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HORACIO FLIX ALAIS

LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADUANERO

Marcial Pons
MADRID

BARCELONA

BUENOS AIRES

2008

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ABREVIATURAS UTILIZADAS
ACE ADPIC AFIP ALADI ALALC ANA ATA BCRA BO CA CCT CN CEE CIF CMC CN CNCAF CNTRAB CSJN CPACF CPCCN DNRT DGA DGDDIN DGI Dto. DUA ED EDI EDLA EEE FOB FOR FOT GATT ICS INPI Acuerdo de Complementacin Econmica. Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio. Su versin inglesa es TRIP. Administracin Federal de Ingresos Pblicos. Asociacin Latinoamericana de Intercambio. Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio. Administracin Nacional de Aduanas. Agente de Transporte Aduanero. Banco Central de la Repblica Argentina. Boletn Oficial. Cdigo Aduanero. Convenio Colectivo de Trabajo. Constitucin Nacional. Comunidad Econmica Europea. Costo, seguro y flete. Incoterm. Consejo Mercado Comn. Cmara Nacional. Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal. Cmara Nacional de Trabajo. Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal. Cdigo de Procedimientos en lo Criminal y Correccional de la Nacin. Direccin Nacional de Relaciones de Trabajo. Direccin General de Aduanas. Direccin General de Aduanas y Derechos Indirectos de Francia. Direccin General Impositiva. Decreto. Documento nico aduanero. El Derecho. Sistema Informtico Aduanero Espaol. El Derecho, Legislacin Argentina. Espacio Econmico Europeo. Libre a bordo. Incoterm. dem FOB, pero aplicado a transporte por ferrocarril. dem FOB, pero aplicado a transporte terrestre. Acuerdo General sobre Comercio y Tributos. Cmara Internacional de Marina Mercante. Instituto Nacional de Propiedad Industrial.

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ABREVIATURAS

IVA JA LL MEOYSP MERCOSUR NAFTA NCM OACI OEA OM OMA OMC OMI ONU PEN RAF Rec. Res. SAM SICM SIM SsTC t. t.o. TCEE TCEE TF TJCE TLCAN TRIP UCA UE UNAM UNESCO UNTAD UPU

Impuesto al Valor Agregado. Jurisprudencia Argentina. La Ley. Ministerio de Economa, Obras y Servicios Pblicos. Mercado Comn del Sur. dem TLCAN. Nomenclatura comn MERCOSUR. Organizacin de Aviacin Civil Internacional. Organizacin de Estados Americanos. Organizacin y Mtodo. Organizacin Mundial de Aduanas. Organizacin Mundial de Comercio. Organizacin Martima Internacional. Organizacin Naciones Unidas. Poder Ejecutivo Nacional. Rgimen de Aduana Factora. Recueil de jurisprudente de la Cour de Justice de la CEE. Resolucin. Secretara Administrativa MERCOSUR. Secretara de Industria, Comercio y Minera. Sistema Informtico Mara. Superior Tribunal Constitucional. Tomo. Texto ordenado. Tarifa de la Comunidad Econmica Europea. Tratado de la Comunidad Econmica Europea. Tribunal Fiscal. Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Su sigla en ingls es NAFTA. dem ADPIC. Universidad Catlica Argentina. Unin Europea. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia, y la Cultura. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y desarrollo. Unin Postal Universal.

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INTRODUCCIN
El propsito de esta obra es analizar y profundizar el estudio de las instituciones jurdicas sobre las cuales se estructura lo concerniente a la actividad y regulacin aduanera. La importancia de la actividad aduanera, como funcin propia de los Estados modernos, justifica una investigacin profunda respecto de las bases y de los principios que la fundamentan, y en torno a la manera en que se relaciona con las dems ramas del Derecho. Debe destacarse que durante la formacin y especializacin realizada en el Servicio Aduanero de la Repblica Argentina, la docencia en la materia y la labor de investigacin y profesional, surgi la necesidad de realizar una bsqueda acerca de los principios que gobiernan al Derecho aduanero. Asimismo, se considera que tal objetivo ha de resultar esencial para poder conocer y responder algunas de las interrogantes y cuestiones que esta disciplina del Derecho genera, y que cotidianamente pueden observarse en infinidad de decisiones administrativas y judiciales. En tal sentido, y con el objeto de no generar una obra anrquica y muy extensa, se consider apropiado compulsar las obras doctrinarias ms destacadas, tanto de la Repblica Argentina como las correspondientes al Derecho Aduanero de Hispanoamrica, Francia e Italia, al tener en cuenta que la universalidad de la institucin aduanera como institucin ha de permitir detectar principios comunes a todos sus servicios. Con tales elementos se procurar identificar los principios que sustentan a esta especialidad del Derecho, para establecer si stos son adecuadamente interpretados y aplicados. Se considera tambin que, para el cumplimiento de esta bsqueda, deber previamente precisarse cul es la funcin de la aduana, dando cuenta de su evolucin histrica. Esa labor, sin lugar a dudas, aportar elementos importantes para comprender la presente actividad de la institucin y su proyeccin en el futuro. Por ello, en esta investigacin, se torna adecuado determinar la naturaleza de la norma aduanera, sus fuentes, cmo se integra el sistema jurdico aduanero y los elementos esenciales de su actividad. Tambin ser til establecer el contenido del Derecho aduanero, las influencias que tiene de otras ramas del Derecho y cmo stas se relacionan con l. 9

