores.
Essa criao de novos municpios e cidades, que se tem mostrado mais intensa nos perodos de vida democrtica do pas, reflete os interesses, demandas e presses locais por emancipao poltico-administrativa de vilas e distritos. Sem entrar na discusso acerca do quo necessrio ou desejvel, prejudicial ou benfica a criao desses novos municpios e cidades, cabe aqui apenas sublinhar a existncia deste movimento, observando que esta criao no acarreta, necessariamente, uma melhoria da gesto urbana, e que o movimento faz ampliar a rede de cidades do pas, aumentando a prpria demanda por apoio ao fortalecimento da gesto municipal. Embora a emancipao dos municpios possa, em tese, aproximar os cidados de suas autoridades locais, tal desmembramento tambm pode contribuir para uma reduo relativa da capacidade administrativa dos municpios, trazendo novos desafios para sua gesto. 2.2 histrico recente da poltica urbana federal O papel do municpio no arranjo federativo brasileiro tem sido tema de debate em diversos momentos da histria do pas: as discusses em torno da descentralizao e da unidade nacional ocorridas no Imprio; as disputas envolvendo o fortalecimento da esfera municipal, que se refletiram na chamada Constituio Municipalista de 1946; e o debate sobre a autonomia municipal, compreendida, no contexto da Constituio Federal de 1988, como um valor democrtico em si e como um contraponto ao que teria sido uma excessiva centralizao de poder na Unio durante o governo militar. A recorrncia desse tema em discusses nacionais d indcios do seu grau de importncia. A questo do papel federativo desempenhado pelo municpio configura-se como uma importante chave para a compreenso do processo de formao poltico-administrativa do pas, da constituio de seus ncleos urbanos e da forma como a gesto municipal e, em especial, urbana, tem evoludo no transcurso das ltimas dcadas.
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Evidentemente, desde o final do sculo XIX e princpio do sculo XX, diversas experincias urbansticas tiveram lugar em diversas regies e cidades do pas, tanto em termos dos projetos para as novas capitais, como o caso de Belo Horizonte, inaugurada em 1897, quanto de reformas urbansticas de inspirao sanitaristas ou dos projetos de embelezamento urbano, assim como de outros, de perfil mais localizado, como as reformas dos portos e das reas centrais do Rio de Janeiro, do Recife ou de Porto Alegre.3 Entretanto, foi somente a partir de meados do sculo XX e, especialmente, a partir dos anos 1960, quando a populao brasileira passa a ser majoritariamente urbana, que a questo urbana passou a se constituir numa questo nacional e no apenas um objeto de interveno local , inserindo-se na agenda poltica do pas de forma mais orgnica. Embora a interrupo da ento recente experincia democrtica do pas pelo golpe de 1964 tenha representado um recuo em termos de construo de uma agenda poltica da questo urbana, o perodo da ditadura militar foi caracterizado por levar a cabo um extenso projeto de modernizao do pas, inclusive no que diz respeito ampliao da infraestrutura social e urbana. So expresses dessas aes modernizantes a instituio da poltica habitacional nacional, por meio da criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), a disponibilizao de recursos (ainda que centralmente controlados) para ampliar a cobertura de abastecimento de gua e a criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau). Outro fruto do perodo da poltica urbana federal foi a criao, em 1973, das primeiras regies metropolitanas (RMs) do pas num processo que, em alguma medida, dialogou com a prpria elaborao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND).4 De forma associada elaborao do II PND, ocorreu, naquele incio dos anos 1970, a formulao da primeira Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), que articulava, de um lado, uma viso centralista e setorialista, a qual se refletiria na prpria atuao do BNH, e, de outro, uma perspectiva que buscava favorecer a integrao nacional, dado o quadro de profundas desigualdades regionais existentes no pas (MELLO, 1981). Tratava-se da primeira tentativa de coordenar, em nvel nacional, o desenvolvimento urbano do Brasil. Naquele momento, o Serfhau era o rgo responsvel por coordenar o Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado, dentro da poltica de desenvolvimento regional, em articulao com o ento Ministrio do Planejamento e o Ministrio do Interior. Na qualidade de um dos principais rgos do governo federal voltados para o apoio gesto municipal urbana, sua estratgia de atuao dedicava-se majoritariamente divulgao da necessidade de planejar o desenvolvimento urbano e ao apoio financeiro e tcnico s prefeituras na elaborao de seus Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLIs).
3. Sobre algumas das experincias de urbanismo e prticas de planejamento urbano no pas, ver, entre outros, francisconi e Souza (1976), Leme (1999) e Villaa (1999). 4. As nove regies metropolitanas (RMs) criadas na dcada de 1970 (pelas LCf no 14/73 e no 20/74) so as RMs de Belm, fortaleza, Recife, Salvador, Belo horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.
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Conforme Mello (1981), os PDLIs abrangiam aspectos econmicos, sociais, fsicos e institucionais dos municpios, alm de dar indicaes sobre a melhoria dos cdigos municipais e sugerir regulamentao sobre o uso do solo. Embora incorporassem aspectos abrangentes, Bueno e Cymbalista (2007) apontam que os planos elaborados sob os auspcios do Serfhau privilegiavam, em geral, uma viso setorialista e tendiam a replicar, no nvel local, as diretrizes de planejamento centralmente definidas pelo rgo.5 O apoio financeiro aos municpios para elaborao dos PDLIs vinha do BNH, por meio de fundos urbanos como o Fundo Nacional de Apoio do Desenvolvimento Urbano (FNDU) e, principalmente, o Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (Fiplan). Criado pela Lei no 6.256 de 1975, o FNDU foi uma das principais fontes de recursos para o desenvolvimento urbano da poca (FRANCISCONI e SOUZA, 1976). A maior parte de seus recursos (cerca de 75%), contudo, destinava-se a investimentos em transportes urbanos (MELLO, 1981, p. 141). J o Fiplan (criado em 1966, pelo Decreto no 59.917) se destinava mais diretamente para o apoio gesto urbana municipal, podendo ser aplicado por meio de emprstimos, doaes ou rendimentos provenientes de suas operaes (MELLO, 1981, p. 134). Numa avaliao das experincias anteriores de estmulos estaduais e federais aos municpios para elaborao de seus planos diretores (com aes de financiamento, com a produo dos manuais e at com a exigncia legal da elaborao desses planos, no caso do estado de So Paulo), Bueno e Cymbalista (2007) observam que:
o destino da maioria desses planos eram as prateleiras do gabinete do prefeito e, por vezes, de algumas secretarias ou da biblioteca municipal. Um inventrio feito em 1979 pela Escola de Engenharia de So Carlos da USP constatava que 80% dos planos dessa era no tiveram serventia, outros 13% tiveram uma ou duas de suas diretrizes implantadas e somente 7% dos planos diretores foram utilizados como instrumentos de administrao municipal nos anos seguintes (p. 258).
A partir do final dos anos 1970, a insustentabilidade do modelo econmico baseado no endividamento pblico e o recrudescimento do processo inflacionrio e da taxa de desemprego foram ingredientes importantes para a crise econmica e poltica que marcou o fim do perodo militar. A falncia do modelo de financiamento do crescimento econmico, o aumento das desigualdades sociais, urbanas e regionais e as prprias presses sociais e polticas por democracia e participao foram determinantes para o fim daquele regime e para a (re)construo da democracia no pas. Junto com a queda do governo militar, a poltica urbana federal entrou em uma crise, que seguiu pela dcada de 1980 e durou at o final dos anos 1990. Durante este perodo, marcado pelo fechamento de diversas de suas instituies como o Banco Nacional da Habitao
5. Em tese, os PDLIs dos anos 1960 diferem dos Planos Diretores Participativos de hoje. Aqueles planos se traduziam em abordagens compreensivas de desenvolvimento local e que pouco ou nada envolviam a participao popular em sua elaborao, alm de, em geral, no serem autoaplicveis (ou seja, demandarem regulamentao posterior para sua aplicao). Segundo Villaa (1999), num momento posterior aos PDLIs, emergiram os chamados planos politizados, resultantes da reao popular iniciada nos anos 1980 e que geraram a edio de planos afinados com o iderio da reforma urbana, especialmente no perodo imediatamente subsequente Constituio federal.
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(BNH), o Serfhau e a Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos (EBTU), a pasta de poltica urbana teve uma trajetria errtica, passando por cinco ministrios e duas secretarias nacionais at o incio dos anos 2000. H que se registrar que, durante este perodo marcado por uma crise fiscal que desafiou gestores locais e estaduais , poucos municpios conseguiram avanar na construo de novas prticas de gesto pblica, exceo de alguns municpios mais bem estruturados e de maior capacidade tcnica e financeira (em geral aqueles de maior porte). Contudo, muito se avanou nos debates e nas conquistas dos movimentos de base em torno da reforma urbana, que culminaram com a incorporao de um captulo de poltica urbana na Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988). A partir da promulgao da Constituio Federal, o pas ingressa em um novo perodo jurdico-institucional, no qual, num primeiro momento, as prticas de planejamento entendidas ainda em sua associao com o poder centralizado, com a tecnocracia e a atuao estatal foram profundamente criticadas, dando lugar emergncia de aes locais, fortalecidas pelo perfil descentralizador trazido pela nova carta. No campo da gesto urbana, as inovaes trazidas pela Constituio Federal geraram expectativas positivas quanto possibilidade de se construir, a partir da, cidades mais eficientes, socialmente justas e ambientalmente sustentveis, que refletissem melhor os anseios e necessidades de suas populaes. A Constituio determina que compete Unio estabelecer as diretrizes do desenvolvimento urbano, incluindo a questo da infraestrutura socioambiental e de transporte (artigo 21), cabendo ao municpio a gesto de seu territrio, por meio do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Alm disso, no captulo sobre poltica urbana, em seu artigo 182, estabelece-se a obrigatoriedade da elaborao de planos diretores para as cidades com mais de 20 mil habitantes, para aquelas pertencentes s regies metropolitanas e de interesse turstico. O texto constitucional estabelece ainda uma diretriz de descentralizao poltico-administrativa que pressupe e exige uma capacidade tcnica e gerencial, disponibilidade de recursos financeiros, administrativos e humanos por parte dos municpios para que eles assumam a gesto de seus territrios. A par disso, os vrios tipos de competncia distribudos pela Constituio Federal s Unidades da Federao demandam a coordenao intergovernamental entre estes entes, de forma a produzir um planejamento e uma gesto integrados, articulados e compartilhados acerca de seus territrios e do meio ambiente.6 Nessa direo, alguns elementos trouxeram novas perspectivas para a gesto municipal e urbana, entre os quais, destacam-se a ampliao dos recursos tributrios na esfera municipal e a valorizao desta esfera de governo, seja em termos do reconhecimento do municpio como um ente da Federao, seja em termos de seu papel na gesto das polticas pblicas (agora descentralizadas), ou em termos da gesto urbana, inclusive por meio dos novos instrumentos de poltica urbana previstos na Constituio Federal e, posteriormente, no Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001a).
6. Vale destacar a existncia de um intenso debate em torno do federalismo (tripartite) brasileiro, no qual o papel do municpio e sua suposta autonomia demandariam formas de estimular a cooperao intergovernamental; um desafio ainda longe de ser superado. Para uma discusso acerca do federalismo, ver, entre outros, zimmermann (2005), Castro (2005) e Merlin (2004).
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Treze anos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o Estatuto da Cidade7 veio regulamentar o captulo da poltica urbana, conformando o que se constitui no seu marco legal no Brasil. O estatuto buscou valorizar e tornar juridicamente consistentes as prticas de planejamento e gesto urbana brasileiras. Nesse sentido, ele legitimou alguns instrumentos de poltica urbana que j vinham sendo utilizados por alguns municpios que se colocaram na vanguarda da gesto urbana e municipal no pas.8 Com o Estatuto da Cidade, inicia-se uma nova etapa na histria do planejamento territorial no pas. Alm de estabelecer as diretrizes de poltica urbana, o Estatuto d embasamento legal para que os municpios utilizem instrumentos que podero favorecer a construo de polticas territoriais voltadas para o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana.9 No entanto, Sundfeld (2006) ressalva que o estatuto conforma um conjunto normativo intermedirio do ponto de vista jurdico, o que significa que seus efeitos prticos dependem de desdobramentos ulteriores. Ou seja, seus efeitos se tornaro reais na medida em que, principalmente, os municpios produzam leis que tornem efetivas as normativas nele contidas e que consigam garantir que essas leis sejam aplicadas. De fato, a partir da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, um novo quadro jurdico-institucional passou a nortear a gesto municipal e urbana. Contudo, a implementao, na prtica, dos diversos instrumentos urbansticos disponveis neste marco legal depende sobremaneira da capacidade gerencial das prefeituras de desenvolver uma poltica urbana participativa e eficaz em seus territrios. As dificuldades histricas que a grande maioria dos municpios brasileiros tem enfrentado para desenvolver boas prticas na sua gesto urbana do indcios da importncia do problema. nesse sentido que o governo federal formula e passa a implementar programas e aes orientados para o fortalecimento da gesto municipal e urbana a partir do ano 2000, como se ver a seguir. 3 O PROGRaMa FORtalECIMEntO Da GEStO URbana Nesta seo, realiza-se uma anlise sinttica do programa Fortalecimento da Gesto Urbana do Ministrio das Cidades, no perodo de 2004 a 2009. Embora suas aes j viessem sendo desenvolvidas desde gestes anteriores criao do Ministrio das Cidades, a nfase ser dada aos dois ltimos Planos Plurianuais (PPAs), 2004 a 2007 e 2008 a 2011, devido indisponibilidade de algumas informaes anteriores a 2004. Buscou-se analisar o perfil das aes desenvolvidas pelo programa e o volume de recursos envolvidos, enquanto medidas que refletissem a prioridade a ele conferida na agenda pblica do atual governo. As anlises destacam algumas caractersticas bsicas do programa, tais como
7. Lei federal no 10.257, de 10/07/2001 (BRASIL, 2001a). 8. Entre eles, o usucapio urbano, o parcelamento e a edificao compulsrios e o Imposto Predial e Territorial urbano (IPTu) progressivo. 9. Logo aps aprovado o Estatuto da Cidade, em 2001, foi editado o documento Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados, no qual foram fornecidas diversas orientaes conceituais, metodolgicas e jurdicas visando favorecer a implementao da lei (BRASIL, 2001b).
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objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas avaliando sua coerncia em face da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano , a consistncia de seus indicadores oficiais de acompanhamento/avaliao e seu desempenho em termos financeiros. 3.1 Objetivo do programa e pblico-alvo O programa Fortalecimento da Gesto Urbana gerido, desde 2004, pelo Ministrio das Cidades (MCidades) e visa promover a capacitao institucional e democratizar o acesso informao para o planejamento e gesto urbana, alm de incentivar a implementao do Estatuto da Cidade. Seu objetivo oficial fortalecer a capacidade tcnica e institucional dos municpios nas reas de planejamento, servios urbanos, gesto territorial e poltica habitacional. Como seu prprio objetivo deixa claro, as prefeituras municipais so seu pblico-alvo. Embora tenha adotado essa nomenclatura a partir do Plano Plurianual 2004-2007, em larga medida, esse programa constitui um desdobramento de outro que j vinha sendo desenvolvido pelo governo federal desde o PPA 2000-2003: o programa Gesto Urbana e Metropolitana, que visava, essencialmente, contratar a elaborao de estudos e apoiar, por intermdio de consultorias, as discusses acerca da gesto de servios pblicos de interesse comum.10 No entanto, analisando-se a descrio formal das aes, observa-se, em teoria, uma sensvel mudana na abordagem da poltica de apoio gesto urbana dos municpios a partir do PPA 2004-2007. Enquanto o programa Gesto Urbana e Metropolitana visava, basicamente, contratao direta, pelo governo federal, de estudos e consultorias para que os produtos fossem ento disponibilizados para os municpios, a partir de 2004, o novo programa passa a priorizar a descentralizao de recursos para que os prprios entes municipais possam execut-lo. Ao menos na inteno do formulador, tratou-se de aplicar uma perspectiva de fortalecimento da gesto municipal pelo aumento da autonomia destes entes na gesto dos recursos, o que parece uma iniciativa coerente com princpios presentes na atual PNDU, embora este tipo de abordagem exija uma maior transparncia e controle dos recursos repassados aos municpios. Mesmo que o foco do programa possa ter variado ao longo dos anos, seu objetivo e pblico-alvo tm se mantido praticamente os mesmos desde sua criao.
10. No seria equivocado dizer que o prprio programa fortalecimento da gesto urbana do PPA 2000-2003 teve sua origem j no PPA 1996-1999. Embora este PPA apresentasse outra forma de organizao de seus programas e aes, observa-se que esse Plano Plurianual j possua algumas aes (por exemplo, saneamento geral e planejamento urbano) cujos objetivos consistiam em apoiar os estados e municpios de maneira a fortalecer a descentralizao da administrao pblica e dotar as trs esferas de governo das condies (jurdicas e administrativas) para implementar aes de desenvolvimento urbano. No PPA 2000-2003 tambm existiam outras aes de fortalecimento da gesto urbana municipal espalhadas em outros programas ligados Secretaria de Estado do Desenvolvimento urbano da Presidncia da Repblica (Sedu), diretamente Presidncia ou ligados a programas especficos. Entre outros, destacam-se o programa gesto da Poltica de Desenvolvimento urbano, que visa elaborao de estudos, levantamento e difuso de informaes; e a ao habitar Brasil/BID (denominada Apoio Modernizao Institucional dos Municpios para Atuao na Melhoria das Condies do Setor habitacional no Segmento das famlias de Baixa Renda).
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3.2 Estratgias de ao Diferentemente dos programas finalsticos, que preveem obras e intervenes que se encerram em si mesmas, o programa Fortalecimento da Gesto Urbana aparece nos PPAs 2004-2007 e 2008-2011 enquanto um programa de governo de apoio s polticas pblicas. Nesse sentido, o programa busca atingir seu objetivo pelo apoio estruturao de aes meio que visam a melhorias na gesto pblica urbana dos municpios. Desde 2004, o governo federal apresentou tanto aes programticas de apoio gesto urbana especfica e/ou temtica quanto aes de suporte gesto urbana municipal, num sentido mais amplo. No primeiro grupo, encontram-se aquelas aes que miravam (por meio de estudos e apoio tcnico e financeiro) a modernizao e/ou reordenamento institucional na prestao de servios urbanos de coleta e disposio final de resduos slidos, saneamento, transporte urbano e da poltica habitacional. No segundo grupo, suas aes buscam fortalecer a gesto urbana municipal pelo apoio tcnico e financeiro capacitao de agentes municipais para o desenvolvimento urbano, formulao de planos municipais e implementao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. Em 2005, o Ministrio das Cidades lanou ainda a campanha nacional Plano Diretor Participativo: Cidade para Todos, com intuito de divulgar a importncia de os municpios realizarem seu planejamento urbano. A campanha contou com a distribuio de kits contendo publicaes com informaes e orientaes para serem utilizados nos processos locais de elaborao dos planos diretores, tendo atingido 1.350 municpios (BRASIL, 2005a, 2005b). Pelo perfil das suas aes programticas contidas no PPA, fica claro o entendimento do programa de que capacidade da gesto urbana municipal passa, em larga medida, por uma combinao de qualidade e quantidade dos recursos humanos, fsicos e financeiros dos quais as prefeituras dispem. No contexto dos avanos at agora conquistados na poltica urbana brasileira, as aes do programa explicitam que a capacidade da gesto urbana de um municpio passa tambm por sua capacidade de realizar e executar seu planejamento de maneira democrtica, utilizando-se dos instrumentos urbansticos existentes. Sob este aspecto, portanto, as aes propostas pelo programa parecem enfrentar o problema das deficincias da gesto urbana municipal de forma coerente com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. As principais aes do programa podem ser vistas no quadro 1. As quatro principais aes (indicadas nas quatro primeiras linhas do quadro) responderam por cerca de 70% de toda a meta financeira realizada do programa entre 2004 e 2009. Embora tenham mudado de nome e de cdigo, as quatro tm se mantido ao longo do tempo, trazendo maior continuidade ao programa desde ento.
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QuADRO 1
nome e cdigo das aes programticas que compem o programa Fortalecimento da Gesto Urbana (1136) nos PPas de 2004-2007 e 2008-2011 PPA 2004-2007 PPA 2008-2011
Nome Cdigo Nome Cdigo Apoio Capacitao de Municpios e Agentes Sociais para o Apoio Capacitao de gestores Municipais e Agentes 0612 8872 Desenvolvimento urbano Sociais para o Desenvolvimento urbano Apoio Implementao dos Instrumentos Previstos no Assistncia Tcnica para o Planejamento Territorial e a gesto 0642 8874 Estatuto das Cidades e Elaborao de Planos Diretores urbana Participativa Apoio Modernizao Institucional dos Municpios para Atuao na Melhoria das Condies do Setor habitacional no Segmento das famlias de Baixa Renda (habitar Brasil) Apoio Modernizao Institucional do Setor de Transporte Pblico urbano Apoio gesto Metropolitana e ao Consorciamento Municipal para o Desenvolvimento urbano Apoio Elaborao de Projetos de Saneamento em Municpios de Regies Metropolitanas, de Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico, Municpios com mais de 50 mil habitantes ou Integrantes de Consrcios Pblicos com mais de 150 mil habitantes (criado em 2007) 0652 09fM 0588 Apoio Modernizao Institucional dos Municpios para Atuao na Melhoria das Condies do Setor habitacional no Segmento das famlias de Baixa Renda (habitar Brasil) Apoio ao Desenvolvimento Institucional para a gesto dos Sistemas de Mobilidade urbana Descontinuada Apoio Elaborao de Projetos de Saneamento em Municpios de Regies Metropolitanas, de Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico, Municpios com mais de 50 mil habitantes ou Integrantes de Consrcios Pblicos com mais de 150 mil habitantes Apoio Elaborao de Estudos e Implementao de Projetos de Desenvolvimento Institucional e Operacional e Estruturao da Prestao dos Servios de Saneamento Bsico e Revitalizao dos Prestadores de Servios Pblicos de Saneamento 8873 2D49 -
006L
1P95
No existia
8871
fonte: Sistema de Informaes gerenciais e de Planejamento do governo federal (SIgPlan). Elaborao dos autores.
A ao de apoio gesto metropolitana e ao consorciamento municipal pertencente ao programa no PPA 2004-2007 e que correspondia ao programa 0311 no PPA anterior no apenas foi descontinuada formalmente no PPA 2008-2011 como, na prtica, no teve nenhum recurso gasto no PPA 2004-2007.11 curioso notar que esta ao deixou de existir justamente no momento prximo aprovao do marco legal dos consrcios pblicos a Lei Federal no 11.107/2005. Conquanto se tratasse de um projeto que havia sido encaminhado e aprovado no Congresso Nacional pelo prprio governo, a no execuo financeira anterior e a descontinuidade atual sinaliza certa incoerncia na elaborao dos instrumentos que pudessem dar efetividade implantao da PNDU. Essa efetividade relacionada implantao da PNDU diz respeito ao princpio do consorciamento, utilizado, inclusive, como critrio de seleo de propostas para acesso a recursos do prprio Ministrio das Cidades (MCidades) e, de maneira curiosa, utilizado como indicador oficial de diversas aes do mesmo programa, como se ver mais adiante. Particularmente no que diz respeito ao de Assistncia Tcnica para o Planejamento Territorial e Gesto Urbana Participativa, o ministrio inovou ao lanar edital pblico para conveniamento com entidades sem fins lucrativos que definia regras de competio entre os
11. Embora isso no tenha comprometido a destinao prioritria dos recursos s RMs, como se ver no quarto item deste captulo.
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projetos apresentados para concorrer ao financiamento do governo federal. Segundo publicao no site do ministrio (BRASIL, 2007a), o edital de 2007 utilizaria alguns critrios tcnicos para seleo das propostas coerentes com a linha de desenvolvimento da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, ao dar prioridade para propostas que apresentassem melhores estratgias de: i) participao popular e controle social, comunicao e difuso dos resultados; ii) fortalecimento da capacidade de planejamento e gesto; e iii) transferncia de conhecimento para ampliao da capacidade tcnica dos beneficirios.12 Entretanto, ao analisar o quesito de qualificao e experincia institucional do proponente, o MCidades utilizava alguns critrios que tenderiam a priorizar aqueles municpios que possussem melhor infraestrutura fsica, administrativa e gerencial, e municpios que j tenham tido experincia em processos participativos articulados com a sociedade civil. A utilizao destes critrios poderia levar a uma seleo enviesada, que priorizaria apenas os municpios que supostamente j possuam alguma capacidade de gesto, excluindo, assim, aqueles que enfrentam maiores dificuldades em estabelecer as bases de sua gesto urbana participativa. Dado que o foco do programa direcionado para apoiar a gesto dos municpios, a baixa capacidade de gesto ou mesmo de elaborao de projetos e propostas no deveria ser um obstculo para que os municpios fossem selecionados como beneficirios do programa. Embora uma avaliao criteriosa do programa devesse analisar detalhadamente cada projeto aprovado nos ltimos anos, pode-se perceber que, desde 2004, o Fortalecimento da Gesto Urbana vem sendo executado sob uma abordagem coerente com princpios da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, que vm sendo colocados pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade. Pelo menos no que diz respeito s suas diretrizes oficiais, o enfoque do programa, nos ltimos anos, parece buscar conferir autonomia para as autoridades municipais na gesto de recursos e valorizar o princpio de participao popular na gesto urbana. 4 InDICaDORES DE DESEMPEnhO E RECURSOS DO PROGRaMa 4.1 Indicadores oficiais de avaliao O acompanhamento e a avaliao de desempenho de determinado programa governamental so relevantes tanto sob o ponto de vista pragmtico no sentido de que programas mal desenhados podem gerar srios desperdcios de recursos quanto no sentido tico e poltico de transparncia e prestao de contas sociedade (WORTHEN, SANDRES e FITZPATRICK, 2004). Para se fazer uma anlise consistente do desempenho fsico do programa Fortalecimento da Gesto Urbana, seria necessrio verificar, entre outros, algumas informaes de carter mais administrativo e que dizem respeito aos resultados diretos das aes desenvolvidas (como
12. uma anlise mais profunda da mudana no perfil da ao aps a publicao do edital, contudo, ainda no pode ser realizada, na medida em que apenas dois municpios at o momento foram beneficiados com transferncias por essa ao (Cuiab e Recife). Alm disso, uma futura anlise mais criteriosa faz-se necessria para se verificar se, de fato, essa mudana foi efetiva, o que exigir um esforo de trabalho de campo com visitas aos municpios selecionados e entrevistas com gestores locais e do prprio Ministrio das Cidades.
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nmero de gestores capacitados, nmero de municpios atendidos, nmero de planos diretores implantados com apoio do programa etc.). No limite, a falta de informaes como estas inviabiliza at mesmo saber em que medida a execuo das aes programticas efetivamente estariam contribuindo para os objetivos do programa. Aps consulta feita ao Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Governo Federal (SIGPlan), observou-se que essas informaes de natureza administrativa do programa, e mesmo algumas sobre seus indicadores oficiais de monitoramento e avaliao, no so alimentadas de maneira sistemtica. Ainda que a falta de um acompanhamento destas informaes de programas governamentais venha sendo gradualmente superada ao longo dos ltimos PPAs, sua ausncia tende a prejudicar a transparncia da gesto pblica federal e os prprios esforos de avaliao e aprimoramento dos programas, colocando-se como um dos principais desafios a serem superados. Embora o programa Fortalecimento da Gesto Urbana configure-se, em certa medida, como um desdobramento de programas e aes do governo federal anteriores a 2004, somente a partir desse ano que o rgo responsvel estabelece seus indicadores de avaliao oficial (ver quadro 2).
QuADRO 2
Indicadores de avaliao oficial do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (1136) e metas estipuladas ao final de cada PPa Indicador
Taxa de Municpios Consorciados para habitao Taxa de Municpios com Planos Diretores Aprovados e Elaborados Taxa de Municpios com Cadastros Imobilirios Taxa de Municpios Consorciados para Servios de Esgotamento Sanitrio Taxa de Municpios Consorciados para Servios de Coleta de Lixo Taxa de Municpios com Processo de fortalecimento Institucional Pactuados com o Ministrio das Cidades para o Desenvolvimento de Instrumentos de Planejamento e gesto urbanos
fonte: SIgPlan. Elaborao dos autores. Nota: 1 Indicador criado a partir de 2008.
Base de referncia Data de ref. ndice de ref.

