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Gestin, polticas y culturas del agua

Mesa redonda 29 de abril de 2010

La poltica del agua en Chiapas: entre herencias del pasado y rupturas presente
Edith F. Kauffer Mihcel

Esta publicacin electrnica es un medio de difusin para dar a conocer los avances y hallazgos de las investigaciones acadmicas y para favorecer que los lectores comuniquen al autor sus comentarios y consideraciones sobre los textos. Se agradece a los lectores que enven sus comentarios directamente al autor, al correo electrnico que aparece registrado en la siguiente pgina, asociado al nombre e institucin de adscripcin del autor.

Publicacin electrnica 2010

Edith F. Kauffer Michel

Red de Colegios y Centros de Investigacin.

El Colegio de San Luis Parque de Macul 155 Colinas del Parque 78299, San Luis Potos, S.L.P.

Hecho en Mxico

Red de Colegios y Centros de Investigacin (RECCI)


www.recci.org.mx

Directorio Centro de Investigacin en Geografa y Geomtica Ing. Jorge L. Tamayo A.C. (CentroGeo) www.centrogeo.org.mx Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. (CIDE) www.cide.edu Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) www.ciesas.edu.mx El Colegio Mexiquense, A.C. (CMQ) www.cmq.mx El Colegio de la Frontera Norte, A.C. (COLEF) www.colef.mx El Colegio de Jalisco, A.C. (COLJAL) www.coljal.edu.mx El Colegio de Mxico, A.C. (COLMEX) www.colmex.mx El Colegio de Michoacn, A.C. (COLMICH) www.colmich.edu.mx El Colegio de San Luis, A.C. (COLSAN) www.colsan.edu.mx El Colegio de Sonora, OPD (COLSON) www.colson.edu.mx El Colegio de la Frontera Sur (ECOSUR) www.ecosur.mx Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora (MORA) www.mora.edu.mx

La poltica del agua en Chiapas: entre herencias del pasado y rupturas presente

Edith F. Kauffer Michel Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social Sureste ekauffer@ciesas.edu.mx

Introduccin Esta reflexin parte de la constatacin que existe una transformacin gradual de las polticas pblicas que podemos evidenciar a travs del tiempo en funcin de los actores que participan en stas. Cronolgicamente, el anlisis de las polticas pblicas mexicanas permite evidenciar una primera fase de polticas gubernamentales que son diseadas e instrumentadas desde y por el Estado y el gobierno (con preeminencia del poder ejecutivo federal en materia hdrica) y con la nica participacin de los diferentes rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). A travs del tiempo, dichas polticas gubernamentales se convierten en polticas pblicas en las cuales al Estado y al gobierno se suman otros actores del pblico y que contribuyen al carcter pblico y ms participativo de dichas polticas. Y posteriormente, esta transformacin llevara a polticas fabricadas e implementadas desde los otros actores conjuntamente con el Estado y el gobierno, es decir en las cuales estas instancias ya no poseen la preeminencia. Estas ltimas nos ubican dentro de lo que algunos autores llaman la accin pblica. La definicin clsica de polticas hdricas derivada de la de polticas pblicas que propone Massardier (2006) remite a la accin de las autoridades pblicas en materia de agua. El monopolio del Estado en la definicin, el desarrollo y la implementacin de la poltica del agua es patente en esta visin clsica. La definicin de polticas hdricas acorde a la nocin de polticas pblicas se refiere por su parte a la accin de las autoridades pblicas en coordinacin o con participacin de otros actores en materia de agua.
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Finalmente, la definicin nueva derivada de la nocin de accin pblica considera a las polticas hdricas como los dispositivos concretos que rigen [el sector agua] y que son el producto de una fabricacin social y colectiva (Massardier, 2006). Figura 1. Modelo de anlisis: transformacin de las polticas a travs de sus actores

Estado/gobierno

Estado/gobierno y pblico

Pblico y Estado/gobierno

Polticas gubernamentales

Polticas pblicas

Accin pblica

Tiempo

Fuente: Elaboracin propia

En fechas recientes, algunos autores han subrayado la necesidad de pensar la historicidad de las polticas pblicas, la cual ha sido tradicionalmente ausente en los anlisis de stas. Para retomar los trminos de Papadopoulos (2003), el anlisis de las polticas pblicas hoy en da carece de perspectiva socio-gentica. La incorporacin de la historicidad en el anlisis de polticas pblicas permitira entender mejor sus manifestaciones recientes: su gnesis, su institucionalizacin, su legitimacin, sus categoras de accin. As, nos permite observar en cules condiciones y en qu medida el pasado tiene efecto en el presente con respecto a una determinada poltica pblica. Uno de los representantes de esta perspectiva es Paul Pierson (2000) que desarrolla el concepto de path dependence (literalmente, dependencia del sendero que une el pasado, el presente y el futuro) y propone que la accin pblica es constituida por movimientos acumulativos que determinan las formas de accin y las configuraciones institucionales en un sub-sistema as

