La reforma a la justicia civil desde la perspectiva de las polticas pblicas1

Juan Enrique Vargas Viancos 2

Director Ejecutivo del CEJA Director de Sistemas Judiciales Juan.vargas@cejamericas.org

Initiatives to reform civil justice in Latin America are multiplying with the same force as criminal justice reforms did in the early 1990s. This article begins with a discussion of the policy objectives that should accompany civil justice reform. The author then analyzes whether or not today's justice systems take up those public policy objectives by privileging data from real life over the information presented in the legal framework. Finally, he provides a very general guide to concepts that should be incorporated into strategies for civil and commercial justice reform.

I. INTRODUCCIN
Con la misma fuerza que a comienzos de los noventa se desat en Latinoamrica el proceso de reforma a la justicia penal, hoy empiezan a multiplicarse las iniciativas para reformar la justicia civil.3 Ello es particularmente importante tratndose de un rea como la justicia civil y comercial, crecientemente ms significativa dado el proceso generalizado de apertura econmica vivido en la regin en las ltimas dcadas, que ha llevado hacia mercados ms amplios y profundos lo que ha derivado en un aumento considerable del volumen de la litigiosidad en el sector.4 Una de las primeras lecciones que tenemos que rescatar de los procesos de reforma al sistema penal es que la justicia va ms all y es mucho ms compleja que los procedimientos que aplica para resolver los conflictos que llegan a su conocimiento. Precisar cules son los objetivos de poltica pblica que deben estar detrs de una reforma a la justicia civil ser el tema al que dedicaremos el captulo

siguiente de este texto. Posteriormente, analizaremos si hoy en da nuestros sistemas de justicia recogen o no tales objetivos de poltica pblica, privilegiando los datos de la realidad frente a lo que dispone el marco normativo. Finalmente entregaremos una gua muy general de ideas o alternativas de solucin que debieran inspirar, en consonancia con lo anteriormente planteado, una estrategia de reforma a la justicia civil y comercial.

II. OBJETIVOS DE POLTICA PBLICA EN LA JUSTICIA CIVIL

1. Objetivos vinculados al debido proceso Tradicionalmente la justicia civil y los procedimientos civiles han sido observados exclusivamente desde la perspectiva del derecho y especficamente del derecho procesal-, ponindose por ello nfasis en aspectos que, si bien son centrales e ineludibles, no dan cuenta de toda la complejidad de factores que en esta materia entran en juego.

1 Texto editado para Revista Sistemas Judiciales. Versin completa en www.cejamericas.org 2 Agradezco la colaboracin en la recopilacin de la informacin utilizada en este trabajo por parte de Mayra Feddersen y Carolina Villadiego. 3 La reforma procesal penal comenz a aplicarse en el ao 1994 en Guatemala; en 1998 en Costa Rica y El Salvador; en 1999 en Venezuela; en Chile y Paraguay

el 2000; en el 2001 en Bolivia, Ecuador y Nicaragua; en 2002 Honduras; 2004 en Repblica Dominicana, y 2005 en Colombia. Reforma procesal civil se realiz en Per el ao 1993 y en Uruguay en 1989 y se est actualmente discutiendo en varios pases de la regin, como Mxico, Costa Rica y Chile. 4 De hecho, la vinculacin entre el funcionamiento del sistema judicial y el desarrollo econmico de los pases es lo que ha motivado en los ltimos aos a los Bancos Multilaterales de Crdito -BID y Banco Mundial- a involucrarse en proyectos de reforma judicial en la mayora de los pases de Amrica Latina (ver por ejemplo BID, 1993). Sin embargo, esos proyectos no han atacado los aspectos medulares del funcionamiento de la justicia civil y comercial -el rea donde han centrado sus acciones- sino tan slo cmo stos se gestionan. Un anlisis ms extenso de este tema se puede encontrar en Vargas, 2004

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La mirada desde el derecho escruta el grado de cumplimiento de los sistemas de justicia del conjunto de principios que conforman lo que hoy conocemos como debido proceso. El moderno derecho procesal civil agrega otros principios tambin necesarios para un juicio justo, tales como los de concentracin, inmediacin, publicidad, bilateralidad e igualdad de armas, etc.

Sin duda, todo el desarrollo terico y prctico en torno al derecho al debido proceso constituye una contribucin invaluable para el avance de los dereDesde otro punto de vista tampoco parece chos fundamentales y debe formar parte de cual- correcto circunscribir la labor de adjudicacin quier mirada evaluativa que se haga sobre la justicia exclusivamente en los tribunales pues existen otras e inspirar toda iniciativa de reforma. Pero desde una instancias que la realizan, como es el caso de entidaperspectiva de poltica pblica el tema no debiera des administrativas que resuelven de ese modo conagotarse all. flictos y tambin el arbitraje. A ambos ... debieran serles aplicables los Por lo pronto no todos los con- no todos los conflictos deben principios del debido proceso flictos deben necesariamente ser necesariamente ser resueltos de la misma manera que han conforme al paradigma del resueltos conforme al paradigma del sido desarrollados pensando en debido proceso, que est debido proceso, que est construido el trabajo de los jueces. construido sobre la base sobre la base de la adjudicacin, slo de la adjudicacin, slo una nfima parte de los conflictos en En definitiva, el paradigma del una nfima parte de los estas materias se resuelven por esa va, debido proceso slo debe ser uconflictos en estas la mayora de ellos son resueltos direcsado para evaluar ciertos arreglos materias se resuelven tamente por las partes o con asistencia institucionales vinculados a la resode algn profesional a travs de la nego- por esa va, la mayora lucin de conflictos, los que optan ciacin. Incluso cuando el conflicto de ellos son resueltos por la adjudicacin, tales como la escapa al control de las partes y ellas directamente por las sentencia jurisdiccional o arbitral. reconocen su incapacidad para resolverlo partes o con asisten- Otros arreglos institucionales con la y acuden a una instancia formal para ello cia de algn profe- misma misin, los colaborativos, deque es donde comienzan a intervenir las sional a travs de ben ser evaluados precisamente en funla negociacin. polticas pblicas-, no necesariamente se cin de su capacidad de generar acuerdesemboca en un mecanismo de adjudicados, la posibilidad de cumplirlos y su cacin, pues el Estado puede poner a dispopacidad para reconstruir relaciones permanentes sicin de ellas -y de hecho hoy lo hace cada vez ms en el tiempo. Tratndose de asuntos no contenciosos a menudo- mecanismos colaborativos de resolucin, que se estime ineludible dejar dentro de la competentales como: la mediacin y conciliacin. cia de los tribunales, lo relevante es el establecimiento de un sistema simple y gil de tramitacin. Podra pensarse que el paradigma del debido proceso est reservado para guiar el trabajo de los tribuIncluso la nocin del debido proceso no conduce nales de justicia, que es donde, por antonomasia, se necesariamente a un tipo de procedimiento determida la adjudicacin. Pero eso tampoco es exacto. Los nado. Siendo as, en atencin a la naturaleza de los tribunales, en nuestros pases, adems de resolver asuntos, su envergadura y los intereses pblicos que conflictos, cumplen roles de ministros de fe para eventualmente se encuentren en juego, las polticas determinadas actuaciones o tienen bajo su responsa- en materia de procedimientos civiles debieran conbilidad la tramitacin de ciertos asuntos administra- templar una batera amplia de procedimientos que se tivos.5 Resulta til analizar la conveniencia de que ajusten a las particularidades de cada uno de esos estas funciones las asuman los tribunales un arreglo casos, respetando los principios bsicos del debido institucional con toda seguridad caro e innecesario proceso. Debieran contemplar tambin la posibilipara la mayora de estos cometidos-, reflexin que ha dad de que las partes debidamente informadas puedado lugar a procesos llamados de desjudicializa- dan renunciar, incluso anticipadamente, a parte de cin para revertir estas situaciones. Pero si se acepta las garantas que componen el debido proceso.6
5 No nos estamos refiriendo aqu a la administracin del tribunal, sino a los asuntos no contenciosos que ingresan a ellos. 6 Esto es algo que hoy se permite en el proceso penal, pese a que all la magnitud de los derechos individuales en juego es bastante ms seria. Hoy en la generalidad

que de todas maneras determinados tipos de estos asuntos no contenciosos queden en poder de los tribunales, indudablemente que en su tramitacin no parece prudente hacer aplicables los mismos criterios que conforman un debido proceso pensado en funcin de la resolucin de conflictos. Por otra parte, es a los mismos jueces a quienes les corresponde tambin la ejecucin de las resoluciones judiciales, trabajo que, naturalmente, no se gua por el paradigma de una adjudicacin que ya se realiz.

de los pases se le concede a los imputados la posibilidad de renunciar a su derecho a un juicio pblico, a travs de instituciones como el procedimiento abreviado.