1/11/2001 1/11/2001 1/11/2001 1/11/2001 1/11/2001 1,2% 18% 81,5% 1,6% 2%
Meta oficial estabelecida para o ano 2007 2011

5% 32% 86,5% 7,5% 12% No definida 100% No definida 16% 20%
1/1/2007
No se aplica1
No se aplica1
95%
O desenho desses indicadores para acompanhar e avaliar o programa, contudo, merece algumas ponderaes. Deve-se salientar que esses indicadores oficiais representam informaes parciais e incompletas sobre as condies de gesto urbana dos municpios. Inicialmente, porque consideram o nmero total de municpios com a presena de determinados servios urbanos e no somente aqueles municpios contemplados pelo programa. Alm disso, no relativizam a informao pelo tamanho total da populao que possui acesso a esses servios. Constituem-se, assim, em indicadores incompletos de desempenho desses servios.
700
Ademais, devido s frmulas de clculo dos indicadores, o desempenho do programa estaria sendo mensurado apenas pelo nmero de municpios que possuem consrcios intermunicipais de gesto daqueles servios urbanos, ignorando outros municpios que poderiam fazer uma boa gesto destes servios fora de consrcios intermunicipais. Embora a existncia de um consrcio municipal possa ser interpretada como uma sinalizao de maior organizao e cooperao entre as administraes municipais, deve-se reconhecer que um municpio no precisa necessariamente estar consorciado para caracterizar uma boa gesto destes servios. de central importncia salientar ainda que os cinco primeiros indicadores oficiais utilizados pelo programa representam informaes muito influenciveis por questes externas ao programa. Ou seja, os valores destas taxas esto suscetveis a variar por conta de municpios que tenham institudo seus planos diretores ou cadastros imobilirios etc. sem nunca terem sido apoiados pelo programa. Nesse sentido, sugere-se que os indicadores sejam reformulados de maneira a diferenciar os municpios que foram contemplados pelo programa federal daqueles municpios que no o foram. Uma anlise de indicadores de gesto urbana que compare esses dois grupos de municpios (beneficirios e no beneficirios) poderia dar melhores pistas sobre a eficcia do programa em afetar as condies de gesto urbana dos municpios. Como aponta o prprio Ministrio das Cidades (BRASIL, 2007b), estes indicadores precisariam ser redefinidos, pois no satisfazem necessidade de dimensionar se os objetivos do programa foram alcanados. No sentido de aprimorar os indicadores oficiais do programa, poder-se-ia pensar tambm na utilizao tanto de indicadores de processo, para monitoramento do programa, quanto indicadores de resultado, para analisar o seu desempenho. Em termos de indicadores de processo, poderiam ser utilizadas informaes administrativas das prprias aes executadas que fossem mais diretamente vinculadas aos resultados imediatos de cada ao, como, por exemplo, o nmero absoluto de gestores pblicos capacitados, o nmero absoluto de municpios com projetos apoiados na organizao de seus servios urbanos (de saneamento ambiental, poltica habitacional etc.) e na elaborao de planos diretores e cadastros imobilirios. Nos indicadores de processo, importante frisar a importncia de se trabalhar com nmeros absolutos em vez de taxas, pois se tratam de resultados intermedirios do programa e sua mensurao em termos de taxas perde sentido. Contudo, quando se est tratando dos indicadores de resultado do programa, deveriam ser utilizadas informaes especficas daqueles municpios que foram apoiados pelo programa, conforme aqui colocado, permitindo sua comparao com aqueles municpios que no o foram. Nesses indicadores, poderiam ser utilizados tanto nmeros absolutos quanto relativos, transformados em taxas. No primeiro caso, o MCidades necessitaria ter um acompanhamento rigoroso do nmero de planos diretores apoiados que foram aplicados, cadastros imobilirios apoiados que foram criados/atualizados, nmero de municpios apoiados que aplicaram instrumentos urbansticos no Estatuto da Cidade etc. O prprio indicador oficial (Taxa de Municpios
701
com Processo de Fortalecimento Institucional Pactuados com o Ministrio das Cidades para o Desenvolvimento de Instrumentos de Planejamento e Gesto Urbanos), criado em 2008, possui um carter de indicador de processo e poderia ser convertido para nmero absoluto de municpios apoiados. No segundo caso, poderiam ser utilizadas taxas de municpios beneficiados que efetivamente finalizaram seus projetos apoiados pelo programa. O clculo destas taxas deveria considerar a proporo de projetos apoiados efetivamente realizados pelos municpios em relao ao nmero total de municpios elegveis do programa, ou seja, aqueles municpios carentes de apoio federal para o fortalecimento de sua gesto urbana e que, portanto, se encaixariam no perfil do seu pblico-alvo. Nesse sentido, o programa precisaria passar por um redimensionamento do seu pblico-alvo (como os prprios gestores do programa apontam no relatrio de acompanhamento no SIGPlan), o que envolveria a difcil tarefa de se definir quais so e quantos seriam os municpios elegveis. Ainda que o programa venha a construir um novo conjunto de indicadores oficiais de avaliao e um sistema de informaes para acompanhamento do programa nos moldes aqui sugeridos, importante destacar que a mera constatao quantitativa da existncia de municpios com estes instrumentos no estaria refletindo, necessariamente, sua aplicao correta conforme previsto no Estatuto da Cidade. Nesse sentido, destaca-se a relevncia da realizao de algumas aes complementares de acompanhamento in loco de uma amostra dos projetos apoiados. Em sntese, seria de grande contribuio para o avano do programa uma reviso geral de seus indicadores oficiais de forma a encontrar medidas que reflitam de maneira mais fiel os resultados pretendidos pelas aes que efetivamente tm o potencial de contribuir para o fortalecimento da gesto urbana municipal. 4.2 Recursos do programa Os dados e anlises sobre a execuo financeira do Fortalecimento da Gesto Urbana apresentados neste captulo baseiam-se em pesquisa realizada no sistema Siga Brasil.13 Os dados abrangem o perodo de 2004 a 2009 e foram extrados do sistema em 18 de junho de 2010. No que tange sua estrutura financeira, o programa se baseia fundamentalmente em recursos de repasses feitos aos estados e municpios, utilizando contratos de repasse de recursos firmados por meio da Caixa Econmica Federal. Considerando a totalidade dos recursos autorizados para o programa entre 2004 e 2009, 64,48% tinham como fonte recursos ordinrios do Oramento Geral da Unio (OGU); 18,04% provinham de Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas (CSLL); 17,33% de operaes de crdito externas
13. Esse sistema desenvolvido pelo Senado federal e integra informaes oramentrias de diversas bases de dados de outros sistemas como o Sistema Integrado de Administrao financeira do Ministrio da fazenda (Siafi), o Sistema Integrado de Dados Oramentrios do Ministrio do Planejamento (Sidor) e o Sistema de Elaborao Oramentria do Senado (Selor).
702
pelos acordos firmados junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para desenvolvimento da ao Habitar Brasil; e o 0,16% restante provinha de reforma patrimonial pela alienao de bens. Nota-se, no entanto, que a execuo dos gastos do programa concentra-se ainda mais nos recursos ordinrios, que responderam por cerca de 78% de todos os valores efetivamente pagos pelo programa nesse perodo.14 Em termos absolutos, observa-se que a soma total de recursos autorizados para o programa de Fortalecimento da Gesto Urbana, no perodo de 2004 a 2009, foi de R$ 274,8 milhes (tabela 2). O grfico 2 ilustra os dados da tabela 2, deixando mais claro o volume de recursos alocados para o programa ao longo dos ltimos anos. Nota-se uma tendncia instvel de recursos oramentrios destinados ao programa Fortalecimento da Gesto Urbana, com um incremento oramentrio at 2007 e uma queda nos dois anos seguintes.
TABELA 2
Resumo oramentrio do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2010)1 (Em R$ mil)2 Ano
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Dotao inicial
19.094,21 53.757,43 25.758,42 26.174,54 44.927,19 29.328,00 199.039,79
Autorizado
47.640,36 55.788,02 37.972,73 52.897,73 48.887,68 31.628,00 274.814,52
Empenhado
27.786,55 52.772,15 15.447,28 41.339,23 36.872,90 23.759,54 197.977,65
Pago
2.629,47 6.057,28 6.079,19 14.763,34 8.573,50 4.710,38 42.813,16
RP inscrito3
706,86 23.640,75 62.089,69 32.566,99 29.779,46 41.054,59 189.838,35
RP pago
317,32 5.017,23 28.957,13 21.008,96 10.945,11 4.491,28 70.737,03
fonte: Siga Brasil, dados extrados em 18 de junho de 2010. Elaborao dos autores. Notas: 1 No foram includos os valores liquidados, visto que no Siga Brasil, estes valores equivalem ora aos valores pagos (ao longo de cada ms de um ano), ora aos valores empenhados (na passagem de um ano ao outro). Neste ltimo caso, trata-se de um procedimento oramentrio na passagem entre um ano e outro em que os valores empenhados e ainda no liquidados so liquidados formalmente de forma automtica. Assim, optou-se pela excluso desta informao da tabela.
2 3
Valores deflacionados pelo IPCA (referncia: dezembro/2009).
foram considerados os restos a pagar (RP) inscritos como processados e no processados, incluindo os valores de exerccios no imediatamente anteriores. foram excludos os RP cancelados.
No obstante o incremento oramentrio recebido pelo programa at o ano de 2007, a soma de todos seus gastos realizados (pagos no exerccio e restos a pagar), entre 2004 e 2009, representa apenas 0,48% dos gastos totais do MCidades com seus programas no mesmo perodo. A ttulo de comparao, h seis programas do ministrio que, juntos, responderam por cerca de 58% de todos os recursos programticos gastos pelo ministrio. Observa-se ainda que, em termos da quantidade de recursos gastos por cada programa do MCidades, entre 2004 e 2009, o programa de Fortalecimento da Gesto Urbana dos municpios ocupa a 18a posio numa lista de 30 programas.
14. Todos os valores apresentados neste captulo, bem seus percentuais calculados correspondem a valores deflacionados pelo ndice oficial da inflao brasileira, o ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA), tendo como referncia dezembro de 2009.
703
Evoluo dos recursos autorizados para o programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)
gRfICO 2
(Em R$ mil)1
fonte: Siga Brasil, dados extrados em 18 de junho de 2010. Elaborao dos autores. Nota:1 Valores deflacionados pelo IPCA (referncia: dezembro/2009).
Considera-se que a anlise da parcela do oramento que foi de fato executada mais importante do que a simples verificao dooramento alocado, tendo em vista que os valores pagos podem dar alguns indcios acerca da capacidade operacional da gesto do programa. O nvel de execuo analisado neste texto ser, ento, o financeiro, com base na comparao dos valores pagos com o valor autorizado ou mesmo com o empenhado. A soma dos valores desembolsados pela execuo do programa, no perodo de 2004 a 2009, totalizou cerca de R$ 113,5 milhes (somando-se valores pagos e de restos a pagar). Embora no estejam includos neste cmputo os restos a pagar que passaram para 2010,15 pode-se dizer que o programa tem apresentado um nvel de execuo de apenas 41,3%. Conforme indicado no grfico 2, as variaes nos valores autorizados para serem gastos a cada ano de exerccio no foram acompanhadas por variaes equivalentes no valor absoluto pago em cada ano. Os valores efetivamente pagos oscilaram bem menos, sugerindo que no haveria uma relao direta entre as oscilaes oramentrias e o volume de recursos efetivamente despendidos. O grfico 2 aponta, por exemplo, que, apesar da queda brusca nas previses (dotao, autorizao e empenho), o programa manteve um ritmo de crescimento nos desembolsos at 2007. A partir de 2008, os gastos, bem como todos os valores oramentrios do programa apresentam redues em termos reais, apesar do constante aumento nos gastos totais do MCidades. A equipe gestora do programa destacou, em relatrios oficiais de autoavaliao do PPA 2004-2007 (BRASIL, 2005c, 2006, 2007b e 2008), algumas restries que estariam comprometendo o desempenho do programa como um todo, entre as quais destacam-se o contingenciamento oramentrio e descontinuidades na liberao dos recursos; atraso na liberao de recursos por parte do MCidades; e dificuldades de celebrao de convnios devido tramitao dos processos dentro do ministrio e/ou inadimplncia dos entes.
15. Considerados os valores de RP j pagos at 18 de junho de 2010, o nvel de execuo subiria para 44%.
704
A equipe do MCidades destaca ainda as limitaes dos prprios municpios beneficirios que, via de regra, apresentam baixa capacidade tcnica instalada (tanto em termos de infraestrutura institucional quanto de pessoal capacitado). Estas limitaes tendem a se colocar como um dos principais entraves, na medida em que reduzem fortemente a capacidade dos municpios de contratar os recursos do programa. A baixa execuo do programa acaba por fazer com que a participao dos restos a pagar nos valores pagos totais a cada ano seja essencial para elevar sua execuo financeira. O percentual de execuo mdio para os valores inscritos como RP supera o percentual referente ao prprio ano de exerccio. Observando o que ocorreu em cada ano, percebe-se que esta relao persiste para todos os anos (grficos 3 e 4).
gRfICO 3
Percentual de execuo no ano de exerccio (pago/autorizado) do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)
fonte: Siga Brasil, dados extrados em 18 de junho de 2010. Elaborao dos autores.
gRfICO 4
nvel de execuo de restos a pagar (RP pago no ano/RP inscrito no ano) do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)
705
Isso tem contribudo para que os valores no pagos de anos anteriores venham se avolumando, gerando anos em que os restos a pagar acumulados (inscritos totais) sejam maiores do que o valor empenhado do exerccio como j observado na tabela 2. Ou seja, os recursos oramentrios destinados a determinado ano de exerccio so superados pelos valores no gastos de anos anteriores e ainda disponveis para uso. Analisando os valores efetivamente gastos em cada ano, observa-se que, desde 2006, os valores pagos como restos a pagar superam os recursos gastos do prprio exerccio. Em algumas situaes (a exemplo de 2006), os valores de RP pagos foram quase cinco vezes maiores. Em termos das modalidades de aplicao dos recursos pagos pelo programa, observa-se que a estratgia mais utilizada foi a transferncia de recursos para os municpios por meio quase que exclusivamente de auxlios e contribuies, utilizando contratos de repasse de recursos com a Caixa Econmica Federal (mais de 99%). As transferncias a municpios responderam por 55,88% (R$ 63.450,35 mil) de todos os valores pagos do programa, o que sinaliza que este tem efetivamente adotado um enfoque que d maior autonomia aos agentes municipais. Em seguida, encontram-se as aplicaes diretas com 22,79% de participao. A tabela 3 apresenta a distribuio de valores pagos por modalidade de acordo com o ttulo vigente no perodo em que foram observadas.
TABELA 3
valores pagos segundo modalidade de aplicao do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009) Modalidade de aplicao
Transferncias a municpios Aplicaes diretas Transferncias a estados e Distrito federal Transferncias ao exterior Transf. a inst. privadas sem fins lucrativos Aplicaes diretas operaes internas Total
fonte: Siga Brasil, dados extrados em 18 de junho de 2010. Elaborao dos autores. Nota: 1 Valores deflacionados pelo IPCA (referncia: dezembro/2009).
Valor pago total (R$ mil)1

63.450,35 25.881,33 13.236,42 5.932,21 4.200,68 849,21 113.550,19
(%)
55,88 22,79 11,66 5,22 3,70 0,75 100,00
Do ponto de vista da distribuio espacial dos recursos, observa-se que a regio beneficiada que teve maior participao nos gastos foi a Sudeste (com 34,07%), em especial, o estado de So Paulo (com 12,42%). Entre os cinco municpios que mais receberam recursos, entre 2004 e 2009 (excluindo Braslia), dois so da regio Norte: Porto Velho, o primeiro, com mais de 10,44%; e Boa Vista, o terceiro, com 4,30%. Alm destes, tem-se o Rio de Janeiro, com 5,79%, em segundo lugar, Belo Horizonte, com 2,65%, em quarto e Salvador, com 2,25% em quinto.16
16. As anlises da distribuio geogrfica dos desembolsos do programa desconsideraram os valores relacionados ao Distrito federal. Isso porque estes valores encobrem no apenas os benefcios direcionados gesto urbana do Distrito federal, mas tambm as despesas prprias ao programa, o que poderia gerar uma distoro da anlise sobre alocao de recursos do programa.
706
Utilizando um recorte por porte de municpio, observa-se que, de fato, os municpios com menos de 20 mil habitantes receberam poucos recursos do programa, o que seria coerente, devido s menores exigncias legais colocadas pelo Estatuto da Cidade a estes municpios, particularmente no que diz respeito no obrigatoriedade de elaborarem seus planos diretores. No grfico 5, apresenta-se a variao de recursos destinados pelo programa aos municpios segundo seis estratos de tamanho populacional. Observa-se que a repartio dos valores gastos no perodo pelas seis faixas apresentadas no grfico variaram bastante, embora mantendo uma preponderncia em municpios acima de 100 mil habitantes. A concentrao de recursos nestes estratos populacionais justificaria-se devido maior escala dos problemas urbanos, em geral, enfrentados por estes municpios.
gRfICO 5
Distribuio dos recursos totais pagos segundo porte dos municpios beneficiados pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)1
fonte: Siga Brasil, dados extrados em 18 de junho de 2010. Elaborao dos autores. Nota: 1 Entre os anos 2000 e 2009, 44 dos 332 municpios beneficiados pelo programa mudaram de categoria de porte de municpio. Nestes casos, os valores recebidos por estes municpios foram mantidos para as duas classes.
O foco dado s capitais, regies metropolitanas (RMs), regies integradas de desenvolvimento econmico (Rides) e outras aglomeraes urbanas pode ser percebido na tabela 4. Observa-se que o percentual de municpios beneficiados que fazem parte destes grupos bem maior do que o percentual dos que no fazem. A concentrao de recursos nestas aglomeraes justificaria-se, por sua vez, devido aos problemas urbanos enfrentados, que ganhariam maior complexidade por serem compartilhardos por mais de um municpio, demandando respostas articuladas.
707
Categorias de municpios beneficiados pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009) Agregao
Brasil Capitais No capitais RMs originais2 No RMs originais RMs, Rides e aglomeraes No RMs, Rides e aglomeraes
fonte: Siga Brasil, dados extrados em 18 de junho de 2010. Elaborao dos autores. Notas: 1 Com base na identificao do campo localidades favorecidas da base do Siga Brasil at a data de atualizao dos dados.
2
TABELA 4
Municpios totais
5.565 27 5.538 118 5.447 456 5109
beneficiados
332 26 306 57 275 132 200
Percentual beneficiado
5,97 96,30 5,53 48,31 5,05 28,95 3,91
Consideradas as nove regies metropolitanas criadas na dcada de 1970 (Belm, fortaleza, Recife, Salvador, Belo horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre).
O aumento do foco nas capitais, ao longo dos anos, pode ser percebido nos ltimos trs anos, conforme apresentado no grfico 6, o que ratifica as caractersticas priorizadas pelo programa como mencionado anteriormente, na medida em que essas cidades renem, via de regra, a posio de ncleos metropolitanos e cidades de maior porte.
gRfICO 6
Participao das capitais nos recursos totais pagos (do exerccio e restos a pagar) pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana aos municpios beneficirios, por categoria (2004-2009)
Em linhas gerais, nota-se que o programa priorizou as transferncias a municpios e, ao longo dos ltimos anos, enfatizou aqueles que so capitais, que fazem parte de RMs ou que possuam mais de 100 mil habitantes. Por um lado, este fato sinaliza que o programa estaria bem focalizado em vista do recente dinamismo real observado nas cidades mdias brasileiras
708
em termos de crescimento econmico e populacional (MATA et al., 2006; MATA e MOTA, 2008). Por outro, a baixa capacidade gerencial dos municpios de menor porte (e cujos planos diretores so exigidos pelo Estatuto da Cidade) sugere que o Ministrio das Cidades deveria repensar o nvel de ateno dada a esses municpios. 5 COnSIDERaES FInaIS Embora se tenha observado importantes avanos na legislao urbanstica do pas com a Constituio Federal de 1988, o Estatuto da Cidade e seus instrumentos urbansticos, esse amadurecimento do arcabouo jurdico est longe de ser suficiente para a garantia de uma gesto urbana que seja, ao mesmo tempo, democrtica e eficiente. Assim, a existncia de instituies municipais mais slidas e capacitadas coloca-se como questo crucial para que aquela legislao se faa valer na prtica de forma a aprimorar a gesto das cidades do pas. Sob esse aspecto, o programa federal de Apoio Gesto Urbana dos municpios deveria desempenhar importante papel. Contudo, o que se observa que o programa apresenta algumas deficincias em termos do seu fluxo de recursos e do seu sistema de monitoramento e avaliao, os quais precisam ser equacionados. Nesse sentido, o programa mereceria passar por uma reviso geral, visando o seu aprimoramento e o da sua gesto. Inicialmente, poder-se-ia pensar numa oficina de reviso do programa, nos moldes do ciclo de oficinas promovidos em 2008 pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MP), pautadas pela metodologia do Modelo Lgico, proposta por Ferreira, Cassiolato e Gonzalez (2007). Por meio desta oficina, seria possvel fazer uma reviso mais abrangente do programa, sobretudo no redimensionando e na focalizao de seu pblico-alvo, na reformulao de novos indicadores oficiais de acompanhamento e avaliao e, eventualmente, na redefinio de suas aes programticas. A criao do modelo lgico do programa seria ainda de importante contribuio por apontar as boas prticas que vm sendo desenvolvidas internamente ao programa, bem como seus gargalos internos, os quais poderiam passar por uma reformulao de processos que conferisse mais agilidade a seu funcionamento, em particular, aos mecanismos de celebrao de convnios e repasses aos municpios. Do ponto de vista da poltica federal mais ampla de apoio gesto urbana municipal, as aes de apoio construo e aprovao dos planos diretores em diversos municpios brasileiros e qualificao das equipes de gestores municipais para o aprimoramento e expanso de seus servios urbanos permanecem extremamente vlidas. Paralelamente continuidade e ao aprimoramento destas aes, coloca-se como desafio avanar na avaliao das experincias de aplicao dos instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade e na prpria qualidade do processo de gesto participativa, sobretudo no que diz respeito elaborao dos planos diretores e ao desempenho dos conselhos municipais de poltica urbana.
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CAPTuLO 27
IntERvEnO SOCIOURbanStICa nO COMPlEXO DO alEMO: REFERnCIaS PaRa FUtURa avalIaO
1 aPRESEntaO O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado no comeo do segundo governo Lula, previu um investimento de cerca de R$ 646 bilhes em infraestrutura, para o perodo 2007-2010, apostando fortemente neste setor como um dos motores da promoo do crescimento econmico e da reduo das desigualdades sociais e regionais no pas. O PAC levou em considerao no apenas obras estruturantes, de carter estritamente econmico, nos setores de logstica e energia, mas tambm empreendimentos com forte apelo na rea social e urbana, como a urbanizao de favelas, haja vista a urgncia na proviso de infraestrutura urbana aos moradores de assentamentos precrios e o alto retorno social decorrente dessas aes. Dos R$ 11,1 bilhes de reais destinados urbanizao de favelas no mbito do PAC, R$ 8,3 bilhes so oriundos do Oramento Geral da Unio (OGU)1 e R$ 2,8 bilhes de fontes onerosas, como o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Foram eleitas como prioritrias para receber as verbas do PAC destinadas urbanizao de favelas as regies metropolitanas, as capitais estaduais e os municpios com populao superior a 150 mil habitantes, locais estes onde se situa a quase totalidade dos 12,4 milhes de moradores em assentamentos precrios do pas (BRASIL, 2007), 2,2 milhes dos quais se concentram na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Aps uma intensa rodada de negociaes com representantes das trs esferas de governo para definir os investimentos prioritrios em urbanizao de favelas, foram selecionadas 192 propostas, beneficiando um total de 157 municpios, tendo sido adotados os seguintes critrios de prioridade: i) projetos de grande porte com impacto na articulao e integrao do territrio; ii) recuperao ambiental; iii) eliminao de gargalos de infraestrutura logstica (ocupaes em rea de aeroportos, portos e ferrovias); iv) preveno/mitigao do impacto de grandes instalaes de infraestrutura nacional; e v) complementao de obras j iniciadas. Na cidade do Rio de Janeiro, o PAC prev investimentos na urbanizao das favelas de Manguinhos, da Rocinha e do Complexo do Alemo, com recursos da Unio complementados por contrapartidas locais.
1. No PPA 2008-2011, as aes do PAC para urbanizao de favelas fazem parte do Programa 1128 urbanizao, Regularizao fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios, objeto de anlise do captulo 14, volume 2, do livro Brasil em desenvolvimento: estado, planejamento e polticas pblicas (IPEA, 2009, p. 405-430).
No Complexo do Alemo, o projeto executado pelo governo do estado e pela prefeitura municipal e possui caractersticas que o tornam o mais emblemtico dos trs projetos, alm de responder pela maior parte dos investimentos em urbanizao de favelas no municpio do Rio, ou seja, cerca de R$ 827 milhes. Desse valor, cerca de 87% correspondem a aes do governo do estado. Responsvel pela operacionalizao das intervenes urbansticas do PAC, o que inclui o repasse dos recursos da Unio interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo, a Caixa Econmica Federal (Caixa) firmou acordo de cooperao tcnica com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para o desenvolvimento de metodologia de avaliao de resultados e impactos das intervenes do PAC nos territrios a partir do uso da metodologia de modelo lgico da interveno no Complexo do Alemo, com vistas a possibilitar a verificao do alcance dos resultados e das metas propostos para as intervenes, as modificaes provocadas na cidade e os benefcios trazidos para as comunidades-alvo dessas aes. O presente captulo apresenta e discute alguns dos insumos utilizados pelo Ipea e pela Caixa para a elaborao do modelo lgico do Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo, utilizado na construo dos indicadores que nortearo a avaliao do projeto. O captulo est estruturado em quatro sees, alm desta apresentao. Na prxima seo, descreve-se a metodologia do modelo lgico. A seo 3 contm um histrico das polticas para as favelas no municpio do Rio de Janeiro. Na seo 4, descreve-se o Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo, incluindo seus antecedentes e os problemas a serem enfrentados na rea, a qual se constitui tanto em um bairro como em uma regio administrativa do municpio do Rio de Janeiro. Por fim, a seo 5 apresenta algumas notas relativas aos principais desafios a serem enfrentados na gesto e implementao do projeto, para reverter o quadro de desigualdade socioterritorial e efetivar o direito cidade e moradia por parte dos habitantes daqueles assentamentos. 2 MODElO lGICO: UMa PROPOSta MEtODOlGICa PaRa ORGanIZaR avalIaO O modelo lgico um mtodo que resgata a teoria do projeto orientada por resultados, partindo da investigao do problema que deu origem elaborao das propostas estabelecidas em programas ou projetos, considerando a viso dos atores envolvidos, nas esferas poltica, tcnica e social, de modo a contemplar os diversos aspectos do problema central, visando validao das alternativas propostas e mensurao dos impactos decorrentes. A construo do modelo lgico cumpre o papel de explicitar a teoria do programa ou projeto de interveno e um passo essencial na organizao dos trabalhos de avaliao. Alguns estudiosos da avaliao de programas destacam a importncia de se partir da anlise de sua teoria, no s para identificar o que o programa espera alcanar, mas para entender como espera alcanar. Para tanto, necessrio articular uma explcita descrio das ideias, hipteses e expectativas que constituem a estrutura do programa ou projeto, bem como do seu funcionamento esperado.
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Interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo: referncias para futura avaliao
Vale salientar que modelos lgicos completos so ilusoriamente simples, retratam uma realidade complexa por meio de uma cadeia de conexes a fim de evidenciar como se espera que um programa ou projeto funcione para atingir os resultados desejados. Apesar do desafio, importante reconhecer que a viso linear propiciada pelo modelo lgico pode ser uma simplificao til, embora o desenho de um programa ou projeto tenha lgicas, por vezes, bastante complexas. A construo de uma referncia prvia para a avaliao, por sua vez, busca estabelecer consensos para as expectativas dos diversos atores institucionais envolvidos. Na medida em que pontos prioritrios e parmetros de julgamento so pactuados anteriormente avaliao propriamente dita, minimiza-se o risco de divergncias quanto ao desenho da avaliao, interpretao dos resultados e s recomendaes de mudanas no programa ou projeto avaliado. Para a construo do modelo lgico, conforme proposta desenvolvida pelo Ipea (FERREIRA, CASSIOLATO e GONZALEZ, 2007 e 2009), por solicitao do Ministrio do Planejamento, foram estabelecidas algumas etapas de trabalho, descritas a seguir. 1) Coleta e anlise das informaes relevantes do programa ou projeto: levantamento da documentao, a partir de fontes de informao disponveis e entrevistas com pessoas-chave; 2) Pr-montagem do modelo lgico: elaborao preliminar a ser validada pelos entrevistados; 3) Oficina de validao do modelo lgico: checagem dos componentes do modelo lgico e anlise de sua consistncia; e 4) Definio dos indicadores para monitoramento e avaliao: indicadores de produtos, resultados e impactos. A proposta de modelo lgico composta de trs partes: i) explicao do problema e referncias bsicas (objetivo e pblico-alvo); ii) estruturao do programa para alcance de resultados e impactos; e iii) identificao de fatores de contexto. Com vistas pr-montagem do modelo lgico do Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo, a equipe Ipea/Caixa responsvel pelo trabalho levantou os bancos de dados disponveis concernentes aos descritores da rea e sistematizou as informaes relevantes da documentao oficial sobre o projeto. Concomitantemente, foram efetuadas entrevistas com duas categorias de atores envolvidos: os implementadores e formuladores do projeto em nvel local (estadual e municipal) e em nvel federal, sendo estes ltimos os responsveis pela formulao e operacionalizao do programa no qual o projeto se insere Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios. As entrevistas foram essenciais para a compreenso do projeto pela equipe de pesquisa e o registro e a sistematizao dos resultados converteram-se em um documento de trabalho de cerca de 80 pginas. Entre formuladores e implementadores entrevistados, somam-se 16 pessoas, 13 delas no nvel local (11 no governo do estado e duas na prefeitura municipal), e trs no federal (duas no Ministrio das Cidades e uma na Caixa).
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Tomando como base todas as informaes coletadas e sistematizadas, em fevereiro de 2010, foi realizada oficina para a pr-montagem do modelo lgico do Projeto de Interveno Sociourbanstica do Complexo do Alemo. Posteriormente, em maro de 2010, foi realizada oficina para validao do modelo lgico, com representantes do governo federal e dos governos estadual e municipal do Rio de Janeiro. O produto destas oficinas constitui-se nos fundamentos do que apresentado na seo 4 do presente captulo. 3 hIStRICO DaS POltICaS DE URbanIZaO DE FavElaS nO MUnICPIO DO RIO DE JanEIRO A cidade do Rio de Janeiro amplamente identificada com a existncia de grandes contingentes populacionais morando em favelas. A maior parte dos autores que buscaram reconstituir sua histria vincula o surgimento das favelas s campanhas sanitaristas do final do sculo XIX, assim como s reformas urbanas promovidas pelo prefeito Pereira Passos, entre 1902 e 1906, que provocaram a destruio massiva dos cortios existentes no centro do Rio (ABREU, 2008; VALLADARES, 2005). Segundo Abreu, a partir desses acontecimentos, os morros situados no centro como Santo Antnio, Providncia e So Carlos , que, at ento, eram pouco habitados, passaram a ser rapidamente ocupados, dando origem a favelas.2 O termo favela tornou-se conhecido a partir da dcada de 1920, passando a designar os aglomerados similares ao Morro da Providncia poca, conhecido como Morro da Favella ,3 ou seja, conjuntos de casebres sem traado, arruamento ou acesso aos servios pblicos, constitudos em terrenos pblicos ou privados, e que, ento, multiplicavam-se pela cidade (ABREU, 1994). Como mostram os dados dos censos demogrficos (tabela 1), a populao vivendo em favelas apresentou crescimento acentuado na cidade desde 1950, quando o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) passou a considerar as reas de favelas como setores censitrios especiais de aglomerados subnormais,4 at o ano 2000.
TABELA 1
Ano 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Evoluo da populao total e residente em favelas, municpio do Rio de Janeiro (1950-2000)