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Con referencia al tema de las fuentes del Derecho, puede advertirse que la forma de realizar su estudio est fuertemente influenciada por lo que se denomina la postura clsica, pero a poco que se avance en esta lnea, se observa que las respuestas tradicionales resultan insuficientes, ya que el concepto fuentes del Derecho va a estar tambin ntimamente unido al concepto principios del Derecho, dado que estos ltimos informan, completan y nutren al Derecho que es objeto de anlisis. La labor de identificacin de las fuentes presentar algunas dificultades, ya que se ha sealado que ste es uno de los temas ms complejos de la teora general del Derecho, generado probablemente por lo equvoco que resulta el concepto de fuente, y por una clasificacin muy generalizada, conforme a la cual se las divide en formales y materiales 1. Esta circunstancia obliga a que resulte necesario ahondar en algunos aspectos doctrinarios que, sobre la justificacin y explicacin de las fuentes del Derecho, se han desarrollado para, de esta forma, aplicarlas concretamente al Derecho aduanero. Es claro que las respuestas que se encuentren van a estar influidas segn sea la concepcin que se tenga de la filosofa del Derecho, que se han de potenciar con la rehabilitacin de la razn prctica que constituye una razn vlida capaz de justificar preferencia o directivas acerca de la praxis humana. Desde las posturas de IHERING o KELSEN, que intentaban sealar lo propiamente jurdico evitando contaminaciones de orden poltico, moral, sociolgico, econmico, etc., se ha avanzado hasta la idea de sostener la disolucin de todos los juridicismos. A partir de algunas obras, como las de S. COTTA, J. RAWLS, N. MAC CORMICK, R. DWORKIN o A. KAUFMANN, que ponen al desnudo el desacierto cognoscitivo de quienes procuran aprender el Derecho ignorando sus intrnsecas dimensiones polticas, ticas, sociales, etc., se ha logrado que en la actualidad no se encuentren autores que sigan alentando un saber jurdico puro, construido, especfica y exclusivamente, desde la nota jurdica. Siendo el Derecho una demostracin de las necesidades actuales de la sociedad, se advierte que sta reclama ms elementos destinados a quienes debern interpretar y aplicar la norma, en miras de solucionar el caso concreto que se les presente 2.
Cfr. J. CUETO RA, Fuentes del Derecho (reimpresin), Abeledo Perrot, 1994, Buenos Aires, p. 13. Cfr. M. VILLAR EZCURRA, Exigencias del Derecho Comunitario a la metodologa del Derecho Financiero y Tributario, Crnica Tributaria, nm. 100 (2001), Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2001, pp. 2347. Aqu la autora destaca que resulta necesario separar el mtodo cientfico de investigacin, del mtodo aplicativo, que sirve a los operadores jurdicos, a quienes la sociedad confa la funcin de aplicar las normas jurdicas: jueces, magistrados, funcionarios de la administracin, abogados. Aunque la evolucin de la metodologa jurdica, sobre todo a partir de SAVIGNY, ha supuesto una continua evolucin en la sistemtica de la aplicacin del Derecho, ante la necesidad del rgano decisor de dar solucin a los conflictos planteados. Pero la evolucin propia de la realidad lleva a que se tenga que aplicar el mtodo principal, pero tomando los principios generales del Derecho en conexin con el ordenamiento desde el dato constitucional y con la institucin en que han nacido para que no se desvirte su sentido, su origen y su finalidad. Por ello concluye en que sta es una exigencia que se impone tanto a la actuacin administrativa como a la de otros operadores jurdicos en el mbito financiero y tributario, que deben tener en cuenta el dato histrico, la realidad social y las finalidades que el legislador pretende a la luz de la jurisprudencia.
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La necesidad de investigar en este campo surge de la comprobacin de que en la realidad, las normas jurdicas no existen nunca solas, sino siempre en un contexto normativo que tiene en s relaciones particulares 3. Esto tambin est relacionado con las fuentes del conocimiento, ya que stas aportan elementos que permiten conocer acabadamente una disciplina determinada del Derecho 4. En esta obra se propone, tambin, establecer la relacin existente entre la aduana, o lo aduanero como actividad propia de sta, y el Derecho. Esta bsqueda estar orientada a determinar la vinculacin del quehacer aduanero con las diversas disciplinas del Derecho, ya que de esta manera pueden vislumbrarse los principios rectores que resultarn luego aplicables al derecho aduanero y que sern objeto de estudio expreso. Asimismo, este ejercicio intelectual permitir estudiar la norma aduanera y sus particularidades. Si se parte de la consideracin de que el Derecho es un sistema de regulaciones obligatorias de la conducta humana, impuesto coercitivamente y, que a su vez, tiene por objeto ordenar la convivencia en una sociedad conforme a la posicin kelseniana, puede afirmarse, en principio, que toda normativa obligatoria es un sistema de Derecho, sin tener en cuenta las notas valorativas del trmino. Pero el Derecho se ha de valer de normas e institutos, a los cuales, conforme al accionar humano, les asignar determinadas consecuencias jurdicas. En consecuencia se ha de considerar si lo concerniente a la actividad especficamente aduanera tiene vinculacin con el Derecho, y en su caso si le interesa a ste.
En esta misma idea, J. CUETO RA, Fuentes del Derecho, ob. cit., p. 17, destaca que las fuentes no slo suministran orientacin para resolver casos litigiosos, sino que actan de una manera mucho ms general y silenciosa, canalizando las manifestaciones vitales de los integrantes de los grupos sociales, los pueblos, las naciones, de modo tal que se coordine valiosamente la libertad individual de los miembros del grupo. Lo hacen de un modo directo e inarticulado, pero, por ello mismo, mucho ms general y penetrante de lo habitual en los casos de conflicto. 3 Cfr. N. BOBBIO, Teora General del Derecho, Ediciones Debate, Madrid, 1991, p. 141. 4 Cfr. E. SIMN ACOSTA, El derecho financiero y la ciencia jurdica, Studia Albornotiana XLVII, Publicacin del Real Colegio de Espaa, Bolonia, 1985, pp. 373 y 374. Aqu, el jurista destaca que las fuentes de conocimiento pueden ser variadas, y entre ellas cabra citar de acuerdo con el concepto de Derecho aqu aceptado la observacin de la realidad social, los documentos histricos, los trabajos parlamentarios, la documentacin de los organismos oficiales y de la jurisdiccin. Todos ellos son importantes y merecen ser mencionados, pero le reconoce una especial importancia a la bibliografa como elemento de trabajo y fuente de conocimiento del jurista. Al respecto, cita a . DORS cuando seala que el estudio del derecho es un estudio de libros, y no de cosas, fenmenos, o nmeros [...] Las ciencias humansticas estudian los testimonios, normalmente escritos, de la conciencia humana individual [...] Los libros de derecho se refieren a soluciones propuestas para resolver conflictos. Ello le permite concluir que el Derecho es un producto del espritu humano y por tanto hay que buscarlo en aquellos signos sensibles a travs de los cuales se exterioriza, aunque no por ello deba olvidarse que la voluntad humana se encuentra influida aunque no determinada por la realidad exterior, es decir, por la estructura de las relaciones sociales sobre las que se proyecta el Derecho. As pues, la observacin de la realidad social es fuente de conocimiento no del Derecho, pero s para el jurista. Observando la realidad no se aprehende el Derecho, pero s se completa y perfecciona el conocimiento jurdico. En conclusin, establece que las principales fuentes del conocimiento son las bibliogrficas.

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Parte de esta respuesta seguramente va a estar dada al identificarse las fuentes del Derecho aduanero. No obstante se considera que, a la luz de lo expuesto, se podr comenzar a responder otra cuestin, que es si el Derecho aduanero constituye en s mismo un sistema jurdico, entendindose a ste como un conjunto de normas que estn dentro del Derecho y que se autoabastece respecto de principios que le imprimen un carcter definido. El resultado que se obtenga llevar igualmente a determinar cundo un sistema jurdico existe, as como sus caractersticas, y la norma que le pertenece. Las respuestas al interrogante inicial resultan varias segn la posicin que se tome en esta materia, conforme sea la forma que se tenga de interpretar y concebir al Derecho, es decir, segn se adopte una visin preferentemente positivista o iusnaturalista. Pero debe sealarse que el sistema jurdico configura un Estado de Derecho cuando los denominados principios formales garantizan, con su persistencia en el tiempo, un Estado de justicia material, de un modo progresivo, lo que posibilita la exclusin de la injusticia. Por esta razn, estos principios formales deben verse en la continuidad de los procesos institucionales, lo cual significa que el proceso de elaboracin normativo llevado a cabo por determinadas autoridades tambin debe estar sujeto a aquellos. Esto implica que el sistema jurdico est destinado a regir en un Estado 5. Con todos estos elementos se estima que la identificacin de los principios del Derecho que animan y sustentan al Derecho aduanero se presentar de forma ms fluida, lo que permitir luego la identificacin y clasificacin de stos. Algunos de ellos ya pueden ser advertidos como elementos rectores del denominado sistema jurdico aduanero; otros debern ser deducidos y buscados, ya que aparecen como si estuvieran ocultos o acaparados por otras ramas del Derecho, generando la falsa ilusin de la exclusividad. Y eso motiva la necesidad que tiene el Derecho aduanero de que se establezcan y se identifiquen aquellos principios bsicos sobre los cuales est fundado. Esto permitir analizar con armona y coherencia todo el sistema jurdico aduanero, en el que confluyen diversos institutos e interactan diversos agentes. La falta de precisin o conocimiento de estas pautas, necesariamente, resienten la aplicacin e interpretacin del rgimen y generan actos de injusticia. En consecuencia, resultar necesario investigar y determinar los principios jurdicos. Para dar coherencia a la bsqueda, ser apropiado aplicar una metodologa que justificar plenamente la eleccin de los principios y su identificacin, as como tambin su funcionamiento e interrelacin, con miras a ser finalmente aplicada al Derecho aduanero.
5 Cfr. A. BOGGIANO, Derecho Internacional Privado, t. III, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2000, p. 162. Aqu l seala que siguiendo a L. L. FULLER en The morality of law, New Haven and London, 1969, deben respetarse esos principios formales que son: 1) deber haber normas prospectivas; 2) de cumplimiento posible; 3) que sean promulgadas; 4) claras; 5) coherentes; 6) suficientemente estables como para posibilitar una conducta acorde al conocimiento de las normas; 7) que las decisiones de casos concretos sean adoptadas segn las normas, y 8) que los autorizados a establecer, administrar y aplicar las normas sean responsables por su cumplimiento y las apliquen segn su contenido.