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2. Objetivos vinculados al acceso Una segunda dimensin clave de la justicia en general y de la civil y comercial en particular, se vincula a la aptitud de los arreglos institucionales para acoger a todos los ciudadanos. Refirindonos a lo que dentro de las polticas judiciales se conoce como el problema del acceso a la justicia.

la posibilidad de llegar con su litigio ante los tribunales, pues estima que de esta forma es posible llegar a mejores resoluciones y/o a soluciones menos costosas. Finalmente, hay casos en que el sistema formal de resolucin de conflictos niega la posibilidad de ejercer ciertas acciones o vas de impugnacin en atencin a no considerar las cuestiones alegadas de suficiente relevancia.

Antes que todo debe clarificarse que el objetivo Una vez decidido que a un determinado asunto de poltica en ningn caso debe ser que todos los debe brindrsele algn mecanismo institucional de conflictos entren a un sistema institucional de reso- tutela jurdica, el deber del Estado pasa a ser el de lucin. Ya antes decamos que la garantizar una cobertura adecuada de esos mecamayora de los conflictos los ... nismos. Pero no slo la coberresuelven directamente las partes debe clarificarse que el tura es importante para garaninvolucradas y eso es bueno que objetivo de poltica en ningn tizar el acceso, tambin lo es la sea as, pues la formalizacin de los caso debe ser que todos los existencia de leyes y procediconflictos acarrea una serie de cos- conflictos entren a un siste- mientos simples que les permitan tos econmicos y sociales que cual- ma institucional de resolu- a los ciudadanos conocer y as cin (...) pues la formaliquier sociedad desea evitar. poder ejercer sus derechos en zacin de los conflictos forma personal. El Estado, para acarrea una serie de Pero incluso el sistema puede deshacer realidad el acceso a la justicia, costos econmicos y incentivar la presentacin de conflicdebe tambin establecer sistemas de sociales que cualtos que las partes pueden desear llevar subsidios que permitan a los ms quier sociedad ante l, cuando su envergadura socialpobres cubrir los costos que implica mente no lo justifique del todo o bien desea evitar. hacer uso de los mecanismos de tutela, no justifique la utilizacin de un deteras como brindarles mecanismos de asistencia minado arreglo institucional para su jurdica gratuita que los asistan en esa tarea (sin perresolucin. juicio de la consagracin amplia, sobre todo en los asuntos ms simples de la posibilidad real de comLos desincentivos pueden ir y es cada vez ms parecencia personal).7 comn que as suceda- por cobrarle a las partes algunos de los costos que al Estado le significa poner en 3. Objetivos vinculados al uso marcha un sistema institucional de resolucin de eficiente de los recursos pblicos conflictos, lo que comnmente conocemos como tasas de justicia o aranceles. La lgica detrs de estos En la base de la nocin de polticas pblicas est cobros es que las personas que reciben un beneficio el problema de la constatacin de que los recursos con la litigacin internalicen los costos de la misma, son limitados y no alcanzan para satisfacer necesidaevitndose as la litigacin oportunista o cuyos cos- des que son ilimitadas. tos excedan sus beneficios probables. El concepto de escasez lleva naturalmente al de Los casos de exclusin tambin son conocidos en costo de oportunidad, que implica reconocer que nuestros sistemas jurdicos. En algunas situaciones por cada necesidad que satisfacemos hay otra que el Estado decide que no hay ningn inters pblico dejamos sin cubrir o, llevado a la materia que nos relevante que justifique poner a disposicin de los interesa, que cada peso invertido en justicia civil y ciudadanos mecanismos para la resolucin de con- comercial es un peso que dejamos de invertir en flictos que al menos en parte son financiados con otras reas de la justicia o en otros sectores pblicos cargo a recursos pblicos. En tales situaciones, el como educacin o salud. Estado obliga a las partes a llevar este tipo de conflictos al arbitraje (arbitraje forzoso), haciendo Entonces, cualquier anlisis que se haga de la jusrecaer todos los costos en ellas. En otros casos, el ticia civil, desde las polticas pblicas, debe apreciar Estado obliga a las partes a someter su conflicto a si se justifica que hayan recursos pblicos destinados una instancia de mediacin (mediacin obligatoria) a ella y si esos recursos estn siendo invertidos con y slo en el caso de que esa mediacin fracase le abre la mayor eficiencia posible.

7 Existe un amplio abanico de polticas posibles para favorecer el acceso en reas especficas, tales como las defensoras del pueblo, en asuntos de ndole administrativa, o servicios de proteccin al consumidor.

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El primer nivel alude a la foca- En les juegan all un rol absolutalizacin del destino de los recursos la justicia civil y comercial el mente esencial, en este caso pblicos. Como tales recursos son valor que est en juego (...) indisolublemente ligado con los restringidos, se estima que ellos es lo que en el derecho se derechos a la vida y a la libertad deben destinarse a beneficiar prefe- conoce como "seguridad individual. Sin embargo, cualrentemente a las personas que care- jurdica" y que en trmi- quier poltica en el rea de la justicen de ingresos propios suficientes nos econmicos se tra- cia penal tambin debe necesariapara proporcionarse el bien o servicio duce en la reduccin mente plantearse otros objetivos de de que se trate.8 En esa situacin se est de los llamados cos- bien pblico ligados a la persecucin frente a lo que en economa se denomi- tos de transaccin. penal de los delitos. Cualquier persona na un bien privado y all las polticas que quiera evaluar la efectividad del sispblicas deben buscar la forma de cargartema de justicia criminal deber considerar en qu les esos costos a las personas que poseen recursos medida ste consagra y respeta de manera efectiva suficientes, pues de otra forma el gasto pblico se las garantas judiciales, pero tambin deber consiconvierte en regresivo. derar en qu medida ese sistema es capaz de esclarecer los delitos y de sancionar a los culpables. Hay buenas razones para sostener que la justicia civil y comercial se comporta como uno de esos Otro tanto sucede en la justicia de familia, donde bienes, en donde los privados se apropian preferen- adems del respeto del debido proceso buscamos un temente de los resultados de su decisin de litigar, instrumento adecuado para proteger las relaciones siendo perfectamente posible en ese caso exigirles a que se crean al interior de una pareja y particularellos que financien con sus propios recursos los ser- mente a la niez. Tambin en materia del trabajo, vicios destinados a su resolucin, a travs del cobro donde la organizacin y el funcionamiento de la jusde tasas o aranceles.9 ticia laboral estn relacionadas a las polticas de relaciones laborales, proteccin de los trabajadores y El segundo nivel alude a la forma como se orga- lucha contra el desempleo. nizan los servicios de justicia civil y comercial de forma tal de ofrecer la mayor cantidad de respuestas Esta pluralidad de objetivos de poltica lleva a la al menor costo. Ello primeramente obliga a escoger, necesidad de incorporar a diversos actores en los de haber ms de un arreglo institucional adecuado procesos de diseo y ejecucin de estas polticas. A para resolver el conflicto en cuestin, aqul que la necesaria contribucin de los juristas en las reforresulte menos oneroso. Pero luego, una vez escogido mas a la justicia criminal deben considerarse las opiun sistema, aqu entran a batallar temas de gestin niones de las agrupaciones de vctimas y de las asoindispensables para que el servicio cumpla eficiente- ciaciones o entidades que asumen la defensa de los mente con sus cometidos. imputados y condenados. 4. Objetivos vinculados a la seguridad jurdica y al correcto funcionamiento del sistema econmico Todos los objetivos anteriormente mencionados son en principio comunes a todas las reas de la justicia, lo que no obsta a que se presenten algunas diferencias entre ellas. Sin embargo, aparte de esos objetivos hay otros que son especficos para cada una y que son esenciales para entender el sentido y la orientacin que debe tener la intervencin del Estado en ellas. Comparemos la situacin por ejemplo con la de la justicia criminal. Sin dudas las garantas procesaEn la justicia civil y comercial el valor que est en juego -lo que se busca a travs de su establecimiento-, es lo que en el derecho se conoce como seguridad jurdica y que en trminos econmicos se traduce en la reduccin de los llamados costos de transaccin. Seguridad jurdica es el atributo del sistema legal que otorga confianza a los ciudadanos respecto del contenido de los derechos que le asisten, as como de que es posible exigir el respeto de los mismos a travs de alguna va institucional proveda al efecto. Por su parte, en economa los costos de transaccin son aquellos que envuelve negociar un acuerdo