Populao residente em setores especiais de aglomerados subnormais (A) 169.305 335.063 554.277 718.210 977.768 1.092.783
fonte: IBgE, censos demogrficos, 1950-2000. Elaborao dos autores.
Populao total (B) 2.336.000 3.307.167 4.251.918 5.090.700 5.536.179 5.851.914
% A/B 7,2 10,1 13,0 14,1 17,7 18,7
2. Embora haja evidncias relacionando o surgimento das favelas da rea central da cidade com a campanha de demolio dos cortios, ainda h lacunas importantes sobre as origens histricas do conjunto das favelas da cidade. Veja-se Silva (2005), Campos (2007), Moura (2006), Mattos (2004) e Valladares (2000). 3. Para a histria do Morro da favella, ver Valladares (2000). 4. O setor especial de aglomerado subnormal definido como o conjunto constitudo por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular), dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais (IBgE, 2010).
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Como ser visto a seguir, as polticas governamentais voltadas para as favelas, dos anos 1930 at a dcada de 1990, ora penderam para a ideia de remoo total deste tipo de assentamento e construo de novas habitaes em outros stios, ora para a urbanizao das favelas, ou seja, sua reestruturao fsica dentro do mesmo stio, ambas de acordo com a opinio de que as mudanas fsicas poderiam influenciar processos de mudana da condio social dos favelados.5 3.1 a ambiguidade dos programas entre 1930-1994 A primeira poltica governamental direcionada s favelas surgiu na dcada de 1930, sob a influncia do Plano Agache, voltado para a remodelao urbana do Rio de Janeiro, ento Distrito Federal. O plano preconizava a remoo das favelas, liberao de seus terrenos para moradias das classes mdias e transferncia da populao favelada para vilas jardins operrias (ABREU, 2008). Tais intervenes do Plano Agache no foram implementadas, mas ele permaneceu como um trabalho de referncia e, em 1937, influenciou a elaborao do Cdigo de Obras da cidade (Decreto no 6.000), que proibiu a construo de novas favelas, assim como a realizao de melhorias nas favelas j consolidadas. Entretanto, a despeito do peso legal, o Cdigo de Obras no se traduziu em um programa governamental de remoo de favelas (BRASIL, 2003). As remoes ocorriam, contudo, por fora de aes judiciais de reintegrao de posse de terrenos privados ocupados por favelas. Entre 1930 e 1962, grosso modo, as polticas governamentais para as favelas foram marcadas pela ambiguidade, ora pendendo para o apoio formal s remoes, ora para intervenes pontuais em obras de melhorias das favelas. Essa ambiguidade da ao governamental para as favelas refletia o tratamento clientelista dos polticos locais para com os moradores das favelas, os quais dirigiam aos polticos suas reivindicaes de melhorias, seja para a instalao de caixas de gua, seja para o apoio contra as remoes judiciais (SILVA, 2005). O programa dos Parques Proletrios Provisrios, lanado em 1941 pela prefeitura da cidade, por exemplo, previa a transferncia dos favelados para abrigos provisrios, enquanto seriam construdas novas habitaes, de alvenaria, nas prprias favelas. Entre 1941 e 1944, foram construdos trs parques Proletrios (Gvea, Caju e Praia do Pinto), que realocaram de sete a oito mil pessoas. O programa dos parques proletrios, entretanto, no foi adiante, e os abrigos provisrios tornaram-se permanentes, sendo posteriormente transformados em favelas. A Igreja Catlica desempenhou papel importante no desenho das polticas pblicas para as favelas a partir dos anos 1940. Em 1947, foi criada a Fundao Leo XIII, uma parceria da prefeitura com a Arquidiocese do Rio de Janeiro, que atuou em 34 favelas da cidade, entre 1947 e 1954, principalmente por meio da criao de Centros de Ao Social (CARDOSO et al., 2007b). Em 1955, foi fundada a Cruzada So Sebastio, outra iniciativa da Arquidiocese do Rio de Janeiro, que atuou em 12 favelas e construiu um conjunto habitacional no Leblon para os moradores removidos da antiga favela da Praia do Pinto, alm de apoiar a luta contra a
5. Deve-se ter em conta que, mesmo as polticas de urbanizao de favelas, em geral, levam remoo e relocalizao de parte da populao, o que necessrio para viabilizar as prprias obras de urbanizao. Para uma discusso dos modelos de urbanizao de favelas, ver Cardoso (2007a).
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remoo de algumas favelas da cidade (Borel, Esqueleto e Santa Marta).6 As ideias da Cruzada So Sebastio so apontadas como precursoras da atual poltica de urbanizao de favelas, j que pregavam a integrao dos favelados com o bairro, a educao social e a participao comunitria dos favelados, elementos presentes nos programas posteriores de urbanizao de favelas (SILVA, 2005; VALLADARES, 2005). As polticas pblicas voltadas para melhorias nas favelas foram enfraquecidas a partir de 1962, quando o governo iniciou um programa efetivo de remoes de favelas. As remoes seriam viabilizadas pela construo de grandes conjuntos habitacionais na periferia da cidade pela recm-criada Companhia de Habitao Popular (COHAB, posteriormente CEHAB), que, a partir de 1964, seria financiada pelo Banco Nacional da Habitao (BNH). Durante o perodo 1962-1974, a COHAB produziu 36 conjuntos habitacionais, removeu 80 favelas e 139 mil habitantes. Os conjuntos habitacionais tambm serviram para abrigar os flagelados das grandes enchentes dos anos 1966-1967 (VALLADARES, 1980). No entanto, mesmo durante o perodo de vigncia do programa de remoes de favelas, houve experincias pontuais de urbanizao. Em 1968, o governo estadual criou a Companhia de Desenvolvimento das Comunidades (Codesco), por meio da qual realizou a urbanizao de trs favelas (Mata Machado, Brs de Pina e Morro Unio).7 A poltica de remoes sofreu crticas contundentes, que enfatizavam a hiptese perversa de aumento da populao das favelas, antes da remoo, com vistas a adquirir o direito nova habitao para, posteriormente, vender/ceder esses direitos sobre a casa/apartamento no conjunto e retornar favela. Outras crticas enfatizaram o fato de os conjuntos no possurem infraestrutura e terem sido construdos em reas distantes dos locais de trabalho e de difcil acesso aos transportes e servios pblicos. As crticas ao programa de remoes levaram a que, no final da dcada de 1970, as polticas governamentais retomassem as iniciativas voltadas para a urbanizao de favelas, em detrimento da opo de remoo.8 Em 1979, o governo federal lanou o Programa de Erradicao de Favelas (Promorar), que, no Rio de Janeiro, empreendeu a urbanizao de parte significativa do conjunto de favelas da Mar, com o Projeto Rio. Ao longo dos anos 1980, foram os governos locais que adquiriram grande experincia em urbanizao de favelas, por meio de iniciativas diversas.9 O governo estadual desenvolveu duas experincias-piloto de urbanizao favelas do Cantagalo e Pavo-Pavozinho estabelecendo bases de uma metodologia e interveno que seria aperfeioada nos anos seguintes
6. Segundo Valladares (2005), as duas organizaes da Igreja eram bastante distintas, sendo a fundao Leo xIII dirigida pela ala conservadora e tendo sua atuao centralizada em aes de educao e sade, alm de centros de ao social. Por sua vez, a Cruzada So Sebastio era dirigida pela ala progressista da Igreja, na figura de Dom hlder Cmara, e sua atuao teria sido precursora da atual poltica de urbanizao de favelas, sendo responsvel por uma grande campanha em defesa das favelas do Rio de Janeiro, atuando na proviso de moradias novas e equipamentos de infraestrutura. 7. A urbanizao da favela de Brs de Pina tornou-se emblemtica, visto que contou com alto grau de participao popular, realizando o remanejamento de todas as moradias da favela, a fim de possibilitar a redefinio dos lotes e das ruas segundo padres mnimos (BLANK, 1979). 8. Remoes pontuais, entretanto, continuaram a existir (CARDOSO, 2007a). 9. Situao que permanece at a atualidade, uma vez que o PAC apoia-se tecnicamente na experincia de governos locais, responsveis pela execuo das intervenes.
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(CARDOSO e ARAJO, 2007c, p. 280).10 Alm disso, em 1982, o governo estadual lanou o Programa Cada Famlia, Um Lote, que pretendia dar ttulos de propriedade aos moradores de favela por meio de contratos de compra e venda com a CEHAB. As agncias estaduais ligadas infraestrutura (saneamento e energia eltrica) criaram programas especficos para as favelas: o Proface, programa de favelas da Companhia Estadual de guas e Esgotos (Cedae), que pretendia levar redes de gua e esgoto para as favelas; e o Programa Uma Luz na Escurido, da Light, distribuidora de energia eltrica. Paralelamente, a prefeitura da cidade, por meio da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), desde o incio dos anos 1980, vinha atuando em diversas favelas com o Projeto Mutiro, o qual abrangia obras de pavimentao, infraestrutura, pequenas contenes, construo de creches e centros comunitrios, tendo atuado em 220 favelas at 1989. Aps a aprovao do Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro, em 1992, (Rio de Janeiro, 1992) criou-se um novo ambiente institucional para o desenvolvimento das polticas de urbanizao de favelas. Um dos principais desdobramentos desse novo marco institucional foi o Programa Favela-Bairro. 3.2 O Programa Favela-bairro: 1994 a 2004 Dada a continuidade do programa ao longo do tempo, a unidade de discurso que agregou em torno de si e a dimenso de suas iniciativas, o Programa Favela-Bairro marca um momento nas polticas voltadas aos assentamentos precrios, com forte coeso em torno da urbanizao das favelas. O programa foi desenvolvido, at o momento, em trs etapas, a primeira, no perodo 1994-2000, e a segunda, no perodo 2001-2004. Atualmente o programa encontra-se em sua terceira fase (Favela-Bairro 3). O Favela-Bairro surgiu no mbito da prefeitura municipal como uma nova poltica para as favelas, em substituio ao Projeto Mutiro (CARDOSO e ARAJO, 2007c). O programa foi financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) com contrapartida da prefeitura, e objetivava complementar ou construir a estrutura urbana principal (saneamento e democratizao de acessos) e oferecer condies ambientais de leitura da favela como bairro da cidade (Decreto no 14.332/1994). O programa era voltado principalmente para a recuperao de reas, por meio da implantao de infraestrutura e equipamentos pblicos, mas pretendia intervir o mnimo possvel nos domiclios construdos na favela. No escopo do contrato assinado com o BID, o Favela-Bairro inclua aes de desenvolvimento sociocomunitrio, educao sanitria e ambiental, gerao de trabalho e renda, regularizao urbanstica e fundiria e reforo institucional das agncias executoras. Os projetos da primeira fase do programa foram contratados por concurso pblico pelo Departamento do Rio de Janeiro do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB-RJ), e a seleo das
10. Esta metodologia baseava-se nos seguintes elementos: i) concentrar a interveno em obras de infraestrutura, deixando as melhorias habitacionais por conta dos moradores; ii) minorar o problema da acessibilidade com uma via de circulao interna de dimenses adequadas para o trnsito de veculos e distribuio dos troncos principais de infraestrutura; iii) criar alternativas de transporte de lixo e de passageiros nos casos de topografia difcil (por exemplo, o plano inclinado na favela do Pavo-Pavozinho); e iv) criar equipamentos sociais e de lazer na rea da favela.
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reas dependia de alguns critrios, sendo o tamanho populacional o principal deles, limitado a favelas entre 500 e 2.500 domiclios. Aps a seleo das reas, as favelas contempladas foram declaradas reas de Especial Interesse Social, por meio de decreto municipal. A partir de 1997, o programa se desdobrou em dois outros, o Bairrinho (at 500 domiclios) e o Grandes Favelas (mais de 2.500 domiclios), visando contemplar as favelas excludas do Favela-Bairro em sua formulao inicial. O Favela-Bairro no previa a construo de novas unidades habitacionais, exceto nos casos de remanejamento. Na primeira fase, a taxa de reassentamento do programa foi de 5% dos domiclios, e as famlias receberam casas construdas na prpria favela ou indenizao por benfeitorias. O programa tinha como eixo central a realizao de obras de infraestrutura, com a abertura de acessos e a criao de vias de circulao interna, a realizao de obras de saneamento, a eliminao das reas de risco e a construo de equipamentos pblicos, como creches, quadras esportivas e praas. Nesta fase do programa, no havia exigncia de regularizao urbanstica e fundiria. Entre 1994 e 2000, o programa beneficiou 117 favelas e 676 mil habitantes. A segunda fase do programa, entre 2001 e 2004, foi formalizada em um novo contrato com o BID e teve seu escopo ampliado para dotar os assentamentos de infraestrutura urbana e servios sociais bsicos, regulariz-los e integr-los cidade, proporcionando o desenvolvimento de suas crianas e adolescentes, e a gerao de oportunidades de trabalho e renda (CAVALLIERI, apud CARDOSO e ARAJO, 2007c). Foi ampliado o limite de reassentamentos para 8% dos domiclios e foi introduzida a elaborao de Planos de Ao Social Integrada (Pasi), sob a responsabilidade de trs secretarias municipais (Desenvolvimento Social, Trabalho e Habitao), que deveriam ser aprovados pelas respectivas comunidades em assembleias dos moradores e orientariam a definio das aes dos componentes de urbanizao integrada, ateno s crianas e adolescentes e gerao de trabalho e renda. A segunda fase do Favela-Bairro previa atingir 92 favelas e 255 mil habitantes. Partindo desse pano de fundo histrico, a seguir sero caracterizadas as favelas do Complexo do Alemo, assim como ser examinado em que medida elas foram beneficiadas por alguns programas governamentais ao longo das ltimas dcadas. 4 O CaSO DO COMPlEXO DO alEMO De acordo com as informaes disponveis, a rea hoje designada como Complexo do Alemo comeou a ser ocupada na dcada de 1920, a partir de loteamentos sucessivos e irregulares de uma antiga fazenda.11 A ocupao da parte hoje conhecida como Morro do Alemo teria se originado por volta de 1930, a partir do loteamento das terras do Sr. Leonardo, que, por falar uma lngua estranha, ficou conhecido como Alemo, dando origem ao nome do morro.12 No loteamento do Morro do Alemo, cobrava-se aluguel dos terrenos e das casas j construdas
11. A fazenda Camarinha, da famlia Veiga, teria sido objeto de ao de parcelamento em 1933, da originando os ttulos de propriedade da rea (RIO DE JANEIRO, 1983). 12. Tratava-se do Sr. Leonard Kacsmarkiewiez, de nacionalidade polonesa (RIO DE JANEIRO, 2004).
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(RIO DE JANEIRO, 1983). A favela Joaquim de Queirz (conhecida como Grota) teve origem similar, em rea que servia criao de gado e que foi arrendada e alugada em 1928 (RIO DE JANEIRO, s/d). As favelas Morro da Baiana (1961) e Morro das Palmeiras (1977) tambm tiveram origem em loteamentos irregulares. Por sua vez, a favela Parque Alvorada (1982) teve origem em invaso, assim como a parte baixa do Morro da Baiana, e a parte baixa do Morro do Alemo (RIO DE JANEIRO, 1983).13 Portanto, a maior parte das favelas do Complexo do Alemo se originou em reas particulares, a partir de loteamentos informais que cresceram desordenadamente. A tabela 2 resume algumas informaes a respeito das favelas que fazem parte do Complexo. Note-se que, em geral, as favelas so conhecidas por nomes distintos pelos rgos de administrao pblica e pela comunidade.
TABELA 2
Comunidades do Complexo do alemo, por ano de ocupao e populao total (2000)
Nome da comunidade grota Morro do Pianc Nova Braslia Itarar Morro do Adeus Morro do Alemo Morro da Baiana Morro das Palmeiras Mouro filho Parque Alvorada Vila Matinha Te Contei, Morro Reservatrio de Ramos, Conjuntos da Coca-Cola Cruzeiro, Sabino e Coqueiro Morro dos Mineiros, Canitar Esperana / Pedra do Sapo Ap e Capo, Loteamento Subreas ou outros nomes, de acordo com os moradores Joaquim de Queirz Ano de ocupao 1928 1941 1942 1946 1951 1951 1961 1977 1979 1982 Populao no ano 2000 11.092 1.606 15.428 2.278 1.301 10.468 2.853 2.137 1.174 6.990 944
fonte: Sistema de Assentamentos de Baixa Renda (Sabren) e IBgE.
O conjunto de favelas do Complexo do Alemo tornou-se uma regio administrativa da cidade e tambm um bairro, em 1993, com a edio da Lei no 2.055. At ento, cada favela do Complexo pertencia a um dos bairros hoje limtrofes, como Olaria, Ramos, Bonsucesso, Inhama e Higienpolis. Essas favelas foram construdas sobre a Serra da Misericrdia. Devido ocupao humana, atualmente, a cobertura vegetal da Serra encontra-se quase totalmente destruda. Segundo dados do Instituto Pereira Passos (IPP), o Complexo abrange uma rea de 186 hectares e a populao residente estimada em cerca de 100 mil pessoas. A densidade demogrfica mdia seis vezes superior mdia do municpio do Rio de Janeiro, com variaes entre 100 e 1.000 hab./ha. Considerando-se que tambm h predomnio de domiclios tipo casa (estimado em 94%), possvel construir um quadro de forte adensamento de moradias no Complexo do Alemo.
13. O histrico das favelas baseia-se em fontes diversas que, por sua vez, tiveram como fonte primria entrevistas com moradores (ver RIO DE JANEIRO, 1983, s/d).
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fIguRA 1
Mapa das comunidades do Complexo do alemo
fonte: IPP, Prefeitura do Rio de Janeiro, Armazm de Dados.
A regio j foi uma importante rea industrial, mas, ao longo dos anos, particularmente depois do fim de 1990, houve uma desindustrializao do entorno do Complexo, com o fechamento de empresas, o que contribuiu para o processo de empobrecimento local. Muito mais do que um processo de relocalizao econmica, a desindustrializao foi marcada pela fuga de empresas de uma rea conflagrada em territrio que passou a ser dominado por organizaes que controlam o trfico de drogas. Com isso, a atividade econmica legal da regio se resume a pequenos estabelecimentos, sendo a maioria do segmento do comrcio e servios.14 Em 2000, o Complexo do Alemo foi classificado como uma das regies mais pobres do Rio de Janeiro, com ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,711, o mais baixo no ranking dos bairros da cidade. As creches, escolas e postos de sade esto presentes em nmero muito reduzido, enquanto outros equipamentos sociais para atividades de cultura, esporte e lazer so praticamente inexistentes. Tal posio desfavorvel igualmente reforada pelo ndice de Desenvolvimento Social (IDS) de 0,474, o que situa o Complexo do Alemo
14. Segundo dados do censo empresarial, feito com recursos do PAC para a rea da interveno do governo do estado, 92,3% dos estabelecimentos so informais. Com relao ao tipo de negcio, 16,4% so bares, 15,8%, empresas de alimentos, 14,9%, empresas de tratamento de beleza, 5,3%,confeces, e 3,5%, do ramo de transporte de passageiros.
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na posio de 149o dentre os 158 bairros cariocas.15 No interior do Complexo do Alemo, o IDS varia de um mnimo de 0,404 a um mximo de 0,525, com valor mdio de 0,474, como se pode ver na figura 2.
fIguRA 2
IDS em favelas do Complexo do alemo
fonte: IPP, Prefeitura do Rio de Janeiro, Armazm de Dados.
4.1 Intervenes urbansticas anteriores ao PaC As primeiras intervenes governamentais para prover melhorias nas favelas do que hoje designado por Complexo do Alemo vieram com a instalao de bicas dgua. Em 1964, o governo Lacerda promoveu a canalizao e instalao de novas bicas (os ento chamados canos do Lacerda), que deram origem a uma precria rede de distribuio de gua. At o final daquele governo, a Fundao Leo XIII era a responsvel pela manuteno das bombas de recalque e das redes de distribuio. Este servio era gratuito e a Cedae no cobrava pelo fornecimento de
15. O IDS um indicador composto elaborado pela Prefeitura do Rio de Janeiro, relevante para retratar a situao de um bairro como o Complexo, pois abrange dimenses como acesso a saneamento bsico e qualidade habitacional, alm do grau de escolaridade e da disponibilidade de renda, dimenses estas que tambm compem o IDh, juntamente com a expectativa de vida ao nascer.
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gua. Posteriormente, as associaes de moradores passaram a executar a manuteno da rede e a cobrar uma taxa mensal pelo servio. As associaes, ento, trataram de aumentar a rede e passaram a ter a distribuio de gua como sua funo bsica (RIO DE JANEIRO, 1983). Na dcada de 1980, durante o governo Brizola, as favelas do Complexo receberam obras do Programade Favelas daCedae (Proface), destinado a melhorias na rede de distribuio de guas e implantao de uma rede coletora de esgotos (COELHO, 2008). Alm disso, foram construdas escolas de ensino fundamental e mdio dentro da rea do complexo (CIEP e Brizolinha). No final dos anos 1990, por meio do Programa de Saneamento para Populaes de Baixa Renda (Pr-Sanear), o Complexo recebeu novas obras de saneamento, visando aumentar as redes de gua e esgotos, porm, desta vez, em sistema condominial, definindo trs subsistemas dentro da comunidade (RIO DE JANEIRO, 2004). O Pr-Sanear, de iniciativa do governo federal, com recursos do Banco Mundial e em parceria com a Caixa, era operado pela Cedae e objetivava a utilizao de tecnologias de baixo custo em projetos estruturados com a participao da comunidade. Porm a organizao das comunidades em sistemas condominiais para a manuteno das redes no funcionou, devendo-se ter em conta que a necessidade de acesso a reas privadas para a realizao de trabalhos de manuteno dos sistemas foi um complicador. Embora nenhuma favela do Complexo tenha sido beneficiada pelo Favela-Bairro, a rea foi contemplada, na segunda fase do programa, com recursos para a realizao de um plano urbanstico, que gerou a produo de um estudo detalhado e propostas para intervenes urbanas. O Plano de Desenvolvimento Urbanstico do Complexo do Morro do Alemo, finalizado em 2004, previa a diviso do Complexo em subreas, que comporiam uma ordem espacial hierrquica, expressa em quatro nveis, organizadas em torno de centros, nos quais seriam implantados equipamentos de uso coletivo.16 O plano tinha como objetivo alcanar as maiores densidades populacionais nas proximidades dos centros e equipamentos, facilitando o acesso a estes por transportes integrados. Pretendia-se aproveitar o alinhamento ao longo dos vales para configurar um sistema virio que pudesse funcionar igualmente como drenagem pluvial e sanitria. O plano tambm previa a constituio do Parque Municipal da Serra da Misericrdia, que seria uma nova rea ecolgico-ambiental para toda a cidade do Rio de Janeiro. Tal plano seria desenvolvido gradualmente, em etapas quadrienais, que seriam cumpridas em um prazo de 20 anos. A primeira etapa previa o estabelecimento dos marcos legais para viabilizar o projeto, tais como a criao da rea de Especial Interesse Social do Complexo do Alemo, para fins de urbanizao e regularizao fundiria (por meio da Lei Municipal no 4.453/2006), e a criao do Parque Municipal da Serra da Misericrdia (Decreto Municipal
16. Seriam criadas zonas de interveno urbana, subdivididas em unidades de planejamento urbano (uPu), compostas por setores urbanos e, finalmente, grupos dentro de cada setor. Nos setores, uPus e zonas, haveria centros tambm hierrquicos, contando cada um com um determinado rol de equipamentos (escolas, postos de sade, hospitais etc.), sendo os de uso mais abrangente nos centros setoriais e os de uso mais seletivo nos centros zonais.
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no 27.469/2006).17 Ainda nesta fase, deveriam ser executadas as obras destinadas execuo do binrio virio principal do complexo, no fundo do vale que corta toda a rea (interligando a rua Joaquim de Queirz e a rua Canitr), que serviria para a introduo de uma linha de nibus que atendesse a todo o complexo. Alm disso, seriam construdos os equipamentos previstos para um dos centros setoriais (RIO DE JANEIRO, 2004).18
4.2 O problema a ser enfrentado por meio da interveno sociourbanstica no Complexo do alemo19 A interveno do PAC na rea do Complexo do Alemo tem como desafio mudar a situao deste bairro segregado do restante da cidade, com populao sem garantias para o exerccio da cidadania e exposta a riscos sociais e ambientais. A rea foi construda e se desenvolveu como bairro sem o acompanhamento do Estado, gerando um territrio marginalizado espacialmente, cuja constituio profundamente diferenciada do seu entorno. um bairro segregado tanto do ponto de vista das estruturas fsicas como das caractersticas socioeconmicas de seus moradores. A diferenciao do territrio do Complexo com relao ao seu entorno transparece, por exemplo, em seu sistema virio, nisto que suas vias foram construdas, em grande parte, pela prpria populao medida que as reas foram sendo ocupadas. O resultado um conjunto de vias com caixas de rolamento de largura inferior necessria para dar vazo populao ali residente e um emaranhado de becos e escadarias que, por suas caractersticas geomtricas, impem restries mobilidade da populao. O sistema de transporte regular que atende a populao perifrico, no h linhas que atravessem a rea ou tenham pontos finais dentro do Complexo, onde funciona um sistema alternativo de vans e mototxis. Em pesquisa de opinio, realizada em 2003 com moradores do Complexo do Alemo, estimou-se que cerca de 18% da populao apontava carncias ou problemas de acesso como o principal problema do bairro.20 As redes de gua e esgotos implantadas na comunidade apoiaram-se no sistema virio deficiente que, muitas vezes, no permite os recobrimentos definidos nas normas tcnicas. As dinmicas de crescimento, tanto horizontal quanto vertical, aliadas ao precrio atendimento da Cedae para as comunidades de baixa renda, praticamente inviabilizaram os sistemas implantados (RIO DE JANEIRO, 2004). Na prtica, no existe um sistema de drenagem para o Complexo, h apenas um nico elemento significativo (as galerias da rua Joaquim de
17. O Decreto Municipal no 19.144/2000 j previa a criao da rea de Proteo Ambiental e Recuperao urbana da Serra da Misericrdia. 18. Em dezembro de 2006, o Decreto no 27.471 aprovou o Plano de Desenvolvimento urbanstico, estabelecendo normas para futuras intervenes urbanas no Complexo. 19. Esta subseo descreve o problema conforme elaborado no modelo lgico da interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo, objeto da cooperao tcnica entre o Ipea e a Caixa. 20. Resultados da pesquisa apresentados no Plano de Desenvolvimento urbanstico do Complexo do Morro do Alemo (RIO DE JANEIRO, 2004). Em 2002, segundo a pesquisa Origem e Destino, contratada pela Secretaria de Transportes do governo do Rio de Janeiro, a viagem mdia no municpio do Rio de Janeiro durava 35 minutos, enquanto a viagem mdia com origem no Complexo do Alemo durava 42 minutos.
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Queirz, construdas nos anos 1980) e pequenas canaletas que atendem a situaes isoladas (RIO DE JANEIRO, 2004). Em consequncia da precariedade das infraestruturas e do tipo de ocupao, a populao est exposta a riscos ambientais, como o risco de deslizamento e alagamento de suas casas. Outro agravante o tratamento inadequado dado ao lixo e ao esgoto, que resulta em ambiente propcio proliferao de doenas de veiculao hdrica, assim como a falta de ventilao e de iluminao das moradias tambm pode aumentar a incidncia de doenas respiratrias. O bairro tambm segregado devido a caractersticas especficas da populao que nele habita. A populao que iniciou a ocupao j apresentava uma fragilidade socioeconmica, explicitada pela falta de renda, que daria acesso a outro tipo de moradia mais digna. Essa situao tambm no se alterou nas geraes seguintes, influenciadas por um ambiente social desfavorvel e com ms condies de vida. Ou seja, morar em favelas como o Complexo do Alemo refora as dificuldades de mobilidade social j existentes na sociedade em geral. Paralelamente mudana na postura dos governos com relao s favelas ao longo da histria (de remoo para urbanizao de favelas), a poltica habitacional destinada populao de menor poder aquisitivo tambm teve consequncias diretas no estmulo a esse tipo de ocupao irregular do solo. Fundamentalmente, ela no foi capaz de ofertar alternativas no mercado formal que anulassem os incentivos para novos moradores ocuparem terras e construrem suas moradias em favelas. Por seu turno, a poltica especfica de urbanizao de favelas nunca contou com recursos em montante suficiente de maneira a constituir uma soluo definitiva para os problemas da precariedade dos domiclios e da ausncia de infraestrutura urbana das favelas. As diretrizes da poltica dos governos que orientaram, em vrios momentos da histria, as aes para remoo de favelas, influenciaram a percepo da falta de legitimidade desse tipo de ocupao e reforam a atual insegurana na posse das moradias. A irregularidade fundiria um dos desdobramentos mais claros da ausncia do Estado neste territrio. Na atual interveno no Complexo do Alemo, a regularizao da posse dever acontecer concomitantemente ao reposicionamento do Estado no territrio, e isto tanto far com que as comunidades passem a ter acesso aos benefcios da cidade formal, como possam ser cobradas por seus deveres e obrigaes. Cabe ainda esclarecer por que at agora a populao no se teria mobilizado e reivindicado seus direitos aos servios pblicos essenciais da mesma forma que os moradores de reas com urbanizao formal. Uma possvel leitura, proveniente de entrevistas realizadas quando da elaborao do modelo lgico, a de que, uma vez que o territrio foi ocupado da maneira antes caracterizada, sem a presena do Estado, o domnio de grupos criminosos foi favorecido e o aumento da violncia urbana foi propiciado. Estes fatos interferem no processo legtimo de liderana e representao, inibindo a participao democrtica da populao e estigmatizando os moradores residentes na rea.
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4.3 O Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo do alemo As intervenes urbansticas em assentamentos precrios integrantes do PAC expressam deciso do governo federal em colocar a urbanizao de favelas como poltica nacional e, de acordo com a Secretaria Nacional de Habitao, consolidam componentes de experincias municipais bem-sucedidas neste campo, desenvolvidas desde a dcada de 1980. Neste sentido, os Projetos Prioritrios de Investimentos (PPI) para intervenes em favelas, sob a responsabilidade do Ministrio das Cidades, tm a finalidade de executar aes integradas de habitao, saneamento e incluso social. Em entrevista com representantes da Secretaria Nacional de Habitao, foi destacada a opo do governo federal por apoiar intervenes urbansticas em assentamentos precrios de forma integrada, mesmo sendo as mais caras e difceis, pois articulam trs componentes essenciais: o projeto urbanstico, abarcando obras de infraestrutura, circulao e habitao; a regularizao fundiria de reas informais; e o trabalho tcnico social, que promove aes de desenvolvimento da populao beneficiria com vistas a favorecer a sustentabilidade dos empreendimentos. As aes de Apoio Urbanizao de Assentamentos Precrios, includas no PPI, tm como objetivo a regularizao fundiria, segurana, salubridade e habitabilidade da populao localizada em reas cujas condies presentes as tornam inadequadas moradia. A composio dos investimentos deve respeitar normas que visam assegurar que a comunidade beneficiada contar, ao final da interveno, com melhorias nos servios bsicos (gua, esgoto, energia eltrica, unidades habitacionais com instalaes hidrulicas e sanitrias, direitos de uso/propriedade do terreno, e riscos ambientais mitigados). Para tanto, exige-se que 30% dos recursos alocados nos projetos sejam destinados a aes habitacionais, tais como regularizao fundiria, aquisio ou edificao de unidades habitacionais, recuperao ou melhoria de unidades habitacionais, e realizao de instalaes hidrulicosanitrias (BRASIL, s/d). Assim, o objetivo geral da interveno em exame, de acordo com o modelo lgico elaborado, integrar o Complexo do Alemo cidade formal, melhorar as condies de habitabilidade, acesso e mobilidade, consolidando a presena do Estado com a oferta de servios pblicos essenciais, o que est em consonncia com as diretrizes da Poltica Nacional de Habitao e com os objetivos do Programa de Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios. O projeto atual tambm guarda vnculos com o Plano de Desenvolvimento Urbanstico do Complexo do Morro do Alemo, notadamente a subdiviso da rea em unidades de planejamento urbano (UPUs). A grande diferena da proposta atual a criao de um telefrico, em cujas estaes foi adaptada a ideia original de criao de novas centralidades, prevista no Plano de Desenvolvimento Urbanstico. Por sua vez a proposta daquele plano de adensamento populacional em unidades habitacionais a serem construdas no entorno dos
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centros foi praticamente abandonada na atual interveno, concentrando-se as relocalizaes em reas adjacentes ao Complexo. Outra diferena crtica na esfera dos transportes que, no plano, estava previsto um sistema de nibus articulando as centralidades, conectando o Complexo tambm ao metr. No projeto atual, a articulao acontece nas estaes, por meio do telefrico, mas o sistema s conectado com a linha de trem. Com relao implantao das mudanas sugeridas, o Plano de Desenvolvimento Urbanstico previa cinco fases de quatro anos cada. Na interveno atual, as obras devem terminar em quatro anos, no havendo, neste projeto, previso de continuidade, ainda que o trabalho tcnico-social inclua a elaborao de um Plano de Desenvolvimento Sustentvel, que poder apontar aes cuja execuo fique a cargo do poder pblico.21 Conforme manifestado nas entrevistas realizadas, a ideia do telefrico surgiu a partir do exemplo colombiano, no qual o sistema foi implantado com sucesso em comunidades similares s favelas do Rio de Janeiro, nas cidades de Bogot e Medelln. Nesta ltima, o sistema conectado ao metr e serve para subir e descer as encostas ngremes onde se localizam a Comuna 13 e Santo Domingo, cujas estaes ganharam equipamentos como bibliotecas pblicas. No caso do Complexo do Alemo, o telefrico dever conectar seis estaes, sendo uma na estao de Bonsucesso, do ramal Leopoldina da Supervia, com as demais estaes situadas nos altos dos morros do Alemo, da Baiana, do Itarar, da Fazendinha e Alvorada. A implantao do telefrico no Complexo dialoga com a questo da segurana, medida que implanta equipamentos pblicos no alto dos morros e permite o acesso a estes por vias carroveis. O projeto do telefrico tambm envolve, como no caso colombiano, a construo de obras de contedo simblico, ou seja, de alta qualidade arquitetnica e esttica, que permitem realizar um projeto emblemtico, de re-significao do espao da favela. Conforme afirma o arquiteto responsvel pela concepo do projeto:
Na favela temos que trabalhar com o conceito de mximo e no de mnimo. Nada de fazer o mnimo. Mxima elaborao de qualidade do projeto, expressividade arquitetnica, qualidade urbanstica e ambiental, durabilidade dos equipamentos, tudo que formos capazes de pensar para criar uma cidade que vai ser vivida e no apenas para curar feridas, pois um corpo pleno, um lugar desejvel de ser vivido, que voc ou eu podemos querer e nos imaginar que podemos viver l dentro. uma promessa de cidade para todos, no s para os favelados, para qualquer um.22
Com efeito, segundo os formuladores do projeto, o telefrico apontado como um equipamento para toda a cidade, dotado de grande potencial turstico.
21. As continuidades podem vir a ser propostas no mbito do PAC 2. 22. Entrevista com Jorge Juregui, arquiteto contratado pelo Consrcio Rio Melhor, realizada em 10/12/2009.
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Componentes do projeto no Complexo do alemo
QuADRO 1
OBRAS R$ 793,7 milhes (95,9% dos recursos do projeto): Construo do telefrico, cuja linha ter 3,4 km e seis estaes integradas ao transporte ferrovirio, com capacidade para transportar cerca de 30 mil pessoas por dia. Realizao de obras virias (pavimentao de vias carroveis, escadarias e vielas). Abertura de espao, com a remoo dos domiclios de 2.785 famlias (destas, 42% optaram pela assistncia para aquisio de unidades habitacionais, 25% foram indenizadas e 33% fizeram a opo pelas novas unidades habitacionais). Construo de 920 unidades habitacionais para famlias realocadas. Recuperao e melhoria de 5.600 unidades habitacionais, inclusive de instalao hidrulico-sanitria. Expanso da infraestrutura e servios urbanos: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, rede de energia e iluminao pblica, drenagem pluvial e instalao de 1.590 contentores de resduos slidos. Realizao de obras de proteo, conteno e estabilizao do solo, e de recuperao de cobertura vegetal. Construo de diversos equipamentos sociais: duas creches, uma escola de ensino mdio, duas bibliotecas, quadras de esporte, um estdio de som e vdeo, uma oficina de dana e artes cnicas, uma unidade de pronto-atendimento, um centro de apoio psiquitrico, dois postos de sade e sete centros de apoio comunitrio. REGULARIZAO FUNDIRIA R$ 11,4 milhes (1,4% dos recursos do projeto): Cadastramento de imveis para a instruo de processos de regularizao de 27.324 domiclios. TRABALHO TCNICO-SOCIAL R$ 22,6 milhes (2,7% dos recursos do projeto): Apoio realocao de 2.785 famlias. Realizao de atividades de informao sobre a obra e seus impactos. Realizao de censo domiciliar e empresarial. Mobilizao comunitria. Realizao de atividades de educao ambiental, sanitria e patrimonial. Capacitao profissional de moradores do Complexo do Alemo. Gerao de trabalho e renda (durante o projeto, empregos gerados na obra e em atividades de regularizao fundiria e no perodo ps-projeto, ou em equipamentos sociais implantados).
fonte: Quadros de composio do investimento (QCI) fornecidos pelo governo do estado e pela prefeitura municipal do Rio de Janeiro. Adaptao: equipe Ipea/Caixa.
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O conjunto das obras em curso no Complexo do Alemo de grande escala. Envolve aes de implantao e melhoria de infraestruturas (obras virias, saneamento bsico, eletricidade e iluminao), habitao (aquisio e construo de unidades habitacionais, e indenizao de benfeitorias), proteo, conteno e estabilizao do solo e recuperao ambiental, alm de vrios equipamentos sociais. O alcance da interveno dever ser avaliado no trmino do projeto e mesmo em perodo posterior. At o momento, a taxa de reassentamento da obra situa-se em torno de 10% dos domiclios, sendo que 1/3 destes receberam novas unidades habitacionais construdas pelo projeto. Outro componente do projeto a regularizao fundiria, que se desenvolve em paralelo execuo das obras. Neste caso, abarca os custos relativos s atividades de cadastramento e jurdico-administrativas necessrias para se chegar titulao das unidades habitacionais em nome de seus ocupantes o que pode envolver a transferncia de propriedade ou a constituio de direito real sobre o imvel, mediante o uso de uma srie de institutos jurdicos e urbansticos. As reas do Complexo do Alemo, em sua maioria, so reas particulares correspondentes a antigos projetos de loteamento que no foram efetivados, cujas reas foram ocupadas. Por isso, o trabalho de regularizao deve envolver a elaborao de cadastro georreferenciado e a identificao da cadeia dominial e dos donos das benfeitorias. O resultado final do trabalho de regularizao fundiria, a titulao por intermdio de qualquer que seja o instrumento jurdico, entretanto, depende do trmite posterior dos processos no sistema pblico e no sistema de registro cartorial. O trabalho tcnico social outro item de execuo obrigatria, conforme disposto pelo Ministrio das Cidades. Este trabalho envolve aes de participao, mobilizao e organizao comunitria, educao sanitria e ambiental e atividades de gerao de trabalho e renda, todas elas destinadas populao diretamente beneficiada. Para tanto, recomendada a aplicao, no trabalho tcnico social, de, no mnimo, 2,5% do valor de investimento total. Este investimento deve iniciar quando da assinatura do contrato de repasse e deve se estender por at seis meses aps a concluso das obras, podendo este prazo ser prorrogado em mais trs meses. A execuo das obras e servios includos nessas trs categorias deve ser concomitante, constituindo o que se convencionou denominar de intervenes integradas em assentamentos precrios. 4.4 Contexto e impactos esperados do projeto Segundo formuladores e implementadores, cujas entrevistas constituram insumo para a elaborao do modelo lgico, vrios so os impactos que podem decorrer do resultado final do projeto no Complexo do Alemo. Podem ser citados como impactos positivos esperados: a reduo do risco social; a ampliao da mobilidade social; a mudana da imagem negativa dos moradores do Complexo do Alemo; o surgimento de novas lideranas e organizaes; a diminuio da violncia; o aumento do convvio de moradores e no moradores das comunidades; e o desenvolvimento de novas atividades econmicas com a construo de novas vias de acesso. Outro impacto que pode beneficiar comunidades em situao similar o efeito
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demonstrao da viabilidade de intervenes em grandes favelas. Contudo, importante ressaltar que, apesar de constiturem efeitos que podem estar diretamente associados ao projeto, outros fatores concorrem para tais impactos. Merece ser salientado que o Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo foi concebido em um momento poltico de discusso sobre os principais entraves ao investimento pblico no pas. Nesse contexto, o governo federal elaborou diretrizes com o objetivo de facilitar os procedimentos burocrticos que impactam na concretizao dos investimentos pblicos. As obras do Complexo do Alemo vm se beneficiando de algumas dessas medidas, tais como a gesto diferenciada de obras do PAC e a Lei Federal no 11.977/2009 (mais conhecida como a lei que institui o Programa Minha Casa Minha Vida), que, dentre outras decises, dispe sobre a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas destinadas, principalmente, s famlias de baixa renda. Uma terceira medida apontada como facilitadora na realizao do projeto a evoluo na Instruo Normativa no 27/2007, do Ministrio das Cidades, no que diz respeito aos objetivos do trabalho tcnico-social. Em contraposio, a realidade do Complexo do Alemo, enquanto rea dominada por faces criminosas, impe alguns limites para a realizao das obras e apontada como um fator desfavorvel interveno. Por sua vez, a rapidez, benfica no que se refere aos procedimentos burocrticos, mostrou-se prejudicial no que tange elaborao do projeto, uma vez que uma falha apontada foi o fato de o projeto no ter sido amplamente discutido junto comunidade, criando-se, em tese, outro entrave para sua realizao, embora a fluidez das obras denote o apoio das lideranas locais. Como j mencionado, as obras do Complexo do Alemo so de responsabilidade conjunta do governo do estado e da prefeitura do Rio de Janeiro, embora grande parte das intervenes esteja sob a responsabilidade estadual. notrio que j havia afinidade entre o governo federal e a administrao estadual, mas o contexto favorvel envolvendo as relaes entre o governo do estado e a prefeitura municipal estabeleceu-se somente aps as eleies municipais de 2008. Da mesma forma como a Unio, o estado do Rio de Janeiro elaborou medidas que contriburam para uma melhor fluidez das obras, no Complexo do Alemo e em outras favelas da cidade. Uma das medidas foi o Decreto Estadual no 41.148/2008, que estabeleceu parmetros para a avaliao das moradias das famlias que precisam ser realocadas por conta da interveno fsica do projeto, parmetros utilizados tambm pela prefeitura. O decreto possibilitou maior agilidade nas negociaes com os moradores atingidos, embora, no caso de desapropriaes dos imveis que, alm de residenciais, eram tambm utilizados como estabelecimentos comerciais, a negociao no se tenha beneficiado desta facilitao, visto que o decreto no previa valores para imveis comerciais. Outra medida adotada pelo governo do estado foi a Lei Complementar no 131/2009 que, assim como a Lei Federal no 11.977/2009, regulamentou a regularizao fundiria em imveis de interesse social, ampliando o acesso das famlias de baixa renda terra urbanizada. A Lei Complementar no 131/2009 prev a concesso, com mais agilidade, de ttulos de propriedade a quem tem renda de at cinco salrios mnimos e no seja proprietrio de outro imvel.
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5 COnSIDERaES FInaIS Os projetos de urbanizao, regularizao fundiria e integrao de assentamentos precrios contribuem para a soluo dos problemas gerados pelas situaes de dualidade da urbanizao das metrpoles brasileiras, marcada pela diferenciao de reas formais e informais, includas e excludas, providas e no providas de servios. Em termos sociais, o novo posicionamento do Estado nos territrios irregulares passa a tornar possvel a incluso dos moradores nas cidades, antes vtimas de forte estigma social e alvo de discriminao, inclusive no mercado de trabalho, legitimando sua cidadania. Em termos econmicos, a segurana e o reconhecimento advindos da formalizao da posse permitem que o capital representado pela moradia alavanque o desenvolvimento das famlias e a capacidade de desenvolvimento da economia local.23 Nesse sentido, o PAC foi inovador ao elevar a urbanizao de favelas antes considerado um programa habitacional alternativo condio de poltica do Estado brasileiro em mbito nacional, aproveitando-se das experincias acumuladas. Para viabilizar os resultados esperados e garantir a sustentabilidade da interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo, vrias aes complementares, relativas operao dos equipamentos sociais que esto sendo construdos, devero ser assumidas pelos rgos responsveis, tanto no governo do estado quanto na prefeitura. Apesar das inovaes institucionais, problemas de gesto so enfrentados em cada esfera de governo, internamente e entre as diferentes esferas. No mbito municipal, cita-se como fator favorvel o fato de que a interveno est concentrada na Secretaria Municipal de Habitao. No caso do governo estadual, as intervenes fsicas esto concentradas na Secretaria de Obras. Contudo, o estado responsvel por diversos servios e equipamentos instalados com o projeto, por isso, o funcionamento destes distribudo em secretarias especficas, tais como: Educao, Sade, Assistncia Social e Segurana. Para que no haja prejuzo nos resultados esperados, segundo fontes estaduais, est sendo pactuada a sustentabilidade dessas intervenes, assim como a criao de um comit entre as secretarias estaduais. O trabalho tcnico-social previu, ainda, a constituio de um comit reunindo representantes das comunidades e dos governos, com o objetivo de dar andamento s aes cuja definio cabe ao Plano de Desenvolvimento Sustentvel. Conforme exposto ao longo deste captulo, a interveno no Complexo do Alemo reconhecida como um projeto emblemtico entre as aes de urbanizao de assentamentos precrios de iniciativa compartilhada entre governo federal, administraes estaduais e municipais. Constitui, portanto, excelente oportunidade de construir um instrumento de avaliao de resultados e impactos de polticas pblicas, desafio proposto na parceria entre o Ipea e a Caixa.
23. O capital imobilizado pode converter-se em capital mobilizvel ao servir como garantia para a tomada de financiamentos, por exemplo. Contudo, na concepo de De Soto (2001), a regularizao fundiria transformaria capital morto em capital vivo.
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A aplicao desta metodologia de avaliao da interveno no Complexo do Alemo, bem como sua replicao em outras obras do PAC, fortalecer a cultura de avaliao da execuo das intervenes e, com isso, possibilitar maior transparncia na aplicao de recursos pblicos, contribuindo para a melhoria da eficincia, eficcia e efetividade das polticas governamentais. 6 REFERnCIaS ABREU, M. A. Evoluo urbana do Rio de Janeiro. 4 Edio, Rio de Janeiro, IPP, 2008. ______. Reconstruindo uma histria esquecida: origem e expanso das favelas do Rio de Janeiro. Revista Espao e Debates, n. 37, p. 34-46. So Paulo, NERU, 1994. BLANK, G. Brs de Pina: experincia de urbanizao de favela. In: LICIA, P. Habitao em questo. Valladares, (Org.). 2. Edio, Rio de Janeiro, Zahar Editores, 1979. BRASIL. Ministrio das Cidades. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC): Manual de Instrues Projetos Prioritrios de Investimentos, Intervenes em Favelas. 2007-2010. ______. Assentamentos precrios no Brasil urbano. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro [PCRJ]. Projeto de Desenvolvimento Social de Favelas do Rio de Janeiro, Verso preliminar, vol. I e vol. II, 2007. CAMPOS, A. Do quilombo favela a produo do espao criminalizado no Rio de Janeiro. 2 edio, Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2007. CARDOSO, A. L. Textos tcnicos para subsidiar a formulao do Programa Nacional de Integrao Urbana de Assentamentos Precrios. Disponvel em: <www.cidades.gov.br>. ______. Avanos e desafios na experincia brasileira de urbanizao de favelas. Cadernos Metrpole, vol. 17, 1 Semestre, p. 219-240, 2007. ______. et al. Habitao social na regio metropolitana do Rio de Janeiro. In: Habitao social nas metrpoles brasileiras Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Cap.2, Coleo Habitare, Porto Alegre, ANTAC, 2007a. CARDOSO, A. L.; ARAJO, R. L. A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro. In: Habitao social nas metrpoles brasileiras Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Cap. 8, Coleo Habitare, Porto Alegre, ANTAC, 2007b. CAVALLIERI, F. Favela-Bairro: integrao de reas informais no Rio de Janeiro. In: ABRAMO, P. (Org.). A cidade da informalidade O desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro, Sette Letras/Faperj, 2003. COELHO, F. M. Avaliao de propostas para a garantia do abastecimento de gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro. Dissertao (Mestrado), Coppe, UFRJ, 2008. DE SOTO, H. O Mistrio do capital. Rio de Janeiro, Record, 2001.
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CAPTuLO 28
a vOlatIlIDaDE DE REnDa E a CObERtURa DO PROGRaMa bOlSa FaMlIa*
1 aPRESEntaO O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado em 2003, no mbito da iniciativa Fome Zero. Por diversas razes, o governo optou por no conferir ao PBF status de direito, mas condicion-lo s possibilidades oramentrias. A Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que instituiu o programa, evidencia tal caracterstica ao declarar, em seu Artigo 6o, que o
Poder Executivo dever compatibilizar a quantidade de beneficirios do Programa Bolsa Famlia com as dotaes oramentrias existentes.
Desse modo, o PBF um programa de oramento definido, no se constituindo em um direito. A maior parte das transferncias de renda s pessoas fsicas no Brasil como as aposentadorias, as penses, o seguro-desemprego e o tambm focalizado benefcio de prestao continuada (BPC), previsto na Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) so programas de critrio definido e oramento varivel. Um trabalhador do setor formal, ao ficar desempregado, no pode receber como resposta ao seu requerimento de seguro-desemprego uma negativa baseada em restrio oramentria, tampouco uma recomendao de voltar no prximo ano, caso ainda esteja desempregado. Se o trabalhador preenche os requisitos definidos em lei, tem direito ao benefcio. Configura-se a obrigao do Estado em garantir este direito, sob pena de condenao na justia. Alm das transferncias monetrias s pessoas fsicas, outros gastos, como o pagamento de juros, tambm apresentam critrios mais rgidos e definidos. Assim, a execuo de um ttulo da dvida pblica na data de vencimento no pode ser contestada ou adiada por motivo de escassez do oramento. O contrrio desse tipo de encargo so os programas de oramento fixo e critrio varivel. Um exemplo seria o asfaltamento de ruas. O oramento para asfaltar ruas definido, e se no for suficiente para levar o asfalto at determinada casa, no h outra opo a no ser esperar o oramento do ano seguinte. Uma vez que no existe o direito inalienvel a uma rua asfaltada, o melhor que o gestor pblico pode fazer criar um critrio que permita atender primeiramente aos mais necessitados.
* Os autores agradecem os comentrios de Ricardo Paes de Barros, fbio Veras Soares, Rafael Ribas, Pedro herculano guimares ferreira de Souza, Joana Mostafa e Snia Rocha, sem os quais este texto no teria sido possvel.
O PBF, apesar de ser diferente das aposentadorias ou do seguro-desemprego, no pode ser colocado no mesmo nvel do asfaltamento. Os critrios existentes para a concesso de uma bolsa famlia no definem apenas uma fila. Eles so pblicos e determinam quais famlias so ou no elegveis, o que gera conceitos estranhos aos programas de critrio varivel e oramento fixo, como populao elegvel no coberta. Algum que tem filhos e vive com renda inferior a R$ 120 per capita elegvel para receber o PBF, e, se no atendido pelo programa, um elegvel no coberto. Autores como Medeiros, Britto e Soares (2008) chegam a caracterizar o benefcio do Bolsa Famlia como um quase direito. Registram-se at algumas poucas decises judiciais obrigando a concesso do benefcio do Bolsa Famlia, o que mostra que alguns setores do Judicirio comeam a entender o Bolsa Famlia enquanto direito ou quase direito. Quase direito ou no, quando um programa caracterizado por possuir oramento definido e custos claros, a definio de metas passa a ser necessria. Se no existem metas fsicas, no h como fazer planejamento oramentrio anual. A primeira meta fixada para o PBF, em 2003, era assistir 11 milhes de famlias. O objetivo deste captulo investigar as metas estabelecidas para o PBF luz da definio de pobreza que baseia os critrios de incluso. Especificamente, tenta-se argumentar que a volatilidade de renda das famlias mais pobres um conceito que no pode ser ignorado na construo destas metas. Negligenci-lo, como tem sido feito at recentemente, leva a contradies entre as metas e as regras operacionais do programa, fazendo com que a conta nunca feche e sempre haja grandes nmeros de famlias elegveis no cobertas. Este captulo mostra, ainda, que a evoluo da distribuio de renda no Brasil no provocou uma reduo no nmero de pessoas elegveis para o PBF. 2 aS MEtaS DE CObERtURa E SUa EvOlUO A primeira meta de 11 milhes de famlias foi definida com base nas Pesquisas Nacionais por Amostragem de Domiclios (PNADs), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), disponveis em 2004, com dados sobre setembro de 2001 e de 2002. relevante lembrar que, de 2001 e 2003, perodo de baixo crescimento econmico, o processo de reduo da desigualdade de renda estava ainda incipiente, conforme deixam claro Barros, Foguel e Ulyssea (2007). O clculo da meta foi realizado de maneira simples. Identificou-se nas PNADs de 2001 e 2002 o nmero de famlias cuja renda domiciliar per capita encontrava-se abaixo da linha de elegibilidade original do PBF. O nmero de famlias, aps um arredondamento, foi tomado como meta. Apesar de a meta ter permanecido constante at o final de 2006, quando finalmente foi atingida, possvel calcular uma meta a cada ano seguindo a mesma metodologia simples usada para o clculo da meta original. A evoluo deste nmero depender da evoluo da prpria distribuio de renda. Nos anos entre 2004 e 2008, data da ltima PNAD disponvel, houve uma melhoria considervel e inegvel nos rendimentos das pessoas mais pobres. Entre 2004 e 2008, a renda bruta do quinto mais pobre cresceu 40. Embora boa parte deste crescimento tenha sido fruto
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A Volatilidade de Renda e a Cobertura do Programa Bolsa famlia
do prprio PBF, a renda lquida dos rendimentos do programa aumentou aproximadamente 30.1 Trata-se de uma melhoria considervel na renda destas pessoas. Os efeitos da crise internacional recente se fizeram sentir aps setembro de 2008. Provavelmente, no sero to graves, mas toda a anlise se ater ao que ocorreu at setembro de 2008. Seria de se esperar que houvesse queda no pblico-alvo potencial do PBF. Porm, antes de se verificar isto, h uma pequena questo metodolgica a ser esclarecida. Parte desta melhoria de renda se deve renda do prprio PBF. Portanto, para fins deste estudo, a renda a ser avaliada a renda real lquida. Isto porque o critrio para concesso do PBF no a renda que uma famlia teria aps receber o benefcio, mas a renda que uma famlia tem antes de receb-lo. Ou seja, leva-se em conta a renda descontada do recebimento do prprio PBF. A fim de subtrair a transferncia do PBF da renda total das famlias, no sentido de encontrar a renda que confere elegibilidade, pode-se lanar mo de dois mtodos encontrados na literatura. O primeiro a utilizao do suplemento da PNAD sobre programas de transferncia de renda nos dois anos (2004 e 2006) para os quais este suplemento existe. O segundo o uso de valores tpicos para identificar a renda oriunda do PBF. O uso do suplemento mais preciso, mas o mtodo de valores tpicos mais abrangente, uma vez que pode ser usado nos anos no qual no houve o suplemento. Recomenda-se Soares et al. (2006) para detalhes do primeiro mtodo e Foguel e Barros (2008) para detalhes do segundo. Tendo em vista que em 2005, 2007 e 2008 no houve suplemento, o mtodo de Foguel e Barros foi usado. Na tabela 1, no entanto, tambm foi calculado o nmero de pobres utilizando-se o suplemento de 2006, para fins de comparao. Conforme mostra a tabela 1, o nmero de famlias pobres (elegveis) caiu de 8,7 milhes em 2004 para 6,2 milhes em 2008. Este clculo feito usando as linhas de elegibilidade do PBF ano a ano (R$100 para 2004 e 2005, e R$ 120 para 2006 e 2007). Estas linhas no so, no entanto, constantes em termos reais.
TABELA 1
Linha Renda lquida Nmero (Em milhares)
2004 2005 2006 20061 2007 2008 100 100 120 120 120 120 8,730 7,094 8,643 8,687 7,456 6,195
Evoluo da pobreza de 2004 a 2008 linhas administrativas do bolsa Famlia Domiclios Renda bruta Nmero (Em milhares)
8,362 6,791 7,974 7,974 6,998 5,706
Pessoas Renda lquida Taxa Nmero (Em milhares) %