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Conviene recordar, en la lectura de esta obra, que su objeto consiste en investigar el Derecho aduanero, en cuanto a sus orgenes, funciones, fuentes, norma, pautas de interpretacin, vinculacin a otras ramas del Derecho, as como los principios y valores que sustenta. Su posterior contraste con el rgimen infraccional propio ha sido objeto de la investigacin que llevara a cabo con motivo de la tesis doctoral defendida en la Facultad de Derecho de la Universidad Austral en el mes de octubre de 2006, titulada Los principios del Derecho Aduanero. Teora y aplicacin a la problematica de la declaracin inexacta. Razones estrictamente metodolgicas justificaron en publicar como obra autnoma a la primera parte de la tesis doctoral, que centra su estudio en la identificacin de los principios del Derecho aduanero y los somete a tensin como ejercicio de determinacin de validez y justificacin. Por ello el anlisis intelectual debe ser completo en esta rea y, en definitiva, significar abarcar un amplio espectro del Derecho, en donde se tocarn los principales temas que gobiernan y regulan, con preferencia, el Derecho pblico y los denominados grandes temas del Derecho, que son objeto preferido de la Filosofa del Derecho. De manera que aun en un Derecho como el que se refiere a la cuestin aduanera, que puede parecer a priori como un Derecho tcnico, de difcil aproximacin, muy influenciado por interpretaciones positivistas, se puede abordar su anlisis desde cualquier posicin que se tenga y que nos aporta la filosofa. Como fruto de la praxis humana, y como parte del Derecho, aun con las dificultades que esto implica, se puede llegar a descubrir los principios que dan forma al Derecho aduanero y apreciar las diversas fuentes y procedencia de stos. Si bien puede anticiparse que el Derecho aduanero constituye un sistema jurdico particular y que se nutre de otras disciplinas del Derecho, atento a que toma de stas elementos y caractersticas bsicas, como son los casos del Derecho tributario y penal, por citar los ms evidentes, la completitud de la norma aduanera no slo establecer los presupuestos bsicos sobre los cuales ha de desarrollarse el accionar aduanero, sino tambin los aspectos tcnicos de la actividad, los tributos, los incentivos, el procedimiento y los delitos e infracciones. Esto evidentemente le da un tinte y una presentacin especial, nica. Finalmente se analizar, con los elementos obtenidos, la interrelacin de todos los conceptos desarrollados. Se estima que este estudio permitir observar, a la luz de la funcin que se le asigna a la aduana en el contexto del sistema jurdico aduanero, si el rgimen infraccional, tal como est concebido y estructurado, resulta funcional a los principios que el Derecho aduanero tutela, estableciendo en todo caso el grado de afectacin o tensin que se genera entre el sistema y la realidad. De tal actividad se obtendrn conclusiones que permitirn evaluar si los principios que regulan la actividad aduanera argentina se cumplen en la actualidad, si las normas basales sobre las cuales se estructura el sistema jurdico aduanero resultan adecuadas o suficientes, y en todo caso, de ser as, qu falta o qu se requiere para su perfeccionamiento. 13

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CAPTULO I EL FENMENO ADUANERO

SUMARIO: 1. LA ADUANA EN GENERAL.1.1. El concepto de la aduana.1.2. Antecedentes histricos.1.1.1. La aduana en la Edad Antigua.1.1.2. La aduana en la Edad Media.1.1.3. La aduana en la Edad Moderna. La influencia de COLBERT.1.1.4. La misin contempornea.2. LA FUNCIN DE LA ADUANA.2.1. La actividad aduanera originaria.2.2. La funcin de control.2.2.1. Funcin arancelaria y aduanera propiamente dicha.2.2.2. La funcin tcnica.A) Generalidades.B) Casos paradigmticos.a) La aduana francesa.b) La aduana norteamericana.2.2.3. El proceso de globalizacin. Nuevos desafos.

1. LA ADUANA EN GENERAL 1.1. EL CONCEPTO DE LA ADUANA

Qu es la aduana? Ante esta sencilla pregunta se han ensayado varias respuestas, que varan segn la mayor o menor versacin que sobre el tema tenga el interlocutor, pero todas mayormente consideran la aduana como un ente encargado de controlar cosas, preferentemente relacionadas con los aeropuertos internacionales, los puertos o con la actividad martima. Otros la conciben como un organismo encargado de controlar y recaudar todo lo atinente a mercancas importadas y todo lo que tenga que ver con el comercio exterior. Tales respuestas no dejan de resultar meras aproximaciones, ya que la aduana es mucho ms que eso. Pero la pregunta inicial se puede abordar a partir de varios flancos, que van desde su descripcin como institucin hasta las funciones que tiene a su cargo. En esta labor, la historia de la cultura humana aporta elementos iniciales y bsicos que demuestran la evolucin institucional.

1.2.

ANTECEDENTES HISTRICOS

Es de destacar que la actividad aduanera estuvo siempre ligada al desarrollo econmico, desde los albores de la civilizacin, tanto en Medio Oriente como en Europa y, por ende, influida por las corrientes econmicas de cada poca. 15

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Las necesidades de recursos y el intercambio que desarroll cada sociedad organizada llevaron prestamente a generar controles y a regular dicha actividad, conforme a la evolucin propia de cada estadio de la humanidad 1. De manera que se observa una vinculacin directa, en lo que atae a la actividad aduanera, con la actividad econmica de cada poca. Sin actividad econmica de ninguna clase que, a su vez, no contenga intercambio, no existe actividad aduanera.