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8 Respecto a la asistencia jurdica, el PNUD, ha dicho "En cuanto a la gratuidad, sta no ha de ser interpretada en el sentido de que el Estado tenga la obligacin de

proveer un servicio jurdico gratuito a todos sus habitantes. .. La gratuidad del servicio, en un sentido estricto, nicamente estar reservada a aquellos individuos a aquellos individuos para los que hasta el mnimo costo suponga una carga excesiva. Por ello el sistema pblico tiene que ser gratuito pero subsidiario. Es decir, la responsabilidad del Estado en relacin al servicio slo existe sobre la que exceda el umbral de costo al que el usuario pueda hacer frente por s mismo." PNUD, 2005, p. 16. 9 Para una explicacin ms extensa sobre por qu no puede considerarse a la justicia civil y comercial como uno de aquellos bienes pblicos que deben ser financiados a travs de rentas generales, ver Vargas, Pea y Correa, 2001.

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y lograr su cumplimiento, los que se ven reducidos en la medida que el sistema de justicia es previsible y eficiente en su funcionamiento, evitndose as que las partes deban desarrollar complejas transacciones para ponerse de acuerdo sobre estos puntos. En tal sentido, el sistema de justicia no acta solamente resolviendo los conflictos actuales que se les presentan a los ciudadanos, sino dando informacin sobre el contenido especfico que tienen los derechos y, sobre todo, indicando los criterios y la forma como van a resolverse los conflictos que lleguen a su conocimiento. De tal forma que la justicia cuando es previsible acta ya no slo en forma represiva, sino tambin preventiva, desalentando la litigacin oportunista. Si los fallos no entregan ese tipo de informacin y si se trata de decisiones que no generan jurisprudencia (certeza de que se van a repetir en el futuro), el efecto preventivo se reduce o desaparece por completo.

las llamadas class actions, son usadas para tratar de igualar la posicin de partes que se encuentran en una situacin de desventaja frente a un contrato. Se persigue as generar desincentivos ex antes, para que los vendedores realicen conductas abusivas frente a sus clientes y facilita la va para reclamar contra ellos ex post, en el caso de efectivamente producirse.12 5. Otros objetivos posibles

Por lo pronto, al estar hoy en da los mercados altamente globalizados, hoy se genera una situacin nueva para los Estados: la jurisdiccin ha pasado a ser un bien en competencia, desde el momento en que las partes pueden escoger ya no slo entre arbitraje o tribunales, sino entre los tribunales de distintos pases.13 Esto ya no es un tema circunscrito a grandes contratos internacionales, sino uno cotidiano para cualquier persona. De all que los Estados estn interesados en construir sistemas de justicia Pero no slo la incertidumbre en el contenido de eficientes para no verse expuestos a una migracin los fallos alienta la litigacin oporde sus conflictos a otras jurisdicciones, con el consitunista, sino tambin cuando en el guiente debilitamiento de su soberana y contenido se hace una asignacin ... degradacin de sus sistemas de de los recursos poco eficiente o, en en el mbito interno una justicia. otros trminos, distinta a la que justicia civil que opera mal hubiera llegado normalmente el genera una serie de distorIncluso en el mbito interno siones en el sistema, la mercado de haber operado. As, por una justicia civil que opera mal ejemplo, si los perjuicios que avalan ms natural es el mal uso genera una serie de distorsiones en de la justicia criminal los jueces al fijar las indemnizaciones el sistema, la ms natural es el mal con el fin de resolver en sus fallos son inferiores a los reales o uso de la justicia criminal con el fin condenan al pago de intereses por deu- problemas de natura- de resolver problemas de naturaleza leza civil, lo que sin das menores a los vigentes en el mercacivil, lo que sin dudas acarrea una dudas acarrea una do, lo que se produce, adems de un serie de costos al Estado y perjuicios serie de costos al prdida general de bienestar para el pas, de ndole social. Estado y perjuies un fuerte incentivo hacia la litigacin cios de ndole en ese tipo de asuntos. 10 De all que se Otra motivacin importante para social. diga que los tribunales, en sus fallos, los cambios reside en darle mayor transdebieran resolver los conflictos econmicos de la forma ms ajustada a como lo hubiera hecho el mercado es decir, la libre negociacin entre las partes- de no haber sta fracasado.11 Tambin pueden perseguirse objetivos econmicos ms especficos con la justicia civil. Es lo que sucede, por ejemplo, en temas vinculados al consumo, donde determinadas acciones judiciales, como parencia al sistema de justicia civil, mejorar los controles y configurar en forma positiva los incentivos, todo ello con el fin de eliminar o al menos aplacar los focos de corrupcin que existen en los sistemas de justicia. Este es un problema nada desdeable en la regin, tal como lo comprueba la siguiente tabla:

10 Ver al respecto Posner, 1996; Becker, 1998 y Polinsky, 1985. 11 Detrs de esto est la idea de que es posible conciliar los fines de la justicia con los de la eficiencia econmica, sin desconocer por ello que pueden haber situa-

ciones en que eventualmente ellos entre en pugna. Ver sobre esta discusin Roemer, 1994, p. 39. 12 Hoy en da, en empresas dedicadas al consumo masivo, puede resultarles ms costosas las prdidas en trminos de reputacin asociadas a la publicidad de una demanda, que la condena econmica que reciba por esos mismos hechos. Este factor en alguna medida puede compensar el inmenso poder negociador que adquieren estas empresas y que suelen jurdicamente ejercer a travs de los contratos de adhesin que deben suscribir sus clientes. En las transacciones a travs de internet esto ltimo ha llegado al extremo de que en algunos de esos contratos el comprador adquiere la obligacin de defender al vendedor en el caso de surgir una disputa. 13 Esta competencia ya es fuerte tratndose del arbitraje internacional, el que de suyo se ha convertido en una fuente de negocios para los rbitros y las instituciones que los cobijan.

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Tabla N1 Posibilidad alta de sobornar a un juez para obtener una sentencia favorable Fuente: Latinobarmetro 2004 Pas Chile Colombia Bolivia Per Venezuela Ecuador Porcentaje 20% 23% 34% 36% 40% 47%

En cualquier caso, bien es posible afirmar que la mayor proporcin de los conflictos civiles no llegan al sistema de justicia y son resueltos por vas directas de autocomposicin entre las partes. De los conflictos que s llegan, en algunos pases ellos son derivados en forma forzosa a instancias de mediacin o de conciliacin. La mediacin tiene tal carcter en todos los asuntos civiles en Argentina,16 en los laborales en Mxico y Chile y en los de familia en este ltimo pas. Existe una instancia de conciliacin forzosa extrajudicial en Uruguay y en determinados casos en el Per.17 Ya en el plano judicial, la conciliacin es un trmite obligatorio dentro de los procedimientos en Brasil y Chile. En el caso de ese ltimo pas, es forzoso resolver a travs de arbitraje los conflictos entre socios, la disolucin de sociedades comerciales, comunidades hereditarias y sociedad conyugal, los de reparticin de aguas y los de leasing habitacional.18 Como vemos, slo una porcin menor de los conflictos formalizados llegan a manos de un juez. Pero incluso en estos casos no siempre es aplicable el paradigma del debido proceso, estructurado, como decamos en un comienzo, en torno a la lgica de la adjudicacin. Esa tarea, que es con la que comnmente se define el rol de un juez, slo en una proporcin -y en algunos casos menor-, es la que asumen en la realidad nuestros tribunales. Buena parte del trabajo de ellos est dedicado a la tramitacin de asuntos no contenciosos o voluntarios, donde por definicin no hay un conflicto que resolver. En Chile, un 13% de los asuntos ingresados a los tribunales civiles corresponde a casos no contenciosos.19 En el Distrito Federal de Mxico ese tipo de casos representan un 8,8% del total de los procesos civiles.20 En la jurisdiccin de la Ciudad de Buenos Aires en Argentina, esos asuntos alcanzan un 4% del total de los ingresos civiles.21