41,029 33,990 39,382 39,603 33,620 27,403 23.1 18.8 21.5 21.7 18.2 14.9
Renda bruta Nmero (Em milhares)

39,432 32,605 36,606 36,606 31,561 25,095
Taxa %
17.2 13.6 16.1 16.2 13.6 11.1
Taxa %
16.5 13.0 14.9 14.9 12.7 10.2
Taxa %
22.2 18.0 20.0 20.0 17.1 13.6
Elaborao dos autores. Nota: 1 Nesta linha, calcula-se a renda lquida utilizando-se o mtodo de identificao de Soares et al (2006). Nas demais, adota-se o mtodo de foguel e Barros (2008).
1. De acordo com o mtodo de valores tpicos, a renda dos mais pobres aumentou 24, mas tal mtodo subestima a renda do PBf em pelo menos 50.
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Parte das variaes observadas na tabela 1 se deve ao fato de as linhas de elegibilidade do PBF no serem ajustadas pela variao dos preos. Para evidenciar-se o nmero de pessoas pobres com o mesmo poder de compra ao longo do tempo, esclarecedor o uso de uma linha de pobreza real, e no nominal. Usando-se como critrio R$ 100 de setembro de 2004, corrigidos pela inflao,2 a queda foi ligeiramente menor: de 8,7 para 6,3 milhes de famlias pobres. Os nmeros constam na tabela 2.
TABELA 2
Ano Evoluo da pobreza de 2003 a 2008 (R$ 100 de setembro de 2004) Linha Renda lquida Nmero (Em milhares)
20031 2004 2005 2006 2007 2008 94.08 100.00 105.00 108.01 113.27 121,30 9,288 8,730 8,590 7,320 7.120 6,372
Domiclios Renda bruta Nmero (Em milhares)

9,048 8,362 8,116 6,745 6,560 5,895
Pessoas Renda lquida Nmero (Em milhares)

43,217 41,029 39,639 33,994 31,951 28,181
Renda bruta Nmero (Em milhares)