1.1.1. La aduana en la Edad Antigua El origen de las aduanas resulta muy antiguo, ya que existen registros de su actividad en Egipto, India, China, Grecia, Roma y tambin en la Amrica precolombina. De hecho, la actividad aduanera resulta anterior a estas civilizaciones, pues1 Cfr. J. LAJUGIE, Los sistemas econmicos (11 ed.), Cuadernos Eudeba, Buenos Aires, 1976, pp. 13/39. Este autor seala que en un estadio primitivo de la humanidad, y durante un largo perodo, la actividad econmica resultaba muy reducida, porque slo era una actividad de produccin sin intercambios. Aqu la prioridad era la de proveerse de alimentos, vestido, alojamiento y nada ms. Pero a medida que se desarrollaron las necesidades de cada grupo, caractersticos de una civilizacin, la actividad econmica se intensific mostrando una mayor diversificacin, observndose un avance geogrfico, cuyo resultado fue la transformacin de una economa cerrada a otra de intercambio. En esta primera etapa, que se denomina la economa domstica, atento a la particular estructura productiva mercantil familiar, casi no exista intercambio, evento que recin se empieza a producir conforme a la actividad de Grecia, dando un fuerte desarrollo al mundo mediterrneo y teniendo su punto culminante en el denominado mundo romano. El estado siguiente, que se desarrolla en el final del mundo romano y se consolida en la Edad Media, luego de un largo proceso evolutivo, fue la denominada economa seorial agrcola, en la cual ya el protagonismo no lo ha de tener la familia, sino el seor feudal. Si bien ha de continuar teniendo preeminencia la produccin agrcola, los intercambios ya se han liberado de los formalismos de la economa primitiva. Esta economa ha de caracterizarse por no tener un mercado destinado a satisfacer las necesidades del grupo por medio del trueque, y por las ventajas que representan las invasiones y pillajes, denominadas como las guerras feudales. A partir del siglo XI, y como consecuencia del profundo cambio que implic el hecho histrico de las Cruzadas (sumado al despertar de las ciudades), se pas del dominio rural a una economa de pequea industria artesanal, razn por la cual se la denomina economa urbano-artesanal. Este nuevo desarrollo favoreci la actividad de comercio exterior de la poca y no en vano es que comienzan a desarrollarse las grandes ferias de los siglos XII y XIII, que consistan en reuniones peridicas donde se concentraban los compradores y vendedores, que llegaban a veces desde muy lejos, con el fin de intercambiar mercancas variadas. En tales eventos se garantizaba, mediante reglamentaciones especiales, la circulacin de mercaderas. La aparicin del crdito ayuda fuertemente a esta actividad, que desembocar en la creacin de los bancos en los siglos XIII y XIV. El sistema capitalista de las sociedades occidentales contemporneas resulta ser el fruto de una evolucin que, en principio, acta lentamente, se precipita en el siglo XVIII, y se consolida a fines del siglo XIX y principios del XX en su forma ms acabada. Pero el rgimen de intercambio, al estar fundado en la bsqueda de la ganancia y en el mecanismo del mercado que se potencia con el ensanchamiento, a escala mundial, de los cuadros de la economa, se ve favorecido, cuando se completan las unidades de los reinos europeos a partir del siglo XVI, con la realizacin de la unidad nacional en Francia, Inglaterra, Espaa. La divisin feudal es reemplazada por Estados centralizados que permitirn intercambios entre regiones. Durante algn tiempo, las trabas jurdicas como aduanas interiores y materiales insuficiencia de medios de comunicacin y de los medios de transporte subsistentes, sern un estorbo para estos intercambios. Recin en el siglo XVIII, esas trabas jurdicas desaparecen como resultado de la Revolucin Francesa y del triunfo generalizado de las ideas liberales, y ms tarde, en el siglo XIX en virtud del desarrollo de los canales, y sobre todo, la construccin de las vas frreas terminan por suprimirlas definitivamente. Bajo tales condiciones es entonces cuando un mercado internacional recin puede construirse sin lmite alguno, sumado al hecho de los grandes descubrimientos martimos que abren el comercio a nuevos mercados, fuentes de abastecimientos.

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to que se encuentran elementos que permiten suponer, con antelacin a esas culturas, la existencia del control y registro aduanero 2. La funcin que tuvo la aduana en la antigedad giraba, esencialmente, en torno al control de la extraccin de elementos de diversa ndole desde el mbito de soberana del Estado, que operaban como los modernos regmenes de prohibiciones de exportacin y, adems, como fuentes de recaudacin de tributos destinados a abastecer los tesoros estatales o personales de los monarcas 3. Estos antecedentes histricos permiten al menos esbozar algunas de las caractersticas propias que habra de tener, en el futuro, la aduana: como la de ser el organismo encargado de controlar el ingreso o egreso de mercaderas desde una comarca o hacia ella, cobrando tributos por tales acciones y, a la vez, de impedir el ingreso o egreso de ciertos productos; todo ello sustentado en mltiples motivaciones originadas en razones de estado, conveniencia, y hasta en un capricho del gobernante ocasional. Es en esta actividad que tambin se advierte el desarrollo del concepto de frontera, tan unido desde siempre al quehacer aduanero, y que manifest, desde tiempos inmemoriales, significados y funciones esenciales para las comunidades, que remiten a nociones antropolgicas bsicas lmite, diferencia, consustanciales con el pensamiento y con la accin humana. La simbologa fronteriza siempre se la ha de encontrar vinculada al territorio, santuario de la conciencia colectiva, para algunos, lo que desarroll un profundo significado poltico y simblico de los lmites territoriales 4. Lo cierto es que, a medida que se observ un mayor desarrollo comercial, el intercambio fue generando el ejercicio del control sobre las mercaderas, sin per2 Cfr. H. SCHMKEL, El pas de los Sumeros (sic) (3 ed.), Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 1977, pp. 108-110. Este autor seala que los sumerios constituyeron la primera gran cultura de la antigedad, y que se destacaron por su planificacin y estructura, basando todo ello en la organizacin del templo, que constitua el centro de la comunidad, ya que como todas las concepciones estatistas sociales y religiosas regulaba la administracin de las tierras, el sistema de riego y tambin el comercio. El templo tena un especial recinto sagrado con sus lugares para el culto, pero tambin todo lo concerniente a la recepcin y despacho de mercaderas, oficinas de pago y talleres. Adems, y con el gran aporte cultural que ha sido la escritura, se registraban cuidadosamente todas las operaciones y transacciones, tanto de comercio interior como exterior, registros que se guardaban en bibliotecas a modo de archivo, dando cuenta de las listas de la actividad econmica del templo y del movimiento comercial general. En la poca prehispnica, en Amrica exista una intensa actividad comercial entre los pueblos mesoamericanos. En dicha actividad utilizaban billetes y monedas. Estas actividades se desarrollaban en los tianguis o plazas de mercadeo conforme a regulaciones bien precisas, labor que era controlada por inspectores. Si el intercambio se realizaba con los pueblos sojuzgados, implicaba adems el pago de tributos e imponan la forma de comercio organizado por los mexicas. 3 Resulta interesante el desarrollo histrico recopilado por R. X. BASALDA, en Derecho Aduanero. Parte General. Sujetos, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1992, pp. 15 a 40, inclusive. All se ilustra acerca de los antecedentes histricos, muchos de ellos obtenidos de las crnicas antiguas, de Aristteles, Aristfanes, Plutarco y tantos otros, acerca de diversas actividades aduaneras, circunscriptas esencialmente a la descripcin de regmenes de prohibicin de exportaciones y, adems, a la instauracin de tributos a la importacin. 4 Cfr. A. DEL VALLE GLVEZ, Las fronteras de la Unin. El modelo Europeo de Fronteras, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nm. 12, ao 6, Centro de Estudios Polticos y constitucionales, Madrid, mayoagosto 2002, pp. 299-300. Aqu tambin el autor nos indica que la idea de frontera integra el concepto jurdico-poltico del Estado y su necesario soporte territorial, y por tanto, se trata de una nocin que nace al mismo tiempo que las comunidades polticas, que se conforma y perfila con la consolidacin del Estado moderno.