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como el camino de las polticas pblicas en funcin del pasado y hacia el futuro. Ciertos factores favorecen este proceso: la rutina, la focalizacin sobre cierta visin de la realidad y cierto tipo de soluciones y las anticipaciones adaptativas de actores excluidos (llamados comportamientos adaptativos). Esta perspectiva es particularmente pertinente y sugerente para el anlisis de la poltica hdrica mexicana dado que sta lleva ms de un siglo de transformacin de su marco legal y una historia de creacin de instituciones desde el siglo XX. La reflexin en torno a la historicidad de la poltica hdrica mexicana nos lleva a plantearnos la problemtica de sus rupturas, de sus continuidades y de sus herencias. Para el caso especfico de este trabajo realizamos un breve anlisis de las herencias y rupturas de la poltica del agua observada en el caso del estado de Chiapas ubicado en la regin hidrolgico administrativa XI Frontera Sur. El trabajo se nutre de entrevistas semiestructuradas e informales realizadas con diferentes actores relacionados con la poltica del agua y de experiencias diversas de observacin participante en distintos escenarios de diseo e implementacin de la poltica hdrica en el estado de Chiapas entre el 2005 y el 2010.

Las herencias de la poltica del agua en Chiapas En el estado de Chiapas, la poltica del agua se caracteriza hoy en da por la concentracin de casi todas las competencias en instancias del gobierno federal, situacin que refleja una extrema centralizacin de dicha poltica. Numerosos actores reconocen que la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA) es la instancia que hace la poltica del agua en Chiapas. Esta situacin se relaciona con dos elementos. El primero de ellos refiere a la ausencia de ejercicio de competencias establecidas legalmente por las diversas instancias del gobierno estatal. A este respecto y como ejemplo de ello, todas las funciones relacionadas con las aguas estatales definidas con mucha precisin en la ley de aguas del estado no se han traducido en el reconocimiento jurdico de dichas aguas y en la creacin de las instancias previstas por la legislacin. Aunado a este elemento, podemos aadir que existe una ausencia de competencias legales e institucionales hacia las acciones de gestin realizadas

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por los actores locales en Chiapas. Aunque en el caso de los municipios, existe una obligacin constitucional establecida por el artculo 115, muchas veces sta no se cumple por falta de capacidades. Por su parte, las organizaciones comunitarias encargadas de la gestin del agua no estn reconocidas legal e institucionalmente por la poltica hdrica gubernamental. As, la poltica del agua en Chiapas constituye un arquetipo de la poltica vertical o poltica pblica tradicional bajo la rectora exclusiva del Estado y del gobierno. A ello, hay que aadir que fue fabricada histricamente por una lite: los ingenieros hidrulicos. Dicha lite tcnico-poltica lleg a jugar un papel fundamental en la formacin de la nacin mexicana (Aboites, 1998). En consecuencia, observamos que los fundamentos de la poltica hdrica en Chiapas son esencialmente ingenieriles, porque sta se encuentra centrada en la construccin de obras hidrulicas (presas y sistemas de agua formales) como respuesta a las necesidades en materia de agua. Cabe subrayar que dicha visin ingenieril permea en los actores locales y en las propuestas de soluciones para su abasto de agua y que pocas innovaciones tecnolgicas se aprovechan de las fuertes precipitaciones y de la disponibilidad de los recursos hdricos superficiales para los cuales el estado de Chiapas ocupa el segundo lugar nacional despus de Tabasco. Adicionalmente, tenemos que mencionar que se trata de una gestin histricamente sectorial del agua, tendencia que perdura en la realidad. En fechas recientes, hemos observado dos tipos de rupturas en la poltica del agua en Chiapas relacionadas con su contenido y con las instituciones estatales.

La gestin integrada del agua por cuencas: una ruptura discursiva La adopcin del paradigma de la gestin integrada del agua por cuencas en Mxico y su traslado a Chiapas constituye una ruptura de carcter discursivo debido a varios elementos. En primer lugar, no hemos encontrado una perspectiva real que lleva a la concrecin de la gestin integrada del agua por cuencas debido a la inadecuacin institucional de la CONAGUA que sigue funcionando segn una visin sectorial y no opera a partir de un eje

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de organizacin interna en torno a las cuencas. El organigrama de dicha instancia es muy ilustrativo en la materia y evidencia la casi imposibilidad estructural y organizacional que tiene la CONAGUA para concretar el mandato que la Ley de Aguas Nacionales en materia de gestin integrada del agua por cuencas. Adems, dicha instancia trabaja con cuencas truncadas que obedecen a las delimitaciones municipales y con una ausencia de visin transfronteriza cuando muchas de las cuencas del estado de Chiapas tienen esta caracterstica. Por otro lado, varios estudios de caso y los informes gubernamentales evidencian claramente que la gestin integrada del agua por cuencas en Chiapas se desarrolla con proyectos fundamentalmente ingenieriles. Adicionalmente, las instancias de participacin que constituyen uno de los pilares de la gestin integrada del agua por cuencas resultan poco participativas fuera de las dependencias gubernamentales y de lites polticas locales y regionales (Kauffer, 2008). Figura 2. Comit de Cuenca del ro Sabinal. Chiapas, 2009