42,235 39,432 37,564 31,370 29,466 25,894
Taxa %
19.3 17.2 16.5 13.7 12.9 11.4
Taxa %
18.8 16.5 15.5 12.6 11.9 10.5
Taxa %
25.4 23.1 21.9 18.6 17.3 15.3
Taxa %
24.9 22.2 20.8 17.2 16.0 14.1
Elaborao dos autores. Nota: 1Das reas rurais da regio Norte somente se incluem as do Tocantins. Obs.: Renda lquida calculada utilizando-se foguel e Barros (2008).
Dada uma evoluo to favorvel da situao econmica dos mais pobres aps 2003, seria de se esperar que a totalidade das pessoas elegveis para receber o Bolsa Famlia fosse coberta antes da meta dos 11 milhes ser atingida no final de 2006. Seria tambm de se esperar que o Ministrio de Desenvolvimento Social comeasse a devolver dinheiro para o oramento e reduzir o nmero de beneficirios conforme a economia melhorasse. Porm, no foi isso que aconteceu. No final de 2008, a situao do PBF era paradoxal. No obstante haver 11,2 milhes de famlias recebendo o benefcio, 2,5 milhes de famlias elegveis inscritas no cadastro nico no recebiam o benefcio. Frise-se que no referido ano a PNAD apontava os elegveis em 6,2 milhes. Esta situao paradoxal. H uma melhoria considervel na distribuio de renda e, no entanto, esta melhoria no se reflete na demanda por benefcios do PBF. Descartando-se a possibilidade de fraude em larga escala, que j foi investigada e eliminada por relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU),3 h uma hiptese plausvel que no foi levada em conta na construo das metas do Bolsa Famlia. Esta hiptese de que a estimao da meta de pobreza no levou em conta a volatilidade de renda entre os mais pobres.
2. Os deflatores usados foram os construdos por Corseiul e foguel (2002). 3. Aps exaustiva consulta a diversas bases de dados visando encontrar fraudes no PBf, o TCu encontrou 713 proprietrios de veculos com valor elevado, 106 mil famlias proprietrias de veculos com valor superior a R$ 4 mil e 20.601 polticos ou familiares de polticos beneficiados pelo PBf. Somando-se estes nmeros, chega-se concluso de que 1,09 dos benefcios so fraudulentos. Neste clculo, incluem-se proprietrios de motos, supondo-se que estes no possam ser beneficirios do Bolsa famlia.
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Um benefcio do PBF concedido por um perodo de dois anos, salvo no caso de grandes variaes positivas na renda, tais como a conquista de um emprego formal ou o recebimento de um benefcio social no valor de pelo menos um salrio mnino. Devido volatilidade na renda da populao pobre, um indivduo cuja renda cai abaixo do limite de elegibilidade pode requerer um benefcio e no perder este benefcio se sua renda subir temporariamente um pouco acima do limite. Desta forma, o nmero de pessoas elegveis para o recebimento do Bolsa Famlia em um dado ms o nmero de pessoas cuja renda se situou abaixo do limite de elegibilidade em um dos 24 meses anteriores torna-se muito maior que o nmero de pessoas cuja renda est abaixo do limite naquele dado ms. Caso se continue calculando as metas com base na renda transversal (a renda em um dado ms), mas concedendo benefcios de acordo com a renda longitudinal (a renda ao longo dos ltimos 24 meses), a conta nunca ir fechar. Tendo em vista que essa situao ser tanto pior quanto maior for a volatilidade da renda dos pobres, cumpre investigar a magnitude desta volatilidade, o que realizado na prxima seo. 3 vOlatIlIDaDE DE REnDa Geralmente, os indivduos cujos rendimentos se situam na metade de cima da distribuio de renda esto acostumados a receber um salrio fixo todos os meses. Se esto empregados no setor formal, provvel que no se encontrem diante de grandes riscos de demisso. Se porventura forem demitidos, tm direto a um ms de aviso prvio, ao saldo do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FTGS) e ao seguro-desemprego. Se trabalham para o Estado, o risco de demisso quase zero. H, claro, empresrios e profissionais liberais cuja renda altamente varivel; contudo, estes so relativamente pouco numerosos e, em geral, tm acesso a crdito, que um mecanismo de proteo intertemporal. Os mais pobres, ao contrrio, sofrem de uma insegurana elevada com relao a seus rendimentos. Se esto empregados na agricultura, sua renda depende das condies climticas e dos volteis preos agrcolas. Os trabalhadores por conta prpria urbanos dependem das condies dos tambm volteis mercados de produto nos quais operam. Por sua vez, empregados sem carteira vivem diante da iminncia da demisso, sem acesso a qualquer proteo por parte do Estado. Argumenta-se que esta insegurana se traduz em uma grande volatilidade de renda entre os mais pobres, o que leva as taxas de pobreza medidas em setembro de cada ano a diferirem substantivamente da porcentagem de pessoas pobres ao longo de dois anos, perodo que levado em conta como critrio do PBF. Antes de prosseguir tal argumentao, no entanto, necessrio fazer uma reviso das fontes de dados sobre a renda dos mais pobres no Brasil.
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3.1 Fontes de dados A PNAD vai a campo em setembro e outubro de cada ano, e a sua pergunta sobre renda se refere renda auferida naquele ms de setembro.4 Assim, todas as informaes da PNAD se referem a uma semana de setembro. No h como saber, por meio da PNAD, qual a volatilidade de renda de qualquer segmento da populao, uma vez que se trata de uma pesquisa de corte transversal, que no acompanha os indivduos ao longo do tempo. Por sua vez, a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), tambm do IBGE, conta com um painel de indivduos entrevistados por quatro meses seguidos. A PME tem duas graves limitaes com relao PNAD: cobre apenas as seis maiores regies metropolitanas no Brasil e levanta apenas rendimentos do trabalho. Apesar disto, a nica fonte longitudinal de dados sobre rendimentos no Brasil. Se o objetivo o clculo da volatilidade de renda, a nica opo a PME. Dado que a PME levanta apenas rendimentos do trabalho, para construir nesta pesquisa a renda domiciliar per capita necessrio imputar as outras rendas. Estas no so pouco importantes, e respondem por cerca de um quarto da renda das famlias, conforme medida na PNAD. Para tanto, segue-se o procedimento de Machado e Ribas (2008), que consiste em usar a PNAD para imputar rendimentos na PME. O procedimento, um tanto trabalhoso, mas sem grandes mistrios, apresentado a seguir. 1. Encontram-se as variveis comuns na PME e na PNAD. Isto no difcil, uma vez que as duas pesquisas tm questionrios de composio do domiclio, educao e trabalho muito semelhantes. 2. Usando-se, na PNAD, apenas as seis regies metropolitanas cobertas pela PME, estimam-se quatro equaes: a. a probabilidade de ter renda de aposentadorias e penses, mediante um modelo probit; b. o valor da renda de aposentadorias e penses para aqueles que as tm, por mnimos quadrados (MQ); c. a probabilidade de ter outras rendas, mediante outro modelo probit; e d. o valor das outras rendas para aqueles que as tm, novamente por MQ. 3. Utilizando-se os coeficientes estimados na PNAD, projetam-se as quatro variveis na PME. 4. Tendo em vista que toda estimao gera um resduo aleatrio, atribui-se um resduo aleatrio independente para cada equao e para cada indivduo. 5. As rendas resultantes so somadas renda do trabalho para produzir a renda domiciliar per capita.
4. um pouco mais complicado, na realidade. A pergunta da PNAD sobre a renda normalmente auferida em setembro. Ver Rocha (2002) para mais detalhes desta pergunta sui generis acerca de renda.
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importante frisar que, em virtude de o termo aleatrio ser mantido constante para cada indivduo ao longo das quatro entrevistas, as rendas imputadas vo mudar apenas se houver alterao em alguma varivel observada, como idade ou nvel de instruo. O grfico 1 mostra o coeficiente de variao (mdia/desvio padro) da renda domiciliar per capita de cada indivduo (incluindo-se as imputaes). Tanto a mdia quanto o desvio padro so definidos sobre os quatro meses nos quais o domiclio se encontra no painel. Se todos os membros do domiclio se mantm na mesma ocupao, com o mesmo rendimento, durante os quatro meses do painel, ento o coeficiente de variao deste domiclio zero. Apesar da elevada varincia, visvel no grfico 1 que o coeficiente de variao da renda diminui conforme aumenta a renda. Ou seja, a renda dos mais pobres sofre mais volatilidade que a renda dos mais ricos. O R2 da equao no alto, 1,8, mostrando que h muitos outros fatores alm da renda explicando sua volatilidade.
gRfICO 1
Renda mdia e coeficiente de variao da renda de setembro a dezembro de 2004
fonte: PME.
Com o procedimento descrito, tambm foi possvel definir domiclios pobres e no pobres, mas com uma limitao importante. Para fins de elegibilidade para o benefcio do PBF, a varivel importante a renda lquida da prpria renda do PBF. possvel construir esta renda, seja mediante um pergunta identificadora, seja mediante a metodologia de valores tpicos. A pergunta identificadora existe na PNAD apenas em 2004 e 2006, e no existe no questionrio da PME em nenhum ms. Quanto aos valores tpicos, seu uso impossvel, porque a renda imputada empregando-se o procedimento descrito no imputa, em geral, valores inteiros.
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preciso usar a renda bruta, incluindo-se os rendimentos do Bolsa Famlia. Isto gera uma subestimao do nmero de pobres, na medida em que se contrasta uma linha de pobreza fixa contra uma renda que estar inflada pelo recebimento da transferncia do PBF. No entanto, para fins de mensurao e quantificao da volatilidade, isto no tem qualquer relevncia.
fIguRA 1
Esquema rotacional
Ms Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro Janeiro K7 K7 K7 K7 K8 K8 K8 K8 L1 L1 L1 L1 grupo rotacional
No exerccio realizado para medir a volatilidade de renda, definiram-se como pobres as pessoas que vivem em domiclios cuja renda per capita inferior linha de incluso do Bolsa Famlia daquele ano: R$ 100, at 2005, e R$ 120, a partir de 2006. Comeando-se o exerccio em setembro de cada ano aps a criao do PBF 2004 a 2007 , um conjunto de trs grupos rotacionais foi seguido. So estes os grupos rotacionais entrando em agosto, setembro e outubro, pelos quatro seguintes meses. O esquema se encontra na figura 1, que mostra os grupos rotacionais usados em 2007. O grupo K7, por exemplo, entrou em agosto e foi entrevistado pela segunda vez em setembro, mas considera-se esta segunda entrevista pertencente ao ms de outubro, por fazer parte de um conjunto de trs grupos rotacionais cujo ingresso centrado em setembro. Na figura 1, o ms de outubro est demarcado por uma borda simples; o ms de dezembro, por uma borda dupla. Para quatro meses comeando em setembro de cada ano, segue-se uma mdia mvel de trs grupos rotacionais. Portanto, no painel h pessoas sendo investigadas no ms corrente, no anterior e no posterior, para aumentar a amostra. O procedimento, um pouco complicado, tem como elemento mais importante o acompanhamento s famlias por quatro meses.
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Pobreza transversal e longitudinal de 2004 a 2007 Painel 1 (2004) Painel 2 (2005)
gRfICO 2
Painel 3 (2006)
Painel 4 (2007)
fonte: PME.
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A cada ms, duas pobrezas foram definidas: uma transversal e outra longitudinal. A pobreza transversal corresponde porcentagem de pessoas cuja renda domiciliar per capita inferior linha de incluso no Bolsa Famlia naquele ms. A pobreza longitudinal definida pela proporo de pessoas cuja renda per capita era inferior linha em qualquer um dos n meses que seguem setembro, quando se inicia o painel elaborado. Deste modo, a pobreza longitudinal em setembro a mesma que a pobreza transversal, mas a pobreza longitudinal em outubro o conjunto de pessoas que so pobres em setembro ou em outubro. A pobreza longitudinal em dezembro o conjunto de pessoas que foi pobre em qualquer um dos quatro meses entre setembro e dezembro. Os resultados se encontram no grfico 2. Para todos os anos mostrados, a taxa de pobreza longitudinal em dezembro substancialmente maior que a taxa transversal. A pobreza transversal de 15,9 em dezembro de 2004, contra 24,7 para a pobreza longitudinal. Em 2007, os nmeros so 11,8 e 18,3. Definindo-se o fator de volatilidade como o quanto ser necessrio aumentar a pobreza transversal para se chegar longitudinal, em ambos os anos, est-se falando de um fator de volatilidade em torno de dois teros. No se trata de uma deteriorao das condies de vida, uma vez que a pobreza transversal mais ou menos constante em todos os quatro meses dos quatro anos estudados. O fato que quando h volatilidade na renda, o nmero de pessoas que foi pobre em algum dos quatro meses maior que o nmero de pessoas pobres em um dado ms. Por definio, a pobreza transversal ser menor que a, ou, na melhor das hipteses, igual longitudinal. Surpreendentemente, ela se mostra consideravelmente maior. Outro resultado visvel que o incremento mensal da pobreza longitudinal apresenta uma trajetria decrescente. Em 2007, h um aumento de 3,6 pontos na taxa de pobreza longitudinal de setembro para outubro; de 1,8 ponto de outubro para novembro; e 1,2 ponto de novembro para dezembro. Estes retornos marginais decrescentes so esperados, porquanto medida que o tempo passa os domiclios expostos ao risco de pobreza j tero cado pelo menos uma vez abaixo da linha de R$ 120 (R$ 100 antes de 2006). As estimativas de volatilidade feitas para seis regies metropolitanas provavelmente no podem ser generalizadas para o Brasil como um todo. No entanto, no h nenhuma pesquisa longitudinal no Brasil fora destas seis regies metropolitanas. Neste estudo, trabalha-se com a hiptese de que nas reas rurais a volatilidade seja ainda maior, embora nas cidades mdias possivelmente seja menor. O que se tem como certo que a renda dos mais pobres sofre de considervel volatilidade. Sobre a possibilidade de estas estimativas estarem enviesadas, nota-se que h duas fontes geradoras de vis negativo nos nmeros apresentados. O primeiro que apenas as famlias que no sofreram alterao na sua composio foram seguidas no painel. Isto ocorre porque a PME no identifica indivduos, apenas domiclios. Portanto, para identificar os
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indivduos, necessrio seguir domiclios que permanecem intactos.5 Uma vez que mudanas de composio domiciliar so importantes causas e consequncias de volatilidade, selecionar apenas domiclios sem mudanas leva a uma subestimao da verdadeira volatilidade de renda. A segunda fonte de vis negativo a manuteno dos mesmos resduos aleatrios durante os quatro meses do painel. Isto equivale a supor que, durante os quatro meses do painel, no h mudana em nada que no seja observvel e impactante na renda imputada. Poder-se-ia pensar, no caso da renda do capital, nas oscilaes do mercado e na sazonalidade, entre outros. Dado que provvel que algo mude e afete a renda, a estimativa sofre novamente de vis para baixo. No entanto, h um importante erro na mensurao da renda nas unidades domiciliares, com um efeito sobre-estimador (e no subestimador) fundamental. Este erro provavelmente maior para trabalhadores sem carteira assinada, trabalhadores agrcolas ou trabalhadores por conta prpria exatamente o perfil dos indivduos em domiclios beneficiados por bolsas famlia. Um camel, alm de sofrer de volatilidade de renda, no sabe exatamente quanto ganhou em cada ms. Isto aumenta a volatilidade observada, na medida em que a renda sofrer uma variao decorrente da impreciso da informao declarada, alm de sua variao real. Ao ignorar o erro de medida na renda, h, sem dvida, uma sobre-estimao da volatilidade. No possvel saber com certeza se h prevalncia das duas fontes de vis negativo ou da fonte de vis positivo. Todavia, para os propsitos deste captulo, considera-se, sem fundamentao emprica, que a fonte de vis positivo mais importante que as duas de vis negativo. Considera-se que a volatilidade talvez seja um pouco menor que a estimada, mas ainda substantiva. 4 COnClUSO A volatilidade na renda dos indivduos atendidos pelo PBF e as regras do programa as quais estipulam um perodo de dois anos entre as verificaes de renda, utilizando-se uma medida transversal de pobreza geram um descompasso entre o nmero de famlias elegveis para o programa e o nmero de famlias efetivamente beneficiadas. Se a volatilidade for alta, a diferena ser grande. Na definio da abrangncia do PBF, a anlise que interessa a da pobreza longitudinal, isto , do nmero de pessoas cuja renda ficou abaixo da linha de elegibilidade em qualquer um dos 24 meses que antecedem a medio. As estimativas apontam que a pobreza longitudinal em quatro meses superior transversal por um fator da ordem de dois teros. Uma interpolao para 24 meses aponta que a pobreza longitudinal neste horizonte de tempo seria aproximadamente o dobro da pobreza transversal. Desta forma, a principal concluso de poltica deste estudo que as metas de cobertura do Bolsa Famlia devem corresponder a aproximadamente o dobro dos nveis de pobreza medidos pelas PNADs.
5. Ribas e Soares (2008) desenvolveram um mtodo para seguir indivduos em famlias que sofreram mudanas demogrficas, o qual no adotado neste estudo por ser muito trabalhoso.
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claro que h alguns atenuantes concluso. Nem todos os indivduos cuja renda familiar per capita diminui para menos de R$ 120 em um dos ltimos 24 meses de fato pblico elegvel do Bolsa Famlia. H algumas famlias que, aps terem passado poucos meses abaixo da linha de pobreza, superaram definitivamente tal condio. Um exemplo seria uma famlia cujo chefe, que estava empregado no setor formal, com rendimento do trabalho relativamente elevado, experimentou um perodo curto de desemprego e, em seguida, conseguiu outro posto formal bem pago. provvel que esta famlia nunca tenha requerido uma bolsa famlia, uma vez que esperava sair em breve da situao de pobreza. Outro atenuante, j mencionado, o erro de medida na declarao da renda. Finalmente, h aquelas famlias que se enquadram no perfil do pblico-alvo do PBF, mas saem do programa antes de dois anos graas a um emprego estvel formal obtido por um de seus membros. Por exemplo, uma famlia cujo chefe, um trabalhador com baixa instruo, obteve um emprego com carteira assinada como segurana de banco poderia sair definitivamente do programa antes do prazo de reviso de dois anos. No entanto, avalia-se que estes atenuantes no mudam a concluso principal deste estudo: no se pode estabelecer um programa com um conceito de pobreza, fixar metas com outro conceito e esperar que a conta feche; esta conta nunca vai fechar. Mudar o conceito de pobreza do Bolsa Famlia seria difcil, alm de custoso. Adequar o conceito medida transversal de pobreza seria tornar o funcionamento do Bolsa Famlia parecido com o de um dispositivo rel, que liga e desliga automaticamente a cada ms conforme mudam as condies de vida de cada famlia. O custo administrativo de tal mecanismo estaria fora de cogitao. Mantendo-se o conceito de pobreza do PBF, a nica soluo para a incoerncia apontada neste captulo adequar o conceito de pobreza utilizado na definio das metas. REFERnCIaS BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea. v. 5, p. 15-85, 2007. CORSEUIL, C. H.; FOGUEL, M. N. Uma sugesto de deflatores para rendas obtidas a partir de algumas pesquisas domiciliares do IBGE. Rio de Janeiro: Ipea, 2002. (Texto para Discusso, n. 897). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>. FOGUEL, M. N.; BARROS, R. P. The effects of conditional cash transfer programmes on adult labour supply: an empirical analysis using a time-series-cross-section sample of brazilian municipalities. In: XXXVI Encontro Nacional de Economia. ANPEC, 2008. Disponvel em: <http://www.anpec.org.br/encontro_2008.htm#trabalhos>. MACHADO, A. F.; RIBAS, R. P. Do changes in the labour market take families out of poverty? determinants of exiting poverty in Brazilian metropolitan regions. International Policy Centre for Inclusive Growth, Working Paper, n. 44, February, 2008. Disponvel em: <http://www.ipc-undp.org/pub/IPCWorkingPaper44.pdf>.
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CAPTuLO 29
REGUlaRIZaO FUnDIRIa na aMaZnIa lEGal*
1 aPRESEntaO Para fazer frente ao problema da ocupao desordenada das terras da Amaznia Legal, o governo brasileiro vem empreendendo em anos recentes uma acelerada poltica de regularizao fundiria. O limite de 100 hectares (ha) para concesso de propriedade ou direito real de uso de terras pblicas, com dispensa de licitao, a particulares que nelas residissem e produzissem, sofreu recentemente duas importantes revises: a primeira, com a Lei no 11.196/2005, o ampliou para reas de at 500 ha; a segunda, introduzida pela Medida Provisria (MP) no 422 e reforada pela MP no 458 convertida na Lei no11.952/2009 estendeu tal limite a reas de at 15 mdulos fiscais,1 ou cuja superfcie no seja maior que 1.500 ha.2 Com a promulgao da Lei no 11.952, a modificao foi incorporada redao do pargrafo 2o, do Artigo 17, da Lei no 8.666/1993, na qual constava originalmente a previso legal especfica em favor do direito dos pequenos produtores legitimao de suas posses na Amaznia Legal. Mas esse processo de regularizao das ocupaes de terras pblicas na Amaznia Legal gera consequncias que transcendem a formalizao da propriedade e, a par dos provveis benefcios advindos com a segurana jurdica que traz, pode acarretar problemas de significativa gravidade. O propsito deste captulo refletir sobre os efeitos potenciais deste processo a partir de trs aspectos fundamentais: o ambiental, porquanto se trata de uma regio sob constante risco de degradao ecolgica; o fundirio, visto que a distribuio de rea dos imveis rurais na Amaznia acentuadamente desigual, e a poltica de regularizao no dispe de instrumentos para atenuar esta concentrao; e, por fim, o socioeconmico, relativo ao contexto das atividades agropecurias predominantes na regio. 2 O PROGRaMa tERRa lEGal E O COntEXtO FUnDIRIO Da aMaZnIa lEGal Sob coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), para o qual a Lei no 11.952/2009 transferiu as competncias de normatizao e expedio de ttulos de propriedade, antes desempenhadas pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
* Os autores gostariam de agradecer a Simone gueresi, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), pelas informaes referentes ao atual estgio de execuo do Programa Terra Legal e pelas crticas e sugestes que fez a este artigo, e a Juliana Mota Siqueira, do Ncleo de gesto de Informaes Sociais (Ninsoc/Ipea), pela elaborao dos mapas e pela gerao de outros dados geogrficos. 1. Institudo pelo Artigo 50 do Estatuto da terra, de 1964, o mdulo fiscal corresponde rea mnima necessria para o sustento de uma famlia de trabalhadores rurais. A medida varia de municpio para municpio: na Amaznia Legal, um mdulo fiscal tem em mdia 76 ha. 2. Terras cujas dimenses variem entre 1.500 e 2.500 ha so passveis de venda por processo licitatrio, nos termos da Lei no 8.666/1993. reas pblicas acima deste limite s podem ser alienadas mediante autorizao do Congresso Nacional.
(Incra), o projeto de regularizao fundiria da Amaznia Legal previa, em 2009, abranger uma rea equivalente a 12% da regio: 67,4 milhes de ha de terras. Esta proporo foi posteriormente reconsiderada: reas de destinao definida, como as unidades de conservao ou os projetos de assentamento, foram, a partir de consulta aos rgos competentes (Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio e Incra, respectivamente), retiradas da base cartogrfica original. Com isso, a estimativa atual relativa extenso da rea total do projeto de regularizao de 58,8 milhes de ha de terra. Essa reviso incidiu tambm sobre o nmero das posses que seriam regularizadas pelo projeto. A proposta inicial de proceder regularizao de 296,8 mil posses fora estimada a partir de informaes do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR). Este conjunto de dados, atinentes ao ano de 2003, referia-se apenas ao exerccio da posse sem documento da terra e no permitia distinguir ocupaes em terras pblicas federais de outras mantidas sobre terras pblicas estaduais ou privadas. Com a nova estimativa do nmero de ocupaes em glebas pblicas federais no destinadas, a partir do cruzamento dos pontos georreferenciados do Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2009a) com as bases cartogrficas, a avaliao preliminar foi reponderada: com isso, o Programa Terra Legal, nome dado poltica de regularizao fundiria na Amaznia Legal, dever legalizar 158 mil ocupaes, situadas em 446 municpios da regio. Mesmo com o redimensionamento da rea de impacto do Terra Legal a partir de pontos georreferenciados, a conjectura preliminar, de acordo com a qual os imveis de at 4 mdulos fiscais responderiam por 95% do nmero total dos beneficiados, segue sendo uma referncia verossmil, respaldada, por exemplo, pelas informaes relativas estrutura de distribuio de rea por estabelecimentos rurais na Regio Norte e no estado do Mato Grosso, conforme apurado pelo Censo Agropecurio 2006. Desconsiderando-se, para efeitos de clculo, a categoria dos produtores sem rea, e supondo-se que as categorias imvel rural e estabelecimento agropecurio so equiparveis,3 verifica-se que apenas 5,45% dos estabelecimentos rurais da regio tm rea superior a 500 ha.4 Este predomnio numrico dos pequenos lotes sustenta o argumento oficial de que o programa favorecer diretamente a agricultura de base familiar. Com efeito, o limite que, segundo a legislao brasileira, define a pequena propriedade rural de 4 mdulos fiscais,5 e a este parmetro que se reportam as discusses em torno do potencial distributivo da ao de regularizao fundiria empreendida pelo governo federal na Amaznia Legal.
3. Os conceitos imveis rurais e estabelecimentos agropecurios no so perfeitamente coincidentes. Os imveis so parcelas de terra sobre as quais existe um ttulo de propriedade particular cadastrado no Incra; os estabelecimentos agropecurios constituem a unidade de investigao do Censo Agropecurio e compreendem toda unidade de produo dedicada, total ou parcialmente, explorao agropecuria, florestal e aqucola, independentemente de seu tamanho (Censo Agropecurio 2006 IBgE, p. 33). 4. A comparao tem sentido apenas aproximativo: a superfcie da Amaznia Legal no abarca inteiramente o estado do Maranho, e o limite de 500 ha, que define uma classe de rea no censo, excede os 440 ha correspondentes medida mxima de 4 mdulos fiscais na regio. 5. O agrupamento por extenso dos imveis rurais objeto do Artigo 4o da Lei no 8.629/1993. O dispositivo vincula categoria de mdias propriedades terras com superfcie entre 4 e 15 mdulos fiscais isto , at 1.500 ha aproximadamente, para reas situadas na Amaznia Legal; so consideradas grandes as propriedades com rea superior a 15 mdulos.
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Regularizao fundiria na Amaznia Legal
As condies de ingresso no programa reforam essa diretriz: o posseiro no pode ter outro imvel rural em qualquer parte do pas, deve praticar cultura efetiva, provar que a ocupao e a explorao direta, mansa e pacfica da terra sobre a qual deseja ter reconhecido seu direito so anteriores a 1o de dezembro de 2004, ainda que no tenha sido ele o primeiro a ocup-la, e, por fim, no pode ter sido beneficiado por programa de reforma agrria. Os procedimentos previstos para a regularizao das ocupaes podem ou no envolver encargos financeiros para o requerente, a depender da rea reivindicada. Imveis com rea inferior a 1 mdulo fiscal o que corresponde, em mdia, a 76 ha sero doados; os imveis de 1 a 15 mdulos fiscais sero transferidos sob pagamento em condies especiais, que reduzem o valor da terra a nveis abaixo dos de mercado; para imveis de at 4 mdulos fiscais, limite equivalente propriedade de agricultura familiar, tais condies so mais vantajosas. Ocupaes superiores a 1.500 ha no sero legalizadas, salvo se o ocupante abrir mo da parcela que exceder este limite. A definio dos encargos e formas de pagamento dos imveis a serem alienados de forma onerosa consta de portaria ministerial publicada em 20 de maio de 2010.6 Os critrios tendem a beneficiar os pequenos agricultores familiares que ocupam h mais tempo a terra, os que ocupam reas menores e os que enfrentam dificuldades, seja pela distncia, seja pelas condies de acesso sede dos municpios.7 Mas, se no que diz respeito ao pblico de potenciais requerentes do Terra Legal os pequenos posseiros representam, de fato, a ampla maioria, por outro lado, a vasta rea abarcada por uma minoria de mdios e grandes posseiros que ocupam lotes de extenso superior a 4 mdulos fiscais denota que a poltica de regularizao poder, ao legaliz-la, cristalizar uma estrutura fundiria bastante desigual. A falta de informaes exatas acerca da estratificao por rea das ocupaes na regio permitiria a princpio supor que sua distribuio territorial obedeceria ao padro concentrador caracterstico da estrutura fundiria dos imveis rurais registrados na Amaznia Legal. Dados do Incra8 revelam que as propriedades de at 4 mdulos representam 80% das unidades cadastradas, mas ocupam apenas 11,5% da rea. As mdias e grandes, que so 20% do total de imveis, ocupam 88,5% da rea. Os dados do Censo Agropecurio 2006, embora se refiram no a imveis, mas a estabelecimentos, reiteram o diagnstico: os estabelecimentos com mais de 1 mil ha de extenso representam apenas 2,8% do nmero total, mas abrangem 61,5% da rea total dos estabelecimentos rurais do conjunto formado pela regio Norte e o estado do Mato Grosso. Por sua vez, estabelecimentos com rea inferior a 100 ha representam 73,4% do total de estabelecimentos deste universo, embora somem apenas 12% da rea. As diferenas entre a rea ocupada pela agricultura familiar, cuja propriedade no excede a 4 mdulos e cuja mo de obra formada predominantemente por membros da famlia, e a rea ocupada pela agricultura no familiar ou patronal reforam, sob outro ngulo, a dimenso da concentrao