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juicio de que una mayor necesidad del Estado, de ndole estratgica y econmica, comenz a modelar la institucin. Esta labor de control siempre ha estado realizada por alguna clase de autoridad estatal, caracterstica que slo se ha dado a partir de la existencia de una sociedad organizada en lo social y en lo poltico. Ya en la Grecia antigua, con el afianzamiento de la polis, se gravaban las importaciones y las exportaciones, que se conocan como teloneum, en directa referencia a la oficina recaudadora, denominada telonio, que se encontraba al final de las murallas de la ciudad estado 5. En Roma, la autoridad poltica fij claramente los tributos al trfico internacional tanto en importacin como exportacin, diferenciando las operaciones que se hacan va martima de las que se realizaban en las fronteras terrestres. Esto fue una consecuencia lgica derivada de su expansin territorial, que llevaba a que se incluyeran regiones muy diferentes, sumado a esto el hecho de la mejora sustancial que implicaba el desarrollo de las vas de comunicacin 6. En este incremento del comercio y del trfico, los romanos privilegiaron un sistema de percepcin a travs de terceros y no de funcionarios, tal como ha sido el caso de los conductores portorii, verdaderas sociedades que tenan por encargo la recaudacin del portorium, que deban rendir cuentas a los funcionarios imperiales y dar razn de la actividad. Este tributo, a su vez, se clasificaba en martimo y terrestre. Igual proceder se observaba en jurisdiccin de las provincias conquistadas, como por ejemplo la Judea, en la cual se destacaba la labor que realizaban los publicanos. El propio San Mateo fue un famoso publicano 7.
5 Destaca M. CARVAJAL CONTRERAS, en Derecho Aduanero (5 ed.), Editorial Porra, S.A., Mxico, 1995, p. 50, que la funcin aduanera estaba encomendada a los Decastologos y que las ciudades estado griegas se servan de sus aduanas para establecer un mecanismo de restriccin al cambio internacional de productos, adems de favorecer a sus ciudades y colonias respecto de la competencia con los otros pases. 6 Se considera que sta es una de las causas del xito romano, habida cuenta de que la seguridad y confiabilidad de las redes de comunicacin, tanto terrestre como martima, permitan no slo un rpido desplazamiento militar, sino adems un rpido abastecimiento de mercancas. Toda gran empresa y todo emprendimiento requiere de una capacidad y estructura logstica esencial. En tal sentido resultan sumamente ilustrativos los Comentarios de las Guerra de las Galias y de las guerras civiles de CAYO JULIO CSAR, Ediciones Iberia, Joaqun Gil Editores, S.A., Barcelona, 1945, pp. 1-14. Tambin sobre el particular, M. CARVAJAL CONTRERAS, en Derecho Aduanero, ob. cit., pp. 50-51, seala que el impuesto aduanal romano portorium tena un triple aspecto: por un lado se exiga a la entrada o salida del imperio o de las provincias que lo componan; tambin de peaje o tasa establecida por el paso de ciertos caminos o puentes, y de alcabala o derecho exigido por una ciudad sobre las mercaderas que se introducan en ella. 7 Se denominaban publicanos a quienes arrendaban el derecho de percepcin de impuestos. Durante el gobierno de Augusto se continu la obra de Julio Csar, en orden a transformar este sistema administrativo, que redund en modificaciones a las sociedades de publicanos, dejndoles el cobro de los impuestos indirectos, que significaba para ellas menos beneficios, sobre todo cuando perdieron el cobro del diezmo de la provincia de Asia. Luego, con el desarrollo que se dio a la Orden de los Caballeros, a muchos de stos se les confi el cuidado de gobernar y velar por los intereses financieros imperiales en sus dominios y en las provincias, reemplazando de este modo, como funcionarios a sueldo, a las antiguas compaas de publicanos para la recaudacin de todos los impuestos directos el tributum soli impuesto que se exiga en las provincias a los arrendatarios de tierras pertenecientes al dominio pblico, y los impuestos personales el tributum capitis, que en las mismas condiciones se aplicaba a toda persona cuyas rentas no provenan de la tierra. Cfr. P. GRIMAL, El siglo de Augusto (2 ed.), Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 1965, pp. 118-120. En la misma lnea N. D. FUSTEL DE COULANGES, en La ciudad antigua (ed. 1971), Editorial Iberia, S.A., Barcelona, pp. 483 y 489, cuando destaca que los ciudadanos que eran enviados a encargarse de una provincia no slo tenan una misin personal, sino que sta resultaba su propia misin, y tenan el imperium, que signifi-

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Luego de la cada del Imperio Romano, y con la consolidacin de los reinos europeos, en cierta medida se mantuvo el esquema de tributos al ingreso y egreso de mercancas, pero en forma ms dispersa y anrquica, ya que la aduana resultaba, ms que una prerrogativa del monarca, una facultad del seor de la comarca o regin. 1.1.2. La aduana en la Edad Media En la Edad Media se destaca la labor realizada por Venecia, que merced a su expansin comercial y martima implement el sistema de aduanas con el objeto de recaudar tributos, como aconteca en todas las comarcas europeas, incluyendo a la dominacin rabe en la Pennsula Ibrica 8. La Espaa de la reconquista tuvo igualmente un desarrollo notable para la poca, y resulta sorprendente que estos conceptos e institutos aduaneros an hoy tengan vigencia; esto ocurre en virtud del alto grado de precisin tcnica que dichos institutos haban alcanzado. Es dable destacar que el contenido de aqullos se encuentra plasmado en la clebre obra Las Siete Partidas, de Alfredo X el Sabio, escritas en castellano entre los aos 1256 a 1263 9. No obstante, lo que caracteriz al sistema aduanero espaol antiguo fue el sistema de arriendo en la administracin, que ms all de las condiciones y facultades que respecto de los asentistas que establecieron los Reyes Catlicos al regular el rgimen de reconocimiento de mercaderas, la guarda y el control del movimiento de stas en las zonas aduaneras, se mantuvo hasta 1750, en que pasaron a ser administradas por la Corona 10. En Francia, desde antiguo se utilizaba un sistema similar al ya comentado; tal fue el caso del tonlieu, y su esquema medieval era el propio del rgimen feudal vigente en toda Europa. Recin en el reinado de San Luis IX, comienza a establecerse
caba que Roma se desentenda de ellos durante un tiempo determinado. Asimismo, representaba una suerte de renuncia de la soberana a favor de su representante. En cumplimiento de tal funcin, encarnaban todos los derechos de la Repblica, y con ese ttulo eran seores absolutos, lo cual les permita fijar la cifra de impuestos, ejercer la autoridad militar y dictar justicia; y por otra parte, las relaciones con los sbditos o aliados a la jurisdiccin a cargo de ellos. Respecto de estos sbditos se apunta que en lo social, con la autorizacin que alcanzaba a los latinos, primero y luego a los dems habitantes de las conquistas al derecho de ciudadana, se le permita como elemento de gran valor, adems de ligarse con familias romanas, establecerse en Roma y ser propietario, establecer negocios comerciales, en un contexto de primera potencia comercial de la poca, pudiendo incluso ingresar en las compaas de publicanos que les permita participar de enormes beneficios procurados con la percepcin de los impuestos, o con el trfico de las tierras del ager publicus. 8 Cfr. L. GRAMAJO GARCS y J. J. ALMAJANO PABLOS, Derecho Aduanero, Exposicin Sistematizada de los temas que lo integran, Ediciones Internacionales Universitarias, Barcelona, 1992, p. 2. Sealan que se observa un desarrollo de los primeros tributos directos que se cobraban sobre las mercancas y que esencialmente estas labores se realizaban en los principales puertos de intercambio o en ciertos puntos establecidos expresamente, que se denominaban puertos secos, y que dieron origen a ciertos tributos, tal el caso del almojarifazgo, como un derecho que tenan que satisfacer las mercancas en sus transportes. ste rigi en la Espaa medieval y luego de la conquista a los moros. 9 Cfr. R. X. BASALDA, Alfonso el Sabio y el Derecho Aduanero, en El Derecho, t. 110, Buenos Aires, pp. 951 y ss. 10 Cfr. M. CARVAJAL CONTRERAS, Derecho Aduanero, ob. cit., p. 54.