III. ESTAMOS CUMPLIENDO ESOS OBJETIVOS DE POLTICA PBLICA EN LA REGIN?

1. En cuanto al debido proceso La pregunta que aqu debemos formularnos es a qu proporcin de los asuntos de que debe hacerse cargo un sistema de justicia civil deben aplicrseles los criterios del debido proceso, para luego ver si ese segmento de asuntos ste efectivamente siendo resuelto en base a esos principios. Es imposible saber cuntos conflictos de naturaleza civil y relevancia jurdica se generan en una determinada sociedad, pues no existe obligacin para las partes de buscar su solucin a travs de una instancia formal. No es posible entonces afirmar que un pas es ms conflictivo que otro con la sola observacin de su tasa de litigiosidad.
Tabla N 2 Tasa de Litigiosidad en Asuntos Civiles Procesos ingresados a los tribunales cada 100.000 habitantes. Fuente: Elaboracin propia14 Pas Chile Ciudad de Buenos Aires, Argentina Distrito Federal de Mxico Per Ao 2004 2003 2004 2002 Tasa 6.486 2.788 2.841 53815

14 Cifras oficiales en el caso de Chile (Corporacin Administrativa del Poder Judicial), Argentina (Poder Judicial de la Nacin), Distrito Federal (Tribunal Superior), Per (Gerencia General del Poder Judicial). Obviamente tambin incide en estas cifras la definicin de qu se entiende por asunto civil, que no es lo mismo en todos los pases. 15 Esta cifra corresponde al factor de gestin considerado las causas ingresadas al 30 de septiembre de 2002. 16 Se presentaron entre los aos 1996 y 2004 un total de 135.631 casos, de los cuales 100.757 fueron mediados, llegando a 37.430 acuerdos (CEJA, 2005). 17 Todos los asuntos en los que las pretensiones son determinadas o determinables y versan sobre derechos disponibles de las partes. 18 Artculos 229 y siguientes del Cdigo Orgnico de Tribunales. 19 Estos son: manifestaciones mineras; cambios de nombre; rectificaciones de partidas de nacimiento; tutelas y curaduras; autorizaciones para comparecer en juicio; ventas en pblica subasta, y expropiaciones (artculos 817 a 925 del Cdigo de Procedimiento Civil) 20 De acuerdo con el Cdigo de Procedimiento Civil del Distrito Federal, son de naturaleza voluntaria los asuntos de apeo y deslinde, informaciones ad perpetua, adopcin, enajenacin de bienes a menores, incapacitados y transaccin sobre sus derechos, autorizacin para enajenar, permisos para celebrar contratos con ciertas personas, aclaracin de actas de estado civil y la calificacin de excusa de la patria potestad CPC, artculos 893 a 939) Ver el informe anual 2004 del Tribunal Superior Distrito Federal. http://www.tsjdf.gob.mx/informe/index.html, tercera parte, grficos estadsticos.

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A ese tipo de asuntos, que requieren de una tramitacin administrativa, deben sumarse una buena parte de las cobranzas de deudas monetarias que ingresan a los sistemas de justicia. En el caso de Chile, un 67% de los ingresos civiles y comerciales corresponden a este tipo de asuntos,22 generndose oposicin solamente en un 7% de esos casos.23 Es decir, slo en una nfima cantidad de esos asuntos hay un tema de relevancia jurdica que deba ser resuelto por un juez mediante una sentencia, pues, si al total de casos ingresados le restamos los voluntarios y las cobranzas sin oposicin, llegamos a que tan slo en un 25% de ellos hay realmente un conflicto entre partes. En el caso de Argentina, un 76% de los ingresos a los juzgados comerciales corresponde a cobranzas,24 producindose en el 32% de ellos oposicin.25

Juzgados Especiales, los que crecientemente han ido aumentando su importancia. 26

Tabla N 3 Juzgados Especiales (de Pequeas Causas) Fuente: estadsticas Poderes Judiciales Estaduales y Supremo Tribunal Federal Cuanta Brasil (Estado de Ro Grande) Brasil (Estado Ro de Janeiro) Brasil (Total nacional) 2003 943.477 mx. 40 salarios mnimos 2003 307.173 Ao Ingresos 2004 216.102

Por lo general en nuestros pases todos los proceLa discusin sobre el tipo de procedimiento que dimientos son bastante parecidos, por ms que exisdebe aplicarse para la resolucin de los casos judi- ta un amplio catlogo de ellos que suma tanto ordiciales debe darse teniendo presente esta realidad. narios como especiales, sin que muchas veces sea Lamentablemente, no es posible posible justificar la existencia de ellos. Tienen como en la regin encontrar informa- ... principal caracterstica comn su cin comparable sobre la cuanta carcter exasperantemente parece razonable de las causas que ingresan a los tri- levantar como hiptesis que un escrito, habindose sustibunales, pero parece razonable sistema de justicia debiera con- tuido la nocin de juicio. La levantar como hiptesis que un sis- siderar que un parte relevante nica excepcin es la expetema de justicia debiera considerar riencia uruguaya que con su de su carga de trabajo conque un parte relevante de su carga Cdigo General del Proceso en siste en asuntos simples, de trabajo consiste en asuntos sim- que involucran montos de 1989 avanz tanto en la simpliples, que involucran montos de dineficacin y disminucin de los dinero bajos. Por lo ro bajos. Por lo mismo, para ellos mismo, para ellos debie- procedimientos, como en la debieran ofrecerse procedimientos en incorporacin de la oralidad, pero ran ofrecerse procediextremo sencillos y rpidos, a los que sin con ello lograr realmente supemientos en extremo fuera posible acceder sin asistencia sencillos y rpidos, a rar completamente el paradigma del letrada, de forma tal que el esfuerzo y el los que fuera posible expediente como mecanismo de forcoste de llevar a estos asuntos a juicio no acceder sin asisten- macin de la decisin judicial. excedan ni desde el punto de vista cia letrada... social, ni del personal del demandante- el Un ndice elaborado para medir la beneficio probable esperado con la sencomplejidad de los procedimientos27 muestra martencia. Sin embargo, son pocos los pases de la cadas diferencias entre los pases de tradicion legal del regin que cuentan con sistemas formales de resolu- common law, en donde los procedimientos son sistecin de conflictos para las pequeas causas, sufi- mticamente considerados como ms simples, y los cientemente giles y flexibles para obtener resolu- pases con tradicin de civil law, cuyos procedimienciones rpidas a un costo razonable. Donde ello s tos son generalmente considerados como ms comse ha hecho es en Brasil, con la creacin de los plejos. La consecuencia ms evidente del sistema

21 Son de jurisdiccin voluntaria el reconocimiento, adquisicin y venta de mercancas; tutelas y curatelas; autorizaciones para contraer matrimonio y para com-

parecer en juicio; copia y renovacin de ttulos (CPCC de la Nacin, Artculos 774 al 784) Ver Garavano, 2000. Garca y Leturia, 2005, p. 14. Las cifras corresponden al ao 2003. Vargas, Pea y Correa, 2001, p. 88. Proyecto ndice de la Justicia, Unidos por la Justicia. Las cifras corresponden al ao 2003. Chayer y Ricci, 2001. Las cifras son del ao 2001. Fuera de Brasil, las iniciativas emprendidas por los dems pases de la regin se han focalizado en los juzgados de paz con competencia comn para conocer de todo tipo de causas, a saber, civiles, penales, familia, menores, etc., instaurando juzgados de paz letrados y no letrados. Ejemplo de ello se advierte en Per, Ecuador, Venezuela y Colombia. Para mayor informacin ver Guerra, 2005. 27 ndice de complejidad de los procedimientos, Djankov y otros, Lex Mundi Project 2001.
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escrito imperante es la larga duracin de los procedimientos en nuestros pases. El informe del Banco Mundial sobre el Desarrollo de los Negocios compar el tiempo que demora en diversas regiones y pases lograr judicialmente el cumplimiento de un contrato. Amrica Latina y el Caribe result ser la regin ms lenta, siendo la ms rpida Asia Oriental y el Pacfico. Dentro de nuestra regin las diferencias son muy significativas, variando desde los 155 das de Nicaragua, el pas ms rpido, a los 1.459 de Guatemala, el ms lento, tal como se puede apreciar en el Grfico N 1.
Tabla N 4
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Tabla N 5 Duracin total de un proceso por desalojo de un arrendatario que no paga. Fuente: Djankov y otros, Lex Mundi Project 2001 Pas Canad Estados Unidos Belice Honduras Barbados Bolivia Jamaica Ecuador Brasil Panam Costa Rica El Salvador Granada Mxico Trinidad y Tobago Paraguay Rep. Dominicana Chile Per Guatemala Uruguay San Vicente Venezuela Argentina Colombia Das 43 49 59 75 92 94 105 108 120 134 140 150 180 180 192 202 210 240 246 280 330 335 360 440 500