6. Portaria n. 1 gabinete do Ministro/Secretaria Executiva Adjunta Extraordinria de Regularizao fundiria na Amaznia Legal. Dirio Oficial da unio, n. 95, seo 1, p. 73 7. A equao que combina esses critrios, bem como outras explicaes a respeito do clculo do preo da terra, encontra-se no anexo. 8. fonte: Incra/Df/DfC Apurao Especial no 00588 SNCR Dez./2005.
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fundiria na Amaznia Legal. Agregando dados relativos regio Norte e ao Mato Grosso, o censo aponta que os estabelecimentos familiares representam 85% do total, mas cobrem apenas 20% da rea, ao passo que os estabelecimentos patronais, cujo nmero atinge 15% do total, dominam 80% da rea. O quadro fundirio das reas declaradas especificamente como ocupao no censo de 2006 manifesta uma disparidade pouco mais acentuada: as reas de ocupao inferior a 100 ha englobam 18% da rea total de estabelecimentos desta condio, embora renam 87% do nmero total deles; em contrapartida, as ocupaes superiores a 1 mil ha mal chegam a 0,5% do nmero total, mas concentram 45% da rea total de estabelecimentos em que o produtor declarou-se ocupante, isto , afirmou nada haver pago pela terra sob sua posse A comparao entre os dados dos censos agropecurios 2006 e 1995/1996 revela ligeira reduo da proporo de rea ocupada por estabelecimentos de superfcie superior a 1 mil ha e do seu nmero em relao ao total de estabelecimentos. Tal modificao, em vez de sugerir uma tendncia de desconcentrao da propriedade, explica-se, em especial no Norte do pas, pela poltica de demarcao de terras indgenas e de unidades de conservao federais e estaduais, entre unidades de proteo integral e unidades de uso sustentvel9 (ver mapas A.1 e A.2, no anexo). 3 a REGUlaRIZaO FUnDIRIa, a qUEStO aMbIEntal E a REFORMa DO CDIGO FlOREStal A relao entre o ordenamento territorial na Amaznia Legal e a questo ecolgica ambgua. Entre as justificativas evocadas em prol do Programa Terra Legal, afirma-se que a concesso de registros de propriedade criar as bases legais para a responsabilizao jurdica dos ocupantes das terras em caso de descumprimento das leis ambientais e trabalhistas. Mas o processo de regularizao fundiria na regio pode estar articulado ainda a iniciativas de reviso das normas ambientais, como a reforma do Cdigo Florestal (Lei no 4.771/1965), consubstanciada no Projeto de Lei (PL) no 1.876/1999, posteriormente suplantado por um projeto substitutivo, cuja verso definitiva est em discusso no Congresso. Contestado por ambientalistas por excluir princpios importantes presentes na redao do cdigo ainda vigente e por alterar as regras concernentes s reas de preservao permanente e de reserva legal, o projeto reformador precedido por uma introduo que busca fundamentar suas recomendaes a partir de um argumento que parece distanciado de sua justificativa. Ao mesmo tempo que sustenta ser objetivo seu defender o pequeno agricultor, reduzindo as restries ambientais de modo a no tornar invivel a explorao de propriedades de menor rea, o projeto denuncia que o discurso ambientalista amide usado como arma ideolgica na arena do comrcio global, constrangendo o pas a assumir compromissos excessivos com a preservao ecolgica em prejuzo do desenvolvimento e da competitividade do seu setor agropecurio.
9. As polticas de demarcao de terras indgenas e de criao de reas de unidade de conservao esto previstas, respectivamente, nos artigos 231 e 225 da Constituio federal, ambos j regulamentados.
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As modificaes introduzidas pelo projeto reformador do Cdigo Florestal devem ter efeitos significativos sobre o espao agrrio e o ecossistema da Amaznia Legal. A normatizao proposta para as reas de reserva legal permite presumir estas consequncias. Em termos gerais, o cdigo vigente define como reserva legal a rea de vegetao localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao dos processos ecolgicos e da biodiversidade, e proteo da fauna e da flora. Para tanto, a lei estipula parcelas mnimas obrigatrias de reserva, segundo o bioma: 80% para propriedades situadas em rea de floresta na Amaznia Legal; 35% para aquelas situadas em rea de cerrado na Amaznia Legal (autorizada a compensao de at 15% em outra rea na mesma microbacia); e 20% para propriedades situadas em rea de floresta, de campos gerais ou outras formas de vegetao nativa nas demais regies do pas. No projeto reformador, essas propores seguem inalteradas, mas so condicionadas a outros dispositivos que podem fragilizar a eficcia de suas determinaes. A verso anterior do projeto, apresentada sob intensos debates, desobrigava proprietrios e ocupantes de reas inferiores a 4 mdulos fiscais de manterem reserva legal, mas os protestos suscitados por esta iseno foraram a atenuao da regra: os pequenos produtores no estaro autorizados a se desfazer da vegetao nativa, s no sero obrigados a recompor a reserva legal. A mesma dispensa valer para propriedades maiores, que s so obrigadas a proceder recomposio da reserva legal em relao rea que ultrapassar 4 mdulos fiscais. Isto significa que, numa propriedade de extenso superior a este limite, a obrigatoriedade de recompor a reserva no incide seno sobre a rea resultante da subtrao de 4 mdulos fiscais rea total da propriedade. Na Amaznia, onde 1 mdulo fiscal chega no raro a 100 ha, o proprietrio ou posseiro de uma rea de 4 mdulos, atualmente obrigado a manter 80% ou 320 ha de reserva e limitar a explorao a 80 ha, poder, com a reforma do cdigo, usar toda a rea, isto , 400 ha, caso no haja nela remanescente de vegetao nativa. Convm ter em conta que so precisamente as restries explorao, impostas pelo dever de manter a reserva legal, que tornam o proprietrio ou posseiro de 4 mdulos fiscais, na Amaznia, um pequeno produtor. Uma vez que os ocupantes de reas inferiores a 4 mdulos constituem o pblico destinatrio preferencial do Terra Legal, pode-se dimensionar o impacto que estas duas medidas conjugadas a regularizao das posses e a reforma do Cdigo Florestal acarretaro estrutura fundiria da Amaznia. Ademais, qualquer iseno relacionada manuteno de reserva legal em benefcio de pequenos proprietrios pode ensejar o parcelamento meramente formal de grandes imveis rurais em unidades menores, e assim subverter a segurana jurdica, trazida pela regularizao, em insegurana ambiental. O projeto de reforma do cdigo conserva na sua quase totalidade as disposies concernentes s reas de preservao permanente, mas no menciona entre elas os topos de morros e as florestas que integram o patrimnio indgena, submetidas a este regime de proteo pelo atual Cdigo. Alm disso, reduz de 100 metros10 para 30 metros a faixa mnima
10. Limite estabelecido no Artigo 3o da Resoluo do Conama n. 302, de 20 de maro de 2002.
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de proteo para os reservatrios artificiais de gua situados em rea rural. Tal modificao pode ampliar a extenso dos danos ambientais decorrentes da instalao de grandes projetos de gerao de energia na Amaznia Legal, como as hidreltricas de Santo Antnio e de Jirau, no Rio Madeira (Rondnia), e a hidreltrica de Belo Monte, no rio Xingu (Par). O projeto prev ainda condies sob as quais lcito conceder licena supresso de vegetao nativa para uso alternativo do solo em atividades ou empreendimentos ambientalmente licenciados ou autorizados (Artigo 20), delegando a competncia para esta autorizao aos rgos ambientais federal, municipal ou estadual (Artigo 18). Tal norma pode significar a reincorporao, ao projeto, dos riscos que se havia identificado no Artigo 18 da sua verso anterior, criticado11 por transferir aos poderes executivos estaduais a competncia para reduzir as faixas de reserva legal. Conquanto a redao atual determine que a supresso de vegetao nativa em empreendimentos ou atividades s poder ocorrer, caso a caso, sob autorizao ou licenciamento do rgo ambiental federal, estadual ou municipal, no dado desprezar que, em mbito regional, a presso de interesses movida pelo setor agropecurio em favor da flexibilizao das leis ambientais pode influir sobre os pareceres oficiais. Outra questo importante envolve as regras de compensao das reas de reserva legal: o projeto de reforma do cdigo, incorporando propostas legislativas anteriores que postulavam o mesmo efeito, faculta ao proprietrio a possibilidade de compensar a reserva legal mediante o arrendamento de outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, no mesmo bioma, sem, entretanto, aludir exigncia, presente na Lei no 4.771/1965, de que a rea de compensao tenha lugar na mesma microbacia hidrogrfica da propriedade. O leque de alternativas para compensao de reas de reserva alargado por outra proposta de reviso da legislao ambiental: o PL no 6.424/2005 acena com a possibilidade de efetuar a recomposio delas mediante aes de reflorestamento, mesmo com espcies exticas destinadas a fins econmicos, como as palmceas. Assim, um sojicultor do cerrado, por exemplo, poderia quitar seu passivo ambiental, instalando, em lotes desmatados da Amaznia, uma monocultura de palmceas para produo de leo de dend. A discusso sobre crditos de carbono tambm intervm no tema. Uma vez fixadas metas mundialmente vlidas para a emisso de dixido de carbono, pases e empresas que as excedessem poderiam comprar crditos de pases e empresas que as respeitassem. A recuperao de reas degradadas seria computada como crdito, negocivel em um mercado internacional cujo potencial monta a US$ 63 bilhes.12 Como a participao neste mercado seria condicionada legalidade das propriedades, a regularizao dos 58,8 milhes de ha de terras na Amaznia viria a propsito. Mas o ponto de maior repercusso do projeto reformador do cdigo diz respeito anistia de ilcitos ambientais cometidos antes de 22 de julho de 2008,13 e garantia, com base no mesmo marco temporal, da no interrupo das atividades em reas agrcolas consolidadas
11. Ver, por exemplo, as crticas do ex-ministro do Meio Ambiente Carlos Minc na matria Ex-ministro critica proposta do novo Cdigo florestal. O Estado de So Paulo, edio de 10 de junho de 2010. 12. A estimativa do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia Ipam. A conservao das reas de reserva legal ou de preservao permanente no seria contabilizada como crditos de carbono. 13. Data da publicao do decreto regulatrio da Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9605, de 1998).
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situadas em reas de proteo dentro das propriedades. A anistia criticada por favorecer os proprietrios e posseiros que desmataram ilegalmente as reas sob seu domnio, em detrimento daqueles que atenderam lei. Alm disso, ela restringe a possibilidade de desapropriao de imveis que no observaram a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e a preservao do meio ambiente, um dos requisitos que integram a funo social da terra (Constituio Federal CF, Artigo 186, II). Mesmo preconizando a proibio de novos desmatamentos por um prazo de cinco anos, o projeto reformador do cdigo esposa a premissa, defendida sobretudo por representantes do agronegcio, de que a atual legislao ambiental refreia o desenvolvimento econmico da agricultura brasileira. Esta suposio, contudo, no se coaduna com o alardeado estatuto de grande potncia agrcola com que o Brasil se tem feito distinguir no comrcio internacional, nem tampouco com a reconhecida liderana do pas na exportao de diversos produtos agropecurios. possvel, com efeito, que a agricultura brasileira tenha atingido este nvel de desenvolvimento, no apesar do Cdigo Florestal, mas, em parte, graas a ele. Em primeiro lugar, ao limitarem a atividade agrcola nas reas protegidas, as normas ambientais podem ter induzido os produtores adoo de mtodos e tecnologias capazes de gerar ganhos de produtividade sem se pressionar pela expanso horizontal da rea de explorao. Alm disso, convm sublinhar que as normas de proteo do cdigo no tm por finalidade a conservao ambiental como valor intrnseco, inteiramente desconectado da atividade humana: tais regras existem para assegurar a reproduo dos processos ecolgicos, a regularidade dos ciclos climticos, a oferta de gua, a fertilidade dos solos e outras condies imprescindveis prpria explorao agrcola. Cumpre reconhecer que, aps as modificaes introduzidas no seu relatrio original, o projeto reformador tornou-se menos distante do Cdigo Florestal ainda vigente. Ele cria, no entanto, o precedente de uma reviso da legislao ambiental como um todo. Encaminhado plenria do Congresso e submetido apreciao da bancada ruralista, o projeto poder, em nome do produtivismo, receber outras emendas que lhe acrescentem disposies mais permissivas no que concerne s regras de preservao ambiental. O mesmo receio de agravar os riscos ambientais, manifestado nas objees que se tm levantado reforma do Cdigo Florestal, evocado por parte das crticas feitas ao Programa Terra Legal. Adverte-se que, com a inteno de tornar efetiva a fiscalizao, a regularizao fundiria transferir o direito de propriedade de terras pblicas precisamente a quem as desmatou ou as tem ocupado a ttulo precrio. Tal hiptese deu projeo ideia de que a MP no 458, origem da Lei no 11.952 e da poltica de legalizao de posses na Amaznia Legal, seria uma recompensa apropriao ilegal de terras na regio, um prmio grilagem.14 A fora dessa expresso deve, porm, ser atenuada, ao menos pelo fato de no se poder imputar aos posseiros de boa ou m-f a prescincia quanto oportunidade de virem a se tornar
14. um dos primeiros estudiosos a chamar a ateno para esse ponto foi o gegrafo e professor da universidade de So Paulo (uSP) Ariovaldo umbelino, em entrevista concedida ao Correio da Cidadania em 2 de fevereiro de 2009 (<www.correiocidadania.com.br/content/view/2993/9>).
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proprietrios legais da terra que desmataram ou ocuparam. Ademais, se a grilagem articula-se, em geral, ao desflorestamento predatrio e retirada ilegal de madeira,15 o desmatamento por sua vez nem sempre serve fraude de ttulos de propriedade: ele est imbricado com a dinmica tradicional de deslocamento da fronteira agrcola e com um modelo de produo marcado pela incorporao sucessiva e predatria de novas reas de explorao. Este processo engendra a expulso de pequenos produtores compelidos a avanar sobre reas de floresta, com as conhecidas consequncias ambientais e explica o padro concentrador da estrutura fundiria do pas. Oliveira (1972) identifica nele a gnese de acumulao primitiva do capitalismo agrrio, em que a expanso horizontal da ocupao de terra, empreendida quase sempre com baixssima capitalizao, no promove, a rigor, a expropriao da propriedade, mas, antes, a expropriao do excedente deixado pelo trabalho do pequeno posseiro que ocupa a rea, desmata-a, destoca-a e estabelece uma lavoura de subsistncia e, assim, como que prepara a terra para a chegada da grande lavoura comercial e dos rebanhos do futuro proprietrio. Um programa de regularizao fundiria, como o Terra Legal, no poderia, por certo, deparar-se com um quadro diferente, no que tange apropriao destrutiva de recursos naturais, na Amaznia Legal. Uma das principais apostas do programa foi, em razo disto, iniciar o processo de regularizao a partir dos municpios situados na faixa geogrfica conhecida como Arco do Desmatamento, regio por onde tem avanado a fronteira agrcola do pas. O balano do seu primeiro ano de execuo, tendo por base o cadastro de posseiros requerentes de regularizao o Sisterleg 16 oferece indicaes que confirmam esta tendncia: dos 25 municpios (ou 8,2% de um universo de 304) que, em maio de 2010, contabilizavam juntos 56,6% do total de requerimentos de regularizao de reas ocupadas, 11 esto entre os que mais desmatam a floresta amaznica, segundo lista divulgada em maro de 2009 pelo Ministrio do Meio Ambiente. No mapa A.3 (anexo), pode-se constatar esta sobreposio parcial. possvel verificar tambm que os municpios onde a regularizao tem sido mais presente nesta etapa confinam com a mancha vermelha que demarca toda a extenso j desmatada na Amaznia. Esta convizinhana reala o fato de que a poltica de regularizao se encontra na rota do desmatamento, e pe em questo a estratgia do Terra Legal de encetar suas aes pelas reas sob maior risco de degradao: a concesso de ttulos de domnio aos posseiros, ao mesmo tempo que refora a obrigao destes de guardar 80% de reserva legal, faculta-lhes o direito de remover 20% da vegetao nativa de sua rea. A poltica de regularizao insere-se em um contexto fundirio no qual impossvel dissociar a dinmica de expanso da fronteira do desmatamento da dinmica de expanso da fronteira agrcola. O tradicional modelo brasileiro de expanso agrcola por meio da anexao sucessiva de novas reas depende da manuteno de um estoque de terras ociosas donde decorre a presso poltica contra a reforma agrria e a desapropriao de latifndios improdutivos , ou de reas no exploradas sobre as quais no impenda nenhuma restrio de uso donde decorre a presso poltica pela flexibilizao das leis ambientais. certo
15. A bibliografia que aponta essa relao numerosa; ver, entre os mais recentes, fearnside (s/d) e Refkalefsy e Arago Pinto (2005). 16. A listagem dos posseiros que se declaram ocupantes de reas sobre as quais no tm ttulo de domnio e que postulam, junto ao Terra Legal, sua regularizao, encontra-se na pgina do MDA na Internet (<http://portal.mda.gov.br/terralegal>). O cadastro tem sido atualizado periodicamente.
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que a agricultura brasileira se tem notabilizado por ganhos de produtividade atribudos intensificao tcnico-cientfica dos mtodos de cultivo e de criao. No entanto, este fator de progresso no relativiza o carter essencial da condio que historicamente tem determinado o comportamento econmico do setor agrcola do pas: a oferta elstica de terras. 4 a qUEStO FUnDIRIa: a COnCEntRaO Da PROPRIEDaDE E O aUMEntO DO PREO Da tERRa A controvrsia acerca do Programa Terra Legal no se restringe, porm, questo ambiental: movimentos e organizaes sociais rurais alegam que o aumento do limite das reas regularizadas de 4 para 15 mdulos fiscais, dimenso que extrapola o tamanho convencional da chamada pequena propriedade familiar, tender a aprofundar o desmatamento, a concentrao fundiria e mesmo a presena estrangeira na Amaznia. A preocupao com a crescente aquisio de terras por estrangeiros comeou a ganhar espao na discusso pblica recente sob o enfoque da segurana e da soberania alimentar, que tm, como principal pressuposto, a soberania territorial. Uma proposta de emenda Constituio debatida no mbito do governo com o propsito de alterar as regras para compra de terras por estrangeiros no pas prev, para tal fim, a equiparao entre a empresa nacional de capital estrangeiro com o conceito de companhia com sede no exterior ou sob controle de acionistas no residentes no Brasil. A incorporao desta mudana permitiria estabelecer distino mais clara entre empresa brasileira e empresa estrangeira, tal como disciplinava o Artigo 171 da Constituio, revogado em 1995, no contexto de abertura do pas ao capital estrangeiro. Com base em um parecer da Advocacia-Geral da Unio (AGU) publicado na poca, tornou-se dispensvel autorizao para a compra de imveis rurais por estrangeiros em territrio nacional. Em 2010, porm, um parecer da Controladoria-Geral da Unio (CGU) alterou o entendimento sobre o tema, recomendando a fixao de um limite de 50 mdulos de explorao indefinida ndice varivel segundo a localizao geogrfica do imvel para a venda de terra a estrangeiros ou empresas brasileiras controladas por estrangeiros. A restrio a aquisies deste tipo no consiste em novidade legislativa. Ela recupera, dando-lhes nova interpretao, os dispositivos contidos na Lei no 5.709, de 1971. Sem ter sido anulada, tal lei deixara de ter efeito por fora da revogao do Artigo 171 da CF. Entre as determinaes que devem voltar a valer, est a limitao dos investimentos estrangeiros a um quarto da rea de cada municpio brasileiro e a proibio de que pessoas de mesma nacionalidade sejam proprietrias de mais de 40% deste limite. Pela nova interpretao, toda aquisio de terra por empresas sob controle de estrangeiros deve ser comunicada trimestralmente Corregedoria de Justia dos estados e ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). A iniciativa de regular a aquisio de terras por estrangeiros assinala a percepo de que o tema se tornou um setor estratgico. No caso especfico da Amaznia, ao interesse de resguardar para o pas a mais rica biodiversidade do planeta, somam-se as preocupaes decorrentes da questo ambiental e da expanso das commodities agrcolas.17
17. At 2008, segundo o cadastro do Incra, havia 4,04 milhes de ha registrados por estrangeiros: eles abrangem 34.218 imveis, concentrados no Mato grosso, Mato grosso do Sul, So Paulo, Bahia e Minas gerais.
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Em virtude da extenso da regio e do relativo desconhecimento da situao das terras pblicas nela situadas, a questo do controle das aquisies de terra na Amaznia passa, segundo pretende o Programa Terra Legal, pela regularizao fundiria: em uma rea onde a maior parte das terras pertence Unio, a indstria da grilagem acelerou a devastao da cobertura florestal e originou um mercado ilegal de imveis rurais. O avano da fronteira valorizou reas em Rondnia, Par, Tocantins e Mato Grosso. O mais recente indutor desse inflacionamento, iniciado com o alargamento das reas de pastagem, a soja. controversa, no entanto, a suposio de que sua entrada na regio tenha alastrado, por si s, o desmatamento: tem prevalecido a este respeito a tese de que as novas reas de plantio de soja na Amaznia so criadas a partir da converso de pastagens degradadas, e no propriamente a partir da devastao recente da floresta virgem, que, a rigor, no seriam viveis produo do gro seno aps alguns anos (BRANDO, REZENDE e MARQUES, 2006). As reas de pasto, por outro lado, j sofreram transformaes que as preparam para o plantio da soja. Mas se por um lado a tese faz presumir que a soja no contribui diretamente para o desmatamento, por outro no exclui a possibilidade de que a entrada do gro na regio esteja a agrav-lo indiretamente. Embora no se possa afirmar que a soja substitui a pecuria, deslocando-a invariavelmente para o interior da floresta e forando a derrubada da mata, no estranho dinmica de expanso da fronteira agrcola que a pecuria extensiva, de baixa produtividade e com efeitos destrutivos sobre o ambiente e que muitas vezes consiste numa etapa da operao da grilagem, subsequente expulso dos pequenos posseiros , acabe por ceder lugar, no processo de valorizao da terra, soja e outras culturas comerciais. Ao alienar terras pblicas federais em favor dos posseiros particulares, o governo afirma a inteno de deter a especulao e lanar as bases para a consolidao de um mercado fundirio, cujas transaes sejam tributadas e cujos beneficirios tenham acesso a polticas de produo. A legalizao deste mercado, ademais, daria segurana jurdica a investidores interessados em ampliarem suas propriedades na regio. O argumento foi, no entanto, questionado por 37 procuradores de sete estados da regio: em nota divulgada em junho de 2009,18 solicitando ao presidente da Repblica que vetasse a MP no 458, eles previnem que a regularizao, tal como concebida, incentivar o desmatamento e tornar mais vulnerveis ao assdio de grileiros os posseiros pobres e as populaes tradicionais ribeirinhos, indgenas, quilombolas , cujas terras no so referidas no texto da MP. O grupo de trabalho de bens pblicos e desapropriao do Ministrio Pblico Federal tambm se pronunciou contra o dispositivo, com o argumento de que a concesso de ttulos de domnio sobre reas da Unio procedida nos moldes do Terra Legal contraria o Artigo 188 da CF, segundo o qual a destinao de terras pblicas deve coadunar-se com as diretrizes do Plano Nacional de Reforma Agrria. Outra objeo aventada pelos procuradores aponta que a atribuio de terras federais a ocupantes originariamente ilegais fere o pargrafo nico do Artigo 191 da Constituio,19 que probe a aquisio de imveis pblicos por usucapio. Se certo que o Terra Legal no alude ao
18. Ver <http://noticias.pgr.mpf.gov.br>. 19. Ver <http://www.redebrasilatual.com.br/temas/ambiente/procuradores-vem-ilegalidades-na-mp-458>
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instituto de usucapio para legitimar o processo de regularizao das posses, o fato de o programa adotar o tempo de ocupao como critrio para conceder o direito de domnio pode significar, na prtica, apenas uma forma de aplicao da regra sem a meno do conceito. Pode-se afirmar que a Lei no 8.666/1993 uma norma infraconstitucional prev desde sua redao original o direito dos posseiros a obterem titulao sem licitao das reas que ocupam na Amaznia Legal. No entanto, a elevao de 100 ha para os atuais 1.500 ha do limite regularizvel faz supor que, na medida em que faculta o acesso a extenses de terra cada vez maiores em relao aos parmetros da reforma agrria20 e da agricultura familiar, a poltica de regularizao parece divergir no quanto forma, mas quanto ao efeito do disposto no Artigo 191: o aumento de 15 vezes em menos de 20 anos do limite de rea passvel de regularizao subverte uma poltica originalmente votada a favorecer a estabilidade na posse de pequenos agricultores numa regio pouco povoada em uma poltica de abertura de mercado fundirio. A poltica de regularizao dever certamente fazer subir o preo da terra, acentuando uma tendncia recente na regio. Embora se tenha registrado, no Amazonas e em Roraima, uma reduo real do preo da terra sintoma do carter especulativo e precrio das ocupaes , constatou-se que, entre 2000 e 2006, os preos de venda de terras para lavoura sofreram aumento de 12,84% em Tocantins, 9,7% em Rondnia, 15,6% no Mato Grosso e 5% no Par (GASQUES, BASTOS e VALDES, 2008). Este efeito, corolrio previsvel de um programa que converte terras pblicas em propriedade privada, isto , em mercadoria, tem suscitado a crtica21 de que a regularizao fundiria da Amaznia ocorreria justamente na rota de expanso do agronegcio, e serviria antes a este ltimo que ao pequeno produtor. 5 a UtIlIZaO ECOnMICa Da tERRa na aMaZnIa lEGal: tEnDnCIaS atUaIS E PaDRES PREDOMInantES O argumento inspira-se na constatao do aumento da rea plantada de soja na regio Norte entre 1995 e 2006: o cotejo entre os dados dos censos agropecurios e das edies anuais da Produo Agrcola Municipal PAM (IBGE, 2009b), ainda que revele a disparidade entre as pesquisas quanto ao total das reas utilizadas para o plantio de soja,22 mostra que esta ltima expandiu-se na regio Norte, de 1995 a 2006, entre 20 e 30 vezes.23 Como mostra a tabela 1, a proporo da rea plantada da soja em relao rea das demais culturas temporrias tambm se ampliou: segundo a PAM, a soja respondia por 0,43% da rea plantada de lavouras temporrias em 1996, mas, em 2008, esta extenso montava a 22,55%. Em termos absolutos,
20. Para uma argumentao jurdica acerca da subordinao da poltica de regularizao poltica de reforma agrria, ver, na bibliografia, a referncia ao artigo Regularizao fundiria na Amaznia Legal: alguns aspectos relevantes, de Mara Esteves Braga, procuradora federal e chefe da Diviso de Precatrios e Dvida Ativa da PfE/Incra. 21. Ver, entre outros, umbelino (2010). 22. As divergncias explicam-se essencialmente pelas diferenas de metodologia entre as duas pesquisas: os dados do censo tm origem em declaraes dos responsveis pelos estabelecimentos agropecurios, ao passo que os da PAM so informados por rgos municipais ligados poltica agrcola. Para o intervalo 1995-2006, o censo aponta que a rea colhida de soja cresceu de cerca de 9 mil ha para 236 mil ha; na PAM estes nmeros so 24,6 mil e 508,2 mil. 23. A presena da soja no Mato grosso mais antiga e abrangente: sua rea colhida cresceu de 1,7 milho de ha, em 1995, para 3,7 milhes de ha, em 2006, segundo o censo. Para efeitos de percepo do avano desta cultura sobre o bioma amaznico, dar-se- nfase maior aos dados de produo agrcola referentes regio Norte, a despeito de o estado do Mato grosso tambm integrar a Amaznia Legal.
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a rea de soja cresceu de 7,6 mil ha, em 1996, para 508,0 mil ha em 2008. O perodo registrou a reduo espacial de outros cultivos temporrios na regio: a rea do algodo diminuiu de 5,2 mil ha havia sido de 20 mil ha, em 1995 para 2,1 mil ha; a do arroz, de 514,8 mil ha para 434,7 mil ha; e a do feijo, de 193,7 mil ha era de 240 mil ha em 1995 para 163,1 mil ha. Considerando o total da rea da lavoura temporria24 segundo a PAM, percebe-se que a expanso do plantio de soja na regio fez a cultura ocupar uma proporo de terra equiparvel utilizada para produo de milho e mandioca, cujas reas se mantiveram relativamente estveis entre 1996 e 2008.
TABELA 1
Culturas temporrias
Abacaxi Algodo Amendoim Arroz Cana feijo Malva Mandioca Melancia Milho Soja Sorgo
rea plantada da lavoura temporria, na regio norte, em ha (1996-2008) rea plantada (ha) 1996
12.067 5.257 206 514.850 9.972 193.711 3.005 450.822 8.070 556.010 7.644 127
rea plantada (%) 2008

