ESCUELA SUERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA ESAP FINANZAS PUBLICAS DEISY CASTRO AGUIRRE

Efectos no deseados de los programas de transferencias condicionadas La pobreza, considerado uno de los principales problemas latinoamericanos, demanda continuamente la aparicin de programas sociales para su tratamiento y mitigacin, destacndose en los ltimos aos, el de Transferencias Condicionadas; sin embargo, la intervencin de mltiples factores durante el desarrollo del programa, ha favorecido la aparicin de efectos de deseados que debilitan el tejido democrtico y social. La pobreza La pobreza, definida como una falla de las capacidades para alcanzar las realizaciones bsicas de la vida, ms que la imposibilidad de satisfacer necesidades bsicas o percibir un nivel bajo de ingresos (Sarmiento y Arteaga, 1998), ha sido un constante problema creciente en las sociedades latinoamericanas, por esto, los programas de mitigacin han pasado por varios momentos claros: en los aos ochenta, se da la primera generacin de programas para el alivio de la pobreza, orientados a disminuir los efectos sociales de la crisis que lo antecedi, bsicamente, asegurando la alimentacin y creando empleos de emergencia, para tratar de evitar la prdida de capital humano y los impactos negativos en la nueva generacin. Entonces, se pensaba que la recuperacin econmica estaba prxima, por lo cual, finalmente se volveran innecesario generar empleos y permitir que los afectados pudieran reinsertarse nuevamente en el circuito pr oductivo. Durante los aos noventa, surgen nuevas polticas orientadas a la superacin de la pobreza, donde se destacan los fondos de inversin social, y despus, las redes de proteccin social. El pensamiento de fondo, es que la pobreza no desaparecer en el corto plazo, por lo cual, exige programas ms duraderos que proteja tanto a los pobres estructurales como a aquellos que caen en la pobreza a consecuencia de las reiterativas crisis financieras internacionales. Posteriormente, aparecen los programas Latinoamericanos de tercera generacin, dentro de los cuales se encuentra como uno de los ms destacados los PTC (Programas de Transferencias Condicionadas) Transferencias Condicionadas La generacin de capital humano, entendido como el aumento de las capacidades de las personas, mediante el acceso a una adecuada satisfaccin de las necesidades, en las edades en que corresponda, se convirti en uno de los requisitos indispensables en la lucha por la reduccin de la pobreza, ya que, permite concretar las potencialidades personales, favoreciendo no solo al individuo sino tambin a la sociedad, que, en consecuencia, tendr mejores ciudadanos y trabajadores ms productivos. La generacin de capital humano cuenta con los siguientes componentes: la educacin, la salud, la alimentacin, y la vivienda, que muchas veces no es tenida en cuenta en los anlisis de los PTEC, pero que tiene gran incidencia por su asociacin con educacin y salud.