Nmero de das necesarios para hacer valer un contrato. Fuente: Banco Mundial Pas Amrica Latina y el Caribe Asia oriental y del pacfico Europa y Asia Central Medio Este y frica Asia del Sur frica Subsahariana Nicaragua Jamaica Estados Unidos El Salvador Paraguay Chile Canad Panam Colombia Hait Ecuador Mxico Per Venezuela Argentina Honduras Costa Rica Brasil Repblica Dominicana Bolivia Uruguay Guatemala Das 462 316 412 437 349 434 155 202 250 275 285 305 346 355 363 368 388 421 441 445 520 545 550 566 580 591 620 1459

Otro estudio analiz el plazo requerido para desalojar judicialmente a un arrendatario que no paga, marcando una diferencia de ms de 10 veces entre el pas ms rpido, tal como se observa en la siguiente tabla:
28 29 30 31

Existen otros estudios que muestran la duracin de los distintos procedimientos en pases de la regin, dando cuenta de lo prolongado que ellos son. En Chile, la primera instancia de un juicio ordinario tarda en promedio 300 das29 y 450 das en Argentina.30 En cuanto a las cobranzas de deudas, en Chile tardan 200 das en promedio cuando el ttulo ejecutivo es un cheque,31 y en Argentina todas ellas 496 das en promedio.32 Esas mismas cobranzas demoran entre 600 y 1.110 das en Brasil.33 En Per se indica que la duracin promedio de los procedimientos civiles es de 572 das.34 En todo caso, llama la atencin la fragilidad de la informacin que existe sobre la duracin de los procedimientos en la regin, en circunstancia que debiera constituir el indicador por excelencia para medir la efectividad del sistema. Carecemos, por ejemplo, de informacin comparada sobre la duracin de la segunda instancia en estos

Tomado de CEJA, 2005. Garca y Leturia, 2005. p. 12. Las cifras son del ao 2003. Garavano, 2000. Las cifras son de ese mismo ao. Instituto de Defensa Legal, Facultad de Derecho Pontificia Universidad Catlica, Asociacin de Jueces por la Justicia y Democracia, Proyecto Justicia Viva, Manual del Sistema Peruano de Justicia, Lima, 2003. Las cifras son del ao 2000. 32 Chayer y del Carril, 2003. Las cifras son del ao 2000. 33 Fachado, Figueiredo y Lundeberg, 2003, p.15. Las cifras son del 2001. 34 Elena y otros, 2004, p. 42. Cifras del ao 2004.

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procedimientos, pese a que existe una extendida impresin de que all se encuentra uno de los ms importantes cuellos de botella que debiera ser objeto de una atencin especial al momento de disear las polticas sobre el sector.35 Hemos querido llamar la atencin sobre la variedad del tipo de asuntos de que debe hacerse cargo un sistema de justicia civil, as como de la pluralidad de arreglos institucionales diferentes al procedimiento judicial tradicional que deben considerarse para estos efectos, pues existe una tendencia natural en este sector a confundir o reducir la reforma a la justicia civil con la modificacin de los procedimientos civiles. Con ello se corre el riesgo de idear soluciones complejas y caras, para situaciones que no lo justifican, las que incluso pueden ser contraproducentes para los fines perseguidos. Todo indica que si nos tomamos el debido proceso en serio es imprescindible sustituir los procedimientos civiles escritos destinados a la resolucin de conflictos por verdaderos juicios orales. Pero ese cambio entraa importantes exigencias. Es eso lo que ha sucedido en materia penal donde se ha avanzado con fuerza hacia la oralidad, cambiando la composicin del personal judicial, la infraestructura y los modelos de gestin, todo ello con un importante impacto en el presupuesto del sector, tal como lo comprueban las siguientes cifras extradas de la experiencia chilena.
Tabla N 6 Relacin empleados / jueces sistema criminal escrito y oral en Chile Fuente: Ministerio de Justicia de Chile
# de Jueces 84 # de Empleados 924 Empleados x Juez 11

Tabla N 7 Costos del sistema de justicia criminal escrito y oral en Chile. Fuente: Ministerio de Justicia de Chile Sistema Escrito (1996) Oral (anual, estimado ao 2000) US$ 111.912.948 Costo Total (slo tribunales) US$ 39.151.544

Para que una reforma a la justicia que establezca la oralidad sea viable es imprescindible que ella se concentre en el segmento de asuntos para los cuales tiene real sentido y que se trabaje adecuadamente las modalidades para su financiamiento. Al respecto debe considerarse que no es sencillo hoy en da, en la mayora de los pases, obtener aumentos significativos de los presupuestos judiciales con cargo a los recursos pblicos. Datos sobre los aumentos presupuestarios en los ltimos aos se contienen en la Tabla N 6, an cuando el perodo de mayores alzas se produjo en muchos pases con alguna anterioridad. Ese mayor esfuerzo presupuestario es conveniente contrastarlo con las percepciones de los ciudadanos sobre confianza en la justicia (Grfico N 1) y calidad del servicio que reciben (Grfico N 2).
Tabla N 8 Variacin del Presupuesto Judicial Elaboracin Propia 36
Pas Argentina Bolivia Brasil (federal) Chile Costa Rica Guatemala Paraguay Per Puerto Rico Rep. Dominicana Promedio 2003-2002 25,3 6,6 19,9 9,8 41,9 4,2 5,9 5,9 54,8 2,9 17,7 2005-2004 26,4 5,5 27,8 14,0 44,1 4,2 6,4 6,2 68,3 3,9 20,7 % Variacin 4,3% -16,7% 39,7% 42,9% 5,3% 0,0% 8,5% 5,1% 24,6% 34,5% 16,7%

Sistema antiguo (Tribunales especializados en los penal involucrados en la reforma) Juzgados de Garantas Tribunales Orales en lo Penal

355 396

1.370 873

3,86 2,2

35 El acceso y el uso de la segunda instancia y a los recursos procesales debe ser un aspecto central a ser analizado en cualquier iniciativa de reforma a la justi-

cia civil, pues all se encuentra uno de los principales cuellos de botella del sistema.
36 CEJA, Reporte sobre la Justicia en las Amricas 2004-2005, p.18

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Grfico N 1 Confianza en la Justicia. Elaboracin propia 37

Grfico N 2 Cmo evala la calidad del servicio que presta la justicia en su pas? Fuente: Barmetro de Gobernabilidad 2003, CIMA

2. En cuanto al acceso Las posibilidades igualitarias de acceso a la justicia en la regin han ido aumentando de la mano de la ampliacin de la oferta de tutela jurdica que el Estado pone a disposicin, principalmente a travs de la creacin de instancias que brindan mediacin y de nuevos tribunales. Pese a que nuevamente la informacin cuantitativa es escasa, todo indica que el grueso de los presupuestos pblicos destinados sigue siendo consumido por los tribunales de justicia, siendo en trminos comparativos marginales las cifras que se destinan a otras vas de soluciones de conflictos.38

Y si se analiza la situacin en los tribunales no debe causar sorpresa, por el tipo de asuntos que copan la justicia civil y comercial, se encuentran fuertemente ligados al mercado del crdito, que la mayora de las personas que all concurren en calidad de demandantes sean sociedades. 64% del total de los actores en la Ciudad de Buenos Aires en Argentina39 y un 83% segn un estudio en los juicios de cobranza en Chile.40 De esas sociedades, en Buenos Aires un 24% son empresas de servicios financieros. En Chile, esas empresas ms las Casas Comerciales representan el 56% de las sociedades demandantes en los asuntos de cobranzas de deudas. De all se puede inferir que las personas pobres muy

37 Los datos han sido extrados del Latinobarmetro 2005, relativa a la pregunta acerca de la confianza en las instituciones, Amrica Latina, 1996-2004. El grado refleja las respuestas entregadas por los encuestados en el rango de mucha y ms algo. 38 Si bien el nmero de arbitrajes tambin ha crecido, ello no pareciera tener un impacto en los temas de acceso que ahora nos preocupan. 39 Garavano, 2000. Las cifras son de ese mismo ao. 40 Vargas, Corres y Pea, 2001, p.91. Cifras del ao 1996.