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un sistema de derechos de exportacin que recaudaban las aduanas reales, y que tuvieron por finalidad reemplazar de forma progresiva las prohibiciones a las exportaciones. Se aprecia entonces que poco a poco, en lo institucional, la aduana fue adquiriendo una idntica funcin en todos los territorios y que, adems, empez a requerir estructura y pautas de actuacin uniforme, tendientes a asegurar la correcta observancia de las prohibiciones a la importacin y exportacin, as como tambin a la eficaz percepcin y recaudacin de los tributos que gravaban la entrada y salida de las mercaderas del territorio. Tambin debe indicarse que la evolucin comercial exigi la formacin y colaboracin de un personal ms capacitado, que involucraba tanto a los funcionarios como a los particulares, que comnmente interactuaban con ellos en representacin de los comerciantes, quienes a su vez buscaban la circulacin de las mercancas. Esta labor profesional implicaba, adems, llevar un registro detallado de la actividad. Etimolgicamente, el trmino aduana, segn lo manifestado por numerosos autores, proviene de la palabra rabe, aiwr, y se refiere al lugar de reunin de los administradores financieros, donde se lleva el registro de las mercaderas, que a su ingreso, o a su egreso, deben abonar tributos 11.

1.1.3. La aduana en la Edad Moderna. La influencia de COLBERT Puede sostenerse, sin equivocaciones, que la primera labor de sistematizacin de las normas aduaneras fue la realizada durante el reinado de Luis XIV en Francia, por medio de la Ordenanza de 1687, que fue reconocida como el primer cdigo aduanero de ese pas. Esta normativa tena relacin con el desarrollo del mercantilismo, lo que obligaba a especificar reglas y principios, tanto de carcter administrativo como tributario, penal y hasta de procedimiento 12. Esta compilacin, de notable influencia en las dems normas aduaneras continentales, de alguna forma comenz a definir, precisar y modelar los institutos aduaneros tal como se los conoce y aplica en la actualidad, obviamente adaptados a las
11 Cfr. R. X. BASALDA, Derecho Aduanero, ob. cit., pp. 40 y ss. Sobre este tema seala que etimolgicamente la palabra aduana proviene del rabe adayuan, que significa registro o libro de cuentas que advierte acerca de la actividad de registro de la renta. Otros autores destacan que proviene del francs douana o devana, que significara derecho, sin perjuicio de que hay quienes afirman que proviene del italiano duxana, que refiere a los derechos del Dux, atento a que en Venecia se pagaba un derecho que perteneca al Dux respecto de las mercaderas. Por su parte el Diccionario crtico etimolgico castellano e hispnico (3 reimpresin), Gredos, 6 tomos, Madrid, 1991, J. COROMINAS y J. A. PASCAL, destaca que proviene del rabe aiwr, registro, oficina, oficina de aduanas, y ste del persa. 12 Las Ordenanzas de Colbert no slo vieron la necesidad de considerar a la aduana como una institucin al servicio de la economa, sino que adems tuvieron por objeto ser la primera aparicin de un Derecho aduanero como un instrumento metdico en favor de una poltica proteccionista impregnada de concepciones mercantilistas de la poca, marcando el comienzo de un sistema destinado a utilizar a los derechos de importacin como un freno a los productos extranjeros, con el fin de promover y facilitar la produccin de los productos nacionales (cfr. C. J. BERR y H. TREMEAU, Le droit douanier, Nouvelle Edition Economica, Paris, 1988, pp. 2-3).

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realidades contemporneas y a circunstancias no previstas, como son las comunicaciones instantneas, el intercambio comercial que alcanza niveles jams antes logrados, consecuencia inevitable del mundo globalizado 13. 1.1.4. La misin contempornea La consolidacin en lo poltico y en el desarrollo social de los Estados ha llevado a que la labor de la aduana se enriquezca, pero sin dejar de cumplir con la misma funcin primaria detectada, aceptando que su destino ha de estar indefectiblemente unido a la actividad de control de las mercancas que ingresen o egresen desde o hacia el territorio aduanero en el que ejerce su competencia. Esa igualdad de funcin ha dotado a las distintas aduanas del mundo de un especial grado de homogeneidad, tanto en lo estructural como en lo normativo, facilitado en la actualidad por diversos acuerdos internacionales que han procurado que la actividad aduanera est orientada al servicio del comercio internacional 14. Se advierte, no obstante, que en algunas administraciones aduaneras, entre las cuales se encuentra la de la Repblica argentina, han existido diversas y concretas dificultades interpretativas en orden a establecer el alcance y lmite de su actividad, ya que la funcin de control muchas veces ha llevado a considerar que le correspondan como propias, funciones que, en sentido estricto, no le pertenecan, sino que eran derivadas de otros organismos del Estado y que, por diversas razones, se delegaban 15.
13 Conforme se aprecia en el anlisis histrico que realiza sobre tal perodo la propia aduana francesa, en la pgina institucional que tiene en Internet destaca: Jean-Baptiste Colbert (1619-1683), Controlador General de las Finanzas bajo Luis XIV, se considera como el padre de la aduana moderna. Inspirado por el mercantilismo, cree que la riqueza de un pas est en base a sus reservas en efectivo. Sobre tal principio es que considera necesario, pues, exportar lo ms posible de productos de valor e importar lo menos posible. De ah la necesidad de desarrollar el comercio, la industria y la cultura industrial. El Estado debe producir en este sentido, ayudando a la marina mercante, suscitando y protegiendo las producciones nacionales, suprimiendo las aduanas interiores. El desarrollo de la marina mercante es fomentado por el gravar el transporte de mercaderas bajo pabelln extranjero, la reserva al pabelln francs del negocio con las colonias, la creacin de depsitos de reexportacin, la concesin de privilegios a las grandes compaas, en particular, aquellas destinadas al intercambio con India y el Levante (pas de la costa oriental del Mediterrneo). Para fomentar y proteger las producciones nacionales, asign algunas subvenciones y exenciones fiscales a las manufacturas, adems de un monopolio de fabricacin y venta. El papel econmico de los derechos de aduana se afirma con el arancel aduanero de 1664, quien establece una proteccin moderada. La tarifa de 1667 fij un arancel mucho ms elevado de algunos productos, con el fin de descartar las producciones holandesas e inglesas, lo que causar represalias comerciales y conducir a la guerra, pero las manufacturas francesas tuvieron un verdadero desarrollo. La tarifa de 1664, que no puede extenderse a todo el reino como consecuencia de la oposicin de las provincias muy conocidas extranjeras, se les impone la tarifa de 1667. No hace desaparecer a las aduanas interiores, pero por primera vez, Francia dispone en sus fronteras de un pincipio de tarifa nacional que se aplicar, al final del siglo siguiente, a ms de a dos quintos de las mercancas. Por ltimo, dos grandes resoluciones codifican y precisan el derecho aduanero en 1681 y 1687. Estos textos son la base de la legislacin aduanera moderna. 14 Esta caracterstica propia de las aduanas ser motivo de expreso desarrollo ms adelante; la intencin es citarlo aqu como una mera pauta comn a todas las administraciones aduaneras del mundo. 15 Esta delegacin responde al control que realiza la aduana respecto del ingreso o egreso de mercancas a un territorio aduanero entendindose a ste como el mbito geogrfico en el cual se ha de aplicar un mis-