Foto: Edith F. Kauffer Michel

Las rupturas recientes: las instituciones estatales en el sector ambiental e hdrico Una aparente ruptura observada en la poltica del agua en Chiapas desde el ao 2006, se tradujo en sucesivas desapariciones y creaciones de instituciones gubernamentales en el
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sector ambiental y del agua. Estas transformaciones en las instituciones estatales fueron realizadas por decretos que podramos calificar de navideos debido que varios de stos fueron publicados durante el mes de diciembre. En 2006, al desaparecer la Secretara de Ecologa Recursos Naturales y Pesca (SERNyP), el gobierno de Chiapas form la Comisin Forestal Sustentable del Estado (COFOSECH), la cual tiene un rea de cuencas. En 2008, la Comisin Estatal de Agua y Saneamiento (CEAS) fue absorbida por Secretara de Infraestructura despus de 17 aos de existencia en un momento cuando empezaba a consolidarse en torno a algunos aspectos sociales en materia de agua. En 2008, fue creada la Secretara de Medio Ambiente y Vivienda (SEMAVI) y en diciembre de 2008 fue inaugurado el Instituto Estatal del Agua (INESA) de tal forma que en aquel ao eran cinco instituciones que atendan el tema del agua y de cuencas, es decir, las cuatro anteriormente mencionadas a las cuales hay que sumar el Instituto de Historia Natural (IHN). En diciembre de 2009, la SEMAVI fue transformada en Secretara de Medio Ambiente e Historia Natural (SEMAHN) al absorber el IHN el cual cumpla seis dcadas de existencia, lo cual deja el panorama actual con cuatro instancias del gobierno de Chiapas con competencias en materia de agua y de cuencas. Esta situacin de sucesivas creaciones, desapariciones, modificaciones y fusiones de instancias del gobierno de Chiapas en relacin con la tema del agua no solamente ilustra la fragmentacin institucional en la poltica del agua, sino se traduce en una difcil coordinacin entre las diversas instancias, en la duplicacin de acciones y en una excesiva rotacin de funcionarios que facilita la preeminencia del gobierno federal. Adems, a raz de estos cambios de instancias gubernamentales, gran parte de las disposiciones de la ley de aguas del estado reformada en el 2004 quedan sin posibilidad de ser aplicadas debido a que las instancias encargadas de llevarlas a cabo ya no existen y porque stas no han sido reemplazadas por atribuciones de las nuevas instancias, en particular a aquellas que se refieren a la CEAS.

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Consideraciones finales El diseo y la implementacin de la poltica del agua en Chiapas reflejan ms herencias que rupturas encaminadas a su real adecuacin a las circunstancias culturales y naturales del estado. Dicha poltica se caracteriza en la actualidad por la persistencia del yugo de la federacin y por la poca participacin de los actores locales. El carcter de las rupturas evidenciadas en el texto contribuye a inscribir la poltica del agua en Chiapas en un esquema de continuidades donde prevalecen las herencias del pasado de una poltica del agua gubernamental. Tambin ubica a la poltica hdrica chiapaneca en una todava inacabada transicin de una poltica gubernamental a una poltica verdaderamente pblica. Figura 3. Taller con ejidatarios e integrantes del Comit de cuenca del ro Grande de Comitn- Lagunas de Montebello, Chiapas, 2009

Foto: Edith F. Kauffer Michel

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Figura 4. Reunin del Grupo Interinstitucional: Comit de cuenca del ro Grande de Comitn- Lagunas de Montebello, Chiapas, 2009

Foto: Edith F. Kauffer Michel

Referencias. Aboites Aguilar, Luis (1998), El agua de la nacin. Una historia poltica de Mxico (18881946), CIESAS, Mxico. Kauffer Michel, Edith F. (2008), Comits de cuenca en Chiapas y Tabasco: entre participacin endeble y riesgo de politizacin, en Denise Soares, Sergio Vargas y Mara Rosa Nuo (eds.), La gestin de los recursos hdricos: realidades y perspectivas, SEMARNAT-Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua-Universidad de Guadalajara, Mxico, pp. 193-227. Massardier, Gilles (2006), De las polticas pblicas a la accin pblica, Conferencia, Universidad Autnoma de Chiapas, 19 de febrero. Papadopoulos, Yannis (2003), Gouvernance et transformation de laction publique: quelques notes sur lapport dune perspective de sociologie historique, en Pascale Laborier et Danny Trom (dir.), Historicits de laction publique, Presses Universitaires de France, Paris, pp. 119-135. Pierson, Paul (2000), Increasing returns, path dependence and the study of politics, American Political Science Review, 94 (2), pp. 251-267.

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Gestin, polticas y culturas del agua coordinada por Lydia Torre Medina Mora y Cleotilde Hernndez Surez es una publicacin electrnica. La edicin estuvo a cargo de El Colegio de San Luis (COLSAN) y concluy en junio de 2010. El cuidado de la edicin estuvo a cargo de Lydia Torre Medina Mora y la produccin digital a cargo de Daniela Ramrez Babum. El texto utiliza fuente Times New Roman y se form en Microsoft Office Word El documento es accesible por medio de Adobe Reader En lnea: http://ww.colsan.edu.mx/investigacin/aguaysociedad/

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