17.875 2.145 2.387 434.767 28.016 163.172 9.450 506.317 13.356 544.323 508.024 19.690
2000
16.624 1.707 57 612.104 16.881 187.790 4.876 456.546 10.704 668.914 73.004 520
2004
18.831 3.304 395 612.598 16.083 170.446 7.174 464.798 12.697 558.921 359.434 9.900
1996
0,7 0,3 0,0 29,2 0,6 11,0 0,2 25,5 0,5 31,5 0,4 0,0
2000
0,8 0,1 0,0 29,8 0,8 9,1 0,2 22,2 0,5 32,6 3,6 0,0
2004
0,8 0,2 0,0 27,4 0,7 7,6 0,3 20,8 0,6 25,0 16,1 0,4
2008
0,8 0,1 0,1 19,3 1,2 7,2 0,4 22,5 0,6 24,2 22,6 0,9
fonte: IBgE (2009b).
A comparao entre dados absolutos e relativos da rea de plantio no suficiente para fundamentar a concluso de que a soja tem ocupado o espao antes dedicado a culturas tpicas da pequena agricultura. mais provvel que o crescimento da soja se tenha valido da incorporao de reas ligadas a outras formas de utilizao da terra. Com efeito, a rea total ocupada por lavouras temporrias na regio Norte aumentou de 1,9 milho de ha, em 1995, para 2,2 milhes em 2008, de acordo com a PAM. O Censo Agropecurio confirma esta expanso no quadro geral das formas de utilizao de terra um crescimento de 1,2 para 2,3 milhes de ha entre 1995 e 2006 , e revela (tabela 2) que, de 1985 a 2006, as propores das reas de pastagens naturais e de matas naturais na regio caram, respectivamente, de 22,1% e 55,5% para 11,1% e 41,5%. A reduo das matas naturais no Norte chama ateno em vista da tendncia inversa que prevaleceu no pas no perodo: entre 1985 e 2006, a participao das matas naturais na utilizao da terra cresceu de 25,9% para 29,6%.
24. Entre as reas de lavoura permanente na regio Norte, as culturas mais presentes, no perodo de 1996 a 2008, so o caf (cuja rea aumentou de 125 mil ha para 184,5 mil ha entre estes anos) e o cacau (que cresceu de 67,5 mil ha para 107,1 mil ha); outra cultura de destaque, mais encontradia em propriedades de agricultura familiar, a banana, cuja rea plantada decresceu de 104,4 mil ha, em 1996, para 84,7 mil ha em 2008. Outros produtos, como o coco-da-baa, frutferas e pimenta-do-reino ocupam, atualmente, entre 25 mil e 30 mil ha de rea. Dados das edies anuais da PAM-IBgE.
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rea dos estabelecimentos agropecurios por utilizao das terras (1985, 1995 e 2006) Brasil e regio Norte utilizao das terras
Lavoura permanente Lavoura temporria Pastagens naturais Pastagens plantadas Matas naturais Matas plantadas totais Lavoura permanente Lavoura temporria Pastagens naturais Pastagens plantadas Matas naturais Matas plantadas totais
fonte: IBgE (2009a).
TABELA 2
rea dos estabelecimentos agropecurios (ha)

1985 9.903.487 42.244.221 105.094.029 74.094.402 83.016.973 5.966.626 320.319.738 738.106 1.942.621 11.754.695 9.121.747 29.564.886 165.424 53.287.479 1995 7.541.626 34.252.829 78.048.463 99.652.009 88.897.582 5.396.016 313.788.525 727.845 1.244.211 9.623.763 14.762.858 25.502.392 254.242 52.115.311 2006 11.612.227 48.234.391 57.316.457 101.437.409 93.982.304 4.497.324 317.080.112 1.859.457 2.345.628 5.905.157 20.619.017 22.020.993 255.687 53.005.939
rea dos estabelecimentos agropecurios (%)

1985 3,1 13,2 32,8 23,1 25,9 1,9 100 1,4 3,6 22,1 17,1 55,5 0,3 100 1995 2,4 10,9 24,9 31,8 28,3 1,7 100 1,4 2,4 18,5 28,3 48,9 0,5 100 2006 3,7 15,2 18,1 32,0 29,6 1,4 100 3,5 4,4 11,1 38,9 41,5 0,5 100
Brasil
Regio Norte
A pecuria bovina em grandes propriedades constitui, entretanto, a atividade geograficamente predominante na Amaznia Legal. De acordo com o Censo Agropecurio 2006, os estabelecimentos agropecurios com rea acima de 1 mil ha dedicados pecuria bovina ocupam 43,5% da rea total dos estabelecimentos situados na regio Norte e no Mato Grosso; por outro lado, eles representam apenas 2,1% do nmero de estabelecimentos existentes neste universo. Na regio Norte em especial, os estabelecimentos de rea superior a 1 mil ha que praticam pecuria bovina ocupam pouco mais de um tero da rea total, embora somem apenas 1,4% do nmero de estabelecimentos. A evoluo dos efetivos de rebanho comprova o crescimento da pecuria na regio: conquanto divirjam nas grandezas, tanto o censo quanto a PAM apontam que o nmero de bovinos no Norte duplicou de 1995-1996 a 2006, e hoje estimado em um efetivo de 30 a 40 milhes de cabeas, algo em torno de 20% do total nacional. Esse quadro fundirio e econmico da Amaznia Legal mostra a estrutura de distribuio das terras na regio e oferece uma imagem da dinmica de deslocamento ou consolidao geogrfica da atividade agropecuria. Situadas neste universo, as ocupaes irregulares que esto no foco de ao do Programa Terra Legal devem passar por alteraes significativas a partir da sua converso de terras pblicas federais em imveis rurais particulares e, por conseguinte, comercializveis. Na seo seguinte, procede-se a um detalhamento deste quadro, pondo em relevo os municpios onde o Terra Legal, no seu primeiro ano de implantao, tem levantado maior nmero de requerimentos de regularizao de posses, buscar fornecer elementos para uma reflexo acerca da forma por meio da qual esta poltica se integra aos contextos territoriais e econmicos locais.
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6 UM balanO DO tERRa lEGal lUZ DO PERFIl aGROPECURIO DOS MUnICPIOS OnDE ElE tEM avanaDO Os resultados preliminares do balano feito pelo MDA acerca da execuo do Programa Terra Legal oferecem uma amostra da estrutura fundiria sobre a qual a poltica de regularizao vem atuando. Os dados reunidos at 3 de maio de 2010 no Sisterleg, cadastro de ocupantes que j solicitaram regularizao das suas reas de posse, permitem apreciar a dimenso atual desta poltica e seus efeitos potenciais. As reas cadastradas somavam ento 5,5 milhes de ha, e o nmero de solicitantes chegava a 33 mil. Rondnia (39,6%) e Par (32,4%) respondiam pelo maior nmero de requerimentos e, juntos, por quase trs quartos da rea cadastrada 43,11% no Par e 31,83% em Rondnia. As demais informaes apresentadas na tabela 3 indicam, pela comparao dos dados relativos ao nmero de cadastros e rea total, que Par e Mato Grosso concentram os imveis de maior extenso. Os totais mostram que o nmero de cadastros (33,0 mil) corresponde a cerca de 20% das 158 mil ocupaes estimadas, e recobre uma rea de 5,5 milhes de ha, isto , 10% dos 58,8 milhes de ha que o programa pretende regularizar.
TABELA 3
uf
Rondnia Par Amazonas Tocantins Maranho Mato grosso Roraima e Acre total
fonte: Sisterleg-MDA.
nmero de imveis em processo de regularizao, por Unidade da Federao (UF) e rea Nmero de cadastros
13.101 10.709 3.882 2.729 1.577 661 430 33.089
Cadastros (%)
39,6 32,4 11,7 8,2 4,8 2,0 1,3 100
rea total (ha)

1.754.198,00 2.376.139,00 485.776,00 439.656,00 165.742,00 248.971,00 40.833,00 5.511.315,00
rea (%)
31,8 43,1 8,8 8,0 3,0 4,5 0,7 100
O balano aponta ainda que, embora apenas 37% dos posseiros cadastrados se tenham declarado ocupantes primitivos da rea, a maior parte deles (94%) atende exigncia de comprovar que o exerccio da posse se iniciou antes de 1o de dezembro de 2004, tal como determina a Lei no 11.952/2009. Os dados sobre o tempo mdio da ocupao das reas 20 anos, para ocupaes originais, e 13 para as demais confirmam a perspectiva inicial do programa, de acordo com a qual a regularizao viria a beneficiar agricultores radicados h muitos anos nas terras. Por outro lado, os registros relativos ao nmero de requerimentos e proporo da rea total ocupada pelos imveis de diferentes faixas de rea fazem reaparecer dois problemas crnicos da estrutura agrofundiria brasileira, e denotam a pouca capacidade do programa de articular uma resposta para eles. O primeiro a desigualdade da distribuio de terras, como mostra a tabela 4. Cerca de um ano aps a promulgao da Lei no 11.952, e cadastrados pouco mais de 5 milhes de ha, observa-se que 84,6% dos posseiros ocupam lotes de 0 a 4 mdulos fiscais, somando 38,1% da rea total; os posseiros cujas terras tm entre 4 e 15 mdulos representam 14,9% dos beneficirios e detm 55,1% da rea total.
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O clculo no inclui imveis com rea acima de 15 mdulos e abaixo de 2.500 ha, caso a que a dispensa de licitao no se aplica e cuja titulao depende da desocupao da rea excedente ao limite de 1500 ha, nem imveis com rea superior a 2.500 ha, que, em se tratando de terras pblicas, no podem ser alienados sem autorizao do Congresso (CF, Artigo 188, 1).
TABELA 4
Ocupaes cadastradas pelo Programa terra legal, por faixas de rea faixa de rea
At 1 mdulo fiscal (Mf) de 1 a 4 Mf de 4 a 15 Mf de 15 Mf at 2,5 mil ha acima de 2,5 mil ha total
fonte: Sisterleg-MDA.
Nmero de cadastros
17.638 10.358 4.925 135 33 33.089
faixa de rea (%)

53,3 31,3 14,9 0,4 0,1 100
rea total (ha)

622.541,00 1.479.069,00 3.037.842,00 206.320,00 165.543,00 5.511.315,00
faixa de rea (%)

11,3 26,8 55,1 3,7 3,0 100
Embora configurem uma distribuio menos desigual que a dos imveis da Amaznia Legal, esses dados no deixam de patentear um grau ainda expressivo de concentrao fundiria. Se se afirma a favor do programa que a grande maioria dos seus beneficirios composta de minifundirios e pequenos posseiros, por outro lado no suprfluo notar que mais da metade da rea a ser regularizada ficar sob domnio de cerca de um sexto dos posseiros. Esta circunstncia demarca bem a diferena entre um programa de regularizao de posses e um plano de reforma agrria: enquanto este deve promover a redistribuio do patrimnio fundirio mediante a desapropriao de latifndios e imveis rurais que no cumprem sua funo social, aquele apenas consolida, legalizando-a, a estrutura fundiria preexistente, sem alterar seu padro de concentrao. Merece ainda destaque o grande nmero de potenciais beneficirios entre os posseiros que ocupam imveis com rea inferior a 1 mdulo fiscal.25 Esta maioria sugere a existncia de um paradoxo da poltica de distribuio fundiria do Terra Legal: o conceito de mdulo fiscal, definido nos artigos 4o e 50o do Estatuto da Terra, constitui j uma unidade de medida correspondente rea mnima do que se pode chamar propriedade familiar, uma extenso de terra que propicie um aproveitamento econmico suficiente para garantir um nvel socialmente aceitvel de bem-estar ao agricultor e sua famlia. O Artigo 125 do estatuto preconiza que a reforma agrria exige tanto a eliminao do minifndio, por reagrupamento de glebas, quanto a extino do latifndio, por desapropriao e parcelamento. Desta perspectiva, o minifndio, cuja dimenso inferior a 1 mdulo fiscal, no poderia oferecer a seus ocupantes condies de subsistncia compatveis com a ideia de progresso social e econmico. Ora,
25. discutvel a equiparao entre mdulo fiscal e a frao mnima de parcelamento (fMP). A Lei no 5.868/1972 no permite registro de imvel rural cuja rea seja menor que a fMP vigente no municpio; por outro lado, a Lei no 8629/1993 no esclarece se o minifndio, tal como definido no Estatuto da Terra, corresponderia aos imveis de rea inferior a 1 mdulo, embora esta no seja, segundo aquela lei, considerada pequena. Estas duas grandezas unidade de mdulo fiscal e frao mnima de parcelamento so abrangidas dentro do grupo abaixo de 1 Mf no mbito do Terra Legal, e a legislao em vigor no oferece uma distino clara entre elas.
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os 17,6 mil minifundirios cadastrados na atual fase do Terra Legal no poderiam a princpio ser includos em um programa de regularizao fundiria, visto que a rea ocupada por eles , luz da ideia de mdulo fiscal, invivel economicamente. Tal contingente precisamente o pblico potencial da reforma agrria. Os limites entre a poltica de regularizao e a poltica de reforma agrria so problematizados por uma disposio particular da Lei no 11.952/2009: o pargrafo 5o, de seu Artigo 6o, reconhece os minifundistas como futuros beneficirios preferenciais de novos projetos de reforma agrria que venham a ser instalados na Amaznia. A norma no deixa claro se o programa regularizar reas inferiores a 1 mdulo, mas as regras relativas concesso da titularidade, na medida em que reservam a seus ocupantes a forma gratuita ou no onerosa de aquisio de direito sobre as terras, parecem reinseri-los no grupo dos beneficirios. O balano de execuo do programa, conforme foi visto, ressalta que, de um universo de pouco mais de 300 municpios, 25 concentravam, em maio de 2010, 56,6% dos requerimentos cadastrados junto ao Sisterleg: Porto Velho, So Francisco do Guapor, Vilhena, So Miguel do Guapor, Costa Marques, Vale do Anari, Alto Alegre dos Parecis, Alta Floresta dOeste, Nova Brasilndia dOeste, Candeias do Jamari, Pimenta Bueno e Cujubim (em Rondnia); Novo Repartimento, Novo Progresso, Paragominas, Pacaj, Altamira, Marab, Santarm, So Flix do Xingu e Brasil Novo (no Par); Presidente Figueiredo, Careiro e Lbrea (no Amazonas), e Filadlfia (no Tocantins). Este rol de municpios, alm de compor um recorte da estrutura fundiria da Amaznia, oferece um perfil do estgio atual da atividade agropecuria na regio. Para identific-lo, vai-se, em primeiro lugar, agreg-los em um nico conjunto, e considerar a distribuio da terra quanto ao tamanho e ao nmero das propriedades, quanto s categorias agricultura familiar e no familiar, quanto forma de utilizao da rea dos estabelecimentos, e, enfim, quanto evoluo do tipo de atividade econmica neles realizada em 2000, 2004 e 2008. Posteriormente, o conjunto ser dividido em trs grupos, segundo os padres de utilizao da terra e de explorao econmica. De acordo com o Censo Agropecurio, as reas dos 60,3 mil estabelecimentos agropecurios situados na rea compreendida dentro desses 25 municpios somam 8,7 milhes de ha. Os estabelecimentos com superfcie superior a 1 mil ha correspondem a 2,4% do total do nmero, mas abarcam 53,7% de toda a rea. Cerca de 85% de todos os estabelecimentos so de agricultura familiar, isto , no ultrapassam a extenso de 4 mdulos fiscais e ocupam mo de obra predominantemente familiar; no entanto, no ocupam mais que 25% da rea. Os dados do censo indicam, alm disso, que os estabelecimentos cuja extenso excede a 1 mil ha e cuja atividade principal a pecuria bovina ocupam 45,59% da rea agrcola total do conjunto desses 25 municpios, embora correspondam a apenas 2% do nmero de estabelecimentos. A tabela 5 mostra como a rea total desse conjunto fundirio est distribuda segundo os grupos de atividade.
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atividades agropecurias, por proporo de rea ocupada, para os 25 municpios que concentraram a maior parte dos cadastros no Programa terra legal Atividade
Lavoura temporria horticultura e floricultura Lavoura permanente Pecuria e criao Produo florestal
fonte: IBgE (2009a).
TABELA 5
rea (%)
12 2 6 78 2
No que diz respeito s lavouras permanentes que ocupam apenas 6% da rea agropecuria total dos 25 municpios selecionados , a PAM aponta que, entre 2000 e 2008, o caf permaneceu como cultivo principal, dominando mais da metade do total as terras cobertas por lavouras deste tipo. Alm disso, como mostra a tabela 6, houve um incremento significativo da rea ocupada pelo cacau, que passou de 8,5% para 21% do total, e uma reduo, de grandeza equivalente, da rea utilizada para produo de banana. Quanto s lavouras temporrias que revestem 12% da rea total do conjunto considerado , a PAM registra uma expanso de 3% (cerca de 10 mil ha) para 20% (cerca de 70 mil ha) da proporo da rea ocupada pela soja sobre o total das reas dedicadas a culturas desta categoria. Entre todas as culturas listadas na tabela 6, a soja foi a nica que apresentou tendncia ascendente constante.
TABELA 6
rea ocupada por culturas permanentes e temporrias, nos municpios com maior nmero de cadastros no Programa terra legal (2000, 2004 e 2008) Lavoura permanente (%) Culturas
Caf Cacau Banana frutas1 Outros
fonte: IBgE (2009b). Nota: 1 frutas: abacate, goiaba, laranja, limo, mamo, manga e maracuj.
Lavoura temporria (%) 2008