De esta manera, los PTC son programas que transfieren recursos a familias pobres que deben comprometerse a cumplir ciertas metas en los mbitos de la educacin, la salud y la nutricin. Obedeciendo a la racionalidad que los condiciona para combinar el alivio de la pobreza a corto plazo con objetivos a largo plazo, mediante el desarrollo del capital humano (Villatoro, 2005). Asi entonces, decimos que los PTC cuentan con un fin explcito: la dotacin de capital humano para la erradicacin de la pobreza. Pese a las particularidades nacionales y diferencias en sus diseos y estrategias, ellos tienen bases comunes y obedecen a una misma racionalidad y manera de concebir la poltica social (Villatoro 2007), dentro de los cuales, encontramos (entre otras) las siguientes caractersticas: 1. Se trata de programas de subsidio a la demanda por medio de transferencias monetarias directas para que las familias mejoren su consumo. 2. Definen objetivos de soporte y alivio a la pobreza y de inversin en capital humano. 3. Son de carcter condicionado y cuentan con un componente centrado en educacin y otro relativo a salud y nutricin. El componente de educacin consiste en becas en efectivo destinadas a nios para asistir a la escuela primaria. En algunos pases esto se extiende a la educacin secundaria. Se exige la asistencia regular a la escuela para acceder a la donacin. 4. El esfuerzo que hacen las economas es moderado: no excede el 0,35% del PIB. 5. Estn claramente focalizados en poblacin pobre y/o extremadamente pobre, para lo cual operacionalizan diferentes tcnicas y metodologas, en algunos casos combinando criterios de focalizacin territorial con criterio de pobreza. 6. Las mujeres son las receptoras de la transferencia, ya sea porque el programa expresamente lo estipula as en sus reglas de operacin o porque as se da en la prctica. 7. Declaran diferenciarse de anteriores programas de transferencias que pasaban recursos a beneficiarios que los reciban de forma pasiva. En este caso, los beneficiarios deben responsabilizarse de cumplir un acuerdo o contrato con el programa. 8. Varios de estos programas declaran operar en la lgica de derechos que se expresa en un derecho de insercin social. 9. Son programas altamente centralizados en su diseo y estructura, cuyas principales definiciones y lineamientos son estipulados en un mbito institucional con alto poder de decisin y respecto del cual los niveles locales y descentralizados tienen poco espacio de opinin o influencia. 10. Son programas que requieren apoyo local para su ejecucin: relacionamiento con las familias y monitoreo de los compromisos. 11. Las entidades ejecutoras d e los programas son instituciones pblicas, no hay procedimientos de intermediacin o externalizacin de servicios a terceros.

12. Son programas financiados o apoyados e incentivados por la banca multilateral, que ejerce un fuerte apoyo a los pases para el diseo, operacin y evaluacin de los mismos. Especficamente para el caso colombiano, el establecimiento de TC, tuvo varias causas principales, entre las que encontramos una solicitud hecha por el Fondo Monetario Internacional (FMI), organismo con el cual el gobierno colombiano estableci en 1999 un programa macroeconmico que tena como propsitos mantener la disciplina monetaria, la restructuracin del sistema financiero, la reduccin del dficit fiscal y la ejecucin de una poltica de financiamiento externo compatible con el ajuste macroeconmico (Consejera Presidencial para la Poltica Social, 2002). En segunda instancia, es el escalamiento del conflicto armado y el surgimiento del Plan Colombia como estrategia para contrarrestarlo. En esta dcada la situacin de violencia se intensific notablemente acentuando la tendencia negativa de la crisis econmica y sus implicaciones en las condiciones sociales de la poblacin. En medio de esta intensificacin del conflicto, el gobierno colombiano enfrent la necesidad de disear un conjunto de acciones para contrarrestar los actores armados, mitigar los efectos de la violencia y recuperar las condiciones fsicas, sociales y econmicas de la poblacin (Consejera Presidencial para la Poltica Social, 2002). Aunque el Plan Colombia, desde su inicio, contaba con un componente social, fue duramente atacado por diferentes organizaciones internacionales no gubernamentales, por carecer de acciones sociales y estar orientado fundamentalmente al aspecto militar. Por esto, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), ante la necesidad de avalar el Plan en la Unin Europea para conseguir recursos adicionales, decidi presentar ante la banca multilateral la recomendacin del FMI de implementar una red de apoyo social para mitigar la crisis, como una posible forma de materializar el componente social del Plan Colombia (Murgueitio 2002). Y por ultimo, tenemos como tercer elemento el consenso en Amrica Latina alrededor de las Transferencias Condicionadas como un mecanismo para mitigar las crisis econmicas. En Colombia, el programa de Familias en Accin, corresponde a la materializacin de uno de los programas de Transferencias condicionadas y e ntrega subsidios condicionados a 300 mil familias rurales. Aunque la evaluacin de impacto an no ha concluido, los resultados disponibles sugieren que el programa tiene un impacto discernible sobre la nutricin de los nios menores de cinco aos y la asistencia escolar de los jvenes mayores de 12 aos (Gaviria, 2004). Los resultados parecen motivar la continuidad del programa. Al tiempo que Familias en Accin es ejecutado, han surgido programas paralelos que dan transferencias en efectivo a grupos vulnerables: a ancianos indigentes (con recursos de las contribuciones solidarias de los trabajadores), a familias rurales en zonas cocaleras (con recursos del presupuesto nacional) y a jefes de familia desempleados (con recursos de las Cajas de Compensacin Familiar). Tal como ocurre con Familias en accin, la sostenibilidad de estos programas no est plenamente garantizada, as las evaluaciones muestren un impacto positivo (Gaviria, 2004). Externalidades negativas A partir de la aplicacin de los numerosos programas de transferencias condicionadas en Colombia, se han generado situaciones que nos permiten hablar de ciertas externalidades que afectan el plano social, institucional y poltico:

Para empezar, debemos hablar de la especial importancia que los PTC brindan a la perspectiva de gnero, ya que siendo la mujer la titular del derecho a la transferencia, se supone que ellas asumen la ejecucin de las corresponsabilidades, convirtindose en las promotoras de los programas. La Ley 82 de 1993 seala que las mujeres cabeza de familia tendrn privilegios en la concesin de contratos pblicos y que sus hijos tendrn preferencia en la asignacin de cupos escolares. En cuanto a la calificacin utilizada para los beneficiarios potenciales de subsidios de vivienda, se otorga un puntaje mayor a las mujeres cabeza de familia. Por disposicin del Gobierno, en el Programa de Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP), las mujeres cabeza de familia son inmunes a la restructuracin del Estado. Y por voluntad del Congreso, en la Ley 861 de diciembre 26 de 2003, las mujeres cabeza de familia que no han servido sus deudas hipotecarias no pueden ser embargadas. No se duda de la buena intencin de las normas mencionadas, pero su pertinencia es dudosa. Es posible que el acceso al crdito hipotecario de muchas mujeres cabeza de familia se vea limitado como resultado del buen propsito del legislador. A su vez, los privilegios otorgados a las mujeres cabeza de familia pueden en alguna medida contribuir al aumento en la tasa de divorcio. Aunque son muchas las razones para otorgar el tratamiento especial a las madres cabeza de familia, este podra convertirse en un elemento exgeno que puede acelerar la creciente tasa de divorcios. En otra instancia, se olvida que, en la mayora de los casos, los beneficiarios de los PTC creen haber adquirido el derecho perpetuo a una transferencia estatal, siendo que la naturaleza de estas en transitoria, pero nunca se enfatiza o en el peor de los casos se ignora, pero es clara la pregunta: Qu gobierno asumira el costo poltico de eliminar los subsidios provenientes de estos programas? Para continuar, debemos hablar de las distorsin que producen de los incentivos cuando el subsidio cambia el comportamiento y produce efectos que no busca la focalizacin, como las excepciones antes mencionadas existiendo la posibilidad de que los subsidios generen tales expectativas que alte Z ren el comportamiento de las personas: ante la posibilidad de obtener un subsidio, por ejemplo, algunas personas no slo fingen tener un ingreso menor para ingresar al rgimen subsidiado de salud, sino que adems pueden llegar a carecer de incentivos para mejorarlo (Sarmiento y Arteaga, 1998). Los Programas de Transferencias Condicionadas, al estar inmersos en la esfera poltica, juegan en un doble sentido, donde tambin, apuntan a la legitimidad y consolidacin de regmenes polticos, convirtindose en herramienta de dominacion. Como sus acciones van orientadas a la poblacin mas pobre y vulnerable, dichas acciones han permitido mitigar las consecuencias sociales de las reformas neoliberales, justificando las acciones gubernamentales y utilizando este discurso para sustentar el supuesto compromiso social del Gobierno, ocultando los fines reales de este. Institucionalmente, los PTC, justifican la recentralizacin del gasto pblico social, m ostrando una supuesta necesidad de tener mas recursos para ampliar la cobertura de los subsidios entregados, otorgndole a su vez al Ejecutivo la posibilidad de ejercer de manera directa el poder poltico en las regiones ( Rodrguez, 2007)