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Dicha cuestin gener en la Argentina diversas posturas contradictorias acerca del objeto del actuar especfico de la aduana, y en ellas muchas veces tuvo decisiva accin interpretativa la Corte Suprema de Justicia de la Nacin permitiendo que se fuera precisando, junto con el aporte de prestigiosa doctrina, el alcance de la funcin de contralor que debe realizar la aduana, como as tambin el mbito geogrfico de su competencia 16. El aludido debate concluy cuando se consider que la labor especfica de la aduana no deba quedar limitada a un rol de mero recaudador de tributos, sino que tambin deba velar por otros bienes, como por ejemplo: la seguridad o defensa nacional, la moral pblica, la salud pblica, el patrimonio cultural, etc., en cuanto constituyan el fundamento de una prohibicin a una importacin, o a la exportacin, que es la funcin que las leyes le acuerdan al servicio aduanero 17. Es decir, se resalta y se delinea la funcin de autoridad de contralor vinculada a las mercancas que son objeto del trfico internacional. En lo atinente a las aduanas europeas, con motivo del Acta nica Europea, su labor ha quedado circunscripta a la aplicacin y al control de las diversas polticas comunitarias, como son las comerciales e industriales defensa contra las prcticas desleales, antidumping y antisubvencin de otros pases, agrcola y de pesca vigilancia de las exportaciones de mercancas, tanto agrcolas como transformadas, que tengan beneficios de restituciones a la exportacin, de desarrollo con el tercer mundo para la observancia de las reglas de origen tiene que ver con la aplicacin del sistema de preferencias generalizadas, del medio ambiente, de recursos propios, de productos sensibles. Respecto del control interno, por razones de seguridad interior en la Comunidad, seguirn realizndose en aquellos casos de sospechas de trfico de drogas, armas o de objeto culturales, pero se aclara que fuera de estos casos de excepcin, y sobre la base del principio de confianza y de coomo sistema arancelario y rgimen de prohibiciones de carcter econmico, la recaudacin de otros tributos no estrictamente correspondientes a la actividad del comercio exterior, control de negociacin de divisas, estado sanitario o de aptitud para consumo de las diversas mercaderas y as otras tantas labores ms. Esto se justificaba segn las circunstancias econmicas imperantes en cada poca. 16 La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se expidi acerca de los alcances del control aduanero en el caso Legumbres, S.A. s/contrabando, El Derecho, t. 136, p. 408, en dos votos de la minora, criterio que luego fue afianzado en otros antecedentes por la Exma. Cmara de Apelaciones en lo Penal Econmico, Sala III, in re Matadero y Frigorfico Antrtico, S.A., del 31 de diciembre de 1987; Gandulfo RR s/inc. de eximicin de prisin, 4 de julio de 1985; Dos Santos Pereira y Ca. SRL, 16 de noviembre de 1983, entre otros tantos. A tal fin resulta de utilidad el tratamiento del tema y anlisis jurisprudencial que realiza H. G. VIDAL ALBARRACN, en la obra Cdigo Aduanero, comentarios, antecedentes y concordancias, t. VII A, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1992, pp. 72-107. Respecto del mbito geogrfico en que se debe desarrollar la actividad aduanera, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin se expidi con fecha 13 de febrero de 2001 en los autos Argentini Hctor M. y otros s/contrabando (Fallos 324:187), y anteriormente en Maggi Esteban Flix s/presunto contrabando (Fallos 316:2797), 9 de diciembre de 1993, en los que se admiti el control aduanero respecto de mercaderas de libre circulacin dentro del territorio aduanero continental, en ocasin de ingresar o salir con destino al rea aduanera especial creada por la Ley 19.640, que comprende la Isla de Tierra del Fuego. Sobre el mismo tema concuerda con lo all resuelto, H. G. VIDAL ALBARRACN, en su trabajo publicado en el Suplemento Penal de Editorial La Ley, titulado Territorio Aduanero. Su validez constitucional sobre el delito de contrabando. 17 Cfr. H. G. VIDAL ALBARRACN, Otra vez sobre el control en el delito de contrabando, La Ley, t. 1989 B, Buenos Aires, pp. 191-201.

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peracin existente entre los funcionarios de aduanas de los Estados miembros, no ser posible la revisin de los actos realizados por otro pas 18. Por lo hasta aqu expuesto, y como respuesta a la pregunta inicial, puede afirmarse que la aduana es el organismo del Estado encargado de aplicar las polticas de comercio exterior que establezca la autoridad competente, y de efectuar el control relativo a las prohibiciones de carcter econmico y no econmico, y eventualmente recaudar cuando as est previsto, respecto del ingreso o egreso de mercaderas a un territorio aduanero o desde l, en la medida en que stas estn afectadas al trfico internacional. En dicha labor de contralor, en ciertas ocasiones le corresponder actuar con funciones delegadas por otros organismos del propio Estado, en tanto y en cuanto tengan relacin directa con la mercanca que est afectada al trfico internacional 19.
Cfr. Tratado de Roma, el Acta nica Europea y los diversos Convenios de la Comunidad. Segn el Cdigo Aduanero Argentino, edicin vigente hasta 1997, encontramos las funciones de la Aduana en el derogado art. 23. En la actualidad, las funciones de la Aduana se las ha de encontrar en el Decreto 618/97, art. 9, apartado segundo. Por dicho Decreto se crea la Administracin Federal de Ingresos Pblicos, adecundose a las funciones previstas en el art. 112 del Cdigo Aduanero Argentino, que seala: El servicio aduanero ejercer el control sobre las personas y la mercadera, incluida la que constituye medio de transporte, en cuanto tuviera relacin con el trfico internacional de mercadera. Destacan M. A. ALSINA, E. C. BARREIRA, R. X. BASALDA, J. P. COTTER MOINE y H. G. VIDAL ALBARRACN, en Cdigo Aduanero. Comentarios, Antecedentes, y Concordancias, arts. 1 a 129, vol. 1, Ediciones Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1984, cuando comentan este artculo en la p. 19, que las aduanas son los organismos administrativos a los cuales, en principio, les corresponde intervenir en forma originaria en la aplicacin a los casos singulares relativa a la importacin y a la exportacin. Esto guarda relacin directa con lo definido por el Consejo de Cooperacin Aduanera en el Glosario cuando expresa: Aduana (Douane-Customs): Los servicios administrativos responsables a la aplicacin de la legislacin aduanera y de la percepcin de los derechos e impuestos a la importacin y exportacin y que igualmente estn encargados de la aplicacin de otras leyes y reglamentos vinculados, entre otros, a la importacin, al trnsito y a la exportacin de mercaderas. Las notas adjuntas dicen igualmente que: 1) este trmino designa igualmente a una parte cualquiera de la administracin de las aduanas y, especialmente, a un servicio o a una oficina; 2) empleado como complemento, el trmino aduana se aplica a los agentes del servicio, a los derechos y a los controles a los que se somete a las mercaderas a su entada y salida, y a cualquier otra cuestin derivada de la competencia de la aduana (agentes de aduana, derechos de aduana, oficina de aduana, declaracin de aduana, etc.). Debemos sealar que por su parte el derogado art. 19 del Cdigo Aduanero Argentino, sobre el particular deca que constituyen aduanas las distintas oficinas que, dentro de su competencia se les hubiera asignado, en especial, las de percepcin y fiscalizacin de las rentas pblicas producidas por los derechos y dems tributos con que las operaciones de importacin y exportacin se hallaren gravadas y las de control del trfico internacional de mercadera. Este artculo tambin se complementa conceptualmente con el derogado art. 17 del mismo Cdigo, que sealaba: La Administracin Nacional de Aduanas es el organismo encargado de la aplicacin de la legislacin relativa a la importacin y exportacin de la mercadera. La misma definicin se estableci en el art. 11 del Decreto de Necesidad y Urgencia 618/98 del PEN, por el cual se crea a la AFIP. C. ANALBN RAMREZ, en Apuntes de clases para cursos iberoamericanos de derecho aduanero, OEA, Mxico, 1993, propone una definicin ms limitada, ya que sostiene que es el organismo estatal encargado de intervenir en el trfico internacional de mercanca, vigilando y fiscalizando su pago a travs de las fronteras del pas, aplicando las normas legales y reglamentarias relativas a la importacin y exportacin, y dems regiones aduaneras formando las estadsticas de este trfico; determinando y percibiendo los tributos que lo afectan u otorgando las exenciones o franquicias que lo benefician, y cumpliendo con las dems funciones que las leyes le encomiendan. Destaquemos que en El Derecho tributario aduanero, Revista de Tributacin, ao IV, vol. IV, nm. 13, enero-marzo 1978, Mxico, p. 10, la defini vinculados al Derecho tributario, como aquella rama del Derecho pblico que estudia las normas legales, reglamentarias y administrativas, aplicable a los regmenes, formalidades, tramitaciones y operaciones aduaneras a que deben someterse las personas, mercancas y medios de transporte con motivo de su paso a travs de las fronteras aduaneras; para su fiscalizacin y aplicacin de eventuales gravmenes que pudieran afectarles o las franquicias aduaneras que les favorezcan; la ejecucin de las
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El Reglamento (CEE) nm. 2913/92, del Consejo de las Comunidades Europeas, en el art. 4, define a la aduana, como toda oficina en la que pueden realizarse, total o parcialmente, las formalidades establecidas en la norma aduana. Debe sealarse que el citado artculo cuenta con veinticuatro definiciones que hacen a la actividad aduanera; entre ellas se destaca la relativa al control de las autoridades aduaneras, que es definida como la ejecucin de medidas especficas, tales como la comprobacin de las mercancas, el control de la existencia y autenticidad de los documentos, el examen de la contabilidad de las empresas y dems documentos contables, el control de los medios de transporte, el control del equipaje y dems mercancas que transporten las personas, la prctica de investigaciones administrativas, y dems acciones similares, con el fin de garantizar el cumplimiento de la normativa aduanera y, en su caso, de las dems disposiciones aplicables a las mercancas bajo vigilancia aduanera 20. 2. LA FUNCIN DE LA ADUANA 2.1. LA ACTIVIDAD ADUANERA ORIGINARIA