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de sus derechos por parte de la ciudadana y con un tema de igualdad dentro de los procedimientos, sino con la posibilidad material de poder acceder a los tribunales, ya que mayoritariamente en ellos se exige que la comparecencia en juicio sea con la asistencia de un letrado, aceptndose solamente de forma muy Uno de los mayores obstculos para que las per- excepcional la comparecencia personal. Es lo que sonas pobres puedan acceder a la justicia se encuen- sucede, por ejemplo en Ciudad de Buenos Aires en tra en las limitaciones que tiene en nuestros pases Argentina, Chile, Brasil y en Per, donde en los proel mercado de los servicios legales. Se trata de un cedimientos civiles y comerciales debe obligatoriamercado poco desarrollado, donde no se han idea- mente comparecerse representado a travs de abogado polticas pblicas que permitan un eficaz con- do. En Chile se acepta la comparecencia personal en trol del mismo41, ni menos fomentar alternativas los asuntos vinculados a la proteccin al consumique les permitan acceder a abodor y en los de familia, aunque en estos ltimos gados a costos razonables. Para La el juez puede disponer la las personas pobres los servicios falta de preocupacin por necesariedad del patrocinio el acceso a la justicia, espede asistencia jurdica financiados jurdico. En Brasil, en los juzcialmente de las personas directamente por el Estado tienen, gados especiales de pequeas por lo general, escasa cobertura en pobres, es una de las prin- causas se admite la comparecencipales razones por la los pases latinoamericanos cuando cia personal. cual, en general, los sisse trata de asuntos civiles y comerciatemas de justicia son les. Un estudio en Argentina42 indica La falta de preocupacin por el que tan slo un 2% de las partes en los considerados fuerte- acceso a la justicia, especialmente de mente discriminajuicios reciba asistencia jurdica gralas personas pobres, es una de las printorios en nuestros cipales razones por la cual, en general, tuita. La excepcin la constituye Brasil, pases... donde un 76% de las causas son llevadas los sistemas de justicia son considerados 43 por un defensor pblico. fuertemente discriminatorios en nuestros pases, donde comnmente se aprecia una mala perLas ventajas de contar con asistencia letrada no cepcin sobre los niveles de igualdad ante la ley, tal se relaciona solamente con un mejor conocimiento como puede verse en el siguiente grfico:
Grfico N 3 Percepciones sobre Igualdad ante la Ley Fuente: Latinobarmetro, 1997 44

raramente utilizan como demandantes los servicios judiciales, los que parecieran estar reservados para otro tipo de clientes. En ningn caso lo anterior debiera llevar a suponer que los pobres no tienen conflictos de naturaleza civil de relevancia jurdica.

41 Los sistemas de control tico por lo general no funcionan en nuestros pases. 42 Garavano, 2000. Cifras de ese ao. 43 Ministerio de Justicia, Reforma do Judiciario, Diagnstico de la Defensora Pblica, estadsticas nacionales. Las cifras son del ao 2003. Cada defensor lleva en

ese pas, en promedio, 308 acciones civiles contra 113 criminales, a diferencia de lo que sucede en el resto de los pases de la regin donde el trabajo de la asistencia jurdica se concentra fuertemente en el rea penal. 44 La pregunta fue la siguiente: "La Constitucin establece que todos los (nacionalidad) son iguales ante la ley Ud. Piensa que todos los (nacionalidad) son iguales ante la ley o no hay igualdad ante la ley en (Pas)?" Cuestionario Latinobarmetro 1997, pregunta SP 38.

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En Chile, el nico estudio que conocemos sobre la percepcin de los sectores pobres urbanos respecto a la justicia lo realiz CPU en el ao 1993, el cual arroj que la opinin era negativa en un 83% de ellos. Lo relevante para estos efectos es que un 19% de las opiniones negativas iban acompaadas de frases como estas:
G

pases que continan considerando lo contrario y mantenindola como un servicio gratuito, al menos en cuanto a los costes directamente vinculados al funcionamiento de los tribunales. En esta ltima situacin se encuentran pases como Chile, Costa Rica, Nicaragua y Mxico. La ausencia de cobros tiene diversas consecuencias negativas para el sistema, como la imposibilidad de equilibrar adecuada y racionalmente la oferta con la demanda de justicia o la falta de incentivos para ajustar las pretensiones a la realidad. Pero lo ms relevantes es que impide una correcta focalizacin del gasto en justicia, que es hoy uno de los indicadores ms relevante para evaluar las polticas pblicas, pues ellas deben favorecer preferentemente a las personas que carecen de recursos y no a las que s los tienen, adquiriendo as un efecto redistributivo y de equidad social. Prueba de ello es lo que sucede en Chile donde se mantiene la gratuidad de la justicia. Un estudio sobre la distribucin del gasto pblico en justicia en las distintas comunes del pas, demostr que se gasta ms en aquellas no pobres que en las pobres e incluso que en las consideradas prioritarias, tal como se observa en el siguiente grfico:

G G

(La justicia) protege solamente a los que tienen plata. Para el rico hay justicia para el pobre no. Pienso que la justicia es para aquellos que tienen plata solamente, porque si uno es pobre no tiene acceso a la justicia en ningn caso. Mala (la justicia) porque siempre hay preferencia para los que tienen plata. Los pobres no tienen derecho a la justicia.45

3. En cuanto al uso eficiente de los recursos pblicos Si bien en los ltimos aos muchos de los pases de la regin que han reconocido que la justicia civil y comercial no constituye un bien pblico puro y que, por lo tanto, no se justifica su financiamiento ntegro con cargo a rentas generales,46 son varios los

Grfico N 4 Gasto por habitante en justicia segn tipo de comuna. Fuente: Vargas y otros, 2001

Por otra parte, aquellos pases que han establecido tasas judiciales presentan realidades muy distintas respecto a los actos o trmites que gravan, al monto a que ascienden tales tasas, a quien debe soportarlas y al porcentaje del presupuesto judicial que se recauda por esa va. No siempre queda claro entonces que el establecimiento de las tasas respon45 Vargas, Corres y Pea, 2001, p. 92. Encuesta CPU ao 1992.

da a estudios precisos respecto a los costos de los servicios judiciales y al porcentaje del mismo que corresponde sea financiado por lo usuarios. No siempre tampoco operan sistemas adecuados de subsidios que garanticen que el cobro de las tasas no implique dificultar an ms las posibilidades de acceso de los ms pobres a la justicia.47 En definiti-

46 En Sudamrica han establecido el cobro de tasas judiciales para estos asuntos los siguientes pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Per y Uruguay 47 Para un anlisis ms extenso sobre este tema, consultar nuestro artculo sobre "Financiamiento Privado de la Justicia: Las Tasas Judiciales", que tambin forma

parte de los materiales de este seminario. 48 Otro problema relevante que debiera ser objeto de algn tipo de intervencin es el relativo a las costas judiciales. La condena en costas debiera operar como un fuerte desincentivo a la litigacin oportunista, sin embargo, en muchos pases rara vez se condena al perdedor a pagar una cantidad de dinero que guarde real relacin con los costos que a la contraria y al sistema en general le signific el litigio.