Al apoyar la visin descentralizadora, permite argumentar que es primordial la eficiencia fiscal de los niveles locales, justificando el traslado de responsabilidades del gasto a los gobiernos locales, haciendo que este deba expandirse y la concentracin de las finanzas nacionales en el pago de la deuda externa (Giraldo, 2005); a su vez, estas repercusiones hicieron que en la segunda mitad de los aos 90, se recomendara, de nuevo, un fortalecimiento de los gobiernos centrales en las decisiones relacionadas con el gasto (Banco Mundial, 1997), lo que significo, un sometimiento financiero de los gobiernos locales a los designios de la autoridad fiscal (Ministerio de Hacienda) y monetaria (Banco de la Republica), y que su capacidad de endeudamiento quedara nuevamente sujeta a la aprobacin de estos organismos (Giraldo, 2005). De otro lado, tambin se recomend que el gobierno central transfiriera ciertos recursos a los entes territoriales con criterios y orientaciones previamente establecidas por el mismo y que, se desentendiera de toda responsabilidad fiscal, pues los municipios deban tener la capacidad para autosostenerse. Obligando a las entidades territoriales a acudir a recursos tributarios y a ajustarse a las exigencias polticas del nivel central. Conclusiones A modo de conclusin podemos decir entonces, que los PTC se han establecido como mecanismos efectivos para mitigar la pobreza producida por las reformas econmicas neoliberales ya que estas cuentan con novedosos diseos operativos que claramente, muestran un avance si se compara con los programas utilizados en los aos 90, pero tambin queda evidenciado como estos, se constituyen en herramientas que facilitan la centralizacin del gasto publico social, arremetiendo contra los principios que fundaron la constitucin apenas hace 21 aos, coincidiendo en un momento en que el orden neoliberal exige regmenes polticos centralizados, y garantizando la subordinacin de los gobiernos locales a las decisiones del gobierno central y a la accin poltica. Aqu entonces, queda expuesta un larga lista de externalidades negativas o efectos secundarios poco considerados en el diseo original de las PTC, que pueden llegar a constituirse en aparatos de dominacin y legitimacin que debilitan la democracia y el tejido social, que atenan las manifestaciones mas extremas de diferencia social, con el fin de mantener unos pocos intereses. Referencias COHEN ERNESTO; FRANCO ROLANDO et al. (2006) , LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD Garcia, Andres (2009), LOS PROGRAMAS DE TRASNFERENCIAS CONDICIONADAS: MECANISMOS DE LEGITIMIDAD POLITICA EN EL ORDEN NEOLIBERAL EN AMERICA LATINA, EL CASO DE FA Gaviria,Alejandro 2004: (2004). Del romanticismo al realismo social: Lecciones de la dcada del 90, Documento CEDE-2004-21, abril. Bogot: Universidad de los Andes. Giraldo, Csar (2005a), Finanzas Pblicas en Amrica Latina: la economa poltica. Bogot: Desde Abajo, Captulo 5, pp. 161-180.

Murgueitio, Carolina (2002). Anlisis del proceso de formulacin e implementacin del programa Familias en Accin como poltica para combatir la pobreza,

documento presentado en la Universidad de los Andes, sin publicar.

Rodrguez, Oscar (2007). Las transferencias: Entre el sistema de proteccin social, la gobernabilidad macro y la construccin territorial del Estado, en Moreno Rivas, lvaro et al. (2007). Bienestar y Macroeconoma 2007: Ms all de la retrica, Bogot: Facultad de Ciencias Econmicas, Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), Universidad Nacional de Colombia, pp. 129-185. Sarmiento, Alfredo y Arteaga, Leticia et al. (1998), Focalizar o universalizar: un falso dilema, Cuadernos de Economa, v. XVII, n. 29, Bogot, 1998, Villatoro, Pablo (2007). Las transferencias condicionadas en Amrica Latina: Luces y sombras, Documento de la CEPAL preparado para el Seminario Internacional Evolucin y desafos de los programas de transferencias condicionados, Brasilia, 20 y 21 de noviembre de 2007. Villatoro, Pablo (2005). Programas de transferencias monetarias condicionadas: Experiencias en Amrica Latina, Revista de la CEPAL, nm 86, pp.87-102. Ley 82 de 1993 Ley 861 de diciembre 26 de 2003,