54,0 21,0 15,0 2,5 7,0
2000
58,0 8,5 26,0 2,5 5,0
2004
59,0 14,3 17,5 2,2 7,0
Culturas
Soja feijo Arroz Milho Mandioca Cana
2000
3,0 11,0 30,0 42,0 13,0 1,0
2004
14,0 9,0 39,0 25,0 12,0 1,0
2008
20,0 9,0 20,0 33,0 16,0 1,0
Desses dados agregados sobre a atividade agropecuria no grupo dos 25 municpios, podem-se depreender duas concluses, ainda que conjecturais: a regularizao abrange uma rea cuja explorao marcada pela presena da pecuria bovina em propriedades de grande extenso (acima de 1 mil ha) e onde se verifica, nas reas de lavoura, avano recente de culturas tipicamente patronais, como a soja. Estas duas ocorrncias o domnio da pecuria extensiva e o crescimento relativo da rea de produo de commodities caracterizam o estgio atual do processo de expanso da fronteira agrcola na Amaznia, e tm ditado, nos anos recentes, a valorizao dos preos da terra na regio. Em tal contexto, a regularizao concorreria para a expanso do mercado fundirio na Amaznia, deflagrando um novo ciclo de concentrao de
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terras, uma consequncia que, em poucos anos, pode restringir ou mesmo fazer retroceder os benefcios sociais que se espera advir do Programa Terra Legal. No entanto, se no h indcios bastantes que confirmem a hiptese de que tais formas de utilizao da terra vo-se alargando em prejuzo das culturas tradicionais da propriedade familiar certo que houve reduo das reas de feijo, arroz e banana, mas as reas de milho e mandioca seguem relativamente estveis , por outro lado oportuno identificar, neste quadro, as formas especficas mais recorrentes de utilizao da terra nos municpios aqui considerados. Esquematicamente, pode-se dividi-los em trs grupos: o primeiro (1) rene aqueles em que a pecuria bovina em grande propriedade largamente predominante, tanto em relao rea ocupada quanto no que concerne ao aumento dos rebanhos nos ltimos anos; o segundo grupo (2) engloba os municpios em que se tem verificado o avano de culturas tipicamente patronais, como a soja e a cana, havendo embora o domnio territorial da pecuria; o terceiro grupo (3) inclui os municpios em que, tambm a despeito da preponderncia da pecuria bovina, se nota participao relativamente mais expressiva das lavouras temporrias e permanentes com base em propriedades mdias.26 O mapa A.4, no anexo, apresenta a distribuio geogrfica destes grupos a partir dos contornos dos seus municpios. Os municpios contidos no primeiro grupo apresentam o seguinte perfil. Em Lbrea (AM), as pastagens ocupam 73,1% da rea agrcola e, entre 2000 e 2008, se registrou um aumento do rebanho bovino de 6,2 mil cabeas para 283,9 mil cabeas. A extrao de madeira tem crescido anualmente: entre 2000 e 2008, a produo de lenha subiu de 26,8 mil para 36,4 mil metros cbicos (m3), e a produo de madeiras em tora, de 89,8 mil para 110,3 mil m3. Em So Flix do Xingu (PA), a rea de pastagem corresponde a trs quartos da rea agrcola total, e o efetivo do rebanho cresceu de 682,4 mil, em 2000, para 1,8 milho em 2008. Em Pimenta Bueno (RO), a pecuria bovina ocupa 81,5% da rea, e o rebanho, que era de 171,4 mil em 2000, chegou a 231,6 mil em 2008. Em Candeias do Jamari (RO), nenhuma lavoura arroz, milho ou mandioca chega a cobrir 1 mil ha, e a criao de gado bovino aumentou de 66,4 mil em 2000 para 165 mil cabeas em 2008, ocupando 69,7% da rea agrcola total. Dentro desse grupo, vale ainda destacar os municpios de Marab (PA) e Novo Progresso (PA), polos madeireiros de grande importncia Marab para o carvo vegetal, e Novo Progresso para a extrao de lenha e madeira em tora , onde os estabelecimentos bovinocultores com rea superior a 1 mil ha dominam cerca de 70% da rea agrcola total e o efetivo dos rebanhos foi triplicado entre 2000 e 2008, estando hoje prximo a meio milho de cabeas. Altamira (PA) tambm marcada pelo domnio da pecuria bovina em propriedades de extenso superior a 1 mil ha: a atividade ocupa 61% da sua rea agrcola e o rebanho passou de 202,9 mil em 2000 para cerca de 400 mil em 2008. Alm disso, destacam-se na paisagem agrcola do municpio as lavouras de arroz e cacau em grandes estabelecimentos.
26. Os dados citados a seguir foram extrados do Censo Agropecurio 2006, das edies anuais recentes da Pesquisa Agrcola Municipal (PAM), da Pesquisa Pecuria Municipal (PPM) e da Pesquisa de Extrao Vegetal e da Silvicultura (IBgE, 2009c), todas publicadas pelo IBgE. As informaes que envolvem estratos de tamanho de rea foram obtidas a partir do Censo Agropecurio; nos casos em que o declarante no informava a rea total do estabelecimento, atribuiu-se a este a rea mnima dentro da respectiva faixa de rea. Os totais de produo agrcola e pecuria municipal, referidos ao perodo de 2000 a 2008, foram captados na PAM e na PPM. Buscou-se evitar as indicaes em que h grande divergncia entre estas duas pesquisas e o censo.
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Nesse primeiro grupo, est situada a maior parte dos municpios que registram, segundo o Censo Agropecurio, grande concentrao fundiria: em So Flix do Xingu, os estabelecimentos com rea superior a 1 mil ha so 3,8% do total e detm 65% da rea; em Marab, eles representam 2,6% do total e ocupam 68,6 % da rea; em Altamira, so 8,5% do total, mas abrangem 72,7% da rea. O segundo grupo rene os municpios onde, a par de uma pecuria extensiva consolidada, se tem registrado a entrada e a expanso das commodities, notadamente a soja e a cana-deacar. No caso desta ltima, a referncia Presidente Figueiredo (AM), onde a produo de cana passou de 2,5 mil ha para 4 mil ha entre 2000 e 2008. A pecuria bovina no ocupa mais que 30% da rea, e o aumento do efetivo do rebanho foi modesto: de 6 mil para 11 mil cabeas entre 2000 e 2008. Em Vilhena (RO), o principal produto a soja: dos 8,5 mil ha cultivados em 2000, ela passou a ocupar, em 2008, uma rea de 39 mil ha, superior soma das reas usadas para o plantio de arroz, milho, feijo e mandioca. Propriedades sojicultoras com rea superior a 1 mil ha abarcam cerca de 15% das terras agrcolas, no correspondendo entretanto a mais que 1,5% do nmero total de estabelecimentos. O rebanho bovino, conquanto ocupe 46% da rea, teve crescimento pouco significativo entre 2000 e 2008: de 67 mil para 89 mil. Considerando-se todas as formas de utilizao da terra, Vilhena destaca-se, ainda, pelo alto grau de concentrao fundiria: 7% dos estabelecimentos dominam 63,8% da rea. A soja tambm se tem afirmado como carro-chefe da economia dos municpios paraenses de Paragominas e Santarm. No primeiro, a rea cultivada ampliou-se em quase dez vezes, de 1,5 mil ha (2000) para 11,7 mil ha (2008), com macia participao de propriedades de mais de 2.500 ha de rea na produo elas representam 1,5% do nmero de estabelecimentos e dominam 17% da rea agrcola. Com um rebanho atual estimado em 1,2 milho de cabeas, a pecuria bovina, que abriu passagem chegada da soja, segue sendo uma atividade de importncia no municpio: ela toma quase 60% da rea, cinco sextos dela dominados por estabelecimentos de extenso superior a 2.500 ha. Outra atividade caracterstica de abertura de fronteira agrcola fortemente presente em Paragominas: o municpio um dos trs maiores produtores do pas de madeira em tora: em 2005 e 2006, a produo ultrapassou 800 mil m3, e est hoje na casa dos 500 mil, uma queda que se explica, em boa parte, pelo acirramento da fiscalizao. Em Santarm, o aumento da rea para produo de soja, de 50 ha para 17 mil ha, entre 2000 e 2008, encontra explicao na instalao, em 2003, de um terminal graneleiro da empresa norte-americana Cargill no municpio, com o objetivo de proceder ao escoamento de toda a soja do Centro-Oeste. O terceiro grupo distingue-se pela importncia relativa das lavouras quanto forma de utilizao da terra e pela maior participao de mdias propriedades na estrutura fundiria, embora, para os padres da regio, se considere mdia uma propriedade com rea de at 1.500 ha. Na maior parte dos municpios, a pecuria bovina continua a prevalecer, mas algumas lavouras assomam em importncia. Em Alta Floresta dOeste, Alto Alegre dos Parecis, Vale do Anari, Costa Marques, Cujubim, Nova Brasilndia dOeste e So Miguel do Guapor,
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todos em Rondnia, notvel a presena das lavouras de caf em propriedades de at 500 ha; nos dois ltimos, a rea desta cultura fica entre 20% e 30% do total da rea agrcola local. A criao de aves tambm desponta como atividade relevante em quatro municpios, ocupando cerca de 10% e 8% da rea total em Cujubim e Vale do Anari, respectivamente. Em todos eles, contudo, a pecuria bovina ocupa mais da metade da rea, e o efetivo dos rebanhos cresceu consistentemente: entre 2000 e 2008, aumentou trs vezes em So Miguel do Guapor, quatro vezes no Vale do Anari, seis vezes em Cujubim, e 15 vezes em Costa Marques. Em Alto Alegre dos Parecis e Alta Floresta dOeste, embora a pecuria bovina responda por grande extenso da rea agrcola total (59,9% e 65,6%), as propriedades mdias, de menos de 1 mil ha, compem parcela bastante expressiva das terras em que esta a atividade mais recorrente; alm disso, o caf, que, em ambos os municpios, responde por cerca de 10% da rea cultivada, e a criao de ovinos e caprinos em Alto Alegre, emprestam a eles uma feio ligeiramente distinta da que identifica as cidades do primeiro grupo, ainda que o aumento dos efetivos de 59 mil para 152,2 mil em Alto Alegre e de 191 mil para 356 mil em Alta Floresta dOeste, de 2000 e 2008 assinale o avano constante da pecuria bovina. Nos municpios paraenses de Novo Repartimento, Brasil Novo e Pacaj, destacam-se as lavouras temporrias de arroz e milho, e as lavouras permanentes de cacau e banana, em geral em propriedades com rea entre 100 ha e 1 mil ha. Sem embargo, a pecuria bovina extensiva ocupa entre 50% (Pacaj) e 63% (Brasil Novo) da rea agrcola total, e o efetivo dos rebanhos cresceu, de 2000 para 2008, em at 3,5 vezes. Nos municpios de So Francisco do Guapor (RO) e Filadlfia (TO), as culturas temporrias de arroz, feijo e milho respondem pela maior parte da rea de lavoura, e a rea de criao de gado atinge, nos dois primeiros, 68% do total. O que diferencia estes municpios a proporo menos desigual da distribuio das terras: de acordo com o Censo Agropecurio, em Filadlfia as fazendas de gado entre 100 e 1 mil ha cobrem 54% da rea, e representam 26% do total de estabelecimentos desta categoria; em So Francisco do Guapor, onde somam 21% dos estabelecimentos, toca a elas 41% da rea total. Em Porto Velho (RO), a pecuria bovina ocupa metade da rea agrcola total, e o efetivo dos rebanhos aumentou de 160,9 mil para 608,1 mil cabeas entre 2000 e 2008; a criao de aves domina 10% da rea total, e as lavouras temporrias e permanentes estendem-se por 22% dela. A extrao de madeira tem grande impacto local: entre 2000 e 2007, a produo anual de madeiras em tora esteve sempre acima de 300 mil m3. Careiro (AM), onde a extrao de madeira tem tambm peso significativo, constitui, por sua vez, uma exceo: apenas um quarto de sua rea dedicada pecuria extensiva. As culturas de abacaxi, mandioca, milho e banana so as de maior expresso geogrfica. Vale ressaltar que esses indicadores de produo e rea dizem respeito a todos os imveis ou estabelecimentos agropecurios dos municpios, e no propriamente ao universo mais restrito das ocupaes que o Programa Terra Legal pretende regularizar. O quadro, contudo, permite formar uma ideia da estrutura agrria, agrcola e fundiria sobre a qual o programa deve intervir, e pode ajudar a refletir sobre o modo como ele se compe com os atuais processos e tendncias da agropecuria na regio. O desmatamento, o crescimento da pecuria em
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grandes propriedades a partir da incorporao de novas reas, e o impulso recente dado produo de commodities, especialmente a soja, na Amaznia Legal, ratificam em boa medida a conjectura de que a poltica de regularizao fundiria atende dinmica prpria do avano da fronteira agrcola, ainda caracterizada pela expanso horizontal das reas de explorao, pela apropriao destrutiva dos recursos naturais e pela ocupao ilegal de terras pblicas. No obstante seja difcil confiar que uma rede de agricultores familiares, beneficiados com a regularizao, ter condies de se estruturar produtivamente em semelhante contexto, a presena considervel de culturas alimentares de gros, sobretudo e a representao geograficamente significativa de estabelecimentos mdios em alguns municpios convm com a inteno original do programa de dar segurana jurdica aos posseiros que ocupam reas menores e nelas trabalham com sua famlia. Mas preciso indagar que efeitos se podem esperar, para o futuro prximo, desta poltica de regularizao. 7 COnSIDERaES FInaIS No processo legislativo que precedeu sua votao, a Lei no 11.952 recebeu algumas emendas que tendiam a ampliar sua aplicao, mas que dissonavam do propsito original do projeto. Os acrscimos ao texto visavam estender a regularizao a particulares que exercessem explorao indireta da rea ou fossem proprietrios de imveis rurais noutras partes do pas, e a pessoas jurdicas que mantivessem posse de terras na Amaznia Legal. Ao sancionar a lei, o presidente da Repblica vetou tais dispositivos, invocando em abono desta deciso a ausncia de informaes que permitissem saber em que medida eles comprometeriam a finalidade principal da regularizao: garantir a pequenos agricultores a propriedade das terras onde moravam e trabalhavam. Contudo, em seu formato final, a lei dispensa tratamento diferenciado a pequenos e a mdios e grandes posseiros. Seu Artigo 15 estabelece prazos desiguais para a negociao dos ttulos: as reas de at 4 mdulos fiscais no podem ser alienadas por dez anos, mas os ocupantes beneficiados com o reconhecimento de propriedade sobre reas superiores a 4 mdulos fiscais podem vend-las aps trs anos. Essa permisso foi acrescentada por emenda no Congresso, e incorporada ao pargrafo que estipula o prazo de dez anos para a alienao de reas inferiores a 4 mdulos fiscais; como um eventual veto somente poderia incidir sobre todo o artigo, a diferena entre as duas autorizaes acabou por ser mantida na redao final, sob pena de perder, com a suspenso integral do dispositivo, a possibilidade de fazer constar nele a fixao de um prazo para venda do lote regularizado. Isto significa que o ocupante que se tornar proprietrio de rea superior a 4 mdulos fiscais poder alien-la em trs anos desde que tenha quitado o pagamento. Se se levar em conta que tal prazo no parece suficiente para compensar grandes investimentos feitos na terra, no se pode concluir outra coisa seno que, nos seus moldes atuais, o programa de regularizao fundiria no est isento do risco de estimular a especulao imobiliria na Amaznia Legal. Nesses prazos estabelecidos para a negociao das propriedades rurais reside a consequncia essencial da Lei no 11.952, muitas vezes elidida pelo debate acerca dos efeitos distributivos, reais ou supostos, da regularizao. A proporo da rea a ser apropriada por
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pequenos posseiros tem importncia limitada no tempo, vista do prazo que autoriza a comercializao das terras. O principal efeito da regularizao a expanso do mercado de terras na Amaznia Legal. Uma vez liberada, esta expanso provavelmente reproduzir o processo de concentrao da propriedade que tem configurado a distribuio dos imveis rurais na regio. O argumento legalista aventado em favor da regularizao, segundo o qual o mercado clandestino de terras, presidido por grileiros e degradadores, seria substitudo por um mercado formal, no menciona o significado jurdico e poltico mais veemente que ela porta: o reconhecimento, aos ocupantes, do direito real de uso sobre terras federais impede que o Incra venha a propor aes de reintegrao de posse que faam retornar ao patrimnio pblico reas da Unio sob apropriao privada. Como se constata a partir dos dados do programa, mais da metade dos solicitantes por regularizao so minifundirios, ou seja, dispem de um pedao de terra cujo tamanho no lhes permite o desenvolvimento sustentvel da atividade agrcola nem tampouco a reproduo do modelo baseado na agricultura familiar. Mesmo com a regularizao, este segmento no deixar de ser demandante por terra e, portanto, pblico potencial de uma poltica de reforma agrria. De onde poderiam vir as terras necessrias para atender a esta demanda, seno precisamente do estoque de terras pblicas sob domnio privado em reas superiores a 4 mdulos fiscais e que, somente nos registros do Terra Legal, correspondem a 62% do total da rea a ser regularizada? No entanto, ao criar condies objetivas para a expanso do mercado fundirio na Amaznia, o Programa Terra Legal subtrai ao domnio do Estado uma vasta rea de terras pblicas federais, uma grande base territorial a partir da qual se poderia fazer avanar a reforma agrria. falta de um rgo regulador especfico, a reforma agrria a nica poltica capaz de efetuar um controle, ainda que indireto, sobre o mercado de terras e de, assim, atenuar ou mesmo reverter a tendncia intrinsecamente concentradora deste mercado. Esta alternativa revela-se tanto mais necessria quando se tem em vista que a terra , na origem, um bem pblico, cuja oferta no pode ser aumentada pelo mercado, mas se limita extenso territorial do pas. Seja por desapropriao de imveis particulares que no cumprem a sua funo social, seja pela instalao de projetos de assentamento de famlias de trabalhadores rurais em terras pblicas, as reas destinadas reforma agrria so resguardadas contra a apropriao privada e impem limites expanso de um mercado fundirio cujo padro de funcionamento tem gerado estruturas socioeconmicas fortemente excludentes.
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REFERnCIaS BRAGA, M. E. Regularizao fundiria na Amaznia Legal: alguns aspectos relevantes. Disponvel em: <http://www.incra.gov.br/portal/arquivos/procuradoria/artigo_ regularizacao_fundiaria_amazonia_legal_aspectos_relevantes.doc>. Acesso em: 8 set. 2010. BRANDO, A. S.; REZENDE, G. C.; MARQUES, R. W. Crescimento agrcola no perodo 1999/2004: a exploso da soja e da pecuria bovina e seu impacto sobre o meio ambiente. Economia Aplicada, vol. 10, n. 2, Ribeiro Preto, abr./jun., 2006. FEARNSIDE, P. M. Recursos madeireiros na Amaznia brasileira: Impactos e sustentabilidade da explorao. In: VAL, A. L.; DOS SANTOS, G. M. (Eds.). Grupo de Estudos Estratgicos Amaznicos (GEEA) Tomo 3. Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (INPA), Manaus, Amazonas. GASQUES, J. G.; BASTOS, E.; VALDES, C. Preos da terra no Brasil. Comunicao apresentada no XLVI Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural. Rio Branco-AC, jul., 2008. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo Agropecurio 2006. Rio de Janeiro, 2009a. ______. Produo Agrcola Municipal 2008 (PAM 2008). Rio de Janeiro, 2009b. ______. Produo da Extrao Vegetal e da Silvicultura 2008. Rio de Janeiro, 2009c. ______. Produo Pecuria Municipal 2008 (PPM 2008). Rio de Janeiro, 2009d. OLIVEIRA, F. A economia brasileira: crtica razo dualista. So Paulo: Cebrap, 1972. REFKALEFSY, V.; ARAGO PINTO, J. N. A questo fundiria na Amaznia. So Paulo: Estudos Avanados, vol. 19, n. 54, Dossi Amaznia Brasileira II, maio/ago., 2005. UMBELINO, A. A regularizao fundiria da MP 458 a contra-reforma agrria do governo Lula. Radio Agncia NP. Disponvel em: <www.radioagencianp.com.br/node/6728>. Acesso em: 5 set., 2010. bIblIOGRaFIa COMPlEMEntaR LENTINI, M.; VERSSIMO, A.; PEREIRA, D. A expanso madeireira na Amaznia. In: INSTITUTO DO HOMEM E MEIO AMBIENTE DA AMAZNIA (IMAZON). O Estado da Amaznia, n. 2, maio, 2005.
773
anEXO
MAPA A.1
Unidades de Conservao na amaznia legal (Ibama)
fonte: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA)
MAPA A.2
terras indgenas na amaznia legal (Funai)
fonte: fundao Nacional do ndio
774
reas desmatadas e contorno dos municpios com maior nmero de cadastros no Programa terra legal
MAPA A.3
fonte: Instituto do homem e Meio Ambiente da Amaznia (Imazon)
775
Perfil fundirio e agropecurio dos municpios com maior nmero de cadastros no Programa terra legal
MAPA A.4
Elaborao: Ncleo de gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)-Ipea, com dados do Censo Agropecurio 2006 (IBgE, 2009a), da Pesquisa Agrcola Municipal PAM (IBgE 2009b) e da Pesquisa Pecuria Municipal PPM (IBgE, 2009c).
Critrios de clculo do preo da terra e condies de pagamento O preo de base deve ser calculado a partir da planilha referencial de preos vigente para cada regio, estabelecida pelo Incra de acordo com os preos praticados no mercado local. Esta aferio empreendida por meio de levantamentos de informaes junto a prefeituras e outros rgos pblicos, de relatrios de vistorias tcnicas de avaliao, de bancos de dados periciais e dos valores recentemente movimentados em negcios de compra e venda de terras. De posse destas indicaes, o Incra estipula valores referenciais mnimos, mdios e mximos para terra nua por hectare (VTNr/ha), isto , sem se computarem as benfeitorias eventualmente realizadas. Para efeitos de determinao do pagamento pela terra a ser regularizada no mbito do programa, tomado, como preo inicial, o VTNr/ha mnimo. Sobre esse preo inicial, incidiro ndices relativos ao tempo de ocupao do imvel, sua rea, sua localizao em funo da distncia at o ncleo urbano mais prximo, e s condies fsicas de acesso a ele. Ao preo final dos imveis com rea superior a 4 mdulos fiscais, acrescentar-se-o os custos relativos aos servios topogrficos, caso estes sejam prestados pelo poder pblico. Segundo as indicaes do Anexo I da Portaria, no clculo do valor do
776
imvel, o multiplicador do fator ancianidade da posse (Fanc) para as ocupaes realizadas h menos de cinco anos ser de 0,950; para as ocupaes com mais de 15 anos, ser de 0,680. O valor por hectare reduzir-sena medida em que for menor a rea total: os imveis tero seus preos redefinidos a partir de um fator dimenso (Fdim), dado pela equao Fdim = 0,0571x + 0,3129, onde x representa o nmero de mdulos fiscais. Alm disso, quanto mais longe da sede urbana estiver o imvel, menor o multiplicador do fator distncia (Fdis): este variar de 0,950 para os lotes situados a menos de 15 km da sede a 0,680 para os lotes localizados a mais de 50 km dela. Por fim, quanto mais difceis forem as condies de acesso ao lote, menor ser o multiplicador do preo do imvel: para os lotes em que a situao de acesso tima, com percurso em rodovia asfaltada ou tempo de navegao inferior a 1 hora, o fator condio (Fcon) ser de 0,950; para os imveis em que a situao de acesso a pior possvel, aos quais se chega, por exemplo, apenas a p, o Fcon ser de 0,680. O valor final da terra nua por hectare (VTNf/ha) dos imveis em processo de regularizao fundiria ser obtido por meio da frmula: VTNf/ha = VTNr/ha x Fdis x Fcon x Fdim x Fanc. Um exemplo pode ajudar a compreender os efeitos desse rebatimento. Para um imvel situado, por hiptese, em Brasnorte-MT, o valor mnimo da terra nua , de acordo com a Planilha de Preos Referenciais do Incra, R$ 480,00/ha. Se este imvel tiver 2 MF de extenso, seu Fdim ser de 0,4271, segundo a equao correspondente; se seu ocupante estiver h mais de 15 anos de posse do imvel, seu Fanc ser de 0,680; caso as condies de acesso a ele sejam muito ruins, seu Fcon ser de 0,680. Com isso, o preo final, dado pela equao de VTNf/ ha, ser de R$ 90,05 por hectare, menos de um quarto do VTN/ha inicial. Como 1 MF em Brasnorte equivale a 100 ha, segundo a Instruo Especial 39/1990, do Incra, o preo total do lote ficaria em R$ 18.010,00. REFERnCIaS INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo Agropecurio 2006. Rio de Janeiro, 2009a. ______. Produo Agrcola Municipal 2008 (PAM 2008). Rio de Janeiro, 2009b. ______. Produo Pecuria Municipal 2008 (PPM 2008). Rio de Janeiro, 2009c.
777
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Editorial
Coordenao Cludio Passos de Oliveira njobs Comunicao Superviso Marco Aurlio Dias Pires Everson da Silva Moura Reviso Laeticia Jensen Eble Luciana Dias Jabbour Maria Irene Lima Mariano Sabine Alexandra holler Sheila Mazzolenis Reginaldo da Silva Domingos Andressa Vieira Bueno (estagiria) Leonardo Moreira de Souza (estagirio) Editorao Eletrnica Bernar Jos Vieira Cludia Mattosinhos Cordeiro Jeovah herculano Szervinsk Junior Lus Cludio Cardoso da Silva Renato Rodrigues Bueno Eudes Nascimento Lins (estagirio) Capa Lus Cludio Cardoso da Silva Projeto Grfico Njobs Comunicao livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia Df Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
ISBN 857811070-6
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fonte: IBgE (2009).

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Frequncia de consorciamentos por municpio (2005 e 2009)

fonte: IBgE (2009).

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Frequncia e modalidade de consorciamentos entre municpios e governos estaduais

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Frequncia e modalidade de consorciamentos entre municpios e governo federal

fonte: IBgE (2009).

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Meio ambiente (1)

Estado, economia e desenvolvimento (7)

Educao, cultura, assistncia social e esporte (6)

fonte: Pogrebinschi e Santos (2010). Adaptao dos autores.

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Conferncias nacionais: distribuio por mandato presidencial (1990-2010)

fonte: Pogrebinschi e Santos (2010). Adaptao dos autores.

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unidades da Periodicidade federao

Carter Resoluo Texto-base Regimento decisrio ou relatrio

Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao

Ministrio da Cincia e Tecnologia

Conferncia dos Arranjos Produtivos Locais (APLs)

Conferncia da Assistncia Social

Bienal (1995; 1997; 2001; 2003; 2005; 2007; e 2009).

IV Conferncia (2003): 1.035; V Conferncia (2005): 2.000.