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va en muchas partes no existe una vinculacin clara entre el cobro de tasas y el financiamiento del servicio que recibe el usuario.48 Lo dicho respecto a los recursos destinados al financiamiento de los tribunales es igualmente vlido para aquellos que se destina a otros fines relacionados con el funcionamiento del sistema de justicia civil. As, por ejemplo, los criterios de focalizacin deben estar igualmente presentes en los programas de mediacin que se desarrollen con apoyo estatal.49 Focalizar el destino de los recursos pblicos es un primer y esencial paso para darle a esos fondos un uso eficiente, sin embargo, ello no es suficiente. Tambin es fundamental que sean empleados de la mejor forma posible. En cualquier caso, aqu la eficiencia en el uso de los recursos pasa a ser sinnimo de la capacidad de gestin que tenga el sistema de justicia. Por regla general los tribunales se mantienen organizados en la regin como un conjunto de unidades aisladas y autosuficientes, donde cada uno de ellos cuenta con un juez, un secretario, su propio espacio
Tabla N 9

fsico y ejerce sus funciones en un territorio jurisdiccional exclusivo. Al interior de ellos las labores de administracin son asumidas por el juez, con alguna ayuda del secretario y stas consisten bsicamente en supervisar el trabajo que realiza un conjunto amplio de funcionarios encargados de tramitar los expedientes y atender al pblico. El juez rara vez tiene un conocimiento directo de lo que ha sucedido durante la tramitacin, limitndose a guiar o simplemente firmar las resoluciones de trmite que elaboran esos funcionarios. Las iniciativas que se han sucedido en los ltimos aos para mejorar este esquema de gestin, que bsicamente se han centrado en apoyar los procesos de trabajo al interior de los tribunales han tenido efectos limitados pues no han alterado las definiciones de fondo de cmo se entiende y se realiza el trabajo judicial. En lo ms elemental esos cambios no han sido capaces de romper la lgica del expediente. Incluso los pases que han hecho cambios ms de fondo, caminando hacia sistemas orales, es poco lo que realmente han logrado en ese sentido, muy probablemente por no haber acompaado esos cambios con sistemas de gestin radicalmente distintos.

Recursos Humanos e Infraestructura de los Juzgados de Primera Instancia Fuente: Elaboracin propia 50
Pas Costa Rica Honduras Rep. Dominicana Guatemala Tribunales 227 414 211 182 Jueces 601 601 210 261 Auxiliares 1830 272 1461 741 Secretarios n/a51 388 543 566 Oficiales n/a n/a 855 1818 Agentes n/a 396 n/a 170 Jueces por Trib. 2,6 1,5 1 1,4

En ese contexto no es de extraar que los tribunales civiles y comerciales de nuestros pases no sean capaces de resolver en un ao la misma cantidad de asuntos que le ingresan, tal como lo comprueba el anlisis de su factor de gestin.52

Tabla N 10 Factor de Gestin Causas Civiles Elaboracin propia53

Pas Argentina, Ciudad Buenos Aires Brasil, Sao Pablo (jurisdiccin comn) Per Chile Ao 2003 1ra. instancia 0,54 2da. instancia 0,98

2002

0,9

0,7

2003 2001

0,68 1,06 (ambas instancias combinadas)

0,32

49 Es curiosa en esta materia la situacin chilena, donde se mantiene la gratuidad en los procedimientos ante los tribunales de familia, pero en ellos se contem-

pla una instancia de mediacin que s debe ser pagada por los usuarios.
50 La tabla fue construida a partir de los datos contenidos en las matrices de estadsticas que los pases enviaron para la elaboracin del Reporte sobre el Estado

de la Justicia de las Amricas. Las cifras corresponden al ao 2003. 51 n/a = esta categora no aplica, es decir, no es considerada en las estadsticas del sector. 52 El factor de gestin se calcula dividiendo el total de las causas terminadas en un ao por las ingresadas en ese mismo perodo. Si el factor es mayor a uno, significa que el sistema est sacando casos que los que inicia. A la inversa significa que el sistema se est congestionando. 53 Los datos de Argentina fueron tomados de las estadsticas del Poder Judicial de la Nacin, los de Sao Pablo provienen de las estadsticas del Supremo Tribunal Federal y respecto de Per, las cifras fueron extradas de un CERIAJUS, 2004.

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4. En cuanto a la seguridad jurdica y el correcto funcionamiento del sistema econmico Son pocos los estudios que han explorado en forma sistemtica el efecto que tiene el buen funcionamiento de la justicia sobre el sistema econ-

mico general de un pas.54 En ese contexto resultan interesantes los resultados que entrega la encuesta que realiza el Banco Mundial sobre la percepcin global de gerentes y directores de empresas respecto al modo en que los tribunales resuelven las controversias sobre asuntos de negocios.

Grfico N 5 El Funcionamiento del poder judicial Es un obstculo para el ambiente de negocios? Fuente: World Business Environment Survey 1999-2000

Grfico N 6 Actan los tribunales limpia e imparcialmente? Fuente: World Business Environment Survey 1999-2000

54 Los antecedentes que siguen han sido tomados de CEJA, 2003.

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Grfico N 7 Es el sistema de tribunales honesto e incorrupto? Fuente: World Business Environment Survey 1999-2000

Grfico N 8 Las controversias se resuelven con rapidez? Fuente: World Business Environment Survey 1999-2000

Grfico N 9 Es econmica (poco costosa, affordable) la resolucin de dispuestas sobre negocios en el sistema de tribunales? Fuente: World Business Environment Survey 1999-2000

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Grfico N 10 Es el sistema de tribunales coherente y confiable? Fuente: World Business Environment Survey, 1999-2000

La capacidad del sistema judicial de hacer cumplir las sentencias, especialmente en el mbito de las controversias relativas a contratos, es un tpico clave para determinar la calidad del ambiente de negocios. En Uruguay, Chile y Canad, ms de la mitad de los

empresarios opina que sus tribunales siempre y casi siempre son capaces de hacer cumplir sus decisiones, mientras a nivel de todo el continente slo el 20,4% comparte esa opinin (Grfico N 11).

Grfico N 11 Son capaces los tribunales de hacer cumplir sus decisiones? Fuente: World Business Environment Survey, 1999-2000

Este conjunto de percepciones aparentemente tiene correlato con la realidad. Sealbamos en un comienzo que la contribucin que la justicia civil puede hacer al correcto funcionamiento del sistema econmico pasa por el grado de previsibilidad de sus fallos y por la capacidad de los jueces para en ellos plasmar soluciones que generen bienestar y no lo restrinjan.
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Sobre lo primero, en general los sistemas judiciales de la regin tienen una limitada capacidad para generar informacin hacia los ciudadanos a travs de sus fallos. El efecto uniformador de la jurisprudencia que debiera producirse a travs de los recursos de casacin rara vez ocurre por el formalismo y de superficialidad con que stos son resueltos. Nuestras Cortes Supremas son por lo general gran-

des tribunales, que conocen de una enormidad de casos, muchos ms de aquellos que pueden resolver con real dedicacin, tal como puede observarse en la siguiente tabla ilustrativa:
Tabla N 11 Sistema de Recursos en Mximos Tribunales, fuero civil. Fuente: Elaboracin propia 55
CHILE Recursos Ingreso Terminadas

Casacin fondo 2.359 2.854

Casacin Forma 691 548

Apel. Proteccin 26 17

Otras Apel. 17 20

Apel. Amparo Econo. 35 38

Total Gral. Recursos 6720 5837

ARGENTINA56 Recursos Cantidad de Fallos concedidos

Originarios 169

Ordinarios Extraordinarios Queja por Extrao. Rechazado Presentaciones varias Total Gral. Recursos 11 188 229 69 4.398

Por tal razn esas Cortes por lo general se dividen en salas, con lo cual se genera una nueva fuente de fallos eventualmente contradictorios, que raramente se salvan con los mecanismos de uniformacin de jurisprudencia que ltimamente se han estado incorporando a las legislaciones.57 Incluso en algunos pases es dificultoso acceder a las sentencias de los tribunales.58 Ms all de la variedad que presentan los contenidos de los fallos, existe tambin una crtica generalizada sobre el contenido de los mismos que precisamente proviene del desconocimiento que la mayora de los jueces tienen de nociones bsicas de economa En los ltimos aos ha existido un intenso y fructfero desarrollo del llamado anlisis econmico del derecho, destinado precisamente a entender la vinculacin entre el derecho y la economa y a entregar herramientas muy concretas a los jueces para resolver los asuntos que llegan a su cono-

cimiento de forma tal de maximizar el bienestar social.59 Sin embargo esos conocimientos no han llegado hasta nuestros jueces, pues si por lo pronto uno examina los currcula de las escuelas judiciales se da cuenta de su total desconocimiento de estas disciplinas.60

IV. CRITERIOS PARA UNA REFORMA A LA JUSTICIA CIVIL

En el escenario que hemos descrito parece indispensable enfrentar el desafo de reformar y mejorar nuestros sistemas de justicia civil y comercial. Pero tambin parece como indispensable asumir esa tarea echando mano a un conjunto amplio de estrategias y alternativas de accin, combinado aquellas que nos proporciona el derecho, en sus versiones ms modernas, con las que nos pueden colaborar otras disciplinas, especialmente la economa.