Es de destacarse que la actividad aduanera estuvo siempre ligada al desarrollo econmico desde los albores de la civilizacin, tanto en Medio Oriente como en Europa, y por ende influida por las corrientes econmicas de cada poca. En efecto, en un estadio primitivo de la humanidad, y durante un largo perodo, la actividad econmica resultaba muy reducida, porque slo era una actividad de produccin sin intercambios. Aqu la prioridad era la de proveerse de alimentos, vestido, alojamiento, y nada ms. Pero a medida que se desarrollaron las necesidades de cada grupo, que caracteriza a una civilizacin, la actividad econmica se
medidas adoptadas por el Estado para la regulacin de su comercio exterior y el estudio e investigacin de todas las materias que tienen relacin con la tcnica aduanera y los factores econmicos por ella afectados. A su vez, J. WITKER, en Derecho Tributario Aduanero (2 ed.), Instituto de Investigaciones Jurdicas Serie I, Estudios de Derecho Econmico, nm. 27, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2002, pp. 13 y 14, seala que son funciones de la aduana las de controlar y fiscalizar el pago de las mercancas por las fronteras aduaneras, adems de cumplir con las funciones colaterales como: recaudar tributos aduaneros, recaudar cuotas compensatorias, formar estadsticas de comercio exterior, prevenir y reprimir el trfico de drogas y estupefacientes, registrar los controles sanitarios y fitosanitarios, registrar el cumplimiento de las restricciones y regulaciones no arancelarias, verificar los certificados de origen de mercancas con preferencias tarifarias, controlar el uso de las mercancas en los regmenes aduaneros suspensivos de impuestos al comercio exterior, e impedir el trfico de desperdicios y residuos txicos en cumplimiento de las legislaciones ecolgicas nacionales e internacionales. Finalmente, es de sealar que el Consejo de Cooperacin Aduanera defina a la aduana como los servicios administrativos especialmente encargados de la aplicacin de legislacin relativa a la importacin y exportacin de las mercancas y a la percepcin de los ingresos pblicos provenientes de los derechos e impuestos que se aplican a las mercancas. 20 En este artculo del Reglamento del Consejo de las Comunidades Aduaneras se dan adems las definiciones de: persona, persona establecida en la Comunidad, autoridades aduaneras, aduana decisin, estatuto aduanero, mercancas comunitarias, no comunitarias, deuda aduanera, derecho de importacin, derecho de exportacin, deudor ante la aduana, vigilancia por las autoridades aduaneras, control de las autoridades aduaneras, destino aduanero de una mercanca, rgimen aduanero, declaracin aduanera, declarante, presentacin ante la aduana, levante de una mercanca, titular del rgimen, titular de la autorizacin, disposiciones vigente y procedimiento del comit.

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intensific mostrando una mayor diversificacin, observndose un avance geogrfico, significando una transformacin de una economa cerrada a otra de intercambio. En esta primera etapa, que se denomina la economa domstica pastoril atento a la particular estructura productiva mercantil familiar, se puede sealar que el intercambio no existe durante un largo tiempo y slo se realiza cumpliendo ritos y formalidades complicadas. Esto caracterizaba a los intercambios de los primeros pueblos organizados de Europa, como en los inicios de Grecia. Esta actividad evoluciona a medida que lo hace tambin el mundo mediterrneo, teniendo especial relevancia la actividad mercantil que se despliega en el denominado mundo romano. El intercambio exterior se daba en lo que se denomina comercio inter-tribal, caracterizado como un comercio mudo que se efecta cumpliendo formalidades complicadas. El estado siguiente que se desarrolla en el final del mundo romano y se consolida en la Edad Media, luego de un largo proceso evolutivo, fue la denominada economa seorial agrcola, en la que ya el protagonismo no lo ha de tener la familia sino el seor feudal. Si bien ha de continuar teniendo preeminencia la produccin agrcola, los intercambios ya se han liberado de los formalismos de la economa primitiva. Esta economa se ha de caracterizar por no tener un mercado destinado a satisfacer las necesidades del grupo por medio del trueque, y por las ventajas que representan las invasiones y pillajes, que se denominan como las guerras feudales, sino que a partir del siglo XI, y como consecuencia del profundo cambio que implic el hecho histrico de las Cruzadas (sumado al despertar de las ciudades), signific pasar del dominio rural a una economa de pequea industria artesanal, que hace que se denomine la economa urbana artesanal. Este nuevo desarrollo favoreci la actividad de comercio exterior de la poca y no en vano es que comienzan a desarrollarse las grandes ferias de los siglos XII y XIII, y que consistan en reuniones peridicas donde se concentraban los compradores y vendedores venidos a veces desde muy lejos, con el fin de intercambiar mercancas variadas. En tales eventos se garantizaba, mediante reglamentaciones especiales, la circulacin de mercaderas. La aparicin del crdito ayuda fuertemente a esta actividad, que desembocar con la creacin de los bancos en los siglos XIII y XIV. El sistema capitalista de las sociedades occidentales contemporneas resulta ser el fruto de una evolucin que, en principio, acta lentamente, se precipita en el siglo XVIII, teniendo el sistema a fines del siglo XIX y principios del XX su forma ms acabada. Pero el rgimen de intercambio, al estar fundado en la bsqueda de la ganancia y en el mecanismo del mercado que se potencia con el ensanchamiento a escala mundial de los cuadros de la economa, se ve favorecido cuando se completan las unidades de los reinos europeos a partir del siglo XVI, con la realizacin de la unidad nacional en Francia, Inglaterra, Espaa. La divisin feudal es reemplazada por Estados centralizados, que permitirn intercambios entre regiones. Durante algn tiempo, las trabas jurdicas como aduanas interiores y materiales insuficiencia de medios de comunicacin, y de los medios de transporte subsistentes estorbarn estos intercambios. Recin en el siglo XVIII, esas trabas jurdicas desaparecen con la Revolucin Francesa y con el triunfo generalizado de las ideas liberales, y ms tarde en el siglo XIX con el desarrollo de los canales, y sobre 25