55 Las cifras corresponden a estadsticas oficiales disponibles en los sitios web de los poderes judiciales respectivos. 56 Slo la Corte Suprema Argentina tiene la posibilidad de ejercitar un certiorari que le permite desechar en funcin de su relevancia los asuntos de que va a cono-

cer, e incluso en ese caso es rara la vez que lo emplea. La facultad que posee la Corte Suprema se desprende del artculo 280 del Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial de la Nacin. 57 En Mxico se estableci un mecanismo a cargo del pleno de la Corte Suprema de Justicia para dirimir las controversias que se susciten entre las Salas o las contradicciones nacidas en la jurisprudencia establecida (Art. 10 Ley Orgnica del Poder Judicial). Sesionar el Pleno de la Corte con presencia de los 11 ministros que lo componen (podra eventualmente hacerlo con 8 ministros). Asimismo en Per, se autoriza al pleno de la Corte Suprema cuando las Salas as lo soliciten, para reunirse a decidir un caso concreto donde sea necesario fijar criterios de jurisprudencia. Esta decisin se tomar por mayora y requiere de otro pleno casatorio para modificarla (Art. 400 CPC Per). Finalmente en Chile, de acuerdo con el artculo 280 CPC, habindose deducido casacin en el fondo, la Corte Suprema existiendo fallos contradictorios y a solicitud de parte, podr sesionar en Pleno y dirimir la controversia. 58 Esto est cambiando en Poderes Judiciales que han comenzado a publicar sus fallos, al menos los de los ms altos tribunales, en sus sitios web. En efecto, tanto en Chile (www.poderjudicial.cl), Argentina, Ciudad de Buenos Aires (www.pjn.gov.ar), Per (poder judicial- Corte Suprema). 59 Uno de los mximos exponentes de esa corriente de pensamiento es precisamente Richard Posner, Senior Lecturer de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chicago y juez de la Corte de Apelaciones del sptimo circuito. 60 En Chile no existe acceso a las currcula, la respuesta fue obtenida por medio de una entrevista directa con el encargado del rea de formacin. Respecto de la formacin de los magistrados en Argentina, esto depender de los mismos interesados quienes elegirn el curso que ms les convengan para su carrera judicial. As la Escuela Judicial ofrece distintos cursos disponibles entre los que se cuenta para el segundo cuatrimestre de 2005 algunas sesiones de derecho y economa (www.pjn.gov.ar). En Per en tanto, las estadsticas elaboradas por la Biblioteca de la Academia de la Magistratura en cuanto al servicio en sala dejan entrever que las materias de economa no son consultadas por los magistrados (www.amag.edu.pe/Html/biblioteca.htm).

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La Reforma a la Justicia Civil desde la perspectiva de las Polticas Pblicas Juan Enrique Vargas Viancos

No pretendemos ahondar en las soluciones posibles, tan slo queremos entregar un catastro que sintetice los objetivos de poltica que segn hemos sealado deben perseguirse, los problemas que en cada uno de ellos deben enfrentarse y un listado de alternativas de solucin posibles.

OBJETIVO DE POLTICA PBLICA Vigencia del debido proceso

PROBLEMA ACTUAL

ALTERNATIVAS DE SOLUCIN

1. Tendencia a judicializar situaciones que no lo justifican (no entraan conflictos o bien hay otros medios de solucin ms adecuados)

1. Polticas de desjudicializacin (dejar en los tribunales slo lo que se justifica) - Mediacin y arbitraje forzosos - Llevar a otras agencias pblicas temas meramente administrativos - Llevar a otras agencias pblicas temas altamente especializados y complejos 2. Ajuste de los procedimientos a las caractersticas de los asuntos: - Asuntos no contenciosos y cobranzas de deudas (si no se desjudicializan): trmites rpidos y estandarizados. Intervencin del juez slo supervisando y cuando surja un conflicto. Procedimientos monitorios y litigacin a travs de internet. - Asuntos contenciosos: Sencillos, tribunales y procedimientos de nica instancia para pequeas causas. Complejos, oralizacin de los procedimientos. Facultad de las partes para renunciar (ex antes) a trmites, plazos y recursos - Sistemas sencillos para la ejecucin de las sentencias. 1. Polticas para mejorar la oferta de tutela jurdica: - Aumentar la oferta de mediacin, apoyando la creacin de centros e incentivando su uso. Regular su funcionamiento (sin formalizarlo en exceso), asegurar mecanismos eficaces de cumplimiento de los acuerdos. - Fomentar el arbitraje, fundamentalmente el institucional, como va para descomprimir el uso de los otros arreglos institucionales financiados por el Estado. - Simplificar los procedimientos judiciales y hacer ms amigable el sistema - Mejorar la operatividad de los subsidios contemplados a favor de las personas pobres. 2. Polticas para mejorar el acceso a la asistencia legal: - Regular el mercado legal, particularmente el control tico de la profesin. - Fomentar sistemas de seguros legales destinados a la clase media. - Admitir la comparecencia personal de las partes en instancias de mediacin y en los procedimientos judiciales. - Fortalecer los sistemas de asistencia jurdica, mejorando su cobertura y gestin

2. Procedimientos escritos, complejos y largos

Acceso a la justicia

1. Los grupos vulnerables y, especialmente, las personas pobres tienen serias dificultades para llegar con sus asuntos al sistema de justicia

2. Problemas de funcionamiento del mercado de abogados. Dificultades para las personas de ingresos medios y bajos para contar con asistencia letrada.

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Uso eficiente de los recursos pblicos

1. Regresividad del gasto en justicia

1. Polticas para focalizar el gasto: - Tasas judiciales de acuerdo a costes reales (financiamiento de la reforma) - Subsidios efectivos para las personas ms pobres - Operacin eficiente de las costas judiciales 2. Polticas para analizar, segn la pertinencia al tipo de conflicto o asunto de que se trate, las siguientes alternativas: - Desjudicializacin - Mediacin - Arbitraje - Litigacin a travs de Internet (mediacin y arbitraje a travs de internet, lo que tiene sentido en la medida en que crecientemente los contratos se celebran a travs de ese mismo medio. 3. Reforma a la gestin: - Tribunales pluripersonales - Administracin profesional - Redefinir perfil y rol de los empleados judiciales - Apoyo tecnolgico adecuado -Reingeniera de procesos en funcin del producto que se quiere entregar 1. Generacin de jurisprudencia: - Reducir el tamao de las Cortes Supremas y acentuar su funcin unificadora de las sentencias - Consagrar el certiorari - Hacer operativos mecanismos de uniformacin de fallos contradictorios - Dotarle amplio valor obligatorio a ciertas resoluciones judiciales (en determinaos asuntos o la repeticin de fallos equivalente) - Difundir ampliamente las resoluciones judiciales 2. Mejorar el grado de conocimiento en temas econmicos, particularmente los complejos: - Mejorar la formacin en economa de los jueces - Generar instancias especializadas y profesionales para determinados tipos de conflictos (por ejemplo, litigacin en asuntos de libre competencia) - Incorporacin de paneles de expertos en la resolucin de ciertos litigios

2. No siempre se elige la alternativa menos costosa para proveer tutela jurdica

3. Gestin ineficiente del sistema

Seguridad jurdica y correcto funcionamiento del sistema econmico

1. Ausencia de jurisprudencia

2. Fallos econmicamente incorrectos

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